CASE OF ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL v. THE UNITED KINGDOM - [Greek Translation] by the COE/ECHR

© Συμβούλιο της Ευρώπης/Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, 2013. Η παρούσα μετάφραση δεν δεσμεύει το Δικαστήριο. Για περισσότερες πληροφορίες βλ. την ένδειξη δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας στο τέλος του παρόντος εγγράφου.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013. This translation does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.

© Conseil de I’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.

ΜΕΙΖΩΝ ΣΥΝΘΕΣΗ

ΥΠΟΘΕΣΗ ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL

κατά ΗΝΩΜΕΝΟΥ ΒΑΣΙΛΕΙΟΥ

(Προσφυγή no 48876/08)

ΑΠΟΦΑΣΗ

ΣΤΡΑΣΒΟΥΡΓΟ

22 Απριλίου 2013

Η παρούσα απόφαση είναι οριστική. Επιδέχεται μορφολογικές βελτιώσεις.

Στην υπόθεση Animal Defenders International κατά Ηνωμένου Βασιλείου,

Το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, που συνεδρίασε σε Μείζονα Σύνθεση απαρτιζόμενη από τους:

Dean Spielmann, προεδρεύοντα,
Nicolas Bratza,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,

Ineta Ziemele,
Elisabeth Steiner,
Päivi Hirvelä,
Γεώργιο Νικολάου,
András Sajó,
Zdravka Kalaydjieva,

Mihai Poalelungi,
Nebojša Vučinić,
Kristina Pardalos,
Vincent A. de Gaetano,
Julia Laffranque,
Helen Keller, δικαστές,
και τον Michael O’Boyle, αναπληρωτή γραμματέα,

Αφού συσκέφθηκε εν συμβουλίω στις 7 Μαρτίου 2012 και στις 20 Φεβρουαρίου 2013,

Εκδίδει την ακόλουθη απόφαση, που υιοθετήθηκε κατά την τελευταία αυτή ημερομηνία:

ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ

1. Η υπόθεση προήλθε από προσφυγή (no 48876/08) που ασκήθηκε κατά του Ηνωμένου Βασιλείου της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας, και την οποία κατέθεσε η Animal Defenders International, μια μη κυβερνητική οργάνωση («ΜΚΟ») που εδρεύει στη Λονδίνο («η προσφεύγουσα»), στο Δικαστήριο στις 11 Σεπτεμβρίου 2008 βάσει του Άρθρου 34 της Σύμβασης για την Προάσπιση των δικαιωμάτων του ανθρώπου και των θεμελιωδών ελευθεριών («η Σύμβαση»).

2. Η προσφεύγουσα εκπροσωπήθηκε ενώπιον του Δικαστηρίου από την κα T. Allen, δικηγόρο Λονδίνου. Η βρετανική κυβέρνηση («η Κυβέρνηση») εκπροσωπήθηκε από την κα A. Sornarajah, υπάλληλο του Υπουργείου Εξωτερικών Υποθέσεων και Κοινοπολιτείας.

3. Η προσφεύγουσα κατήγγελλε την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή, η οποία τίθεται από το άρθρο 321 § 2 του νόμου 2003 περί των επικοινωνιών.

4. Η προσφυγή ανατέθηκε στο τέταρτο τμήμα του Δικαστηρίου (άρθρο 52 § 1 του κανονισμού του Δικαστηρίου – «ο κανονισμός»). Στις 21 Ιανουαρίου 2011, το Δικαστήριο κοινοποίησε την προσφυγή στην Κυβέρνηση. Αποφάσισε επίσης να αποφανθεί συγχρόνως επί του παραδεκτού και του βασίμου της υπόθεσης (άρθρο 29 § 1 της Σύμβασης). Στις 29 Νοεμβρίου 2011, το τμήμα παραιτήθηκε από τη δικαιοδοσία του στην υπόθεση υπέρ του τμήματος Μείζονος Σύνθεσης.

5. Η σύνθεση του τμήματος αποφασίστηκε συμφώνως προς τα άρθρα 27 §§ 2 και 3 της Σύμβασης και 24 του Κανονισμού.

6. Τόσο η προσφεύγουσα όσο και η Κυβέρνηση κατέθεσαν υπόμνημα επί του παραδεκτού και του βασίμου της υπόθεσης.

7. Διενεργήθηκε δημόσια ακρόαση στο Μέγαρο των δικαιωμάτων του ανθρώπου, στο Στρασβούργο, στις 7 Μαρτίου 2012 (άρθρο 59 § 3 του κανονισμού).

Παρέστησαν:

– εκ μέρους της Κυβέρνησης
καA. Sornarajah,εκπρόσωπος,
κοςM. Chamberlain,νομικός σύμβουλος,
κυρίεςE. Van Heyningen,
S. White, σύμβουλοι·

– εκ μέρους της προσφεύγουσας
κκ.H. Tomlinson QC,
A. O’Neill QC,νομικοί σύμβουλοι,
κυρίεςT. Allen,σύμβουλος,
J. Creamer, πρόεδρος της προσφεύγουσας οργάνωσης.

Το Δικαστήριο άκουσε τις αγορεύσεις των κκ. Chamberlain και Tomlinson.

ΤΑ ΓΕΓΟΝΟΤΑ

I. ΟΙ ΠΕΡΙΣΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΥΠΟΘΕΣΗΣ

8. Η προσφεύγουσα ΜΚΟ μάχεται ενάντια στην εκμετάλλευση των ζώων για εμπορικούς, επιστημονικούς ή ψυχαγωγικούς σκοπούς. Επιδιώκει την αλλαγή της νομοθεσίας και των δημόσιων πολιτικών στον συγκεκριμένο τομέα, και, προς τον ίδιο σκοπό, προσπαθεί να επηρεάζει την κοινή γνώμη και την άποψη των βουλευτών.

1. Η απαγορευμένη τηλεοπτική διαφήμιση

9. Το 2005, η προσφεύγουσα άρχισε εκστρατεία με τίτλο «My Mate’s a Primate» («Πρωτεύοντα θηλαστικά, οι φίλοι μας»), ενάντια στον εγκλεισμό και την έκθεση πρωτευόντων θηλαστικών και τη χρήση τους σε τηλεοπτικές διαφημίσεις. Στο πλαίσιο της συγκεκριμένης εκστρατείας, επιθυμούσε να προβάλει τηλεοπτική διαφήμιση διάρκειας είκοσι δευτερολέπτων. Το μήνυμα άρχιζε με την εικόνα ενός κλουβιού όπου σταδιακά διακρινόταν, προβάλλοντας μέσα από τη σκιά, ένα αλυσοδεμένο κοριτσάκι. Η οθόνη γινόταν στη συνέχεια λευκή, και προβάλλονταν διαδοχικά τα ακόλουθα τρία μηνύματα: «Ένας χιμπατζής έχει τη νοητική ηλικία ενός τετράχρονου παιδιού», «Αν και μοιραζόμαστε μαζί τους το 98 % της γενετικής μας κληρονομιάς, οι χιμπατζήδες εξακολουθούν να βρίσκονται κλεισμένοι σε κλουβιά και να υφίστανται κακομεταχείριση για τη διασκέδασή μας», «Για να μάθετε περισσότερα και να δείτε πώς μπορείτε να μας βοηθήσετε να βάλουμε τέλος σε όλο αυτό, παραγγείλετε το δικό σας ενημερωτικό πακέτο – 10 £». Η διαφήμιση έκλεινε με την εικόνα ενός χιμπατζή στην ίδια στάση που είχε το κοριτσάκι.

10. Η διαφήμιση υποβλήθηκε στο Κέντρο Αδειοδότησης Τηλεοπτικών Διαφημίσεων (Broadcast Advertising Clearance Centre, «το BACC») για να ελεγχθεί κατά πόσον ήταν σύμφωνη προς τους σχετικούς νόμους και κώδικες. Στις 5 Απριλίου 2005, το BACC αρνήθηκε να επιτρέψει τη μετάδοση της διαφήμισης, με το σκεπτικό ότι οι στόχοι της προσφεύγουσας ήταν «αποκλειστικά ή κυρίως πολιτικής φύσης», και το άρθρο 321 § 2 του νόμου του 2003 περί των επικοινωνιών («ο νόμος του 2003») απαγόρευε τη μετάδοση τέτοιων διαφημίσεων. Η απόφαση αυτή οριστικοποιήθηκε στις 6 Μαΐου 2005. Αντιθέτως, η διαφήμιση ήταν και είναι ακόμη προσπελάσιμη στο Διαδίκτυο.

2. Το High Court ([2006] EWHC 3069)

11. Στις 19 Οκτωβρίου 2005, η προσφεύγουσα ζήτησε από το High Court να εκδώσει μια δήλωση ασυμβιβάστου βάσει του άρθρου 4 του νόμου του 1998 για τα δικαιώματα του ανθρώπου («ο νόμος για τα δικαιώματα του ανθρώπου»), υποστηρίζοντας ότι η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης στην τηλεόραση και στο ραδιόφωνο που επιβλήθηκε με τον νόμο του 2003 ήταν ασύμβατη με το άρθρο 10 της Σύμβασης. Το μόνο αμφισβητήσιμο σημείο, κατά τη γνώμη της, ήταν εάν η συγκεκριμένη απαγόρευση μπορούσε να θεωρηθεί «αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία».

12. Ο γενικός Διευθυντής της Διεύθυνσης πολιτισμού, μέσων μαζικής ενημέρωσης και αθλητισμού («το DCMS») κοινοποίησε στο High Court εκ μέρους του Κράτους μια ένορκη δήλωση με ημερομηνία 16 Δεκεμβρίου 2005, στην οποία εξηγούσε με ποιον τρόπο η αμεροληψία ήταν θεμελιώδες στοιχείο του ρυθμιστικού πλαισίου που αφορά τις τηλεμεταδόσεις, και για ποιον λόγο η πολιτική διαφήμιση θεωρούνταν ασύμβατη με τη συγκεκριμένη αξία. Δήλωνε ότι ήταν πρακτικώς αδύνατον να επιβληθεί μια λιγότερο περιοριστική απαγόρευση. Στηριζόμενος από την άποψη αυτή στην περιγραφή της διαδικασίας ελέγχου που εφαρμόστηκε το 1999 (παράγραφοι 37-55 παρακάτω), υπογράμμιζε ότι τα αρμόδια όργανα τα οποία είχε συμβουλευτεί είχαν αποφανθεί υπέρ της απαγόρευσης, και εκτιμούσε ότι το γεγονός αυτό αποτελούσε απάντηση στα επιχειρήματα της προσφεύγουσας. Θεωρούσε ότι, δεδομένης της ιδιαίτερης φύσης του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης ως μέσων μαζικής ενημέρωσης, ήταν δικαιολογημένος ο έλεγχος των μηνυμάτων που αυτά μετέδιδαν και ότι η προσφεύγουσα είχε στη διάθεσή της άλλους φορείς για τη διάδοση των ιδεών της. Τέλος, παραθέτοντας άλλα Κράτη τα οποία εφαρμόζουν παρόμοιες διατάξεις (Δανία, Ιρλανδία, Νορβηγία και Σουηδία), κατέληγε στο συμπέρασμα ότι, στις χώρες όπου είχε επιτραπεί η μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων επί πληρωμή, η εφαρμογή του συστήματος έθετε ακόμη «σημαντικά πρακτικά προβλήματα», ιδιαίτερα ως προς τη δυνατότητα να είναι εγγυημένη σε όλα τα μέρη ίση πρόσβαση στα μέσα εκεί όπου το πολιτικό τοπίο ήταν πολυκομματικό, ότι τα μέρη ή οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί δεν τηρούσαν τους κανόνες σχετικά με τα χρονικά ή οικονομικά όρια που επιβάλλονταν στις πολιτικές διαφημίσεις επί πληρωμή και ότι δεν είχε καταστεί δυνατόν να οριστεί με σαφήνεια σε τι συνίσταται η «πολιτική» διαφήμιση.

13. Στις 4 Δεκεμβρίου 2006, το High Court, αποτελούμενο από τον λόρδο δικαστή Auld και τον δικαστή Ousley, απέρριψε το αίτημα της προσφεύγουσας. Οι δύο δικαστές θεώρησαν ότι η απαγόρευση είχε οριστεί με τρόπο ευρύ, ενώ ο δικαστής Ousley παρατήρησε ότι κάλυπτε «ένα μεγάλο φάσμα πολιτικών δραστηριοτήτων ποικίλης έντασης, από την πολιτική δραστηριότητα των κομμάτων σε προεκλογική περίοδο, μέχρι την υπεράσπιση από μη πολιτικούς οργανισμούς, οποιαδήποτε στιγμή, ιδιαίτερων συμφερόντων σχετικών με θέματα που απασχολούν τους πολίτες». Κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι, παρόλο που η ελευθερία έκφρασης στον τομέα της πολιτικής είναι πολύτιμη, η παρέμβαση ήταν δικαιολογημένη.

14. Οι δύο δικαστές αποφάσισαν να μην στηριχθούν στην απόφαση VgT Verein gegen Tierfabriken κατά Ελβετίας (no 24699/94, CEDH 2001‑VI), η οποία κατά τη γνώμη τους είχε αξία μόνο λόγω των ιδιαίτερων συνθηκών της συγκεκριμένης υπόθεσης. Ο λόρδος δικαστής Auld επισήμανε ότι ο νόμος του 2003 παρουσίαζε πολλές βελτιώσεις σε σχέση με το σύστημα που εξεταζόταν στην υπόθεση VgT, κυρίως μια μεγαλύτερη ευελιξία στους ελέγχους της διάρκειας και του περιεχομένου των πολιτικών και προεκλογικών μηνυμάτων. Οι δύο δικαστές βασίστηκαν στις κριτικές για την απόφαση VgT οι οποίες διατυπώθηκαν στην απόφαση R (ProLife Alliance) κατά BBC ([2003] UKHL 23), και ο δικαστής σημείωσε ότι δεν ήταν δυνατόν να εντοπιστεί πού βασίστηκε η απόφαση VgT. Εξέφρασαν αμφιβολίες για τη συνάφεια με τη συγκεκριμένη υπόθεση της απόφασης Murphy κατά Ιρλανδίας (no 44179/98, CEDH 2003‑IX), όπου δεν ετίθετο ζήτημα πολιτικής διαφήμισης· εξάλλου, έκριναν ελάχιστα πειστική την παρατήρηση που σημειωνόταν σε εκείνη την απόφαση, σύμφωνα με την οποία η διακριτική ευχέρεια του Κράτους μπορούσε να είναι μικρότερη όσον αφορά τους περιορισμούς στην πολιτική διαφήμιση σε σχέση με τους περιορισμούς στη θρησκευτική διαφήμιση.

15. Οι δύο δικαστές υπογράμμισαν ότι τα δικαστήρια όφειλαν να φανούν ιδιαίτερα προσεκτικά κατά την εξέταση των πολιτικών και νομοθετικών επιλογών του Κοινοβουλίου. Σχετικά με αυτό, ο λόρδος δικαστής Auld τόνισε τα εξής:

« (...)στους τομείς όπου απαιτείται να ληφθεί μια απόφαση για κοινωνικά και πολιτικά θέματα, μπορεί κανονικά να υποθέσει κανείς ότι οι εκτελεστικές και νομοθετικές αρχές ενός Κράτους μέλους –ιδιαίτερα οι νομοθετικές– έχουν καλύτερη ή ασφαλέστερη κατανόηση των δημοκρατικών αναγκών της χώρας και των πρακτικών τους πλευρών, από ό,τι οι δικαστές του Στρασβούργου ή ακόμη και τα εθνικά δικαστήρια. Εδώ ακριβώς βρίσκεται και η έννοια του σεβασμού, που, όπως κι αν τον ονομάσουμε, θα πρέπει να καθιστά τους δικαστές επιφυλακτικούς να παρέμβουν με υπερβολική προθυμία στις πολιτικές της Κυβέρνησης ή στις νομοθετικές πράξεις του Κοινοβουλίου, όταν τις εφαρμόζουν. Ο σεβασμός αυτός αποτελεί έναν παράγοντα διεύρυνσης και όχι συρρίκνωσης του περιθωρίου της διακριτικής ευχέρειας των συμβαλλόμενων Κρατών στο πλαίσιο αυτό, ακριβώς όπως και στο πλαίσιο άλλων σημαντικών και ευαίσθητων ζητημάτων που έχουν να κάνουν με τις παραδόσεις ενός συμβαλλόμενου Κράτους, απέναντι στα οποία οι εθνικές αρχές –όπως οι ιρλανδικές, στην υπόθεση Murphy– είναι ιδιαίτερα ευαίσθητες και είναι οι πλέον αρμόδιες να κρίνουν.

Στην προκειμένη περίπτωση, το Κοινοβούλιο του Ηνωμένου Βασιλείου επέλεξε να θέσει σε εφαρμογή μια απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης μόνο για το ραδιόφωνο και την τηλεόραση, καθώς τα συγκεκριμένα μέσα θεωρείται ότι έχουν μεγαλύτερη ισχύ από τα υπόλοιπα και ως εκ τούτου ότι είναι πιθανότερο να χρησιμοποιηθούν για να στρεβλωθεί η δημοκρατική διαδικασία από ομάδες που διαθέτουν ισχυρά οικονομικά μέσα. Το Κοινοβούλιο θα μπορούσε ενδεχομένως να είχε πράξει διαφορετικά, είναι όμως αρμόδιο το δικαστήριο να το κρίνει αυτό, δεδομένης της ευρύτατης υποστήριξης της οποίας έτυχε η πρόταση του Κοινοβουλίου, ακόμη και από αρχές εξαιρετικής επάρκειας;»

Ο λόρδος δικαστής Auld στη συνέχεια κατέληξε ότι το Κοινοβούλιο ενήργησε εντός των ορίων της διακριτικής του ευχέρειας.

Ο δικαστής Ousley σημείωσε από την πλευρά του ότι το High Court δεν στηρίχθηκε αποκλειστικά στα στοιχεία που του είχαν κοινοποιηθεί, καθώς «η εμπειρία, η επάρκεια και η κρίση του Κοινοβουλίου που αντανακλώνται στον νόμο [επέτρεπαν] να καταδειχθεί ο δικαιολογημένος χαρακτήρας της απαγόρευσης». Ανέφερε σχετικά τα εξής:

«Διακυβεύονται εδώ αντικρουόμενα συμφέροντα, τα οποία ο νομοθέτης δύναται και οφείλει να σταθμίσει, λαμβάνοντας υπόψη τον τρόπο με τον οποίο προβλέπει ότι οι ομάδες και τα κόμματα θα χρησιμοποιήσουν την ευρύτερη πρόσβαση στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, την οποία η ενάγουσα καταβάλλει προσπάθεια να εξασφαλίσει για την ίδια και για άλλους. (...)

Από την άποψη αυτή, είναι σαφές ότι το Κοινοβούλιο γνωμοδότησε κατόπιν ώριμης σκέψης, αφού εξέτασε διεξοδικά τις επιπτώσεις του άρθρου 321 στο θέμα των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Προσδίδεται επομένως σημαντική βαρύτητα σε μια γνώμη που διατυπώθηκε ύστερα από τέτοια διαδικασία, και θεωρώ ότι καταδεικνύει την αναγκαιότητα του περιορισμού. Εδώ δεν πρόκειται για μια εκτελεστική πράξη ή για κανονισμό, αλλά για έναν νόμο ο οποίος υιοθετήθηκε από το Κοινοβούλιο ομόφωνα, τη στιγμή μάλιστα που ήταν εν γνώσει των βουλευτών τόσο η αντίθετη άποψη του Καθηγητή Barendt, ο οποίος είχε εκφράσει ανησυχίες σχετικά με τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, όσο και οι επιφυλάξεις που διατύπωσε η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων (Joint Committee on Human Rights) καθώς και η Εκλογική Επιτροπή με βάση τη νομολογία VgT.

Ένας άλλος λόγος που δίνω τέτοια βαρύτητα στην ώριμα σταθμισμένη γνώμη του Κοινοβουλίου, είναι το ίδιο το εν λόγω θέμα. Η επίπτωση της ραδιοτηλεοπτικής μετάδοσης στα ζητήματα, στο πλαίσιο και την ένταση της πολιτικής συζήτησης είναι ένα στοιχείο το οποίο λίγες αρχές είναι σε θέση να εκτιμήσουν καλύτερα από εκείνες που ασχολούνται καθημερινά με ψηφοφόρους και με ομάδες συμφερόντων, είτε για να χρησιμοποιήσουν την επιρροή τους, είτε για να ανταποκριθούν σε αυτήν ή για να την αντικρούσουν. Οι αρχές αυτές είναι σε άριστη θέση να γνωρίζουν ποιοι τύποι ομάδων θα μπορούσαν να χρησιμοποιήσουν προς όφελός τους ορισμένες εξαιρέσεις της εν λόγω απαγόρευσης. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι το Κοινοβούλιο, μέσω των βουλευτών και των μελών της Βουλής των λόρδων, είναι πολύ ικανότερο από τους δικαστές να εκτιμήσει τα ζητήματα αυτά. Δεν πρόκειται για έναν τομέα στον οποίο μπορεί να πει κανείς ότι οι δικαστές έχουν περισσότερη εμπειρία και μεγαλύτερη αρμοδιότητα. Η διαπίστωση αυτή ισχύει ακόμη περισσότερο για τους δικαστές άλλης εθνικότητας.

Εκτιμώ ότι οι παράγοντες αυτοί προσδίδουν ισχυρή αποδεικτική αξία στη γνωμοδότηση ενός δημοκρατικά εκλεγμένου οργάνου, το οποίο έκρινε ότι ένας δεδομένος περιορισμός ήταν αναγκαίος για το δημόσιο συμφέρον. Επί της ουσίας, ένας άλλος τρόπος να διατυπώσω τη σκέψη μου θα ήταν να πω ότι το θέμα δικαιολογεί την εκχώρηση στο Κοινοβούλιο ευρύτερου περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας.

Χωρίς καμία αμφιβολία, το Κοινοβούλιο θα μπορούσε να έχει επιλέξει μια διατύπωση η οποία να προσφέρει μια μορφή απάντησης σε όλες τις ερωτήσεις σχετικά με το πού τοποθετείται η διαχωριστική γραμμή μεταξύ των διάφορων τύπων διαφημιζομένων ή διαφημίσεων. Ωστόσο, ήταν θεμιτό να λάβει υπόψη του το Κοινοβούλιο την πολυπλοκότητα και τον αυθαίρετο χαρακτήρα που θα είχε μια τέτοια απάντηση, όπως κι αν επιλέξει κανείς να την ονομάσει, και αποφάσισε συνεπώς ότι η πλήρης απαγόρευση ραδιοτηλεοπτικής μετάδοσης διαφημίσεων ήταν η μόνη δίκαιη και πρακτικά εφαρμόσιμη λύση.»

Εν κατακλείδι, είτε λόγω του ότι η υιοθέτηση της εν λόγω απαγόρευσης απέρρεε από την αναγκαιότητά της σε έναν τομέα όπου το Κοινοβούλιο ήταν το πλέον αρμόδιο, είτε ως μια απόφαση του Κοινοβουλίου σε έναν τομέα όπου έπρεπε να του εκχωρηθεί μεγαλύτερο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας, ο δικαστής Ousley θεώρησε ότι οι δικαστές όφειλαν να σεβαστούν την απόφαση του νομοθέτη.

16. Ο λόρδος δικαστής Auld, σημειώνοντας την απουσία ευρωπαϊκής ομοφωνίας στο θέμα αυτό, εκτίμησε ότι οι εκθέσεις πραγματογνωμοσύνης στον φάκελο της υπόθεσης ήταν μικρής χρησιμότητας, και επισήμανε ότι το Κράτος τις είχε κοινοποιήσει για λόγους καθαρά ενημερωτικούς, χωρίς να τις χρησιμοποιήσει στην επιχειρηματολογία του. Ο δικαστής Ousley, δηλώνοντας ότι είχαν δοθεί στο High Court ορισμένα στοιχεία, ενδεικτικά και όχι εξαντλητικά, σχετικά με το πώς αντιμετώπιζαν το ζήτημα άλλα Κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης ή της Κοινοπολιτείας, εκτίμησε ότι τα συγκεκριμένα στοιχεία δεν είχαν άλλη χρησιμότητα πέρα από το ότι καταδείκνυαν πως, εάν υπήρχε γενική ομοφωνία στο ότι ήταν δικαιολογημένη η απαγόρευση πολιτικών διαφημίσεων σε προεκλογική περίοδο, αντιθέτως δεν υπήρχε ομοφωνία σχετικά με το εάν η απαγόρευση αυτή ήταν αναγκαία εκτός προεκλογικών περιόδων. Παρατηρώντας ότι διάφορα Κράτη είχαν αποφασίσει ότι κάποιοι περιορισμοί ήταν απαραίτητοι δεδομένων των ιδιαιτεροτήτων στο ραδιοτηλεοπτικό τους σύστημα και των πολιτικών τους ευαισθησιών, εκτίμησε ότι η έλλειψη ομοφωνίας ενδεχομένως αντικατόπτριζε ακριβώς αυτές τις διαφορετικές καταστάσεις, τις οποίες κατά τον ίδιο ήταν θεμιτό να λάβει υπόψη του ο νομοθέτης, προκειμένου να σταθμίσει την αναγκαιότητα μιας τέτοιου εύρους απαγόρευσης στη δημοκρατική κοινωνία την οποία εκπροσωπεί.

17. Τόσο ο λόρδος δικαστής Auld όσο και ο δικαστής Ousley υπογράμμισαν το σκεπτικό της απαγόρευσης, δηλαδή την προστασία της ακεραιότητας της δημοκρατικής διαδικασίας, ενάντια στην κατάχρηση του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης προς όφελος ενός δεδομένου πολιτικού προγράμματος από ομάδες που διαθέτουν ισχυρά οικονομικά μέσα. Για τον δικαστή Ousley, η απαγόρευση συνιστά έναν περιορισμό που στόχο έχει να ενισχύσει τη δημοκρατική διαδικασία μάλλον, παρά να αντιταχθεί στη μετάδοση ορισμένων περιεχομένων. Οι δύο δικαστές θεώρησαν ότι ήταν θεμιτό να αντιμετωπιστεί διαφορετικά το ραδιόφωνο και η τηλεόραση, καθώς είναι ισχυρότερη η δυνητική τους επιρροή. Ο δικαστής Ousley εκτίμησε σχετικά με αυτό ότι δεν μπορεί να αμφισβητηθεί σοβαρά το γεγονός ότι τα μέσα αυτά είναι ισχυρότερα και πιο διαδεδομένα από τα υπόλοιπα. Όσο για το εάν η τηλεόραση κοστίζει ακριβότερα από τα άλλα μέσα, τόνισε ότι αρκεί να παραδεχτεί κανείς πως οι διαφημίσεις που μεταδίδονται από το ραδιόφωνο και την τηλεόραση εμφανίζουν ένα πλεονέκτημα το οποίο είναι εν γνώσει των διαφημιζομένων και των κατόχων των μέσων, και για το οποίο οι πρώτοι είναι έτοιμοι να πληρώσουν στους δεύτερους σημαντικά ποσά, σαφώς πέρα από τις δυνατότητες απλών ομάδων που επιθυμούν να συμμετάσχουν στη δημόσια συζήτηση.

18. Τέλος, οι δύο δικαστές απέρριψαν το επιχείρημα σύμφωνα με το οποίο η απαγόρευση ήταν δυσανάλογη, επειδή εφαρμοζόταν και εκτός προεκλογικών περιόδων και αφορούσε και ομάδες οι οποίες, όπως η προσφεύγουσα, δεν συνδέονταν με πολιτικά κόμματα ή με προεκλογικές εκστρατείες. Ο λόρδος δικαστής Auld υπογράμμισε ότι ενδεχόμενος περιορισμός της απαγόρευσης στις προεκλογικές περιόδους δεν θα αποτελούσε «διάκριση βασισμένη στη λογική ή σε κάποιες αρχές». Οι δύο δικαστές θεώρησαν ότι η πολιτική διαφήμιση που μεταδίδεται από το ραδιόφωνο και την τηλεόραση εκτός προεκλογικών περιόδων θα μπορούσε να έχει εξίσου προφανείς επιπτώσεις στη δημοκρατική διαδικασία. Στο πλαίσιο αυτό ο δικαστής Ousley σημείωσε ότι τα συγκεκριμένα μέσα είναι πανταχού παρόντα, ότι ανά πάσα στιγμή μπορούν να τεθούν ζητήματα που προκαλούν διαφωνίες σε μια δημοκρατική κοινωνία, και ότι η επιρροή που αποκτάται με χρηματικό τίμημα μπορεί να επηρεάσει την προώθηση ενός νόμου, την απόφαση για τη διενέργεια εκλογών, ακόμη και το αποτέλεσμά τους. Οι δύο δικαστές έκριναν ότι θα ήταν ανέφικτο, αυθαίρετο και δυνητικά άδικο να επιχειρηθεί η καθιέρωση μιας διάκρισης ανάμεσα στα πολιτικά θέματα που συνδέονται με τα κόμματα, και τα πολιτικά θέματα δημόσιας σημασίας· πράγματι, σύμφωνα με την ανάλυσή τους, η στρέβλωση της πολιτικής συζήτησης μπορεί να λάβει ποικίλες μορφές και να σχετιστεί με μια ευρεία κλίμακα ζητημάτων δημόσιου ενδιαφέροντος, ορισμένα από τα οποία θα ήταν δύσκολο να ταξινομηθούν σε κατηγορίες, και μια τέτοια διάκριση θα υπήρχε κίνδυνος να επιτρέψει σε πολιτικά κόμματα να «αναθέσουν» την πολιτική τους διαφήμιση σε «ομάδες διαφωνούντων ή υποστηρικτών» για τις οποίες δεν θα ίσχυαν οι συγκεκριμένοι περιορισμοί.

