CASE OF ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL v. THE UNITED KINGDOM - [Bulgarian Translation] by the COE/ECHR

© Съвет на Европа / Европейски съд по правата на човека, 2013. Този превод не обвързва Съда. За допълнителна информация вижте пълното указание за авторското право в края на този документ.

© Council of Europe / European Court of Human Rights, 2013. This translation does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.

© Conseil de l’Europe / Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.

ГОЛЯМО ОТДЕЛЕНИЕ

ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL СРЕЩУ ОБЕДИНЕНОТО КРАЛСТВО

(Жалба № 48876/08)

РЕШЕНИЕ

СТРАСБУРГ

22 април 2013 г.

Това решение е окончателно, но може да бъде предмет на редакционни промени.

По делото на Animal Defenders International срещу Обединеното кралство,

Европейският съд по правата на човека, заседаващ като Голямо отделение в състав:

Дийн Шпилман (Dean Spielmann), Председател,
Николас Браца (Nicolas Bratza),
Франсоаз Тюлкенс (Françoise Tulkens),
Хосеп Касадевай (Josep Casadevall),
Нина Ваич (Nina Vajić),
Инета Цимеле (Ineta Ziemele),
Елизабет Щайнер (Elisabeth Steiner),
Пейви Хирвеле (Päivi Hirvelä),
Георге Николау (George Nicolaou),
Андраш Сайо (András Sajó),
Здравка Калайджиева (Zdravka Kalaydjieva),
Михай Поалелунги (Mihai Poalelungi),
Небойша Вучинич (Nebojša Vučinić),
Кристина Пардалос (Kristina Pardalos),
Винсент А. де Гаетано (Vincent A. De Gaetano),
Юлия Лафранк (Julia Laffranque),
Хелен Келер (Helen Keller), съдии
и Майкъл О’Бойл (Michael O’Boyle), заместник-секретар,

след тайно съвещание, проведено на 7 март 2012 г. и 20 февруари 2013 г., се произнесе със следното решение, постановено на същата дата:

ПО ПРОЦЕДУРАТА

1. Делото е образувано по жалба (№ 48876/08) срещу Обединеното кралство на Великобритания и Северна Ирландия, подадена на 11 септември 2008 г. в Съда, на основание на чл. 34 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи („Конвенцията”) от Animal Defenders International (Анимал Дифендърс Интернашънъл) – неправителствена организация („НПО“) със седалище в Лондон („жалбоподателят“).

2. Жалбоподателят се представлява пред Съда от г-жа Т. Алън (T. Allen) – адвокат, практикуващ в Лондон. Правителството на Обединеното кралство („правителството“) се представлява от своя агент – г-жа А. Сорнарая (A. Sornarajah) от Министерството на външните работи.

3. Жалбоподателят се оплаква във връзка със забраната на платената политическа реклама, въведена с чл. 321, ал. 2 от Закона за съобщенията от 2003 г.

4. Жалбата е разпределена на Четвърто отделение на Съда (чл. 52, ал. 1 от Правилника на Съда). На 21 януари 2011 г. Съдът решава да съобщи жалбата на Правителството. Решено е също така жалбата да се разгледа по същество едновременно с разглеждането на нейната допустимост (чл. 29, ал. 1). На 29 ноември 2011 г. Съдът решава да отстъпи подсъдността на Голямото отделение.

5. Съставът на Голямото отделение е определен съобразно разпоредбите на чл. 27, алинеи 2 и 3 от Конвенцията и чл. 24 от Правилника на Съда.

6. Жалбоподателят и Правителството подават становища по допустимостта и по същество.

7. На 7 март 2012 г. се провежда открито заседание в сградата на Европейския съд по правата на човека в Страсбург (чл. 59, ал. 3). Пред Съда се явяват:

– за Правителството
Г-жа А. Сорнарая (A. Sornarajah),Агент,
Г-нМ. Чембърлейн (M. Chamberlain),Адвокат,
Г-жа Е. ван Хейнинген (E. Van Heyningen),
Г-жа С. Уайт (S. White), Съветници;

– за жалбоподателите
Г-нХ. Томлинсън (H. Tomlinson) QC,
Г-нА. О`Нийл (A. O’Neill) QC,Адвокат,
Г-жа Т. Алън (T. Allen),Съветник,
Г-жа Дж. Кримър (J. Creamer),               Председател на организацията жалбоподател.

Съдът изслуша пледоариите на г-н Чембърлейн и на г-н Томлисън.

ФАКТИТЕ

I. ОБСТОЯТЕЛСТВА ПО ДЕЛОТО

8. Жалбоподателят НПО провежда кампания срещу използването на животни за търговски, научни и развлекателни цели, като иска да постигне промени в законодателството и публичната политика, както и да повлияе на общественото мнение и на становището на парламента в тази насока.

1. Забранената реклама по телевизията

9. През 2005 г. жалбоподателят започва кампания под надслов „Моят другар е примат“, насочена срещу държането и излагането на показ на примати и използването им в телевизионни реклами. В рамките на кампанията жалбоподателят желае да излъчи 20-секундна телевизионна реклама. Предложената реклама започва с кадър, в който постепенно от сенките се появява образ на оковано във вериги момиче в клетка за животни. След което на празен екран се появяват последователно три послания: „Шимпанзетата отговарят по умствено развитие на 4-годишно дете“; „Въпреки че 98% от гените ни са еднакви, те продължават да са в клетки и с тях се злоупотребява за наше развлечение“ и „За да научите повече и да ни помогнете да прекратим това, моля, поръчайте Вашия образователен информационен пакет на цена от 10 лири“. Последният кадър показва шимпанзе в същата поза като момичето.

10. Предложената реклама е представена на Центъра за проверка на радио- и телевизионните реклами (Broadcast Advertising Clearance Centre – „ЦПРТР“) за проверка за съответствие с изискванията на съответните закони и кодекси. На 5 април 2005 г. ЦПРТР отказва да издаде разрешително за рекламата. Целите на жалбоподателя са „изцяло или главно от политически характер“, поради което чл. 321, ал. 2 от Закона за съобщенията от 2003 г. („Законът от 2003 г.“) забранява излъчването на рекламата. Решението е потвърдено на 6 май 2005 г. Рекламата е можело и все още може да се гледа по интернет.

2. Върховният съд ([2006] EWHC 3069)

11. На 19 октомври 2005 г. жалбоподателят образува производство, в което иска да бъде установено несъответствие с чл. 4 от Закона за правата на човека от 1988 г. („ЗПЧ“), като твърди, че наложената със Закона от 2003 г. забрана на политическите реклами по телевизията и радиото противоречи на чл. 10 от Конвенцията. Единственият оспорван въпрос е дали забраната може да се приеме за „необходима в едно демократично общество“.

12. От името на държавата е представена клетвена декларация на Главния директор на Министерство на културата, медиите и спорта („МКМС”) от 16 декември 2005 г. В нея подробно се разяснява как безпристрастността е основна характеристика на регулаторния режим, приложим по отношение на предаванията по радиото и телевизията, и защо се е приело, че политическата реклама е несъвместима с безпристрастността. Обяснява се, че една по-нерестриктивна забрана би била нерезултатна, като се описва процедурата по преглед, започнала през 1999 г. (вж. параграфи 37 – 55 по-долу), и се отбелязва, че съответните органи, с които е консултирана забраната, са я подкрепили, с което се приема, че е отговорено на аргументите на жалбоподателя. Контролът върху радиото и телевизията е оправдан предвид уникалния характер на тези медии и предвид наличието на други медии, които жалбоподателят би могъл да използва. Клетвената декларация посочва други държави, в които съществува подобна нормативна уредба (Ирландия, Дания, Швеция и Норвегия), като се прави извод, че в държави, където е разрешена платената политическа реклама, остават „съществени практически проблеми“ при управлението на такава система, особено що се отнася до възможността да се гарантира еднакъв достъп на всички партии там, където съществуват множество политически партии и където партиите и/или радио- и телевизионните оператори заобикалят правилата за ограниченията на времето/финансирането на платената политическа реклама, и където има неяснота по отношение на това какво представлява „политическата“ реклама.

13. На 4 декември 2006 г. Върховният съд (съдия Оулд (Auld LJ) и съдия Аузли (Ousley J)) отхвърля иска на жалбоподателя. Двамата съдии приемат, че забраната е широко дефинирана. Съдия Аузли намира, че тя покрива „един континуум от политическа дейност и интензивност, като се започне от партийната политическа дейност по време на избори и се стигне до преследването по всяко време на конкретни интереси, засягащи обществеността, от страна на неполитически организации“. Макар политическото изразяване да е високо ценена форма на изразяване, двамата намират намесата за оправдана.

14. Двамата съдии отхвърлят позоваването на делото VgT Verein gegen Tierfabriken срещу Швейцария (№ 24699/94, ЕСПЧ 2001‑VI), за което намират, че се основава на свои собствени факти. Съдия Оулд намира, че Законът от 2003 г. съдържа редица смекчаващи разпоредби, които не са налице в разглежданите по делото VgT обстоятелства, сред които облекчаването на контрола върху времетраенето и съдържанието на политическите и предизборните предавания. Те се позовават на критиките в решението по делото VgT в R (ProLife Alliance срещу Би Би Си ([2003] Камара на лордовете 23), като съдия Аузли намира, че не е възможно да се установят основанията на решението по делото VgT. Двамата съдии изразяват съмнения относно относимостта на Murphy срещу Ирландия (№ 44179/98, ЕСПЧ 2003‑IX (извадки)): то не се отнася до политическата реклама и те не са убедени от изразеното там становище, че обхватът на правото за преценка относно ограниченията за политическата реклама би могъл да бъде по-тесен от този за религиозната реклама.

15. И двамата съдии подчертават, че съдилищата следва да бъдат внимателни по отношение на политиката на Парламента и неговите законодателни решения. Съдия Оулд отново повтаря, че:

„ ... по такива въпроси, свързани със социалната и политическата преценка, естествено може да се очаква, че изпълнителните и законодателните органи – особено последните – на една договаряща държава имат по-добро или по-сигурно разбиране за нейните демократични потребности и особености от това на Съда в Страсбург или на нейните собствени съдилища. Ето тук намира приложение концепцията за зачитане на тяхното мнение, която под едно или друго наименование все още стои като предупреждение към нашите съдилища – да не се намесват с прекомерна охота в прилагането на политиките на Правителството и на законодателните проекти на Парламента. Подобно предупреждение по-скоро съдейства за разширяване, а не за стесняване на пределите на свободата на преценка/обхвата на правото на преценка при решаване на въпросите от страна на една договаряща държава, така както би могло да бъде и по отношение на други важни и чувствителни въпроси, свързани с особеностите на традициите на една договаряща държава, с които нейните органи – както тези в Ирландия по делото Murphy – са особено наясно и са добре квалифицирани да ги преценяват.

В този случай Парламентът на Обединеното кралство е предпочел да въведе забрана на политическата реклама, ограничена само до радиото и телевизията, поради представата за по-силното им въздействие в сравнение с останалите медии и, следователно, по-големия им потенциал за изкривяване на демократичния процес от страна на богати заинтересовани кръгове. [Парламентът] е можело да възприеме и различен подход, но дали съдът има право да се произнася по този въпрос, като се има предвид, че е изправен пред широка и високоавторитетна подкрепа за това законодателно решение?“

По-нататък съдия Оулд заключава, че Парламентът е действал в рамките на своето право на преценка.

Съдия Аузли заявява, че Върховният съд не се позовава единствено на доказателствата, с които разполага, тъй като „прoявените в законодателството опит, експертиза и преценка на Парламента могат да дадат необходимата обосновка“. Що се отнася до обосноваването на забраната, той заявява:

„Тук са заложени конкуриращи се интереси, които законодателят има право и е длъжен да уравновесява, като отчита начина, по който групи и партии биха използвали по-добрия достъп до радио и телевизия, което ищецът иска да постигне за себе си и за други. ...

В това отношение е ясно, че Парламентът е изразил обмислено становище, след като се е опитал да преодолее текстовете на чл. 321, засягащи праватa на човека. Аз отдавам голямо значение на така изразеното му становище, което е доказателство за необходимостта от това ограничение. Това не е акт на изпълнителната власт, не е подзаконов акт, а е законов акт, приет от Парламента без особено мнение на нито един депутат. Известни са му били както възражението на проф. Барендт (Barendt), основаващо се на правата на човека, така и резервите във връзка с VGT, изразени от Съвместната комисия по правата на човека (Joint Committee on Human Rights (СКПЧ)) и от Избирателната комисия (Electoral Commission).

Също така отдавам голямо значение на обмисленото становище на Парламента поради неговия предмет. Въздействието на радиото и телевизията върху темите, рамката и интензитета на политическия дебат е такова, че малцина биха били в по-добро положение да правят преценка от онези, които ежедневно работят с избиратели и с групи по интереси с цел да отчетат, да откликнат или да се противопоставят на тяхното влияние. Те добре знаят какви групи съществуват, или би могло да съществуват, и как биха се възползвали от различнитe степени на изменение на настоящата забрана. Безспорно е, че Парламентът, чрез своите членове и чрез политически активните перове, много по-добре може да направи преценка по тези въпроси от съдиите. Тази сфера съвсем не е сред онези, в която съдиите имат повече опит и експертиза. В още по-голяма степен това важи за чуждестранните съдии.

Според мен тези фактори придават значителна доказателствена тежест на становището на един демократично избран орган при преценката по въпроса какви ограничения се оказват необходими за обществения интерес. По същество друг начин, по който може да се формулира това, е че тази материя предполага да се даде значителна дискреция на Парламента.

Несъмнено Парламентът би могъл да приеме формулировки, които да предложат решение на всеки проблем при разграничаването на различните видове рекламиращи и реклами. Но сложността и неизбежната произволност на такова решение, ако можем да го наречем така, са достатъчно основание за Парламента да приеме, че пълната забрана на рекламите в радиото и телевизията е единственият резултатен и справедлив отговор.“

Независимо от това дали приемането на забраната от Парламента е свидетелство за нейната необходимост в област, която е в сферата на компетентност на Парламента, или представлява решение в област, в която трябва да му се даде по-широка дискреция, съдия Аузли счита, че решението на Парламента трябва да бъде уважено от съдилищата.

16. След като споменава липсата на консенсус по въпроса в Европейския съюз, съдия Оулд отбелязва, че представените доклади на експерти не са от особена полза, че са представени от държавата само за сведение и държавата не е разчитала на тях в аргументацията си. Съдия Аузли от своя страна отбелязва, че на Върховния съд са представени материали за различни решения в някои други държави от Съвета на Европа и Британската общност, които обаче не дават пълна представа за положението. Което не е от особена полза, с изключение на това, че показва, че съществува консенсус по въпроса за оправдаността на рекламната забрана в предизборния период, и че няма ясен консенсус по въпроса дали настоящата забрана е необходима извън предизборния период. Различните държави са решили какви ограничения са необходими, отчитайки спецификата на политическата обстановка и системата на радиото и телевизията. Липсата на консенсус отразява онези различни условия, които основателно обуславят преценката на законодателя дали е необходима такава степен на забрана в неговото демократично общество.

17. Двамата съдии, Оулд и Аузли, подчертават мотивите за забраната: да се опази интегритета на демократичния процес, като се гарантира, че радиото и телевизията няма да бъдат изкривявани от интересите на богати кръгове в полза на определени политически приоритети. Съдия Аузли характеризира забраната като ограничение, целящо да подкрепи демократичния процес, а не като възражение срещу конкретно съдържание. И двамата съдии намират, че е законосъобразно радиото и телевизията да бъдат третирани отделно, тъй като те имат потенциал за по-силно въздействие: според съдия Аузли няма сериозен спор по въпроса дали радиото и телевизията са с по-висока степен на проникване и въздействие в сравнение с всички останали медии. Що се отнася до спора дали телевизията е по-скъпа от останалите медии, съдия Аузли счита, че е достатъчно да се приеме, че рекламите, които се излъчват по радиото и телевизията имат предимство, известно на рекламиращите и на радио- и телевизионните оператори, и за които първите са готови да заплатят значителни суми, далеч надхвърлящи възможностите на обикновените групи, които биха желали да участват в обществения дебат.

