CASE OF ANIMAL DEFENDERS INTERNATIONAL v. THE UNITED KINGDOM - [Ukrainian Translation] by the COE Human Rights Trust Fund

© Рада Європи/Європейський суд з прав людини, 2013. Цей переклад було замовлено за підтримки Трастового фонду з прав людини Ради Європи (/humanrightstrustfund). Переклад не є обов’язковим для Суду. Для додаткової інформації дивіться повний текст копірайту наприкінці цього документа.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.

ВЕЛИКА ПАЛАТА

СПРАВА DEFENDERS INTERNATIONAL ПРОТИ СПОЛУЧЕНОГО КОРОЛІВСТВА

(Заява № 48876/08)

РІШЕННЯ

СТРАСБУРГ

22 квітня 2013 року

Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним правкам.

У справі Animal Defenders International проти Сполученого Королівства,

Європейський суд з прав людини, засідаючи Великою палатою, у такому складі:

Дін Шпільманн (Dean Spielmann), Голова,

Ніколас Братца (Nicolas Bratza),
Франсуаза Тулкенс (Françoise Tulkens),
Джосеп Касадевалл (Josep Casadevall),
Ніна Важіч (Nina Vajić),
Інета Зім’єле (Ineta Ziemele),
Елізабет Штейнер (Elisabeth Steiner),
Паайві Хірвелаа (Päivi Hirvelä),
Ґеорґ Ніколау (George Nicolaou),
Андраш Сажо (András Sajó),
Здравка Калайджієва (Zdravka Kalaydjieva),
Міхай Поалелунжь (Mihai Poalelungi),
Небойша Вучініч (Nebojša Vučinić),
Крістіна Пардалос (Kristina Pardalos),
Вінсент А. Де Ґаетано (Vincent A. De Gaetano),
Джулія Лафранж (Julia Laffranque),
Гелен Келлер (Helen Keller), судді,
та Майкл О’Бойл (Michael O’Boyle), заступник секретаря,

після обговорення у закритому засіданні 7 березня 2012 року та 20 лютого 2013 року,

виносить таке рішення, яке було прийнято в останній із зазначених днів:

ПРОЦЕДУРА

1. Справу розпочато за заявою (№ 48876/08) проти Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії, поданою до Суду 11 вересня 2008 року відповідно до статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (“Конвенція”) недержавною організацією (“НДО”) “Animal Defenders International”, що знаходиться у Лондоні (“заявник”).

2. Заявника представляла в Суді пані Т. Аллен (T. Allen), адвокат, що практикує в Лондоні. Уряд Сполученого Королівства (“Уряд”) представляла його Уповноважена особа, пані А. Сорнараджах (A. Sornarajah), з Офісу іноземних справах та справ Співдружності.

3. Заявник скаржився на заборону платної політичної реклами відповідно до статті 321(2) Акта про комунікації 2003 року.

4. Заяву було розподілено до Четвертої секції Суду (пункт 1 правила 52 Реґламенту Суду). 21 січня 2011 року Суд вирішив повідомити заяву Урядові. Суд також вирішив прийняти рішення щодо прийнятності та суті заяви одночасно (пункт 1 статті 29). 29 листопада 2011 року Палата вирішила відмовитися від розгляду справи на користь Великої палати.

5. Склад Великої палати було визначено відповідно до положень пунктів 2 і 3 статті 27 Конвенції та правила 24 Реґламенту Суду.

6. Заявник та Уряд кожен подали свої коментарі щодо прийнятності та суті справи.

7. Відкрите слухання відбулося в Палаці прав людини в Страсбурзі 7 березня 2012 року (пункт 3 правила 59). До Суду з’явилися:

– від Уряду
Пані A. Сорнараджах,Уповноважена особа в Суді,
ПанМ. Чемберлейн (M. Chamberlain),адвокат,
ПаніЕ. Ван Гейнінґен (E. Van Heyningen),
Пані С. Уйат (S. White), радники;

– від заявників
ПанГ. Томлінсон QC (H. Tomlinson QC),
ПанА. О’Ніл QC (A. O’Neill QC),адвокат,
Пані Т. Аллен,радник,
ПаніДж. Крімер (J. Creamer), голова організації-заявниці.

Суд заслухав виступи пана Чемберлейна та пана Томлінсона.

ФАКТИ

I. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. НДО-заявник виступає проти використання тварин у торгівлі, науці та дозвіллі, намагаючись досягнути змін у законодавстві та державній політиці, а також вплинути на думку суспільства та парламенту з цією метою.

1. Заборонена телевізійна реклама

9.  У 2005 році заявник розпочав кампанію під назвою “Мій друг - примат”, яка була спрямована проти тримання та виставляння на показ приматів і їх використання у телевізійній рекламі. Як частину кампанії, заявник хотів показати по телебаченню 20-секундний ролик телевізійної реклами. Запропонований ролик починався зображенням клітки для тварин, у якій з тіні поступово з’являлася дівчина у ланцюгах. Після цього екран ставав порожнім і послідовно з’являлися три повідомлення: “Шимпанзе має розумовий вік чотирирічної дитини”; “Хоча наш генетичний склад на 98% однаковий, їх все одно саджають у клітку та з них знущаються для нашої розваги”; і “Для того, щоб дізнатися більше, і про те, як допомогти нам зупинити це, будь ласка, замовте ваш освітньо-інформаційний пакет вартістю 10 фунтів”. У завершальному кадрі шимпанзе був в тій же позі, що й дівчинка.

10. Запропонована реклама була подана до Центру погодження телерадіомовної реклами (“Broadcast Advertising Clearance Centre” / “ЦПТР”) для перевірки на її відповідність відповідним законам та кодексам. 5 квітня 2005 року ЦПТР відмовився погоджувати рекламу. Цілі заявника були “повністю або переважно політичного характеру”, і тому стаття 321(2) Акта про комунікації 2003 року (“Акт 2003 року”) забороняла трансляцію цієї реклами. Це рішення було підтверджено 6 травня 2005 року. Рекламний ролик можна було тоді і зараз подивитися в інтернеті.

2. Високий суд (справа № [2006] EWHC 3069)

11. Дев’ятнадцятого жовтня 2005 року заявник ініціював провадження з метою визнання невідповідності за статтею 4 Акта про права людини 1998 року (“АПЛ”), стверджуючи, що заборона політичної реклами на телебаченні та радіо, накладена Актом 2003 року, була несумісною із статтею 10 Конвенції. Єдиним спірним питанням було те, чи можна вважати цю заборону “необхідною в демократичному суспільстві”.

12. Від імені держави було подано письмові свідчення Генерального директора Департаменту культури, медіа та спорту (“ДКМС”), датовані 16 грудня 2005 року. У них пояснювалося, що безсторонність була основоположною рисою регуляторного режиму, що застосовується до телерадіомовлення, і чому вважалося, що політична реклама була несумісною з такою безсторонністю. Далі зазначалося, що менш обмежувальна заборона була б непрактичною, і робилося посилання на процес перегляду відповідних положень, який розпочався в 1999 році (див. параграфи 37-55 нижче), зокрема, відзначалося, що відповідні інституції, з якими проводилися консультації, підтримали заборону і що це було відповіддю на доводи заявника. Контроль за телерадіомовними засобами масової інформації був виправданим з огляду на унікальну природу цих засобів і тому що для заявника були доступні інші засоби. У свідченнях робилося посилання на інші країни із схожими положеннями (Ірландія, Данія, Швеція та Норвегія) і робився висновок, що у країнах, які дозволяли платну політичну рекламу, залишалися “значні практичні проблеми” з такою системою, особливо стосовно гарантування рівного доступу всім партіям там, де політичний ландшафт характеризувався багатопартійністю, де партії чи мовники обходили правила щодо обмежень часу/витрат на платну політичну рекламу і де була плутанина щодо того, що є “політичною” рекламою.

13. Четвертого грудня 2006 року Високий суд (лорд-суддя Олд (Auld LJ) та суддя Узлі (Ousley J)) відхилив скаргу заявника. Обидва судді вважали, що заборона була визначена широко. Суддя Узлі зазначив, що вона поширювалася на “континуум політичної діяльності різної інтенсивності – від діяльності політичних партій у виборчий період до переслідування неполітичними інституціями у будь-який час окремих інтересів суспільної важливості”. Хоча вираження політичних поглядів є особливо цінною формою вираження, обидва судді визнали втручання обґрунтованим.

14. Обидва судді відкинули посилання на рішення у справі VgT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland (заява № 24699/94, ECHR 2001‑VI) через відмінність фактів у справі. Лорд-суддя Олд відзначив в Акті 2003 року низку пом’якшувальних рис, які відсутні у схемі, що мала місце в справі VgT, у тому числі пом’якшення контролю за часом та змістом політичних і передвиборчих телерадіопередач. Вони посилалися на критику рішення у справі VgT, висловлену в рішенні у справі R (ProLife Alliance) v BBC (справа № [2003] UKHL 23). Суддя Узлі вирішив, що було неможливо відрізнити основу для рішення у справі VgT. Обидва судді сумнівалися також в доречності посилання на рішення у справі Murphy v. Ireland (заява № 44179/98, ECHR 2003‑IX (витяги)): вона не стосувалася політичної реклами і судді не були переконані твердженням у цьому рішення про те, що межа розсуду для обмежень політичної реклами може бути вужчою, ніж для реклами релігійної спрямованості.

15. Обидва судді підкреслили, що судам слід обережно ставитися до політики, визначеної Парламентом, та до законодавчих рішень. Лорд-суддя Олд наголосив:

“ ... у таких питаннях суспільної та політичної оцінки, можна очікувати, що виконавча та законодавча влада (особливо остання) Договірної Держави матиме, як правило, краще або точніше розуміння своїх демократичних потреб та їх практичних аспектів, ніж Страсбурзький суд чи її власні суди. У цьому полягає поняття поваги до інших гілок влади, яке, під тією чи іншою назвою, все ще є пересторогою для наших судів проти поспішного втручання в урядову політику або законодавчі рішення Парламенту з її втілення. Така пересторога є інструментом скоріше розширення, ніж звуження меж розсуду (сфери дискреційної оцінки) Договірної Держави у цьому контексті, як і в контексті інших важливих та чутливих питань, які є характерними для традицій Договірної Держави, щодо яких її органи влади (як, наприклад, Ірландія у справі Murphy) є особливо добре підготовленими, щоб дати оцінку.

У цій справі Парламент Великобританії вирішив запровадити заборону політичної реклами, обмежену телерадіомовними засобами масової інформації, через їхній, як вважається, більший вплив, ніж інші засоби і, відповідно, більший потенціал для викривлення демократичного процесу інтересами грошей. Цілком може бути, що Парламент міг іншим чином вирішити це питання, але чи повинен суд давати цьому оцінку, ураховуючи широку та дуже авторитетну підтримку цього рішення Парламентом?”

Пізніше лорд-суддя Олд дійшов висновку, що Парламент діяв у межах сфери дискреційної оцінки, яка йому була надана.

Суддя Узлі зазначив, що Високий суд не покладався виключно на доступні йому докази, оскільки “досвід, знання та оцінка Парламенту, виражені в законодавстві, можуть свідчити про необхідне обґрунтування”. Щодо обґрунтування заборони, він зазначив:

“У цьому питанні на кону конкуруючі інтереси, які законодавець уповноважений і зобов’язаний збалансувати, ураховуючи, у який спосіб, як парламент може передбачити, групи та партії скористаються ширшим доступом до телерадіомовних ЗМІ, якого Заявник вимагає для себе та інших. ...

У цьому відношенні зрозуміло, що Парламент виразив обдуману позицію, узявши до уваги наслідки для прав людини, які матиме стаття 321. Я надаю велику вагу його таким чином вираженій позиції як такій, що свідчить про необхідність цього обмеження. Це не виконавчий акт, не вторинне законодавство, але первинне законодавство, яке було прийнято без заяв про незгоду з боку членів Парламенту. Парламент був свідомий заперечень з точки зору прав людини, висловлених професором Барендтом (Barendt), а також застережень на підставі рішення у справі VGT, виражених Спільним комітетом з прав людини та Виборчою комісією.

Я також надаю велику вагу обдуманій позиції Парламенту у зв’язку з темою, про яку йдеться. Вплив телерадіомовлення на теми, рамки та інтенсивність політичної дискусії є такий, який мало хто зможе краще оцінити, ніж ті, хто щодня мають справу з виборцями та групами інтересів – з метою їх агітування, реагування на них або спротиву їхньому впливу. Вони саме ті, хто повинен добре знати, які існуючі чи можливі групи скористаються різним ступенем змін до цієї заборони. Очевидно, що Парламент, через своїх обраних членів та політично активних перів, набагато краще підходить для оцінювання цих питань, ніж судді. Це не та сфера, у якій судді є скоріше за все більш досвідченими та кращими експертами. Тим більше судді не національних суддів.

Ці чинники, на мою думку, надають значної доказової ваги позиції демократично обраного органу при вирішенні того, які обмеження є необхідними задля суспільного інтересу. По суті, інакше кажучи, ця тема вимагає широкої дискреційної сфери для оцінки, яка надається Парламентові.

Без сумніву, Парламент міг винайти таке формулювання, яке б вирішувало проблему проведення межі дозволеного для різних типів рекламодавців чи реклами. Проте саме Парламенту належало розглянути складність та неодмінну умовність будь-якого такого вирішення при прийнятті позиції, що повна заборона реклами на телебаченні та радіо є єдиним практичним і справедливим підходом.”

Суддя Узлі вважав, що рішення Парламенту повинно поважатися судами, незалежно від того, чи було затвердження Парламентом цієї заборони доказом її необхідності у сфері парламентської компетенції або оцінкою у сфері, де йому повинні надаватися широкі межі дискреції.

16. Відзначивши відсутність консенсусу з цього питання в Європі, лорд-суддя Олд зазначив, що подані звіти експертів не були дуже допоміжними, були надані державою лише з метою розкриття інформації та не були основою для прийняття рішення державою. Суддя Узлі зазначив, що Високому суду були надані деякі, але не ґрунтовні, матеріали про те, як деякі інші держави Ради Європи та Співдружності вирішували це питання. Їхня єдина користь полягала в тому, щоб показати, що існував загальний консенсус, що заборона реклами у виборчий період була виправданою, і що не існувало ясного консенсусу стосовно необхідності такої заборони поза виборчим періодом. Різні держави приймали рішення стосовно необхідності тих чи інших заборон з огляду на свої особливі політичні характеристики та системи телерадіомовлення. Відсутність консенсусу могла як раз відображати ті відмінності, які й були належним чином складовою оцінки законодавця щодо ступеня заборони, який є необхідним у їхніх демократичних суспільствах.

17. Лорд-суддя Олд та суддя Узлі наголосили на основній причині існування заборони: збереження доброчесності демократичного процесу шляхом забезпечення того, щоб телебачення і радіо не викривлялися грошовими інтересами на користь певного політичного порядку денного. Суддя Узлі охарактеризував заборону як обмеження, спрямоване на підтримку демократичного процесу, а не виключення певного контенту. Обидва судді вважали правомірним виокремлення телебачення і радіо, оскільки їхній вплив був потенційно потужнішим. Суддя Узлі зазначив, що не викликало серйозних заперечень твердження, що телебачення і радіо мали більше проникнення і вплив, ніж будь-яка інша форма ЗМІ. Стосовно ж дискусії навколо того, чи було телебачення дорожчим, ніж інші ЗМІ, суддя Узлі вважав достатнім погодитися з тим, що реклама на телебаченні мала перевагу, про яку рекламодавці та мовники знали, і за яку перші готові платити великі гроші, що були повністю недосяжними для звичайних груп, що хотіли б взяти участь у суспільній дискусії.