19. Κατά συνέπεια, το High Court αρνήθηκε να κηρύξει το ασυμβίβαστο.

3. Η Βουλή των Λόρδων ([2008] UKHL 15)

20. Στις 12 Μαρτίου 2008, η Βουλή των Λόρδων, αποτελούμενη από τον λόρδο Bingham, τον λόρδο Scott, τη βαρόνη Hale, τον λόρδο Carswell και τον λόρδο Neuberger, απέρριψε ομοφώνως την έφεση που είχε υποβληθεί από την προσφεύγουσα.

21. Ο λόρδος Bingham ανέγνωσε την απόφαση της πλειοψηφίας. Αναγνώρισε ότι αφ’ ης στιγμής η απαγόρευση περιόριζε την ελευθερία έκφρασης στα πολιτικά ζητήματα, η υποχρέωση δικαιολόγησης από πλευράς του Κράτους ήταν «υψηλή» και το περιθώριο εκτίμησης κατά συνέπεια στενό. Όρισε ως εξής τον στόχο της απαγόρευσης:

« 28. Η θεμελιώδης ιδέα που υποστηρίζει τη δημοκρατική διαδικασία είναι ότι, εάν αντίθετες απόψεις, γνώμες ή πολιτικές αποτελούν αντικείμενο δημόσιας διαμάχης και εξέτασης, με τον καιρό το σωστό θα υπερισχύσει του λάθους και η αλήθεια του ψεύδους. Πρέπει να υποθέσει κανείς ότι οι πολίτες, εάν τους δοθεί χρόνος, θα κάνουν τη σωστή επιλογή όταν, στο πλαίσιο της δημοκρατικής διαδικασίας, κληθούν να επιλέξουν. Είναι όμως ιδιαίτερα επιθυμητό να διεξαχθεί η συζήτηση σε συνθήκες όσο το δυνατόν δίκαιες. Αυτό επιτυγχάνεται όταν, στο πλαίσιο της πολιτικής συζήτησης, εκφράζονται διαφορετικές απόψεις, με αντίλογο, σχόλια και διάλογο. Αποτελεί καθήκον των ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών να υλοποιούν τον στόχο αυτόν με τρόπο αμερόληπτο, παρουσιάζοντας ισορροπημένα προγράμματα στα οποία να μπορούν να εκφράζονται όλες οι θεμιτές απόψεις.»

22. Σύμφωνα με τον λόρδο Bingham, ο στόχος αυτός δεν υλοποιείται όταν

« (...) ομάδες που δεν αποτελούν πολιτικά κόμματα αλλά διαθέτουν σημαντικά μέσα είναι σε θέση να χρησιμοποιούν την οικονομική τους ισχύ για να επιτύχουν τη μεγαλύτερη προβολή απόψεων οι οποίες μπορεί να είναι ορθές ή λανθασμένες, ελκυστικές ή απωθητικές για τους προοδευτικούς ανθρώπους, ωφέλιμες ή επιζήμιες. Ο κίνδυνος είναι ότι οι πολίτες μπορεί να οδηγηθούν στην αποδοχή θέσεων κατ’ ουσίαν πολιτικών, όχι επειδή η δημόσια συζήτηση απέδειξε την ορθότητά τους, αλλά επειδή, μέσω μιας διαρκούς επανάληψης, μαθαίνουν να τις αποδέχονται. Ανάμεσα στα δικαιώματα τρίτων που μπορεί θεμιτά να στοχεύει να προστατεύσει ένας περιορισμός στην άσκηση του δικαιώματος στην ελευθερία έκφρασης, είναι κατά τη γνώμη μου και η προστασία από τις δυνητικές βλάβες της μεροληπτικής πολιτικής διαφήμισης.»

Για τον λόρδο Bingham, το επιχείρημα αυτό δεν είχε παρουσιαστεί στην πλήρη του δυναμική στην προαναφερθείσα απόφαση VgT.

23. Σύμφωνα με τον ίδιο, μια συνολική απαγόρευση ήταν αναγκαία προκειμένου να αντιμετωπιστεί ο κίνδυνος να μεταδίδονται διαφημίσεις οργανισμών με αμφίβολους σκοπούς, ενδεχόμενο που είχε υποτιμηθεί στην απόφαση VgT, είχε όμως ληφθεί υπόψη στην απόφαση Murphy (όπ. παραπάνω), και το γεγονός ότι η απαγόρευση είχε περιοριστεί στο ραδιόφωνο και στην τηλεόραση εξηγούνταν, όπως είχε παρατηρήσει και ο δικαστής Ousley, από την ιδιαίτερη ισχύ και την πανταχού παρουσία της τηλεόρασης και του ραδιοφώνου, έναν παράγοντα που το Δικαστήριο είχε αναγνωρίσει και στην απόφαση Jersild κατά Δανίας (23 Σεπτεμβρίου 1994, § 31, σειρά A no 298) και στην απόφαση Murphy, παρότι φάνηκε να τον αγνόησε στην απόφαση VgT.

24. ο λόρδος Bingham θεώρησε εξάλλου ότι δεν ήταν αναγκαίο να εξεταστεί λεπτομερώς εάν μια λιγότερο περιοριστική απαγόρευση (που να διέπει τη διάρκεια, τη συχνότητα και το κόστος των διαφημίσεων, ή ακόμη και τη φύση και την ποιότητά τους) θα βοηθούσε να αποφευχθούν οι αρνητικές συνέπειες, εκτιμώντας κυρίως ότι ένα λιγότερο περιοριστικό σύστημα θα μπορούσε να παρακαμφθεί με τον σχηματισμό μικρών ομάδων οι οποίες να επιδιώκουν ανάλογους πολιτικούς στόχους, ότι θα ήταν δυσχερής η αντικειμενική και συνεκτική εφαρμογή του, και ότι θα ήταν ακόμα πιο δύσκολο για τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς να σεβαστούν την υποχρέωσή τους για αμεροληψία. Ο λόρδος Bingham υπενθύμισε ότι η Μεικτή Επιτροπή για τα δικαιώματα του ανθρώπου είχε ζητήσει συμβιβαστική λύση, αλλά η Κυβέρνηση είχε εκτιμήσει ότι δεν μπορούσε να βρεθεί λύση δίκαιη και εφαρμόσιμη και η οποία να ανταποκρίνεται στο πρόβλημα. Προσέθεσε ότι δεν διέκρινε «κανέναν λόγο για να αμφισβητήσει τη θέση αυτή, την οποία είχε κάνει δεκτή και το Κοινοβούλιο». Σύμφωνα με τον ίδιο, θα έπρεπε να προσδοθεί «σημαντική βαρύτητα» στην εκτίμηση του Κοινοβουλίου, και αυτό για τρεις λόγους. Πρώτον, δικαιολογημένα σκέφτεται κανείς ότι οι δημοκρατικά εκλεγμένοι πολιτικοί θα ήταν «ιδιαίτερα ευαίσθητοι» στα αναγκαία μέτρα για τη διαφύλαξη της ακεραιότητας της δημοκρατίας. Δεύτερον, αν το Κοινοβούλιο θεωρούσε ότι η απαγόρευση μπορούσε «ενδεχομένως, αν και καθόλου πιθανό», να προσκρούει στο άρθρο 10, αποφάσισε παρ’ όλα αυτά να την εγκρίνει, λόγω της σημασίας της, και η κρίση του δεν είναι δυνατόν να αγνοηθεί ελαφρά τη καρδία. Τρίτον, ο νόμος δεν ήταν δυνατόν να συνταχθεί για να αντιμετωπίσει μεμονωμένες περιπτώσεις, αλλά έπρεπε να θέσει γενικούς κανόνες, και ήταν ευθύνη του Κοινοβουλίου να αποφασίσει πού θα τοποθετήσει το όριο, και, ακόμη κι αν ήταν αναπόφευκτο κάποιες δύσκολες περιπτώσεις να βρεθούν στη λάθος πλευρά του ορίου, «δεν πρέπει να συναγάγει κανείς από αυτό ότι ο νόμος δεν είχε καμία αξία, εφόσον, αν τον δούμε συνολικά, υπήρξε ευεργετικός.»

25. Για τον λόρδο Bingham, το γεγονός ότι η προσφεύγουσα είχε στη διάθεσή της και άλλα μέσα επικοινωνίας ήταν «παράγοντας ορισμένης βαρύτητας», πράγμα που διέκρινε τη συγκεκριμένη περίπτωση από την υπόθεση Bowman κατά Ηνωμένου Βασιλείου (19 Φεβρουαρίου 1998, Συγκεντρωτικός κατάλογος αποφάσεων 1998‑I), όπου η επίδικη διάταξη είχε παρεμποδίσει πλήρως την προσφεύγουσα να κοινοποιήσει τις ιδέες της.

26. Τέλος, ο λόρδος Bingham δήλωσε ότι δεν υπήρχε ξεκάθαρη ομοφωνία στους κόλπους των Κρατών μελών σχετικά με τον τρόπο νομοθέτησης σε θέματα ραδιοτηλεοπτικής μετάδοσης πολιτικών διαφημίσεων. Προσθέτοντας ότι το Δικαστήριο είχε θεωρήσει ότι έπρεπε να εκχωρηθεί στα Κράτη ένα μεγαλύτερο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας σε περιπτώσεις τέτοιου τύπου, και ότι τα Κράτη ήταν πιθανότατα τα πλέον αρμόδια να κρίνουν τις απαραίτητες εγγυήσεις και αντίβαρα για να προασπίσουν, σύμφωνα με το άρθρο 10, την ακεραιότητα των δημοκρατιών τους, απέρριψε την έφεση, προσυπογράφοντας τη γνώμη του δικαστή Ousley και, επί της ουσίας, τη γνώμη του λόρδου δικαστή Auld. Αντίθετα με τον λόρδο Scott, ο οποίος είχε εκφράσει την άποψη ότι οι εθνικές δικαστικές αρχές μπορούσαν να ερμηνεύουν διαφορετικά από το Δικαστήριο τα δικαιώματα τα οποία εγγυάται η Σύμβαση, ο λόρδος Bingham θεώρησε ότι, ελλείψει ιδιαίτερων συνθηκών, οι δικαστικές αρχές όφειλαν να ακολουθούν τη νομολογία του Δικαστηρίου αφ’ ης στιγμής ήταν σαφής και πάγια.

27. Ο λόρδος Scott σημείωσε την πλήρη συμφωνία του με τον συλλογισμό του λόρδου Bingham και προσέθεσε δύο σχόλια.

Πρώτον, εκ του γεγονότος του «αξιοσημείωτου» εύρους της, η απαγόρευση υπήρχε κίνδυνος κατά τη γνώμη του να οδηγήσει και σε άλλες προσφυγές βάσει του άρθρου 10. Η απαγόρευση αυτή μπορούσε να εμποδίσει την προσφεύγουσα να μεταδώσει διαφημίσεις χωρίς πολιτικό περιεχόμενο ή με περιεχόμενο εντελώς ουδέτερο, και να «αντικρούσει» επιτρεπόμενες εμπορικές διαφημίσεις οι οποίες να αντιτίθενται στις αρχές της. Κατά συνέπεια, υπάρχουν ενδεχομένως κάποια σημεία των άρθρων 319 και 321 που είναι ασύμβατα με το άρθρο 10· σε κάθε περίπτωση, ακόμη κι αν οι δικαστές είχαν αρκετή ευχέρεια για να αποφασίσουν εάν ήταν σκόπιμο να κηρύξουν ασυμβατότητα βάσει του άρθρου 4 του νόμου για τα ανθρώπινα δικαιώματα, δεν θα έπρεπε να το κάνουν κατ’ αρχήν παρά μόνο εάν οι περιστάσεις τις υπόθεσης έδειχναν ότι η εν λόγω νομική διάταξη είχε «προσβάλει ένα δικαίωμα του προσφεύγοντος εγγυημένο από τη Σύμβαση (...) με τρόπο ασύμβατο με το συγκεκριμένο δικαίωμα»: δεν θα αρκούσε να δοθούν υποθετικά παραδείγματα για το πώς μια δεδομένη διάταξη μπορούσε ενδεχομένως να είναι ασύμβατη με ένα δικαίωμα εγγυημένο από τη Σύμβαση. Ο λόρδος Scott κατέληξε λοιπόν στο συμπέρασμα ότι η απαγόρευση δεν ήταν ασύμβατη με τα δικαιώματα που απορρέουν για την προσφεύγουσα από το άρθρο 10.

Δεύτερον, δεν ήταν δυνατόν κατά τον ίδιο να συναχθεί από την απόφαση VgT ότι το Δικαστήριο θα διαφωνούσε με τη Βουλή των Λόρδων στην προκειμένη περίπτωση. Υπενθύμισε σχετικά ότι, στην απόφαση Murphy, δεν είχε παρεκκλίνει καθόλου από τον συλλογισμό τον οποίο είχε ακολουθήσει στην απόφαση VgT, και προσέθεσε ότι οι αποφάσεις του Δικαστηρίου ήταν πάντοτε αυστηρά επικεντρωμένες στις συγκεκριμένες περιστάσεις κάθε υπόθεσης. Επομένως, σύμφωνα με τον ίδιο, υπήρχε στην προκειμένη περίπτωση απλώς μια πιθανότητα απόκλισης του συμπεράσματος της Βουλής των Λόρδων από αυτό του Δικαστηρίου.

28. Η βαρόνη Hale άρχισε τον λόγο της δηλώνοντας ότι κατά την εξέταση της υπόθεσης αγνοήθηκε ένα τεράστιας σημασίας προφανές στοιχείο ( «an elephant in the house»), δηλαδή η κυριαρχία της διαφήμισης, όχι μόνο στις εκλογές αλλά και στη διαμόρφωση της πολιτικής άποψης της κοινής γνώμης, στις Ηνωμένες Πολιτείες. Υπογράμμισε ότι στις προεκλογικές περιόδους στις Ηνωμένες Πολιτείες δαπανώνται κολοσσιαία χρηματικά ποσά, ποσά τα οποία ασφαλώς από κάπου βρίσκονται, και ότι εκεί δεν υπάρχει όριο στα χρήματα που οι ομάδες πίεσης μπορούν να δαπανήσουν για να περάσουν το μήνυμά τους στα μέσα μαζικής ενημέρωσης με την ισχυρότερη και την ευρύτερη επιρροή.

29. Σημείωσε στη συνέχεια ότι ο βαθύτερος λόγος της απαγόρευσης ήταν η μέριμνα να εξασφαλιστεί ότι την κυβέρνηση και τις πολιτικές της δεν θα την επιλέγουν εκείνοι οι οποίοι μπορούν να πληρώσουν τα περισσότερα χρήματα:

«Η δημοκρατία μας δεν στηρίζεται μόνο στη ρήση “ένας άνθρωπος, μια φωνή”. Στηρίζεται στην ιδέα ότι όλοι οι άνθρωποι είναι ίσης αξίας (...) Καθένας πρέπει να μπορεί να διαμορφώνει τη δική του γνώμη για τα σημαντικά ζητήματα της επικαιρότητας. Για τον λόγο αυτόν, πρέπει οι πληροφορίες και οι ιδέες να μπορούν να διακινούνται ελεύθερα. Οφείλουμε να παραδεχτούμε ότι ορισμένοι άνθρωποι διαθέτουν σημαντικότερους πόρους από άλλους, για να διαδίδουν τις ιδέες τους· επιθυμούμε όμως να αποφύγουμε τις κραυγαλέες στρεβλώσεις που αναπόφευκτα θα προκαλούσε η ελεύθερη από κάθε περιορισμό πρόσβαση στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση.

Στην προκειμένη περίπτωση, λοιπόν, το ζήτημα δεν είναι απλώς οι επιτρεπόμενοι περιορισμοί στην ελευθερία της έκφρασης. Το ζήτημα είναι η διαμόρφωση μιας δίκαιης ισορροπίας ανάμεσα στα δύο σπουδαιότερα συστατικά μιας δημοκρατίας: την ελευθερία της έκφρασης και την ισότητα των ψηφοφόρων.»

30. Η βαρόνη Hale, συμφωνώντας πλήρως με τον συλλογισμό του λόρδου Bingham, εκτίμησε ότι η απαγόρευση έτσι όπως εφαρμόστηκε στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν ήταν ασύμβατη με τα δικαιώματα της προσφεύγουσας τα οποία εγγυάται το άρθρο 10. Ανέφερε τα εξής:

« 51. Πρόκειται για μια ισορροπημένη και αναλογική απάντηση στο πρόβλημα: [η προσφεύγουσα] μπορεί να επιδιώξει τη διάδοση των ιδεών της με κάθε άλλο μέσο, αλλά όχι με τρόπο που να ενέχει τόσο μεγάλο κίνδυνο στρέβλωσης της δημόσιας συζήτησης προς όφελος των πλουσίων. Πρέπει να εφαρμοστεί ο ίδιος κανόνας για όλες τις διαφημίσεις του ιδίου τύπου, όποιος κι αν είναι ο σκοπός που υπερασπίζονται, όποιοι κι αν είναι οι πόροι των διαφημιζομένων που επιθυμούν να τις προβάλουν. Δεν πρέπει να κάνουμε διάκριση ανάμεσα στους σκοπούς που εγκρίνουμε και εκείνους που κατακρίνουμε. Στην πράξη, δεν μπορούμε ούτε να κάνουμε διάκριση ανάμεσα στις μικρές ομάδες που αγωνίζονται για τη συγκέντρωση και του ελάχιστου ποσού, και τις μεγάλες που διαθέτουν τεράστια ποσά. Η επιβολή ανώτατων και κατώτατων ορίων δεν μπορεί να λειτουργήσει στον τομέα αυτόν (...) »

31. Εξέφρασε αμφιβολίες αναφορικά με την πιθανότητα να εφαρμοστεί στην προκειμένη περίπτωση η απόφαση VgT, εκτιμώντας ότι, όπως όλες οι αποφάσεις του Δικαστηρίου, και εκείνη αναφερόταν πολύ συγκεκριμένα στις ιδιαίτερες περιστάσεις της υπόθεσης:

« 52. (...) Αν και οι οργανώσεις είναι παρόμοιες, οι διαφημίσεις ήταν αρκετά διαφορετικές: το «τρώτε λιγότερο κρέας» δεν είναι το ίδιο μήνυμα με το «βοηθήστε μας να βάλουμε τέλος στο μαρτύριο των ζώων». Σημαντικά επιχειρήματα, στα οποία δεν δόθηκε ιδιαίτερη βαρύτητα στην απόφαση VgT, χρησιμοποιήθηκαν στην απόφαση Murphy. Αν μη τι άλλο, η ανάγκη να διατηρηθεί μια σωστή ισορροπία ανάμεσα σε αντικρουόμενα συμφέροντα είναι εντονότερη στον πολιτικό τομέα παρά στον θρησκευτικό. Ο πολιτικός λόγος είναι ασφαλώς σπουδαίος, αλλά, σε μια δημοκρατία, τα πολιτικά δικαιώματα των άλλων είναι και αυτά εξίσου σημαντικά. Το ερώτημα είναι εάν η απαγόρευση, έτσι όπως εφαρμόστηκε στη συγκεκριμένη περίπτωση, ήταν ανάλογη του θεμιτού σκοπού, δηλαδή της προστασίας των δημοκρατικών δικαιωμάτων τρίτων. Όπως τόνισε και ο λόρδος Bingham, η κυβέρνηση και το Κοινοβούλιο προσφάτως εξέτασαν προσεκτικά το ερώτημα εάν μια πιο περιορισμένη απαγόρευση θα μπορούσε να λειτουργήσει αποτελεσματικά, και κατέληξαν σε αρνητική απάντηση. Η λύση που επελέγη κέρδισε την υποστήριξη όλων των κομμάτων. Οι βουλευτές όλων των πολιτικών πλευρών έχουν τη γνώμη ότι η εν λόγω απαγόρευση είναι αναγκαία στη δημοκρατική μας κοινωνία. Οποιοδήποτε δικαστήριο θα δίσταζε πάρα πολύ να γνωμοδοτήσει διαφορετικά σε ένα τέτοιο ζήτημα. Θα μπορούσε να υποστηρίξει κανείς ότι είναι δυνατόν να γίνουν τροποποιήσεις του νόμου στην πορεία, λόγου χάρη έτσι ώστε να απαγορεύει κάθε διαφήμιση οποιουδήποτε πολιτικού οργανισμού, ή κάθε διαφήμιση, από οποιονδήποτε κι αν προέρχεται, σχετική με θέματα που αποτελούν αντικείμενο δημόσιας διαμάχης. Αυτό όμως δεν είναι ζήτημα που έχει να κάνει με την παρούσα υπόθεση.»

32. Τέλος, η βαρόνη Hale εκτίμησε, όπως ο λόρδος Bingham (και αντίθετα με τον λόρδο Scott), ότι το Δικαστήριο είναι ο τελικός αρμόδιος για να δώσει τη σωστή ερμηνεία των δικαιωμάτων που εγγυάται η Σύμβαση και τα οποία περιλαμβάνονται στον νόμο για τα δικαιώματα του ανθρώπου. Σύμφωνα με την ίδια, οι εθνικές δικαστικές αρχές θα πρέπει να υιοθετούν μια «μετρημένη προσέγγιση» και να μην «προλαμβάνουν» τις ερμηνείες του Δικαστηρίου, αλλά απλώς να «ακολουθούν τη νομολογία του Στρασβούργου στον βαθμό που αυτή εξελίσσεται, ούτε περισσότερο ούτε λιγότερο».

33. Ο λόρδος Carswell και ο λόρδος Neuberger απέρριψαν αμφότεροι την έφεση για τους λόγους που εξέθεσε ο λόρδος Bingham.

II. ΤΟ ΣΧΕΤΙΚΟ ΕΘΝΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΚΑΙ ΠΡΑΚΤΙΚΗ

A. Ο νόμος του 1998 για τα δικαιώματα του ανθρώπου («ο νόμος για τα δικαιώματα του ανθρώπου»)

34. Ο νόμος για τα δικαιώματα του ανθρώπου τέθηκε σε ισχύ στην Αγγλία, την Ουαλία και τη Βόρεια Ιρλανδία στις 2 Οκτωβρίου 2002. Με το άρθρο 4, ο νόμος επιτρέπει στα δικαστήρια να εκδώσουν μια δήλωση ασυμβιβάστου, όταν δεν είναι δυνατόν να ερμηνευθεί ένα νομοθετικό ή κανονιστικό κείμενο με τρόπο συμβατό με τις διατάξεις της Σύμβασης. Το άρθρο 19 του εν λόγω νόμου, με τίτλο «Δηλώσεις ασυμβιβάστου», αναφέρει τα εξής:

« 1. Ένας υπουργός (...) που παρουσιάζει νομοσχέδιο ενώπιον του ενός ή του άλλου σώματος του Κοινοβουλίου, οφείλει, προτού το νομοσχέδιο φτάσει στη δεύτερη ανάγνωσή του,

α) να προβεί σε δήλωση ότι, σύμφωνα με τον ίδιο, οι διατάξεις του νομοσχεδίου είναι συμβατές με τα δικαιώματα που εγγυάται η Σύμβαση («δήλωση συμβατότητας»)· ή

β) να προβεί σε δήλωση ότι, αν και δεν είναι σε θέση να διατυπώσει μια δήλωση συμβατότητας, ωστόσο η κυβέρνηση επιθυμεί να εξεταστεί από το Κοινοβούλιο το συγκεκριμένο νομοσχέδιο.

2. Η δήλωση αυτή οφείλει να γίνει γραπτώς και να κοινοποιηθεί με τον τρόπο που κρίνει κατάλληλο ο υπουργός.»

B. Το νομικό πλαίσιο της απαγόρευσης

1. Το πλαίσιο του νομοσχεδίου του 2002 για τις επικοινωνίες («το νομοσχέδιο του 2002»)

α) Ο νόμος του 1954 για την τηλεόραση («ο νόμος του 1954»)

35. Πριν από τον νόμο του 1954, το BBC ήταν το μόνο ραδιοτηλεοπτικό μέσο του Ηνωμένου Βασιλείου και δεν μετέδιδε ποτέ διαφημίσεις επί πληρωμή. Ο νόμος του 1954 άνοιξε την αγορά στους εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς, η χρηματοδότηση των οποίων εξασφαλίζεται από τα έσοδα της διαφήμισης, και καθιέρωσε ένα ελεγκτικό όργανο, την Ανεξάρτητη Αρχή της Τηλεόρασης (Independent Television Authority – «η ITA»), επιφορτισμένη με την εφαρμογή κυρίως της απαγόρευσης της επί πληρωμή πολιτικής διαφήμισης, την οποία ο νόμος διατύπωνε ως εξής:

«Απαγορεύεται η προβολή διαφήμισης από κάθε οργανισμό ή για λογαριασμό κάθε οργανισμού που οι σκοποί του είναι αμιγώς ή κυρίως θρησκευτικής ή πολιτικής φύσεως, καθώς και διαφήμισης η οποία να έχει θρησκευτικό ή πολιτικό σκοπό ή οποιαδήποτε σχέση με οποιαδήποτε εργασιακή διαμάχη.»

36. Τα μεταγενέστερα κείμενα διατήρησαν την απαγόρευση.

β) Η Επιτροπή για τους κανόνες στη δημόσια ζωή («η Επιτροπή Neill»)

37. Η Επιτροπή Neill συγκροτήθηκε από τη βρετανική κυβέρνηση για να εξετάσει το ευρύτερο ζήτημα της χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων. Τον Οκτώβριο του 1998, ύστερα από ταξίδια στη Γερμανία, στον Καναδά, στις Ηνωμένες Πολιτείες, στην Ιρλανδία και τη Σουηδία, η Επιτροπή παρέδωσε την πέμπτη αναφορά της. Στο κεφάλαιο 13 της αναφοράς αυτής, συνιστούσε να διατηρηθεί η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο, και περιέγραφε ως εξής τα πλεονεκτήματα της απαγόρευσης αυτής:

« 13.7 Η παρεμπόδιση των πολιτικών κομμάτων και των άλλων οργανώσεων με πολιτικά κίνητρα να αγοράζουν χρόνο εκπομπής στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο, έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση του συνολικού ποσού που μπορούν να δαπανούν, και συνεπώς των χρηματικών ποσών που χρειάζεται να συγκεντρώνουν. Είναι παραδεκτό σε όλον σχεδόν τον κόσμο ότι τα αποτελέσματα αυτά είναι θετικά. Οι προεκλογικές εκστρατείες κοστίζουν λιγότερο στο Ηνωμένο Βασίλειο από ό,τι σε πολλές άλλες χώρες, και, κατά τη διάρκειά τους, οι τηλεθεατές και οι ακροατές δεν υποβάλλονται σε ένα συνεχές κύμα προπαγάνδας των πολιτικών κομμάτων (η οποία κατά το μεγαλύτερο μέρος της, εάν επιτρεπόταν εδώ, θα ήταν χωρίς καμία αμφιβολία αρνητική). Τα κόμματα έτσι εξαρτώνται λιγότερο από πλούσιους χρηματοδότες. Οι πολιτικοί ηγέτες δεν είναι αναγκασμένοι να δαπανούν σημαντικό χρόνο και ενέργεια προσπαθώντας να συγκεντρώσουν πόρους για να χρηματοδοτήσουν τη ραδιοτηλεοπτική μετάδοση της εκστρατείας τους. Εξάλλου, και χωρίς αυτό να είναι το λιγότερο σημαντικό πλεονέκτημα της απαγόρευσης, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί προσφέρουν στα κόμματα δωρεάν χρόνο εκπομπής. Έτσι, όλα τα μεγάλα πολιτικά κόμματα, και όχι μόνο τα πλουσιότερα, έχουν τη δυνατότητα να εκφράσουν τις απόψεις τους. Σχεδόν όλοι όσοι έχουν γνωρίσει τις προεκλογικές εκστρατείες στις Ηνωμένες Πολιτείες θεωρούν ότι, από αυτή την άποψη, το βρετανικό σύστημα είναι καλύτερο. Εκτιμούμε ότι η παρούσα ρύθμιση εξυπηρετεί τη χώρα, και πρέπει να διατηρηθεί.»