18. Накрая и двамата съдии отхвърлят довода, че забраната е непропорционална, тъй като се прилага извън предизборния период и по отношение на групи като тази на жалбоподателя, които не са свързани с политически партии или предизборни кампании. Съдия Оулд подчертава, че не може да има „принципно или логическо разграничаване“, което да ограничава забраната само до предизборните периоди. Двамата съдии намират, че е възможно политическата реклама в радиото и телевизията извън такива периоди да има също толкова очевидно въздействие върху демократичния процес. В тази връзка съдия Аузли отбелязва, че радиото и телевизията са вездесъщи, че демократични спорове могат да възникнат по всяко време и че платеното влияние би могло да се отрази върху прилагането на определени законодателни решения, върху решението да се проведат избори или върху техния краен резултат. Също така двамата съдии приемат, че е нерезултатно, произволно и потенциално несправедливо да се прави опит да се разграничават партийните политически въпроси от други въпроси от значение за обществото: изкривяването на политическия дебат би могло да приеме много форми и би могло да се разпростре върху огромен кръг въпроси от обществен интерес, а някои въпроси трудно биха могли да бъдат категоризирани. Също така има опасност подобно разграничаване да даде възможност на политически партии да „възложат“ политическата си реклама на „групи от симпатизанти или отцепници“, към които ограничението не е приложимо.

19. На тези основания Върховният съд отказва да намери несъответствие.

3. Камарата на лордовете ([2008 г.] UKHL 15)

20. На 12 март 2008 г. Камарата на лордовете (лорд Бингам (Bingham), лорд Скот (Scott), баронеса Хейл (Hale), лорд Карсуел (Carswell) и лорд Нойбъргър (Neuberger)) единодушно отхвърля жалбата на жалбоподателя.

21. Лорд Бингам изготвя основното решение. Той признава, че тъй като забраната представлява намеса в изразяването на политически възгледи, изискването към държавата за обосноваването й е „високо“ и, съответно, свободата на преценка – малка. Целта на забраната е следната:

„28. Основополагащата логика на демократичния процес е, че ако конкуриращи се възгледи, становища и политики бъдат подложени на публично обсъждане и обществен контрол, с времето добросъвестността надделява над недобросъвестността и правилното надмогва неправилното. Трябва да се предположи, че ако й бъде дадено време, обществеността ще направи добър избор, ако в хода на демократичния процес тя има право на избор. Обаче е много желателно обхватът на дебата да бъде на едно разумно равнище. Това се постига, когато в публични дискусии се изразяват различни мнения, противопоставят се едно на друго, дават се отговори и се обсъждат. Дълг на радио- и телевизионните оператори е да постигнат тази цел по безпристрастен начин, като представят балансирани програми, в които да могат да се разискват всички законосъобразни възгледи.”

22. Целта не е постигната, ако:

„...кръгове, чиито интереси са добре подплатени с финанси, и които не са политически партии, могат да използват силата на парите, за да лансират възгледи, които могат да бъдат правилни или неправилни, привлекателни или не за прогресивните умове, полезни или вредни. Опасността се състои в това, че цели, които по своята същност са политически, могат да бъдат приети от обществеността не защото са доказали правилността си в публичен дебат, а защото обществеността е била повлияна да ги приеме поради насаждането им чрез непрекъснато повтаряне. Според мен правата на другите, които ограничението на правото на свободно изразяване на мнение може по подходящ начин да бъде предназначено да защитава, трябва да включват правото да бъдат защитавани от възможната вреда от пристрастната политическа реклама.“

Лорд Бингам не смята, че в цитираното по-горе решение по делото VgT този аргумент е разгърнат в пълнота.

23. Той е на мнение, че е необходима бланкетна забрана, за да се избегне опасността от реклами на организации със спорни цели, и установява, че тази възможност не е кредитирана по делото VgT, обаче е призната в цитираното по-горе решение по делото Murphy. Това, че забраната е ограничена само до радиото и телевизията, се обяснява, както приема и съдия Аузли, с особената стeпен на проникване и въздействие на телевизията и радиото – фактор, признат от този Съд по делото Jersild срещу Дания (23 септември 1994 г., § 31, Серия А № 298) и по делото Murphy, макар че той отбелязва, че изглежда решението по делото VgT не кредитира това становище.

24. Що се отнася до въпроса дали чрез по-нерестриктивна забрана (която зависи от времето, честотата, разходите или от същността и качеството на рекламите) би могло да се постигне целеното избягване на неблагоприятните последици, лорд Бингам не счита, че е необходимо тази възможност да се обсъжда подробно, тъй като наред с други съображения, всяка по-нерестриктивна система би могло да бъде заобиколена чрез създаването на малки групи, които преследват много близки по характер политически цели; би било трудно тя да бъде прилагана обективно и равномерно; а за радио- и телевизионните оператори би било още по-трудно да изпълняват задължението за безпристрастност. Макар че Съвместната комисия по правата на човека (СКПЧ) е поискала компромисно решение, Правителството е преценило, че не може да бъде намерено справедливо и работещо компромисно решение на този проблем – „преценка, която Парламентът е направил. Не виждам основание да се оспорва тази преценка“. На преценката на Парламента следва да се даде „голяма тежест“ поради три причини. На първо място, с основание може да се очаква, че демократично избраните политици биха били „особено чувствителни“ към необходимите за гарантиране на интегритета на демокрацията мерки. Второ, макар че Парламентът намира, че „е възможно, макар и малко вероятно“ забраната да е в нарушение на чл. 10, той решава да я наложи поради важността, която Парламентът придава на забраната и поради преценката си, която не би следвало да бъде „отхвърляна с лека ръка“. Трето, законодателството трябва да се създава не за да урежда конкретни казуси, а за да задава общи правила, и Парламентът решава къде да постави границата. Макар това неизбежно да означава, че някои трудни казуси ще се озоват от погрешната страна на границата, „това не би трябвало да води до обезсилване на правилото, ако в крайна сметка се прецени, че то е полезно“.

25. Фактът, че жалбоподателят има на разположение други средства за комуникация, е „фактор, който има известно значение”, и тук следва да се направи разлика с делото Bowman срещу Обединеното кралство (19 февруари 1998 г., Доклади 1998‑I), по което е прието, че оспорваната разпоредба се оказва абсолютна пречка за жалбоподателката да оповести на другите своите възгледи.

26. Накрая лорд Бингам обяснява, че не съществува ясно изразен консенсус сред държавите-членки по въпроса как да се уреди законодателно излъчването на политически реклами по радиото и телевизията. Този Съд е разширил правото на преценка в такива случаи и е предположил, че вероятно всяка държава най-добре може да прецени какви корективи са необходими, за да гарантира съобразно чл. 10 интегритета на своята демокрация. Той отхвърля жалбата, като се съгласява със съдия Аузли и в основни линии със съдия Оулд. Той не приема мнението на лорд Скот, че националните съдилища биха могли да дават различно тълкуване на правата по Конвенцията от даденото от този Съд, тъй като при отсъствието на особени обстоятелства, те трябва да следват всяка ясна и установена практика на този Съд.

27. Лорд Скот се съгласява с лорд Бингам, като добавя два коментара.

На първо място, забраната би могла да предизвика и други оплаквания по чл. 10 поради своя „забележително“ широк обхват: тя би могла да лиши жалбоподателя от възможността да дава за излъчване по радиото и телевизията реклами без политическо съдържание или с изцяло неутрално съдържание, като така се попречи на жалбоподателя да се „противопостави“ на разрешени търговски реклами, които противоречат на принципите му. Поради тази причина е възможно в някои отношения чл. 319 и чл. 321 да не съответстват на чл. 10. Обаче правомощието за установяване на несъвместимост по чл. 4 от ЗПЧ е дискреционно. По принцип то не следва да се упражнява, освен ако обстоятелствата по казуса не показват, че въпросната законодателна разпоредба „е засегнала право на жалбоподателя по Конвенцията ... по такъв начин, че да е несъвместима с това право“, а теоретичните примери за начините, по които законодателната разпоредба би могла да противоречи на правото по Конвенцията, не са достатъчни Изводът е, че забраната не е несъвместима с правата на жалбоподателя по чл. 10.

Второ, не е възможно да се предположи на основание на решението по делото VgT, че Съдът не би потвърдил извода на Камарата на лордовете по настоящото дело. По делото Murphy Съдът не се разграничава от, нито използва мотивите си по делото VgT, и в своите решения тясно се придържа към конкретните факти по всяко дело. Съществува само вероятност за разминаване между установеното от Камарата на лордовете и този Съд.

28. Баронеса Хейл започва своето решение като подчертава, че нещо „очевадно е убягнало от погледа” при разглеждането на делото, и това е доминирането на рекламата не само в предизборната кампания, но и при формирането на политическото мнение в САЩ. Тя подчертава огромните суми, които се изразходват и които трябва да се набират при избори в САЩ. В Съединените щати няма ограничение на размера на сумите, които групите за натиск могат да изразходват, за да предадат посланието си чрез най-мощните и проникващи медии, които са им на разположение.

29. Тя продължава като описва обосновката на забраната като гаранция, че не най-платежоспособните ще определят какво да бъде правителството и неговите политики:

„Нашата демокрация се основава на нещо повече от принципа един човек – един глас. Тя се основава на възгледа, че всеки човек е равностоен. ... Ние искаме всеки да може да формира своето собствено мнение по важните въпроси на деня. За тази цел ни е необходим свободен обмен на информация и идеи. Трябва да приемем, че някои хора разполагат с повече средства, с които могат да разпространяват своите възгледи. Но ние искаме да избегнем по-големите изкривявания, до които ще доведе неограничения достъп до радиото и телевизията.

Така че този казус не се отнася само до допустимите ограничения на свободата на изразяване. Става въпрос за уравновесяване на двете най-важни съставки на демокрацията: свободата на изразяване и равнопоставеността на гласоподавателите.“

30. Баронеса Хейл смята в пълно съответствие с приведените от лорд Бингам мотиви, че забраната, така както е приложена по това дело, не е несъвместима с правата на жалбоподателя по чл. 10. Напротив, тя е:

„51. ... балансирано и пропорционално решение на проблема: те може да искат да популяризират своите идеи по всякакъв друг начин, но не по този, който представлява толкова сериозна заплаха за изкривяване на обществения дебат в полза на богатите. Трябва да има еднакви правила за еднакъв тип реклами, независимо от каузата, за която се отнася кампанията, и от средствата, с които разполагат организаторите на кампанията. Нямаме право да разграничаваме каузите, които одобряваме, от онези, които не одобряваме. Нито на практика можем да разграничим малките организации, които трябва да се борят за всяко пени, от богатите, които разполагат с огромни суми. Определянето и поставянето на граници няма да проработят ...“

31. Тя изразява съмнения относно приложимостта на решението на Съда по делото VgT, тъй като подобно на всички решения на този Съд то е обусловено от фактите:

„52. ... Макар че организациите са сходни, рекламите са твърде различни: „яжте по-малко месо“ е послание, което се различава от „помогнете ни да спрем страданията им“. Важни доводи, които нямат голяма тежест по делото VgT, са приети по делото Murphy­. Ако не друго, необходимостта да се уравновесят справедливо конкуриращите се интереси в политическия контекст е по-голяма, отколкото в религиозния. Макар че политическото говорене е важно, политическите права на другите са също толкова важни в една демокрация. Въпросът е дали забраната, така както се прилага по отношение на тези факти, е пропорционална на легитимната цел да се защитят демократичните права на останалите. Както посочва лорд Бингам, неотдавна Правителството и Парламентът проведоха внимателно проучване дали една по-мека забрана би сработила и стигнаха до извода, че това не би се получило. Избраното разрешение има подкрепата на всички партии. Парламентаристи от всички политически убеждения са на мнение, че забраната е необходима в това демократично общество. Никой съд не би прибързал да възприеме различно становище по въпрос като този. Може и да има място за спор относно пределите на прилагането на това правило, например, да се забранят всички видове реклама от политически организации или да се забрани всяка реклама от всеки рекламиращ по спорни обществени въпроси. Но тук случаят не е такъв.“

32. Накрая баронеса Хейл се съгласява с лорд Бингам (и се разграничава от лорд Скот), че правилното тълкуване на скрепените в Конвенцията права в крайна сметка е предоставено на този Съд. Националните съдилища би трябвало да възприемат „внимателен поход“, като не трябва „да надскачат“ тълкуванията на Съда, а „да са в крак със страсбургската съдебна практика, така както тя се развива с течение на времето – ни повече, ни по-малко“.

33. Лорд Карсуел и лорд Нойбъргър отхвърлят жалбата на посочените от лорд Бингам основания.

II. ПРИЛОЖИМО НАЦИОНАЛНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО И ПРАКТИКА

A. Законът за правата на човека („ЗПЧ“)

34. ЗПЧ влиза в сила за Англия, Уелс и Северна Ирландия на 2 октомври 2002 г. Чл. 4 овластява съда да установява несъответствие, когато не е възможно да се направи тълкувание за съответствието на законовите и подзаконовите нормативни актове с Конвенцията. Чл. 19 от ЗПЧ е озаглавен „Изявления за съответствие“ и предвижда следното:

„(1) Министърът ..., на когото е възложено да изготви законопроект за която и да е от камарите на Парламента, е длъжен преди второто четене на законопроекта:

(a) да направи изявление, че според него разпоредбите на законопроекта не противоречат на правата по Конвенцията („изявление за съответствие“); или

(b) да направи изявление, че макар че той не е в състояние да направи изявление за съответствие, правителството въпреки това желае Камарата да даде ход на процедурата по разглеждане на законопроекта.

(2) Изявлението се прави в писмена форма и се публикува по начин, който съответният министър счете за подходящ.“

Б. Законодателна история на забраната

1. Обстоятелства, свързани с Проектозакона за съобщенията от 2002 г. („Проектозаконът от 2002 г.”)

(a) Законът за телевизията от 1954 г. („Законът от 1954 г.”)

35. Преди приемането на Закона от 1954 г. Би Би Си е единственият радио- и телевизионен оператор в Обединеното кралство и никога не е излъчвал платени реклами. Законът от 1954 г. отваря пазара за търговски радио- и телевизионни оператори, които разчитат на приходите от реклами за финансирането си, и създава регулаторен орган (Независим телевизионен орган (Independent Television Authority), „НТО“), който да привежда в изпълнение, наред с другото, забраната на платената политическа реклама, въведена със Закона от 1954 г.:

„Не се разрешава реклама, представена от или от името на каквато и да е организация, чиито цели са изцяло или предимно от религиозен или политически характер; не се разрешава реклама, преследваща каквито и да било религиозни или политически цели, или която има каквато и да е връзка с индустриални спорове.“

36. По-късно приетото законодателство запазва тази забрана.