18. Нарешті обидва судді не погодилися із закидом, що заборона була непропорційною, оскільки вона застосовувалася поза виборчими періодами і до груп, таких як заявник, які не були пов’язані з жодною партійною політикою або виборчими кампаніями. Лорд-суддя Олд наголосив, що обмеження заборони виборчими періодами не було б “принциповою або логічною відмінністю”. Обидва судді вважали, що політична реклама на телебаченні і радіо поза такими періодами ймовірно мала б настільки ж очевидний вплив на демократичний процес. У цьому відношенні суддя Узлі відзначив, що телебачення і радіо були повсюди, що спірні демократичні питання могли виникнути у будь-який момент і що придбаний вплив міг негативно позначитися на просуванні законодавства, рішенні про проведення виборів або їх кінцевому результаті. Обидва судді також вважали, що це було непрактичним, довільним та потенційно несправедливим намагатися провести межу між питаннями партійної політики та іншими питаннями суспільної важливості: викривлення політичної дискусії може мати різні форми та охопити дуже широкий спектр питань суспільного інтересу, а деякі питання було б складно класифікувати. Також існував ризик, що така відмінність може дозволити політичним партіям “віддати на відкуп” їхню політичну рекламу “групам підтримки”, на які обмеження не поширюватиметься.

19. У результаті Високий суд відмовив у визнанні невідповідності.

3. Палата лордів (справа № [2008] UKHL 15)

20. Дванадцятого березня 2008 року Палата лордів (лорд Бінґем, лорд Скотт, баронеса Гейл, лорд Карсвелл та лорд Ньюберґер) одноголосно відхилила апеляцію заявника.

21. Лорд Бінґем підготував керівне рішення. Він визнав, що, оскільки ця заборона втручалася у вираження політичних поглядів, на державу покладався “високий” стандарт обґрунтування, а межі розсуду були, відповідно, вузькими. Метою обмеження було таке:

“28. Основоположне обґрунтування демократичного процесу полягає в тому, що якщо конкуруючі погляди, точки зору та політичні позиції публічно дискутуються і підлягають суспільному аналізу добре з часом витіснить погане, а правда переможе неправду. Слід припускати, що з плином часу суспільство зробить правильний вибір, коли, у ході демократичного процесу, воно має право вибору. Але дуже бажано, щоб поле гри для суспільної дискусії було, наскільки це практично можливо, рівним. Це досягається тоді, коли у суспільній дискусії висловлюються, заперечуються, коментуються та дебатуються відмінні погляди. Це є обов’язком телерадіомовників досягнути цієї мети у безсторонній спосіб шляхом забезпечення збалансованих передач, у яких усі правомірні погляди можуть бути висловлені.”

22. Ця мета не досягається, коли:

“...добре забезпечені ресурсами інтереси, які не є політичними партіями, здатні використати силу гаманця з тим, щоб привернути значну увагу до поглядів, які можуть бути правдивими або ні, привабливими для прогресивних людей чи ні, корисними або навпаки. Ризик полягає в тому, що теми, які є, по суті, політичними, можуть бути підтримані суспільством не тому, що в ході публічної дискусії було доведено їхню правильність, але тому що завдяки постійному повторюванню суспільство привчили їх підтримувати. Права інших людей, задля захисту яких обмеження на здійснення свободи вираження поглядів може бути належним чином спрямовано, включає право на захист від потенційної шкоди від упередженої політичної реклами.”

На думку лорда Бінґема, у цитованому рішенні у справі VgT не було повною мірою використано силу цього доводу.

23. Він вважав, що повна заборона була необхідною для запобігання ризику реклами організацій із спірними цілями. Він також зазначив, що цей підхід був не врахований у справі VgT, але застосований у згаданому вище рішенні у справі Murphy. Те, що заборона обмежувалася лише телебаченням і радіо, пояснювалося, як установив суддя Узлі, особливим проникненням та впливом телебачення і радіо – чинник, що був визнаний цим Судом у рішенні у справі Jersild v. Denmark (23 вересня 1994 року, параграф 31, Series A № 298) та у справі Murphy, хоча він відзначив, що рішення у справі VgT, як здавалося, не врахувало цієї позиції.

24. Стосовно того, чи не можна було б уникнути шкоди, якої заявник хотів уникнути, за допомогою менш обмежувальної заборони (регульованої у часі, за частотою, витратами чи за природою та якістю реклами), лорд Бінґем вважав, що немає необхідності досліджувати детально цей варіант, зокрема, тому що будь-яку менш обмежувальну схему можна було б обійти шляхом формування невеликих груп, які переслідують дуже схожі політичні цілі; її було б складно застосовувати об’єктивно та послідовно; і мовникам було б ще складніше виконувати свій обов’язок безсторонності. Хоча JCHR [Спільний комітет з прав людини Парламенту] виступав за компромісний варіант, Уряд вирішив, що не можна було знайти справедливе та практичне компромісне рішення, яке б вирішувало проблему. “Парламент схвалив цю позицію. Я не бачу підстав її переглядати”. Оцінці Парламенту слід було надати “велику вагу” через три причини. По-перше, було розумним передбачати, що демократично обрані політики будуть “особливо чутливі” до заходів, необхідних для гарантування збереження демократії. По-друге, хоча Парламент вважав, що заборона може “потенційно, хоч і малоймовірно” порушувати статтю 10, Парламент вирішив все таки обрати цей варіант у зв’язку з важливістю, яку він надавав цій забороні, та своєю оцінкою, яку не варто “просто так відкидати”. По-третє, законодавство не може формулюватися для вирішення окремих справ, але повинно викладати загальні правила, і Парламенту належить вирішувати, де повинна проходити межа. Хоча це неминуче означає, що складні справи потраплятимуть на хибну сторону, “це не повинно призводити до скасування правила, якщо, оцінюючи його загалом, воно є корисним”.

25. Те, що заявнику були доступні інші засоби комунікації, було “чинником певної ваги” і відрізняло цю справу від справи Bowman v United Kingdom (19 лютого 1998 року, Reports 1998‑I), у якій оскаржуване положення було визнано таким, що утворювало абсолютний бар’єр для комунікування заявницею її поглядів.

26. Нарешті, лорд Бінґем зазначив, що не існувало чіткого консенсусу серед держав-членів стосовно того, яким чином законодавчо регулювати показ на телебаченні і радіо політичної реклами. Цей Суд розширив межі розсуду у таких справах і зазначив, що можливо кожна окрема держава найкраще пристосована для оцінювання стримувань і переваг, необхідних для гарантування, згідно із статтею 10, доброчесності своєї демократії. Він відхилив апеляцію, погодившись із суддею Узлі та, в основному, із лордом-суддею Олдом. Він не погодився з думкою лорда Скотта про те, що національні суди можуть розходитися в тлумаченні конвенційних прав з цим Судом, оскільки перші повинні, за відсутності особливих обставин, дотримуватися чіткої та сталої судової практики цього Суду.

27. Лорд Скотт погодився з лордом Бінґемом, додавши два коментарі.

По-перше, заборона могла призвести до наступних скарг за статтею 10 з огляду на “визначну” широту заборони: вона могла позбавити заявника здатності розміщувати рекламу на телебаченні і радіо без політичного змісту або з повністю нейтральним змістом і не дозволяти заявнику “заперечувати” дозволеній комерційній рекламі, яка ображала його погляди. Унаслідок цього могли існувати площини, у яких статті 319 та 321 були несумісними із статтею 10. Проте повноваження визнати несумісність на підставі статті 4 АПЛ було дискреційним. За загальним правилом воно не повинно було застосовуватися, якщо тільки обставини справи не вказували, що законодавче положення, яке розглядається, “вплинуло на конвенційне право заявника ... у такий спосіб, що несумісний з цим правом”, а гіпотетичних прикладів того, як законодавче положення може бути несумісним з конвенційним правом, було недостатньо. Отже, заборона не була несумісною з правами заявника за статтею 10.

По-друге, із справи VgT не можна було припустити, що Суд не погодиться з Палатою лордів у цій справі. Суд у справі Murphy не відрізнив або уточнив своє обґрунтування у справі VgT, і рішення цього Суду зосереджувалися великою мірою на конкретних фактах кожної справи. Існувала не більше ніж імовірність розходження між рішеннями Палати лордів та цього Суду.

28. Баронеса Гейл почала своє рішення вказівкою на “слона у кімнаті” під час слухання у справі, а саме на домінування реклами не лише під час виборів, але й при формуванні політичної суспільної думки, у Сполучених Штатах. Вона наголосила на величезних сумах, які витрачаються і які необхідно збирати для виборів у Сполучених Штатах. У Сполучених Штатах не існувало обмеження на суму, яку групи впливу могли витратити на донесення своєї позиції через найвпливовіші та найбільш проникливі наявні засоби.

29. Вона далі описала обґрунтування для існування заборони як забезпечення того, щоб Уряд та його політика не вирішувалися тими, хто найбільше витратить:

“Наша демократія ґрунтується на більшому, ніж принцип “одна людина – один голос”. Вона заснована на переконанні, що кожна людина має рівну цінність. ... Ми хочемо, щоб кожен мав можливість приймати рішення стосовно важливих актуальних питань. Для цього нам потрібен вільний обмін інформацією та ідеями. Слід визнати, що деякі люди мають більші ресурси, ніж інші, для того, щоб донести свої погляди. Але ми хочемо уникнути значного викривлення, яке принесе необмежений доступ до телебачення і радіо.

Отже, ця справа не лише про допустимі обмеження свободи вираження поглядів. Вона про знаходження правильного балансу між двома найважливішими складовими демократії: свободою вираження поглядів та рівністю виборців.”

30. Баронеса Гейл вирішила, у повній згоді з причинами, наведеними лордом Бінґемом, що заборона, яка розглядалася у цій справі, не була несумісною з правами заявника за статтею 10. Навпаки, вона була:

“51. ... збалансованою та пропорційною відповіддю на проблему – вони можуть намагатися донести свою думку в будь-який інший спосіб, але не в спосіб, що становить значний ризик викривлення суспільної дискусії на користь багатих. Повинно існувати однакове правило для одного виду реклами, незалежно від того, яку справу вона пропагує, та незалежно від ресурсів тих, хто веде кампанію. Ми не повинні розрізняти питання, які ми схвалюємо, та питання, які ми не схвалюємо. Крім того, на практиці ми не можемо розрізняти між невеликими організаціями, які змушені боротися за кожний пенні, та багатіями з доступом до великих грошей. Обмеження максимального розміру витрат або інші кількісні обмеження не спрацюють...”

31. Вона поставила під сумнів застосування рішення Суду у справі VgT, оскільки, як усі рішення цього Суду, воно стосувалося конкретних фактів:

“52. ... Хоча організації були подібними, їхня реклама була досить різною: “їжте менше м’яса” відрізняється від “допоможіть нам припинити їхнє страждання”. Важливі доводи, яким було надано меншу вагу у справі VgT, були прийняті в справі Murphy. Необхідність знаходження справедливого балансу між конкуруючими інтересами є сильнішою в політичному, ніж у релігійному контексті. Якими б важливими не були висловлювання на політичні теми, політичні права інших є не менш важливими в демократії. Питання полягає в тому, чи була заборона, як вона застосовується до фактів у цій справі, пропорційною до правомірної мети захисту демократичних прав інших осіб. Як зазначив лорд Бінґем, Уряд та Парламент нещодавно уважно розглядали питання, чи не буде вужча заборона достатньою, і дійшли до висновку, що ні. Обране рішення має підтримку серед усіх партій. Парламентарі усіх політичних переконань погодилися, що заборна є необхідною в цьому демократичному суспільстві. Це було б нерозумно для будь-якого суду прийняти інше рішення з такого питання, як це. Можливо, є місце для дискусії щодо окремих нюансів цього правила, наприклад, чи заборонити будь-яку рекламу будь-якого типу будь-якої політичної організації, чи заборонити будь-яку рекламу будь-кому з питань, які є суспільно суперечливими. Але про це не йдеться в цій справі.”

32. Нарешті, баронеса Гейл погодилася з лордом Бінґемом (не погоджуючись з лордом Скоттом), що правильне тлумачення інкорпорованих конвенційних прав у кінцевому підсумку належало зробити цьому Судові. Національні суди повинні дотримуватися “обережного підходу”, а саме повинні не “бігти попереду” тлумачення Суду, але “йти нога в ногу з юриспруденцією Страсбурга, як вона розвивається з часом, не більше і не менше”.

33. Як лорд Карсвелл, так і лорд Ньюберґер відхилили апеляцію з причин, наведених лордом Бінґемом.

II.  ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО ТА ПРАКТИКА

A. Акт про права людини 1998 року (“АПЛ”)

34. АПЛ набув чинності в Англії, Уельсі та Північній Ірландії 2 жовтня 2002 року. Стаття 4 дозоляє судам видавати декларацію про несумісність, якщо неможливо розтлумачити первинне чи вторинне законодавство у відповідності з Конвенцією. Стаття 19 АПЛ має назву “Заяви про сумісність” і передбачає, що:

“(1) Міністр ..., який відповідає за законопроект в одній з палат Парламенту, повинен перед другим читанням законопроекту:

(a) зробити заяву про те, що, на його думку, положення законопроекту є сумісними з конвенційними правами (“заява про сумісність”); або

(b) зробити заяву про те, що хоча він не може зробити заяву про сумісність уряду тим не менше просить палату продовжити розгляд законопроекту.

(2) Така заява повинна бути зроблена письмово і бути оприлюднена у спосіб, який такий Міністр вважає доречним.”

B. Законодавчі передумови для заборони

1. Передумови до Законопроекту про комунікації 2002 року (“Законопроект 2002 року”)

(a) Акт про телебачення 1954 року (“Акт 1954 року”)

35. До прийняття Акта 1954 року, БіБіСі (BBC) була єдиним телерадіомовником у Сполученому Королівстві і ніколи не транслювала платну рекламу. Акт 1954 року відкрив ринок для комерційних телерадіоорганізацій, які покладаються на дохід від реклами для свого фінансування, і утворив регуляторний орган (Незалежний телевізійний орган, “НТО”) для контролю за дотриманням, серед іншого, заборони на платну політичну рекламу, яка була введена Актом 1954 року:

“Не дозволяється будь-яка реклама, яка розміщується організацією, цілі якої є частково чи повністю релігійного або політичного характеру, або від її імені, а також не дозволяється будь-яка реклама, яка спрямована на досягнення будь-яких релігійних або політичних цілей або яка має відношення до будь-якого трудового спору.”

36. Наступне законодавство зберегло цю заборону.

(b) Комітет з питань стандартів у публічному житті (“Комітет Нілла”/the Neill Committee”)

37. Комітет Нілла був створений Урядом для вивчення ширшого питання фінансування політичних партій. Відвідавши Канаду, Німеччину, Ірландію, Швецію та Сполучені Штати, у жовтні 1998 року Комітет представив Урядові свій п’ятий звіт. У главі 13 цього звіту Комітет Нілла рекомендував зберегти заборону на політичну рекламу на телебаченні і радіо, таким чином описуючи її переваги:

“13.7 Заборона політичним партіям та іншим політично орієнтованим організаціям купувати час на телебаченні та радіо має наслідком обмеження загального розміру грошей, які вони можуть витратити, і, таким чином, обмеження розміру грошей, які їм необхідно зібрати. Майже у всьому світі такі наслідки вважаються корисними. Виборчі кампанії у Сполученому Королівстві                                   є дешевшими, ніж у багатьох інших країнах. Під час виборчих кампаній телеглядачі та радіослухачі не зазнають постійних атак з боку партійної політичної пропаганди (велика частина якої, якби вона була дозволена тут, була б, без сумніву, негативною). Зменшується залежність партій від багатих донорів. Політичні лідери не змушені витрачати величезні обсяги часу та енергії на збирання грошей для фінансування телевізійних і радіокомпаній. Не останньою перевагою є те, що телерадіоорганізації надають партіям безкоштовний ефірний час. Це означає, що всі основні політичні партії, а не лише найбагатші, отримують можливість заявити про свої погляди. Майже всі, хто стежив за виборчими кампаніями в Сполучених Штатах, вважають ці аспекти системи Сполученого Королівства перевагою. Ми переконані, що існуюча система добре прислужилася цій країні і повинна залишитися.”

