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GRAN SALA
ASUNTO DEFENSORES INTERNACIONALES DE ANIMALES c. REINO UNIDO
(Demanda no 48876/08)
SENTENCIA
ESTRASBURGO
22 abril 2013
Esta sentencia es definitiva. Puede sufrir retoques de forma.
En el asunto Defensores Internacionales de Animales contra Reino Unido
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos constituido en Gran Sala compuesta por los jueces señores Dean Spielmann, Presidente, Nicolas Bratza, Françoise Tulkens, Josep Casadevall, Nina Vajić, Ineta Ziemele, Elisabeth Steiner, Päivi Hirvelä, George Nicolaou, András Sajó, Zdravka Kalaydjieva, Mihai Poalelungi, Nebojša Vučinić, Kristina Pardalos, Vincent A. De Gaetano, Julia Laffranque, Helen Keller, jueces, y Michael O’Boyle, Secretario adjunto
Tras haber deliberado en privado el 7 de marzo de 2012 y el 20 de febrero de 2013,
Dicta la siguiente
SENTENCIA
PROCEDIMIENTO
1. El asunto tiene su origen en una demanda (núm. 48876/08) dirigida contra el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda Del Norte presentada ante el Tribunal en virtud del artículo 34 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (”el Convenio”) por Defensores Internacionales de los Animales [”Animal Defenders International”, una organización no gubernamental (”ONG”)] con sede en Londres (”la demandante”), el 11 de septiembre de 2008.
2. La demandante estuvo representada ante el Tribunal por la señora T. Allen, abogada en ejercicio en Londres. El Gobierno del Reino Unido (”el Gobierno”) estuvo representado por su agente, la señora A. Sornarajah, del Ministerio de Asuntos Exteriores y de la Commonwealth.
3. La demandante impugnó la prohibición de la publicidad política de pago prevista por el artículo 321.2 de la Ley sobre las Comunicaciones de 2003.
4. La demanda fue asignada a la Sección Cuarta del Tribunal (artículo 52.1 del Reglamento del Tribunal). El 21 de enero de 2011, el Tribunal notificó la demanda al Gobierno. Asimismo decidió pronunciarse al mismo tiempo sobre la admisibilidad y el fondo del asunto (artículo 29.1 del Convenio). El 29 de noviembre de 2011, la Sala decidió inhibirse a favor de la Gran Sala.
5. La composición de la Gran Sala fue determinada de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27.2 y 3 del Convenio y el artículo 24 del Reglamento.
6. La demandante y el Gobierno presentaron alegaciones sobre la admisibilidad y el fondo.
7. Los debates se desarrollaron en audiencia pública en el Palacio de los Derechos Humanos, en Estrasburgo, el 7 de marzo de 2012 (artículo 59.3 del Reglamento).
Comparecieron ante el Tribunal:
Por parte del Gobierno
- La señora A. Sornarajah, Representante,
- El señor M. Chamberlain, Abogado,
- La señora E. Van Heyningen,
- La señora S. White, Abogadas;
Por parte de la demandante
- El señor H. Tomlinson QC,
- El señor A. O’Neill QC, Abogados,
- La señora T. Allen, Abogada,
- La señora J. Creamer, Presidenta de la Organización demandante
El Tribunal escuchó las declaraciones de los señores Chamberlain y Tomlinson.
HECHOS
I. CIRCUNSTANCIAS DEL CASO
8. La ONG demandante hace campaña contra el uso de animales con fines comerciales, científicos o de ocio, tratando de lograr cambios en la legislación y en las políticas públicas y, con el fin de influir en la opinión pública y parlamentaria.
1. Prohibición de la publicidad televisiva
9. En 2005, la demandante inició una campaña llamada “My Mate’s a Primate” (”Mi amigo es un Primate”), que fue dirigida contra el confinamiento y exhibición de primates y su utilización en la publicidad televisiva. Como parte de la campaña, la demandante deseaba transmitir un anuncio de televisión de 20 segundos. El anuncio propuesto se iniciaba con la imagen de una jaula en la que aparecía poco a poco, emergiendo de las sombras, una chica encadenada. Después la pantalla se quedaba en blanco, donde se podían leer consecutivamente los tres mensajes siguientes: Un chimpancé tiene la edad mental de un niño de cuatro años”, “A pesar de que compartimos el 98% de nuestra composición genética, los chimpancés aún están confinados en jaulas y maltratados para entretenernos”; y “Para obtener más información, y descubrir cómo se puede ayudar a poner fin a esa situación, por favor, pida su pack informativo por 10£”. En la escena final, un chimpancé estaba en la misma posición que la chica.