38. Η αναφορά υποστήριζε ότι ο περιορισμός της ελευθερίας έκφρασης που απέρρεε από την απαγόρευση μπορούσε να αιτιολογηθεί. Κατέληγε στο εξής συμπέρασμα:

« 13.11 (...) η κυβέρνηση μπορεί χωρίς κανένα πρόβλημα να εξακολουθήσει να στηρίζεται στην αρχή ότι η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο είναι νομικά βάσιμη. Παραπέμπουμε ιδιαίτερα στο επιχείρημα του υπουργείου [στην υπόθεση X και Εταιρεία Z κατά Ηνωμένου Βασιλείου, no 4515/70, απόφαση της Επιτροπής της 12ης Ιουλίου 1971, Επετηρίδα 14, σελ. 538] (...) που αιτιολογούσε την πλήρη απαγόρευση με την ανάγκη να προασπιστεί το δημοκρατικό δικαίωμα των Βρετανών πολιτών να μην υποβάλλονται σε ατέλειωτες ώρες ακρόασης κυμάτων πολιτικής προπαγάνδας από το κόμμα με τους πλουσιότερους χρηματοδότες. Εάν κάποιο δικαστήριο στο μέλλον έκρινε διαφορετικά, αυτό θα μπορούσε να έχει θεαματικά αποτελέσματα στη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων. Τα κόμματα, εάν ήταν ελεύθερα να ενεργούν κατ’ αυτόν τον τρόπο, θα αισθάνονταν οπωσδήποτε υποχρεωμένα να εκμεταλλευτούν τη δυνατότητα των ραδιοτηλεοπτικών διαφημίσεων για να διαδώσουν τις θέσεις τους (ή να αποδομήσουν τις θέσεις των αντιπάλων τους). Στις Ηνωμένες Πολιτείες, ένα σημαντικό ποσοστό των προεκλογικών δαπανών των πολιτικών κομμάτων κατευθύνεται στην τηλεοπτική διαφήμιση. Ακριβώς αυτή η πίεση για την προβολή διαφημίσεων, εξίσου με κάθε άλλο παράγοντα, γεννά την ανάγκη για χρήματα, και από εκεί ξεκινά η κούρσα χρηματοδότησης μεταξύ Δημοκρατικών και Ρεπουμπλικάνων (...)»

39. Η αναφορά προσέθετε επίσης ότι, εάν ο νόμος έπρεπε να επανεξεταστεί, ήταν για να εξασφαλιστεί ότι το πεδίο εφαρμογής του ήταν επαρκές:

« 13.12 Ένας άλλος πιθανός κίνδυνος για το μέλλον, που αναφέρεται σε ορισμένα αποδεικτικά στοιχεία, είναι ότι, στον βαθμό που η πρόοδος της τεχνολογίας φέρνει νέα και ποικίλα μέσα για τη μετάδοση της πληροφορίας (καλωδιακή τηλεόραση, ψηφιακή τηλεόραση με τις ορδές των καναλιών της, Διαδίκτυο, κλπ.), εμφανίζονται και νέες μέθοδοι που επινοούνται προκειμένου να παρακαμφθούν οι περιορισμοί στην πολιτική διαφήμιση οι οποίοι σήμερα τίθενται από τον νόμο. Θα πρέπει να επαγρυπνούμε, ώστε κάτι τέτοιο να μην συμβεί. Θα πρέπει να επανεξεταστεί η παρούσα νομοθεσία, ώστε να εξασφαλιστεί ότι το πεδίο εφαρμογής της είναι επαρκές.»

40.  Το 1999, η κυβέρνηση ξεκίνησε μια πλήρη επανεξέταση της νομοθεσίας στο θέμα των ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων, και προέβη σε διαβούλευση η οποία αφορούσε, μεταξύ άλλων, τη θέσπιση μέτρων λιγότερο περιοριστικών από την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης που βρισκόταν τότε σε ισχύ. Τον Ιούλιο του 1999, απάντησε στην πρόταση της Επιτροπής Neill, που υποστήριζε κατά κύριο λόγο τη διατήρηση της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης:

« 9.2 Η απαγόρευση της επί πληρωμή πολιτικής διαφήμισης στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο αποτελεί μείζονα παράγοντα περιορισμού του ποσού που τα πολιτικά κόμματα μπορούν να δαπανούν στο πλαίσιο της προεκλογικής τους εκστρατείας, και συνεπώς των χρηματικών ποσών που χρειάζεται να συγκεντρώνουν. Το μέτρο αυτό διαθέτει επομένως τη στήριξη όλων των πολιτικών τάσεων, και η κυβέρνηση υιοθετεί απερίφραστα τη σύσταση της Επιτροπής Neill για τη διατήρησή του.»

2. Η διαβούλευση για το νομοσχέδιο του 2002

α) Η Λευκή Βίβλος για τις επικοινωνίες

41. Τον Δεκέμβριο του 2000, η κυβέρνηση δημοσίευσε μια Λευκή Βίβλο για τις επικοινωνίες, όπου παρουσίαζε ένα νομοσχέδιο που στόχο είχε την εφαρμογή νέων ελέγχων στους ραδιοτηλεοπτικούς σταθμούς στην Αγγλία και την Ουαλία και διατηρούσε, στο πλαίσιο αυτό, την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης. Κατά την περίοδο διαβούλευσης που ακολούθησε, το Δικαστήριο εξέδωσε την απόφασή του για την υπόθεση Vgt Verein gegen Tierfabriken (βλ. παραπάνω).

β) Η δημοσίευση και η εξέταση του νομοσχεδίου του 2002

42. Τον Μάιο του 2002, ύστερα από την περίοδο διαβούλευσης, η κυβέρνηση δημοσίευσε το νομοσχέδιο του 2002, ανοίγοντας έτσι μια νέα περίοδο διαβούλευσης τριών μηνών. Το νομοσχέδιο προέβλεπε ότι τα προγράμματα των ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών δεν έπρεπε να περιλαμβάνουν πολιτικές διαφημίσεις, δηλαδή διαφημίσεις παρεμβαλλόμενες από ή για λογαριασμό οργανισμού πολιτικής φύσεως ή με άμεσα πολιτικό στόχο. Συνοδευτικά με το νομοσχέδιο δημοσιεύτηκαν επεξηγηματικές σημειώσεις (όπου λαμβανόταν υπόψη η απόφαση VgT και επισημαινόταν ότι υπήρχε αμφιβολία για το εάν η απαγόρευση ήταν συμβατή με τη Σύμβαση) και ένα έγγραφο πολιτικής όπου συνοψίζονταν οι προτάσεις του νομοσχεδίου και οι σχετικές πολιτικές αποφάσεις και τονιζόταν κυρίως η άποψη ότι το νομοσχέδιο επιτύγχανε μια σωστή ισορροπία ανάμεσα στην ελευθερία έκφρασης και την ανάγκη προστασίας του κοινού από ορισμένους τύπους περιεχομένων που μεταδίδονταν στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση.

43. Η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων, διαρκής κοινοβουλευτική επιτροπή αρμόδια για την εξέταση των επιπτώσεων των νομοσχεδίων στα ανθρώπινα δικαιώματα, εξέτασε το κείμενο του 2002 και δέχτηκε σε ακρόαση τον Ιούνιο του 2002 τον καθηγητή Barendt, ο οποίος από το 1990 έως το 2010 κατείχε την έδρα Goodman του δικαίου των μέσων στο University College του Λονδίνου, πρώτη έδρα με αυτό το αντικείμενο που δημιουργήθηκε στο Ηνωμένο Βασίλειο. Απαντώντας στο ερώτημα εάν υπάρχουν περιορισμοί που μπορούν να επιβληθούν στην πολιτική διαφήμιση χωρίς να προσβάλλεται το άρθρο 10, ο καθηγητής Barendt δήλωσε ότι συμφωνεί με τα συμπεράσματα της απόφασης VgT. Εξήγησε ότι το να μην επιτρέπεται σε έναν οργανισμό μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα που διαθέτει ένα πολιτικό πρόγραμμα (όπως η Διεθνής Αμνηστία) να μεταδώσει μια σύντομη διαφήμιση αφ’ ης στιγμής έχει τα μέσα να πληρώσει γι’ αυτήν, του φαίνεται ότι αποτελεί «τερατώδη και αδικαιολόγητη προσβολή της ελευθερίας έκφρασης». Δεν υπήρχε κατά τον ίδιο καμία δικαιολογία για την έγκριση, λόγου χάρη, της μετάδοσης διαφημίσεων για αυτοκίνητα και σχετικά προϊόντα, και την απαγόρευση διαφημίσεων ομάδων που αντιτίθενται στο αυτοκίνητο. Δεν τασσόταν υπέρ μιας περιορισμένης πρόσβασης στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, αλλά θεωρούσε ότι θα έπρεπε να υιοθετηθούν κανόνες οι οποίοι να περιορίζουν τον αριθμό των διαφημιστικών μηνυμάτων που μπορούσαν να αγοραστούν. Σύμφωνα με τον ίδιο, η στρέβλωση της πολιτικής συζήτησης μπορούσε «να αποτραπεί με την επιβολή οικονομικών ορίων, όπως εκείνα που έχουν ήδη επιβληθεί στο πλαίσιο της χρηματοδότησης και των δαπανών των πολιτικών κομμάτων».

44. Στις 19 Ιουλίου 2002, η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων εξέδωσε αναφορά σχετικά με το νομοσχέδιο του 2002. Όσον αφορά την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης, αναγνώριζε ότι μπορούσε να κριθεί ασύμβατη με το άρθρο 10 βάσει της απόφασης VgT. Εντούτοις, η Επιτροπή καλούσε τα εμπλεκόμενα μέρη να επιδείξουν μέγιστη προσοχή στην περίπτωση που θα αποφάσιζαν να ακυρώσουν την απαγόρευση, δεδομένης της μεγάλης σημασίας των λόγων που οδήγησαν σε αυτήν και της δυσκολίας να σχεδιαστεί μια λύση περισσότερο περιορισμένη. Η Επιτροπή, έχοντας λάβει υπόψη της την προσέγγιση του Ανώτατου Δικαστηρίου του Καναδά, καθώς και την ύπαρξη διαφορετικών παραδόσεων στο θέμα της ελευθερίας έκφρασης στις Ηνωμένες Πολιτείες και την Αυστραλία, δήλωσε ότι προκρίνει την ευρωπαϊκή προσέγγιση, η οποία κατά τη γνώμη της προσδίδει «την αναγκαία βαρύτητα στον θεμιτό σκοπό της εξασφάλισης ίσων ευκαιριών στο πεδίο της πολιτικής έκφρασης, τουλάχιστον στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση», και η οποία, σύμφωνα με την Επιτροπή, δικαιολογεί την απαγόρευση. Ανέφερε σχετικά τα εξής:

« 63. (...) υπάρχουν κάποιες ευρύτερες ανησυχίες, που κατά τη γνώμη μας απαιτούν να δοθεί μέγιστη προσοχή εάν αποφασιστεί να τροποποιηθεί το νομικό καθεστώς που ισχύει σήμερα στο Ηνωμένο Βασίλειο (βάσει του οποίου η πρόσβαση στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο για εκείνους που επιθυμούν να προωθήσουν πολιτικούς σκοπούς περιορίζεται σχεδόν εξ ολοκλήρου στο αυστηρότατα ρυθμισμένο σύστημα των πολιτικών μηνυμάτων που προέρχονται από τα κόμματα). Ανάμεσα στις ανησυχίες αυτές, μπορούμε να αναφέρουμε τον φόβο να «ιδιοποιηθούν» τη δημοκρατική διαδικασία οι πλούσιοι και ισχυροί, μια κατάσταση στην οποία αναφέρθηκε και το Δικαστήριο στην απόφαση VgT (...) Οι κίνδυνοι μιας τέτοιας εκτροπής είναι αυξημένοι αφ’ ης στιγμής είναι αδύνατον να εμποδιστεί η συγκέντρωση πολλών μέσων μαζικής ενημέρωσης στα χέρια των ίδιων προσώπων σε μια χώρα. Έχουμε επίσης συνείδηση του γεγονότος ότι η συμβιβαστική λύση που έμμεσα πρότεινε το Δικαστήριο –δηλαδή μια πιο περιορισμένη απαγόρευση, που να εφαρμόζεται με τρόπο περισσότερο στοχευμένο– θα ήταν εξαιρετικά δύσκολο να αποτυπωθεί με τη μορφή κειμένου νόμου. Συγκεκριμένα, είναι δύσκολο να φανταστεί κανείς πώς θα μπορούσαν να οριστούν οι τρόποι για την παραχώρηση χρόνου εκπομπής ή να τεθεί ανώτατο όριο δαπανών στο πλαίσιο της διαφήμισης για μια «πολιτική άποψη» (σε αντίθεση με τη διαφήμιση για ένα πολιτικό κόμμα, όποιος κι αν είναι ο ορισμός που θα μπορούσε να δίνει ο νόμος) (...) »

45. Η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων, αμφιβάλλοντας για τη γενική εφαρμοσιμότητα της απόφασης VgT και κρίνοντας σκόπιμο να αναμείνει την εξέλιξη της νομολογίας στον συγκεκριμένο τομέα, προτού αποφασίσει για τη νομική γραμμή που θα πρέπει να ακολουθήσει, εξηγούσε ότι μια συνολική απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση υπήρχε περίπτωση κατά τη γνώμη της να κριθεί ασύμβατη με το άρθρο 10, όπως και η ίδια η Κυβέρνηση είχε αναγνωρίσει στις επεξηγηματικές σημειώσεις που συνόδευαν το νομοσχέδιο του 2002. Συνιστούσε στην Κυβέρνηση να «διερευνήσει τους τρόπους να περιληφθούν στο νομοσχέδιο περιορισμοί αυτού του τύπου εφαρμόσιμοι στην πράξη και συμβατοί με τις διατάξεις της Σύμβασης».

46. Το Κοινοβούλιο συγκρότησε μια επιτροπή μελών του (Μεικτή Επιτροπή για το νομοσχέδιο για τις επικοινωνίες – Joint Committee on the Draft Communications Bill) αρμόδια για την εξέταση του νομοσχεδίου. Η Επιτροπή αυτή εξέδωσε στις 25 Ιουλίου 2002 μια αναφορά, στην οποία προσυπέγραφε τις αρχές που υπαγόρευαν την προτεινόμενη απαγόρευση:

« 301. (...) Η κυβέρνηση είναι της γνώμης ότι υφίστανται ισχυροί λόγοι για τη διατήρηση της απαγόρευσης των πολιτικών διαφημίσεων στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, η οποία ισχύει εδώ και πολύ καιρό, αλλά αναγνωρίζει ότι μια πρόσφατη απόφαση του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων δημιουργεί μια αμφιβολία όσον αφορά τη συμβατότητα της συγκεκριμένης απαγόρευσης με τη Σύμβαση. Ο καθηγητής Eric Barendt εκτιμά ότι μια συνολική απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης δεν είναι συμβατή με τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, και ότι ο επιδιωκόμενος σκοπός θα επιτυγχανόταν καλύτερα μέσω ενός περιορισμού των δαπανών που μπορούν να γίνονται για την πολιτική διαφήμιση. Η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων θεωρεί ότι μια απαγόρευση αγοράς χρόνου εκπομπής για πολιτικούς σκοπούς θα ήταν πιθανότατα συμβατή με τον σεβασμό των δικαιωμάτων τα οποία εγγυάται η Σύμβαση. Προσυπογράφουμε τις αρχές που υπαγορεύουν την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης (...) και καλούμε την κυβέρνηση να εξετάσει προσεκτικά τις κατάλληλες μεθόδους που θα επιτρέψουν να διατηρηθεί η απαγόρευση αυτή με τρόπους οι οποίοι δεν θα μπορούν να αμφισβητηθούν ως προς τη συμβατότητά τους με τα δικαιώματα που εγγυάται η Σύμβαση.»

47. Η Ανεξάρτητη Επιτροπή για την τηλεόραση (Independent Television Commission) ήταν υπεύθυνη για την εμπορική τηλεόραση την εποχή εκείνη. Στις 10 Οκτωβρίου 2002, κάλεσε την κυβέρνηση να διατηρήσει την εν λόγω απαγόρευση:

« Η Ανεξάρτητη Επιτροπή για την τηλεόραση συμμερίζεται τις ενστάσεις επί της αρχής της κυβέρνησης αναφορικά με την πολιτική διαφήμιση, και ελπίζει ότι η απαγόρευση, αποτελεσματική έως τώρα, θα διατηρηθεί. Κατά τη γνώμη μας, ένας μηχανισμός «ελέγχου» της πολιτικής διαφήμισης τον οποίο θα διαχειριζόταν η OFCOM [Office of Communications – Υπηρεσία επικοινωνιών]/οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί και ο οποίος θα είχε ως βασικά κριτήρια τον σεβασμό στην αμεροληψία και τη διατήρηση μιας ισορροπίας ώστε να μην ωφελούνται ορισμένοι, θα κατέρρεε πολύ γρήγορα, καθώς δεν θα ήταν δυνατή η εφαρμογή του στην πράξη (...) Εάν αιρόταν η απόλυτη απαγόρευση, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί (...) θα αποτελούσαν τουλάχιστον αντικείμενο αμφισβήτησης, σε περίπτωση που αρνούνταν να προβάλουν πολιτικές διαφημίσεις. Θα οδηγούμασταν τότε σε μια ολισθηρή πορεία (...) η απαγόρευση ορισμένων ρητά κατονομασμένων πολιτικών κομμάτων είναι μάλλον αναποτελεσματική, αφ’ ης στιγμής (...) δεν είναι δύσκολο να δημιουργηθούν οργανώσεις που να χρησιμεύουν ως προκάλυμμα. Τα ίδια ισχύουν και για πολλά άλλα μεμονωμένα ευαίσθητα ζητήματα, όπως το δικαίωμα στη ζωή. Η απόφαση που εξέδωσαν οι δικαστές του Στρασβούργου στην ελβετική υπόθεση δεν προσφέρει συγκεκριμένες ενδείξεις για το πότε μια πολιτική διαφήμιση μπορεί να απαγορευτεί. Υπάρχει λοιπόν και πάλι κίνδυνος, κάθε «ημίμετρο», πέραν του ότι θα είναι αναποτελεσματικό, να κριθεί και ασύμβατο με τη Σύμβαση.»

γ) Η παρουσίαση του νομοσχεδίου του 2002 ενώπιον του Κοινοβουλίου και οι σχετικές συζητήσεις

48. Στις 19 Νοεμβρίου 2002, η κυβέρνηση υπέβαλε στο Κοινοβούλιο το νομοσχέδιο του 2002, όπου επαναλαμβανόταν ακέραιη η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης. Ο υπουργός που παρουσίασε το νομοσχέδιο έκανε την ακόλουθη δήλωση, με βάση το άρθρο 19 § 1 β) του νόμου του 1998 για τα ανθρώπινα δικαιώματα:

«Δεν είμαι σε θέση να δηλώσω (μόνο όμως λόγω [της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης]) ότι, κατά τη γνώμη μου, οι διατάξεις του [νομοσχεδίου του 2002] είναι συμβατές με τον σεβασμό των δικαιωμάτων τα οποία εγγυάται η Σύμβαση. Ωστόσο, η κυβέρνηση επιθυμεί να εξετάσει η Βουλή [των κοινοτήτων] το νομοσχέδιο.»

49. Ήταν η πρώτη φορά από την υιοθέτηση του νόμου για τα ανθρώπινα δικαιώματα που η κυβέρνηση ακολουθούσε παρόμοια διαδικασία, η οποία δεν σήμαινε ότι θεωρούσε πως το νομοσχέδιο του 2002 ήταν ασύμβατο με τη Σύμβαση, αλλά απλώς ότι, δεδομένης της απόφασης VgT, δεν ήταν σε θέση να δηλώσει ρητά ότι το συγκεκριμένο κείμενο ήταν πράγματι συμβατό με τη Σύμβαση.

50. Στις 22 Νοεμβρίου 2002, ο γενικός Διευθυντής του DCMS εξέδωσε ένα υπόμνημα ως απάντηση στην αναφορά της Μεικτής Επιτροπής δικαιωμάτων του ανθρώπου του Ιουλίου του 2002. Αναφέρει εκεί τα εξής:

« (...) η κυβέρνηση γνωρίζει πολύ καλά ότι η υπόθεση [Vgt] δημιουργεί μια αμφιβολία σχετικά με το εάν η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης (η οποία επιδιώκεται να διατηρηθεί με το νομοσχέδιο) είναι συμβατή με τη Σύμβαση. Επισημαίνουμε τη γνωμοδότηση της Επιτροπής, που εκτιμά ότι ο θεμιτός σκοπός που συνίσταται στην εξασφάλιση ίσων ευκαιριών στο πεδίο της πολιτικής έκφρασης στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση δικαιολογεί την εφαρμογή περιορισμών στην πολιτική διαφήμιση, και ότι θα πρέπει να επιδειχθεί πολύ μεγάλη προσοχή εάν αποφασιστεί να τροποποιηθεί η ισχύουσα νομοθεσία (...)

Η κυβέρνηση, έχοντας υπόψη της τις παρατηρήσεις της Επιτροπής, ακολούθησε τη σύστασή της να εξεταστούν οι πιθανότητες να περιληφθούν στο νομοσχέδιο περιορισμοί οι οποίοι να έχουν στοχευμένη εφαρμογή και να είναι συμβατοί με τη Σύμβαση. Διερευνήσαμε κυρίως τη λύση ενός διαφορετικού νομικού καθεστώτος που να βασίζεται σε ειδικές απαγορεύσεις, απαγορεύοντας λόγου χάρη κάθε πολιτική διαφήμιση προερχόμενη από τα κόμματα και κάθε πολιτική διαφήμιση, οποιουδήποτε είδους, σε προεκλογική περίοδο ή πριν από δημοψηφίσματα, και το οποίο να προβλέπει και άλλους κανόνες με στόχο να αποτρέπεται η κυριαρχία κάποιας δεδομένης άποψης, να επισημαίνονται με ηχητικές ή οπτικές προειδοποιήσεις οι πολιτικές διαφημίσεις και να ελέγχεται ο χρόνος εκπομπής τους, αλλά και το ποσοστό διαφημιστικών εσόδων που ένας ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός μπορεί να έχει από πολιτικές διαφημίσεις. Καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι ένα τέτοιο σύστημα δύσκολα να μπορούσε να εφαρμοστεί στην πράξη, και ότι εν πάση περιπτώσει θα ήταν σαφώς λιγότερο αποτελεσματικό από την συνολική απαγόρευση που ισχύει σήμερα και θα άνοιγε τον δρόμο στη μετάδοση σημαντικού όγκου πολιτικών διαφημίσεων.»

51. Στις 3 Δεκεμβρίου 2002, ο γενικός Διευθυντής του DCMS εξήγησε στο Κοινοβούλιο για ποιον λόγο δεν ήταν δυνατόν να εκδώσει μια δήλωση συμβατότητας. Ανέφερε τα ακόλουθα:

«Αν και η Επιτροπή θα έχει ασφαλώς την ευκαιρία να συζητήσει σε βάθος το ζήτημα αυτό, θα ήθελα ωστόσο να εξηγήσω την κατάσταση ενώπιον όλης της Βουλής. Η απόφαση να υποβληθεί σε συζήτηση ένα νομοσχέδιο το οποίο περιλαμβάνει μια διάταξη αυτού του τύπου, αποτελεί προφανώς εξαίρεση, και ελήφθη ύστερα από έντονο προβληματισμό και εις βάθος εξέταση των διάφορων νομικών επιχειρημάτων και των άλλων πιθανών λύσεων.

Επί πολλά χρόνια όλες οι μέχρι σήμερα κυβερνήσεις διατήρησαν την πλήρη απαγόρευση των διαφημίσεων πολιτικής φύσης στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο. Η πρόθεση της κυβέρνησης στην προκειμένη περίπτωση είναι να διατηρήσει την απαγόρευση –την οποία η Επιτροπή Neill ενέκρινε στην αναφορά της του 1998 για τη χρηματοδότηση των πολιτικών κομμάτων– και να ορίσει πιο συγκεκριμένα τη λέξη «πολιτική», έτσι ώστε η OFCOM να μπορεί να συνεχίσει να εφαρμόζει την ευρεία ερμηνεία του όρου που χρησιμοποιείται από τις αρμόδιες ρυθμιστικές αρχές. (...)

Ωστόσο, [η απόφαση VgT], που [αφορούσε] μια απαγόρευση φαινομενικά όμοια, αποτελεί πιθανή πηγή επιπλοκών. Αυτό εξάλλου επισημάνθηκε και από τη [Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων]. Ανταποκρινόμενοι στην απόφαση του Δικαστηρίου και στις ανησυχίες της [Μεικτής Επιτροπής ανθρωπίνων δικαιωμάτων], εξετάσαμε εκ του σύνεγγυς την ισχύουσα απαγόρευση, για να δούμε μήπως με κάποια μικρή τροποποίηση θα ήταν ασφαλέστερη η συμβατότητά της με τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων. Δυστυχώς, κάθε τροποποίηση που θα μπορούσε να γίνει προς τον σκοπό αυτόν θα επέτρεπε ταυτόχρονα και τη μετάδοση σημαντικού όγκου πολιτικών διαφημίσεων, και νομίζω ότι μπορώ να πω με βεβαιότητα πως όλα τα μέρη συμφωνούν ότι αυτό δεν θα ήταν το επιθυμητό αποτέλεσμα. Η ισχύουσα απαγόρευση, εμποδίζοντας τους εκπροσώπους ισχυρών συμφερόντων να στρεβλώνουν την πολιτική συζήτηση, προασπίζει ακριβώς τη δημόσια και δημοκρατική συζήτηση και εξασφαλίζει την αμεροληψία των ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών.

Έχοντας εξετάσει όλα τα γεγονότα και έχοντας συγκεντρώσει πληθώρα νομικών γνωμοδοτήσεων, κατέληξα στο συμπέρασμα ότι μπορεί να προβάλει κανείς πολύ ισχυρά επιχειρήματα για να υποστηρίξει ότι η απαγόρευση που περιλαμβάνεται στο νομοσχέδιο είναι σύμφωνη προς τη Σύμβαση (...)

Η κυβέρνηση εφαρμόζει ορισμένο αριθμό κριτηρίων προκειμένου να αξιολογήσει τη συμβατότητα με τη Σύμβαση των κειμένων νόμου που προτείνει, και, δεδομένης της ύπαρξης της [απόφασης VgT], οφείλω να ζητήσω από τη Βουλή να εξετάσει το παρόν νομοσχέδιο που συνοδεύεται από μια δήλωση βάσει του άρθρου 19 § 1 β) του νόμου του 1998 για τα ανθρώπινα δικαιώματα. Αυτό δεν σημαίνει ότι θεωρούμε πως το νομοσχέδιο είναι ασύμβατο με τη Σύμβαση, και θα είμαστε σε θέση να υπερασπιστούμε με στερεά επιχειρήματα την άποψή μας, εάν υπήρχε αμφισβήτηση σε νομικό επίπεδο. Ασφαλώς, εάν η υπεράσπιση αυτή δεν γινόταν δεκτή από τα εθνικά δικαστήρια, θα έπρεπε να αναθεωρήσουμε τη θέση μας. Πέρα από αυτό, δίνουμε πολύ μεγάλη σημασία και στις διεθνείς μας υποχρεώσεις, και, εάν οι δικαστές του Στρασβούργου κατέληγαν σε μια απόφαση θεωρώντας ότι η απαγόρευση αντιβαίνει τη Σύμβαση, θα καταβάλλαμε κάθε δυνατή προσπάθεια προκειμένου να την τροποποιήσουμε ώστε να συμμορφώνεται με την απόφαση. Ωστόσο, όπως έχουν αυτή τη στιγμή τα πράγματα, η κυβέρνηση εκτιμά ότι πρέπει να ζητήσει από τη Βουλή να διατηρήσει την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης.»