38. На думку Комітету Нілла, обмеження свободи вираження поглядів, до якого призводила ця заборона, можна було виправдати. Він дійшов висновку, що:

“13.11 ... для Уряду цілком доречно продовжувати виходити з того, що заборона на політичну рекламу на телебаченні і радіо може бути виправдана з юридичної точки зору. Ми, зокрема, посилаємося на доводи Міністерства [у справі “X and the Association of Z v. the United Kingdom”, заява №4515/70, рішення Комісії від 12 липня 1971 року, Yearbook 14, p. 538] ..., які обґрунтовують повну заборону на підставі захисту демократичного права громадян Сполученого Королівства не зазнавати атаки політичної пропаганди у рекламний “прайм-тайм” з боку партій, які мають найбагатших прихильників. Якби суд у майбутньому дійшов протилежного висновку, це могло б мати драматичні наслідки для фінансування політичних партій. Якби вони були вільні в цьому питанні, партії майже напевно відчували б себе зобов’язаними використати можливість прорекламувати себе (або атакувати своїх опонентів) на телебаченні і радіо. У Сполучених Штатах великий відсоток витрат політичних партій у виборчий період йде на телевізійну рекламу. Саме вимога розміщувати рекламу, як і будь-який інший чинник, створює попит на гроші і таким чином – гонку озброєнь між Демократами та Республіканцями...”

39. Комітет Нілла пішов далі і запропонував, що, якщо і змінювати законодавство, то з тим, щоб забезпечити його достатню широту:

“13.12 Інша можлива майбутня загроза, на яку міститься посилання у деяких свідченнях, є те, що оскільки розвиток технологій приносить нові і різноманітні засоби поширення інформації (кабельне мовлення, багатоканальне цифрове телебачення, Інтернет тощо) можуть бути винайдені нові методи для того, щоб обійти існуючі законодавчі обмеження щодо політичної реклами. Необхідно буде бути пильними, щоб не допустити цього. Існуюче законодавство слід переглянути, щоб забезпечити його достатню широту.”

40.  У 1999 році Уряд розпочав комплексний перегляд регулювання у сфері телерадіомовлення і ініціював консультації стосовно, зокрема, заходів меншого обмеження, ніж існуюча заборона на політичну рекламу. У липні 1999 року Уряд відповів Комітету Ніллу, запропонувавши законодавство, яке зберігало заборону політичної реклами:

“9.2 Заборона на платну політичну рекламу на телебаченні і радіо була важливим чинником для обмеження розміру грошей, які політичні партії можуть витратити на виборчу кампанію, і, відповідно, розміру грошей, які їм потрібно зібрати. Унаслідок цього, заборона підтримується усім політичним спектром партій і Уряд повністю підтримує рекомендацію Комітету Нілла про збереження заборони.”

2. Консультації щодо законопроекту 2002 року

(a) “Біла книга” щодо комунікацій

41. У грудні 2000 року Уряд оприлюднив “Білу книгу” щодо комунікацій, у якій був запропонований законопроект про комунікації для впровадження нових заходів контролю за телерадіомовними ЗМІ в Англії та Уельсі, у тому числі збереження заборони на політичну рекламу. Під час наступного консультаційного періоду Суд виніс своє рішення у справі Vgt Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland (заява № 24699/94, ECHR 2001‑VI).

(b) Оприлюднення та обговорення законопроекту 2002 року

42. Після цього консультаційного періоду, у травні 2002 року Уряд оприлюднив законопроект 2002 року, тим самим відкривши тримісячний консультаційний період. Телерадіомовні програмні послуги (програми) не повинні були містити будь-яку політичну рекламу – як рекламу, розміщену за своєю природою політичною організацією чи від її імені, так і рекламу, спрямовану на досягнення політичної мети. Документи, які були оприлюднені разом із законопроектом 2002 року, включали пояснювальну записку (у якій розглядалось рішення у справі VgT, відзначаючи, що воно кидало деяку тінь сумніву щодо того, чи відповідала така заборона Конвенції) та документ щодо політики, у якому викладалися пропозиції, що містилися в законопроекті, та відповідні рішення щодо політики і висловлювалася, зокрема, думка, що законопроект відображав належний баланс між свободою вираження поглядів та потребою захисту від телерадіомовного матеріалу певного типу.

43. Спільний комітет з прав людини (“СКПЛ” – постійний парламентський комітет, що відповідав за оцінку наслідків законопроектів для прав людини) розглянув законопроект 2002 року і, роблячи це в червні 2002 року, заслухав професора Барендта (Barendt) який був професором Гудмана (Goodman) з медіа права в Університетському коледжі Лондона (1990-2010), першим керівником кафедри з медіа права у Великобританії. У відповідь на запитання, чи існують обмеження, які можуть бути застосовані до політичної реклами, які були б сумісними із статтею 10, професор Барендт зазначив, що він погоджувався з результатами розгляду у справі VgT. Заборона благодійній організації з політичною програмою (такій як Amnesty), яка могла дозволити собі оплатити короткий рекламний ролик, видавалася йому “жахливим та необґрунтованим порушенням свободи вираження поглядів”. Він не бачив сенсу в тому, щоб дозволяти комерційну рекламу автомобілів та продукції, пов’язаної з ними, та забороняти групам розміщувати рекламу протилежного змісту. Він не виступав за необмежений доступ, але скоріше за прийняття правил, які б обмежували кількість рекламного часу, який можна було придбати. Він вважав, що викривлення політичної дискусії можна було “уникнути застосуванням фінансових обмежень, так само як ми зараз маємо стосовно фінансування та витрат політичних партій”.

44. Дев’ятнадцятого липня 2002 року СКПЛ оприлюднив звіт щодо законопроекту 2002 року, у тому числі стосовно заборони політичної реклами. СКПЛ визнав, що заборона могла бути визнана несумісною із статтею 10 з огляду на рішення у справі VgT. Проте, Комітет закликав до обережності при скасуванні заборони з огляду на важливі підстави для її існування та складність створення більш обмеженого механізму. Відзначивши підхід Верховного Суду Канади та відмінні традиції свободи вираження поглядів у Сполучених Штатах та Австралії, СКПЛ віддав перевагу європейському підходу в тому, що він надавав “належну вагу правомірній меті забезпечення рівності можливостей для політичного вираження поглядів, зокрема в телерадіомовних ЗМІ”, традиція яких виправдовувала заборону. СКПЛ зазначив:

“63. ... існують ширші міркування, які, на нашу думку, вимагають надзвичайної обережності при відході від існуючої законодавчої позиції в Сполученому Королівстві (де доступ до телебачення та радіо для тих, хто намагається просунути політичні цілі, майже повністю зводиться до значною мірою регульованої системи політичних повідомлень партій у телерадіомовних ЗМІ). Ці ширші міркування включають побоювання захоплення демократичного процесу багатими та впливовими, про що натякає Суд у своєму рішенні у справі VgT... Ці ризики посилюватимуться, якщо виявиться неможливим запобігти перехресній концентрації медіа власності в одній країні. Ми також розуміємо, що компроміс, на який натякає Суд, - заборона меншого обсягу, яка застосовується більш вибірково, є дуже проблематичним для втілення у законодавчу форму. Зокрема, складно уявити шляхи виділення ефірного часу або обмеження витрат в частині “політичних точок зору” (на відміну від політичних партій, як би вони не визначалися в законі)...”

45. Хоча СКПЛ сумнівався у загальному застосуванні цитованого вище рішення у справі VgT i бачив певний сенс в тому, щоб зачекати дальшого розвитку судової практики в цій сфері до того, як приймати рішення щодо належної законодавчої відповіді, він тим не менше вважав, що повна заборона на політичну рекламу на радіо і телебаченні ймовірно була б визнана несумісною із статтею 10, як сам Уряд погодився у пояснювальній записці до законопроекту 2002 року. СКПЛ рекомендував Уряду “вивчити шляхи включення до законопроекту дієвих та сумісних з Конвенцією обмежень подібного роду”.

46. Спільний комітет щодо розгляду Законопроекту про комунікації (“СКЗК”) був парламентським органом, створеним для розгляду законопроекту. Його звіт від 25 липня 2002 підтримав принципи, які лежали в основі запропонованого обмеження:

“301. ...Точка зору Уряду полягає в тому, що існують сильні підстави для продовження чинної протягом тривалого часу заборони на політичну рекламу у телерадіомовних ЗМІ, але він визнає, що нещодавнє рішення Європейського суду з прав людини кинуло тінь на сумісність такої заборони з Конвенцією. Професор Ерік Барендт (Eric Barendt) стверджував, що суцільна заборона на політичну рекламу не відповідала правам людини, та припустив, що відповідна мета могла бути досягнена найкращим чином встановленням обмежень на витрати на політичну рекламу. Спільний комітет з прав людини стверджував, що заборона купівлі рекламного часу для політичних цілей скоріше за все відповідатиме конвенційним правам. Ми підтримуємо принципи, які лежать в основі запропонованої заборони на політичну рекламу ... і закликаємо Уряд уважно розглянути такі способи збереження цієї заборони, які не можна було б визнати несумісними з конвенційними правами.”

47. Незалежна телевізійна комісія (“НТК”) у той час відповідала загалом за комерційне телебачення. 10 жовтня 2002 року НТК запропонувала Уряду зберегти заборону:

“НТК поділяє принципові заперечення Уряду проти політичної реклами та сподівається, що чинна заборона буде збереженою. Наша власна оцінка полягає в тому, що адміністрована OFCOM та мовниками схема “контролю” за політичною рекламою на підставі перевірки на належну безсторонність та ненадання надмірної уваги досить швидко зазнає краху через неможливість застосування на практиці ... Як тільки абсолютну заборону буде усунено, мовники...стануть принаймні вразливими до скарг, якщо вони відмовлятимуть приймати політичну рекламу. Тоді ми стаємо на слизький шлях ... заборона політичних партій під власною назвою є досить марною, якщо ... легко створити підставні організації. Те саме стосується багатьох емоційних питань, таких як право на життя. Рішення Страсбурга у швейцарській справі не надало чітких правил того, коли політична реклама може бути заборонена. Отже, існує як мінімум ризик того, що будь-яке половинчасте рішення, крім того, що воно буде недієвим, все одно буде визнано несумісним.”

(c) Подання Законопроекту 2002 року до Парламенту та дебати з його приводу

48. Дев’ятнадцятого листопада 2002 року Уряд подав законопроект 2002 року до Парламенту, зберігши без змін заборону на політичну рекламу. Міністр, який подавав законопроект, зробив заяву відповідно до підпункту (1)(b) статті 19 Акта про права людини 1998 року:

“Я не можу (але виключно через [заборону політичної реклами]) зробити заяву про те, що, на мою думку, положення [Законопроекту 2002 року] є сумісними з конвенційними правами. Проте, Уряд тим не менше хотів би, щоб Палата розглянула законопроект”.

49. Це був єдиний випадок з часу введення в дію АПЛ, коли Уряд застосував таку процедуру: це не означало, що Уряд вважав законопроект несумісним, але скоріше те, що він не міг однозначно заявити, що проект був сумісним з огляду на рішення у справі VgT.

50. Двадцять другого листопада 2002 року Державний секретар Департаменту культури, медіа та спорту (ДКМС) оприлюднив Меморандум Департаменту у відповідь на звіт СКПЛ від липня 2002 року:

“... Уряд свідомий того, що справа [Vgt] піддає сумніву те, чи є заборона на політичну рекламу (яку законопроект повторно затверджує) сумісною з ЄКПЛ. Ми беремо до уваги позицію Комітету про те, що правомірна мета забезпечення рівності можливостей для політичного вираження поглядів у телерадіомовних ЗМІ виправдовує обмеження на політичну рекламу і що слід дуже обережно підходити до зміни існуючої законодавчої позиції ....

Пам’ятаючи про позицію Комітету, Уряд виконав рекомендацію Комітету про вивчення шляхів включення до законопроекту дієвих та сумісних з Конвенцією обмежень. Ми, зокрема, розглянули альтернативний режим, який ґрунтується на конкретних заборонах, таких як заборона будь-якої партійної політичної реклами та будь-якої політичної реклами напередодні виборів або референдумів у поєднанні з іншими правилами для запобігання домінуванню будь-якої окремої точки зору, візуальне або аудіо позначення політичної реклами та контроль за обсягом політичної реклами як у частині ефірного часу, так і частки доходу від реклами, який мовник може отримати від політичної реклами. Ми дійшли висновку, що буде дуже складно зробити таку схему дієвою і що в будь-якому разі вона не відповідатиме існуючій повній забороні і дозволятиме значний обсяг трансляції політичної реклами.”

51. Третього грудня 2002 року Державний секретар ДКМС пояснив Парламенту, чому заява про сумісність не була можливою:

“Хоча, звичайно, ще буде можливість обговорити це питання повною мірою в Комітеті, я хотів би пояснити позицію усій Палаті. Рішення запропонувати законопроект, який містить таке положення, було, очевидно, винятковим і було зроблено лише після уважного обмірковування та повного вивчення як юридичних доводів, так і альтернативних варіантів політики.

Упродовж багатьох років послідовні Уряди зберігали повну заборону на рекламу політичного характеру на телебаченні і радіо. Намір Уряду у цій справі полягає у продовженні існуючої заборони – заборони, що була підтримана комітетом Нілла у його звіті 1998 року стосовно фінансування політичних партій – та чіткішому визначенні того, що розуміється під “політичним”, з тим, щоб OFCOM міг продовжувати застосовувати широке розуміння цього слова, як це роблять існуючі регулятори. ...

Проте існує потенційне ускладнення у вигляді [рішення у справі VgT], яке [стосувалася] очевидно подібного обмеження. Цей момент також був відзначений [СКПЛ]. У відповідь на рішення ЄСПЛ та занепокоєння [СКПЛ] ми уважно дослідили існуючу заборону для того, щоб подивитися, чи не дозволять незначні зміни зробити більш певним те, що вона є сумісною з правами людини. На жаль, будь-яка така зміна все ще дозволятиме значний обсяг політичної реклами, і я сподіваюсь, що існує міжпартійна згода, що це не буде бажаним результатом. Позбавляючи впливові інтереси можливості викривити політичну дискусію, існуюча заборона гарантує суспільну та демократичну дискусію і захищає безсторонність мовників.

Вивчивши усі факти та на підставі детального юридичного висновку, я дійшов висновку, що можна навести дуже сильні аргументи на користь того, що заборона, яка міститься в цьому законопроекті, є сумісною з ЄКПЛ. ...

Уряд застосовує стандарти перевірки при розгляді питання щодо відповідності свого законодавства Конвенції і, з огляду на існування [рішення у справі VgT], я повинен попросити Палату розглянути цей законопроект разом із заявою за підпунктом (1)(b) статті 19 Акта про права людини 1998 року, яка додається до нього. Це не означає, що ми вважаємо, що законопроект суперечить ЄКПЛ, і ми захищатимемо його в разі оспорювання в юридичному порядку. Звичайно, якщо цей захист буде неуспішним перед національними судами, нам прийдеться переглянути нашу позицію. Крім того, ми надзвичайно серйозно ставимося до наших міжнародних зобов’язань і ми намагатимемось змінити заборону відповідно до будь-якого рішення Європейського суду з прав людини в Страсбурзі, який би виніс рішення проти законодавства Сполученого Королівства. Але відповідно до існуючої ситуації, Уряд вважає правильним просити Палату продовжити заборону на політичну рекламу.”