10. Este anuncio fue presentado al Centro de Verificación de la publicidad televisiva (”Broadcast Advertising Clearance Centre”, “BACC”), para que supervisara el cumplimiento de las leyes y códigos correspondientes. El 5 de abril de 2005, el BACC rechazó autorizar la difusión de esa publicidad basándose en que los objetivos de la demandante eran “total o principalmente de carácter político”, el artículo 321 ap. 2 de la Ley de 2003 sobre las Comunicaciones (”la Ley de 2003”) prohíbe dicha difusión. Esta decisión fue confirmada el 6 de mayo de 2005. Sin embargo, el mensaje era y todavía lo es, visible en Internet.
2. Tribunal Supremo ([2006] EWHC 3069)
11. El 19 de octubre de 2005, la demandante solicitó al Tribunal Supremo que emitiera una declaración de incompatibilidad en virtud del artículo 4 de la Ley 1998 de Derechos Humanos (”la Ley de Derechos Humanos”), argumentando que la prohibición de publicidad política en televisión y radio impuesta por la Ley de 2003 era incompatible con el artículo 10 del Convenio. La única cuestión controvertida era, en su opinión, si la prohibición podría considerarse “necesaria en una sociedad democrática”.
12. El Director General del Departamento de Cultura, Medios y Deporte (”DCMS”) comunicó al Tribunal Supremo en nombre del Estado una declaración jurada de fecha 16 de diciembre de 2005 en la que explicaba cómo la imparcialidad era un elemento fundamental en el marco regulador de la difusión y por qué la publicidad política se consideraba incompatible con este valor. Declaró que no era posible, en la práctica, imponer una prohibición menos restrictiva. Basándose en este sentido en la descripción de los procesos de control implementados en 1999 (véanse los párrafos 37 a 55), destacó que los organismos que fueron consultados estaban a favor de la prohibición y estimó que respondían a las alegaciones de la demandante. Consideró que, dado el carácter particular de los medios de comunicación como eran la radio y la televisión, estaba justificado el control de los mensajes que se difundían en ellos, y que la demandante tenía otros medios para transmitir sus ideas. Por último, citando a otros Estados que aplicaban disposiciones similares (Dinamarca, Irlanda, Noruega y Suecia), concluyó que, en los países que habían autorizado la liberación de la publicidad política de pago, la implementación del sistema todavía tenía “importantes problemas prácticos”, en particular con respecto a la capacidad para garantizar a todas las partes un acceso equitativo a los medios de comunicación donde el panorama político se caracterizaba por el multipartidismo, en el que los partidos o las entidades de difusión eludían las normas sobre los plazos o la financiación impuestas en materia de publicidad política de pago y donde no se sabía bien en qué consistía la publicidad “política”.
13. El 4 de diciembre de 2006, la High Court, compuesta por Lord Justice Auld y el juez Ousley, rechazó la petición de la demandante. Los dos jueces consideraban que la prohibición había sido ampliamente definida, el juez Ousley observó que cubría “un continuum de actividades políticas de diferente intensidad desde la actividad política de los partidos en periodo electoral hasta la defensa por instituciones no-políticas en cualquier momento, de los intereses particulares relacionados con las preocupaciones del público. Llegaron a la conclusión de que, a pesar de que la libertad de expresión en política era muy apreciada, su injerencia estaba justificada.