52. Στις 10 Δεκεμβρίου 2002, ο γενικός Διευθυντής του DCMS απάντησε στην ερώτηση ενός βουλευτή για το θέμα της συμβατότητας της απαγόρευσης με τη Σύμβαση, επισυνάπτοντας στην απάντησή του ένα λεπτομερές «επεξηγηματικό σημείωμα» όπου εξέθετε τους λόγους για τους οποίους η κυβέρνηση επιθυμούσε να διατηρηθεί η απαγόρευση. Εξηγούσε στο σημείωμα αυτό ότι, έστω και αν η υπόθεση VgT προκαλούσε μια αμφιβολία αναφορικά με τη συμβατότητα της απαγόρευσης με τη Σύμβαση, η απαγόρευση είχε εγκριθεί ευρύτατα από όλα τα πολιτικά κόμματα και είχε υποστηριχθεί θερμά από την Επιτροπή Neill, ότι η Επιτροπή προνομοθετικού ελέγχου και η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων προσυπέγραφαν τις αρχές στις οποίες βασίζεται η απαγόρευση, και ότι είχαν ενθαρρύνει θερμά την κυβέρνηση να αναζητήσει τρόπους ώστε να είναι εγγυημένη η συμβατότητά της με τη Σύμβαση. Επισημαινόταν ακόμη ότι η κυβέρνηση είχε συγκεντρώσει τις γνωμοδοτήσεις αρμόδιων προσώπων και ότι μια απαγόρευση που θα ήταν πιο βέβαιο ότι θα ήταν σύμφωνη προς τη Σύμβαση μπορούσε να επιτευχθεί μόνο μέσω μιας ριζικά διαφορετικής προσέγγισης, η οποία θα άνοιγε τον δρόμο «στην καλύτερη περίπτωση σε σημαντικό όγκο διαφημίσεων που θα προέρχονταν από ομάδες πίεσης και ομάδες υποστήριξης διάφορων συμφερόντων». Σημειωνόταν εξάλλου ότι υπήρχαν «πολύ ισχυρά επιχειρήματα» για να υποστηρίξει κανείς ότι η απαγόρευση είναι συμβατή με τη Σύμβαση, και για αυτόν ακριβώς τον λόγο η κυβέρνηση ζητούσε από το Κοινοβούλιο να διατηρήσει την απαγόρευση ως έχει.

Αναφερόταν επίσης ότι η κυβέρνηση, επιθυμώντας να μελετήσει πώς η απαγόρευση μπορούσε να διατηρηθεί και να είναι παράλληλα συμβατή με τη Σύμβαση, είχε καταλήξει και στην εξέταση διαφορετικών λύσεων:

«Σκεφτήκαμε συγκεκριμένα τη δημιουργία ενός διαφορετικού καθεστώτος, που να βασίζεται σε ειδικές απαγορεύσεις, αποκλείοντας λόγου χάρη κάθε πολιτική διαφήμιση που να προέρχεται από τα κόμματα και κάθε πολιτική διαφήμιση σε προεκλογική περίοδο ή πριν από δημοψήφισμα, και να προβλέπει και άλλους κανόνες με στόχο να αποτρέπεται η κυριαρχία κάποιας δεδομένης άποψης στο ένα ή το άλλο κανάλι, να επισημαίνονται με ηχητικές ή οπτικές προειδοποιήσεις οι πολιτικές διαφημίσεις και να ελέγχεται ο χρόνος εκπομπής τους, αλλά και το ποσοστό διαφημιστικών εσόδων που ένας ραδιοτηλεοπτικός οργανισμός μπορεί να έχει από πολιτικές διαφημίσεις.

8. Βάσει των νομικών γνωμοδοτήσεων που συγκεντρώθηκαν, καταλήξαμε στο συμπέρασμα ότι ένα τέτοιο σύστημα δύσκολα να μπορούσε να εφαρμοστεί στην πράξη, και ότι εν πάση περιπτώσει θα ήταν σαφώς λιγότερο αποτελεσματικό από την συνολική απαγόρευση που ισχύει σήμερα, και θα άνοιγε τον δρόμο στη μετάδοση σημαντικού όγκου πολιτικών διαφημίσεων σε πολλά κανάλια.»

Τέλος, στο επεξηγηματικό σημείωμα καταγράφονταν οι γνωμοδοτήσεις που το DCMS είχε λάβει από τον νομικό του σύμβουλο σχετικά με τη συμβατότητα της απαγόρευσης με τη Σύμβαση παρά την απόφαση VgT:

« 20. Η κυβέρνηση ζήτησε τη γνώμη του νομικού της συμβούλου αναφορικά με τις επιπτώσεις της ελβετικής υπόθεσης στη συμβατότητα με τη Σύμβαση της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης η οποία τίθεται στον νόμο του 1990 για τη ραδιοτηλεόραση. Ο νομικός σύμβουλος επισήμανε ότι, χωρίς την υπόθεση αυτή, θα ήταν σχεδόν βέβαιο ότι η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης που προβλέπεται από τη βρετανική νομοθεσία θα ήταν σύμφωνη προς το άρθρο 10. Εξέφρασε επίσης τη γνώμη ότι η απόφαση που εξέδωσε το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων για την ελβετική υπόθεση δεν ήταν πειστική, και ότι υπήρχαν ισχυρά επιχειρήματα για να υποστηριχθεί ότι τόσο τα εθνικά δικαστήρια όσο και το ίδιο το Δικαστήριο δεν θα ακολουθήσουν εκείνη την απόφαση στην παρούσα περίπτωση.

21. Τα κυριότερα στοιχεία που οδήγησαν τον νομικό σύμβουλο της κυβέρνησης στο παραπάνω συμπέρασμα σχετίζονται με τους ακόλουθους παράγοντες:

α) τη θεμελιώδη σημασία της διατήρησης της αμεροληψίας στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, λόγω της μεγάλης εμβέλειάς τους, της αμεσότητας και της επιρροής τους·

β) το γεγονός ότι, εάν επιτρεπόταν η μετάδοση διαφημίσεων προερχόμενων από πολιτικούς οργανισμούς ή πολιτικής φύσεως, θα θιγόταν η αρχή της αμεροληψίας, θα δινόταν η δυνατότητα σε ισχυρές ομάδες να αποκτήσουν επιρροή αγοράζοντας χρόνο εκπομπής, και οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί δεν θα είχαν προστασία έναντι των διαφημιζομένων, που θα επιδίωκαν να ασκήσουν επιρροή στο περιεχόμενο και άλλων προγραμμάτων του ραδιοφώνου ή της τηλεόρασης·

γ) τις σκέψεις για τους περιορισμούς φάσματος, την τρίτη φράση του άρθρου 10 § 1 (που επιτρέπει να υποβάλλονται οι ραδιοτηλεοπτικές επιχειρήσεις σε ένα καθεστώς αδειοδοτήσεων) και η οδηγία για την «Τηλεόραση χωρίς σύνορα», καθώς όλα αυτά τα στοιχεία συνηγορούν υπέρ μιας ειδικής μεταχείρισης του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης·

δ) τις απόψεις που εκφράστηκαν πρόσφατα υπέρ της απαγόρευσης από ανεξάρτητα όργανα (λόγου χάρη την Επιτροπή Neill και τη Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων)·

ε) την αδικαιολόγητη κριτική που προσάπτει στην απαγόρευση ότι εφαρμόζεται στους πολιτικούς οργανισμούς, αντί να επικεντρώνεται στη φύση κάθε διαφήμισης, δεδομένου ότι κάθε διαφήμιση προερχόμενη από έναν τέτοιο οργανισμό θα τείνει να προωθεί τα δικά του συμφέροντα (έστω και απλώς καθιστώντας τον περισσότερο γνωστό ή επιτρέποντάς του να συγκεντρώσει περισσότερα χρήματα), ότι θα αποτελούσε έργο εγγενώς δύσκολο και αβέβαιο η προσπάθεια να προσδιοριστεί εάν το ύφος μιας δεδομένης διαφήμισης είναι «υπερβολικά πολιτικό» ή όχι, και ότι, με δεδομένους τους παράγοντες εκείνους που συνηγορούν υπέρ της απαγόρευσης, το Κοινοβούλιο ενεργεί στο πλαίσιο της διακριτικής του ευχέρειας αξιολόγησης, αφ’ ης στιγμής επιλέγει να επικεντρωθεί στη φύση του διαφημιζομένου περισσότερο παρά του μηνύματος, προκειμένου να επιτύχει τον στόχο της διατήρησης της αμεροληψίας.

22. Η εξήγηση του νομικού συμβούλου ως προς τους λόγους για τους οποίους θεώρησε ότι ο συλλογισμός που ακολουθήθηκε στην ελβετική υπόθεση δεν υπήρξε πειστικός, στηρίχθηκε στα ακόλουθα σημεία:

α) στο «ανησυχητικό» συμπέρασμα του Δικαστηρίου του Στρασβούργου σύμφωνα με το οποίο οι προβληματισμοί στους οποίους υποτίθεται ότι αποκρίνεται η απαγόρευση (λόγου χάρη το να εμποδιστούν ισχυρές ομάδες να ασκήσουν αθέμιτη επιρροή) δεν αντιστοιχούν σε «κρίσιμη» ανάγκη, εφόσον η ίδια απαγόρευση δεν εφαρμόστηκε και στους άλλους τύπους μέσων μαζικής ενημέρωσης·

β) στο γεγονός ότι το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι μια απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης θα μπορούσε να είναι αποδεκτή υπό ορισμένες συνθήκες· όμως, σύμφωνα με τον σύμβουλο, προέκυπτε από άλλα προηγούμενα ότι γενικοί κανόνες («αυστηρής εφαρμογής») μπορούν να δικαιολογηθούν, έστω και αν στο περιθώριό τους ενδέχεται να δημιουργηθούν δυσεπίλυτες περιπτώσεις·

γ) στην ανεπαρκή, κατά τον ίδιο, βαρύτητα που δόθηκε από το Δικαστήριο στο γεγονός ότι άλλες μορφές διαφήμισης (για παράδειγμα εφημερίδες, φυλλάδια, διαφημιστικές πινακίδες) ήταν διαθέσιμες.»

53. Στις 10 Δεκεμβρίου 2002, η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων ζήτησε γραπτώς από την κυβέρνηση μια πληρέστερη εξήγηση των λόγων που συνηγορούσαν υπέρ της διατήρησης της απαγόρευσης. Στις 20 Δεκεμβρίου 2002, η Επιτροπή δημοσίευσε αναφορά στην οποία εξέφραζε τη λύπη της για το γεγονός ότι η κυβέρνηση δεν είχε εξηγήσει για ποιον λόγο δεν είχε εντάξει στο νομοσχέδιο μια λιγότερο αυστηρή απαγόρευση. Στις 9 Ιανουαρίου 2003, ο γενικός Διευθυντής του DCMS απάντησε στην Επιτροπή, αναφερόμενος στην επιστολή και το επεξηγηματικό σημείωμα που είχαν σταλεί σε βουλευτή τον Δεκέμβριο του 2002 (παράγραφος 52 παραπάνω). Στις 10 Φεβρουαρίου 2003, η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων απάντησε ότι ήταν πλέον πεπεισμένη για τη νομιμότητα του εγχειρήματος της κυβέρνησης. Ανέφερε μεταξύ άλλων τα ακόλουθα (τέταρτη αναφορά της περιόδου 2002‑2003):

« 40. Στην πρώτη μας αναφορά, επισημάναμε έξι παράγοντες που θεωρήσαμε προσωρινά ότι έπρεπε να λάβει υπόψη του το Κοινοβούλιο στο πλαίσιο της εξέτασης της σκοπιμότητας να εγκρίνει ένα κείμενο το οποίο ενέχει εγνωσμένο κίνδυνο ασυμβατότητας με τον σεβασμό ενός δικαιώματος εγγυημένου από τη Σύμβαση. Υπό το φως αυτών των στοιχείων και της αναφερθείσας παραπάνω αλληλογραφίας, θεωρούμε δεδομένο:

– ότι σε περίπτωση δικαστικής διαμάχης σχετικά με την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης και της πολιτικής χορηγίας στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση που προβλέπεται στο άρθρο 309 του νομοσχεδίου, η κυβέρνηση θα υποστήριζε ότι δεν είναι απαραίτητο να ακολουθήσει την απόφαση [Vgt] ή, επικουρικώς, ότι δεν μπορεί να συναχθεί αυτομάτως από τη συγκεκριμένη απόφαση ότι το άρθρο 309 είναι ασύμβατο με τον σεβασμό του δικαιώματος στην ελευθερία έκφρασης το οποίο εγγυάται το άρθρο 10 της Σύμβασης, και ότι η επιχειρηματολογία αυτή θα είχε εύλογη προοπτική επιτυχίας·

– ότι η κυβέρνηση θα θεωρούσε υποχρέωσή της να τροποποιήσει τον νόμο εάν [το Δικαστήριο], ύστερα από εξέταση των επιχειρημάτων των αντίδικων μερών, έκρινε ότι η συγκεκριμένη διάταξη αντιβαίνει το άρθρο 10, και θα αναθεωρούσε τη θέση της εάν ένα δικαστήριο του Ηνωμένου Βασιλείου εξέδιδε δήλωση ασυμβατότητας βάσει του άρθρου 4 του νόμου του 1998 για τα ανθρώπινα δικαιώματα·

– και ότι στο μεσοδιάστημα, μέχρι να έχει την ευκαιρία να υπερασπιστεί ενώπιον των δικαστηρίων τα επιχειρήματά της σχετικά με τη συμβατότητα της απαγόρευσης με το άρθρο 10, η κυβέρνηση έχει σοβαρούς λόγους να πιστεύει ότι τα πολιτικά κίνητρα υπέρ της διατήρησης του συγκεκριμένου μέτρου είναι ισχυρότερα από τους λόγους που θα επέβαλλαν τον μετριασμό του, κυρίως επειδή θα ήταν δύσκολο να βρεθεί μια εφαρμόσιμη συμβιβαστική λύση.»

54. Στις 13 Ιανουαρίου 2003, η Εκλογική Επιτροπή, ανεξάρτητο όργανο που συγκροτείται από το Κοινοβούλιο για να παρακολουθεί μια σειρά εκλογικών και πολιτικών ζητημάτων, δημοσίευσε αναφορά με τον τίτλο Party Political Broadcasting: Report and Recommendations (Ραδιοτηλεοπτική μετάδοση πολιτικών μηνυμάτων των κομμάτων: αναφορά και συστάσεις). Υποστήριζε εκεί ότι τα επιχειρήματα υπέρ της απαγόρευσης ήταν πειστικά. Εξηγούσε ότι μια από τις κύριες ανησυχίες της ήταν να μην μονοπωλήσουν την πολιτική συζήτηση εκείνοι οι οποίοι διαθέτουν σημαντικούς οικονομικούς πόρους, και το εκλογικό σώμα να μην λαμβάνει μόνο πληροφορίες προερχόμενες από έναν πολύ περιορισμένο αριθμό (μεγάλων) πολιτικών κομμάτων καλά χρηματοδοτούμενων. Επεσήμαινε ότι θα ήταν δύσκολο για τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς να διατηρήσουν ισορροπία και αμεροληψία, και προσέθετε ότι η εξέταση της κατάστασης που επικρατεί σε άλλες χώρες καθόλου δεν διέλυε τις ανησυχίες σχετικά με τις επιπτώσεις της επί πληρωμή διαφήμισης. Σχετικά με αυτό, αναφερόταν κυρίως σε ό,τι συμβαίνει στις Ηνωμένες Πολιτείες και στη Γερμανία, όπου, παρότι τα πολιτικά κόμματα επωφελούνταν από ειδικά κονδύλια για τη διαφήμιση, μόνο τα μεγαλύτερα από αυτά διέθεταν τους αναγκαίους πόρους για να μεταδώσουν τα μηνύματά τους. Η αναφορά της Επιτροπής κατέληγε με το συμπέρασμα ότι, παρά την απόφαση VgT, η προτεινόμενη απαγόρευση μπορούσε να δικαιολογηθεί σύμφωνα με το άρθρο 10 § 2 της Σύμβασης (σελίδες 16-17 της αναφοράς):

« (...) πρέπει να σημειωθεί ότι η απόφαση [VgT] αφορούσε την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή γενικά, και όχι την διαφήμιση που προέρχεται από πολιτικά κόμματα σε ένα πλαίσιο όπου η απαγόρευση της διαφήμισης επί πληρωμή συνοδεύεται από ένα καθεστώς δωρεάν διαφημίσεων κατά το μείζον μη ελεγχόμενων από τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς που τις μεταδίδουν. Ένα τέτοιο [καθεστώς] δεν αποτέλεσε αντικείμενο καμιάς απόφασης του Δικαστηρίου του Στρασβούργου ούτε των εθνικών μας δικαστικών αρχών η οποία να αφορά την εφαρμογή του νόμου για τα ανθρώπινα δικαιώματα (...) [Αυτό] αναμφισβήτητα αποτελεί ένα αντίβαρο στην απαγόρευση της διαφήμισης επί πληρωμή. Αν δεν την αντισταθμίζει πλήρως (...) θεωρούμε ωστόσο ότι διαδραματίζει σημαντικό ρόλο προς την κατεύθυνση αυτή, δεδομένου ότι εφαρμόζεται κατά κύριο λόγο σε προεκλογικές περιόδους.

Κατά τη γνώμη μας, το βρετανικό σύστημα είναι ικανό να αντέξει τον έλεγχο με βάση τόσο τη Σύμβαση όσο και τον νόμο για τα ανθρώπινα δικαιώματα, τουλάχιστον όσο βασικό συστατικό του αποτελούν οι δωρεάν και χωρίς έλεγχο μεταδόσεις.»

55. Η Βουλή των Λόρδων εξέτασε την απόφαση VgT στην υπόθεση R (ProLife Alliance) κατά BBC ([2003] UKHL 23). Ο λόρδος Hoffmann την χαρακτήρισε «προσεκτική απόφαση, αν και κάπως αδιαφανή», σημειώνοντας ότι το Δικαστήριο «δεν [απέκλειε] να μπορεί μια απαγόρευση της «πολιτικής διαφήμισης» να είναι συμβατή με τις απαιτήσεις του άρθρου 10 της Σύμβασης σε ορισμένες περιπτώσεις». Ο λόρδος Walker εκτίμησε ότι η συγκεκριμένη απόφαση, «με όλον τον σεβασμό που οφείλει στο Δικαστήριο, [δεν εξέφραζε] με τρόπο σαφή ή εξαντλητικό τους λόγους στους οποίους [βασιζόταν] αυτό που [φαινόταν να] είναι ένα συμπέρασμα μεγάλης σημασίας», και ότι το αληθινό της νόημα ήταν συνεπώς «μάλλον αστάθμητο».

Γ. Ο νόμος του Ιουλίου 2003 για τις επικοινωνίες («ο νόμος του 2003»)

1. Η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης

56. Ο νόμος του 2003 εγκρίθηκε από το Κοινοβούλιο χωρίς καμία διαφωνία. Αντικατέστησε τις υπάρχουσες ελεγκτικές αρχές με μία ρυθμιστική αρχή των μέσων μαζικής ενημέρωσης, των τηλεπικοινωνιών και των ασύρματων επικοινωνιών, που ονομάστηκε Υπηρεσία επικοινωνιών (Office of Communications – «η OFCOM »). Ωστόσο το BACC (Broadcast Advertising Clearance Centre – Κέντρο ελέγχου τηλεοπτικών διαφημίσεων) συνέχισε μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2007 να είναι υπεύθυνο για τον έλεγχο πριν από τη μετάδοση και για την αδειοδότηση των διαφημίσεων που επρόκειτο να μεταδοθούν.

57. Το άρθρο 319 § 1 του νόμου του 2003 ορίζει ως αποστολή της OFCOM την επεξεργασία και αναθεώρηση κανόνων προκειμένου να επιτυγχάνονται συγκεκριμένοι στόχοι που καθορίζονται ρητά στο άρθρο 319 § 2. Ζητούμενο είναι κυρίως να παρουσιάζονται οι ειδήσεις στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο με την απαιτούμενη αμεροληψία, να γίνεται σεβαστό το αίτημα για αμεροληψία που διατυπώνεται στο άρθρο 320 και να μην μεταδίδει η τηλεόραση και το ραδιόφωνο διαφημίσεις κατά παράβαση της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης.

58. Η απαγόρευση αυτή διατυπώνεται στο άρθρο 321 § 2) του νόμου, όπου αναφέρονται τα εξής:

« 2. Για τους σκοπούς του άρθρου 329 § 2 ζ), μια διαφήμιση παραβιάζει την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης:

α) εάν προβάλλεται από ή για λογαριασμό ενός οργανισμού του οποίου οι σκοποί είναι αποκλειστικά ή κατά κύριο λόγο πολιτικής φύσεως,

β) εάν ο στόχος της είναι πολιτικός, ή

γ) εάν συνδέεται με κάποια εργασιακή διαμάχη.

59. Στο άρθρο 321 § 3 προσδιορίζονται οι σκοποί «πολιτικής φύσεως ή με πολιτικό στόχο»:

« α) να επηρεάζεται το αποτέλεσμα μιας εκλογικής αναμέτρησης ή ενός δημοψηφίσματος που διεξάγεται στο Ηνωμένο Βασίλειο ή αλλού,

β) να προκαλείται μεταβολή της νομοθεσίας σε όλο ή σε μέρος του εδάφους του Ηνωμένου Βασιλείου ή άλλης χώρας, ή να επηρεάζεται με άλλον τρόπο η νομοθετική διαδικασία κάθε χώρας ή εδάφους,

γ) να επηρεάζονται οι πολιτικές ή οι αποφάσεις των οργάνων της τοπικής, περιφερειακής ή εθνικής διοίκησης, είτε στο Ηνωμένο Βασίλειο είτε αλλού,

δ) να επηρεάζονται οι πολιτικές ή οι αποφάσεις των προσώπων που κατέχουν δημόσια αξιώματα σύμφωνα με τους νόμους του Ηνωμένου Βασιλείου ή άλλης χώρας ή εδάφους,

ε) να επηρεάζονται οι πολιτικές ή οι αποφάσεις προσώπων που ασκούν αξιώματα τα οποία τους αποδόθηκαν βάσει διεθνών συνθηκών,

στ) να επηρεάζεται η κοινή γνώμη σχετικά με κάποιο ζήτημα το οποίο στο Ηνωμένο Βασίλειο αποτελεί αντικείμενο δημόσιας διαμάχης,

ζ) να προωθούνται τα συμφέροντα ενός κόμματος ή άλλης ομάδας ανθρώπων συγκροτημένης, στο Ηνωμένο Βασίλειο ή αλλού, για πολιτικούς σκοπούς.»

60. Η απαγόρευση επομένως εφαρμόζεται όχι μόνο για τις διαφημίσεις με πολιτικό περιεχόμενο, αλλά και για τους οργανισμούς οι οποίοι είναι αμιγώς ή κατά κύριο λόγο πολιτικής φύσεως, όποιο κι αν είναι το περιεχόμενο των διαφημίσεων τις οποίες επιθυμούν να προβάλουν.

61. Το άρθρο 321 § 7 του νόμου προβλέπει μια εξαίρεση για τις διαφημίσεις δημόσιων υπηρεσιών, οι οποίες γίνονται από τα υπουργεία ή για λογαριασμό τους, και για τα μηνύματα ορισμένων πολιτικών κομμάτων που προβάλλονται στο πλαίσιο προεκλογικής εκστρατείας ή πριν από δημοψήφισμα (παράγραφος 64 παρακάτω). Τα πολιτικά κόμματα για τα οποία μπορούν να μεταδοθούν τέτοιες διαφημίσεις ορίζονται από την OFCOM, η οποία τα επιλέγει αποκλειστικά μεταξύ όσων είναι εγγεγραμμένα στην Εκλογική Επιτροπή.

2. Οι τρεις μηχανισμοί για να γίνεται σεβαστή η υποχρέωση της αμεροληψίας στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση

62. Η πολιτική αμεροληψία αποτελούσε πάντοτε ένα από τα θεμελιώδη χαρακτηριστικά του νομικού καθεστώτος που εφαρμοζόταν στη ραδιοτηλεόραση. Εξασφαλίζεται με τη βοήθεια τριών μηχανισμών. Ο πρώτος είναι η απαγόρευση της επί πληρωμή πολιτικής διαφήμισης.

63. Ο δεύτερος είναι η υποχρέωση αμεροληψίας που επιβάλλει ο νόμος σε όλους τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς. Το άρθρο 320 του νόμου του 2003 επιγράφεται «Ιδιαίτερες υποχρεώσεις σε θέματα αμεροληψίας». Οι παράγραφοι 1 και 2 αναφέρουν τα εξής:

« 1. Οι υποχρεώσεις που επιβάλλει το παρόν άρθρο είναι οι ακόλουθες:

α) στην περίπτωση τηλεοπτικών και ραδιοφωνικών υπηρεσιών (...), η υποχρέωση να αποκλείεται από τα προγράμματα κάθε έκφραση άποψης ή γνώμης του προσώπου που παρέχει την υπηρεσία σχετικά με οποιοδήποτε από τα θέματα που αναφέρονται στην παράγραφο 2 παρακάτω,

β) στην περίπτωση υπηρεσιών τηλεοπτικών προγραμμάτων, τηλεκειμενογραφίας, εθνικού ραδιοφώνου και εθνικών ψηφιακών ηχητικών προγραμμάτων, η υποχρέωση για το πρόσωπο που παρέχει την υπηρεσία να διατηρεί την απαιτούμενη αμεροληψία σχετικά με όλα αυτά τα θέματα,

γ) στην περίπτωση υπηρεσιών τοπικού ραδιοφώνου, τοπικών ψηφιακών ηχητικών προγραμμάτων ή ραδιοφωνικών προγραμμάτων αδειοδοτούμενου περιεχομένου, η υποχρέωση να αποφεύγεται να προσδίδεται στα μεταδιδόμενα προγράμματα υπερβολική σημασία στις απόψεις και τις γνώμες ορισμένων προσώπων ή οργανώσεων σε οποιοδήποτε από αυτά τα θέματα.

2. Τα θέματα αυτά είναι:

α) τα αμφιλεγόμενα θέματα στο πολιτικό ή το κοινωνικό επίπεδο, και

β) τα θέματα που εμπίπτουν στην πολιτική της τρέχουσας δημόσιας αρχής.»

64. Ο τρίτος μηχανισμός είναι η παροχή από τους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς δωρεάν χρόνου εκπομπής για τις πολιτικές, προεκλογικές και προ δημοψηφισμάτων εκστρατείες των κομμάτων. Αποτελεί μέρος της σχετικής νομοθεσίας ήδη από την πρώτη στιγμή που υπήρξαν ραδιοτηλεοπτικά μέσα. Οι πρώτες δωρεάν πολιτικές διαφημίσεις μεταδόθηκαν στο ραδιόφωνο το 1924 και στην τηλεόραση το 1951. Το άρθρο 333 του νόμου του 2003 ορίζει ότι οι άδειες που παραχωρούνται σε ορισμένους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς πρέπει να επιβάλλουν και τη μετάδοση δωρεάν διαφημίσεων καθώς και τον σεβασμό των κανόνων της OFCOM. Οι κανόνες αυτοί διέπουν τη μετάδοση πολιτικών μηνυμάτων των κομμάτων (δυνατότητα που προσφέρεται στα μεγάλα κόμματα με την ευκαιρία σημαντικών γεγονότων της πολιτικής ζωής), προεκλογικών μηνυμάτων των κομμάτων (δυνατότητα που προσφέρεται σε προεκλογική περίοδο σε όλα τα μεγάλα κόμματα καθώς και στα εγγεγραμμένα μικρά κόμματα που διεκδικούν ένα έκτο ή περισσότερο των εδρών σε βουλευτικές εκλογές), και μηνυμάτων που μεταδίδονται στο πλαίσιο εκστρατειών πριν από δημοψηφίσματα (δυνατότητα που προσφέρεται σε κάθε οργάνωση στην οποία δίδεται το δικαίωμα [από την Εκλογική Επιτροπή] να συμμετέχει επισήμως στην εκστρατεία της περιόδου προ του δημοψηφίσματος).

Δ. Οι εργασίες της ευρωπαϊκής πλατφόρμας των ρυθμιστικών αρχών (European Platform of Regulatory Authorities – «η EPRA»)

1. Η μελέτη που διεξήχθη από την EPRA τον Μάιο του 2006

65. Η μελέτη αυτή πραγματοποιήθηκε από τη γραμματεία της EPRA με βάση πληροφορίες που συλλέχθηκαν από τις ακόλουθες 31 χώρες ή εδάφη: Αυστρία, Βέλγιο (2), Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Βουλγαρία, Γαλλία, Γερμανία, πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, Δανία, Ελβετία (2), Ελλάδα, Εσθονία, Ιρλανδία, Ισπανία, Ισραήλ (2), Ιταλία, Κάτω Χώρες, Κύπρο, Κροατία, Λετονία, Λιθουανία, Λουξεμβούργο, Μάλτα, Νήσο Μαν, Νορβηγία, Ουγγαρία, Πολωνία, Πορτογαλία, Ρουμανία, Σουηδία, Τσεχική Δημοκρατία και Φινλανδία. Η μελέτη συνιστούσε να επιδειχθεί μέγιστη προσοχή σε οποιαδήποτε σύγκριση των κανόνων που διέπουν την πολιτική διαφήμιση, υπογραμμίζοντας ότι, δεδομένης της απουσίας συγκεκριμένων ορισμών στα διαφορετικά νομικά συστήματα και της μεγάλης διαφοροποίησης των εθνικών παραδόσεων, ενδεχομένως να υπήρχε μια κάποια ασάφεια αναφορικά με την έννοια που δίδεται κάθε φορά στον όρο «πολιτικός», ο οποίος μπορεί να χρησιμοποιείται για πολύ διαφορετικά μεταξύ τους στοιχεία, όπως τα πολιτικά μηνύματα των κομμάτων που μεταδίδονται κατά τις προεκλογικές περιόδους και η έκφραση ενδιαφέροντος για τα κοινά από μια μη κυβερνητική οργάνωση.