(б) Комисия по нормите на обществения живот („Комисията Нийл”) (Committee on Standards in Public Life (“the Neill Committee”))

37. Комисията Нийл е създадена от Правителството да изследва по-широкия въпрос за финансирането на политическите партии. След посещения в Канада, Германия, Ирландия, Швеция и Съединените щати тя представя на Правителството през октомври 1998 г. своя Пети доклад. В глава 13 от доклада Комисията Нийл препоръчва да остане в сила забраната на политическата реклама по радиото и телевизията, като описва по следния начин ползите от нея:

„13.7 Като се препятстват политическите партии и други организации с политическа цел да закупуват радио и телевизионно време, се ограничава общият размер парични средства, които могат да изразходват и следователно се ограничава размерът на средствата, които трябва да наберат. Почти навсякъде се приема, че тези последици са полезни. Предизборните кампании в Обединеното кралство са по-евтини от тези в много други страни. По време на предизборните кампании телевизионните зрители и радиослушателите постоянно са заливани от партийна политическа пропаганда (голяма част от която, ако това беше позволено тук, несъмнено щеше да е негативна). Намалява се зависимостта на партиите от богатите дарители. Политическите лидери не са принудени да изразходват огромно количество време и енергия в набиране на парични средства за финансиране на радио и телевизионни кампании. От немалка полза е също така и фактът, че радио- и телевизионните оператори предоставят на партиите безплатно ефирно време. Това означава, че основните политически партии, а не само най-богатите от тях, имат възможността да изразят своите възгледи. Почти всички, които са наблюдавали предизборните кампании в САЩ, намират тези характеристики на английската система за по-добри. Убедени сме, че действащата уредба служи добре на тази страна и следва да остане в сила.“

38. Комисията Нийл счита, че дължащото се на забраната ограничаване на свободата на изразяване е потенциално оправдано. Тя прави следния извод:

„13.11 ... съвсем правилно е Правителството да продължава да прилага забраната на политическата реклама по телевизията и радиото като защитима от правна гледна точка. По-конкретно ние се позоваваме на довода на Министерството [по делото Х и Сдружението на Z срещу Обединеното кралство, № 4515/70, Решение на Комисията от 12 юли 1971 г., Годишник 14, стр. 538]..., с който се обосновава пряката забрана със защитата на демократичното право на гражданите на Обединеното кралство да не бъдат заливани с политическа пропаганда в най-гледаното телевизионно време с най-скъпи реклами от партията, подкрепена от най-богатите привърженици. Ако съдът в бъдеще възприеме обратното становище, това би могло да се отрази драматично на финансирането на политическите партии. Ако разполагат със свобода на избор, партиите почти сигурно ще се почувстват длъжни да се възползват от възможността да се рекламират (или да нападат опонентите си) по телевизията и радиото. В САЩ голям процент от разходите на политическите партии по време на предизборна кампания е за телевизионна реклама. Именно натискът да се прави реклама, наравно с други фактори, поражда потребността от пари и оттам идва надпреварата във въоръжаването между демократи и републиканци ...“

39. Комисията Нийл отива още по-далеч, като предлага да се преразгледа законодателството, за да се гарантира, че приложното му поле е достатъчно широко:

„13.12 Друга възможна бъдеща опасност, към която сочат някои от доказателствата, е че тъй като с напредъка на технологиите се появяват нови и разнообразни средства за разпространяване на информация (кабелна телевизия, многоканална цифрова телевизия, интернет и т.н.), може да се измислят нови начини в опит да се заобиколят действащите законови ограничения на политическата реклама. Необходима е бдителност, за да се предотврати това. Следва да бъде преразгледано действащото законодателство, за да се гарантира, че приложното му поле е достатъчно широко.“

40.  През 1999 г. Правителството започва обстоен преглед на уредбата на радиото и телевизията и провежда консултации, наред с другото, за по-нерестриктивни мерки в сравнение с действащата забрана на политическата реклама. През юли 1999 г. в отговор на Комисията Нийл Правителството предлага законодателни мерки, предвиждащи и запазване на забраната на политическата реклама:

„9.2 Забраната на платена политическа реклама по телевизията и радиото е основен фактор за ограничаването на размера на паричните средства, които политическите партии могат да изразходват за предизборни кампании, и следователно – на размера на средствата, които трябва да наберат. В резултат на това забраната се подкрепя от различните политически партии и Правителството твърдо стои зад препоръката на Комисията Нийл, че тя трябва да остане в сила.“

2. Консултации във връзка с Проектозакона от 2002 г.

(a) Бяла книга за съобщенията (Communications White Paper)

41. През декември 2000 г. Правителството публикува Бяла книга за съобщенията, като предлага Проектозакон за съобщенията, който въвежда нови средства за контрол върху радиото и телевизията в Англия и Уелс и запазва забраната на политическа реклама. По време на съгласувателната процедура Съдът постановява решението си по делото Vgt Verein gegen Tierfabriken срещу Швейцария (№ 24699/94, ЕСПЧ 2001‑VI).

(б) Публикуване и разглеждане на Проектозакона от 2002 г.

42. След изтичане на съгласувателната процедура през май 2002 г. Правителството публикува Проектозакона от 2002 г., с което започва тримесечен срок за консултации. Не се допуска програмните услуги да съдържат каквато и да е политическа реклама, независимо дали рекламата е подадена от или от името на политическа по своя характер организация, или е с политическа насоченост. Публикуваните заедно с Проектозакона от 2002 г. документи включват Мотиви (където се обсъжда решението по делото VgT и се отбелязва, че то буди някои съмнения относно съвместимостта на забраната с Конвенцията) и Политика, където се прави общ преглед на предложенията в Проектозакона и решенията във връзка с относимите политики и, наред с другото, се изразява становището, че Проектозаконът предлага подходящо уравновесяване между свободата на изразяване и необходимостта от защита срещу определени видове материал, излъчван по телевизията и радиото.

43. Съвместната комисия по правата на човека („СКПЧ“ – постоянна парламентарна комисия, на която е възложено да проверява отражението на проектозаконите върху правата на човека) през юни 2002 г. разглежда Проектозакона от 2002 г. и изслушва проф. Барендт (Barendt), който е бил професор по медийно право в Юнивърсити Колидж Лондон (1990-2010) и ръководител на първата катедра по медийно право в Обединеното кралство. В отговор на въпроса дали има ограничения, които могат да се наложат на политическата реклама и които да са съвместими с чл. 10, проф. Барендт заявява, че е съгласен с изхода на делото VgT. Според него да се забрани на благотворителна организация с политическа програма (каквато е Амнести), която може да си позволи да заплати за кратка търговска реклама, е „чудовищно и неоправдано нарушение на свободата на изразяване“. Според него няма логика да се разрешават търговски реклами на автомобили и свързани с шофирането продукти, а да се забранява на групи да излъчват по радиото и телевизията реклами в обратна насока. Той не подкрепя неограничения достъп, а по-скоро приемането на правила, ограничаващи броя на спотовете, които могат да бъдат закупени. Според него изкривяването на политическия дебат може да се „избегне, като се наложат финансови ограничения по същия начин, както по отношение на финансирането и разходите на политическите партии“.

44. На 19 юли 2002 г. СКПЧ публикува доклад за Проектозакона от 2002 г., включително и за забраната на политическата реклама. СКПЧ признава, че предвид делото VgT е много възможно да се установи, че забраната противоречи на чл. 10. Комисията обаче препоръчва да се подходи предпазливо към преразглеждането на забраната предвид важните мотиви за въвеждането й и трудността да се приложи по-мека забрана. Като отбелязва подхода на Канадския върховен съд и различните традиции в свободата на изразяване в САЩ и Австралия, СКПЧ отдава предпочитание на европейския подход поради това, че той дава „подходяща тежест на легитимната цел на всяка цена да се осигурят равни възможности за изразяване на политически възгледи по радиото и телевизията“, която традиция оправдава забраната. СКПЧ продължава:

„63. ... налице са по-общи съображения, които според нас налагат крайна предпазливост при промяната на действащия законов режим в Обединеното кралство (където достъпът до телевизията и радиото на желаещите да лансират политически каузи е сведен почти изцяло до силно регулираната система на партийните политически предавания). Тези по-общи съображения включват страха от овладяване на демократичния процес от богатите и силните, нещо за което Съдът намеква в решението си по делото VgT... Опасността това да се случи ще бъде още по-голяма в случаите, в които се оказва невъзможно да се предотврати концентрирането на медийна собственост в една държава. Ние също така осъзнаваме, че компромисът, към който навежда Съдът – по-смекчена забрана, която се прилага по-диференцирано, – поставя огромно законодателно предизвикателство. По-конкретно, трудно е да се измислят начини за разпределяне на ефирното време или за ограничаване на свързаните с „политически възгледи“ разходи (за разлика от политическата партия, независимо от това каква законова дефиниция е предвидена) ...“

45. Макар че СКПЧ поставя под въпрос общата приложимост на горецитираното решение по делото VgT и намира за резонно да се изчака съдебната практика в тази област да узрее още, преди да се приеме подходящо законодателно решение, тя все пак счита, че е вероятно една пълна забрана на политическата реклама по радиото и телевизията да бъде приета за несъвместима с чл. 10, както самото Правителство признава в Мотивите към Законопроекта от 2002 г. СКПЧ препоръчва Правителството „да проучи начините, по които в Законопроекта да се включат работещи и непротиворечащи на Конвенцията ограничения от този вид“.

46. Съвместната комисия по Проектозакона за съобщенията (СКПС) е парламентарен орган, създаден да работи върху Законопроекта. В доклада си от 25 юли 2002 г. тя подкрепя принципите, обосноваващи предлаганата забрана:

„301. ...Становището на Правителството е, че има сериозни основания да се прегласува дългогодишната забрана на политическата реклама в радиото и телевизията, но признава, че неотдавнашно решение на Европейския съд по правата на човека предизвиква съмнения относно съвместимостта на тази забрана с Конвенцията. Професор Ерик Барендт навежда доводи, че бланкетната забрана на политическата реклама е несъвместима с правата на човека и предлага целта да се постигне най-добре чрез ограничения на разходите за политическа реклама. Съвместната комисия по правата на човека е на мнение, че забраната за закупуване на рекламно време за политически цели е вероятно съвместима с правата по Конвенцията. Ние подкрепяме принципите, обосноваващи предлаганата забрана на политическата реклама... и приканваме Правителството внимателно да обмисли методите за прилагане на тази забрана по начин, който да не я прави уязвима на оспорване като несъвместима с правата по Конвенцията.“

47. Към този момент Комисията за независима телевизия (Independent Television Commission) („КНТ“) отговаря за търговските телевизии. На 10 октомври 2002 г. КНТ приканва Правителството да запази забраната:

„КНТ споделя принципните възражения на Правителството срещу политическата реклама и изразява надеждата, че забраната, която се оказа резултатна, ще бъде запазена. Нашата преценка е, че една администрирана от Службата за съобщенията (OFCOM) (СС) и от радио- и телевизионните оператори система за „контрол“ върху политическата реклама, основаваща се на проверки за дължима безпристрастност и неоправдано изтъкване, би се провалила доста бързо, тъй като практически е невъзможно да сработи ... Премахне ли се абсолютната забрана, радио- и телевизионните оператори ... най-малкото ще станат уязвими, в случай че откажат да приемат политически реклами. Намираме се на хлъзгав терен ... доста неефикасно би било да се въведе забрана за изрично посочени политически партии при положение, че... не е трудно да се създадат организации, които да им служат за параван. Същото се отнася и до много други чувствителни въпроси, като например правото на живот. Решението на Съда в Страсбург по делото срещу Швейцария не дава ясни насоки в кои случаи политическата реклама може да бъде забранявана. Така че най-малкото има опасност всякакво „половинчато решение“, освен че ще бъде неефикасно, да се окаже и несъвместимо с Конвенцията.“

(в) Внасяне на Законопроекта от 2002 г. в Парламента и свързаните с него дебати

48. На 19 ноември 2002 г. Правителството внася в Парламента Законопроекта от 2002 г., като оставя непроменена забраната на политическата реклама. Министърът, който внася проектозакона, прави изявление по чл. 19(1)(b) от ЗПЧ от 1998 г.:

„Не съм в състояние (но само заради [забраната на политическата реклама]) да направя изявление, че според мен разпоредбите на [Законопроекта от 2002 г.] са съвместими с правата по Конвенцията. Въпреки това Правителството желае Камарата да даде ход на процедурата по разглеждане на Законопроекта.“

49. Това е единственият случай след влизането в сила на ЗПЧ, в който Правителството прибягва до тази процедура: това не означава, че Правителството счита, че Законопроектът от 2002 г. е несъвместим с правата на човека, а по-скоро означава, че то не може категорично да заяви, че е съвместим, предвид решението по делото VgT.

50. На 22 ноември 2002 г. Държавният секретар, отговарящ за Министерство на културата, медиите и спорта („МКМС“), публикува меморандум на министерството в отговор на доклада на СКПЧ от юли 2002 г.:

„... Правителството е наясно, че делото [Vgt] предизвиква съмнение дали забраната на политическата реклама (която Законопроектът възпроизвежда) не противоречи на ЕКПЧ. Отбелязваме, че становището на Комисията е, че легитимната цел – да се осигурят равни възможности за изразяване на политически възгледи в радиото и телевизията, оправдава ограниченията на политическата реклама, и че трябва да се подходи с крайна предпазливост при промяната на действащия законов режим ....

Като взе предвид съображенията на Комисията, Правителството прие препоръката й да проучи начините, по които в Законопроекта могат да бъдат включени работещи и непротиворечащи на Конвенцията ограничения. По-конкретно обмислихме алтернативен режим, основаващ се на конкретни забрани, като забраната на политическата реклама за всички политически партии и на всички политически реклами от всякакъв вид в периода около избори или референдуми, съчетана с други правила, целящи да се избегне преобладаването на някой конкретен възглед, да се предвиди визуално или звуково обозначаване на политическите реклами и да се контролира мащабът на политическото рекламиране от гледна точка както на ефирното време, така и на дела от приходите, който един оператор има право да получава от политическа реклама. Стигнахме до извода, че ще бъде много трудно такава схема да сработи, и че във всеки случай тя ще бъде значително по-малко ефикасна от действащата пряка забрана и ще даде възможност да бъдат излъчвани значително количество политически реклами.“

51. На 3 декември 2002 г. държавният секретар на МКМС обяснява пред Парламента защо не е възможно да направи изявление за съвместимост:

„Макар че, естествено, ще има възможност този въпрос да бъде изчерпателно обсъден в Комисията, исках да обясня становището пред цялата Камара. Решението да се даде ход на Законопроекта, съдържащ подобна разпоредба, очевидно е взето по изключение и само след внимателно обсъждане и пълно изследване както на правните аргументи, така и на алтернативите на тази политика.

Години наред правителствата едно след друго запазваха пълната забрана на рекламата от политически характер по телевизията и радиото. В този случай намерението на Правителството е да продължи действащата забрана – забрана, подкрепена от Комисията Нийл в доклада й от 1998 г. за финансирането на политическите партии – и да дефинира по-прецизно значението на „политически“, така че СС да може да продължи да използва широкия смисъл на думата, така както той се използва от съществуващите регулатори. ...

Съществува обаче потенциална опасност от усложнение поради [решението по делото VgT], което явно [се отнася до] подобна забрана. Този въпрос е отбелязан и от [СКПЧ]. В отговор на решението на ЕСПЧ и на притесненията на [СКПЧ], ние много внимателно разгледахме действащата забрана, за да видим дали някои малки промени биха довели до по-голяма сигурност, че тя е съвместима с правата на човека. За съжаление, всяка подобна промяна ще допусне значителна политическа реклама и се надявам, че сред партиите има съгласие, че това е нежелателно. Като допуска влиятелните интереси да изкривят политическия дебат, действащата забрана гарантира публичния и демократичен дебат и защитава безпристрастността на радио- и телевизионните оператори.

След като разгледах всички факти и след обстойни консултации с юристи, достигнах до заключението, че в полза на предвидената в този законопроект забрана могат да бъдат приведени много солидни аргументи, че тя не противоречи на ЕКПЧ. ...