14. Los dos jueces decidieron no basarse en la sentencia VgT Verein gegen Tierfabriken contra Suiza (núm. 24699/94, TEDH 2001 VI), que para ellos sólo era válida para las circunstancias particulares de ese caso. Lord Justice Auld señaló que la Ley de 2003 presentaba muchas mejoras que no estaban presentes en el caso VgT, incluyendo una mayor flexibilidad de los controles sobre la duración y el contenido de los mensajes políticos y electorales. Los dos jueces se apoyaron en las críticas sobre la sentencia VgT formuladas en la sentencia del caso de R (ProLife Alliance) contra BBC ([2003] UKHL 23), el juez Ousley indicó que no era posible discernir cuál era el fundamento de la sentencia VgT. Expresaron sus dudas acerca de la pertinencia de la causa de la sentencia Murphy contra Irlanda (núm. 44179/98, TEDH 2003 IX), donde no había dudas sobre la publicidad política; además, se juzgó poco convincente la observación hecha en esta sentencia en la que el margen de discreción del Estado podría ser más estricto en las restricciones en materia de publicidad política que en materia publicidad religiosa.
15. Los dos jueces reiteraron que los tribunales deben ser prudentes al examinar las opciones políticas y legislativas efectuadas por el Parlamento. En este sentido, Lord Justice Auld se expresó de la siguiente manera:
”(...) en los ámbitos donde se trata de ejercer un juicio en materia social y política, es razonable suponer que las autoridades ejecutivas y legislativas de los Estados Partes -especialmente las segundas- comprenden mejor o con más seguridad las necesidades democráticas del país y sus aspectos prácticos que, los jueces de Estrasburgo o incluso los tribunales nacionales. De ahí que la noción de restricción, cualquiera que sea el nombre que se le dé, insta al juez, cuando la aplica, a que se abstenga de interferir con demasiada facilidad en las políticas o acciones del Parlamento. Esta precaución es un factor de cobertura y no de reducción sobre el margen la discreción de los Estados contratantes en este contexto, como puede ser en el ámbito de otras cuestiones importantes y sensibles propias de las tradiciones de un Estado Contratante o aquellas en las que las autoridades nacionales -como las autoridades irlandesas en el caso Murphy- son particularmente sensibles y muy capaces de evaluar.
En este caso, el Parlamento del Reino Unido ha optado por aplicar la prohibición de la publicidad política que sólo se aplica en la radio y en la televisión, estos medios de comunicación son percibidos como si tuvieran más poder que los otros y como si fueran más susceptibles de ser utilizados para distorsionar el proceso democrático por parte de grupos con grandes recursos financieros. El Parlamento podría quizá haber actuado de otra manera, pero es el tribunal el que tiene que juzgar, frente al amplio apoyo, incluidos los órganos altamente competentes, que se han beneficiado del régimen parlamentario.”
Lord Justice Auld entonces llegó a la conclusión de que el Parlamento había actuado dentro de sus facultades discrecionales.
El juez Ousley indicó por su parte que el Tribunal Supremo no se había basado únicamente en los elementos que le habían sido comunicados sino también en “la experiencia, la competencia y el juicio del Parlamento que la ley había reflejado [permitido] para demostrar el carácter justificado de la prohibición”. En este sentido, se expresó de la siguiente manera:
”Aquí están en juego intereses contrapuestos que el legislador puede y debe equilibrar, teniendo en cuenta que los grupos y los partidos harán un amplio uso del acceso a la radio y a la televisión, que la demandante se esfuerza en obtener para sí misma y para los demás. (...)
En este sentido, es evidente que el Parlamento ha expresado una opinión con una madurada reflexión, después de haber tamizado las implicaciones del artículo 321 en relación con los derechos humanos. Considero importante su opinión formada que, demuestra la necesidad de la restricción. Esto no es un acto ejecutivo o reglamentario, sino una ley aprobada por el Parlamento sin ningún voto en contra, a pesar de que los diputados tenían conocimiento tanto de la oposición del Profesor Barendt, que había expresado su preocupación sobre los derechos del hombre, como de las reservas formuladas por la Comisión Mixta de Derechos Humanos (”Joint Committee on Human Rights”) y por la Comisión Electoral teniendo en cuenta la jurisprudencia del caso VgT.
También le preocupa, en esta materia, la importancia de la opinión madurada y ponderada del Parlamento. El impacto de la televisión sobre los temas, el alcance y la intensidad del debate político es algo que algunas autoridades son más capaces de apreciar que aquellos que tratan a diario con los electores y grupos de interés, utilizando su influencia para responder o resistir. Ellos están bien situados para saber qué tipos de grupos podrían utilizar en su beneficio algunos cambios a la prohibición. No hay duda de que el Parlamento, a través de los diputados y de los miembros de la Cámara de los Lores en la política activa, es mucho más capaz que los jueces para evaluar estos temas. Esta no es un área en la que podemos decir que los jueces tienen más experiencia y habilidades. Esto se aplica a fortiori a los jueces de otra nacionalidad.