52. Десятого грудня 2002 року Державний секретар ДКМС відповів на звернення члена парламенту щодо відповідності заборони Конвенції, додавши детальну “пояснювальну записку” ДКМС, у якій викладалися причини, з яких Уряд вирішив зберегти заборону. У пояснювальній записці ДКМС відзначалося, що хоча рішення у справі VgT ставило під запитання відповідність заборони Конвенції, вона мала широку та міжпартійну підтримку, а також сильну підтримку з боку комітету Нілла. Комітет з попередньої перевірки законопроекту та СКПЛ підтримали принципи, які лежали в основі заборони, і закликали Уряд вивчити шляхи забезпечення її сумісності з Конвенцією. Уряд дослухався до відповідних порад. Заборони, яка б з більшою певністю відповідала Конвенції, можна було досягнути лише значною зміною в підході до неї, що відкрило б шлях “щонайменше для значного обсягу реклами лобістських груп та кампаній з пропагування конкретних питань”. Більше того, існувала “дужа сильна переконаність”, що заборона відповідала ЄКПЛ, і тому Уряд просив Парламент розглянути законопроект, залишивши заборону без змін.

Альтернативи до заборони були вивчені для того, щоб встановити, яким чином можна було зберегти заборону у сумісний з Конвенцією спосіб:

“Зокрема, був розглянутий альтернативний режим, який ґрунтується на конкретних заборонах, таких як заборона будь-якої партійної політичної реклами та будь-якої політичної реклами напередодні виборів або референдумів; у поєднанні з іншими правилами для запобігання домінуванню будь-якої окремої точки зору на одному каналі мовлення, візуальне або аудіо позначення політичної реклами та контроль за обсягом політичної реклами як у частині ефірного часу, так і частки доходу від реклами, який мовник може отримати від політичної реклами.

8. Був зроблений висновок, ураховуючи юридичний аналіз, що буде дуже складно зробити таку схему дієвою, і що в будь-якому разі вона не відповідатиме існуючій повній забороні і дозволятиме значний обсяг трансляції політичної реклами на багатьох каналах.”

Пояснювальна записка ДКМС далі викладала поради, які були отримані ДКМС від юристів стосовно відповідності заборони Конвенції попри рішення у справі VgT:

“20. Уряд звернувся до Юридичної служби за порадою щодо наслідків швейцарської справи для відповідності Конвенції заборони на політичну рекламу, яка містилася в Акті про телерадіомовлення 1990 року. Юрист відповів, що, не враховуючи швейцарську справу, існує дуже сильна переконаність, що заборона в національному законодавстві політичної реклами була б сумісною із статтею 10. Він також висловив думку про те, що рішення Європейського суду з прав людини у швейцарській справі було непереконливим і що існували сильні аргументи для того, щоб національні суди та сам Європейський суд не слідували цьому рішенні в цьому контексті.

21. Основні підстави для такого висновку юриста були пов’язані з такими чинниками:

(a) основоположна важливість збереження безсторонності у телерадіомовних ЗМІ через їхнє проникнення, безпосередність та вплив;

(b) дозвіл на рекламу політичних організацій або реклами політичного характеру суперечив би принципу безсторонності, дозволяв би впливовим групам купувати вплив, купуючи ефірний час, та позбавляв би мовників захисту від політичних рекламодавців, які намагаються здійснювати редакційний вплив на інші програми в послузі;

(c) особливе ставлення до телерадіомовлення в цьому відношенні виправдовується міркуваннями обмеженості радіочастотного ресурсу, третім реченням статті 10(1) (яке дозволяє ліцензування телерадіомовлення) та Директивою “Телебачення без кордонів”;

(d) нещодавнє незалежне вивчення підтримало заборону: наприклад, Комітет Нілла та Спільний комітет з прав людини;

(e) критика того, що заборона застосовується до політичних організацій замість того, щоб дивитися на природу кожної окремої реклами, необґрунтована, оскільки будь-яка реклама такої організації намагатиметься підтримувати її інтереси (навіть якщо йдеться лише про просування впізнаваності імені або збирання коштів), оскільки буде складно і непевно казати, чи був зміст конкретної реклами “надто політичним”, і тому що (у світлі інших чинників) Парламент діє у межах своєї дискреційної оцінки, коли зосереджується на природі організації, а не на природі реклами, прагнучи досягнення своєї цілі неупередженості.

22. Пояснення юриста, чому він вважав обґрунтування у швейцарській справі непереконливим, включало такі моменти:

(a) “загадковий” висновок страсбурзького Суду про те, що проблеми, які заборона намагалася вирішити (наприклад, зупинити впливові групи від здійснення неналежного впливу), не були “нагальними” у світлі того факту, що заборона не поширювалася на інші форми ЗМІ;

(b) Суд погодився, що заборона політичної реклами могла бути допустимою за певних обставин, але юрист відзначив, що є така позиція, що загальні чіткі, однозначні правила [Прим.пер.: на відміну від правил, які вимагають зважування різних інтересів чи інших аспектів] можуть бути виправдані, навіть якщо вони можуть призводити до жорсткості в крайніх випадках;

(c) Суд надав недостатню вагу тому факту, що були доступні інші форми реклами (наприклад, газети, листівки, афіші).”

53. Десятого грудня 2002 року СКПЛ звернувся до Уряду, попросивши повніше пояснення, чому заборона зберігалася. 20 грудня 2002 року СКПЛ видав звіт, у якому висловлювався жаль з того приводу, що Уряд не передбачив в Законопроекті менш жорстке обмеження. 9 січня 2003 року Державний секретар ДКМС відповів СКПЛ, пославшись на лист та пояснювальну записку, що додавалася, які були направлені в грудні 2002 року члену Парламенту (параграф 52 вище). 10 лютого 2003 року СКПЛ відповів, що він був задоволений напрямом дій, обраним Урядом. Комітет, зокрема, відзначив (Четвертий звіт сесії 2002-2003 років):

“40. У нашому першому звіті ми виклали шість чинників, які ми попередньо вважали доречними для оцінки Парламентом належності продовження законодавчого розгляду, який призведе до визнаного ризику несумісності з конвенційним правом. Враховуючі ті аспекти та у світлі описаного вище листування, ми задоволені тим, що:

- у будь-яких судових провадженнях щодо заборони політичної реклами та спонсорства в телерадіомовних ЗМІ відповідно до пункту 309 Законопроекту Уряд стверджуватиме, що рішення у справі [Vgt] не повинно застосовуватися або, як альтернатива, що це рішення не обов’язково тягне за собою невідповідність пункту 309 праву на свободу вираження поглядів згідно із статтею 10 ЄКПЛ, і що такий аргумент матиме розумний шанс на успіх;

- Уряд буде змушений змінити закон, якщо це конкретне положення буде визнано [Судом], після розгляду заперечень, несумісним із статтею 10, і перегляне свою позицію, якщо суд в Сполученому Королівстві прийме декларацію несумісності відповідно до статті 4 Акта про права людини 1998 року; та

- тим часом, доки не виникне можливість надати судам свої доводи щодо відповідності заборони статті 10, Уряд має добрі підстави вважати, що причини з точку зору державної політики для збереження заборони переважають причини для її обмеження, особливо тому що буде складно виробити дієве компромісне рішення.”

54. Тринадцятого січня 2003 року Виборча комісія (незалежний орган, створений Парламентом для вирішення низки виборчих та політичних питань) оприлюднила звіт під назвою “Партійне політичне мовлення: Доповідь та рекомендації”. У ньому стверджувалося, що підстави для заборони були переконливими. Головною проблемою було запобігання тому, щоб ті, хто має більші фінансові ресурси, захопили політичний порядок денний таким чином, щоб електорат отримував інформацію лише від дуже невеликої кількості добре фінансованих (великих) політичних партій. Також буде складно для мовників зберігати збалансованість та безсторонність. Міжнародні порівняння не послаблювали занепокоєння стосовно впливу платної реклами – Комісія посилалася на досвід Сполучених Штатів та Німеччини, де, попри знижені ціни для реклами, лише найбільші партії мали ресурси для такої реклами. Незважаючи на рішення у справі VgT, пропоновану заборону можна було обґрунтувати за пунктом 2 статті 10 Конвенції (сторінки 16-17 Звіту):

“...слід зазначити, що справа [VgT] стосувалася платної політичної реклами загалом, а не реклами політичних партій в контексті, де заборона на платну рекламу діяла одночасно з режимом безкоштовних роликів, які, по суті, не контролювалися мовниками. Такий [режим] не був предметом розгляду ані в Страсбурзі, ані нашими власними судами відповідно до Акта про права людини. ... [він], безперечно, є противагою забороні на платну рекламу. Хоча він не повністю компенсує заборону ...ми тим не менше вважаємо цей режим значною противагою, оскільки він застосовується головним чином у виборчий період.

Нам видається, що система Сполученого Королівства пройде перевірку за ЄКПЛ і АПЛ, принаймні якщо режим безкоштовних та прямих роликів зберігається сильним.”

55. Рішення у справі VgT було розглянуто Палатою лордів у справі R (ProLife Alliance) v BBC ([2003] UKHL 23). Лорд Гофманн (Hoffmann) описав рішення у справі VgT як “обережне, або навіть дещо неясне, рішення”; хоча він відзначив, що Суд “не виключив, що заборона “політичної реклами” могла відповідати вимогам статті 10 в певних ситуаціях”. Лорд Уолкер (Walker) зазначив, що рішення у справі VgT “, з повагою, не дає повні або чіткі причини для такого, як видається, далекосяжного висновку... Справжня значимість справи VgT, таким чином, є досить незрозумілою”.

C. Акт про комунікації 2003 року (“Акт 2003 року”), уведений в дію в липні 2003 року

1. Заборона політичної реклами

56. Акт 2003 року був прийнятий Парламентом без висловлення незгоди з боку його членів. Акт 2003 року замінив існуючих регуляторів єдиним регулятором для ЗМІ, телекомунікацій та радіозв’язку, який називався Служба з питань комунікацій (“OFCOM”). Проте до 31 грудня 2007 року перевіркою та погодженням реклами до її трансляції займався Центр погодження телерадіомовної реклами (“ЦПТР”).

57. Стаття 319(1) вимагає від OFCOM встановлювати та переглядати стандарти для досягнення визначених цілей, перелічених у статті 319(2), у тому числі досягнення того, щоб новини на телебаченні та радіо представлялися з належною безсторонністю і щоб дотримувалися вимоги щодо безсторонності в статті 320, а також щоб телевізійні або радіо послуги не містили рекламу, яка суперечить забороні політичної реклами.

58. Стаття 321(2) містить цю заборону та передбачає:

“(2) У цілях статті 329(2)(g) реклама суперечить забороні на політичну рекламу, якщо вона:

(a) реклама, що розміщується організацією, завдання якої повністю або частково мають політичну природу, або від її імені;

(b) реклама, яка спрямована на досягнення політичної мети; або

(c) реклама, яка має зв’язок з трудовим спором.”

59. Стаття 321(3) визначає завдання “політичної природи та політичні цілі” як такі, що включають:

“(a) вплив на результати виборів або референдумів – у Сполученому Королівстві чи деінде;

(b) досягнення змін в законодавстві всього чи частини Сполученого Королівства або деінде чи будь-який інший вплив на законодавчий процес в будь-якій країні чи території;

(c) вплив на політику або рішення місцевої, регіональної або національної влади - у Сполученому Королівстві чи деінде;

(d) вплив на політику чи рішення осіб, на які покладено публічні функції законом Сполученого Королівства або країни чи території поза Сполученим Королівством або відповідно до такого закону;

(e) вплив на політику чи рішення осіб, на які покладено функції міжнародними угодами або відповідно до них;

(f) вплив на суспільну думку з питання, яке – у Сполученому Королівстві – є питанням, що викликає суспільну суперечку;

(g) просування інтересів партії або іншої групи осіб, організованої - у Сполученому Королівстві або деінде - у політичних цілях.”

60. Відповідно, заборона поширюється не лише на рекламу з політичним змістом, але й на організації, які повністю або частково мають політичну природу, безвідносно до змісту їхньої реклами.

61. Стаття 321(7) передбачає виняток для соціальної реклами, яка розміщується державним органом або від його імені, та для партійної реклами, пов’язаної з кампанією з виборів або референдуму, певних політичних партій (параграф 64 нижче). Політичні партії, від імені яких може бути зроблена така реклама, визначаються OFCOM і відібраними можуть бути лише ті, які зареєстровані Виборчою комісією.

2. Обов’язок безсторонності в телерадіомовних ЗМІ: три механізми

62. Політична безсторонність була центральною рисою законодавчого регулювання сфери телерадіомовлення від самого початку, і вона досягається за допомогою трьох механізмів. Перший – це заборона платної політичної реклами.

63. Другий – це визначений законом обов’язок безсторонності, що покладається на всіх мовників. Стаття 320 Акта 2003 року називається “Спеціальні вимоги щодо безсторонності”, пункти 1 та 2 якої передбачають:

“(1) Вимогами цієї статті є–

(a) вилучення, у випадку телевізійних та радіо послуг ... з програм, які включені в такі послуги, будь-яких висловлювань точок зору чи думок особи, яка надає таку послугу, з питань, які передбачені в пункті (2);

(b) збереження, у випадку телевізійної програмної послуги, послуги телетексту, національної радіо послуги та національної цифрової звукової програмної послуги, належної безсторонності з боку особи, яка надає таку послугу, стосовно всіх таких питань;

(c) запобігання, у випадку будь-якої місцевої радіо послуги, місцевої цифрової звукової програмної послуги або радіо контент-послуги, яка підлягає ліцензуванню, приверненню надмірної уваги у програмах, що включені до такої послуги, точкам зору та думкам конкретних осіб чи організацій з будь-яких із зазначених питань.

(2) Такими питаннями є–

(a) питання політичного або трудового спору; та

(b) питання, які стосуються поточної публічної політики.”

64. Третім механізмом є надання мовниками безкоштовного часу для партійної політичної реклами, партійної реклами у зв’язку з виборчою кампанією та кампанією з референдуму – механізм, що був складовою регуляторного режиму з початку телерадіомовлення. Перша така реклама на радіо була в 1924 році, а на телебаченні – в 1951 році. Стаття 333 Акта 2003 року передбачає, що ліцензії певних мовників повинні включати розміщення безкоштовної реклами та дотримання Правил OFCOM. Ці Правила регулюють партійну політичну рекламу (яка надається основним партіям у період важливих подій в політичному календарі), партійну виборчу рекламу (яка надається у виборчий період кожній основній партії та меншим зареєстрованим партіям, які висувають кандидатів на одну шосту або більше місць на загальних виборах) та рекламу для кампанії з референдуму (надається кожній визнаній організації з референдуму при підготовці до референдуму).

D. Європейська платформа регуляторних органів (“ЄПРО”)

1. Дослідження ЄПРО, травень 2006 року

65. Це дослідження було проведено секретаріатом ЄПРО на підставі інформації, отриманої від 31 держави/території: Австрія, Бельгія (2), Боснія і Герцеговина, Болгарія, Хорватія, Кіпр, Чеська Республіка, Данія, Естонія, Фінляндія, Франція, Німеччина, Греція, Угорщина, Ірландія, острів Мен, Ізраїль (2), Італія, Латвія, Литва, Люксембург, колишня Югославська Республіка Македонія, Мальта, Нідерланди, Норвегія, Польща, Португалія, Румунія, Іспанія, Швеція та Швейцарія (2). Рекомендувалося обережно підходити до порівняльного огляду в цьому контексті. З огляду на відсутність точного визначення в національному законодавстві та велике розмаїття національних традицій, могло мати місце непорозуміння щодо значення “політичний” – поняття, яке могло включати такі різні питання як партійна політична реклама під час виборчого процесу та вираження поглядів з питань суспільного інтересу недержавними організаціями.

66. Стосовно запитання “Чи заборонена платна політична реклама на телебаченні та радіо у вашій країні?” дослідження встановило таке:

“Країни із забороною на платну політичну рекламу

Платна політична реклама заборонена законом у переважній більшості країн Західної Європи, таких як Бельгія, Данія, Франція, Німеччина, Ірландія, Мальта, Норвегія, Португалія, Швеція, Швейцарія та Сполучене Королівство. Декілька країн із Центральної та Східної Європи, такі як Чеська Республіка та Румунія, такою мають заборону на платну політичну рекламу.