Правителството прилага стандарти за проверка дали законодателството му е съвместимо с Конвенцията, и при наличието на [VgT] съм длъжен да направя искане Камарата да разгледа този законопроект заедно с изявлението по чл. 19, ал. 1, буква „б” от Закона за правата на човека от 1998 г., приложено към него. Това не означава, че считаме, че законопроектът противоречи на ЕКПЧ и че ще се впуснем в мощна защита, ако той бъде оспорен. Разбира се, ако защитата се провали пред националния съд, ще се наложи да преразгледаме становището си. Освен това ние приемаме изключително сериозно международните си ангажименти и бихме направили постъпки за изменение на забраната съобразно всяко решение на Европейския съд по правата на човека в Страсбург срещу законодателството на Обединеното кралство. При сегашните обстоятелства обаче Правителството е убедено, че е уместно да поиска от Камарата да остави в сила забраната на политическата реклама.“

52. На 10 декември 2002 г. държавният секретар на МКМС отговаря на запитване на член на парламента за съответствието на забраната с Конвенцията, като прилага подробните Мотиви на МКМС, разясняващи причините, поради които Правителството поддържа забраната. Мотивите на МКМС отчитат, че макар делото VgT да поставя под въпрос съвместимостта на забраната с Конвенцията, тя получава широка подкрепа от всички партии и се подкрепя силно от Комисията Нийл. Комисията за предварителен законодателен контрол и СКПЧ подкрепят принципите, обосноваващи забраната и приканват Правителството да проучи начините, по които може да се постигне съответствието й с Конвенцията. Правителството е провело съответните консултации. По-голяма сигурност за съвместимостта на забраната с Конвенцията може да се постигне само чрез съществена промяна на подхода към тази забрана, което ще отвори вратите „най-малкото за значително рекламиране на лобистки групи и застъпници на определени идеи“. Нещо повече, налице са „много силни аргументи“, че забраната е съвместима с ЕКПЧ, поради което Правителството иска от Парламента да даде ход на процедурата по разглеждане на Законопроекта с непроменената забрана.

Разгледани са и алтернативи на забраната, за да се провери как да бъде оставена в сила без да противоречи на Конвенцията:

„По-конкретно, беше обмислен алтернативен режим, основаващ се на конкретни забрани, като забраната на политическата реклама за всички политически партии и на всички политически реклами от всякакъв вид в периода около избори или референдуми, съчетана с други правила, целящи да се избегне преобладаването на някой конкретен възглед по един канал, да се предвиди визуално или звуково обозначаване на политическите реклами и да се контролира мащаба на политическото рекламиране от гледна точка както на ефирното време, така и на дела от приходите, който един оператор има право да получава от политическа реклама.

8. Стигнахме до извода след консултации с юристи, че ще бъде много трудно такава схема да сработи, и че във всеки случай тя ще бъде значително по-малко ефикасна от действащата пряка забрана и ще даде възможност да бъдат излъчвани значително количество политически реклами по редица канали.“

Мотивите на МКМС по-нататък описват юридическите консултациите на МКМС за съвместимостта на забраната с Конвенцията, въпреки решението по делото VgT:

„20. Правителството се консултира с адвокат за последиците от делото срещу Швейцария за съвместимостта с Конвенцията на предвидената в Закона за радиоразпръскването от 1990 г. забрана на политическата реклама. Адвокатът е на мнение, че с изключение на делото срещу Швейцария, има много солидни аргументи за съвместимостта на забраната на политическата реклама в националното законодателство с чл. 10. Той също изрази мнението, че решението на Европейския по правата на човека по швейцарското дело не е убедително и че има солидни аргументи в подкрепа на националния съд, при което Европейският съд може да не приложи това си решение в сегашния контекст.

21. Основните аргументи на адвоката, които водят до тези изводи, са свързани със следните фактори:

(a) основополагащото значение на поддържането на безпристрастността на радиото и телевизията поради техния обхват, непосредственост и въздействие;

(б) да се разреши реклама от политически организации или реклами с политически характер, би било в противоречие с принципа на безпристрастност, би позволило на мощни групировки да си закупуват влияние, като си купят ефирно време, и би лишило радио- и телевизионните оператори от защитата срещу политически рекламиращи, които желаят да упражняват редакционна намеса в излъчваните от тях програми;

(в) особеното третиране на радиоразпръскването в това отношение се подкрепя от съображения за ограничения в спектъра от третото изречение на чл. 10, ал. 1 (което допуска лицензионен режим за радиоразпръскването) и Директивата „Телевизия без граници“;

(г) неотдавнашно независимо обсъждане подкрепи забраната: например Комисията Нийл и Съвместната комисия по правата на човека;

(д) необоснована е критиката, че забраната се отнася до политическите организации, а не се разглежда характера на всяка една реклама, тъй като всяка реклама от такава организация е насочена към популяризиране на нейните интереси (дори и само посредством постигане на по-голяма разпознаваемост на името й или набиране на средства), понеже неизменно би било трудно и несигурно да се прецени дали съдържанието на една конкретна реклама е, или не е „твърде политическо“, и понеже (в светлината на факторите в подкрепа на забраната) Парламентът действа в рамките на своите дискреционни правомощия, като се насочва към характера на организацията, а не към характера на рекламата, за да се постигне целената от него безпристрастност.

22. Адвокатът дава следните аргументи за заключението си, че мотивите по швейцарското дело са неубедителни:

(a) „озадачаващият“ извод на Съда в Страсбург, че опасенията, на които забраната цели да отговори (т.е. да бъдат възпрепятствани мощни групировки да упражняват неследващо се влияние), не са „наложителни“ предвид факта, че забраната не се отнася до други видове медии;

(б) Съдът е приел, че при определени обстоятелства забраната на политическата реклама би могла да бъде допустима, но адвокатът подчертава, че има възможност да се обосноват общи ("bright line") правила, въпреки възможността те да породят трудни казуси в периферията;

(в) Съдът не отдава достатъчно значение на факта, че съществуват и други форми на публична изява (например вестници, брошури, билбордове).“

53. На 10 декември 2002 г. СКПЧ изисква с писмо по-пълно обяснение от Правителството защо поддържа забраната. На 20 декември 2002 г. СКПЧ публикува доклад, в който се изразява съжаление, че Правителството не е дало обяснение защо не е включило в законопроекта по-мека забрана. На 9 януари 2003 г. държавният секретар на МКМС отговоря на СКПЧ, като се позовава на писмото и на придружаващите Мотиви на МКМС, изпратени през декември 2002 г. до члена на парламента (параграф 52 по-горе). На 10 февруари 2003 г. СКПЧ отговаря, че е убедена, че действията на Правителството са законосъобразни. По-конкретно се отбелязва (Четвърти доклад от сесията 2002-2003 г.):

„40. В нашия Първи доклад ние излагаме шест фактора, за които условно приемаме, че са относими към преценката на Парламента доколко е уместно да се приема закони по начин, който би могло да породи признат риск за несъответствие с право по Конвенцията. Предвид това и в светлината на горепосочената кореспонденция, ние сме убедени, че:

- при завеждане на дело за забраната на политическата реклама и спонсорство в радиото и телевизията по чл. 309 от Законопроекта, Правителството ще наведе доводи, че решението по [Vgt] не трябва да се прилага, или алтернативно, че решението не предполага задължително несъвместимост на чл. 309 с правото на свобода на изразяване по чл. 10 от ЕКПЧ, и че такъв аргумент може основателно да се очаква, че ще бъде приет;

- Правителството би се чувствало задължено да измени закона, в случай че [Съдът] обосновано приеме, че тази конкретна разпоредба е несъвместима с чл. 10 и би преосмислило позицията си, ако съд в Обединеното кралство обяви несъвместимост по чл. 4 от Закона за правата на човека от 1998 г.; и

- междувременно, в очакване на възможност да представи пред съда своите доводи за съвместимостта на забраната с чл. 10, Правителството има основателни причини да счита, че основанията на политиката да се запази забраната са по-силни от основанията за нейното ограничаване, особено предвид трудността да се намери работещо компромисно решение.“

54. На 13 януари 2003 г. Избирателната комисия (независим орган, създаден от Парламента с цел да контролира редица избирателни и политически въпроси) публикува доклад, озаглавен „Политическите предавания на партиите по радиото и телевизията: доклад и препоръки“. В него аргументите в полза на забраната се преценяват като убедителни. Основното съображение е да се предотврати възможността по-платежоспособните да завладеят политическия дневен ред и електоратът да получава информация само от много малък брой добре финансирани (големи) политически партии. Също така би било трудно за радиото и телевизията да поддържат баланс и безпристрастност. Съпоставителният анализ в международен план не допринася много за успокояване на притесненията относно въздействието на платената реклама, като Комисията се позовава на опита на САЩ и Германия, където, въпреки намалените тарифи за реклама, само най-големите партии разполагат със средства за такава реклама. Независимо от решението по делото VgT, предлаганата забрана може да се обоснове по чл. 10, ал. 2 от Конвенцията (стр. 16-17 от Доклада):

„... следва да се отбележи, че делото [VgT] се отнася до политическата реклама по принцип, а не само до рекламирането на политическите партии при обстоятелства, при които забраната на платената реклама съществува заедно с режим за безплатни предавания по радиото и телевизията, където радио- и телевизионните оператори по същество не посредничат. Такъв [режим] не е бил предмет на произнасяне нито от Съда в Страсбург, нито от нашите собствени съдилища по Закона за правата на човека. Макар че не компенсира забраната като цяло ..., считаме въпреки това, че той представлява съществен противовес, тъй като се прилага главно по време на избори.

Изглежда системата в Обединеното кралство би издържала проверката по ЕКПЧ и по Закона за правата на човека, или поне ако режимът на безплатни предавания без посредничеството на медиите е стабилен.“

55. Решението по делото VgT е обсъдено от Камарата на лордовете по делото R (ProLife Alliance) срещу BBC ([2003] Камара на лордовете на Обединеното кралство 23). Лорд Хофман (Hoffmann) описва решението по делото VgT като „предпазливо, ако не и малко неясно решение“, въпреки че отбелязва, че Съдът не би „изключил възможността забраната на „политическата реклама“ да бъде съвместима с изискванията на чл. 10 при определени обстоятелства“. Лорд Уокър (Walker) коментира, че решението по делото VgT, с цялото му уважение, не дава пълни и ясни мотиви на един извод, който изглежда, отива далеч... Поради тази причина истинското значение на делото VgT доста трудно може да се прецени“.

В. Законът за съобщенията от 2003 г. („Законът от 2003 г.), приет през юли 2003 г.

1. Забраната на политическата реклама

56. Законът от 2003 г. е приет от Парламента без особено мнение на нито един негов член. Законът от 2003 г. заменя съществуващите регулаторни органи с един обединен регулаторен орган за медиите, далекосъобщенията и радиосъобщенията, наречен Служба за съобщенията. До 31 декември 2007 г. обаче за проверка на рекламите по радиото и телевизията отговаря Центърът за предварителната проверка и одобрение на рекламите, предложени за излъчване (Broadcast Advertising Clearance Centre) („ЦПРТР“).

57. Чл. 319, ал. 1 изисква СС да въведе и контролира стандартите за постигане на определените цели, изброени в чл. 319, ал. 2, сред които новините по телевизията и радиото да бъдат представяни с дължимата безпристрастност и изискванията за безпристрастност по чл. 320 да бъдат спазвани, а също и рекламите, противоречащи на забраната на политическата реклама, да не бъдат включвани в радио- и телевизионните услуги.

58. Чл. 321, ал. 2 урежда тази забрана и предвижда следното:

“(2) За целите на чл. 329, ал. 2, буква "g" една реклама противоречи на забраната на политическата реклама, ако е:

(a) реклама, предложена от или от името на организация, чиито цели са изцяло или предимно с политически характер;

(б) реклама, която е насочена към постигането на политическа цел; или

(в) реклама, която има връзка с индустриален спор.“

59. Чл. 321, ал. 3 дефинира целите с „политически характер и политическа насоченост“:

„(a) повлияване на изхода от избори или референдуми, независимо от това дали те се провеждат в Обединеното кралство, или другаде;

(б) предизвикване на законодателни изменения в цялото Обединено кралство или в част от него, или другаде, или повлияване по друг начин на законодателния процес в която и да е държава или територия;

(в) повлияване на политиките или решенията на местни, регионални или национални власти в Обединеното кралство или другаде;

(г) повлияване на политиките или решенията на лица, на които са възложени публични функции по законите на Обединеното кралство, или на държава или територия извън Обединеното кралство;

(д) повлияване на политиките или решенията на лица, на които са възложени функции по силата на международни споразумения;

(е) повлияване на общественото мнение по въпрос, който е предмет на публичен спор в Обединеното кралство;

(ж) популяризиране на интересите на партия или на друга група от лица, организирана в Обединеното кралство или другаде, за постигането на политически цели.“

60. Съответно, забраната е приложима не само към реклами с политическо съдържание, но също и към онези организации, които са изцяло или предимно с политически характер, без ограничение на съдържанието на техните реклами.

61. Чл. 321, ал. 7 предвижда изключение за рекламите на публични услуги, представени от или от името на държавен орган, и за предавания във връзка с политическата кампания или кампанията за референдум на определени политически партии (параграф 64 по-долу). Политическите партии, от чието име могат да бъдат правени такива предавания по радиото и телевизията, се определят от СС само измежду партиите, регистрирани от Избирателната комисия.

2. Задължението за безпристрастност на радиото и телевизията: 3 механизма

62. Политическата безпристрастност е съществен белег на законовия режим на радиоразпръскването от самото начало и се постига чрез три механизма. Първият е забраната на платената политическа реклама.

63. Вторият е законовото задължение на всички радио- и телевизионни оператори за безпристрастност. Чл. 320 от Закона от 2003 г. е озаглавен „Особени изисквания за безпристрастност“ и алинеи 1 и 2 предвиждат следното:

“(1) Изискванията на този член са–

(a) изключване в случай на телевизионните и радио услуги ... от програмите, включени от която и да е от тези услуги, на всяко изразяване на възгледи или мнения на доставчика на услугата по всички посочени в ал. 2 въпроси;

(б) запазване на дължимата безпристрастност на всяка телевизионна програмна услуга, телетекст, национална радио услуга, национална цифрова аудио програмна услуга от доставчика на услугата, по всички тези въпроси;

(в) недопускане в случай на всяка местна радио услуга, местна цифрова звукова програмна услуга или радио услуга със съдържане, което подлежи на лицензиране, да се изтъкват неоправдано в програмите, включени в услугата, възгледите и становищата на конкретни лица или организации по който и да е от тези въпроси.

(2) тези въпроси са–

(a) въпроси, свързани с политически или индустриален спор; и

(б) въпроси, отнасящи се до съществуващия обществен ред.“

64. Третият механизъм е предоставянето на безплатни предавания от радио- и телевизионните оператори на партийните политически кампании, партийните предизборни кампании и партийните кампании във връзка с референдуми – механизъм, който е част от регулаторния режим откакто има радио- и телевизионно разпространение. Първото радиопредаване се излъчва през 1924 г., а първото телевизионно – през 1951 г. Чл. 333 от Закона от 2003 г. предвижда, че лицензиите за определени радио- и телевизионни оператори трябва да съдържат изискване за безплатни предавания и спазване на Правилника на СС. Този Правилник урежда партийните политическите предавания (предлагани на основните партии по време на важни събития от политическия календар); партийните предизборни предавания (предлагани по време на избори на всяка от основните партии и на по-малките регистрирани партии, борещи се за една шеста или повече от определените мандати при парламентарни избори) и предавания, свързани с кампании по време на референдуми (предлагани в навечерието на референдума на всяка организация, определена за участие в референдума).

Г. Европейската платформа на регулаторните органи („ЕПРО“)

1. Проучване на ЕПРО, май 2006 г.

65. Проучването е извършвано от Секретариата на ЕПРО въз основа на информация, получена от 31 държави и територии: Австрия, Белгия (2), Босна и Херцеговина, България, Република Хърватска, Кипър, Чешката република, Дания, Естония, Финландия, Франция, Германия, Гърция, Унгария, Ирландия, Остров Ман, Израел (2), Италия, Латвия, Литва, Люксембург, бившата югославска република Македония, Малта, Нидерландия, Норвегия, Полша, Португалия, Румъния, Испания, Швеция и Швейцария (2). Препоръчително е в този контекст да се подхожда с внимание към съпоставителния анализ. Поради липсата на точни дефиниции в националните закони и голямото разнообразие на националните традиции е много възможно да има объркване в смисъла на термина „политически“, понятие, което би могло да включва толкова различни неща като партийно политическо предаване в предизборна кампания и изразяване на обществения интерес от неправителствена организация.