Creo que estos factores confieren un fuerte valor a la opinión de un órgano elegido democráticamente que ha juzgado que una restricción dada era necesaria para el interés público. En esencia, otra manera de formular mi pensamiento sería que se concede al Parlamento un amplio margen de discreción sobre el asunto.
Sin lugar a dudas, el Parlamento podría haber elegido una fórmula probable que proporcione un tipo de respuesta a todos los interrogantes sobre la cuestión de saber donde se sitúa la línea divisoria ente los tipos de anunciantes o los anuncios. Sin embargo, es legítimo que el Parlamento tenga en cuenta las complejidades y la arbitrariedad inherentes a tal respuesta, cualquiera que sea el nombre que elijamos para darle, y decida entonces que prohibir totalmente la difusión de la publicidad en la radio y la televisión sería la única solución justa y viable en la práctica.”
En conclusión, la adopción de la prohibición en causa deriva de la necesidad en un ámbito en el que el Parlamento era más competente o de una resolución del Parlamento en un ámbito en que se le debía dejar un margen de discreción más amplio, el juez Ousley consideró que los jueces deben respetar la decisión del legislador.
16. Señalando la falta de consenso europeo sobre el asunto, Lord Justice Auld estimó que las valoraciones manifestadas en el expediente eran de poca ayuda y reveló que el Estado las había comunicado a título puramente informativo, sin hacer referencia a su argumentación. Teniendo en cuenta, por su parte, que habían sido remitidos a la High Court algunos documentos, no exhaustivos, de la forma en que otros miembros del Consejo de Europa y la Commonwealth trataban el asunto, el juez Ousley consideró que estos documentos no tenían ningún otro propósito que el de demostrar que mientras sí había un consenso general justificado para prohibir la publicidad política durante el período electoral, no lo había, en cambio, sobre la cuestión si esta prohibición era necesaria fuera de los períodos electorales. Observando que los diferentes Estados habían decidido que las restricciones eran necesarias debido a las peculiaridades de su sistema de difusión y la sensibilidad política, se estimó que la falta de consenso reflejaba quizá que, las diferentes condiciones eras legítimas y según las cuales el legislador apreció la necesidad de una prohibición de esta magnitud en la sociedad democrática que representaba.
17. Tanto el Lord Justice Auld como el juez Ousley destacaron que la razón subyacente de la prohibición era la protección de la integridad del proceso democrático contra la distorsión de la radio y la televisión en favor de una agenda política condicionada por grupos con importantes recursos financieros. Para el juez Ousley, la prohibición era una restricción para fortalecer el proceso democrático encaminado a oponerse a la difusión de ciertos contenidos. Los dos jueces consideraban que era legítimo tratar de forma diferente la radio y la televisión, porque su impacto potencial era más poderoso. El juez Ousley dictaminó a este respecto que realmente no se discutía si unos medios de comunicación eran más poderosos y generalizados que otros. En cuanto a si la televisión era más cara que otros medios de comunicación, consideró que era suficiente admitir que los anuncios transmitidos por radio y televisión tenían una ventaja que los anunciantes y emisoras conocían y los primeros estaban dispuestos a pagar a los segundos grandes sumas de dinero, claramente fuera del alcance de los grupos ordinarios que desearan participar en el debate público.