66. Στη μελέτη συνοψίζονταν ως εξής οι απαντήσεις στο ερώτημα «Η μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων επί πληρωμή στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση απαγορεύεται στη χώρα σας;»:

«Χώρες που απαγορεύουν την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή απαγορεύεται διά νόμου στη μεγάλη πλειονότητα των χωρών της Δυτικής Ευρώπης (Βέλγιο, Γαλλία, Γερμανία, Δανία, Ελβετία, Ηνωμένο Βασίλειο, Ιρλανδία, Μάλτα, Νορβηγία, Πορτογαλία και Σουηδία). Απαγορεύεται επίσης σε αρκετές χώρες της Κεντρικής και Ανατολής Ευρώπης, μεταξύ των οποίων η Ρουμανία και η Τσεχική Δημοκρατία.

Η αιτιολόγηση που συνήθως προβάλλεται προς υποστήριξη της απαγόρευσης αυτής, είναι ότι τα πλούσια ή τα πολύ καθιερωμένα κόμματα θα μπορούσαν να αγοράσουν πολύ περισσότερο χρόνο εκπομπής από τα πιο καινούργια ή τα μειοψηφικά κόμματα, και ότι η συγκεκριμένη κατάσταση θα αποτελούσε διάκριση. Ένας άλλος λόγος που επικαλούνται για τον περιορισμό ή την απαγόρευση αυτού του τύπου διαφήμισης, είναι ότι υπάρχει κίνδυνος να προκαλέσει διχασμό και ανησυχία στην κοινωνία. Έχει επίσης αναφερθεί, αν και πιο σπάνια, ότι η συγκεκριμένη απαγόρευση διαφυλάσσει το επίπεδο της πολιτικής συζήτησης.

Χώρες που επιτρέπουν την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή επιτρέπεται σε μεγάλο αριθμό χωρών της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης (Βοσνία-Ερζεγοβίνη, Βουλγαρία, Κροατία, Ουγγαρία, πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, Πολωνία) καθώς και στις χώρες της Βαλτικής – Εσθονία, Λετονία και Λιθουανία. Σε λίγες χώρες, η πολιτική διαφήμιση επιτρέπεται μόνο σε προεκλογική περίοδο. Αυτό ισχύει για παράδειγμα στη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (εξήντα ημέρες πριν από τις εκλογές) και στην Κροατία.

Συχνά ξεχνούμε ότι αρκετές χώρες της Δυτικής Ευρώπης, όπως η Αυστρία, η Φινλανδία, το Λουξεμβούργο (προς το παρόν, όμως εδώ τα πράγματα θα αλλάξουν προσεχώς) ή ακόμα οι Κάτω Χώρες, επίσης επιτρέπουν την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή.

Στην Ιταλία, η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή, δηλαδή η αγορά ελεύθερου διαστήματος, επιτρεπόταν και στα εθνικά κανάλια μέχρι το 2003, με την προϋπόθεση τα εν λόγω κανάλια να μεταδίδουν επίσης και «διαστήματα πολιτικής επικοινωνίας» (...), δηλαδή εκπομπές συζήτησης με τη συμμετοχή προσωπικοτήτων του πολιτικού κόσμου· σήμερα επιτρέπεται μόνο στα τοπικά κανάλια, όπου δεν πρέπει να κοστίζει περισσότερο από το 70% της τιμής των εμπορικών διαφημίσεων, ενώ τα εθνικά κανάλια δεν επιτρέπεται να μεταδίδουν μηνύματα αυτού του τύπου παρά μόνο δωρεάν.

Στην Ελλάδα υπάρχει πλήρης και διαρκής απαγόρευση για την προσωπική πολιτική διαφήμιση, όμως η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή για τα πολιτικά κόμματα δεν απαγορεύεται.

Στην Ισπανία, αν και η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης είναι διαρκής σε ό,τι αφορά τα τηλεοπτικά κανάλια, ο εκλογικός κώδικας επιτρέπει την προεκλογική διαφήμιση επί πληρωμή στα εμπορικά ραδιοφωνικά κανάλια, μόνο σε προεκλογική περίοδο.

Το βασικό επιχείρημα υπέρ της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή, είναι ότι μπορεί να επιτρέψει σε νέους υποψηφίους να γίνουν γνωστοί. Συχνά επίσης υποστηρίζεται ότι το δικαίωμα στην πολιτική διαφήμιση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του δικαιώματος στην ελευθερία έκφρασης και πληροφόρησης.»

(Μετάφραση της γραμματείας)

67. Για το θέμα του πεδίου εφαρμογής της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης, η μελέτη ανέφερε τα εξής:

«Γενικά, η πολιτική διαφήμιση δεν αφορά αποκλειστικά τις προεκλογικές περιόδους, τα πολιτικά κόμματα ή τους υποψηφίους στις εκλογές. Μηνύματα σχετικά με άλλα θέματα, που αποτελούν αντικείμενο σοβαρών συζητήσεων στην κοινωνία, λόγου χάρη τα δικαιώματα των ζώων, τα περιβαλλοντικά ζητήματα, οι αμβλώσεις κλπ. (που συχνά χαρακτηρίζονται πολιτική προπαγάνδα ή μηνύματα υποστήριξης), θεωρείται ορισμένες φορές ότι επιδιώκουν έναν πολιτικό στόχο ή ότι εμφανίζουν πολιτικό χαρακτήρα, και, συνεπώς, ότι υπάγονται στην πολιτική διαφήμιση.

Χώρες που εφαρμόζουν ευρεία απαγόρευση

Αυτό ισχύει για παράδειγμα στη Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ιρλανδία, την Ισπανία, το Ισραήλ, τη Μάλτα και τη Νήσο Μαν. Στην Ιρλανδία, η απαγόρευση εφαρμόζεται σε όλες τις διαφημίσεις που μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι πολιτικής φύσεως, και σε όλες τις ομάδες που επιδιώκουν κάποιον πολιτικό στόχο. Εφαρμόζεται επομένως με τον ευρύτερο δυνατό τρόπο, και δεν περιορίζεται στις προεκλογικές ή προ δημοψηφισμάτων εκστρατείες. Στο Ισραήλ, εφαρμόζεται διαρκώς στα πολιτικά κόμματα, όπως και στις ομάδες συμφερόντων και στα δίκτυα υποστήριξης.

Στη Νήσο Μαν, ο όρος «πολιτικός» δεν σημαίνει μόνο «σχετικός με ένα πολιτικό κόμμα», αλλά έχει ευρύτερη σημασία. Η απαγόρευση αφορά για παράδειγμα τις εκστρατείες υποστήριξης με στόχο την άσκηση επιρροής στη νομοθετική ή την εκτελεστική δραστηριότητα της κυβέρνησης ή των τοπικών αρχών.

Στη Γαλλία, η απαγόρευση ισχύει όχι μόνο για τα πολιτικά κόμματα και τους υποψηφίους στις εκλογές, αλλά και για κάθε οργάνωση που τα διαφημιστικά της μηνύματα θα είχαν στόχο πολιτικό. Οι σύνδεσμοι (οι περισσότερες ομάδες συμφερόντων και δίκτυα υποστήριξης έχουν συγκροτηθεί υπό αυτό το σχήμα) δεν έχουν το δικαίωμα να μεταδίδουν διαφημιστικά μηνύματα. Οι εταιρείες μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα μπορούν να μεταδίδουν «μηνύματα γενικού ενδιαφέροντος», τα οποία όμως δεν πρέπει να περιέχουν πολιτικό μήνυμα.

Στην Ισπανία, η απαγόρευση εφαρμόζεται διαρκώς χωρίς να είναι προσδιορισμένο σε ποιες ομάδες στοχεύει.

Στη Μάλτα, εφαρμόζεται διαρκώς, και δεν ισχύει μόνο για τα εγκεκριμένα προγράμματα πολιτικών μηνυμάτων. Η παράγραφος 1 f) του παραρτήματος III απαγορεύει τη διαφήμιση πολιτικής φύσεως και πάντοτε εφαρμοζόταν με τη στενή έννοια στα πολιτικά κόμματα. Ωστόσο η αρμόδια αρχή υιοθέτησε μια ευρύτερη ερμηνεία, επεκτείνοντας την απαγόρευση και σε άλλες ομάδες, λόγου χάρη στα συνδικάτα, οι οποίες επεδίωκαν στόχους που μπορούν να χαρακτηριστούν πολιτικοί με την ευρεία έννοια του όρου.

Χώρες που εφαρμόζουν πιο περιορισμένη απαγόρευση

Στην Ελβετία, λόγω της [απόφασης VgT] (...), κάποιες μορφές «πολιτικής» διαφήμισης επιτρέπονται πλέον. Οι ΜΚΟ και τα δίκτυα υποστήριξης μπορούν να προβάλλουν διαφημίσεις με κάποιο πολιτικό περιεχόμενο, αλλά όχι πριν από τις εκλογές ούτε κατά τη διάρκεια εκστρατειών πριν από δημοψηφίσματα. Ωστόσο, η απαγόρευση παραμένει σε ό,τι αφορά τη διαφήμιση πολιτικών κομμάτων ή υποψηφίων στις εκλογές.

Ομοίως και στη Δανία, ύστερα από τη συγκεκριμένη απόφαση, η διαρκής απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης στην τηλεόραση αφορά μόνο τις διαφημίσεις των κομμάτων ή των πολιτικών κινημάτων ή τους υποψηφίους στις εκλογές, καθώς και τις διαφημίσεις των συνδικάτων ή των θρησκευτικών κινημάτων. Δεν ισχύει για πολιτικά κινήματα με την ευρεία έννοια, όπως τα δίκτυα υποστήριξης για περιβαλλοντικά ή κοινωνικά ζητήματα, παρά μόνο εάν οι ομάδες αυτές πρόκειται να συμμετάσχουν σε πολιτικά όργανα ή πολιτικές συνελεύσεις.

Επιπλέον, η νομοθεσία της Δανίας δεν επιτρέπει τη μετάδοση διαφημίσεων που περιέχουν πολιτικό μήνυμα κατά τη διάρκεια προεκλογικής περιόδου, οπότε και κρίνεται αναγκαίο να εφαρμόζεται πλήρης απαγόρευση, προκειμένου να αποτρέπεται η αθέμιτη άσκηση επιρροής στους ψηφοφόρους και να εξασφαλίζεται η ισότητα των δημοκρατικών δικαιωμάτων όλων των υποψηφίων, ανεξάρτητα από τα οικονομικά μέσα και τη χρηματοδότηση του καθενός. Αντιθέτως, η πολιτική διαφήμιση και οι πολιτικές εκστρατείες δεν απαγορεύονται στα υπόλοιπα μέσα, λόγου χάρη στο ραδιόφωνο.

Στη Νορβηγία, η απαγόρευση ισχύει διαρκώς και για όλες τις ομάδες και τα κόμματα που επιδιώκουν πολιτικούς στόχους. Ωστόσο, ερμηνεύεται με βάση το άρθρο 10 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για τα δικαιώματα του ανθρώπου και τη σχετική με το συγκεκριμένο άρθρο νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

Στη Σουηδία, η πολιτική διαφήμιση απαγορεύεται μόνο στις ραδιοτηλεοπτικές υπηρεσίες που υπόκεινται σε υποχρέωση αμεροληψίας. Κατά κύριο λόγο, οι άδειες που διέπουν τη μετάδοση των εμπορικών καναλιών της επίγειας ψηφιακής τηλεόρασης (DTT) δεν προβλέπουν τέτοια υποχρέωση, και τα συγκεκριμένα κανάλια είναι συνεπώς ελεύθερα να μεταδίδουν πολιτικές διαφημίσεις. Μέχρι την 1η Μαρτίου 2006, η ελευθερία αυτή δεν αφορούσε τα εξειδικευμένα κανάλια DTT του ομίλου TV4. Ωστόσο, οι νέες άδειες των συγκεκριμένων καναλιών δεν προβλέπουν πλέον την υποχρέωση αμεροληψίας, πράγμα που σημαίνει ότι στο εξής είναι και αυτά ελεύθερα να μεταδίδουν πολιτικές διαφημίσεις.

Στην Ιταλία, ο όρος «πολιτικός» χρησιμοποιείται με πολύ στενή έννοια, και [τα μηνύματα των] ομάδων συμφερόντων εμπίπτουν σε αυτό που ονομάζεται «κοινωνικά μηνύματα». Όλοι οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί μπορούν να μεταδίδουν μηνύματα με κάποια κοινωνική χρησιμότητα (έννοια η οποία δεν ορίζεται), ακόμη και επί πληρωμή, υπό την προϋπόθεση ότι η τιμή των μηνυμάτων αυτών δεν υπερβαίνει το 50 % της τιμής των εμπορικών διαφημίσεων. Τα μηνύματα αυτά (επί πληρωμή ή δωρεάν) δεν λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό των ωριαίων και ημερήσιων χρονικών ορίων και δεν μπορούν να υπερβαίνουν συνολικά τα τέσσερα λεπτά ημερησίως.

Σε ορισμένες χώρες, η απαγόρευση αφορά κυρίως τις εκλογές και τις προεκλογικές περιόδους (για παράδειγμα στην Τσεχική Δημοκρατία) ή τα πολιτικά κόμματα και τους υποψηφίους στις εκλογές (λόγου χάρη στο Βέλγιο). Τα μηνύματα υποστήριξης δεν αναφέρονται.»

(Μετάφραση της γραμματείας)

68. Η μελέτη έδειχνε ότι κάποια Κράτη επέτρεπαν την πολιτική διαφήμιση, με προϋπόθεση ορισμένους περιορισμούς, ενώ άλλα δεν έθεταν κανέναν περιορισμό:

«Χώρες που εφαρμόζουν περιορισμούς στην πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Οι περισσότερες από τις χώρες που επιτρέπουν την πολιτική διαφήμιση, προβλέπουν επίσης ορισμένους νομικούς περιορισμούς, προκειμένου η πρακτική αυτή να μην οδηγήσει σε διακρίσεις. Περιλαμβάνονται σε αυτούς η διάρκεια και η συχνότητα των μηνυμάτων (πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, Βοσνία-Ερζεγοβίνη), η στιγμή της μετάδοσής τους (πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας: όχι κατά τη διάρκεια της ημέρας, ούτε κατά τη διάρκεια παιδικών προγραμμάτων), η τιμή τους (Βοσνία-Ερζεγοβίνη: οι πίνακες τιμών πρέπει να υποβάλλονται προς εξέταση στη ρυθμιστική αρχή δεκαπέντε ημέρες πριν από την έναρξη της προεκλογικής περιόδου), το ανώτατο ποσό που βάσει του νόμου επιτρέπεται να δαπανηθεί για τις προεκλογικές εκστρατείες (Ελλάδα, Λετονία: στη δεύτερη, κατά τις βουλευτικές εκλογές ή τις ευρωεκλογές τα κόμματα δεν μπορούν να δαπανούν περισσότερα από 0,20 LVL (0,284 EUR) x τον αριθμό ψήφων που είχαν λάβει στην τελευταία εκλογική αναμέτρηση), οι ενδείξεις που επιτρέπουν στο κοινό να αναγνωρίζει τα μηνύματα αυτά (Κύπρος, πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας: πρέπει να υπάρχει σωστή και εμφανής ένδειξη, σε όλη τη διάρκεια της μετάδοσής του, ότι πρόκειται για «διαφημιστικό πολιτικό μήνυμα επί πληρωμή»). Στην Ουγγαρία, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί οφείλουν να προσφέρουν σε όλα τα κόμματα ίσους όρους (ίδια τιμή, ίδια περίοδο του προγράμματος κλπ.), αλλά δεν υπάρχουν συγκεκριμένοι περιορισμοί όσον αφορά τον όγκο των πολιτικών διαφημίσεων.

Τέλος, πρέπει να σημειωθεί ότι σε πολλές χώρες, λόγου χάρη στην πρώην Γιουγκοσλαβική Δημοκρατία της Μακεδονίας, δεν επιτρέπεται να μεταδίδουν διαφημιστικά πολιτικά μηνύματα επί πληρωμή τα δημόσια ραδιοτηλεοπτικά μέσα, αλλά μόνο τα ιδιωτικά.

Χώρες που δεν εφαρμόζουν περιορισμούς στην πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Αυτό ισχύει για παράδειγμα στην Αυστρία, την Εσθονία, τη Φινλανδία και την Πολωνία. Στην τελευταία, το ζήτημα των περιορισμών στην πολιτική διαφήμιση το διαχειρίζονται οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί, που έχουν καθένας τους δικούς του εσωτερικούς κανόνες επί του θέματος.

Ανάλυση και σχόλια

Ο ισχυρισμός που επαναλαμβάνεται συχνά ότι υπάρχει ένα χάσμα μεταξύ των χωρών της Ανατολικής και της Δυτικής Ευρώπης στο θέμα της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης, παρότι αντανακλά ίσως μια πραγματική τάση, δεν είναι κατ’ ανάγκην ακριβής. Οι σχετικές συγκριτικές μελέτες συχνά λησμονούν τις χώρες της Δυτικής Ευρώπης που επιτρέπουν τη συγκεκριμένη πρακτική.

Δεδομένης της μεγάλης διαφοροποίησης των απόψεων σχετικά με το θέμα αυτό, το Συμβούλιο της Ευρώπης δεν λαμβάνει κάποια θέση για το εάν η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή πρέπει να είναι αποδεκτή ή όχι, και περιορίζεται να επισημάνει στη σύστασή του [no R (99) 15] ότι «εάν η επί πληρωμή διαφήμιση επιτρέπεται, θα πρέπει να υπόκειται σε ορισμένους ελάχιστους κανόνες (...)».

Οι περισσότερες από τις χώρες που επιτρέπουν την επί πληρωμή πολιτική διαφήμιση έχουν θέσει ορισμένα όρια, προκειμένου η πρακτική αυτή να μην οδηγεί σε κάθε περίπτωση σε διακρίσεις. Είναι πιθανό να προσφέρονται σε όλα τα μέρη οι ίδιες δυνατότητες. Ωστόσο, αυτή η «ισότητα ευκαιριών» είναι πραγματική μόνον εφόσον διαθέτουν όλοι τους αναγκαίους πόρους ώστε να αγοράζουν τον ίδιο χρόνο εκπομπής.»

69. Τέλος, στη μελέτη η κατάσταση συνοψίζεται ως εξής:

«Η απουσία σαφών ορισμών και η μεγάλη διαφοροποίηση των εθνικών παραδόσεων υπάρχει κίνδυνος να προκαλέσουν παρανοήσεις μεταξύ των Ευρωπαίων εταίρων στις συζητήσεις που αφορούν την πολιτική διαφήμιση. Γενικά, στην έκφραση «πολιτική διαφήμιση», ο όρος «διαφήμιση» χρησιμοποιείται με την πιο ευρεία έννοια, ως προπαγάνδα. Συνήθως οι εθνικές διατάξεις για το θέμα της διαφήμισης δεν είναι εφαρμόσιμες, καθώς απαιτούν πληρωμή ή κάποιο άλλου είδους αντάλλαγμα. Ωστόσο, σε ορισμένες χώρες, η πολιτική διαφήμιση υπόκειται στις γενικές νομικές διατάξεις για την διαφήμιση.

(...)

Προκαλεί κάποια έκπληξη το γεγονός ότι ορισμένες χώρες δεν επιβάλλουν κανέναν περιορισμό στην επί πληρωμή πολιτική διαφήμιση. Αυτό ωστόσο δεν φαίνεται να δημιουργεί ιδιαίτερα προβλήματα ούτε να γεννά ανησυχίες. (...)

Στη μεγάλη πλειονότητα των χωρών, στα κόμματα ή/και στους υποψηφίους παραχωρείται γενικά δωρεάν χρόνος εκπομπής για να παρουσιάσουν το πρόγραμμά τους, συχνά αλλά όχι αποκλειστικά στα δημόσια ραδιοτηλεοπτικά μέσα. Έχει ενδιαφέρον να σημειωθεί ότι, σε μερικές χώρες, δεν υπάρχει τέτοιο σύστημα: η τηλεόραση δεν μεταδίδει επίσημα προγράμματα κατά τη διάρκεια της προεκλογικής εκστρατείας. (...)

Λέγεται ορισμένες φορές ότι εάν οι υποψήφιοι και τα κόμματα διαθέτουν ίση πρόσβαση σε δωρεάν χρόνο εκπομπής κατά τις προεκλογικές περιόδους, η επί πληρωμή πολιτική διαφήμιση καθίσταται λιγότερο (ή και καθόλου) αναγκαία. Ο ισχυρισμός αυτός ωστόσο δεν επιβεβαιώνεται στην πράξη, καθώς ορισμένες χώρες επιτρέπουν την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή παρά την ύπαρξη ενός προγράμματος παραχώρησης δωρεάν χρόνου εκπομπής (...)

Σε πολλές χώρες της (Δυτικής) Ευρώπης, το πιο φλέγον ζήτημα σήμερα φαίνεται να είναι τα «μηνύματα υποστήριξης», δηλαδή μηνύματα τα οποία μεταδίδονται με πολιτικούς στόχους, αλλά προέρχονται από οργανισμούς που δεν είναι πολιτικά κόμματα, όπως ομάδες συμφερόντων ή κοινωνικές ομάδες. Από τη στιγμή που εκδόθηκε από το Δικαστήριο η απόφαση [VgT], κάποιες χώρες περιόρισαν το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης της πολιτικής διαφήμισης, της οποίας επιτρέπουν στο εξής τη μετάδοση – εκτός από τις προεκλογικές περιόδους. (...) »

Η επισκόπηση ολοκληρωνόταν με το εξής ερώτημα:

«Οι πλήρεις απαγορεύσεις που ισχύουν σήμερα (οι οποίες αφορούν και τα μηνύματα υποστήριξης) βασίζονται σε μια «ορθή και επαρκή» δικαιολόγηση που θα μπορούσε να σταθεί απέναντι στη Σύμβαση; Ή αντιθέτως αποτελούν έναν δυσανάλογο περιορισμό της ελευθερίας έκφρασης;»

2. Η έκθεση που συντάχθηκε για την Ομάδα εργασίας της EPRA για την πολιτική διαφήμιση (GT 1, 30ή συνεδρίαση της EPRA, Οκτώβριος 2009)

70. Αναλύοντας την πρόσφατη νομολογία σχετικά με τη Σύμβαση, ο συντάκτης της έκθεσης αυτής ισχυρίστηκε ότι η απόφαση VgT είχε ανοίξει τον δρόμο για μια νέα θεώρηση του άρθρου 10, που φαινόταν στο εξής να επιβάλλει στο Κράτος τη θετική υποχρέωση να παρεμβαίνει προκειμένου να εφαρμόζει μια μορφή δικαίου μετάδοσης στον χώρο της διαφήμισης. Συνέκρινε την απόφαση αυτή με την απόφαση Appleby και άλλοι κατά Ηνωμένου Βασιλείου (no 44306/98, CEDH 2003‑VI), όπου υπογραμμιζόταν η σημασία της πρόσβασης σε άλλα μέσα, και με την απόφαση Murphy (όπ. παραπάνω), όπου απορρίπτονταν τα επιχειρήματα τα οποία βασίζονταν στην απόφαση VgT.

3. Οι άλλες συγκριτικές μελέτες

71. Ενώ η μελέτη που διεξήγαγε η EPRA το 2006 αφορούσε και ορισμένα Κράτη μη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, το Δικαστήριο εξέτασε την κατάσταση σε 34 Κράτη μέλη, εκ των οποίων επτά (Άγιος Μαρίνος, Μονακό, Ουκρανία, Ρωσία, Σερβία, Σλοβενία και Τουρκία) δεν καλύπτονταν από εκείνη τη μελέτη. Από το 2006, 25 συμβαλλόμενα Κράτη τροποποίησαν τη νομοθεσία τους στον συγκεκριμένο τομέα, συχνά σε σχετικά σημαντικό βαθμό.

72. Δεκαεννιά από τα 34 Κράτη που εξετάζονται απαγορεύουν, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή. Εκτός από το Ηνωμένο Βασίλειο, επτά από αυτά (Γαλλία, Γερμανία, Ιρλανδία, Ισπανία, Πορτογαλία, Σουηδία και Τσεχική Δημοκρατία) εφαρμόζουν μια απαγόρευση η οποία, είτε λόγω ενός ευρύ ορισμού της λέξης «πολιτικός», είτε επειδή εφαρμόζεται εκτός των προεκλογικών περιόδων, ή και για τους δύο αυτούς λόγους συγχρόνως, μπορεί να θεωρηθεί ευρεία. Εντούτοις, ακόμη και εντός των επτά αυτών Κρατών, ο ορισμός και η ερμηνεία της λέξης «πολιτικός» ποικίλλουν, ούτως ώστε η απαγόρευση θα μπορούσε να πιθανότατα να εφαρμοστεί (Ιρλανδία) ή έχει ήδη εφαρμοστεί (Γαλλία, Γερμανία, Ισπανία, Πορτογαλία, Τσεχική Δημοκρατία), κατά τρόπο που να επιτρέπει την παραχώρηση χρόνου εκπομπής σε ορισμένες ΜΚΟ (όπως ο Ερυθρός Σταυρός ή η Greenpeace), σε κάποιες διακυβερνητικές οργανώσεις (λόγου χάρη η Ύπατη Αρμοστεία για τους Πρόσφυγες - HCR) και σε ορισμένες οργανώσεις μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα. Στη μεγάλη πλειονότητα των συμβαλλόμενων Κρατών που περιλήφθηκαν στη μελέτη, η τάση είναι να επιτρέπεται σε ορισμένους οργανισμούς να προβάλλουν διαφημίσεις οι οποίες παρουσιάζουν κάποιο κοινωνικό ενδιαφέρον.

E. Τα κείμενα του Συμβουλίου της Ευρώπης

73. Η σύσταση no R (99) 15 της Επιτροπής Υπουργών σχετικά με τα μέτρα που αφορούν την κάλυψη των προεκλογικών εκστρατειών από τα μέσα μαζικής ενημέρωσης αναφέρει τα εξής:

« 5. Πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Στα Κράτη μέλη όπου τα πολιτικά κόμματα και οι υποψήφιοι έχουν το δικαίωμα να αγοράζουν διαφημιστικό χρόνο για εκλογικούς σκοπούς, το ρυθμιστικό πλαίσιο θα πρέπει να είναι τέτοιο ώστε:

– η δυνατότητα αγοράς διαφημιστικού χρόνου να προσφέρεται σε όλα τα κόμματα, υπό τους ίδιους όρους και με τις ίδιες τιμές·

– το κοινό να γνωρίζει ότι το μήνυμα αποτελεί πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή.

Τα Κράτη μέλη θα μπορούσαν να εξετάσουν την ένταξη στο ρυθμιστικό τους πλαίσιο μιας διάταξης η οποία να θέτει όρια στον πολιτικό διαφημιστικό χρόνο που μπορούν να αγοράσουν τα πολιτικά κόμματα ή οι υποψήφιοι.»

74. Στην έκθεση των λόγων για τη συγκεκριμένη σύσταση εντοπίζονται οι ακόλουθες παρατηρήσεις:

«Πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή

Η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα, παραδοσιακά απαγορευόταν σε πολλά Κράτη μέλη του Συμβουλίου της Ευρώπης, ενώ σε άλλα ήταν επιτρεπτή. Ένα από τα κύρια πλεονεκτήματά της είναι το γεγονός ότι προσφέρει τη δυνατότητα σε όλες τις πολιτικές δυνάμεις να διαδώσουν στο ευρύ κοινό το μήνυμα και το πρόγραμμά τους. Από την άλλη, όμως, μπορεί να προσφέρει αθέμιτο πλεονέκτημα στα κόμματα ή τους υποψηφίους που έχουν τη δυνατότητα να αγοράσουν μεγάλο χρόνο εκπομπής.

Δεδομένων των διαφορετικών θέσεων που υπάρχουν επί του θέματος, η σύσταση δεν θίγει το ερώτημα εάν πρέπει ή όχι να είναι αποδεκτή η συγκεκριμένη πρακτική, αλλά περιορίζεται να επισημάνει ότι, εάν η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή επιτρέπεται, θα πρέπει να υπόκειται σε ορισμένους ελάχιστους κανόνες: πρώτον, να προσφέρονται οι ίδιοι όροι (ως προς την πρόσβαση και τις τιμές) σε όλα τα κόμματα που ζητούν χρόνο εκπομπής· δεύτερον, το κοινό θα πρέπει να γνωρίζει ότι το μήνυμα είναι μια διαφήμιση επί πληρωμή.