66. На въпроса: „Забранена ли е платената политическа реклама по радиото и телевизията във вашата държава?“, проучването дава следния отговор:

„Държави със забрана на платената политическа реклама

Платената политическа реклама е забранена със закон в преобладаващата част от западноевропейските държави, като Белгия, Дания, Франция, Германия, Ирландия, Малта, Норвегия, Португалия, Швеция, Швейцария и Обединеното кралство. В няколко държави от Централна и Източна Европа, като Чешката република и Румъния, също съществува забрана на платената политическа реклама.

Най-традиционната обосновка за тази забрана е, че богатите и добре установени партии ще могат да си позволят много повече рекламно време от новите или опозиционните партии, което би могло да съставлява дискриминационна практика. Друг мотив за ограничаването или забраната е, че може да се стигне до разделение на обществото и да се предизвика тревога сред обществеността. Също така, но по-рядко, се навежда довода, че забраната би запазила качеството на политическия дебат.

Държави, които разрешават платена политическа реклама

Платената политическа реклама е разрешена в много централно- и източноевропейски държави, като Босна и Херцеговина, България, Република Хърватска, Унгария, [бившата югославска република Македония], Полша, и балтийските държави: Естония, Латвия и Литва. В малко държави, като Босна и Херцеговина (60 дни преди изборния ден) и Република Хърватска, политическата реклама е разрешена само в предизборния период.

Често се пропуска обстоятелството, че няколко държави в Западна Европа, като Австрия, Финландия, Люксембург (засега, като това скоро ще се промени) и Нидерландия, също разрешават платената политическа реклама.

В Италия до 2003 г. платената политическа реклама, т.е. саморегулираното пространство, също е била разрешена за националните радио- и телевизионни оператори при условие, че те също така предоставят „пространства за политическа информация“ ..., т.е. дискусионни програми с участието на политически представители; понастоящем това е разрешено само за местните радио- и телевизионни оператори, като тарифата не трябва да бъде по-висока от 70% от тарифата за търговските реклами, докато националните радио- и телевизионни оператори могат да ги излъчват само безплатно.

В Гърция, макар че има постоянна забрана с широко приложно поле за политическата реклама на лица, платената политическа реклама от партии не е забранена.

В Испания, макар че забраната на политическата реклама се прилага постоянно за телевизионните оператори, Испанският изборен кодекс разрешава платена предизборна реклама по търговските радиостанции само в предизборния период.

Основният аргумент за платената политическа реклама е, че тя може да позволи на нови кандидати да постигнат разпознаваемост и да изградят публичния си образ. Освен това често се навежда доводът, че правото на политическа реклама е неразделна част от правото на свобода на изразяване и на информация.“

67. Що се отнася до приложното поле на забраната на политическата реклама, в проучването се казва:

„По правило политическата реклама не е свързана изключително с предизборния период или с политическите партии и кандидати. Може да се приеме, че рекламата на други проблеми, които отразяват важни обществени дебати, като правата на животните, проблемите на околната среда, абортите и т.н. (които често се наричат политическа пропаганда или застъпническа реклама), преследва политически цели или има политически характер и поради това може да се тълкува като политическа реклама.

Държави с широка забрана

Такъв е например случаят във Франция, Ирландия, Остров Ман, Израел, Малта, Испания и Обединеното кралство. В Ирландия забраната се прилага спрямо всяка реклама, за която може да се каже, че е политическа по своя характер, и спрямо всички групи, които са създадени с политическа цел. В този смисъл тя се прилага в най-широк обхват и не е ограничена само до предизборни кампании или референдуми. В Израел забраната се прилага постоянно и спрямо политически партии, и спрямо други групи по интереси и обществени групи.

На остров Ман терминът „политически“ се използва в по-широк смисъл от „свързан с политическа партия“. Забраната не допуска например кампании по определени въпроси с цел да се повлияе върху законодателството или върху изпълнителните функции на правителството или на органите на местно самоуправление.

Във Франция забраната се прилага към политическите партии и кандидати, но също така и към всяка организация, чиито рекламни послания са насочени към политическа цел. На сдруженията (повечето групи по интереси и обществени групи се учредяват като такива) не е позволено да излъчват по радиото и телевизията рекламни спотове. Сдруженията с идеална цел могат да излъчват така наречените “messages d’intérêt general” (послания от общ интерес), които не трябва да съдържат никакво политическо послание.

В Испания забраната се прилага постоянно, без да се конкретизират групите лица.

В Малта забраната се прилага постоянно, с изключение на определени одобрени проекти за политически предавания. Параграф 1(f) от Приложение 3 (the Third Schedule) забранява рекламирането с политически характер и това винаги се е тълкувало стеснително като приложимо към политическите партии. Обаче Органът е възприемал и по-разширително тълкуване и е прилагал такава забрана за рекламиране към други организации, като синдикатите и др., преследващи цели, които биха могли да бъдат квалифицирани като политически в широк смисъл.

Държави с по-ограничено приложно поле на забраната

В Швейцария, вследствие на [решението по делото VgT] ... определени форми на „политическа“ реклама не са разрешени. НПО или обществени групи могат да пускат реклами с определено политическо съдържание, но не по време на предизборни кампании или на кампании преди плебисцити. Забраната за рекламиране от страна на политически партии и кандидати обаче остава.

По подобен начин в Дания – вследствие на горепосоченото решение – постоянната забрана на политическата реклама по телевизията се отнася до политическите партии, политическите движения и политическите кандидати, както и до рекламите на синдикатите и религиозните движения. Счита се, че забраната не включва политическите движения в по-широк смисъл, като групи за защита на околната среда и обществени групи, освен ако такива групи имат статут на политически организации или сдружения.

Освен това датското законодателство не допуска реклами с политически послания да бъдат излъчвани по време на изборни кампании, когато пълната забрана се счита за необходима, за да се предпазят гласоподавателите от неподходящо влияние и да се осигурят равни демократични права на кандидатите, независимо от техните икономически възможности или финансиране. Политическата реклама и кампании не са забранени в други медии, например радиото.

В Норвегия забраната се прилага постоянно към всички групи и партии, които издигат политически цели. Обаче забраната се тълкува в светлината на чл. 10 от ЕКПЧ и практиката на Европейския съд по правата на човека по този член.

В Швеция само предаванията, които отговарят на условията за безпристрастност, не могат да включват политическа реклама. Лицензиите за цифрова наземна телевизия (лицензии за ЦНТ) за търговските канали по правило не включват такова условие, поради което те могат свободно да излъчват политическа реклама. До 1 март 2006 г. това не се отнася до лицензиите за ЦНТ на TV4 за каналите със специализиран профил. Новите лицензии на каналите със специализиран профил на TV4 обаче не включват условието за безпристрастност, което означава, че те могат да излъчват политическа реклама.

В Италия терминът „политически“ се използва в много тесен смисъл; останалите групи по интереси попадат под понятието „социални“ послания. Всички радио- и телевизионни оператори могат да излъчват съобщения със социално полезно съдържание (което не е дефинирано), за което може да им се заплаща при условие, че тарифата не надхвърля 50% от тарифата на търговските реклами. Тези съобщения (независимо дали са платени, или не) не се вземат под внимание при изчисляването на часовите/дневните времеви ограничения и общата им продължителност не може да надхвърля 4 минути на ден.

В някои държави забраната е насочена към изборите и предизборния период (например Чешката република) или към политическите партии и кандидати (например Белгия ...). Застъпническата реклама не е упомената.“

68. Някои държави допускат политическа реклама при определени ограничения, а други изобщо не предвиждат такива ограничения:

„Държави с ограничения на платената политическа реклама

Повечето от държавите, които разрешават политическата реклама, предвиждат и някои законови ограничения, за да избегнат дискриминационния характер на тази практика. Те включват ограничения на продължителността и честотата (например [бившата югославска република Македония], Босна и Херцеговина), програмирането (например [бившата югославска република Македония]: не е позволена в новинарските емисии, детските предавания), ограничения на цените на такива реклами (например Босна и Херцеговина, където тарифите трябва да бъдат представени на регулаторния орган за преглед 15 дни преди началото на предизборния период) или на разрешените от закона максимални разходи за избори (Гърция, Латвия, където по време на изборите за Saeima (Парламента) и Европейския парламент една партия има право да изразходва не повече от 0,20 LVL (0,284 EUR) за всеки гласоподавател от предишните избори), изисквания за обозначаване/идентифициране (например Кипър, [бившата югославска република Македония]: платената политическа реклама трябва да бъде надлежно и видимо обозначена от началото до края на програмата като „платена политическа реклама“). В Унгария радио- и телевизионните оператори са длъжни да осигуряват на всички партии еднакви условия (една и съща тарифа, едно и също програмно време и пр.), но няма особени ограничения на количеството на политическите реклами.

Заслужава да се отбележи, че в няколко държави, както в [бившата югославска република Македония], не се разрешава обществените радио- и телевизионни оператори да излъчват платена политическа реклама, това е разрешено само за частните оператори.

Държави без ограничения на платената политическа реклама

Такъв е случаят например с Австрия, Естония, Финландия и Полша. В Полша въпросът с политическата реклама се урежда от всеки радио- или телевизионен оператор с вътрешни правилници за рекламата.

Анализ и коментари:

•Често споменаваните Изток – Запад се разделят по отношение на забраната на политическата реклама, което, въпреки че е отражение на действителните тенденции, може да бъде подвеждащо в някаква степен. Западноевропейските държави, които разрешават тази практика, често се пропускат в съпоставителните анализи.

•Предвид различните становища по въпроса, Съветът на Европа не заема позиция дали платената политическа реклама трябва, или не трябва да се приема, и се ограничава единствено до това да заяви в своята Препоръка, че „ако платената реклама бъде разрешена, тя трябва да бъде обект на някои минимални правила (...)”.

•Повечето държави, които разрешават платената политическа реклама, са въвели някои ограничения, така че тази практика не е задължително винаги дискриминационна. На всички партии могат да се предложат еднакви възможности. Обаче това „равенство на възможностите“ е реално само когато всички партии разполагат с необходимите средства за закупуване на еднакво количество време. ...“

69. Проучването обобщава проблемите по следния начин:

„Липсата на изрични дефиниции и голямото разнообразие на националните традиции могат да създадат объркване сред европейските партньори, когато става въпрос за политическа реклама. По принцип терминът „реклама“ при политическата реклама се използва в най-широкия смисъл като политическа пропаганда. По правило националните разпоредби относно рекламата не са приложими, тъй като се изисква плащане или друга подобна насрещна престация. Обаче в някои държави политическата реклама се регулира от общата нормативна уредба на рекламата. ...

Доста е изненадващо, че няколко държави изобщо не предвиждат ограничения на платената политическа реклама. Както изглежда обаче, това не създава някакви особени проблеми, нито буди загриженост. ...

В преобладаващото мнозинство от държавите на партиите и/или кандидатите обикновено се предоставя безплатно ефирно време често, но не изключително, от обществените радио- и телевизионни оператори, за да представят своите програми. Интересно е да се отбележи, че такава система не съществува в малък брой държави, където няма официална схема за предизборните кампании по телевизията. ...

Понякога се твърди, че ако кандидатите и партиите имат справедлив достъп до безплатно ефирно време по време на предизборните кампании, има по-малка потребност (или няма такава) от платена политическа реклама. Това не може да бъде систематично проверено на практика, тъй като наличието на схема за разпределяне на безплатното ефирно време не пречи в някои държави да бъде разрешена и платената политическа реклама. ...

В много (западно-) европейски държави най-горещата тема понастоящем изглежда е „застъпническата реклама“, т.е. посланията с политическа насоченост, произлизащи от организации, които не са политически партии, като групи по интереси или обществени групи. След решението на ЕСПЧ няколко държави ограничиха приложното поле на забраната на политическата реклама и такива спотове сега са разрешени – извън предизборните периоди. ...“

Обобщението завършва със следния въпрос:

„Съществуващите пълни забрани (включително и на застъпническата реклама) обосновани ли са „по относим и достатъчен начин”, така че да издържат проверката по ЕКПЧ? Съставляват ли те непропорционално ограничаване на свободата на изразяване?“

2. ЕПРО: Книга за Работна група 1 по „Политическата реклама“, 30-та среща на ЕПРО, октомври 2009 г.

70. Тази книга предлага коментар на последната съдебна практика по Конвенцията. Отбелязва се, че делото VgT разкрива оригинална перспектива, тъй като чл. 10 вече, изглежда, изисква позитивна намеса от държавата, за да се приложи един вид на правото да се излъчва чрез рекламното пространство. В книгата се прави сравнение между решението по делото Appleby and Others срещу Обединеното кралство (№44306/98, ЕСПЧ 2003‑VI), в което се подчертава ценността на достъпа до друга медиа, и споменатото по-горе дело Murphy, по което не се кредитират доводи, основани на делото VgT.

3. Други съпоставителни анализи

71. Докато проучването на ЕПРО от 2006 г. включва някои държави, които не са страни по Конвенцията, Съдът прави преглед на 34 договарящи държави, включително 7 (Монако, Русия, Сан Марино, Сърбия, Словения, Турция и Украйна), които не са обхванати от проучването на ЕПРО. След доклада на ЕПРО от 2006 г. се изменят регулаторните режими в 25 договарящи държави, като повечето изменения са (сравнително) значителни.

72. От проучените 34 държави 19 са забранили политическата реклама в някаква форма. В това отношение приложното поле на забраната в 7 държави (Чешката република, Франция, Германия, Ирландия, Португалия, Испания и Швеция), а също и в Обединеното кралство, може да се счита за широко както поради широката дефиниция на понятието „политически“, така и поради прилагането на забраната извън предизборните периоди, или и поради двете причини. Обаче дори и при тези 7 държави дефиницията и тълкуването на понятието „политически“ е толкова различно, че забраната може да се каже, че се прилага (в Ирландия) или е прилагана (в Чешката република, Франция, Германия, Португалия и Испания) така, че се отпуска ефирно време на определени НПО (като Червения кръст, Грийнпийс), на някои правителствени организации (като ВКООНБ) и на някои национални благотворителни организации. Тенденцията в преобладаващото мнозинство от обхванатите в прегледа договарящи държави е да се разрешава излъчването на реклами от определен обществен интерес от определени организации.

E. Текстове на Съвета на Европа

73. Препоръка R(1999)15 на Комитета на министрите за мерките относно медийното отразяване на предизборни кампании предвижда:

“5. Платена политическа реклама

В държавите-членки, където на политическите партии и кандидатите е разрешено да закупуват рекламно пространство за предизборни цели, регулаторната рамка трябва да гарантира, че:

- възможността да се закупува рекламно пространство се предоставя за всички състезаващи се партии при равни условия и цени;

- обществеността е уведомена, че съобщението представлява платена политическа реклама.

Държавите-членки могат да обмислят въвеждането на разпоредба в своите регулаторни рамки, ограничаваща количеството политическо рекламно пространство, което дадена партия или кандидат могат да закупят.“

74. В Обяснителния меморандум към тази Препоръка се отбелязва:

„Платена политическа реклама

Платената политическа реклама по радиото и телевизията традиционно е забранена в много държави-членки на Съвета на Европа, докато в други тя се допуска. Една от нейните основни положителни страни е възможността за всички политически сили широко да разпространяват своите послания/програми. От друга страна, тя може да даде несправедливо предимство на онези партии или кандидати, които са в състояние да закупят значителни количества ефирно време.

Предвид различните становища по въпроса, Препоръката не заема позиция дали тази практика трябва, или не трябва да се приема, и се ограничава единствено до това да заяви, че ако платената политическа реклама бъде разрешена, тя трябва да бъде обект на някои минимални правила: първо, за да се осигури еднакво третиране (от гледна точка на достъпа и тарифите) на всички партии, които искат ефирно време, и второ, обществеността да бъде уведомена, че съобщението е платено.