18. Por último, los dos jueces rechazaron el argumento de que la prohibición fuera desproporcionada, ya que también se aplicaba fuera de los períodos electorales y a grupos que, como la demandante, no estaban asociados a partidos políticos o campañas electorales. Lord Justice Auld señaló que una limitación a la prohibición en los períodos electorales no habría sido una “distinción basada en la lógica o los principios”. Los dos jueces consideraron que la publicidad política difundida a través de la radio y la televisión fuera de los períodos electorales era susceptible de tener una influencia igualmente evidente en el proceso democrático. En este sentido, el juez Ousley señaló que estos medios eran omnipresentes, que las cuestiones controvertidas podían surgir en cualquier momento en una sociedad democrática, y la influencia adquirida por el dinero podría afectar a la promoción de una ley, a la decisión de celebrar elecciones o a ver los resultados de las mismas. Los dos jueces consideraron que hubiera sido imposible, arbitrario y potencialmente injusto tratar de distinguir entre las cuestiones políticas relacionadas con los partidos y otras cuestiones de importancia pública; de acuerdo con su análisis, de hecho, la distorsión del debate político podría tomar muchas formas y cubrir una amplia gama de cuestiones de política pública, algunas difíciles de clasificar, y tal distinción podría permitir a los partidos políticos “externalizar” la publicidad política a “grupos disidentes o simpatizantes” a los que las restricciones no eran aplicables.
19. En consecuencia, el Tribunal Supremo rechazó pronunciar una declaración de incompatibilidad.
3. La Cámara de los Lores ([2008] UKHL 15)
20. El 12 de marzo de 2008, la Cámara de los Lores, compuesta por Lord Bingham, Lord Scott, Baronesa Hale, Lord Carswell y Lord Neuberger, rechazó por unanimidad el recurso que la demandante había presentado.
21. Lord Bingham pronunció el veredicto de la mayoría. Reconoció que dado que la prohibición limitaba la libertad de expresión política, el grado de justificación impuesto al Estado era “alto” y el margen de discreción, en consecuencia, estrecho. Definió así el objetivo de la prohibición:
”28. La razón fundamental que sostiene el proceso democrático es que si los puntos de vista, opiniones o competidores políticos son objeto de un debate y de un examen público, con el tiempo, el bien prevalecerá sobre el mal y la verdad sobre la mentira. Es de suponer que, si se le da tiempo, el público hará una buena elección ya que, en el curso del proceso democrático, tendrá que elegir. Sin embargo, es muy deseable que el debate tenga lugar en la medida de lo posible en condiciones de igualdad. Este es el caso en el que, como parte de la discusión pública, se expresan diferentes opiniones, se contradicen, se discuten y se debaten. Es el deber de los organismos de difusión el de lograr esta imparcialidad, presentando programas equilibrados en el que todos los puntos de vista puedan ser expresados”.
22. Según Lord Bingham, este objetivo no se logró cuando:
”(...) Los grupos que no son partidos políticos, pero que disponen de importantes recursos son capaces de utilizar su poder financiero para aumentar la visibilidad de opiniones que pueden ser verdaderas o falsas, atractivas o repulsivas para mentes progresistas, beneficiosas o perjudiciales. El riesgo es que los ciudadanos puedan verse inducidos a aceptar sus tesis que son esencialmente políticas, no porque el debate público haya demostrado su justificación, sino porque, a fuerza de la repetición constante, han sido condicionados a aceptarlos. Entre los derechos de los demás, como la restricción al derecho a la libertad de expresión puede, legítimamente tratar de amparar a los que deben, a mi juicio ser protegidos contra los daños potenciales de la publicidad política sesgada”.
Pero según Lord Bingham este argumento no había sido mostrado en toda su extensión en el mencionado caso VgT.
23. En su opinión, la prohibición total era necesaria para evitar el riesgo de anuncios por parte de organizaciones con objetivos cuestionables, opción que había sido descartada en el caso VgT pero reconocida en Murphy (antes citado) y el hecho de que la prohibición se limitaba a la radio y a la televisión se debió, según observó el juez Ousley, al poder y a la omnipresencia en particular de la televisión y la radio, un factor que el Tribunal de Justicia reconoció en el caso Jersild contra Dinamarca (23 septiembre de 1994, apartado 31, serie A, núm. 298) y en Murphy, aunque parecía haber ignorado la sentencia VgT.