Μπορεί επίσης να θεωρηθεί αναγκαία η επιβολή ορίων στον όγκο της επί πληρωμή διαφήμισης που μπορεί να αγοραστεί από ένα μόνο κόμμα. Η σύσταση ωστόσο δεν ορίζει ρητά ότι κάτι τέτοιο είναι επιθυμητό, ούτε και προτείνει συγκεκριμένα όρια για αυτή τη μορφή αγορασμένης διαφήμισης, καθώς εκτιμήθηκε ότι η απόφαση για το θέμα αυτό θα πρέπει να λαμβάνεται σε εθνικό επίπεδο.»

75. Στις 7 Νοεμβρίου 2007, η Επιτροπή Υπουργών ενέκρινε μια σύσταση (Rec(2007)15) αναθεωρητική της σύστασης no R (99) 15. Το σχέδιο έκθεσης των λόγων περιλάμβανε και το ακόλουθο απόσπασμα:

« 78. Δεδομένων των διαφορετικών θέσεων που υπάρχουν σχετικά με το θέμα αυτό, η Σύσταση CM/Rec(2007) (...) δεν θίγει το ερώτημα εάν πρέπει ή όχι να είναι αποδεκτή η συγκεκριμένη πρακτική, αλλά περιορίζεται να επισημάνει ότι, εάν η πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή επιτρέπεται, θα πρέπει να υπόκειται σε ορισμένους ελάχιστους κανόνες, κυρίως να προσφέρονται οι ίδιοι όροι (ως προς την πρόσβαση και τις τιμές) σε όλα τα κόμματα που ζητούν χρόνο εκπομπής.»

Ο ΝΟΜΟΣ

I. ΣΧΕΤΙΚΑ ΜΕ ΤΗΝ ΕΙΚΑΖΟΜΕΝΗ ΠΑΡΑΒΙΑΣΗ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 10 ΤΗΣ ΣΥΜΒΑΣΗΣ

76. Η προσφεύγουσα, επικαλούμενη το άρθρο 10, καταγγέλλει την απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση την οποία προβλέπει ο νόμος («η απαγόρευση»). Στα σχετικά του χωρία, το άρθρο 10 αναφέρει τα εξής:

« 1. Καθένας έχει δικαίωμα στην ελευθερία έκφρασης. Το δικαίωμα αυτό περιλαμβάνει την ελευθερία γνώμης και λήψης και μετάδοσης πληροφοριών και ιδεών χωρίς παρέμβαση δημόσιας αρχής και ανεξάρτητα από σύνορα. (...)

2. Η άσκηση των ελευθεριών αυτών, εφόσον συνεπάγεται καθήκοντα και ευθύνες, δύναται να υποβάλλεται σε διατυπώσεις, όρους, περιορισμούς ή κυρώσεις όπως αυτά προβλέπονται από τον νόμο και στον βαθμό που είναι αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία, για τα συμφέροντα της εθνικής ασφάλειας, της εδαφικής ακεραιότητας ή της δημόσιας ασφάλειας, για την αποτροπή αναταραχής ή εγκλήματος, για την προστασία της υγείας ή της ηθικής, για την προστασία της υπόληψης ή των δικαιωμάτων άλλων, για την αποτροπή της κοινοποίησης εμπιστευτικών πληροφοριών, ή για την προάσπιση του κύρους και της αμεροληψίας της δικαστικής εξουσίας.»

A. Περί του παραδεκτού

77. Το Δικαστήριο, διαπιστώνοντας ότι η προσφυγή δεν είναι προδήλως αβάσιμη βάσει του άρθρου 35 § 3 α) της Σύμβασης και ότι δεν προσκρούει σε κανέναν άλλον λόγο μη παραδεκτού, κηρύσσει την προσφυγή παραδεκτή.

B. Περί του βασίμου

78. Τα μέρη συμφωνούν στην παραδοχή ότι η απαγόρευση συνιστά παρέμβαση στην άσκηση εκ μέρους της προσφεύγουσας δικαιωμάτων τα οποία εγγυάται το άρθρο 10, ότι η παρέμβαση αυτή ήταν «προβλεπόμενη από τον νόμο» (άρθρα 319 και 321 του νόμου του 2003) και ότι στόχο είχε τη διαφύλαξη της αμεροληψίας των ραδιοτηλεοπτικών μέσων σε ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος και, συνεπώς, την προστασία της δημοκρατικής διαδικασίας. Το Δικαστήριο παραδέχεται ότι ο σκοπός τον οποίο επεδίωκε ο Βρετανός νομοθέτης ανταποκρίνεται στον θεμιτό σκοπό της προστασίας των «δικαιωμάτων των άλλων» με την έννοια που δίνει η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 10 (VgT Verein gegen Tierfabriken κατά Ελβετίας, no 24699/94, § 62, CEDH 2001‑VI, και TV Vest AS και Rogaland Pensjonistparti κατά Νορβηγίας, no 21132/05, § 78, CEDH 2008). Το σημείο διαφωνίας των αντίδικων μερών είναι εάν η εν λόγω παρέμβαση ήταν «αναγκαία σε μια δημοκρατική κοινωνία», ζήτημα το οποίο θα εξετάσει το Δικαστήριο.

1. Τα επιχειρήματα της προσφεύγουσας

79. Υπογραμμίζοντας το μέγεθος της προστασίας που παρέχει η Σύμβαση στην ελευθερία της έκφρασης στον πολιτικό τομέα και σε ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος, και ισχυριζόμενη ότι η απαγόρευση έχει ευρύ πεδίο εφαρμογής και συνιστά μορφή προληπτικού περιορισμού, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι πρέπει να εφαρμοστεί στη συγκεκριμένη περίπτωση ένα στενό περιθώριο διακριτικής ευχέρειας και αυστηρός έλεγχος (επικαλείται σχετικά την απόφαση Verein gegen Tierfabriken (VgT), όπ. παραπάνω). Το «ελαφρώς μεγαλύτερο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας» που αναφέρεται στην απόφαση TV Vest (όπ. παραπάνω) δεν θα μπορούσε να εφαρμοστεί παρά μόνο στην περίπτωση που το Κράτος προσπαθεί να δικαιολογήσει τον επίμαχο περιορισμό επικαλούμενο ιδιαιτερότητες της εθνικής του κατάστασης (όπως στην απόφαση Murphy κατά Ιρλανδίας, no 44179/98, CEDH 2003‑IX), κάτι που δεν ισχύει στην προκειμένη περίπτωση. Καθώς το Κοινοβούλιο αποτελούνταν από πολιτικά κόμματα που επωφελούνταν από την επίμαχη απαγόρευση, το ευρύ περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που του προσέφεραν τα εθνικά δικαστήρια ήταν άτοπο.

80. Το βασικό επιχείρημα της προσφεύγουσας είναι ότι η απαγόρευση της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή είναι υπερβολικά ευρεία για να θεωρηθεί ανάλογη του επιδιωκόμενου στόχου, και αυτό για τους ακόλουθους λόγους.

81. Πρώτον, η απαγόρευση έχει έναν υπερβολικά ευρύ ορισμό. Η προσφεύγουσα αναγνωρίζει την αναγκαιότητα της απαγόρευσης σε προεκλογική περίοδο, αλλά εκτιμά ότι τον υπόλοιπο καιρό είναι δυσανάλογο να επιβάλλεται στις οργανώσεις που υπερασπίζονται κοινωνικές υποθέσεις και οι οποίες επιθυμούν να εκφραστούν σχετικά με ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος. Υποστηρίζει ότι, εάν η απαγόρευση διέκρινε την «κομματική πολιτική» από την υπεράσπιση κοινωνικών υποθέσεων σε θέματα κοινωνικού ενδιαφέροντος, θα βασιζόταν σε αρχές και θα ήταν εφαρμόσιμη και αναλογική. Η συγκεκριμένη διάκριση εξάλλου γίνεται στο άρθρο 321 § 3 του νόμου του 2003, και ισχύει και σε άλλα Κράτη. Η ευρεία απαγόρευση που εφαρμόζεται στο Ηνωμένο Βασίλειο περιορίζει αδικαιολόγητα τη δυνατότητα των μικρών ομάδων να συμμετέχουν στη δημόσια συζήτηση για θέματα γενικού ενδιαφέροντος. Δημιουργεί μονοπώλιο υπέρ των ισχυρά εδραιωμένων πολιτικών κομμάτων που έχουν πρόσβαση –ασφαλώς εντός κάποιων ορίων– στα ραδιοτηλεοπτικά κανάλια, όπου μπορούν να μεταδίδουν δωρεάν πολιτικά και εκλογικά μηνύματα. Η απαγόρευση επομένως προκαλεί τη στρέβλωση της πολιτικής συζήτησης. Τέλος, η δημιουργία από μια οργάνωση ενός φορέα ad hoc για τη μετάδοση μηνυμάτων για μη πολιτικά θέματα θα ήταν οικονομικά δυσβάστακτη, με αποτέλεσμα η απαγόρευση να ευνοεί τους οργανισμούς που διαθέτουν σημαντικούς πόρους χρηματοδότησης.

82. Δεύτερον, η διαφορετική αντιμετώπιση του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης από τα υπόλοιπα μέσα, καθώς δεν βασίζεται σε κάποιο απτό κριτήριο, είναι ανεξήγητη και άχρηστη. Η Κυβέρνηση συμπεραίνει ότι τα συγκεκριμένα μέσα είναι ισχυρότερα και πιο ακριβά από τα υπόλοιπα, χωρίς να παρουσιάζει καμία απόδειξη, ανάλυση ή συγκριτική μελέτη προς υποστήριξη της άποψής της. Δεδομένης της αυξανόμενης επιρροής άλλων τύπων μέσων μαζικής ενημέρωσης που αφορούν ένα ευρύ κοινό, θα είχε κανείς σοβαρούς λόγους να θεωρήσει ότι οι ιδέες αυτές είναι σήμερα εσφαλμένες. Η Κυβέρνηση κακώς βασίζεται σε συμπεράσματα που διατυπώθηκαν στο παρελθόν από το Δικαστήριο σχετικά με την ισχύ των οπτικοακουστικών μέσων. Σε κάθε περίπτωση, δεν έχει κανένα νόημα να περιορίζεται η πρόσβαση στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση αλλά όχι σε άλλα μέσα με ευρεία και ισχυρή επιρροή. Κατά την προσφεύγουσα, είτε πρέπει να θεωρηθεί ότι το ραδιόφωνο και η τηλεόραση είναι μέσα ιδιαίτερα ισχυρά, και αυτό συνιστά έναν λόγο για να μεταδίδονται εκεί πολιτικά μηνύματα, είτε ότι δεν είναι πλέον τόσο ισχυρά όσο πριν, σε σύγκριση λόγου χάρη με το Διαδίκτυο, οπότε η δικαιολόγηση που προβάλλει το Κράτος προς υποστήριξη της απαγόρευσης δεν μπορεί να σταθεί. Σε κάθε περίπτωση, ο στόχος της Κυβέρνησης να εμποδίσει την «κατάληψη» του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης από τους πλουσιότερους και τους ισχυρότερους δεν μπορεί να επιτευχθεί, εφόσον όλοι (πλούσιοι και φτωχοί) αποκλείονται από τα συγκεκριμένα μέσα, ενώ οι πιο πλούσιοι μπορούν πάντοτε να μονοπωλούν άλλα ισχυρά μέσα.

83. Τρίτον, η αναλογικότητα ενός γενικού μέτρου πρέπει να αξιολογείται με κριτήριο τα πραγματικά γεγονότα και τις συνθήκες κάθε περίπτωσης, και να αποδεικνύεται από αυτά. Βασιζόμενη στην απόφαση VgT, η προσφεύγουσα θεωρεί ότι η απαγόρευση την εμπόδισε να εκφραστεί για ένα σημαντικό πρόβλημα δημόσιου ενδιαφέροντος και να απαντήσει σε εκπομπές σχετικές με τα πρωτεύοντα θηλαστικά οι οποίες είχαν ήδη προβληθεί, τη στιγμή που ούτε η ίδια ούτε η διαφήμιση που επιθυμούσε να προβάλει είχαν θεωρηθεί κατακριτέες.

84. Τέταρτον, δεν αποδεικνύεται ούτε η ύπαρξη κινδύνου να υπονομευθεί η αμεροληψία των ραδιοτηλεοπτικών μέσων χωρίς την απαγόρευση, ούτε η αλληλεξάρτηση των τριών μηχανισμών που υποτίθεται ότι διασφαλίζουν την αμεροληψία στον τομέα αυτόν.

85. Η προσφεύγουσα εκτιμά επίσης ότι οι ανησυχίες που συνδέονται με την ιδέα ενός λιγότερο περιοριστικού συστήματος δεν δικαιολογούν τη διατήρηση της απαγόρευσης. Ο φόβος της στρέβλωσης της δημόσιας συζήτησης από ομάδες συμφερόντων πλούσιων και ισχυρών είναι υπερβολικός, και δεν στηρίζεται σε καμία απόδειξη. Άλλα ευρωπαϊκά Κράτη έχουν καταφέρει να ορίσουν διάφορα ρυθμιστικά πλαίσια, χάρη στα οποία επιτυγχάνεται ο επιδιωκόμενος στόχος χωρίς να προκαλείται το κύμα των αρνητικών συνεπειών, και οι εμπνευσμένες από τις Ηνωμένες Πολιτείες γενικεύσεις δεν ισχύουν για το Ηνωμένο Βασίλειο.

86. Η προσφεύγουσα θεωρεί ότι οι αποφάσεις VgT και TV Vest (όπ. παραπάνω) καθώς και η απόφαση Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) κατά Ελβετίας (no 2) ([GC], no 32772/02, CEDH 2009) είναι άμεσα εφαρμόσιμες στην υπόθεσή της και συνηγορούν υπέρ της: όπως και σε εκείνες τις υποθέσεις, τα μηνύματα και οι διαφημιζόμενοι στην προκειμένη περίπτωση είναι ακίνδυνα, οι διαφημιζόμενοι δεν είναι ισχυροί, και, ειδικά στην υπόθεση TV Vest, το Δικαστήριο είχε ακριβώς απορρίψει τα επιχειρήματα που προέβαλλαν η νορβηγική και η βρετανική κυβέρνηση για να δικαιολογήσουν την υιοθέτηση ενός γενικού μέτρου με στόχο την προάσπιση της δημόσιας συζήτησης έναντι των οικονομικά ισχυρών ομάδων. Το πεδίο εφαρμογής των αποφάσεων VgT και TV Vest δεν θα μπορούσε να περιοριστεί στις ιδιαίτερες συνθήκες των συγκεκριμένων υποθέσεων. Ανεξαρτήτως από το εάν οι προσφεύγοντες είχαν συμμετάσχει σε μια ήδη υπάρχουσα δημόσια διαμάχη ή εάν την είχαν προκαλέσει, εκείνο που κρίθηκε καθοριστικό στην υπόθεση VgT ήταν το δημόσιο ενδιαφέρον της διαμάχης αυτής, και ο ίδιος συλλογισμός θα έπρεπε να ακολουθηθεί και στην παρούσα υπόθεση. Καθώς η έκφραση θρησκευτικών απόψεων είναι ιδιαίτερα ευαίσθητου χαρακτήρα, η υπόθεση Murphy ξεχωρίζει από τις άλλες, όπως επισήμανε εξάλλου και το Δικαστήριο στην απόφαση TV Vest. Επιπλέον, το επιχείρημα ότι η απόφαση VgT είναι εσφαλμένη δεν είναι πειστικό: η συγκεκριμένη απόφαση επανεξετάστηκε και επικυρώθηκε τρεις φορές (στις αποφάσεις Murphy, VgT no 2 και TV Vest), και στη θέση της Κυβέρνησης δεν υπάρχει τίποτε το καινούργιο ή το καθοριστικό. Προς το συμφέρον της ασφάλειας του δικαίου και της συνοχής της νομολογίας που προέρχεται από τη Σύμβαση, θα πρέπει να ακολουθηθούν τα σαφή δικαστικά προηγούμενα.

87. Τέλος, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Ευρωπαϊκή Σύμβαση για τη διασυνοριακή τηλεόραση (που προστατεύει τη διεθνή τηλεμετάδοση και διαφήμιση) ισχύει και για την πολιτική διαφήμιση επί πληρωμή. Παραπέμπει επίσης στην οδηγία για την «Τηλεόραση χωρίς σύνορα», υπογραμμίζοντας ότι, εάν τα Κράτη μπορούν να είναι περισσότερο απαιτητικά απέναντι στους παρόχους υπηρεσιών μέσων μαζικής ενημέρωσης, απαιτείται μια κοινή προσέγγιση σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης σε ό,τι αφορά το ζήτημα της ελευθερίας έκφρασης και των διαφημίσεων που μεταδίδονται από το ραδιόφωνο και την τηλεόραση.

2. Τα επιχειρήματα της Κυβέρνησης

88. Η Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι το Κοινοβούλιο θεώρησε την απαγόρευση αναγκαία προκειμένου να αποφευχθεί ο απαράδεκτος κίνδυνος στρέβλωσης της πολιτικής συζήτησης προς όφελος ομάδων οι οποίες διαθέτουν σημαντικούς πόρους που τους επιτρέπουν να μεταδίδουν διαφημίσεις στα πιο ακριβά και τα πιο ισχυρά μέσα μαζικής ενημέρωσης. Σύμφωνα με την Κυβέρνηση, η μη ελεγχόμενη μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων επί πληρωμή θα μετέτρεπε τη δημοκρατική επιρροή σε εμπόρευμα, και θα εξασθένιζε την αμεροληψία των ραδιοτηλεοπτικών μέσων και τη δημοκρατική διαδικασία. Στόχος του επίδικου μέτρου ήταν η ενίσχυση της πολιτικής συζήτησης, και όχι ο περιορισμός της.

89. Η Κυβέρνηση εν συνεχεία υποστηρίζει ότι, για τους λόγους τους οποίους εξέθεσαν οι εθνικές αρχές κατά την έγκριση και την επανεξέταση της απαγόρευσης, η παρέμβαση είναι ανάλογη του επιδιωκόμενου σκοπού. Το ρυθμιστικό πλαίσιο που επελέγη σχεδιάστηκε για να εξισορροπήσει από τη μια πλευρά την ελευθερία έκφρασης στα πολιτικά ζητήματα, και από την άλλη την αμεροληψία των πολιτικών απόψεων που εκφράζονται και την προάσπιση της δημοκρατικής διαδικασίας. Οι σημαντικοί αυτοί στόχοι επιτυγχάνονται χάρη σε τρεις αλληλεξαρτώμενους μηχανισμούς: την επίμαχη απαγόρευση, την υποχρέωση αμεροληψίας που επιβάλλεται μόνο στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα (άρθρο 320 του νόμου του 2003) και τη μετάδοση δωρεάν μηνυμάτων στο πλαίσιο των πολιτικών και προεκλογικών εκστρατειών. Εκείνο που θα έπρεπε να εξεταστεί είναι η αναλογικότητα της απαγόρευσης ως γενικού μέτρου, και όχι η εφαρμογή της στην προκειμένη περίπτωση. Κάτι τέτοιο, άλλωστε, θα προϋπέθετε εσφαλμένα ότι είναι εφικτό, πραγματοποιήσιμο και θεμιτό για ένα δημόσιο όργανο να θέτει διακρίσεις μεταξύ διαφημιζομένων ή διαφημιστικών μηνυμάτων στο πλαίσιο μιας διαμάχης για κάποιο κοινωνικό θέμα, ή να εφαρμόζει κατά περίπτωση κάποιον άλλον περιορισμό στις πολιτικές διαφημίσεις.

90. Η Κυβέρνηση θεωρεί ότι η απαγόρευση είναι ανάλογη του επιδιωκόμενου στόχου, για τους λόγους τους οποίους προβάλλει ακολούθως.

91. Πρώτον, το μέτρο περιορίζεται κατά το δυνατόν στον βασικό του στόχο, και επιτρέπει να αποφεύγονται οι προβληματικές αξιολογήσεις κατά περίπτωση: αφορά μόνο την επί πληρωμή διαφήμιση, τα μέσα με την ευρύτερη και ισχυρότερη επιρροή, και η προσφεύγουσα πάντοτε είχε πρόσβαση σε άλλα πολύ χρήσιμα μέσα.

92. Δεύτερον, το ραδιόφωνο και η τηλεόραση κοστίζουν πολύ, και μόνον οι ομάδες που διαθέτουν σημαντικούς οικονομικούς πόρους θα μπορούσαν να έχουν πρόσβαση, εάν δεν υπήρχε η απαγόρευση. Η Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι δεν θα ήταν προς το συμφέρον της προσφεύγουσας εάν ένας καταιγισμός μηνυμάτων από οικονομικά ισχυρές ομάδες που υπερασπίζονται την αντίθετη θέση από τη δική της έρχονταν να απαντήσουν στη διαφήμισή της. Η Κυβέρνηση κοινοποίησε στις εθνικές δικαστικές αρχές πληροφορίες σχετικά με το κόστος της διαφήμισης στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση, από τις οποίες προκύπτει ένα σημαντικό στοιχείο, ότι δηλαδή το κόστος αυτό είναι τόσο υψηλό, ώστε να αποκλείονται από τα μέσα αυτά οι περισσότερες ΜΚΟ. Υπενθυμίζει σχετικά η Κυβέρνηση ότι, σύμφωνα με την ένορκη δήλωση την οποία έκανε η προσφεύγουσα στο πλαίσιο της εθνικής δικαστικής διαδικασίας, το χρηματικό ποσό που δαπανάται για διαφήμιση από τις εμπορικές επιχειρήσεις για μία ημέρα είναι υψηλότερο από αυτό που δαπανά το σύνολο των ΜΚΟ για ένα έτος.

93. Τρίτον, η Κυβέρνηση θεωρεί ότι εάν επιτρεπόταν η μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων επί πληρωμή, θα υπονομευόταν η αμεροληψία των ραδιοτηλεοπτικών μέσων, και θα έπρεπε έτσι να υιοθετηθούν μια σειρά περίπλοκοι κανόνες προκειμένου: να εξασφαλιστεί ότι δεν δίδεται υπερβολική σημασία σε καμία άποψη και κανέναν διαφημιζόμενο, να οριστεί με σαφήνεια τι είναι η πολιτική διαφήμιση και να διασφαλιστεί ότι θα παραμείνει δευτερεύουσα σε σχέση με τις άλλες μορφές έκφρασης, να τεθεί όριο στο ποσοστό των εσόδων που οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί μπορούν να έχουν από την πολιτική διαφήμιση, και να αποφευχθεί η αυθαιρεσία. Κατά την Κυβέρνηση, θα ήταν δύσκολο, αφενός, να εφαρμόσει όλους αυτούς τους κανόνες δίχως να κατηγορηθεί για διακρίσεις και να προσβάλει την αρχή της αμεροληψίας, και αφετέρου, να εξασφαλίσει τον σεβασμό και την εφαρμογή τους με τρόπο που να εγγυάται την ασφάλεια δικαίου.

94. Τέταρτον, η Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, αποτελώντας τη μία από τις τρεις πλευρές του ρυθμιστικού συστήματος, οι πολιτικές και προεκλογικές διαφημίσεις που μπορούν να μεταδίδονται από τα κόμματα και εκείνες που μπορούν να μεταδίδονται στο πλαίσιο εκστρατειών πριν από δημοψηφίσματα, μετριάζουν τις συνέπειες του επίδικου γενικού μέτρου.

95. Επιπλέον, ο ρόλος του Δικαστηρίου περιορίζεται στο να διακριβώσει εάν η λύση η οποία υιοθετήθηκε από τον νομοθέτη μπορεί να θεωρηθεί ότι δημιουργεί μια ορθή ισορροπία ανάμεσα στα συμφέροντα των διάφορων πλευρών και εμπίπτει σε ένα ισχύον περιθώριο διακριτικής ευχέρειας. Η παρούσα υπόθεση ασφαλώς αφορά την πολιτική συζήτηση, αλλά στόχος είναι να διαφυλαχθεί η ακεραιότητα και η αμεροληψία της. Το Δικαστήριο στην απόφαση TV Vest αναγνώρισε ότι η απουσία ομοφωνίας συνηγορούσε υπέρ ενός ελαφρώς ευρύτερου περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας. Στην προκειμένη περίπτωση, οι βρετανικές αρχές προσπάθησαν να επιτύχουν μια λεπτή ισορροπία μεταξύ αντίθετων συμφερόντων. Για τον σκοπό αυτόν, διαφορετικά εξειδικευμένα όργανα και δημοκρατικά εκλεγμένοι αντιπρόσωποι, ιδιαίτερα ευαίσθητοι στα αναγκαία για τη διαφύλαξη της ακεραιότητας της δημοκρατικής διαδικασίας μέτρα, εξέτασαν εις βάθος άλλες λιγότερο περιοριστικές λύσεις και τις απέρριψαν. Το Κοινοβούλιο είχε κάθε δικαίωμα να θεωρήσει ότι ο στόχος δικαιολογούσε την απαγόρευση, και την ενέκρινε ομοφώνως. Η απαγόρευση εν συνεχεία εξετάστηκε από τα εθνικά δικαστήρια, που επικύρωσαν την αιτιολόγησή της και το πεδίο εφαρμογής της. Κατά συνέπεια, δεδομένου του περιθωρίου της ισχύουσας διακριτικής ευχέρειας, η Κυβέρνηση θεωρεί ότι το Δικαστήριο δεν θα πρέπει να βιαστεί να ασκήσει κριτική στη λύση που επελέγη με προσοχή από τα αρμόδια εθνικά όργανα, σε έναν πολύπλοκο τομέα. Όσο για τη σύγκρουση συμφερόντων που υποτίθεται ότι σκιάζει την αξιολόγηση του πολιτικού κόσμου ότι η απαγόρευση είναι αναγκαία, η Κυβέρνηση κρίνει αντιθέτως ότι η αμερικανική εμπειρία αποδεικνύει πως ένα μη ρυθμιζόμενο σύστημα ευνοεί το πολιτικό κατεστημένο και δεν ωφελεί τα μειοψηφικά κόμματα.

96. Η Κυβέρνηση εξάλλου, βασιζόμενη στην ένορκη δήλωση του γενικού διευθυντή του DCMS (παράγραφος 12 παραπάνω), ο οποίος παρουσίαζε και συμμεριζόταν τον προβληματισμό της υπηρεσίας του σχετικά με την αναγκαιότητα της απαγόρευσης και τις άλλες πιθανές λύσεις (παράγραφοι 50-52 παραπάνω), επισημαίνει τα εξής σημεία.

Δικαιολογημένα το Κοινοβούλιο εκτίμησε ότι η απαγόρευση δεν έπρεπε να περιοριστεί στις προεκλογικές περιόδους, εφόσον οι πιο πλούσιοι θα μπορούσαν οποιαδήποτε στιγμή να «βομβαρδίσουν» τους ψηφοφόρους με μηνύματα που να παρουσιάζουν τις κομματικές απόψεις και να στρεβλώσουν έτσι την ίδια την εκλογική διαδικασία. Η Κυβέρνηση θεωρεί ότι, εφόσον συμφωνεί κανείς, όπως η προσφεύγουσα, ότι η απαγόρευση σε προεκλογική περίοδο είναι σύμφωνη προς το άρθρο 10 καθώς στοχεύει στην προστασία της εκλογικής διαδικασίας, το ερώτημα κατά πόσον είναι αναγκαία η εφαρμογή της απαγόρευσης και σε άλλες χρονικές στιγμές, για την επίτευξη του ίδιου στόχου, είναι ζήτημα γεγονότων και βαθμού. Υπογραμμίζει ότι η απαγόρευση δεν μπορεί να περιορίζεται στα πολιτικά κόμματα: κατά την Κυβέρνηση, τα κόμματα εύκολα θα μπορούσαν να παρακάμψουν έναν τέτοιο περιορισμό, καλυπτόμενα πίσω από ομάδες που ασχολούνται με θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος, στρεβλώνοντας έτσι τις πολιτικές προτεραιότητες. Επιπλέον, δεν υφίσταται σαφής και χρηστική διάκριση ανάμεσα στα πολιτικά κόμματα και τις ομάδες που υπερασπίζονται κοινωνικές υποθέσεις. Η Κυβέρνηση επιμένει επίσης στο γεγονός ότι δεν θα ήταν ρεαλιστικό να επιχειρηθεί η απαγόρευση των μηνυμάτων με πολιτικό περιεχόμενο, καθώς δύσκολα μπορεί κανείς να φανταστεί μια ομάδα η οποία υπερασπίζεται κοινωνικές υποθέσεις και που τα μηνύματά της δεν θα είχαν στόχο την προαγωγή των σκοπών της. Θεωρεί ότι κάθε μήνυμα τέτοιας ομάδας στην πραγματικότητα προάγει τους πολιτικούς της σκοπούς, έστω και απλώς επιτρέποντας της να καταστεί περισσότερο γνωστή ή να συγκεντρώσει χρήματα πιο εύκολα. Σύμφωνα με την Κυβέρνηση, εάν ένας οργανισμός επιθυμεί να μεταδώσει μη πολιτικές διαφημίσεις, εκείνο που πρέπει να κάνει (και πολλοί το έχουν ήδη κάνει) είναι να δημιουργήσει έναν φορέα ad hoc. Τέλος, η Κυβέρνηση εκτιμά ότι η θέσπιση ανώτατου ποσού για διαφημιστικά έξοδα θα ήταν εύκολο να παρακαμφθεί από οικονομικά ισχυρές ομάδες, που θα μπορούσαν να χρηματοδοτήσουν διάφορες οργανώσεις οι οποίες να υπερασπίζονται τις θέσεις τους, ακόμη και να δημιουργήσουν οργανώσεις για τον σκοπό αυτόν. Θεωρεί επίσης ότι θα ήταν δύσκολο να συνταχθούν και να εφαρμοστούν αντικειμενικά νομικές διατάξεις οι οποίες να θέτουν όρια στις δαπάνες που μπορούν να πραγματοποιηθούν για την υποστήριξη ορισμένων πολιτικών απόψεων. Προσθέτει ότι ο περιορισμός του αριθμού των διαθέσιμων μεριδίων χρόνου για τη μετάδοση πολιτικών διαφημίσεων θα δημιουργούσε αναπόφευκτα προβλήματα αδικιών και διακρίσεων, ενώ κατά τη γνώμη της είναι εφικτό να καταρτιστούν κανόνες για την κατανομή των πολιτικών μηνυμάτων των κομμάτων ανάλογα με τα εγγεγραμμένα πολιτικά κόμματα ή/και τα εκλογικά αποτελέσματα.