Найбільш традиційним обґрунтування такої заборони є те, що багаті або добре облаштовані партій зможуть дозволити собі значно більше рекламного часу, ніж нові або міноритарні партії, що призведе до дискримінаційної практики. Іншою причиною для обмеження або заборони є те, що така реклама може призвести до суспільного поділу та викликати суспільну напругу. Вказувалося, хоча рідше, також на те, що заборона збереже якість політичної дискусії.

Країни, які дозволяють платну політичну рекламу

Платна політична реклама дозволяється у багатьох країнах Центральної та Східної Європи, таких як Боснія і Герцеговина, Болгарія, Хорватія, Угорщина, [колишня Югославська Республіка Македонія], Польща та балтійські країни: Естонія, Латвія і Литва. У кількох країнах, таких як Боснія і Герцеговина (60 днів до дня виборів) та Хорватія, політична реклама дозволяється лише у виборчий період.

Часто не згадується те, що декілька країн у Західній Європи, такі як Австрія, Фінляндія, Люксембург (наразі, але це скоро зміниться) та Нідерланди, також дозволяють платну політичну рекламу.

В Італії, до 2003 року, платна політична реклама, тобто самостійні слоти, дозволялася також для національних мовників, якщо вони також транслювали “слоти політичного мовлення” ... тобто дискусійні передачі за участі політичних представників; тепер вона дозволяється лише для місцевих мовників і повинна коштувати не більше 70% ціни, що застосовується для комерційної реклами, тоді як національні мовники можуть її транслювати лише безкоштовно.

У Греції, хоча й існує постійна та широка заборона політичної реклами осіб, платна політична реклама політичних партій не заборонена.

В Іспанії, хоча заборона політичної реклами поширюється на постійній основі на телемовників, іспанський Виборчий кодекс дозволяє платну виборчу рекламу на комерційних радіостанціях лише у виборчий період.

Головне пояснення для платної політичної реклами є те, що вона може допомогти новим кандидатам здобути визнання та стати помітними. Також часто посилаються на те, що право на політичну рекламу є складовою права на свободу вираження поглядів та інформації.”

67. Щодо сфери охоплення заборони політичної реклами дослідження відзначало:

“Як правило, політична реклама не стосується виключно виборчого періоду або політичних партій чи кандидатів. Реклама з інших питань, які відображають важливі питання суспільної дискусії, такі як права тварин, охорона навколишнього середовища, аборти тощо (які часто називають політичною пропагандою або рекламою проблемних питань), може вважатися такою, що переслідує політичну мету або є політичною за природою, і тому може визнаватися політичною рекламою.

Країни з широкою забороною

Це, наприклад, має місце у Франції, Ірландії, на острові Мен, в Ізраїлі, на Мальті, в Іспанії та Сполученому Королівстві. В Ірландії заборона поширюється на всю рекламу, яка може вважатися політичною за своєю природою, та на всі групи, які за своїм призначенням є політичними. У цьому розумінні заборона застосовується у найширший спосіб і не обмежена виключно виборчими кампаніями та голосуванням на референдумі. В Ізраїлі заборона застосовується постійно як до політичних партій, так і до інших суспільних груп та груп інтересів.

На острові Мен термін “політичний” використовується у ширшому розумінні, ніж “пов’язаний з політичною партією”. Заборона не дозволяє, наприклад, проведення кампаній з окремих питань з метою впливу на законодавство або дії виконавчої влади чи місцевого самоврядування.

У Франції заборона поширюється на політичні партії та кандидатів, але також на будь-яку організацію, чиї рекламні повідомлення спрямовані на політичну мету. Асоціаціям (більшість суспільних груп та груп інтересів створені як такі) не дозволяється поширювати на телебаченні та радіо рекламні ролики. Асоціації з благодійними цілями можуть транслювати так звані “повідомлення загального інтересу” (“messages d’intérêt general”), які не повинні включати будь-які політичні повідомлення.

В Іспанії заборона застосовується постійно і не виділяє окремі групи.

На Мальті заборона застосовується постійно, крім погоджених схем політичного мовлення. Параграф 1(f) Додатка 3 забороняє рекламу політичної природи і це завжди розумілося як таке, що поширюється у вузькому значенні на політичні партії. Проте Орган також застосував ширше тлумачення і застосував цю заборону на рекламу інших організацій, таких як професійні спілки тощо, які переслідують цілі, що можуть бути визнані як політичні в ширшому розумінні.

Країни з вужчою сферою заборони

У Швейцарії, як результат [рішення у справі VgT], ... певні форми “політичної” реклами тепер дозволені. НДО або суспільні групи можуть розміщати рекламу з певним політичним змістом, але не напередодні виборів чи кампаній, які передують плебісцитам. Проте заборона на рекламу політичних партій та кандидатів залишається.

Так само у Данії – внаслідок зазначеного вище рішення – постійна заборона на політичну рекламу на телебаченні стосується реклами політичних партій, політичних рухів та політичних кандидатів, а також реклами профспілок та релігійних рухів. Вважається, що заборона не поширюється на політичні рухи в ширшому розумінні, такі як екологічні або суспільні групи, крім випадків, коли такі групи висуваються у політичні органи або зібрання.

Крім того, данське законодавство не дозволяє трансляцію реклами з політичним змістом під час виборчих кампаній, коли вважається, що повна заборона є необхідною для захисту виборців від неналежного впливу та забезпечення рівних демократичних прав кандидатів безвідносно до економічних засобів або фінансування. Політична реклама та кампанії не заборонені в інших ЗМІ, таких як радіомовлення.

У Норвегії заборона застосовується постійно та до всіх груп і організацій, які просувають політичні цілі. Проте заборона тлумачиться у світлі статті 10 Європейської конвенції про права людини та практики Європейського суду з прав людини за цією статтею.

У Швеції лише програми, на які поширюються умови щодо безсторонності, не можуть розміщувати політичну рекламу. Ліцензії на цифрове наземне телебачення для комерційних каналів, як правило, не включали таку умову і тому вони можуть вільно транслювати політичну рекламу. До 1 березня 2006 року це, проте, не поширювалося на цифрові ліцензії TV4 для їхніх нишових каналів. Нові ліцензії для нишових каналів TV4, проте, не включають умови безсторонності, що означає що вони можуть транслювати політичну рекламу.

В Італії термін “політичний” застосовується у дуже вузькому значенні; інші групи інтересів відносяться до так званих “соціальних” повідомлень. Усі мовники можуть транслювати повідомлення соціального значення (які не визначено) і можуть отримувати за це плату, якщо ціна не перевищує 50% ціни для комерційної реклами. Ці повідомлення (платні чи ні) не зараховуються при розрахунку щогодинних/щоденних лімітів і не можуть, усі разом, тривати більше 4 хвилин на день.

У деяких країнах заборона зосереджується на виборах та виборчому періоді (наприклад, у Чеській Республіці) або політичних партіях та кандидатах (наприклад, у Бельгії ...). Реклама з окремих питань не згадується.”

68. Деякі держави дозволяють політичну рекламу, застосовуючи обмеження, а деякі взагалі не мають жодних обмежень:

“Країни з обмеженнями на платну політичну рекламу

Більшість країн, які дозволяють політичну рекламу, також передбачають певні юридичні обмеження для запобігання дискримінаційному характеру цієї практики. Це включає обмеження щодо тривалості та частоти (наприклад, у [колишній Югославській Республіці Македонія], Боснії і Герцеговині), розкладу (наприклад, у [колишній Югославській Республіці Македонія]: не під час новин, дитячих передач), вартості такої реклами (наприклад, у Боснії і Герцеговині, де розцінки повинні бути подані регулятору за 15 днів до початку виборчого періоду) або щодо максимальних виборчих витрат, які дозволяються законом (у Греції, Латвії, де під час виборів у Сейм (парламент) та Європейський Парламент партія може витратити не більше 0,20 латів (0,284 євро), помножених на кількість виборців, які проголосували за партію на попередніх виборах), вимог стосовно позначення/ідентифікації (наприклад, на Кіпрі, у [колишній Югославській Республіці Македонія]: платна політична реклама повинна бути належним чином та явно позначена, від початку до кінця передачі, в якості “платної політичної реклами”). В Угорщині мовники повинні надати всім партіям рівні можливості (однакову ціну, однакові часові проміжки тощо), але відсутні конкретні обмеження стосовно обсягу політичної реклами.

Варто відзначити, що в кількох країнах, таких як [колишня Югославська Республіка Македонія], суспільному мовленню не дозволено транслювати платну політичну рекламу, лише приватні мовники можуть це робити.

Країни, у яких відсутні обмеження на платну політичну рекламу

Це стосується, наприклад, Австрії, Естонії, Фінляндії та Польщі. У Польщі питання обмеження політичної реклами регулюється кожним окремим мовником у внутрішніх правилах щодо реклами.

Аналіз та коментарі:

•Часто згадуваний поділ “Схід-Захід” стосовно заборони політичної реклами, навіть якщо він відображає реальну тенденцію, є дещо неточним. Західноєвропейські країни, які дозволяють таку практику, часто забуваються в порівняльних оглядах.

•З огляду на різні позиції з цього приводу, Рада Європа не робить висновку щодо того, повинна допускатися платна політична реклама чи ні, і просто обмежує себе зазначенням у своїй Рекомендації, “що якщо платна реклама дозволяється, вона повинна регулюватися певними мінімальними правилами (...)”.

•Більшість країн, які дозволяють платну політичну рекламу, запровадили певні обмеження з тим, що ця практика не була обов’язково завжди дискримінаційною. Усім партіям можуть надаватися однакові можливості. Проте ця “рівність можливостей” є реальною лише тоді, коли усі партії мають необхідні кошти у своєму розпорядженні для придбання однакової кількості часу. ...”

69. Дослідження підсумувало ці питання таким чином:

“Брак чітких дефініцій та велике розмаїття національних традицій можуть створити непорозуміння між європейськими партнерами при згадуванні політичної реклами. Загалом, термін “реклама”, як він вживається у понятті “політична реклама”, застосовується у найширшому сенсі політичної пропаганди. Як правило, національні положення щодо реклами не застосовні, оскільки вони вимагають оплати чи інші подібні речі. Проте, у деяких країнах, політична реклама регулюється загальними юридичними нормами щодо реклами. ...

Досить несподівано, небагато країн не застосовують жодних обмежень на платну політичну рекламу. Проте це, як видається, не викликає жодних конкретних проблем або занепокоєння. ...

У переважній більшості країн, партіям та/або кандидатам, зазвичай, надається безкоштовний ефірний час – часто, але не виключно, на каналах суспільного мовлення – для представлення їхніх програм. Цікаво відзначити, що така система відсутня в небагатьох країнах, у яких не існує офіційної схеми для виборчої кампанії на телебаченні. ...

Інколи стверджують, що якщо кандидати та партії мають справедливий доступ до безкоштовного ефірного часу під час виборчих кампаній, то існує менша (або зовсім не існує) потреба в платній політичній реклами. Це не можна системно перевірити на практиці, оскільки існування схеми надання безкоштовного ефірного часу не перешкоджає деяким країнам дозволяти платну політичну рекламу. ...

У багатьох (західно-) європейських країнах найгарячішою темою наразі видається є “реклама з окремих проблемних питань”, тобто повідомлення з політичною метою, які походять від організацій, що не є політичними партіями, такі як соціальні групи або групи інтересів. Після рішення ЄСПЛ, кілька країн обмежили сферу дії заборони політичної реклами і тепер дозволяють такі ролики – поза виборчим періодом. ...”

Дослідження завершувалося такими запитаннями:

“Чи є існуючі повні заборони (у тому числі стосовно реклами з окремих проблемних питань) обґрунтованими у “доречний та достатній спосіб”, щоб пройти перевірку за ЄКПЛ? Чи становлять вони непропорційне обмеження на свободу вираження поглядів?”

2. ЄПРО: Доповідь для Робочої групи 1 щодо політичної реклами, 30-а зустріч ЄПРО, жовтень 2009 року

70. Ця доповідь містила коментар стосовно нещодавньої практики за Конвенцією. У ній зазначалося, що справа VgT відкрила нову перспективу, оскільки тепер виглядало так, що стаття 10 вимагала позитивного втручання з боку держави для впровадження певної форми права на мовлення у рекламний час. Доповідь порівнювала рішення у справі Appleby and Others v. the United Kingdom (заява № 44306/98, ECHR 2003‑VI), яке наголошувало на важливості доступу до інших засобів, з цитованим вище рішенням у справі Murphy, у якому не були прийняті доводи, засновані на справі VgT.

3. Подальша порівняльна робота

71. Хоча дослідження ЄПРО 2006 року охоплювало деякі не Договірні Держави, Суд розглянув 34 Договірні Держави, у тому числі 7 (Монако, Росію, Сан Маріно, Сербію, Словенію, Туреччину та Україну), які не були охоплені в дослідженні ЄПРО. З часу звіту ЄПРО 2006 року, у регуляторних режимах 25 Договірних Держав відбулися відповідні зміни, більшість з яких були відносно важливими.

72. Із 34 досліджених держав 19 забороняли платну політичну рекламу в тій чи іншій формі. Стосовно цього останнього аспекту, обсяг заборони в 7 державах (Чеська Республіка, Франція, Німеччина, Ірландія, Португалія, Іспанія та Швеція), а також у Сполученому Королівстві може вважатися широким у зв’язку з або широким визначенням поняття “політичний”, або застосуванням поза виборчими періодами, або через те і друге. Проте навіть для цих 7 держав визначення та тлумачення поняття “політичний” відрізняється таким чином, що заборона може бути (Ірландія) або була (Чеська Республіка, Франція, Німеччина, Португалія та Іспанія) застосована так, щоб надати ефірний час певним НДО (таким як Червоний Хрест, Greenpeace), певним урядовим організаціям (таким як Верховний комісар ООН з питань біженців) і деяким національним благодійним організаціям. Тенденція у переважній більшості розглянутих країн полягає у наданні дозволу на трансляцію реклами певного суспільного інтересу від імені певних організацій.

E. Документи Ради Європи

73. Рекомендація R(1999)15 Комітету Міністрів про заходи стосовно висвітлення у ЗМІ виборчих кампаній передбачала:

“5. Платна політична реклама

У державах-членах, у яких політичним партіям та кандидатам дозволено купувати рекламний час у виборчих цілях, регуляторні рамки повинні забезпечувати, щоб:

- можливість купити рекламний час була доступна усім партіям-учасницям, на рівних умовах та за однаковими розцінками;

- аудиторія усвідомлювала, що повідомлення є платною політичною рекламою.

Держави-члени можуть розглянути можливість включення у свої регуляторні рамки обмеження щодо кількості часу на політичну рекламу, який конкретна партія чи кандидат може придбати.”

74. Пояснювальний меморандум до цієї Рекомендації зазначав:

“Платна політична реклама

Платна політична реклама в телерадіомовних ЗМІ традиційно була заборонена в багатьох державах-членах Ради Європи, хоча допускалася в інших країнах. Однією з її головних переваг є можливість, яку вона надає усім політичним силам у широкому поширенні їхніх повідомлень/програм. З іншого боку, вона може надавати несправедливу перевагу тим партіям чи кандидатам, які можуть придбати великі обсяги реклами.

З огляду на різні погляди на це питання, ця Рекомендація не робить висновок щодо того, чи повинна така практика бути дозволена чи ні, і просто обмежується зазначенням, що якщо платна реклама дозволяється, вона повинна регулюватися певними мінімальними правилами: по-перше, що до всіх партій, які звертаються за наданням ефірного часу, застосовується рівне ставлення (стосовно доступу та розцінок), і, по-друге, що аудиторія усвідомлює, що повідомлення було оплаченим.

Може також бути важливим встановлення обмежень на розмір платної реклами, яку може придбати один суб’єктом. Тим не менше, Рекомендація не визначає, чи є це бажаним, а також не встановлює жодних чітких меж на обсяг платної реклами, оскільки вважається, що рішення з цього приводу повинно бути прийнято на національному рівні.”