24. Lord Bingham también consideró que no era necesario examinar en detalle la cuestión de si una prohibición menos restrictiva (encuadrada en la duración, la frecuencia y el coste de la publicidad o incluso de su naturaleza y calidad) permitiría evitar los perjuicios temidos, sobre todo teniendo en cuenta que un sistema menos restrictivo podría eludirse mediante la formación de pequeños grupos que persiguieran objetivos políticos similares, de manera que sería difícil de aplicar de forma objetiva y coherente, y sería aún más difícil hacer cumplir su obligación de imparcialidad a las emisoras. Lord Bingham señaló que la Comisión Mixta de Derechos Humanos había pedido un compromiso, pero que el Gobierno había estimado que no podía conocer qué era lo justo y viable que permitiría hacer frente al problema. Añadió que no veía “ninguna razón para cuestionar esta evaluación aceptada por el Parlamento”. A la sentencia del Parlamento era necesario otorgarle una importancia capital por tres razones. En primer lugar, era razonable pensar que los políticos elegidos democráticamente serían “especialmente sensibles” a las medidas necesarias para preservar la integridad de la democracia. En segundo lugar, si el Parlamento consideraba que la prohibición pudiera “tal vez, aunque era poco probable” infringir el artículo 10, habría resuelto aprobarla de todos modos, debido a la importancia que le atribuye a la prohibición, y el juicio no debería ser “anulado a la ligera”. En tercer lugar, la ley no puede ser diseñada para hacer frente a casos específicos, sino que debe establecer normas generales, y sería en el Parlamento donde se decidirá dónde situar la línea y, aunque inevitablemente en los casos difíciles podría terminar en el lado equivocado de la línea, “no [debería] significaba que la norma no tuviera ningún valor sino, que tomada globalmente, [era] beneficiosa.”
25. Para Lord Bingham, el hecho de que la demandante dispusiera de otros medios de comunicación era un “cierto factor de peso”, que lo distinguía del caso Bowman contra Reino Unido (19 febrero de 1998, Repertorio de sentencias y decisiones 1998 I), donde la disposición en cuestión había sido calificada como un obstáculo total para el demandante en la comunicación de sus ideas.
26. Por último, Lord Bingham declaró que no había un claro consenso en el seno de los Estados miembros sobre la forma de legislar en materia de difusión de la publicidad política en las cadenas de radio y televisión. Añadiendo que el Tribunal había considerado que los Estados debían disponer de un mayor margen de discreción en este tipo de casos y que probablemente serían más capaces de juzgar garantías y contrapesos necesarios para proteger, de acuerdo con el artículo 10, la integridad de sus propias democracias. Desestimó el recurso, de acuerdo con la opinión del juez Ousley y, en esencia, la de Lord Justice Auld. Contrariamente a Lord Scott, quien opinó que los tribunales nacionales podían interpretar de manera diferente al Tribunal, los derechos garantizados por el Convenio, consideró que, en ausencia de circunstancias especiales, los tribunales debían seguir la jurisprudencia del Tribunal en tanto en cuanto es clara y consistente.
27. Lord Scott, comulgaba totalmente con el razonamiento de Lord Bingham y añadió dos comentarios.
En primer lugar, debido a su tamaño “notable”, dijo que la prohibición podría dar lugar a otros recursos basados en el artículo 10. Esta prohibición podría impedir a la demandante la difusión de anuncios que carecieran de contenido político o contenidos totalmente neutrales y en “contra” la publicidad comercial autorizada chocaría con sus principios, por lo que podría haber aspectos de los artículos 319 y 321 que fueran incompatibles con el artículo 10, sin embargo, incluso si los jueces tenían una cierta libertad para poder hacer una declaración de incompatibilidad en virtud del artículo 4 de la Ley sobre los Derechos Humanos, deberían hacerla, en principio, si las circunstancias del caso, mostraran que la disposición legislativa en cuestión había “afectado a un derecho del demandante garantizado por el Convenio (...) incompatible con ese derecho”: esto no fue suficiente para proporcionar ejemplos hipotéticos de cómo era probable que una determinada disposición fuera susceptible de ser incompatible con un derecho garantizado por el Convenio. Lord Scott llegó a la conclusión de que la prohibición no era incompatible con los derechos reconocidos por la demandante en el artículo 10.
En segundo lugar, no es posible deducir a partir del caso VgT que el Tribunal estaría en desacuerdo con la Cámara de los Lores en el presente caso. Recordó a este respecto que en el caso Murphy, la Cámara de los Lores no había desestimado ni de cerca ni de lejos el razonamiento seguido en la sentencia VgT, y añadió que las sentencias del Tribunal siempre se ciñen estrechamente a las circunstancias del caso. Según él, fue por lo que en este caso, existía una mera posibilidad de conflicto entre la conclusión de la Cámara de los Lores y la del Tribunal.