97. Η Κυβέρνηση εκτιμά ότι η συγκριτική μελέτη της EPRA επιβεβαιώνει τη θέση της. Μόνο τέσσερα Κράτη δεν εφαρμόζουν κανέναν περιορισμό. «Απαγορεύσεις μεγάλου εύρους» επιβάλλονται στη Γαλλία, το Ηνωμένο Βασίλειο, την Ιρλανδία, την Ισπανία, την Ιταλία και τη Μάλτα. Όσο για τα τρία Κράτη (Δανία, Ελβετία και Νορβηγία) που επιτρέπουν τις διαφημίσεις οι οποίες προέρχονται από ομάδες που υπερασπίζονται κοινωνικούς σκοπούς, θεωρούν υποχρέωσή τους τη συγκεκριμένη αντιμετώπιση λόγω της απόφασης VgT, της οποίας ακριβώς το πεδίο εφαρμογής και οι επιπτώσεις βρίσκονται υπό συζήτηση στην παρούσα υπόθεση. Σε κάθε περίπτωση, υπάρχει οπωσδήποτε σε ευρωπαϊκό επίπεδο ευρεία συναίνεση στην άποψη ότι το ραδιόφωνο και η τηλεόραση πρέπει να υπόκεινται σε ρυθμιστικούς κανόνες, οι γνώμες όμως διίστανται όσον αφορά τον τρόπο με τον οποίο μπορεί κάτι τέτοιο να επιτευχθεί. Η Κυβέρνηση έτσι υποστηρίζει ότι, όταν η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης εξέτασε το ζήτημα το 1999 και το 2007 (παράγραφοι 73-75 παραπάνω), δεν συνέστησε την υιοθέτηση μιας κοινής προσέγγισης από όλη την Ευρώπη, και ότι η οδηγία για την «Τηλεόραση χωρίς σύνορα» ισχύει μόνο για την εμπορική διαφήμιση και εν πάση περιπτώσει προβλέπει ότι οι διατάξεις της δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν προκειμένου να γίνουν αυστηρότεροι οι εθνικοί κανονισμοί. Το ίδιο ισχύει και για την οδηγία για τις Υπηρεσίες οπτικοακουστικών μέσων. Εξάλλου, η Διαρκής Επιτροπή για τη διασυνοριακή τηλεόραση κατέληξε στο συμπέρασμα, κατά τη σύνοδό της τον Ιούλιο του 2010, ότι η πολιτική διαφήμιση δεν υπάγεται στην αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

98. Όσον αφορά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Κυβέρνηση παρουσιάζει λεπτομερή επιχειρήματα τα οποία αφορούν κυρίως τις αποφάσεις VgT, Murphy και TV Vest που έχουν αναφερθεί παραπάνω.

Σύμφωνα με την Κυβέρνηση, θα πρέπει να θεωρηθεί ότι το πεδίο εφαρμογής της απόφασης VgT περιορίζεται σε εκείνη τη συγκεκριμένη υπόθεση, όπου η προσφεύγουσα επεδίωκε να διατηρήσει την ισορροπία σε μια συζήτηση η οποία είχε ήδη αρχίσει. Στην παρούσα υπόθεση, αντιθέτως, η προσφεύγουσα επιχείρησε να ξεκινήσει μια συζήτηση για τη μεταχείριση των πρωτευόντων θηλαστικών. Επικουρικά, η Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η απόφαση VgT δεν μπορεί να θεωρηθεί δικαστικό προηγούμενο που πρέπει να ακολουθηθεί, διότι κατά τη γνώμη της το Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του την αναγνωρισμένη αναγκαιότητα διαφορετικής αντιμετώπισης των οπτικοακουστικών μέσων, λόγω της ισχύος τους και της πανταχού παρουσίας τους, δεν εξέτασε την αιτιολόγηση του γενικευμένου χαρακτήρα του επίδικου μέτρου, και συνεπώς δεν απάντησε, τουλάχιστον όχι επαρκώς, σε ορισμένα ερωτήματα σχετικά με το θέμα αυτό. Εξάλλου η απόφαση VgT (no 2) στερείται σχετικότητας, καθώς το Δικαστήριο δεν εξέτασε το βασικό ερώτημα που θέτει η παρούσα υπόθεση ως προς το άρθρο 10 της Σύμβασης. Όσον αφορά την απόφαση TV Vest, η Κυβέρνηση εκτιμά ότι αναφέρεται σε μια κατάσταση διαφορετική από αυτήν της παρούσας υπόθεσης, δηλαδή την περίπτωση ενός μειοψηφικού κόμματος της Νορβηγίας, όπου δεν υπήρχε η νομική υποχρέωση της αμεροληψίας και της παραχώρησης δωρεάν χρόνου εκπομπής για τη μετάδοση πολιτικών ή προεκλογικών μηνυμάτων από κόμματα και μηνυμάτων για εκστρατείες πριν από δημοψηφίσματα, υποχρέωση η οποία θα ωφελούσε τα μειοψηφικά κόμματα. Το Δικαστήριο σε εκείνη την υπόθεση είχε αναγνωρίσει ότι η απουσία συναίνεσης σε ευρωπαϊκό επίπεδο αύξανε το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας του Κράτους, αλλά ούτε και εκεί είχε αξιολογήσει την αιτιολόγηση του γενικευμένου χαρακτήρα του επίδικου μέτρου περιορισμού. Αντιθέτως, είχε προβεί στην ανάλυση αυτή στην υπόθεση Murphy, και δεν υπάρχει κανένας λόγος να θεωρηθεί ότι η εξέταση κατά περίπτωση δεν ενδείκνυται στο πλαίσιο της θρησκευτικής διαφήμισης αλλά ενδείκνυται στο πλαίσιο της πολιτικής διαφήμισης.

3. Εκτίμηση του Δικαστηρίου αναφορικά με την αναγκαιότητα παρέμβασης σε μια δημοκρατική κοινωνία

99. Η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η απαγόρευση είναι δυσανάλογη, διότι εμποδίζει τη μετάδοση, εκτός προεκλογικών περιόδων, «πολιτικών» διαφημίσεων επί πληρωμή από τις οργανώσεις οι οποίες υπερασπίζονται κοινωνικές υποθέσεις. Η Κυβέρνηση από την πλευρά της θεωρεί ότι το συγκεκριμένο μέτρο είναι αναγκαίο, προκειμένου να αποφευχθεί η άνιση πρόσβαση στα μέσα μαζικής ενημέρωσης μεγάλης επιρροής, που θα είχε ως αποτέλεσμα οικονομικά ισχυροί οργανισμοί να στρεβλώνουν τη συζήτηση επί θεμάτων δημόσιου ενδιαφέροντος, και συνεπώς, προκειμένου να προασπιστεί ένας αποτελεσματικός πλουραλισμός και η ίδια η δημοκρατική διαδικασία. Η φράση «πολιτική διαφήμιση» που χρησιμοποιείται στην παρούσα απόφαση, καλύπτει τη διαφήμιση για θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος με την ευρεία έννοια.

α) Γενικές αρχές

100. Οι γενικές αρχές που επιτρέπουν να αξιολογηθεί η αναγκαιότητα μιας δεδομένης παρέμβασης στην άσκηση της ελευθερίας έκφρασης, συνοψίζονται στην απόφαση Stoll κατά Ελβετίας ([GC], no 69698/01, § 101, CEDH 2007‑V) και επαναλαμβάνονται πιο πρόσφατα στην απόφαση Ελβετικό ραελιανό κίνημα κατά Ελβετίας ([GC], no 16354/06, § 48, CEDH 2012):

« i. Η ελευθερία έκφρασης συνιστά ένα από τα βασικά θεμέλια μιας δημοκρατικής κοινωνίας, μία από τις πρωταρχικές προϋποθέσεις της προόδου της και της προσωπικής ανάπτυξης του καθενός. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 2 του άρθρου 10, ισχύει όχι μόνο για τις «πληροφορίες» ή τις «ιδέες» που γίνονται δεκτές ευνοϊκά ή που θεωρούνται αβλαβείς ή αδιάφορες, αλλά και για εκείνες που θίγουν, σοκάρουν ή προκαλούν ανησυχία: έτσι απαιτεί ο πλουραλισμός, η ανοχή και το ανοιχτό πνεύμα, χωρίς τα οποία δεν υφίσταται «δημοκρατική κοινωνία». Όπως διατυπώνεται στο άρθρο 10, η ελευθερία έκφρασης υπόκειται σε εξαιρέσεις, οι οποίες πάντως απαιτούν στενή ερμηνεία, και η αναγκαιότητα περιορισμού της πρέπει πάντοτε να είναι αιτιολογημένη με τρόπο πειστικό (...)

ii. Το επίθετο «αναγκαίος», με την έννοια που χρησιμοποιείται στο άρθρο 10 § 2, προϋποθέτει μια «επιτακτική κοινωνική ανάγκη». Τα συμβαλλόμενα Κράτη διαθέτουν ένα ορισμένο περιθώριο διακριτικής ευχέρειας για να κρίνουν την ύπαρξη μιας τέτοιας ανάγκης, αυτό όμως συμβαδίζει με έναν ευρωπαϊκό έλεγχο ο οποίος αφορά συγχρόνως τον νόμο και τις αποφάσεις για την εφαρμογή του, ακόμα και όταν αυτές απορρέουν από ανεξάρτητη δικαστική αρχή. Το Δικαστήριο είναι λοιπόν αρμόδιο να αποφανθεί τελικά για το εάν ένας «περιορισμός» συμβιβάζεται με την ελευθερία έκφρασης την οποία προστατεύει το άρθρο 10.

iii. Καθήκον του Δικαστηρίου, κατά την άσκηση του ελέγχου του, δεν είναι σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσει τις αρμόδιες εθνικές δικαστικές αρχές, αλλά να ελέγξει υπό το πρίσμα του άρθρου 10 τις αποφάσεις που αυτές εξέδωσαν βάσει της διακριτικής τους ευχέρειας. Αυτό δεν σημαίνει ότι το Δικαστήριο οφείλει να περιοριστεί μόνο στο να διερευνήσει εάν το εναγόμενο Κράτος άσκησε την εξουσία του αυτή με καλή πίστη, με προσοχή και με τρόπο εύλογο: πρέπει επίσης να μελετήσει την επίδικη παρέμβαση υπό το φως της υπόθεσης συνολικά, ώστε να κρίνει εάν υπήρξε «ανάλογη προς τον επιδιωκόμενο θεμιτό σκοπό», και εάν οι λόγοι που προβάλλουν οι εθνικές αρχές προκειμένου να την αιτιολογήσουν εμφανίζονται «σχετικοί και επαρκείς» (...) Κατ’ αυτόν τον τρόπο, το Δικαστήριο πρέπει να πεισθεί ότι οι εθνικές αρχές εφάρμοσαν κανόνες σύμφωνους προς τις αρχές που διατυπώνονται στο άρθρο 10 βασιζόμενες, επιπλέον, σε μια αποδεκτή αξιολόγηση των σχετικών πραγματικών περιστατικών (...) »

Πέρα από την ουσία των ιδεών και πληροφοριών που εκφράζονται, το άρθρο 10 προστατεύει και τον τρόπο μετάδοσής τους (Jersild κατά Δανίας, 23 Σεπτεμβρίου 1994, §31, σειρά A no 298).

101. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει επίσης τις αρχές τις οποίες εξέθεσε πρόσφατα στην απόφαση Centro Europa 7 S.R.L. και di Stefano κατά Ιταλίας [GC], (no 38433/09, CEDH 2012) αναφορικά με τον πλουραλισμό στα οπτικοακουστικά μέσα:

« 129. (...) Όπως έχει συχνά υπογραμμίσει [το Δικαστήριο], δεν υφίσταται δημοκρατία άνευ πλουραλισμού. (...) Αποτελεί ουσιώδες συστατικό [της δημοκρατίας] να επιτρέπει την παρουσίαση και τη συζήτηση διαφορετικών πολιτικών σχεδίων (...) με την προϋπόθεση ότι στόχος αυτών δεν είναι η προσβολή της ίδιας της δημοκρατίας (...).

(...)

132. Τα οπτικοακουστικά μέσα, όπως το ραδιόφωνο και η τηλεόραση, έχουν να διαδραματίσουν έναν ρόλο ιδιαίτερα σημαντικό από την άποψη αυτή. (...)

133. Μια κατάσταση στην οποία μια οικονομική ή πολιτική ομάδα της κοινωνίας μπορεί να επιτύχει κυρίαρχη θέση στα οπτικοακουστικά μέσα, και να ασκεί έτσι πίεση στους ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς [,] περιορίζοντας τελικά την συντακτική τους ελευθερία, αποτελεί προσβολή στον θεμελιώδη ρόλο της ελευθερίας έκφρασης σε μια δημοκρατική κοινωνία όπως την εγγυάται το άρθρο 10 της Σύμβασης, κυρίως όταν χρησιμεύει για την κοινοποίηση πληροφοριών και ιδεών γενικού ενδιαφέροντος (...)

134. Το Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, σε έναν τομέα τόσο ευαίσθητο όσο αυτός των οπτικοακουστικών μέσων, στο αρνητικό καθήκον της μη παρέμβασης προστίθεται για το Κράτος και η θετική υποχρέωση να εφαρμόζει ένα νομοθετικό και διοικητικό πλαίσιο κατάλληλο να εγγυηθεί έναν αποτελεσματικό πλουραλισμό (...)

Σε αυτό το πλαίσιο, θα πρέπει να σημειωθεί ότι η Επιτροπή Υπουργών, στη σύστασή της CM/Rec(2007)2 για τον πλουραλισμό των μέσων μαζικής ενημέρωσης και την ποικιλία του περιεχομένου τους (...), επανέλαβε ότι «προκειμένου να προασπιστεί και να προαχθεί ενεργά ο πλουραλισμός των ρευμάτων σκέψης και των απόψεων καθώς και η πολιτισμική διαφορετικότητα, τα Κράτη μέλη θα πρέπει να προσαρμόσουν τα υπάρχοντα ρυθμιστικά τους πλαίσια, ιδιαίτερα σε ό,τι αφορά την ιδιοκτησία των μέσων μαζικής ενημέρωσης, και να υιοθετήσουν νομικά και οικονομικά μέτρα τα οποία επιβάλλονται προκειμένου να εγγυηθούν τη δομική διαφάνεια και πλουραλισμό των μέσων, καθώς και την ποικιλία των περιεχομένων που μεταδίδονται από αυτά».»

Επιπροσθέτως, δεδομένης της σημασίας των συμφερόντων που διακυβεύονται στην εφαρμογή του άρθρου 10, το Κράτος είναι ο τελικός εγγυητής του πλουραλισμού (Informationsverein Lentia και άλλοι κατά Αυστρίας, 24 Νοεμβρίου 1993, § 38, σειρά A no 276, και Manole και άλλοι κατά Μολδαβίας, no 13936/02, § 99, CEDH 2009).

102. Εξάλλου, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το εύρος του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας εξαρτάται από πολλούς παράγοντες. Το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας ορίζεται από τον τύπο της υπό αμφισβήτησης έκφρασης· από αυτή την άποψη, το άρθρο 10 § 2 της Σύμβασης δεν αφήνει κανένα περιθώριο για περιορισμούς στην ελευθερία έκφρασης στον τομέα της συζήτησης για ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος (Wingrove κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 25 Νοεμβρίου 1996, § 58, Συλλογή 1996-V). Ανάμεσα σε αυτά τα ζητήματα βρίσκεται η προστασία των ζώων (Bladet Tromsø και Stensaas κατά Νορβηγίας [GC], no 21980/93, §§ 61-64, CEDH 1999-III, καθώς και VgT Verein gegen Tierfabriken, όπ. παραπάνω, §§ 70 και 72, και Ελβετικό ραελιανό κίνημα, όπ. παραπάνω, §§ 59-61). Το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας οριοθετείται επίσης από το μεγάλο συμφέρον μιας δημοκρατικής κοινωνίας να επιτρέψει στον Τύπο να διαδραματίσει τον απαραίτητο ρόλο του, αυτόν του «φύλακα» (Editions Plon κατά Γαλλίας, no 58148/00, § 43, CEDH 2004‑IV): η ελευθερία του Τύπου και των άλλων μέσων ενημέρωσης παρέχει στην κοινή γνώμη έναν από τους καλύτερους τρόπους να γνωρίσει και να κρίνει τις ιδέες και τις συμπεριφορές των πολιτικών υπευθύνων. Στον Τύπο εναπόκειται να κοινοποιεί πληροφορίες και ιδέες σχετικά με ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος, και το κοινό έχει από πλευράς του το δικαίωμα να λαμβάνει τέτοιες πληροφορίες και ιδέες (Handyside κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 7 Δεκεμβρίου 1976, § 49, σειρά A no 24, και Centro Europa 7 S.R.L. και di Stefano, όπ. παραπάνω, § 131).

103. Το Δικαστήριο επομένως εξετάζει σχολαστικά την αναλογικότητα των περιορισμών στην ελευθερία έκφρασης του Τύπου στα τηλεοπτικά προγράμματα που αφορούν θέματα γενικού ενδιαφέροντος (Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG κατά Ελβετίας, no 34124/06, § 56, 21 Ιουνίου 2012). Στο παρόν πλαίσιο, αξίζει να σημειωθεί ότι, όταν μια ΜΚΟ εφιστά την προσοχή της κοινής γνώμης σε θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος, ασκεί έναν ρόλο φύλακα, παρόμοιο ως προς τη σημασία του με αυτόν του Τύπου (Vides Aizsardzības Klubs κατά Λετονίας, no 57829/00, § 42, 27 Μαΐου 2004).

104. Για τους λόγους που αναφέρθηκαν, το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που πρέπει να αναγνωρίζεται στο Κράτος εντός του παρόντος πλαισίου είναι κατ’ αρχήν στενό.

105. Υπό το φως των παραγόντων που εκτέθηκαν παραπάνω, το Δικαστήριο θα διερευνήσει εάν οι λόγοι που προβλήθηκαν προς υποστήριξη της απαγόρευσης ήταν «σχετικοί» και «επαρκείς» και εάν, συνεπώς, η επίδικη παρέμβαση ανταποκρινόταν σε μια «επιτακτική κοινωνική ανάγκη» και ήταν ανάλογη προς τους επιδιωκόμενους θεμιτούς σκοπούς. Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι καθήκον του δεν είναι σε καμία περίπτωση να υποκαταστήσει τις αρμόδιες εθνικές δικαστικές αρχές, αλλά οφείλει να ελέγξει υπό το πρίσμα του συνόλου της υπόθεσης τις αποφάσεις που εκείνες έλαβαν στο πλαίσιο του περιθωρίου διακριτικής τους ευχέρειας (Fressoz και Roire κατά Γαλλίας [GC], no 29183/95, § 45, CEDH 1999-I).

β) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

106. Ανεξαρτήτως του εάν έτσι παρουσιάστηκε η παρέμβαση στην προαναφερθείσα υπόθεση VgT, τα μέρη που είναι παρόντα εδώ παραδέχονται ότι η πολιτική διαφήμιση μπορεί να ρυθμίζεται από ένα γενικό μέτρο· το μόνο σημείο διαφωνίας τους αφορά το πεδίο εφαρμογής του μέτρου που επιλέγεται. Το Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι το Κράτος μπορεί, με σεβασμό στις διατάξεις της Σύμβασης, να υιοθετήσει γενικά μέτρα που εφαρμόζονται σε προκαθορισμένες καταστάσεις ανεξαρτήτως από τις ιδιαίτερες συνθήκες κάθε συγκεκριμένης περίπτωσης, ακόμη και αν υφίσταται κίνδυνος τα μέτρα αυτά να προκαλέσουν δυσκολίες σε ορισμένες ιδιαίτερες περιπτώσεις (Ždanoka κατά Λετονίας [GC], no 58278/00, §§ 112‑115, CEDH 2006‑IV). Αντιθέτως με ό,τι υποστηρίζει η προσφεύγουσα, η εφαρμογή ενός γενικού μέτρου οφείλει να διαχωρίζεται από έναν προηγούμενο περιορισμό στην άσκηση της ελευθερίας έκφρασης που επιβλήθηκε σε μια δεδομένη περίπτωση (Observer και Guardian κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 26 Νοεμβρίου 1991, § 60, σειρά A no 216).

107. Το Δικαστήριο είχε ήδη την ευκαιρία να αξιολογήσει την αναγκαιότητα γενικών μέτρων σε διαφορετικά πλαίσια, ιδίως αυτά της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής (James και άλλοι κατά Ηνωμένου Βασιλείου, 21 Φεβρουαρίου 1986, σειρά A no 98· Mellacher και άλλοι κατά Αυστρίας, 19 Δεκεμβρίου 1989, σειρά A no 169 , και Hatton και άλλοι κατά Ηνωμένου Βασιλείου [GC], no 36022/97, § 123, CEDH 2003‑VIII), της κοινωνικής προστασίας και των επιδομάτων (Stec και άλλοι κατά Ηνωμένου Βασιλείου [GC], no 65731/01, CEDH 2006‑VI· Runkee και White κατά Ηνωμένου Βασιλείου, nos 42949/98 και 53134/99, 10 Μαΐου 2007, και Carson και άλλοι κατά Ηνωμένου Βασιλείου [GC], no 42184/05, CEDH 2010), του εκλογικού δικαίου (Ždanoka, όπ. παραπάνω), της ψήφου των κρατουμένων (Hirst κατά Ηνωμένου Βασιλείου (no 2) [GC], no 74025/01, CEDH 2005‑IX, και Scoppola κατά Ιταλίας (no 3) [GC], no 126/05, 22 Μαΐου 2012), της εξωσωματικής γονιμοποίησης για τους κρατουμένους (Dickson κατά Ηνωμένου Βασιλείου [GC], no 44362/04, §§ 79-85, CEDH 2007‑V), της καταστροφής κατεψυγμένων εμβρύων (Evans κατά Ηνωμένου Βασιλείου [GC], no 6339/05, CEDH 2007‑I), της υποβοηθούμενης αυτοκτονίας (Pretty κατά Ηνωμένου Βασιλείου, no 2346/02, CEDH 2002‑III) ή ακόμη και στο πλαίσιο της απαγόρευσης της θρησκευτικής διαφήμισης (Murphy κατά Ιρλανδίας, όπ. παραπάνω).

108. Απορρέει από τη νομολογία αυτή ότι, για να κριθεί η αναλογικότητα ενός γενικού μέτρου, το Δικαστήριο οφείλει κατ’ αρχάς να μελετήσει τις νομοθετικές επιλογές στις οποίες το μέτρο βασίζεται (James και άλλοι, όπ. παραπάνω, § 36). Η ποιότητα της κοινοβουλευτικής και δικαστικής εξέτασης της αναγκαιότητας του μέτρου που πραγματοποιείται σε εθνικό επίπεδο είναι ιδιαίτερης σημασίας από την άποψη αυτή, μεταξύ άλλων και ως προς την εφαρμογή του ορθού περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας (βλέπε για παράδειγμα Hatton και άλλοι, § 128, Murphy, § 73, Hirst, §§ 78-80, Evans, § 86, και Dickson, § 83, όπ. παραπάνω). Πρέπει επίσης να λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος κατάχρησης που μπορεί να ενέχει ο περιορισμός ενός γενικού μέτρου· τον κίνδυνο αυτό οφείλει να αξιολογήσει πρώτα απ’ όλα το Κράτος (Pretty, όπ. παραπάνω, § 74). Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι ένα γενικό μέτρο αποτελεί έναν περισσότερο πρακτικό τρόπο για την επίτευξη του θεμιτού στόχου, παρά μια διάταξη η οποία να επιτρέπει την κατά περίπτωση εξέταση, καθώς ένα τέτοιο σύστημα εμπεριέχει έναν όχι αμελητέο κίνδυνο αβεβαιότητας (Evans, όπ. παραπάνω, § 89), διενέξεων, κόστους και καθυστερήσεων (James και άλλοι, § 68, και Runkee, § 39, όπ. παραπάνω), ή διακρίσεων και αυθαιρεσίας (Murphy, §§ 76‑77, και Evans, § 89, όπ. παραπάνω). Ωστόσο, προκύπτει επίσης από τη νομολογία του Δικαστηρίου ότι ο τρόπος με τον οποίο ένα γενικό μέτρο εφαρμόστηκε στα πραγματικά περιστατικά μιας δεδομένης υπόθεσης επιτρέπει την κατανόηση των πρακτικών του συνεπειών, και είναι συνεπώς σχετικός για την αξιολόγηση της αναλογικότητάς του· παραμένει επομένως ένας παράγοντας σημαντικός που πρέπει να ληφθεί υπόψη (James και άλλοι, όπ. παραπάνω, § 36).

109. Εξυπακούεται ότι όσο περισσότερο πειστικές είναι οι γενικής τάξης αιτιολογήσεις που προβάλλονται προς υποστήριξη του γενικού μέτρου, τόσο λιγότερη σημασία αποδίδει το Δικαστήριο στις επιπτώσεις του μέτρου αυτού στη συγκεκριμένη υπόθεση που του έχει υποβληθεί προς εξέταση. Η ιδέα της μεθόδου αυτής την οποία υιοθετεί το Δικαστήριο στην εξέταση των γενικών μέτρων, προέρχεται από την ανάλυση στην οποία προέβη τόσο στην απόφαση VgT όσο και στην απόφαση Murphy (βλ. παραπάνω)· η ανάλυση την οποία ανέπτυξε το Δικαστήριο στην απόφαση Murphy εφαρμόστηκε επίσης και στην υπόθεση TV Vest. Η απόφαση VgT (no 2) του 2009 (όπ. παραπάνω) δεν είναι σχετική, εφόσον αφορούσε τη θετική υποχρέωση του Κράτους να εκτελέσει απόφαση του Δικαστηρίου.

110. Τέλος, αντιθέτως με ό,τι υποστηρίζει η προσφεύγουσα, το κεντρικό ερώτημα αναφορικά με τέτοια μέτρα δεν είναι εάν έπρεπε να υιοθετηθούν λιγότερο περιοριστικοί κανόνες, ούτε εάν το Κράτος είναι σε θέση να αποδείξει ότι χωρίς την απαγόρευση δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί ο θεμιτός σκοπός. Το ζητούμενο είναι να κριθεί εάν ο νομοθέτης, όταν υιοθέτησε το επίδικο γενικό μέτρο και διαιτήτευσε μεταξύ των συμφερόντων των αντιδίκων, ενήργησε εντός του πλαισίου του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειάς του (James και άλλοι, § 51, Mellacher και άλλοι, § 53, Evans [GC], § 91, όπ. παραπάνω).