75. Сьомого листопада 2007 року Рекомендація Rec(2007)15 виклала в новій редакції Рекомендацію R(1999)15. У проекті Пояснювального меморандуму зазначалося:

“78. З огляду на різні погляди на це питання, ця Рекомендація CM/Rec(2007) ... не робить висновок щодо того, чи повинна така практика бути дозволена чи ні, і просто обмежується зазначенням, що якщо платна реклама дозволяється, то вона повинна регулюватися певними мінімальними правилами, зокрема, що забезпечується рівне ставлення (стосовно доступу та розцінок) до всіх партій, які звертаються за ефірним часом.”

ПРАВО

I. СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 10 КОНВЕНЦІЇ

76. Заявник скаржився за статтею 10 на передбачену законом заборону платної політичної реклами на радіо та телебаченні (“заборона”). Стаття 10, у доречній частині, передбачає таке:

“1. Кожен має право на свободу вираження поглядів. Це право включає свободу дотримуватися своїх поглядів, одержувати і передавати інформацію та ідеї без втручання органів державної влади і незалежно від кордонів. ...

2. Здійснення цих свобод, оскільки воно пов’язане з обов’язками і відповідальністю, може підлягати таким формальностям, умовам, обмеженням або санкціям, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров’я чи моралі, для захисту репутації чи прав інших осіб, для запобігання розголошенню конфіденційної інформації або для підтримання авторитету і безсторонності суду.”

A. Прийнятність

77. Суд вважає, що заява не є явно необґрунтованою у значенні підпункту 3 (a) статті 35 Конвенції. Він також зазначає, що заява не є неприйнятною з будь-яких інших підстав. Заява, таким чином, повинна бути визнана прийнятною.

B. Суть

78. Сторони погодилися, що заборона становила втручання у права заявника за статтею 10, що заборона була “встановлена законом” (статті 319 та 321 Акта 2003 року) і що вона переслідувала мету збереження безсторонності телерадіомовлення з питань суспільного інтересу і, таким чином, захисту демократичного процесу. Суд погоджується, що це відповідає правомірній меті захисту “прав інших”, на що посилається пункт 2 статті 10 (рішення у справі VgT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, заява № 24699/94, параграф 62, ECHR 2001‑VI; та рішення у справі TV Vest AS and Rogaland Pensjonistparti v. Norway, заява № 21132/05, параграф 78, ECHR 2008 (витяги)). Спір між сторонами стосувався того, чи було це втручання “необхідним у демократичному суспільстві”, і Суд тепер розгляне це питання.

1. Доводи заявника

79. Заявник наголосив на силі захисту Конвенцією вираження поглядів з питань політичного та суспільного інтересу, а також стверджував, що втручання було визначено широко, і вважав, що це становило форму попереднього обмеження. Тому було необхідно застосувати вузькі межі розсуду та суворий нагляд (цитоване вище рішення у справі VgT). “Дещо ширші межі розсуду”, які було згадано в цитованому вище рішенні у справі TV Vest, були доречними лише тією мірою, якою держава намагалася послатися на особливі риси своєї національної ситуації, які виправдовували обмеження (як у справі Murphy v. Ireland, заява № 44179/98, ECHR 2003‑IX (витяги)), а це не стосувалося цієї справи. Широкі межі, які надавалися національними судами законодавчому органу, були недоречними, оскільки останній складався з політичних партій, які отримували вигоду від оскаржуваного обмеження.

80. Головний аргумент заявника полягав в тому, що заборона платної політичної реклами була надто широкою, щоб вважатися пропорційною, з таких підстав.

81. По-перше, заборона була занадто широко визначена. Хоча заявник погоджувався з необхідністю заборони під час передвиборчих періодів, він вважав непропорційним її збереження поза такими періодами для суспільних груп захисту (адвокації) питань публічного інтересу. Заборона, яка б розрізняла “партійну політику” від суспільної адвокації питань публічного інтересу, була б принциповою, виконуваною та пропорційною. На думку заявника, у статті 321(3) Акта 2003 року між цими двома поняттями проводилося розрізнення; інші країни також розрізняли ці поняття. Широке визначення необґрунтовано обмежувало здатність малих груп з проведення кампаній спілкуватися з аудиторією з питань загального інтересу. Це створювало монополію на користь усталених політичних партій, які мали доступ, хоч і регульований, до телерадіомовних ЗМІ через безкоштовні партійні політичні та партійні виборчі ролики. Тому ця заборона викривляла суспільну дискусію. Нарешті, це було фінансово обтяжливо створювати благодійну філію для трансляції реклами з неполітичних питань; отже, заборона надавала перевагу добре фінансованим організаціям.

82. По-друге, різний підхід до телерадіомовних та інших ЗМІ був необґрунтованим, незрозумілим та непотрібним. Уряд припустив, що телерадіомовні ЗМІ були унікальними за своїми можливостями та дорогими без жодних доказів, аналізу чи порівняльних досліджень. Ураховуючи зростаючий вплив інших форм всепроникних ЗМІ, існували переконливі причини вважати, що такі ідеї були вже хибними. Уряд неправильно посилався на попередні висновки цього Суду щодо можливостей аудіовізуальних ЗМІ. У будь-якому разі не було сенсу обмежувати доступ до телерадіомовних ЗМІ та дозволяти доступ до інших впливових та поширених ЗМІ. Якщо телерадіомовні ЗМІ були особливо впливовими, то це було б причиною для трансляції вираження політичних думок, а якщо вони вже не були такі впливові порівняно, наприклад, з інтернет, то державне обґрунтування заборони відпадало. Урядова мета запобігти захопленню телерадіомовних ЗМІ багатими та впливовими не досягалася, оскільки всі (багаті та бідні) усувалися від телерадіомовлення, але багаті могли тим не менше все одно монополізувати інші впливові засоби масової інформації.

83. По-третє, пропорційність загального заходу слід було знову перевірити та продемонструвати на підставі практичних і фактичних реалій конкретної справи. Посилаючись на рішення у справі VgT, заявник підкреслив, що ні їхня організація, ні сама реклама не викликали заперечення, але заборона позбавила їх можливості підняти важливе питання суспільного інтересу та відповісти на телерадіопередачі про приматів, які вже були поширені.

84. По-четверте, не було доведено, що існував ризик підриву безсторонності телерадіомовлення без такої заборони або що три механізми, які, як вказується, забезпечують безсторонність в телерадіомовленні, були взаємозалежними.

85. Заявник також стверджував, що занепокоєння з приводу системи з меншими обмеженнями не виправдовувало збереження заборони. Побоювання щодо викривлення суспільної дискусії багатими та впливовими групами інтересів були перебільшені та не доведені. Інші європейські держави зуміли встановити інші регуляторні рамки, які досягали підтримуваної мети без катастрофічних результатів, яких побоюються. Узагальнення на підставі досвіду Сполучених Штатів не були застосовні в Сполученому Королівстві.

86. Заявник вважав, що відповідна практика Суду (цитовані вище рішення у справах VgT та TV Vest, а також рішення у справі Verein gegen Tierfabriken Schweiz (VgT) v. Switzerland (№2) [GC], заява № 32772/02, 30 червня 2009 року) була прямо застосовна до його справи і була на його користь. Рекламні повідомлення та рекламодавці не були образливими; рекламодавці не були впливовими; і, особливо в справі TV Vest, Суд відхилив доводи Уряду Норвегії та Сполученого Королівства щодо рішення про схвалення загальних заходів для захисту суспільної дискусії від впливових фінансових груп. Справи VgT and TV Vest не можна було звести лише до фактів, про які в них йшлося. Незалежно від того, чи заявник реагував або ініціював дискусію, саме суспільна важливість вираження відповідних поглядів була визначальною у справі VgT і так само повинна бути такою і в цій справі. Як показувало рішення у справі TV Vest, особлива чутливість, яку викликало вираження релігійних поглядів, означала, що справу Murphy можна було вирізнити. Тим більше, аргумент про те, що рішення у справі VgT було помилковим, не був переконливим: це рішення було розглянуто та підтверджено тричі (у справах Murphy, VgT № 2 та TV Vest) і у твердженнях Уряду не було нічого нового чи переконливого. Чітким прецедентам необхідно слідувати в інтересах юридичної визначеності та узгодженого розвитку юриспруденції за Конвенцією.

87. Нарешті, заявник стверджував, що Європейська конвенція про транскордонне телебачення (яка захищає транскордонне мовлення та рекламу) застосовувалася до платної політичної реклами. Він також послався на Директиву “Телебачення без кордонів”, указуючи на те, що хоча держави могли встановити суворіші вимоги до надавачів медіа послуг, відносно питання свободи вираження поглядів та реклами на телебаченні був необхідний єдиний підхід для всього ЄС.

2. Доводи Уряду

88. Уряд стверджував, що Парламент вважав заборону необхідною для уникнення неприйнятного ризику, що політична дискусія буде викривлена на користь глибоких кишень, що фінансуватимуть рекламу в найбільш впливових та дорогих ЗМІ. Нерегульована трансляція платної політичної реклами перетворить демократичний вплив у товар; це підірве безсторонність в телерадіомовленні та демократичний процес.

89. Уряд стверджував, що втручання було пропорційним з причин, на які посилалися національні органи під час прийняття та перегляду заборони. Обраний регуляторний режим був призначений збалансувати, з одного боку, свободу вираження політичних поглядів, а, з іншого боку, безсторонність таких поглядів та захист демократичного процесу. Ці останні важливі цілі досягалися трьома взаємопов’язаними механізмами: забороною; передбаченим законом обов’язком безсторонності, який покладався виключно на мовників (стаття 320 Акта 2003 року); та безкоштовними партійними політичними роликами, роликами партійних кампаній перед виборами та референдумами. Слід було дослідити пропорційність заборони як загального заходу, а не її застосування до фактів цієї справи. Остання лінія доводів передбачала, хибно, що для державного органу було можливо, реально та допустимо розрізняти рекламодавців чи рекламні повідомлення в контексті суспільної дискусії або іншим чином застосовувати обмеження на політичну рекламу окремо для кожного випадку.

90. Уряд вважав заборону пропорційною на підставі певних ключових причин.

91. По-перше, широта заборони була звужена настільки, наскільки це було можливо, до її основної мети, при цьому уникаючи проблемної оцінки від випадку до випадку. Вона стосувалась лише платної реклами. Вона поширювалася лише на найбільш поширені та переконливі ЗМІ, тоді як заявник зберігав доступ до інших дуже корисних засобів.

92. По-друге, доступ до телерадіомовних ЗМІ був дорогим і без заборони лише добре фінансовані групи могли б дозволити собі такий доступ. Це не відповідало б інтересам заявника, якби реакцією на його рекламне повідомлення був потік реклами на телебаченні від імені добре фінансованих груп, які мали протилежну точку зору. Уряд подав до національних судів докази вартості реклами на телебаченні та радіо. Важливо було те, що ця вартість була достатньо високою для того, щоб виключити більшість недержавних організацій (“НДО”). Уряд також нагадав, що в поданні заявника під час національного провадження зазначалося, що рекламний бюджет комерційного сектора за один день був би більшим за такий бюджет сектора НДО за весь рік.

93. По-третє, дозвіл на платну політичну рекламу підірвав би безсторонність телерадіомовлення. Необхідно було б прийняти серію складних правил для забезпечення того, щоб жодна окрема точка зору чи окремий рекламодавець не отримали надмірну увагу, у тому числі: чітко ідентифікувати політичну рекламу та забезпечити, щоб вона залишалася субсидіарною до інших форм вираження поглядів; обмежити відсоток доходів мовників від політичної реклами; та запобігти свавільності. Таку серію правил було б складно застосувати без обвинувачень у дискримінації або не підриваючи принцип безсторонності; їх дотримання було б важко проконтролювати та зберегти із забезпеченням юридичної визначеності.

94. По-четверте, партійні політичні ролики, партійні ролики під час кампаній з виборів та референдуму (один з трьох аспектів регуляторної системи) розмивали вплив оспорюваного загального заходу.

95. Більше того, Уряд стверджував, що функція Суду обмежувалася аналізом того, чи можна було вважати обране Парламентом рішення таким, що знаходило справедливий баланс і відносилося до застосовних меж розсуду. Хоча справа стосувалася вираження політичних поглядів, метою було збереження цілісності та безсторонності такого вираження. Справа TV Vest підтверджувала, що відсутність консенсусу надавала перевагу дещо ширшим межам розсуду. Йшлося про хиткий баланс конкуруючих інтересів, що передбачало детальне вивчення та відхилення альтернатив з меншим обмеженням різними експертними органами та демократично обраними політиками, які були особливо чутливі до заходів, необхідних для гарантування доброчесності демократичного процесу. Парламент мав право зробити оцінку, що мета виправдовувала заборону, і заборона була схвалена без заперечень. Вона потім була вивчена національними судами, які погодилися з причинами та обсягом заборони. Відповідно, та з огляду на застосовні межі розсуду, цей Суд не повинен поспішати і ставити під сумнів рішення, яке було знайдено відповідними національними органами в складній сфері. Щодо стверджуваного конфлікту інтересів політичного класу при оцінці необхідності заборони, досвід Сполучених Штатів показував, що нерегульована система надавала перевагу політикам і не приносила користі партіям меншості.

96. Уряд посилався на свідчення Генерального директора ДКМС (параграф 12 вище), у якому викладалося бачення ДКМС щодо необхідності заборони та її альтернатив (параграфи 50-52 вище). Уряд наголосив на таких аспектах.

Він зазначив, що Парламент мав право вважати, що заборона не могла бути обмежена виборчими періодами, оскільки ті, хто мав глибокі гаманці, могли будь-якої миті наситити електорат упередженими поглядами і таким чином викривити сам виборчий процес. Якщо заборона під час виборчих періодів була сумісною із статтею 10 (з чим заявник погодився) для захисту виборчого процесу, то це було питання факту та ступеня міри, якою було необхідно мати цю заборону в інший час для тієї самої мети. Уряд наголосив, що заборона не могла бути обмежена політичними партіями. Її можна було б легко обійти партіям, які ховаються за групами суспільного інтересу, і таким чином викривити політичний порядок денний. Крім того, не існувало чіткої та застосовної на практиці різниці між політичними партіями та організаціями суспільної адвокації (організаціями, що захищають певні суспільні інтереси). Спроба уникнути політичного змісту була б нереалістичною, оскільки складно уявити організацію суспільної адвокації, чия реклама не намагалася б просунути її політичні цілі. Дійсно, будь-яке рекламне повідомлення такої організації просувало б її політичні цілі, хоча б лише шляхом підвищення впізнаваності імені або допомоги в збиранні коштів. Якщо організація хотіла розмістити рекламу з неполітичного питання, все що їй потрібно було зробити (що багато хто і зробив), так це створити благодійну філію. Уряд також наголосив, що встановлення максимальної фінансової межі для груп, які намагаються транслювати рекламу, можна було легко обійти багатим особам шляхом розподілу коштів між різними пов’язаними групами або групами, створеними для цієї мети. Фінансові обмеження на певні політичні точки зору також буде об’єктивно складно виписати та реалізувати. Обмеження кількості доступних рекламних роликів неминуче викличе запитання щодо несправедливості та дискримінації, тоді як було можливо виробити правила для розподілу партійних політичних роликів шляхом посилання на зареєстровані політичні партії та/або результати виборів.

97. Порівняльне дослідження ЄПРО підтримувало позицію Уряду. Лише чотири держави залишали це питання повністю поза регулюванням. Широкі заборони існували у Франції, Ірландії, Мальті, Іспанії та Сполученому Королівстві. Хоча три держави (Швейцарія, Данія та Норвегія) дозволяли рекламу груп захисту певних суспільних інтересів, вони вважали себе зобов’язаними рішенням у справі VgT, обсяг та наслідки якого оспорювалися в цій справі. У будь-якому разі, хоча існував широкий європейський консенсус, що телерадіомовні ЗМІ вимагали регулювання, не існувало консенсусу щодо того, яким чином це регулювання здійснювати. Комітет Міністрів, вивчаючи це питання в 1999 та 2007 роках (див. параграфи 73-75 вище), не рекомендував єдиного підходу в усій Європі. Директива “Телебачення без кордонів” застосовувалася лише до комерційної реклами і, у будь-якому разі, передбачала, що вона не може використовуватися для того, щоб заперечувати суворіші національні правила. Те саме стосувалося Директиви щодо аудіовізуальних медіа послуг. Постійний комітет Європейської конвенції з транскордонного телебачення на своєму засіданні в липні 2010 року зробив висновок, що політична реклама знаходилася поза компетенцією ЄС.