Може също така да се счете за важно да се въведат ограничения на количеството платена реклама, което една партия може да закупи. Независимо от това Препоръката не уточнява дали това е желателно, нито поставя някакви точни ограничения по отношение на количеството платена реклама, тъй като се приема, че решението по този въпрос следва да се вземе на национално равнище.“

75. На 7 ноември 2007 г. Препоръка Rec(2007)15 преразглежда R(1999)15. В проекта за Обяснителен меморандум се отбелязва:

„78. Предвид различните становища по въпроса, Препоръка CM/Rec(2007) ... не заема позиция дали тази практика трябва, или не трябва да се приема, и се ограничава единствено до това да заяви, че ако платената политическа реклама бъде разрешена, тя трябва да бъде обект на някои минимални правила, по-конкретно да се осигури равно третиране (от гледна точка на достъпа и тарифите) на всички партии, които искат ефирно време.“

ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВОТО

I ПО ТВЪРДЕНИЕТО ЗА НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 10 ОТ КОНВЕНЦИЯТА

76. Жалбоподателят се оплаква по чл. 10 от Конвенцията от законовата забрана на платената политическа реклама по радиото и телевизията („забраната“). Чл. 10 в относимата му част гласи:

“1. Βсеки има право на свобода на изразяването на мнения. Това право включва свободата на всеки да отстоява своето мнение, да получава и да разпространява информация и идеи без намеса на държавните власти и независимо от държавните граници. ...

2. Упражняването на тези свободи, доколкото е съпроводено със задължения и отговорности, може да бъде обусловено от процедури, условия, ограничения или санкции, които са предвидени от закона и са необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност и на териториалната цялост, за предотвратяването на безредици или престъпления, за защитата на здравето и морала, както и на репутацията или правата на другите, за предотвратяване разкриването на информация, получена доверително, или за гарантиране авторитета и безпристрастността на правосъдието.“

A. Допустимост

77. Съдът намира, че жалбата не е явно необоснована по смисъла на чл. 35, ал. 3, б. „а” от Конвенцията. Съдът отбелязва също, че тя не е недопустима на някое друго основание. Следователно тя трябва да бъде обявена за допустима.

B. По същество

78. Страните са съгласни, че забраната представлява намеса в правата на жалбоподателя по чл. 10, че намесата е „предвидена от закона“ (чл. 319 и чл. 321 от Закона от 2003 г.) и че има за цел да опази безпристрастността на радиото и телевизията по въпроси от обществен интерес и по този начин да защити демократичния процес. Съдът приема, че това съответства на легитимната цел да се „защитят правата на другите“, посочени в ал. 2 на чл. 10 (Appleby и други срещу Швейцария (№ 24699/94, § 62, ЕСПЧ 2001‑VI и TV Vest AS и Rogaland Pensjonistparti срещу Норвегия, № 21132/05, § 78, ЕСПЧ 2008 (извадки)). Спорът между страните се отнася до въпроса дали намесата е била „необходима в едно демократично общество“ и Съдът сега ще обсъди този въпрос.

1. Становището на жалбоподателя

79. Жалбоподателят подчертава силата на защитата, която Конвенцията гарантира за изразяване на политическия и обществен интерес, като изтъква доводи, че тази намеса е широко дефинирана, и смята, че тя представлява форма на предварително ограничение. Ето защо трябва да се приложи по-ограничено право на преценка и строг контрол (VgT, цитирано по-горе). „Малко по-широкото право на преценка“, посочено в TV Vest (цитирано по-горе), е относимо само доколкото държавата иска да се позове на националите особености, които конкретно обосновават ограничението (както е по делото Murphy срещу Ирландия, № 44179/98, ЕСПЧ 2003‑IX (извадки)), но положението по това дело не е такова. Предоставеното от националните съдилища на законодателя широко право на преценка е неуместно, тъй като последният е съставен от политически партии, които извличат облаги от оспорваната забрана.

80. Основният довод на жалбоподателя е, че забраната на политическата реклама е с прекалено широко приложно поле, поради което е непропорционална по следните причини.

81. На първо място, забраната е дефинирана прекалено широко. Макар че жалбоподателят приема, че забраната е необходима в предизборни периоди, той смята, че е непропорционално приложението й извън тези периоди към групи застъпници за въпроси от обществен интерес. Една забрана, която разграничава „партийната политика“ и застъпничеството в обществен интерес, би била принципна, реалистична и пропорционална. Според жалбоподателя между двете понятия се прави разлика в чл. 321 ал. 3 от Закона от 2003 г., а също и в други държави. Широката дефиниция неоправдано ограничава възможността на малки групи, организиращи кампании, да взаимодействат с обществеността по въпроси от общ интерес. Тя създава монопол в полза на установените политически партии, които имат достъп, макар и регулиран, до радиото и телевизията чрез безплатните партийни политически и предизборни предавания. Забраната следователно изкривява публичния дебат. Накрая, за организация с идеална цел е скъпо да пусне реклама по неполитически въпрос, така че забраната благоприятства финансово добре обезпечените организации.

82. Второ, различният подход към радиото и телевизията и другите медии е недоказан, необясним и ненужен. Правителството е презюмирало, че радиото и телевизията притежават уникална сила и са скъпи, без каквито и да било доказателства, анализи или съпоставителни проучвания. Предвид нарастващото влияние на други форми на проникващи медии, има убедителни причини да се счита, че тези идеи днес могат да са неправилни. Правителството неправилно се позовава на предишни изводи на този Съд за силата на аудио-визуалните медии. Във всеки случай няма логика да се ограничава достъпа до радиото и телевизията, а да се разрешава достъп до други убедителни и проникващи медии. Ако радиото и телевизията са особено мощни, то това би било основание чрез тях да се излъчва политическо говорене, а ако вече не са толкова мощни в сравнение например с интернет, отпада обосновката на държавата в полза на забраната. Целта на Правителството да предотврати овладяването на радиото и телевизията от богатите и силните не е постигната, защото всеки (богат или беден) е изключен от излъчването, а богатите въпреки това имат възможност да монополизират други мощни медии.

83. Трето, пропорционалността на една обща мярка трябва да бъде изпробвана и доказана чрез практическите и фактически реалности на един конкретен казус. Позовавайки се на решението по делото VgT, жалбоподателят подчертава, че нито той, нито рекламата са преценени като неприемливи, но забраната го лишава от възможността да повдигне важен въпрос от обществен интерес и да отговори на предавания с примати, които са вече в публичното пространство.

84. Четвърто, не е доказано, че без забраната има опасност да се компрометира безпристрастността на радиото и телевизията или че трите механизма, за които се твърди, че гарантират безпристрастността, са взаимно зависими.

85. Жалбоподателят също така изтъква довода, че притесненията от по-нерестриктивна система не оправдават запазването на забраната. Опасенията, че богати и мощни групировки по интереси ще изкривят публичния дебат, са пресилени и недоказани. В други европейски държави са въведени други регулаторни режими, постигащи желаната цел, без отприщването, което буди загриженост. Изведените на основа на практиката в САЩ обобщения не са приложими към Обединеното кралство.

86. Жалбоподателят смята, че относимата практика на Съда (горецитираните решения по делата VgT и TV Vest, а също и решението по делото Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) срещу Швейцария (VgT) (№ 2) [ГО] № 32772/02, 30 юни 2009 г.) е пряко приложима по отношение на това дело и е в негова полза. Рекламите и рекламиращият не са обидни; рекламиращите не са мощни; и особено по делото TV Vest, Съдът отхвърля доводите на Правителството на Норвегия и на Обединеното кралство относно решението да бъде приета обща мярка за защита на публичния дебат от мощни финансови групи. Делата VgT и TV Vest не могат да бъдат ограничени само до техните конкретни факти. Независимо от това дали жалбоподателят се включва в започнат дебат, или поставя началото на такъв, определящ по делото VgT е характерът на изразяването на мнение, което е от обществен интерес, и така трябва да бъде и по настоящото дело. Както посочва решението по делото TV Vest, конкретните чувствителни въпроси, които се повдигат чрез изразяването на религиозни възгледи, означават, че делото Murphy е различимо. Нещо повече, доводът, че решението по VgT е неправилно, не е убедителен: това решение е обсъждано и потвърдено три пъти (Murphy, VgT No. 2 и TV Vest), а в становището на Правителството няма нищо ново или убедително. Ясните прецеденти трябва да се следват в интерес на правната сигурност и на непротиворечивото развитие на съдебната практика по Конвенцията.

87. Накрая жалбоподателят навежда довод, че Европейската конвенция за трансгранична телевизия (която защитава трансграничните предавания и реклами) е приложима към платената политическа реклама. Той също така се позовава на „Директива без граници“, като изтъква, че държавите биха могли да въведат по-строги изисквания към доставчиците на медийни услуги, но е необходим общ подход в Европейския съюз по въпроса за свободата на изразяване на мнения и излъчваните по радиото и телевизията реклами.

2. Становището на Правителството

88. Правителството поддържа становището, че Парламентът е счел, че забраната е необходима, за да бъде избегната неприемливата опасност от изкривяване на политическия дебат в полза на финансираната от дебелите портфейли реклама в най-мощните и скъпи медии. Нерегулираното излъчване по радиото и телевизията на платени политически реклами ще превърне демократичното влияние в стока, а това ще урони безпристрастността на радиото и телевизията и демократичния процес. Целта е да се укрепи, а не да се ограничи политическият дебат.

89. То навежда доводи, че намесата е пропорционална предвид основанията, на които се позовават националните власти при приемането и обсъждането на забраната. Избраният регулаторен режим цели да балансира, от една страна, свободата на политическото слово и от друга – безпристрастността на това слово, и да защити демократичния процес. Тези важни цели са постигнати чрез три взаимно свързани механизма: забраната; законовото задължение за безпристрастност, вменено само на радио- и телевизионните оператори (чл. 320 от Закона от 2003 г.); и безплатните партийни политически и предизборни предавания и партийните предавания във връзка с кампаниите по референдумите. Именно пропорционалността на забраната като обща мярка трябва да бъде разгледана, а не нейното прилагане спрямо фактите по делото. Обосновката на второто предполага неправилно, че е възможно, уместно и допустимо за един държавен орган да разграничава по допустим начин рекламиращите или рекламите в контекста на един социален дебат или, в противен случай, да прилага ограничения на политическата реклама за всеки отделен случай.

90. Правителството намира, че забраната е пропорционална по някои важни причини.

91. На първо място, приложното поле на забраната е сведено, доколкото е възможно, до неговата съществена цел, като същевременно се избягват проблематичните индивидуални преценки за всеки отделен случай. Тя се отнася само до платената реклама. Приложима е само по отношение на най-проникващите и най-убедителните медии, като жалбоподателят си запазва достъпа до други много полезни медии.

92. Второ, достъпът до радиото и телевизията е скъп и ако не е налице забраната, само добре финансираните групи ще могат да си позволят такъв достъп. Не би било в интерес на жалбоподателя, ако в отговор на неговата реклама бъде излъчена лавина от реклами на добре финансирани групи, които са на противоположното мнение. Правителството е представило доказателства пред националните съдилища за разходите за реклама по радиото и телевизията, като важното в тях е, че стойността е достатъчно висока да изключи повечето неправителствените организации („НПО“), и също така то припомня, че в клетвената декларация на жалбоподателя, представена в националното производство, се отбелязва, че бюджетът за реклами в търговския сектор за един ден е по-голям от годишния бюджет в неправителствения сектор.

93. Трето, допускането на излъчването по радиото и телевизията на платена политическа реклама би подкопало безпристрастността на радио- и телевизионните оператори. Трябва да се приемат редица сложни правила, за да се гарантира, че нито една гледна точка или нито един рекламиращ няма да бъдат неправомерно изтъкнати, включително: ясно обозначаване на политическата реклама и гаранции, че тя ще продължи да бъде производна на другите форми на изразяване на мнение; да се ограничи процентът на приходите на радио- и телевизионните оператори от политическа реклама; да се избегне произволът. Ще бъде трудно да се приложи подобен набор от правила, без да се появят обвинения в дискриминация или без да се подкопае принципа за безпристрастност, а и ще бъде трудно да се контролират и прилагат с някаква степен на правна сигурност.

94. Четвърто, партийните политически и предизборни предавания и партийните предавания във връзка с кампаниите по референдумите (един от трите елемента на регулаторния режим) смекчават последиците от оспорваната обща мярка.

95. Нещо повече, Правителството навежда довода, че функцията на Съда е ограничена до разглеждане на въпроса дали може да се приеме, че приетото от Парламента решение осигурява справедлив баланс, и дали то попада в рамките на приложното поле на правото за преценка. Макар че делото се отнася до политическото слово, целта е да се запази неговия интегритет и безпристрастност. По делото TV Vest се признава, че липсата на консенсус предполага по-широко право на преценка. Това е крехък баланс между конкуриращи се интереси, резултат от обстойното обсъждане и отхвърляне на по-нерестриктивните варианти от различни специализирани органи и демократично избрани политици, които проявяват особена чувствителност към необходимите за опазването на интегритета на демократичния процес мерки. Парламентът има правото да прецени дали целта оправдава забраната, а тя е приета единодушно. След това тя е подложена на контрол пред националните съдилища, които потвърждават основанията и приложното поле на забраната. Съответно, и като се има предвид приложимото в случая приложно поле на правото на преценка, този Съд не трябва прибързано да критикува със закъснение внимателно обмисленото решение на компетентните национални органи в една сложна област. Що се отнася до твърдяния конфликт на интереси на политическата класа при преценката на необходимостта от забраната, опитът в САЩ показва, че една нерегулирана система благоприятства политиците, а не малките опозиционни партии.

96. Правителството се позовава на клетвената декларация на Главния директор на МКМС (параграф 12 по-горе), която описва и се позовава на разсъжденията на МКМС за необходимостта от забраната и нейните алтернативи (параграфи 50 – 52 по-горе). Правителството набляга на следните аспекти.

То отбелязва, че Парламентът има право да прецени, че забраната не трябва да се ограничи само до предизборни периоди, тъй като дебелите портфейли по всяко време могат да залеят електората с пристрастни възгледи и така да изкривят и самия предизборен процес. Ако една предизборна забрана е съвместима с чл. 10 (както приема жалбоподателят), за да се защити изборният процес, то е въпрос на преценка на факти и степен доколко е необходимо забраната да съществува по друго време със същата цел. Правителството подчертава, че забраната не може да се ограничи до политическите партии. Тя лесно ще се заобикаля от партии, прикрити зад групи, действащи в обществен интерес, като по този начин ще се изкриви политическият дневен ред. Нещо повече, няма ясно и работещо разграничение между политическите партии и обществените застъпнически организации. Правителството подчертава, че не е реалистично да се правят опити да се избегне политическото съдържание, тъй като е трудно да си представи човек обществена застъпническа организация, чиято реклама не цели да популяризира нейните цели. Наистина, всяка реклама на такава организация ще лансира нейните политически цели, дори и да само за да се постигне по-голяма разпознаваемост на името й или да се подпомогне набирането на средства. Ако една организация желае да пуска реклами по неполитически въпроси, тя трябва само да учреди дъщерна организация с идеална цел (както често се случва). Накрая Правителството подчертава, че поставените финансови прагове на групите, които желаят да се рекламират по радиото и телевизията, лесно ще се заобиколят от дебелите портфейли, които ще разпределят средствата между множество свързани групи или групи създадени специално за тази цел. Също така ще бъде трудно обективно да се разпишат и приложат финансови прагове за определени политически възгледи. Ограничаването на броя на политическите радио- и телевизионни слотове неизбежно ще породи съмнения за несправедливост и дискриминация, докато разписването на правила за разпределяне на партийните политически предавания според регистрацията на политическите партии и/или изборните им резултати е реалистично.