111. Επιπροσθέτως, το Δικαστήριο επισημαίνει ότι η δικαιολόγηση που προέβαλε η Κυβέρνηση αναφέρεται μεταξύ άλλων στην αναγκαιότητα να προασπιστεί η εκλογική διαδικασία ως στοιχείο της δημοκρατικής τάξης, και ότι επικαλέστηκε σχετικά την απόφαση Bowman κατά Ηνωμένου Βασιλείου (19 Φεβρουαρίου 1998, § 41, Συγκεντρωτικός κατάλογος αποφάσεων 1998‑I), στην οποία το Δικαστήριο παραδέχτηκε την ανάγκη πλαισίωσης της δημόσιας συζήτησης από νομικές διατάξεις, λαμβανομένου υπόψη του κινδύνου που διατρέχει το δικαίωμα σε ελεύθερες εκλογές. Η προσφεύγουσα από την πλευρά της αμφισβητεί τη σχετικότητα της συγκεκριμένης απόφασης, υποστηρίζοντας ότι αυτή αφορούσε έναν περιορισμό ο οποίος εφαρμόστηκε σε προεκλογική περίοδο. Εάν ο κίνδυνος που απειλεί τον πλουραλισμό των δημόσιων συζητήσεων, τις εκλογές και τη δημοκρατική διαδικασία είναι προφανώς υψηλότερος σε προεκλογική περίοδο, η απόφαση Bowman δεν υποδεικνύει ότι είναι περιορισμένος μόνο σε αυτές τις περιόδους, αφού η δημοκρατική διαδικασία είναι συνεχής και πρέπει διαρκώς να τροφοδοτείται από μια ελεύθερη και πλουραλιστική δημόσια συζήτηση. Το Δικαστήριο εξάλλου δεν υποδείκνυε στην απόφαση Centro Europa 7 S.R.L. και di Stefano (όπ. παραπάνω, § 134) ότι η θετική υποχρέωση του Κράτους να παρεμβαίνει προκειμένου να εγγυάται έναν αποτελεσματικό πλουραλισμό στον οπτικοακουστικό τομέα περιορίζεται σε συγκεκριμένες περιόδους.

Κατά συνέπεια, θα πρέπει να σημειωθεί ότι υφίσταται στους κόλπους της Ευρώπης μια πληθώρα ιστορικών, πολιτισμικών και πολιτικών διαφορών, τις οποίες εναπόκειται σε κάθε Κράτος να ενσωματώσει στη δική του οπτική για τη δημοκρατία (Hirst (no 2), όπ. παραπάνω, § 61, και Scoppola (no 3), όπ. παραπάνω, § 83). Οι εθνικές αρχές, τόσο οι νομοθετικές όσο και οι δικαστικές, οι οποίες βρίσκονται σε άμεση και διαρκή επαφή με τις ζωντανές δυνάμεις της χώρας τους, με την κοινωνία και τις ανάγκες της, είναι κατ’ αρχήν στην πλέον κατάλληλη θέση για να αξιολογήσουν τις ιδιαίτερες δυσχέρειες που συνεπάγεται η διαφύλαξη της δημοκρατικής τάξης στο Κράτος τους (Ždanoka, όπ. παραπάνω, § 134). Θα πρέπει επομένως να αναγνωριστεί στο Κράτος μια ορισμένη ευχέρεια προκειμένου να προβεί σε μια τέτοια αξιολόγηση, περίπλοκη και εξαρτώμενη από δεδομένα ιδιαίτερα για κάθε χώρα, που διαδραματίζει έναν ρόλο κομβικό στις νομοθετικές επιλογές οι οποίες εξετάζονται στην προκειμένη περίπτωση.

112. Τέλος, το Δικαστήριο παρατηρεί ότι τα δύο αντίδικα μέρη έχουν τον ίδιο στόχο, να εγγυηθούν δηλαδή μια ελεύθερη και πλουραλιστική συζήτηση σχετικά με ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος, και γενικότερα να συμβάλουν στην δημοκρατική διαδικασία. Οφείλει επομένως να σταθμίσει αφενός το δικαίωμα της προσφεύγουσας ΜΚΟ να κοινοποιεί πληροφορίες και ιδέες δημόσιου ενδιαφέροντος τις οποίες το κοινό έχει το δικαίωμα να λαμβάνει, και, αφετέρου, τη μέριμνα των αρχών να εμποδίζουν τη στρέβλωση της δημοκρατικής συζήτησης και διαδικασίας από οικονομικά ισχυρές ομάδες, οι οποίες επωφελούνται από μια προνομιακή πρόσβαση στα μέσα μαζικής ενημέρωσης μεγάλης επιρροής. Αναγνωρίζει το Δικαστήριο ότι τέτοιες ομάδες μπορούν να αποκτήσουν ανταγωνιστικό πλεονέκτημα στον τομέα της διαφήμισης επί πληρωμή, και έτσι να προσβάλουν την ελευθερία και τον πλουραλισμό της δημόσιας συζήτησης, της οποίας το Κράτος παραμένει ο τελικός εγγυητής. Μια ρυθμιστική πλαισίωση της συζήτησης δημόσιου ενδιαφέροντος στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα μπορεί επομένως να είναι αναγκαία βάσει του άρθρου 10 § 2 της Σύμβασης. Παρότι το Δικαστήριο παραδέχτηκε ρητώς την αρχή αυτή τόσο στην απόφαση VgT όσο και στην απόφαση TV Vest (βλ. επίσης, για παράδειγμα, την απόφαση Centro Europa 7 S.R.L. και di Stefano όπ. παραπάνω), κατέληξε επίσης στο συμπέρασμα, και στις δύο περιπτώσεις, ότι ο χαρακτήρας της εφαρμογής της απαγόρευσης όπως αυτή έγινε από τις εθνικές δικαστικές αρχές δεν ήταν αναλογικός. Το ερώτημα που πρέπει να απαντηθεί επομένως στην παρούσα υπόθεση, είναι εάν η επίδικη απαγόρευση υπερέβη τα όρια, δεδομένου του σκοπού της, ο οποίος περιγράφεται παραπάνω, και του περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας που πρέπει να αναγνωριστεί στο Κράτος.

γ) Αναλογικότητα

113. Προκειμένου να αξιολογήσει την αναλογικότητα του γενικού αυτού μέτρου, το Δικαστήριο εξέτασε αρχικά τους ελέγχους που διενεργήθηκαν από το Κοινοβούλιο και από τα εθνικά δικαστήρια ως προς την αναγκαιότητά του· οι συγκεκριμένοι έλεγχοι, για τους λόγους που εκτέθηκαν στις παραγράφους 106 έως 111 παραπάνω, είναι κομβικής σημασίας για τους σκοπούς της προκειμένης περίπτωσης.

114. Ενώ η απαγόρευση αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του ραδιοτηλεοπτικού τοπίου στο Ηνωμένο Βασίλειο ήδη από τη δεκαετία του 1950, η Επιτροπή Neill επανεξέτασε και επικύρωσε ρητώς την αναγκαιότητά της στην αναφορά της του 1998. Δημοσιεύθηκε ακολούθως μια Λευκή Βίβλος, όπου διατηρείται η εν λόγω απαγόρευση. Τότε, το 2001, εκδόθηκε η προαναφερθείσα απόφαση VgT. Σε όλα τα μεταγενέστερα στάδια της προνομοθετικής εξέτασης, οι συνέπειες της απόφασης αυτής στη συμβατότητα της απαγόρευσης με τη Σύμβαση διερευνήθηκε σε βάθος. Το 2002, μετά το πέρας της διαβούλευσης για τη Λευκή Βίβλο, δόθηκε στη δημοσιότητα σχέδιο νόμου με ένα λεπτομερές συνοδευτικό σημείωμα όπου αναλύονταν οι συνέπειες της απόφασης VgT. Όλα τα ειδικά όργανα που γνωμοδότησαν κατόπιν για το εν λόγω νομοσχέδιο (η Μεικτή Επιτροπή ανθρωπίνων δικαιωμάτων, η Μεικτή Επιτροπή για το νομοσχέδιο, η Ανεξάρτητη Επιτροπή για την τηλεόραση και η Εκλογική Επιτροπή) τάχθηκαν, για τους λόγους που εκτίθενται παραπάνω (παράγραφοι 42-55), ευνοϊκά απέναντι στη διατήρηση της απαγόρευσης, η οποία εκτίμησαν ότι, ακόμη και αναλυόμενη υπό το πρίσμα της απόφασης VgT, αποτελούσε ένα αναλογικό γενικό μέτρο. Η Κυβέρνηση, μέσω της DCMS, διαδραμάτισε σημαντικό ρόλο σε αυτή τη συζήτηση, εξηγώντας επανειλημμένως και λεπτομερώς τους λόγους οι οποίοι αιτιολογούσαν τη διατήρηση της απαγόρευσης και την κρίση της ως αναλογικής· δημοσιοποίησε μάλιστα και τη νομική γνωμοδότηση την οποία είχε αιτηθεί επί του θέματος (παράγραφοι 50-53 παραπάνω). Ο νόμος του 2003, που διατηρούσε την απαγόρευση, ψηφίστηκε εν συνεχεία ομοφώνως, χωρίς καμία αρνητική ψήφο. Η διατήρηση της απαγόρευσης συνιστά επομένως την κατάληξη μιας εξαιρετικής διερεύνησης του θέματος, που διενεργήθηκε από κοινοβουλευτικά όργανα, όλων των πολιτισμικών, πολιτικών και νομικών πλευρών του μέτρου, που εγγραφόταν στο ευρύτερο πλαίσιο της νομοθεσίας για την ελευθερία έκφρασης σχετικά με θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος στην τηλεόραση και το ραδιόφωνο στο Ηνωμένο Βασίλειο. Κατά τη διάρκεια της διερεύνησης αυτής, όλα τα γνωμοδοτικά όργανα εκτίμησαν ότι η επίδικη απαγόρευση αποτελούσε αναγκαίο περιορισμό των δικαιωμάτων τα οποία εγγυάται το άρθρο 10.

115. Αυτή ακριβώς η ιδιαίτερη πραγματογνωμοσύνη του Κοινοβουλίου και το εύρος της προνομοθετικής διαβούλευσης που διεξήχθη σχετικά με τη συμβατότητα της απαγόρευσης με τη Σύμβαση, εξηγούν το επίπεδο του σεβασμού που οι εθνικές δικαστικές αρχές επέδειξαν απέναντι στην επιλογή του νομοθέτη να υιοθετήσει την απαγόρευση (βλ. ιδιαίτερα τις παραγράφους 15 και 24 παραπάνω). Η αναλογικότητα του μέτρου εντούτοις συζητήθηκε σε βάθος ενώπιον του High Court και της Βουλής των Λόρδων. Οι δύο αυτές δικαστικές αρχές εξέτασαν τη σχετικότητα της προαναφερθείσας απόφασης VgT, ανέλυσαν τη νομολογία που προκύπτει από τη Σύμβαση και τις σχετικές αρχές της, και τις εφάρμοσαν με προσοχή στην απαγόρευση. Οι δικαστές των δύο αυτών αρχών ενέκριναν όλοι τον σκοπό του μέτρου, καθώς και τους λόγους που υποστήριζαν τις νομοθετικές επιλογές αναφορικά με το εύρος του, και κατέληξαν όλοι στο συμπέρασμα ότι επρόκειτο για μια αναγκαία και αναλογική παρέμβαση στην άσκηση εκ μέρους της προσφεύγουσας των δικαιωμάτων τα οποία εγγυάται το άρθρο 10 της Σύμβασης.

116. Το Δικαστήριο από την πλευρά του αποδίδει σημαντική βαρύτητα στους απαιτητικούς και καίριους ελέγχους στους οποίους τα κοινοβουλευτικά και δικαστικά όργανα υπέβαλαν το περίπλοκο νομικό καθεστώς που πλαισιώνει τη μετάδοση πολιτικών μηνυμάτων από το ραδιόφωνο ή/και την τηλεόραση στο Ηνωμένο Βασίλειο, καθώς και στη γνωμοδότηση των οργάνων αυτών, σύμφωνα με την οποία το αμφισβητούμενο γενικό μέτρο ήταν αναγκαίο προκειμένου να αποτραπεί η στρέβλωση των συζητήσεων μεγάλης σημασίας για θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος και, κατά συνέπεια, η αποδυνάμωση της δημοκρατικής διαδικασίας.

117. Επιπλέον, το Δικαστήριο κρίνει σημαντικό το γεγονός ότι η απαγόρευση συντάχθηκε με τρόπο τέτοιον, ώστε να στοχεύει μόνο στον κίνδυνο στρέβλωσης, από τον οποίο το Κράτος ήθελε να προστατευθεί, και να προσβάλλει όσο το δυνατόν λιγότερο την ελευθερία έκφρασης. Το μέτρο επομένως εφαρμόζεται μόνο στη διαφήμιση, εξαιτίας της εγγενώς μεροληπτικής φύσης της (Murphy, όπ. παραπάνω, § 42), στην επί πληρωμή διαφήμιση, δεδομένου του κινδύνου άνισης πρόσβασης στα μέσα λόγω διαφορετικών οικονομικών δυνατοτήτων, και στην πολιτική διαφήμιση (όπως εξηγείται στην παράγραφο 99 παραπάνω), η οποία κρίνεται ότι βρίσκεται στον πυρήνα της δημοκρατικής διαδικασίας. Εξάλλου, η απαγόρευση περιορίζεται σε ορισμένα μέσα (ραδιόφωνο και τηλεόραση), που θεωρείται ότι ασκούν τη μεγαλύτερη επιρροή και είναι τα πιο ακριβά, και ότι αποτελούν τον ακρογωνιαίο λίθο του ρυθμιστικού πλαισίου που αμφισβητείται στην παρούσα υπόθεση. Τα όρια που συνοδεύουν μια απαγόρευση συνιστούν σημαντικά στοιχεία για την αξιολόγηση της αναλογικότητάς της (Ελβετικό ραελιανό κίνημα, όπ. παραπάνω, § 75). Κατά συνέπεια, παραμένουν στη διάθεση της προσφεύγουσας ποικίλα άλλα μέσα, τα οποία εκτίθενται στην παράγραφο 124 ακολούθως.

118. Η προσφεύγουσα αμφισβητεί, ωστόσο, τους λόγους που προβλήθηκαν προς υποστήριξη των νομοθετικών επιλογών που έγιναν αναφορικά με το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης.

119. Επικαλούμενη την παράγραφο 77 της απόφασης VgT, υποστηρίζει πρώτον ότι, με δεδομένη τη συγκριτική ισχύ των νέων μέσων όπως το Διαδίκτυο, είναι παράλογο να περιορίζεται η συγκεκριμένη απαγόρευση στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση. Το Δικαστήριο από πλευράς του κρίνει συγκροτημένη τη διάκριση, η οποία βασίζεται στην ιδιαίτερη επιρροή του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης. Συγκεκριμένα, αναγνωρίζει την αμεσότητα και την ισχύ των μέσων αυτών, που ενισχύονται και από το γεγονός ότι παραμένουν οικείες πηγές ψυχαγωγίας, στον πυρήνα της οικιακής ιδιωτικής ζωής (Jersild, § 31· Murphy, § 74· TV Vest, § 60, και Centro Europa 7 S.R.L. και di Stefano, § 132, όπ. παραπάνω). Επιπροσθέτως, οι επιλογές που υπάρχουν στη χρήση του Διαδικτύου και των μέσων κοινωνικής δικτύωσης συνεπάγονται ότι οι πληροφορίες που λαμβάνονται από εκεί δεν έχουν την ίδια χρονική αμεσότητα ούτε την ίδια επίπτωση με εκείνες που μεταδίδονται από την τηλεόραση ή το ραδιόφωνο. Ως εκ τούτου, παρά τη σημαντική τους ανάπτυξη τα τελευταία χρόνια, τίποτε δεν υποδεικνύει ότι το Διαδίκτυο και τα μέσα κοινωνικής δικτύωσης στο εναγόμενο Κράτος έχουν κερδίσει ένα μέρος της επιρροής των ραδιοτηλεοπτικών μέσων τόσο μεγάλο, ώστε να καταστεί μικρότερη η ανάγκη εφαρμογής ειδικών μέτρων στα τελευταία.

120. Δεύτερον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η διαφήμιση δεν είναι πια περισσότερο ακριβή στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση από ό,τι σε άλλα μέσα, πράγμα το οποίο η Κυβέρνηση αμφισβητεί. Το Δικαστήριο θεωρεί σχετικά με αυτό ότι αρκεί να διαπιστώσει κανείς, όπως έκανε ο δικαστής Ousley στο πλαίσιο της διαδικασίας ενώπιον του High Court (παράγραφος 17 παραπάνω), ότι οι διαφημίσεις που μεταδίδονται στα μέσα αυτά παρουσιάζουν ένα πλεονέκτημα, που το γνωρίζουν καλά τόσο οι διαφημιζόμενοι όσο και οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί, και για το οποίο οι πρώτοι είναι διατεθειμένοι να πληρώσουν στους δεύτερους μεγάλα χρηματικά ποσά, τα οποία βρίσκονται σαφώς πέρα από τις δυνατότητες των περισσότερων ΜΚΟ που επιθυμούν να συμμετάσχουν στη δημόσια συζήτηση.

121. Τρίτον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η παραχώρηση στα πολιτικά κόμματα δωρεάν χρόνου εκπομπής για τη μετάδοση πολιτικών και εκλογικών μηνυμάτων ή μηνυμάτων σχετικών με δημοψηφίσματα, δεν αποτελεί στοιχείο σχετικό για να αξιολογηθεί η αναλογικότητα της απαγόρευσης. Το Δικαστήριο αντιθέτως εκτιμά ότι, κατά την εξέταση από πλευράς του της συνολικής ισορροπίας που προκύπτει από το γενικό μέτρο (παράγραφοι 106 έως 111 παραπάνω), οφείλει να λάβει υπόψη του αυτή την ελεγχόμενη ευελιξία της απαγόρευσης για τα όργανα τα οποία βρίσκονται στον πυρήνα της δημοκρατικής διαδικασίας, ακόμη και αν δεν αφορά άμεσα την προσφεύγουσα.

122. Τέταρτον, η προσφεύγουσα υποστηρίζει ότι η Κυβέρνηση θα μπορούσε να περιορίσει το πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης, έτσι ώστε να επιτρέπει σε οργανώσεις που υπερασπίζονται κοινωνικές υποθέσεις να μεταδίδουν διαφημίσεις εκτός προεκλογικών περιόδων. Οι κοινοβουλευτικές και δικαστικές αρχές αποδέχτηκαν την εγκυρότητα των επιχειρημάτων που παρουσιάστηκαν κατά μιας λιγότερο περιοριστικής απαγόρευσης, και η Κυβέρνηση επέμεινε εκ νέου ενώπιον του Δικαστηρίου στην ανησυχία που της προκαλούν δύο κυρίως κίνδυνοι: ο κίνδυνος κατάχρησης και ο κίνδυνος αυθαιρεσίας. Ο πρώτος υπάγεται κυρίως στην αξιολόγηση των εθνικών αρχών (παράγραφος 108 παραπάνω)· όσο για τον δεύτερο κίνδυνο, το Δικαστήριο κρίνει εύλογο τον φόβο ότι η λύση την οποία προτείνει η προσφεύγουσα θα ενθάρρυνε οργανισμούς με μεγάλες οικονομικές δυνατότητες να δημιουργήσουν ομάδες υπεράσπισης κοινωνικών υποθέσεων ειδικά για να διαδώσουν τις ιδέες τους. Ομοίως, οι πλούσιοι αυτοί οργανισμοί θα μπορούσαν να παρακάμψουν ένα ενδεχόμενο ανώτατο όριο διαφημιστικών δαπανών, δημιουργώντας μεγάλο αριθμό παρόμοιων ομάδων ώστε να αθροίζουν χρόνο εκπομπής. Το Δικαστήριο κρίνει επίσης λογικό τον φόβο ότι μια απαγόρευση που θα απαιτούσε να διαχωρίζονται κατά περίπτωση οι διάφοροι διαφημιζόμενοι και τα διάφορα μηνύματα, δεν συνιστά αποτελεσματικό μέσο για την επίτευξη του επιδιωκόμενου θεμιτού σκοπού. Θεωρεί συγκεκριμένα ότι, με δεδομένη την πολυπλοκότητα του ρυθμιστικού πλαισίου, μια τέτοια μορφή ελέγχου θα αποτελούσε πηγή αβεβαιότητας, διενέξεων, κόστους και καθυστερήσεων, και θα κατέληγε σε ισχυρισμούς για διακρίσεις και αυθαιρεσίες· όλοι αυτοί οι λόγοι μπορούν να δικαιολογήσουν την υιοθέτηση ενός γενικού μέτρου (παράγραφος 108 παραπάνω). Ήταν επομένως εύλογο από την πλευρά της Κυβέρνησης να ανησυχεί ότι η άλλη προτεινόμενη λύση δεν μπορεί να εφαρμοστεί στην πράξη, και ότι θέτει σε κίνδυνο την αρχή της αμεροληψίας των ραδιοτηλεοπτικών καναλιών, που αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του ρυθμιστικού πλαισίου το οποίο αμφισβητείται εδώ (παράγραφοι 62-64 παραπάνω).

123. Επιπλέον, το Δικαστήριο τονίζει ότι δεν υπάρχει ομοφωνία στους κόλπους των συμβαλλόμενων Κρατών αναφορικά με τον τρόπο ρύθμισης της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή στο ραδιόφωνο και την τηλεόραση (παράγραφοι 65-72 παραπάνω), κάτι το οποίο αναγνωρίζουν τα επίδικα μέρη. Υπενθυμίζει σχετικά το Δικαστήριο ότι η απουσία ομοφωνίας στους κόλπους των συμβαλλόμενων Κρατών μπορεί να αποτελέσει επιχείρημα υπέρ ενός περιθωρίου διακριτικής ευχέρειας ελαφρώς διευρυμένου, σε σύγκριση με αυτό που κανονικά διαθέτει το Κράτος σε θέματα περιορισμών της ελευθερίας έκφρασης για θέματα δημόσιου ενδιαφέροντος (Hirst (no 2), § 81, TV Vest, § 67, όπ. παραπάνω, και Société de conception de presse et d’édition και Ponson κατά Γαλλίας, no 26935/05, §§ 57 και 63, 5 Μαρτίου 2009). Είναι αλήθεια ότι η EPRA τόνισε ότι τα συγκριτικά δεδομένα σε αυτό το πλαίσιο πρέπει να χρησιμοποιηθούν με μεγάλη προσοχή (παράγραφος 65 παραπάνω). Ωστόσο, παρότι σήμερα ίσως υπάρχει μια τάση κατάργησης των ευρέων απαγορεύσεων, είναι σαφές ότι τα συμβαλλόμενα Κράτη προσφεύγουν, προκειμένου να θέσουν κανόνες σε αυτού του είδους τις διαφημίσεις, σε μια μεγάλη ποικιλία μέσων η οποία αντικατοπτρίζει την πληθώρα διαφορών που διαπιστώνονται στην ιστορική εξέλιξη, την πολιτισμική ιδιαιτερότητα και την πολιτική σκέψη των Κρατών αυτών, και κατά συνέπεια στις διαφορετικές οπτικές τους για τη δημοκρατία (Scoppola (no 3), όπ. παραπάνω, § 83). Η απουσία συναίνεσης στον τομέα αυτόν είναι τέτοια, ώστε η Επιτροπή Υπουργών του Συμβουλίου της Ευρώπης, εξετάζοντας το ζήτημα της πολιτικής διαφήμισης επί πληρωμή στα ραδιοτηλεοπτικά μέσα το 1999 και το 2007, δεν συνέστησε κάποια κοινή θέση στο θέμα αυτό (παράγραφοι 73-75 παραπάνω). Η απουσία συναίνεσης διευρύνει επίσης το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που παραχωρείται στο Κράτος στο θέμα των περιορισμών της ελευθερίας έκφρασης σχετικά με ζητήματα δημόσιου ενδιαφέροντος.

124. Τέλος, το Δικαστήριο θεωρεί ότι οι συνέπειες που είχε για την προσφεύγουσα η εφαρμογή της επίδικης απαγόρευσης δεν είναι σοβαρότερες από την πειστική αιτιολόγηση που εκτίθεται παραπάνω, και η οποία προβλήθηκε προς υποστήριξη του επίδικου γενικού μέτρου (παράγραφος 109 παραπάνω).

Σχετικά με αυτό, το Δικαστήριο σημειώνει ότι άλλα μέτρα επικοινωνίας παραμένουν διαθέσιμα για την προσφεύγουσα, και ότι ακριβώς το γεγονός αυτό αποτελεί παράγοντα κλειδί για την αξιολόγηση της αναλογικότητας μιας απαγόρευσης στην πρόσβαση σε μέσα δυνητικά χρήσιμα (Appleby και άλλοι, όπ. παραπάνω, § 48, και Ελβετικό ρεαλιανό κίνημα, όπ. παραπάνω, §§ 73-75). Συγκεκριμένα, η προσφεύγουσα ΜΚΟ έχει πάντοτε πρόσβαση στα προγράμματα του ραδιοφώνου και της τηλεόρασης (δηλαδή σε άλλες εκπομπές, εκτός των επί πληρωμή διαφημίσεων) για να εκφραστεί πολιτικά. Έχει επίσης τη δυνατότητα να μεταδώσει από τα μέσα αυτά διαφημίσεις για θέματα μη πολιτικά, δημιουργώντας έναν φορέα ειδικά για τον σκοπό αυτόν, ενέργεια της οποίας το κόστος δεν έχει αποδειχθεί ότι είναι απαγορευτικό. Επιπροσθέτως, και εδώ βρίσκεται ένα σημαντικό σημείο, επωφελείται για τη μετάδοση των διαφημίσεών της από μια απρόσκοπτη πρόσβαση σε άλλα μέσα επικοινωνίας πέρα από το ραδιόφωνο και την τηλεόραση, κυρίως τα έντυπα μέσα και το Διαδίκτυο (συμπεριλαμβανομένων των μέσων κοινωνικής δικτύωσης), και έχει επίσης τη δυνατότητα να οργανώσει εκδηλώσεις και να διανείμει αφίσες και φυλλάδια. Παρότι δεν έχει καταδειχθεί ότι το Διαδίκτυο, με τα μέσα κοινωνικής δικτύωσης, ασκεί μεγαλύτερη επιρροή από το ραδιόφωνο και την τηλεόραση στο εναγόμενο Κράτος (παράγραφος 119 παραπάνω), εντούτοις τα νέα αυτά μέσα αποτελούν ισχυρά εργαλεία επικοινωνίας που μπορούν να διευκολύνουν σημαντικά την προσφεύγουσα στην υλοποίηση των στόχων της.

125. Ως εκ τούτου, το Δικαστήριο θεωρεί ότι οι λόγοι που προέβαλαν οι εθνικές αρχές προκειμένου να δικαιολογήσουν την απαγόρευση στην προσφεύγουσα να μεταδώσει τη διαφήμισή της είναι σχετικοί και επαρκείς. Το επίδικο μέτρο δεν μπορεί επομένως να θεωρηθεί δυσανάλογη προσβολή στο δικαίωμα της ενδιαφερομένης στην ελευθερία έκφρασης. Συνεπώς, δεν υπήρξε παραβίαση του άρθρου 10 της Σύμβασης.

ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΛΟΓΟΥΣ ΑΥΤΟΥΣ, ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ,

1. Κηρύσσει ομοφώνως την προσφυγή παραδεκτή·

2. Αποφασίζει, με εννέα ψήφους έναντι οκτώ, ότι δεν υπήρξε παραβίαση του άρθρου 10 της Σύμβασης·

Συντάχθηκε στη γαλλική και την αγγλική γλώσσα, εκφωνήθηκε σε δημόσια ακρόαση στις 22 Απριλίου 2013, σε εφαρμογή του Άρθρου 77 §§ 2 και 3 του κανονισμού.

Michael O’BoyleDean Spielmann
ΓραμματέαςΠροεδρεύων

Στην παρούσα απόφαση επισυνάπτονται, σύμφωνα με τα Άρθρα 45 § 2 της Σύμβασης και 74 § 2 του κανονισμού:

– η σύμφωνη γνώμη του δικαστή Bratza·

– η κοινή διαφορετική γνώμη των δικαστών Ziemele, Sajó, Kalaydjieva, Vučinić και De Gaetano·

– η διαφορετική γνώμη της δικαστού Tulkens, την οποία προσυπογράφουν οι δικαστές Spielmann και Laffranque.

D.S.
M.O’B.

© Συμβούλιο της Ευρώπης/Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, 2013.

Οι επίσημες γλώσσες του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων είναι η αγγλική και η γαλλική. Η παρούσα μετάφραση δεν δεσμεύει το Δικαστήριο, το οποίο δεν φέρει καμία ευθύνη για την ποιότητά της. Η μετάφραση είναι διαθέσιμη στη βάση νομολογίας HUDOC του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων () και σε κάθε άλλη βάση δεδομένων όπου έχει κοινοποιηθεί από το Δικαστήριο. Επιτρέπεται η αναπαραγωγή της για μη εμπορικούς σκοπούς, με τον όρο να παρατίθεται ο πλήρης τίτλος της υπόθεσης και η παραπάνω ένδειξη δικαιωμάτων πνευματικής ιδιοκτησίας. Όποιος τυχόν επιθυμεί να χρησιμοποιήσει ολόκληρη ή μέρος της παρούσας μετάφρασης για εμπορικούς σκοπούς, καλείται να επικοινωνήσει με τη διεύθυνση: publishing@.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013.

The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013.

Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante : publishing@.

 

Full & Egal Universal Law Academy