98. Уряд навів детальні доводи щодо практики Суду, особливо, стосовно цитованих вище рішень у справах VgT, Murphy та TV Vest.

Він стверджував, що рішення у справі VgT слід було обмежити власними фактами тієї справи, оскільки там заявник намагався відновити баланс в дискусії, яка вже розпочалася, тоді як заявник в цій справі намагався розпочати дискусію щодо ставлення до приматів. Або – рішення у справі VgT взагалі не слід було наслідувати. Воно не змогло прийняти доведену необхідність особливого підходу до аудіовізуальних ЗМІ через їхню проникність та впливовість. Воно не змогло сприйняти обґрунтування загального заходу і таким чином не вирішило, адекватно чи загалом, певні питання, які були доречними для справи. Рішення у справі VgT (№ 2) було недоречним, оскільки там Суд не розглядав змістовно питання за статтею 10 Конвенції, як у цій справі. У справі TV Vest факти були відмінними: заявник був невеликою політичною партією, але в Норвегії не існувало передбачених законом обов’язків щодо безсторонності та безкоштовної партійної політичної, виборчої та у зв’язку з референдумом реклами, які надавали перевагу невеликим партіям. Хоча рішення у справі TV Vest визнало, що відсутність європейського консенсусу збільшувало межі розсуду держави, у ньому також не оцінювалось обмеження як загальний захід. Рішення у справі Murphy розглядало обмеження як загальний захід і не існувало причини, чому розгляд від випадку до випадку не підходив для релігійної реклами, але підходив для політичної реклами.

3. Оцінка Суду того, чи було втручання необхідним у демократичному суспільстві

99. Заявник стверджував, що заборона була непропорційною, оскільки вона забороняла платну “політичну” рекламу груп з адвокації суспільних інтересів поза виборчими періодами. Уряд стверджував, що заборона була необхідною для уникнення викривлення дискусії з питань суспільного інтересу через нерівний доступ до впливових ЗМІ фінансово потужних організацій та, таким чином, для захисту дієвого плюралізму та демократичного процесу. Термін “політична реклама”, що використовується тут, включає рекламу з питань ширшого суспільного інтересу.

(a) Загальні принципи

100. Загальні принципи стосовно необхідності втручання у свободу вираження поглядів були узагальнені в рішенні у справі Stoll v. Switzerland [GC] (заява № 69698/01, параграф 101, ECHR 2007‑V) і були нагадані більш недавно в рішенні у справі Mouvement raëlien suisse v. Switzerland ([GC], заява № 16354/06, параграф 48, 13 липня 2012 року):

“(i) Свобода вираження поглядів становить одну із головних основ демократичного суспільства і одну з основних умов для його розвитку і самореалізації кожної особи. З урахуванням пункту 2 статті 10, вона застосовується не лише щодо “інформації” чи “ідей”, які схвально сприймаються чи вважаються необразливими або викликають байдужість, але й до таких, що ображають, шокують або бентежать. Такими є вимоги плюралізму, терпимості та широкого мислення, без яких немає “демократичного суспільства”. Як викладено в статті 10, ця свобода підлягає виняткам, які ... повинні, проте, тлумачитися вузько, а потреба будь-яких обмежень повинна бути встановлена переконливо ...

(ii) Прикметник “необхідний”, у значенні пункту 2 статті 10, передбачає існування “нагальної суспільної потреби”. Договірні Держави мають певні межі розсуду при оцінці того, чи існує така потреба, але цей розсуд супроводжує європейський нагляд, який охоплює як законодавство, так і рішення щодо його застосування, навіть ті, що приймаються незалежним судом. Тому Суд має повноваження прийняти остаточне рішення щодо того, чи узгоджується “обмеження” із свободою вираження поглядів, як вона захищається статтею 10.

(iii) Завданням Суду при здійсненні його наглядової юрисдикції не є підміна компетентних національних органів, але перегляд за статтею 10 рішення, які вони прийняли відповідно до свого права на розсуд. Це не означає, що нагляд обмежується встановленням того, чи держава-відповідач використала свою дискрецію обґрунтовано, виважено та добросовісно. Що повинен зробити Суд, так це подивитися на оскаржуване втручання у світлі всієї справи і визначити, чи було воно “домірним до правомірної мети, яка переслідувалася” і чи є причини, наведені національними органами для його обґрунтування, “доречними та достатніми” .... Роблячи це, Суд повинен переконатися, що національні органи застосували стандарти, які відповідали принципам, утіленим в статті 10, та, крім того, що вони покладалися на прийнятну оцінку відповідних фактів ....”

Цей захист статті 10 поширюється не лише на зміст виражених ідей та інформації, але й на форму, у якій вони передаються (рішення у справі Jersild v. Denmark, 23 вересня 1994 р., параграф 31, Series A no. 298).

101. Суд також нагадує про принципи стосовно плюралізму в аудіовізуальних засобах масової інформації, які нещодавно було викладено в рішенні у справі Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy ([GC], заява № 38433/09, ECHR 2012):

“129. ... Як часто відзначалося, не може бути демократії без плюралізму. ... Самою суттю демократії є дозволяти різноманітні політичні програми, які пропонуються та дискутуються ..., за умови що вони самі не шкодять демократії...

132. Аудіовізуальні засоби масової інформації, такі як радіо та телебачення, мають особливо важливу роль у цьому відношенні.

133. Ситуація, коли впливовій економічній чи політичній групі в суспільстві дозволяється отримати домінуючу позицію над аудіовізуальними засобами масової інформації і таким чином здійснювати тиск на мовників і в результаті обмежити їхню редакційну свободу, підриває основоположну роль свободи вираження поглядів у демократичному суспільстві, закріплену в статті 10 Конвенції, зокрема, коли вона слугує поширенню інформації та ідей загального інтересу ...

134. Суд зазначає, що в такому чутливому секторі як аудіовізуальні ЗМІ, додатково до свого негативного обов’язку щодо невтручання, держава має позитивний обов’язок створити належну законодавчу та адміністративну систему для гарантування дієвого плюралізму ...

Ураховуючи це, слід відзначити, що в Рекомендації CM/Rec(2007)2 щодо плюралізму ЗМІ та багатоманітності медіа-контенту ... Комітет Міністрів підтвердив, що “для того, щоб захищати та активно підтримувати плюралістичне вираження ідей та думок, а також культурний плюралізм, держави-члени повинні адаптувати існуючі регуляторні системи, особливо стосовно власності на ЗМІ, і схвалити будь-які регуляторні та фінансові заходи, потрібні для гарантування прозорості ЗМІ і структурного плюралізму, а також багатоманітності поширюваного контенту”.

Крім того, беручи до уваги важливість того, що стоїть на кону за статтею 10, держава є кінцевим гарантом плюралізму (див. рішення у справах: Informationsverein Lentia and Others v. Austria, 24 листопада 1993 р., параграф 38, Series A no. 276; та Manole and Others v. Moldova, заява № 13936/02, параграф 99, ECHR 2009 (витяги)).

102. Стосовно широти меж розсуду, які допускаються, слід пам’ятати, що вона залежить від низки чинників. Вона визначається типом вираження поглядів, про який йдеться, і в цьому відношенні слід згадати, що за пунктом 2 статті 10 поле для обмежень дискусії з питань суспільного інтересу є дуже вузьким (рішення у справі Wingrove v. the United Kingdom, 25 листопада 1996 р., Reports of Decisions and Judgments 1996-V, параграф 58). Такі питання включають захист тварин (рішення у справі Bladet Tromsø and Stensaas v. Norway [GC], заява № 21980/93, параграфи 61-64 ECHR 1999-III; а також цитовані вище рішення у справах VgT Verein gegen Tierfabriken v. Switzerland, параграфи 70 та 72, і Mouvement raëlien suisse v. Switzerland, параграфи 59-61). Межі розсуду також звужуються сильним інтересом демократичного суспільства в тому, щоб мати пресу, яка виконує свою головну роль суспільного нагляду (рішення у справі Editions Plon v. France, заява № 58148/00, параграф 43, ECHR 2004‑IV): свобода преси та інших новинних ЗМІ надає суспільству один з найкращих засобів відкриття та формування думки щодо ідей і переконань політичних лідерів. Пресі належить поширювати інформацію та ідеї з питань суспільного інтересу, а суспільство також має право отримувати їх (рішення у справі Handyside v. the United Kingdom, 7 грудня 1976 р., параграф 49, Series A no. 24, та цитоване вище рішення у справі Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy, параграф 131).

103. Відповідно, Суд ретельно вивчає пропорційність обмеження вираження поглядів ЗМІ у телевізійній програмі з питання загального інтересу (рішення у справі Schweizerische Radio- und Fernsehgesellschaft SRG v. Switzerland, заява № 34124/06, параграф 56, 21 червня 2012 р.). У контексті, який розглядається, слід зазначити, що коли НДО привертає увагу до питань суспільного інтересу, вона виконує роль суспільного нагляду, яка має таку ж важливість, що й відповідна роль преси (рішення у справі Vides Aizsardzības Klubs v. Latvia, заява № 57829/00, параграф 42, 27 травня 2004 р.).

104. З цих причин межі розсуду, які надаються державі в контексті, про який йдеться, є, у принципі, вузькими.

105. Суд, у світлі всіх чинників, про які йшлося вище, дасть оцінку тому, чи були причини, наведені для обґрунтування заборони, “доречними” та “достатніми”, і, таким чином, чи відповідало обмеження “нагальній суспільній потребі” і чи було воно пропорційним до правомірної мети, що переслідувалася. У цьому відношенні завданням Суду не є замінити собою національні органи, але він повинен переглянути, у світлі всієї справи, рішення цих органів, які були прийняті відповідно до їхніх меж розсуду (рішення у справі Fressoz and Roire v. France [GC], заява № 29183/95, параграф 45, ECHR 1999-I).

(b) Попередні коментарі

106. Незалежно від того, чи заявлялося про таке ж втручання в справі VgT, сторони у цій справі погодилися, що політична реклама могла регулюватися загальними заходами, і вони не погоджувалися лише щодо широти обраного загального заходу. Слід нагадати, що держава може, у відповідності з Конвенцією, схвалити загальні заходи, які застосовуються до наперед визначених ситуацій незалежно від конкретних фактів кожного випадку, навіть якщо це може призвести до окремих складних випадків (рішення у справі Ždanoka v. Latvia [GC], заява № 58278/00, параграфи 112-115, ECHR 2006‑IV). Усупереч доводам заявника, загальні заходи слід відрізняти від попередніх обмежень, які накладаються на індивідуальні акти вираження поглядів (рішення у справі Observer and Guardian v. the United Kingdom, 26 листопада 1991 р., параграф 60, Series A no. 216).

107. Необхідність загальних заходів була досліджена Судом в багатьох різних контекстах, таких як економічна та соціальна політика (рішення у справах: James and Others v. the United Kingdom, 21 лютого 1986 р., Series A no. 98; Mellacher and Others v. Austria, 19 грудня 1989 р., Series A no. 169; та Hatton and Others v. the United Kingdom [GC], заява № 36022/97, параграф 123, ECHR 2003‑VIII) і питання соціальної підтримки та пенсій (рішення у справах: Stec and Others v. the United Kingdom [GC], заява № 65731/01, ECHR 2006‑VI; Runkee and White v. the United Kingdom, заяви №№ 42949/98 та 53134/99, 10 травня 2007 р.; та Carson and Others v. the United Kingdom [GC], заява № 42184/05, ECHR 2010). Вони були також досліджені в контексті: виборчих законів (цитоване вище рішення у справі Ždanoka v. Latvia [GC]); голосування ув’язнених (рішення у справах: Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], заява № 74025/01, ECHR 2005‑IX; та Scoppola v. Italy (no. 3) [GC], заява № 126/05, 22 травня 2012 р.); штучного запліднення для ув’язнених (рішення у справі Dickson v. the United Kingdom [GC], заява № 44362/04, параграфи 79-85, ECHR 2007‑V); знищення заморожених ембріонів (рішення у справі Evans v. the United Kingdom [GC], заява № 6339/05, ECHR 2007‑I); допомоги при самогубстві (рішення у справі Pretty v. the United Kingdom, заява № 2346/02, ECHR 2002‑III), а також у контексті заборони релігійної реклами (цитоване вище рішення у справі Murphy v. Ireland).

108. З цих рішень випливає, що для визначення пропорційності загального заходу Суд повинен насамперед оцінити законодавчі рішення, які лежать в його основі (цитоване вище рішення у справі James and Others, параграф 36). Особливе значення у цьому відношенні має якість парламентського та судового дослідження необхідності заходу, у тому числі для використання відповідних меж розсуду (див., наприклад, цитовані вище рішення у справах: Hatton, параграф 128; Murphy, параграф 73; Hirst, параграфи 78-80; Evans, параграф 86; та Dickson, параграф 83). Також доречно брати до уваги ризик зловживання, якщо загальний захід буде пом’якшено – ризик, який повинна оцінити, у першу чергу, сама держава (Pretty, параграф 74). Загальний захід був визнаний дієвішим засобом досягнення правомірної мети, ніж положення, що дозволяє розгляд від випадку до випадку, коли останнє призведе до ризику значної невизначеності (Evans, параграф 89), судового оскарження, витрат та затримок (James and Others, параграф 68, та Runkee, параграф 39), а також дискримінації і свавільності (Murphy, параграфи 76-77, і Evans, параграф 89). Застосування загального заходу до фактів конкретної справи залишається, проте, показовим щодо його дії на практиці і тому є важливим для визначення його пропорційності (див., наприклад, цитоване вище рішення у справі James and Others, параграф 36).

109. Отже, чим переконливішим є загальне обґрунтування загального заходу, тим менше значення надаватиме Суд його впливу на конкретний випадок. Цей підхід Суду до перегляду загальних заходів ґрунтується на складових його аналізу в обох із цитованих вище рішень у справах VgT та Murphy, останній з яких був застосований у справі TV Vest. Цитоване вище рішення 2009 року у справі VgT (№ 2) не є доречним, оскільки воно стосувалося позитивного обов’язку держави виконати рішення цього Суду.

110. Центральним запитанням стосовно таких заходів є не те, як вважав заявник, чи слід було схвалити правила з меншим обмеженням або, дійсно, чи могла держава довести, що без заборони правомірна мета не була б досягнена. Скоріше головним питанням є те, чи діяв законодавчий орган у наданих йому межах розсуду, приймаючи загальний захід та знаходячи баланс (цитовані вище рішення у справах: James and Others v. the United Kingdom, параграф 51; Mellacher and Others v. Austria, параграф 53; та Evans v. the United Kingdom [GC], параграф 91).

111. Крім того, Суд зазначає, що наведене Урядом обґрунтування включало необхідність захисту виборчого процесу як частини демократичного порядку – з посиланням на рішення у справі Bowman v. the United Kingdom (19 лютого 1998 р., параграф 41, Reports 1998‑I), у якому Суд погодився, що встановлений законом контроль за суспільною дискусією був необхідним з огляду на ризик, який існував для права на вільні вибори. Заявник не погодився з доречністю тієї справи, оскільки вона стосувалася обмеження, яке діяло лише до та під час виборів. Хоча ризик для плюралістичної суспільної дискусії, виборів та демократичного процесу є, очевидно, більшим під час виборчого процесу, рішення у справі Bowman не вказує на те, що цей ризик обмежується такими періодами, тому що демократичний процес є триваючим і повинен підтримуватися весь час завдяки вільній та плюралістичній суспільній дискусії. Так, у справі Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy (цитоване вище рішення, параграф 134), Суд не стверджував, що визнання позитивного обов’язку втручання з метою гарантування ефективного плюралізму в аудіовізуальному секторі обмежувалось окремим періодом.