97. Съпоставителното проучване на ЕПРО подкрепя становището на Правителството. Само 4 държави са оставили положението изцяло нерегламентирано. Има „широки забрани“ във Франция, Ирландия, Малта, Испания и в Обединеното кралство. Въпреки че три държави (Швейцария, Дания и Норвегия) разрешават реклами на обществени застъпнически групи, те считат, че са обвързани от решението по делото VgT, чийто обхват и последици се обсъждат по това дело. Във всеки случай, макар че е налице широк консенсус в Европа, че е необходимо регулиране на радиото и телевизията, няма консенсус по въпроса как да случи това. Наистина, когато разглежда въпроса през 1999 г. и 2007 г., Комитетът на министрите (вж. параграфи 73 – 75 по-горе) не препоръчва единен подход в цяла Европа: Директивата "Телевизия без граници" е приложима само спрямо търговската реклама и във всеки случай предвижда, че не може да бъде използвана за заобикаляне на по-строги национални правила. Същото се отнася и до Директивата за аудио-визуалните медийни услуги. На свое заседание през юли 2010 г. Постоянният комитет по Европейската конвенция за трансгранична телевизия стига да заключението, че политическата реклама остава извън компетенциите на ЕС.

98. Правителството подробно обсъжда практиката на този Съд, по-специално горецитираните решения по делата VgT, Murphy и TV Vest.

То навежда доводи, че решението по делото VgT трябва да се ограничи само до фактите по него, тъй като жалбоподателят там се опитва да възстанови баланса в един дебат, който вече е бил започнат, докато настоящият жалбоподател се опитва да започне дебат за отношението към приматите. Алтернативно, решението по делото VgT не трябва да се следва. То не приема установената потребност от особен подход към аудио-визуалните медии заради тяхното проникване и въздействие. То не дава отговор на обосновката на общата мярка, като така не отговоря, адекватно или въобще, на определени относими въпроси. VgT (№ 2) не е относимо, тъй като там Съдът не обсъжда съществения въпрос по чл. 10 от Конвенцията. Що се отнася до делото TV Vest, там фактите са различни: жалбоподателят е малка опозиционна политическа партия, но в Норвегия не съществува законово задължение за безпристрастност; няма и безплатни партийни политически и предизборни предавания и партийни предавания във връзка с кампаниите по референдуми, които да са в полза на малките опозиционни партии. Макар решението по делото TV Vest да признава, че липсата на консенсус в Европа увеличава приложното поле на правото на преценка на държавите, то също не обсъжда ограничението като обща мярка. Решението по делото Murphy разглежда ограничението като обща мярка и няма причина индивидуалното разглеждане на всеки случай, прието за неподходящо за религиозната реклама, да се приеме за подходящо за политическата реклама.

3. Преценката на Съда дали намесата е необходима в едно демократично общество

99. Жалбоподателят твърди, че забраната е непропорционална, тъй като забранява платената „политическа“ реклама от обществени застъпнически групи извън предизборните периоди. Правителството навежда доводи, че забраната е необходима, за да се избегне изкривяването на дебатите по въпроси от обществен интерес чрез неравнопоставен достъп до влиятелните медии от страна на финансово мощни организации, като така ще се опази ефективния плурализъм и демократичния процес. Използваният тук термин „политическа реклама” включва рекламирането на въпроси от по-широк обществен интерес.

(a) Общи принципи

100. Общите принципи за необходимостта от намеса в свободата на изразяване на мнение са обобщени по делото Stoll срещу Швейцария [ГО] (№ 69698/01, § 101, ЕСПЧ 2007‑V) и наскоро бяха възпроизведени по делото Mouvement raëlien suisse срещу Швейцария ([ГО], № 16354/06, § 48, 13 юли 2012 г.):

„(i) Свободата на изразяване на мнение е една от съществените основи на демократичното общество и едно от главните условия за неговия напредък и за себереализацията на всеки индивид. Ал. 2 от чл. 10 е приложима не само по отношение на „информация“ или „идеи“, които се възприемат благосклонно, считат се за безобидни или към тях се проявява безразличие, но също така и по отношение на онези, които обиждат, шокират или смущават. Такива са изискванията на плурализма, толерантността и широкомислието, без които не може да има „демократично общество“. Както чл. 10 предвижда, от тази свобода може да има изключения, които ... обаче трябва да бъдат тясно тълкувани и необходимостта от всякакви ограничения трябва да бъде убедително установена ...

(ii) Прилагателното „необходим“ по смисъла на чл. 10, ал. 2 предполага наличието на „наложителна обществена необходимост“. Договарящите държави имат определено право на преценка при определяне дали е налице такава необходимост, но то върви ръка за ръка с европейския контрол, който обхваща както законодателството, така и решенията, които го прилагат, дори и онези, постановени от независим съд. Следователно Съдът е компетентен да се произнесе с окончателно решение по въпроса дали едно „ограничение“ е съвместимо със свободата на изразяване, така както тя е защитена в чл. 10.

(iii) Задачата на Съда при упражняване на неговата контролна компетентност не е да заеме мястото на компетентните национални органи, а да провери съобразността на постановените от тях решения при упражняване на тяхното правомощие на свобода на преценка с чл. 10. Това не означава, че контролът е ограничен до установяване дали ответната държава е упражнила разумно, внимателно и добросъвестно своето право на преценка; това, което Съдът трябва да направи, е да провери в светлината на казуса като цяло оспорваната намеса и да прецени дали тя е била „пропорционална на преследваната законна цел“ и дали наведените като обосновка от националните органи основания са „относими и достатъчни“.... При тази преценка Съдът трябва да се убеди, че националните органи са приложили стандарти в съответствие със заложените в чл. 10 принципи и, нещо повече, че те са се позовали на допустима оценка на относимите факти ....”

Тази закрила по чл. 10 се разпростира не само върху същността на изразяваните идеи и информация, но също и върху формата, в която те се предават (Jersild срещу Дания, 23 септември 1994 г., § 31, Серия A № 298).

101. Съдът също така припомня принципите на плурализма в аудио-визуалните медии, изложени неотдавна по делото Centro Europa 7 S.R.L. и Di Stefano срещу Италия ([ГО], № 38433/09, ЕСПЧ 2012):

„129. ... Както често се отбелязва, не може да има демокрация без плурализъм. ... В същността на демокрацията влиза да допуска да бъдат предлагани и обсъждани разнообразни политически програми ... при условие, че те не увреждат самата демокрация ....

132. Аудио-визуалните медии като радиото и телевизията имат особено важна роля в тази насока. ...

133. Положение, при което се допуска една мощна икономическа или политическа група в обществото да се сдобие с господстващо положение във аудио-визуалните медии и чрез него да упражнява натиск върху радио- и телевизионните оператори, и впоследствие да ограничи тяхната редакционна свобода, подкопава основополагащата роля на свободата на изразяване в едно демократично общество, така както е скрепена в чл. 10 от Конвенцията, особено когато служи за предаване на информация и идеи от общ интерес ...

134. Съдът установява, че в такъв чувствителен сектор като аудио-визуалните медии държавата освен негативното си задължение за ненамеса, има и позитивно задължение да въведе подходяща законова и административна рамка, за да гарантира ефективния плурализъм ...

Предвид това следва да се отбележи, че в Препоръка CM/Rec(2007)2 за медийния плурализъм и разнообразието на медийното съдържание ... Комитетът на министрите отново потвърждава, че „за да могат да защитят и активно да съдействат за плуралистичното изразяване на идеи и мнения, както и за културното разнообразие, държавите-членки следва да адаптират съществуващите регулаторни рамки, особено по отношение на собствеността върху медиите, и да приемат всякакви регулаторни и финансови мерки, които са потребни за гарантиране на прозрачността на медиите и структурния плурализъм, както и на разнообразието на разпространяваното съдържание.“

Нещо повече, предвид важността на това, което е заложено в чл. 10, държавата е основният гарант за плурализма (Informationsverein Lentia и други срещу Австрия, 24 ноември 1993 г., § 38, Серия A № 276; и Manole и други срещу Молдова, № 13936/02, § 99, ЕСПЧ 2009 (извадки)).

102. Що се отнася до обхвата на правото на преценка, което следва да бъде дадено, се припомня, че то зависи от редица фактори. Определя се от съответния вид на изразяването на мнение, и в тази връзка се припомня, че по чл. 10, ал. 2 има малко място за ограничения на дебатите по въпроси от обществен интерес (Wingrove срещу Обединеното кралство, решение от 25 ноември 1996 г., Сборник с решения и присъди 1996-V, § 58). Такива въпроси включват защитата на животните (Bladet Tromsø и Stensaas срещу Норвегия [ГО], № 21980/93, § 61-64 ЕСПЧ 1999-III; а също и VgT Verein gegen Tierfabriken срещу Швейцария, §§ 70 и 72; и Mouvement raëlien suisse срещу Швейцария, §§ 59-61, последните две цитирани по-горе). Обхватът се стеснява и от силния интерес на едно демократично общество пресата да упражнява своята жизненоважна функция на гарант (Editions Plon срещу Франция, № 58148/00, § 43, ЕСПЧ 2004‑IV): свободата на пресата и другите новинарски медии осигурява на обществото едно от най-добрите средства за разкриване и формиране на мнение за идеите и подходите на политическите лидери. Задача на пресата е да предлага информация и идеи по теми от обществен интерес, а и обществото има правото да ги получава (Handyside срещу Обединеното кралство, 7 декември 1976 г., § 49, Серия A № 24; и Centro Europa 7 S.R.L. и Di Stefano срещу Италия, цитирано по-горе, §131).

103. Съответно, Съдът старателно изследва пропорционалността на едно ограничение на изразяването на мнение от пресата в телевизионно предаване по тема от общ интерес (Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG срещу Швейцария, № 34124/06, § 56, 21 юни 2012 г.). В този контекст трябва да се отбележи, че когато една НПО привлича вниманието към въпроси от обществен интерес, тя изпълнява ролята на обществен гарант, чието значение е сходно със значението на тази роля на пресата (Vides Aizsardzības Klubs срещу Латвия, № 57829/00, § 42, 27 май 2004 г.).

104. Поради тези причини предоставеното на държавата право на преценка в този контекст по принцип е тясно.

105. В светлината на всички горепосочени фактори Съдът ще прецени дали наведените основания в подкрепа на забраната са както „относими“, така и „достатъчни“, и съответно – дали намесата съответства на „наложителна обществена необходимост“ и е пропорционална на преследваната от закона цел. В това отношение Съдът няма за задача да замести националните органи, но трябва да провери, предвид казуса като цяло, дали решенията на тези органи са взети в съответствие с тяхното право на преценка (Fressoz и Roire срещу Франция [ГО], № 29183/95, § 45, ЕСПЧ 1999-I).

(б) Предварителни бележки

106. Независимо от това дали във връзка с намесата по горепосоченото дело VgT е пледирано по същия начин, или не, страните по това дело приемат, че политическата реклама може да бъде регулирана с обща мярка и няма съгласие помежду им само по отношение на приложното поле на избраната обща мярка. Съдът припомня, че една държава може да приеме общи мерки в съответствие с Конвенцията, които се прилагат към предварително определени обстоятелства, независимо от това какви са конкретните факти по всеки казус, въпреки че това може да породи отделни трудни казуси (Ždanoka срещу Латвия [ГО], № 58278/00, §§ 112-115, ЕСПЧ 2006‑IV). Обратно на твърдението на жалбоподателя, една обща мярка трябва да се разграничава от предварителното ограничение, което е наложено върху отделен акт на изразяване на мнение (Observer и Guardian срещу Обединеното кралство, 26 ноември 1991 г., § 60, Серия A № 216).

107. Необходимостта от обща мярка е разглеждана от Съда в различен контекст, като икономическата и социалната политика (James и други срещу Обединеното кралство, 21 февруари 1986 г., Series A № 98; Mellacher и други срещу Австрия, 19 декември 1989 г., Серия A № 169; и Hatton и други срещу Обединеното кралство [ГО], № 36022/97, § 123, ЕСПЧ 2003‑VIII) и социалното подпомагане и пенсиите (Stec и други срещу Обединеното кралство [ГО], № 65731/01, ЕСПЧ 2006‑VI; Runkee и White срещу Обединеното кралство, №№ 42949/98 и 53134/99, 10 май 2007 г.; и Carson и други срещу Обединеното кралство [ГО], № 42184/05, ЕСПЧ 2010). Този въпрос е разглеждан също така и в контекста на изборните закони (Ždanoka срещу Латвия [ГО], цитирано по-горе); правото на глас на лишените от свобода (Hirst срещу Обединеното кралство (№ 2) [ГО], № 74025/01, ЕСПЧ 2005‑IX; и Scoppola срещу Италия (№ 3) [ГО], № 126/05, 22 май 2012 г.); изкуственото осеменяване за лишените от свобода (Dickson срещу Обединеното кралство [ГО], № 44362/04, § 79-85, ЕСПЧ 2007‑V); унищожаването на замразени ембриони (Evans срещу Обединеното кралство [ГО], № 6339/05, ЕСПЧ 2007‑I); и асистираното самоубийство (Pretty срещу Обединеното кралство, № 2346/02, ЕСПЧ 2002‑III); а също и в контекста на забраната на религиозната реклама (горепосоченото дело Murphy срещу Ирландия).

108. От практиката е видно, че за да може да определи пропорционалността на една обща мярка, Съдът трябва първо да оцени какви законодателни възможности я обуславят (James и други, § 36). Качеството на парламентарния и съдебния контрол на необходимостта на мярката е от особено значение в това отношение, включително и за действието на съответното право на преценка (например Hatton, в § 128; Murphy, в § 73; Hirst в § 78-80; Evans, в § 86; и Dickson, в § 83, всички цитирани по-горе). Уместно е също така да се отчете опасността от злоупотреба, ако се смекчи една обща мярка, като това е опасност, която преценява преди всичко държавата (Pretty, § 74). Установено е, че една обща мярка е по-приемливо средство за постигане на една законна цел, отколкото уредба, предвиждаща разглеждането на всеки случай поотделно, ако последната създава опасност от значителна несигурност (Evans, § 89) поради съдебни спорове, разходи и забавяния (James и други, § 68 и Runkee, § 39), а също и от дискриминация и произвол (Murphy, в § 76-77 и Evans, § 89). Прилагането на общата мярка към фактите по делото остава обаче показателно за нейното практическо въздействие, поради което е от съществено значение за нейната пропорционалност (вж. например James и други, цитирано по-горе, § 36).

109. Следователно колкото по-убедителна е общата обосновка на общите мерки, толкова по-малко значение ще отдава Съдът на нейното въздействие по конкретно дело. Този подход на Съда към прегледа на общите мерки е извлечен от елементи на анализа му и по двете горецитирани дела, VgT и Murphy, второто от които е приложено към делото TV Vest. Решението по делото VgT (№ 2) от 2009 г. (цитирано по-горе) не е относимо, предвид това, че се отнася до позитивното задължение на държавата да изпълни решение на този Съд.

110. Централният въпрос по отношение на такива мерки не е, както твърди жалбоподателят, дали е трябвало да бъдат възприети по-нерестриктивни правила, или дали държавата всъщност би могла да докаже, че без забраната законната цел не би могла да бъде постигната. По-скоро същественият въпрос е дали при приемането на общата мярка и намирането на точния баланс законодателят е действал съобразно предоставеното му право на преценка (James и други срещу Обединеното кралство, § 51; Mellacher и други срещу Австрия, § 53; и Evans срещу Обединеното кралство [ГК], § 91, всичките цитирани по-горе).

111. Освен това Съдът отбелязва, че предложената от Правителството обосновка включва необходимостта да бъде защитен изборният процес като част от демократичния ред, и се позовава на делото Bowman срещу Обединеното кралство (19 февруари 1998 г., § 41, Доклади 1998‑I), по което Съдът приема, че е необходим законов контрол върху публичния дебат предвид опасността, на която е подложено правото на свободни избори. Жалбоподателят оспорва относимостта на това дело, тъй като то се отнася до ограничение, което действа само преди и по време на избори. Докато опасността за плуралистичния публичен дебат, изборите и демократичния процес очевидно е по-остра в предизборен период, решението по делото Bowman не предполага, че тази опасност е ограничена само до такива периоди, тъй като демократичният процес е постоянен и по всяко време следва да се подхранва със свободен и плуралистичен обществен дебат. Наистина, по делото Centro Europa 7 S.R.L. и Di Stefano срещу Италия (цитирано по-горе, § 134) Съдът не твърди, че признаването на едно позитивно задължение за намеса с цел да се гарантира ефективния плурализъм в аудио-визуалния сектор е ограничено до определен период.

Съответно, уместно е да припомним, че в Европа има богати исторически, културни и политически различия, така че всяка държава следва да формира своето демократично виждане (Hirst срещу Обединеното кралство (№ 2) [ГО], § 61; и Scoppola срещу Италия (№ 3) [ГО], § 83, двете цитирани по-горе). Поради своя пряк и продължителен допир с жизнените сили на своите страни, общества и на техните потребности, законодателните и съдебните органи са в най-добра позиция да преценят конкретните трудности при гарантирането на демократичния ред в своята държава (Ždanoka срещу Латвия [ГО], цитирано по-горе, § 134). Ето защо на държавата трябва да бъде дадена някаква свобода при специфичната за страната и сложна преценка, която е от централно значение за законодателните решения, предмет на това дело.

112. Накрая Съдът отбелязва, че двете страни имат една и съща цел, а именно, запазването на свободния и плуралистичен дебат по въпроси от обществен интерес и, по-общо – да допринесат за демократичния процес. Ето защо е необходимо Съдът да балансира, от една страна, между правото на жалбоподателят НПО да подава информация и идеи от общ интерес, които обществеността има право да получи, и от друга – желанието на властите да защитят демократичния дебат и процес от изкривяване от страна на мощни финансови групи с по-добър достъп до влиятелните медии. Съдът признава, че такива групи биха могли да получат конкурентни предимства в областта на платената реклама и така да ограничат свободния и плуралистичен дебат, за който държавата остава крайният гарант. Регулирането на излъчвания по радиото и телевизията дебат от обществен интерес следователно може да бъде необходимо по смисъла на чл. 10 от Конвенцията. Докато и в двете решения по делата VgT и TV Vest изрично е възприет този принцип (вж. също, например, горецитираното дело Centro Europa 7 S.R.L. и Di Stefano срещу Италия), във всяко от тях се установява, че действието на разглежданите по тези дела забрани за реклама е непропорционално. Въпросът, който предстои да бъде разрешен по това дело, е дали настоящата забрана е отишла твърде далеч, като се има предвид описаната по-горе нейна цел и правото на преценка, дадено на ответната държава.

(в) Пропорционалност

113. Преминавайки към пропорционалността на тази обща мярка, Съдът най-напред разгледа националния парламентарен и съдебен контрол на необходимостта от нея, който контрол е от централно значение за това дело по изложените в параграфи 106 – 111 по-горе причини.

114. Въпреки че забраната е била неразделна част от радиото и телевизията в Обединеното кралство от 50-те години насам, необходимостта от нея е била специално разгледана и потвърдена от Комисията Нийл в нейния доклад от 1998 г. В резултат е публикувана Бяла книга с предложената забрана за консултации. В този момент (2001 г.) е постановено решението по горецитираното дело VgT и на всички следващи етапи на предзаконодателен контрол подробно се обсъжда въздействието на това решение върху съответствието на предлаганата забрана с Конвенцията. След консултациите по Бялата книга, през 2002 г. е публикуван законопроект с подробни Мотиви, в които се обсъждат последиците от решението по делото VgT. Всички специализирани органи, с които впоследствие е консултиран Законопроекта (СКПЧ, СКПС, КНТ и Избирателната комисия), подкрепят запазването на забраната по подробно изложени по-горе (параграфи 42 – 54) причини, като дори и след постановяването на решението по VgT я приемат като пропорционална обща мярка. Правителството чрез МКМС играе важна роля в този дебат, като често и подробно разяснява основанията за запазването на забраната и за това, че тя е пропорционална, като стига дотам, че разкрива подробности и за консултациите си с юристи по въпроса (параграфи 50 – 53 по-горе). След това Законът от 2003 г., който съдържа забраната, е приет единодушно с подкрепата на различните партии. Ето защо забраната е кулминацията на изключителната проверка на парламентарните органи на нейните културни, политически и правни аспекти в качеството й на част от по-широката регулаторна система, уреждаща изразяването на мнения по въпроси от обществен интерес по радиото и телевизията в Обединеното кралство, като всички органи намират, че забраната представлява необходима намеса в правата по чл. 10.

115. Именно тази конкретна компетентност на Парламента и широките консултации преди приемането на закона за съвместимостта на забраната с Конвенцията обясняват степента на подкрепа от националните съдилища за решението на Парламента да приеме тази забрана (по-конкретно, параграфи 15 и 24 по-горе). Независимо от това пропорционалността на забраната е обсъждана доста подробно от Върховния съд и Камарата на лордовете. Двете съдилища правят анализ на относимата практика и принципите на Конвенцията, обсъждат относимостта на решението по горецитираното дело VgT и внимателно прилагат тази практика по отношение на забраната. Всеки от съдиите от двете инстанции потвърждава целта на забраната, а също и мотивите на законодателното решение, определящо нейния обхват, и всеки от тях прави извода, че това е необходима и пропорционална намеса в правата на жалбоподателя по чл. 10 от Конвенцията.

116. От своя страна Съдът придава значителна тежест на този обстоен и уместен контрол, както от страна на парламентарните, така и от страна на съдебните органи, върху сложния регулаторен режим, уреждащ излъчването на политически послания по радиото и телевизията в Обединеното кралство, а също и на становището им, че общата мярка е необходима, за да се предотврати изкривяването на дебатите от съществен обществен интерес, което би подкопало демократичния процес.

117. Освен това Съдът счита, че е важно обстоятелството, че забраната е специално дефинирана така, че да отговори на опасността от изкривяване, която държавата желае да избегне с възможно най-малкото ограничаване на правото на изразяване. Ето защо тя е приложима само към рекламата поради присъщия й пристрастен характер (Murphy, в § 42), към платената реклама предвид опасността от неравен достъп поради различни финансови възможности и към политическата реклама (както е обяснено в параграф 99 по-горе), тъй като се приема, че тя достига до сърцето на демократичния процес. Освен това тя е ограничена до определени медии (радиото и телевизията), тъй като се приема, че те са най-влиятелните и скъпи медии и са крайъгълният камък в разглежданата по това дело регулаторна система. Поставените по отношение на забраната граници са важни фактори при преценката на нейната пропорционалност (Mouvement raëlien suisse срещу Швейцария [ГО], § 75, цитирано по-горе). Следователно жалбоподателят е разполагал с редица алтернативни медии и те са посочени в параграф 124 по-долу.

118. Жалбоподателят обаче не приема мотивите за законодателното решение по отношение на приложното поле на забраната.

119. На първо място жалбоподателят навежда доводи, като се позовава на параграф 77 от решението по делото VgT, че ограничаването на забраната до радиото и телевизията е лишено от логика предвид сравнителната мощ на по-новите медии като интернет. Съдът обаче намира за логично разграничението въз основа на конкретното въздействие на радиото и телевизията. По-конкретно, Съдът признава непосредствения и силен ефект на радиото и телевизията – въздействие, което се подсилва от продължаващата функция на радиото и телевизията като познати източници за забавление в уединението на дома (Jersild срещу Дания, § 31; Murphy срещу Ирландия, § 74; TV Vest, в § 60; и Centro Europa 7 S.R.L. и Di Stefano срещу Италия, § 132, всички цитирани по-горе). Освен това присъщите за използването на интернет и социалните медии възможности за избор означават, че идващата от тях информация няма същата синхронност и въздействие като излъчената по радиото и телевизията информация. Следователно, независимо от значителното развитие на интернет и социалните медии през последните години, няма доказателства за съществено разместване във въздействието на новите медии и радиото и телевизията в ответната държава, което да подкопае необходимостта от специални мерки по отношение на последните.

120. Второ, жалбоподателят твърди, че рекламата по радиото и телевизията вече не е по-скъпа в сравнение с другите медии, а Правителството оспорва този аргумент. Съдът намира, че е важно да се отбележи, както отбелязва и съдия Аузли от Върховния съд (параграф 17 по-горе), че излъчваните по радиото и телевизията реклами имат предимство, което рекламиращите и радио- и телевизионните оператори знаят и заради което рекламиращите са готови да плащат големи суми, далеч надхвърлящи възможностите на повечето НПО, желаещи да участват в публичния дебат.

121. Трето, жалбоподателят смята, че осигуряването на безплатни партийни политически и предизборни предавания и партийни предавания във връзка с кампаниите по референдуми не е относимо към пропорционалността на забраната. Съдът обаче намира, че смекчаването на забраната по един контролиран начин за тези организации, които са най-съществената част от демократичния процес, трябва да се приеме за относим фактор при проверката от страна на Съда на цялостния баланс, постигнат от общата мярка (параграфи 106 – 110 по-горе), макар че жалбоподателят не е засегнат от този фактор.

122. Четвърто, жалбоподателят навежда доводи, че Правителството би могло да стесни приложното поле на забраната, като разреши реклама на обществени застъпнически групи извън предизборните периоди. Парламентарните и съдебните органи потвърждават загрижеността в случай на по-нерестриктивна забрана, като две от опасностите се подчертават многократно от Правителството пред този Съд: опасността от злоупотреба и опасността от произвол. Опасността от злоупотреба следва да бъде преценявана преди всичко от националните власти (параграф 108 по-горе) и Съдът намира за основателно притеснението, че тази възможност ще доведе до опасност богати организации със своите приоритети да се прикриват зад обществени застъпнически организации, създадени точно за тази конкретна цел. Финансовите прагове за реклама могат да се заобиколят от такива богати организации, като се създадат голям брой групи със сходни интереси, чрез които ще събират рекламно време. Съдът намира за основателно и притеснението, че забрана, която предвижда разграничаване на рекламиращите и рекламите във всеки конкретен случай, може да се окаже нереалистично средство за постигане на законната цел. По-конкретно, предвид сложността на регулаторната схема, тази форма на контрол може да доведе до несигурност, съдебни спорове, разходи и забавяния, а също и до обвинения за дискриминация и произвол, а това са основания, които могат да обосноват една обща мярка (параграф 108 по-горе). Ето защо Правителството основателно се опасява, че предложената алтернативна възможност не е реалистична и може да компрометира принципа за безпристрастност в радиото и телевизията, който е крайъгълният камък на разглежданата регулаторна система (параграфи 62 – 64).

123. Нещо повече, Съдът би подчертал, че няма консенсус сред договарящите държави в Европа по въпроса как да се регулира платената политическа реклама по радиото и телевизията (параграфи 65 – 72 по-горе) и страните приемат този факт. Съдът припомня, че липсата на консенсус между договарящите държави по въпроса говори в полза на допускането на по-широко право на преценка, отколкото е нормално допустимо по отношение на ограниченията върху правото на изразяване на мнение по въпроси от обществен интерес (Hirst срещу Обединеното кралство (№ 2) [ГО], § 81 и TV Vest, § 67, двете цитирани по-горе, а също и Société de conception de presse et d’édition и Ponson срещу Франция, № 26935/05, § 57 и 63, 5 март 2009 г.). Вярно е, че ЕПРО препоръчва предпазливост при позоваването на съпоставителен материал в този контекст (параграф 65 по-горе). Обаче, макар че тенденцията е в посока на въздържане от широки забрани, остава ясно, че е налице голямо разнообразие от средства, които договарящите държави прилагат, за да регулират тази реклама, и които отразяват голямото разнообразие в историческото развитие, културните различия, политическата мисъл и, следователно, в демократическите възгледи на тези държави (Scoppola срещу Италия (№ 3) [ГО], цитирано по-горе, § 83). Липсата на консенсус в тази област е от такъв характер, че Комитетът на министрите на Съвета на Европа отказва да приеме общо становище при разглеждането на въпроса за платената политическа реклама през 1999 г. и през 2007 г. (параграфи 73 – 75 по-горе). Тази липса на консенсус също разширява правото на преценка, което следва да бъде предоставено по отношение на ограниченията на изразяването на мнение от обществен интерес.

124. На последно място, Съдът не намира, че въздействието на забраната по това дело надхвърля горепосочената убедителна обосновка на общата мярка (параграф 109 по-горе).

В това отношение Съдът отбелязва другите медии, които остават на разположение на жалбоподателя по това дело, и припомня, че достъпът до алтернативни медии е от съществено значение за пропорционалността на едно ограничение на достъпа до други потенциално полезни медии (Appleby и други срещу Обединеното кралство, № 44306/98, § 48, ЕСПЧ 2003‑VI; и Mouvement raëlien suisse срещу Швейцария, цитирано по-горе, § 73-75). По-конкретно, жалбоподателят НПО има възможност да участва в радио- и телевизионни дискусионни програми с политически характер (т.е предавания, различни от платена реклама). Той може също така да рекламира по радиото и телевизията по неполитически въпроси, ако създаде за тази цел дъщерна организация с идеална цел, като засега няма доказателства, че разходите за това са непосилни. Важното е, че жалбоподателят има пълен достъп до медии, различни от радиото и телевизията – печатните медии, интернет (включително и социалните медии), а също и до демонстрации, плакати и листовки. Макар че не е доказано интернет с неговите социални медии да има по-голямо влияние от радиото и телевизията в ответната държава (параграф 119 по-горе), тези нови медии остават мощни средства за комуникация, които могат много да помогнат на жалбоподателя НПО при постигането на неговите цели.

125. Съответно Съдът намира, че наведените от властите основания, които обосновават забраната на рекламата на жалбоподателя, са относими и достатъчни. Ето защо не може да се приеме, че забраната представлява непропорционална намеса в правото на жалбоподателя на свобода на изразяване на мнение. Поради това Съдът намира, че не е налице нарушение на чл. 10 от Конвенцията.

ПО ТЕЗИ ПРИЧИНИ СЪДЪТ:

1. Обявява единодушно жалбата за допустима;

2. Постановява с девет на осем гласа, че не е налице нарушение на чл. 10 от Конвенцията.

Изготвено на английски и френски език и обявено в съдебно заседание на 22 април 2013 г., в съответствие с чл. 77, ал. 2 и 3 от Правилника на Съда.

Майкъл О’БойлДийн Шпилман
Заместник-секретарПредседател

В съответствие с чл. 45 ал. 2 от Конвенцията и чл. 74 ал. 2 от Правилника на Съда, към настоящото решение са приложени следните особени мнения:

- мнение, изразяващо съгласие на съдия Браца;

- съвместно особено мнение на съдиите Цимеле, Сайо, Калайджиева, Вучинич и Де Гаетано;

- особено мнение на съдия Тюлкенс, към което се присъединяват съдиите Шпилман и Лафранк.

Д.С.
М.О.Б.

Особените мнения не са преведени, но могат да се намерят на английски и/или френски език във версията на съдебното решение на официалния език (езици) в базата данни с практиката на Съда HUDOC.

© Съвет на Европа/Европейски съд по правата на човека, 2013.

Официалните езици на Европейския съд по правата на човека са английски и френски. Този превод не обвързва Съда и Съдът не носи никаква отговорност за неговото качество. Той може да бъде изтеглен от базата данни с практика на Европейския съд по правата на човека HUDOC () или от друга база данни, с която Съдът го е споделил. Може да бъде възпроизвеждан с нетърговска цел при условие, че се цитира пълното заглавие на делото, заедно с посочените по-горе указания за авторското право. В случай че част от този превод ще се използва с търговска цел, моля, свържете се с publishing@

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013.

The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013.

Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante : publishing@

 

Full & Egal Universal Law Academy