Відповідно, доречно згадати, що в Європі має місце велике розмаїття історичних, культурних та політичних відмінностей, і що тому кожній державі належить самостійно сформувати своє демократичне бачення (цитовані вище рішення у справах: Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], параграф 61; та Scoppola v. Italy (no. 3) [GC], параграф 83). Завдяки своєму прямому та постійному контакту з основними рушійними силами своїх країн, їх суспільств та потреб, законодавчі та судові органи найкраще пристосовані для того, щоб оцінити конкретні проблеми в забезпеченні демократичного порядку в їхній державі (цитоване вище рішення у справі Ždanoka v. Latvia [GC], параграф 134). Тому державі слід надати певну дискрецію стосовно властивої саме цій країні складної оцінки, яка лежить в основі законодавчих рішень у справі, що розглядається.

112. Нарешті Суд відзначає, що обидві сторони мають однакову мету, а саме підтримання вільної та плюралістичної дискусії з питань суспільного інтересу і, у загальнішому плані, сприяння демократичному процесу. Тому Суду слід збалансувати, з одного боку, право НДО-заявника поширювати інформацію та ідеї загального інтересу, які суспільство має право отримувати, з бажанням органів влади захистити демократичну дискусію і процес від викривлення впливовими фінансовими групами з переважним доступом до впливових ЗМІ – з іншого боку. Суд визнає, що такі групи можуть отримати конкурентні переваги у сфері платної реклами і таким чином обмежити вільну та плюралістичну дискусію, кінцевим гарантом якої виступає держава. Тому регулювання дискусії суспільного інтересу в телерадіомовних ЗМІ може бути необхідним у значенні пункту 2 статті 10 Конвенції. Хоча обидва рішення у справах VgT та TV Vest цей принцип прямо визнали (див. також, наприклад, цитоване вище рішення у справі Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy), у кожному з них було встановлено, що дія відповідних заборон на рекламу, які мали місце у тих справах, була непропорційною. Питання, яке слід вирішити в цій справі, полягає в тому, чи пішла ця заборона занадто далеко, ураховуючи її описану вище мету та межі розсуду, надані державі-відповідачу.

(c) Пропорційність

113. Отже, звертаючись до пропорційності цього загального заходу, Суд, насамперед, досліджує розгляд національним парламентом та судами цієї необхідності – цей розгляд, з причин, описаних у параграфах 106-111 вище, має центральне значення для цієї справи.

114. Хоча заборона була складовою телерадіомовлення в Сполученому Королівстві починаючи з 1950-х років, її необхідність була спеціально досліджена та підтверджена Комітетом Нілла у звіті 1998 року. Було оприлюднено для коментарів “білу книгу” із запропонованою забороною. Саме в цей момент (2001 рік) було прийнято цитоване вище рішення у справі VgT і на всіх наступних стадіях передзаконодавчого вивчення наслідки цього рішення для відповідності пропонованої заборони Конвенції детально розглядалися. Після консультацій на підставі “білої книги” у 2002 році було оприлюднено проект закону з детальною пояснювальною запискою, у якій йшлося про наслідки рішення у справі VgT. Усі інші спеціальні органи, з якими проводилися консультації щодо законопроекту (СКПЛ, СКЗК, НТК та Виборча комісія), виступили, з причин, які детально описувалися вище (параграфи 42-54), на підтримку збереження заборони, вважаючи, що навіть після рішення у справі VgT це був пропорційний загальний захід. Уряд, через ДКМС, відігравав важливу роль у цій дискусії, часто і детально пояснюючи свої причини для збереження заборони і визнання її пропорційною. Уряд навіть пішов на те, щоб розкрити юридичний висновок, який він отримав з цього питання (параграфи 50-53 вище). Акт 2003 року, який містить заборону, був потім прийнятий за міжпартійної підтримки і без жодного заперечення. Заборона таким чином завершила собою винятковий розгляд, проведений парламентськими органами стосовно культурних, політичних та юридичних аспектів заборони як частини ширшої системи регулювання вираження поглядів з питань суспільного інтересу в телерадіомовленні в Сполученому Королівстві. При цьому всі органи визнали заборону такою, що була необхідним втручанням у права за статтею 10.

115. Саме ця особлива підготовленість Парламенту та широкі передзаконодавчі консультації стосовно сумісності заборони з Конвенцією пояснювали рівень поваги, який продемонстрували національні суди до рішення Парламенту схвалити заборону (див., зокрема, параграфи 15 та 24 вище). Тим не менше пропорційність заборони детально дискутувалася перед Високим судом та Палатою лордів. Обидва суди проаналізували відповідну конвенційну практику та принципи, дослідили доречність цитованого вище рішення у справі VgT та уважно застосували цю юриспруденцію до заборони. Кожен із судів на обох рівнях схвалив мету заборони, а також обґрунтування законодавчих рішень, які визначали конкретний обсяг заборони, і кожен суддя дійшов висновку, що це було необхідне та пропорційне втручання в права заявника за статтею 10 Конвенції.

116. Суд, у свою чергу, надає великою ваги цьому ретельному та доречному вивченню, як парламентськими, так і судовими органами, складного режиму регулювання політичного телерадіомовлення в Сполученому Королівстві і позиції цих органів, що загальний захід був необхідний для запобігання викривленню важливої дискусії з питань суспільного інтересу і, таким чином, підриву демократичного процесу.

117. Крім того, Суд вважає важливим те, що заборона була спеціально обмежена для того, щоб вирішити конкретний ризик викривлення, який держава намагалася уникнути з мінімальною шкодою для права на вираження поглядів. Тому вона стосується лише реклами з огляду на внутрішньо властиву їй упереджену природу (Murphy, параграф 42), стосується платної реклами з огляду на ризик нерівного доступу на основі багатства і стосується політичної реклами (як пояснено в параграфі 99 вище), яка, як вважається, має відношення до самої суті демократичного процесу. Заборона також обмежується певними ЗМІ (радіо та телебачення), оскільки вони вважаються найбільш впливовими та дорогими ЗМІ і такими, що становлять центральний елемент регуляторної системи, яка розглядається в цій справі. Обмеження, накладені на заборону, є важливими чинниками для оцінки її пропорційності (цитоване вище рішення у справі Mouvement raëlien suisse v. Switzerland [GC], параграф 75). Відповідно, заявнику були доступні низка альтернативних ЗМІ, як це описано в параграфі 124 нижче.

118. Проте заявник не погоджувався з обґрунтуванням, яке лежало в основі законодавчих рішень стосовно обсягу заборони.

119. По-перше, заявник стверджував, посилаючись на параграф 77 рішення у справі VgT, що обмеження заборони радіо та телебаченням було нелогічним з огляду на схожу впливовість новіших ЗМІ, таких як інтернет. Але Суд вважає несуперечливим розрізнення на підставі особливого впливу телерадіомовних ЗМІ. Зокрема, Суд визнає безпосередній та потужний вплив телерадіомовних ЗМІ, що підсилюється тривалим функціонування радіо та телебачення, які є звичним джерелом розваг в інтимному домашньому середовищі (цитовані вище рішення у справах: Jersild v. Denmark, параграф 31; Murphy v. Ireland, параграф 74; TV Vest, параграф 60; та Centro Europa 7 S.R.L. and Di Stefano v. Italy, параграф 132). Крім того, те, як використовується інтернет та соціальні медіа, означає, що інформація, яка з них походить, не має такої ж синхронності чи впливу як інформація, поширена шляхом мовлення. Тому, попри значний розвиток інтернет та соціальних медіа в останні роки, відсутні докази достатньо серйозної зміни у відповідному впливі нових та телерадіомовних ЗМІ в державі-відповідачі такою мірою, щоб це нівелювало потребу в спеціальних заходах для телерадіомовлення.

120. По-друге, заявник стверджував, що реклама на телебаченні та радіо більше не була дорожчою за інші ЗМІ, але Уряд це заперечив. Суд вважає достатнім зауважити, як це зробив суддя Узлі у Високому суді (параграф 17 вище), що реклама на телебаченні та радіо мала перевагу, про яку було відомо рекламодавцям та мовниками і за яку рекламодавці були готові платити великі гроші, набагато більше ніж могли собі дозволити НДО, які хотіли б взяти участь у суспільній дискусії.

121. По-третє, заявник вважав, що надання безкоштовного ефірного часу для партійної політичної реклами, партійної реклами у зв’язку з кампаніями з виборів та референдумів не мало значення для пропорційності заборони. Проте Суд вважає, що пом’якшення заборони в контрольований спосіб для тих організацій, що є головними учасниками демократичного процесу, повинно розглядатися як доречний чинник при дослідженні Судом загального балансу, який досягається загальним заходом (параграфи 106-110 вище), навіть якщо на заявника цей чинник не впливає.

122. По-четверте, заявник стверджував, що Уряд міг би звузити обсяг заборони, дозволивши рекламу груп суспільної адвокації поза виборчим періодом. Занепокоєння з приводу заборони з меншим обмеженням поділялося парламентськими та судовими органами і на її двох головних проблемах також знову наголосив Уряд в поданні до Суду: ризик зловживання та ризик свавільності. Ризик можливого зловживання належить оцінити в першу чергу національним органам (параграф 108 вище), і Суд вважає обгрунтованим побоювання, що такий варіант призведе до ризику того, щоб багаті організації із своїми цілями прикриватимуться групами суспільної адвокації, створеними спеціального для цього. Фінансові обмеження на рекламу ці багаті організації зможуть обійти шляхом створення багатьох подібних груп інтересів, таким чином накопичуючи рекламний час. Суд також вважає раціональним побоювання, що заборона, яка вимагатиме розрізнення від випадку до випадку рекламодавців та рекламних повідомлень, може не бути дієвим засобом для досягнення правомірної мети. Зокрема, ураховуючи складну регуляторну систему, така форма контролю може призвести до невизначеності, судових спорів, витрат та затримок, а також до обвинувачень у дискримінації і свавільності – усе це є причинами, що можуть виправдати загальний захід (див. параграф 108 вище). Тому для Уряду було обґрунтовано побоюватися, що запропонований альтернативний варіант був недієвим і що він міг підірвати принцип безсторонності телерадіомовлення – ключового елемента регуляторної системи, яка розглядається (параграфи 62-64).

123. Крім того, Суд хотів би підкреслити, що відсутній європейський консенсус між Договірними Державами щодо того, яким чином регулювати платну політичну рекламу в телерадіомовленні (параграфи 65-72 вище), і сторони з цим погодилися. Слід нагадати, що відсутність відповідного консенсусу Договірних Держав могло свідчити на користь того, щоб дозволити дещо ширші межі розсуду, ніж це, як правило, надається для обмежень на вираження поглядів з питань суспільного інтересу (цитовані вище рішення у справах Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], параграф 81, та TV Vest, параграф 67, а також рішення у справі Société de conception de presse et d’édition and Ponson v. France, заява № 26935/05, параграфи 57 та 63, 5 березня 2009 р.). Дійсно, ЄПРО рекомендувала обережно підходити до порівняльних матеріалів в цьому контексті (параграф 65 вище). Проте, хоча може існувати тенденція відходу від широких заборон, залишається зрозумілим, що існує значне розмаїття засобів, які використовуються Договірними Державами для регулювання такої реклами, що відображає велику кількість відмінностей в історичному розвитку, культурній багатоманітності, політичних поглядах та, відповідно, демократичному баченні цих держав (цитоване вище рішення у справі Scoppola v. Italy (no. 3) [GC], параграф 83). У цій сфері відсутній консенсус до такої міри, що Комітет Міністрів Ради Європи, розглядаючи питання платної політичної реклами в телерадіомовних ЗМІ в 1999 та 2007 роках, відмовився від того, щоб рекомендувати спільну позицію з цього питання (параграфи 73-75 вище). Така відсутність консенсусу також розширює межі розсуду, які надаються стосовно обмежень на вираження поглядів з питань суспільного інтересу.

124. Нарешті, Суд не вважає, що вплив заборони в цій справі переважає описані вище аргументи на користь загального заходу (параграф 109 вище).

Суд звертає увагу, у цьому відношенні, на інші засоби, які залишаються доступними заявнику в цій справі, і нагадує, що доступ до альтернативних засобів є ключовим для пропорційності обмеження на доступ до інших потенційно корисних ЗМІ (рішення у справі Appleby and Others v. the United Kingdom, заява № 44306/98, параграф 48, ECHR 2003‑VI; та цитоване вище рішення у справі Mouvement raëlien suisse v. Switzerland, параграфи 73-75). Зокрема, для заявника-НДО залишається відкритою можливість брати участь у дискусійних передачах політичного характеру на радіо чи телебаченні (тобто в передачах, крім платної реклами). Він також може розміщувати рекламу на радіо і телебаченні з неполітичних питань, якщо він створить благодійну філію для цього; також не було доведено, що витрати на це є надмірними. Важливо, що заявник має повний доступ для своєї реклами в інших, не телерадіомовних, ЗМІ, у тому числі в друкованій пресі, інтернет (у т.ч. в соціальних медіа), а також шляхом публічних заходів, плакатів, флаєрів. Навіть якщо не було доведено, що інтернет, з його соціальними медіа, є більш впливовим ніж телерадіомовні ЗМІ в державі-відповідачі (параграф 119 вище), ці нові ЗМІ залишаються впливовими інструментами для комунікації, які можуть бути дуже корисними для заявника-НДО в досягненні його власних цілей.

125. Отже, Суд вважає причини, наведені органами влади для обґрунтування заборони на рекламу заявника, доречними та достатніми. Заборона таким чином не може вважатися непропорційним втручанням у право заявника на свободу вираження поглядів. Суд, у зв’язку з цим, доходить висновку, що порушення статті 10 Конвенції було відсутнє.

З ЦИХ ПІДСТАВ, СУД:

1. Оголошує, одноголосно, заяву прийнятною;

2. Постановляє, дев’ятьма голосами проти восьми, що порушення статті 10 Конвенції було відсутнє.

Учинено англійською і французькою мовами та оголошено під час слухання 22 квітня 2013 року відповідно до пунктів 2 та 3 правила 77 Реґламенту Суду.

Майкл О’БойлДін Шпільманн
              Заступник СекретаряГолова

Згідно з пунктом 2 статті 45 Конвенції та пунктом 2 правила 74 Реґламенту Суду до цього рішення додаються такі окремі думки:

- окрема думка, яка збігається з думкою більшості, судді Братци;

- спільна окрема думка, яка не збігається з думкою більшості, суддів Зім’єле, Сажо, Калайджієвої, Вучініча та Де Ґаетано;

- окрема думка, яка не збігається з думкою більшості, судді Тулкенс, до якої приєдналися судді Шпільманн та Лафранж.

D.S.
M.O.B.

Окремі думки не перекладаються, але доступні англійською та/або французькою мовою у версії рішення офіційною мовою, яка може бути знайдена в базі даних рішень Суду HUDOC.

© Рада Європи/Європейський суд з прав людини, 2013

Офіційними мовами Європейського суду з прав людини є англійська та французька мови. Цей переклад було замовлено за підтримки Трастового фонду з прав людини Ради Європи (/humanrightstrustfund). Переклад не є обов’язковим для Суду, також Суд не несе жодної відповідальності за його якість. Він може бути завантажений з бази даних рішень Європейського суду з прав людини HUDOC () чи будь-якої іншої бази даних, з якою Суд поділився цим перекладом. Переклад може бути відтворено у некомерційних цілях за умови цитування в повному обсязі назви справи, а також зазначення наведеного вище копірайту та згадки про Трастовий фонд з прав людини. Якщо планується використати будь-яку частину цього перекладу в комерційних цілях, прохання звернутися за адресою publishing@.

© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013

The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication and reference to the Human Rights Trust Fund. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.

© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013

Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus ainsi que de la référence au Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante: publishing@.

 

Full & Egal Universal Law Academy