28. La baronesa Hale comenzó su valoración afirmando que se había ocultado una evidencia “grande como una casa” (”an elephant in the house”) en la consideración del caso, a saber, el imperio de la publicidad, no sólo en las elecciones, sino también en la formación de la opinión política en los Estados Unidos. Hizo hincapié en las grandes sumas de dinero que se gastaron durante las elecciones en los Estados Unidos, que debían ser recaudadas en alguna parte, y no había límite a la cantidad de dinero que los grupos de presión podían gastar en ese país para transmitir su mensaje en los medios de comunicación, produciendo un impacto más potente y más duradero.
29. Luego declaró que la razón subyacente de la prohibición era el deseo de asegurar que el Gobierno y sus políticas no fueran decididas por aquellos con mayor nivel económico:
”Nuestra democracia no sólo se basa en el dicho de “una persona, un voto”. Se basa en la idea de que todas las personas tienen el mismo valor (...) Todo el mundo debería ser capaz de formar su propia opinión acerca de asuntos importantes de la actualidad. Para esto, necesitamos que las informaciones y las ideas se intercambien libremente. Hay que reconocer que algunas personas disponen de más recursos que otras para hacer valer sus ideas, pero queremos evitar las distorsiones flagrantes que sin duda se producirían si existiera un acceso libre sin restricción a la radio y televisión.
En este caso, pues no se trata sólo de las restricciones admisibles a la libertad de expresión. Se trata de un equilibrio justo entre los dos componentes más importantes de la democracia: la libertad de expresión y la igualdad de los electores”.
30. Suscribiendo plenamente el razonamiento de Lord Bingham, la Baronesa Hale sostuvo que la prohibición que había aplicado en este caso no era incompatible con los derechos de la demandante en virtud del artículo 10. Se expresó de la siguiente manera:
”51. Es una respuesta equilibrada y proporcionada al problema: [la demandante] puede tratar de difundir sus ideas de otra forma, pero no de manera que exista un riesgo significativo para distorsionar el debate público a favor de los ricos. Debemos aplicar la misma regla a todos los anuncios del mismo tipo, cualquiera que sea la causa que defiendan y los recursos de los anunciantes que los quieran difundir. No tenemos que distinguir entre las causas que apoyamos y las que rechazamos. No podemos tampoco, en la práctica, distinguir entre pequeños grupos que están luchando para recoger hasta el último centavo y los grandes grupos que disponen de colosales sumas de dinero. La limitación o el racionamiento no funcionan en este ámbito (...)”.
31. Expresó sus dudas en cuanto a la posibilidad de aplicación en la sentencia VgT, estimando que, como todas las sentencias del Tribunal, están estrechamente relacionadas con las circunstancias particulares de cada caso:
”52. (...) Aunque las organizaciones sean similares, los anuncios son muy diferentes: “comed menos carne” no es el mismo mensaje que “ayudadnos a poner fin al sufrimiento de los animales”. Los argumentos importantes a los que se ha dado poco peso en la sentencia del caso VgT fueron seleccionados en el caso Murphy. Por lo menos, la necesidad de lograr un justo equilibrio entre los intereses contrapuestos es más fuerte en el ámbito político que en el ámbito religioso. El discurso político es sin duda importante, pero en una democracia, los derechos políticos de los demás son igual de importantes. La pregunta es si la prohibición, tal y como se ha aplicado a los hechos de este caso fue proporcionada y con el objetivo legítimo de proteger los derechos democráticos de los demás. Como Lord Bingham ha demostrado, el Gobierno y el Parlamento han examinado recientemente y con cautela, si con una prohibición más limitada se habría logrado y llegaron a la conclusión de que este no era el caso. La solución elegida ha recibido el apoyo de todas las partes. Los parlamentarios de todo el espectro político coinciden en que esta prohibición es necesaria en nuestra sociedad democrática. Cualquier tribunal lo pensará dos veces antes de emitir una decisión diferente sobre un asunto como este. Se podría argumentar que es posible aplicar modificaciones sobre la norma, por ejemplo, prohíbir cualquier publicidad que proceda de una organización política, o la publicidad, sobre cuestiones que sean objeto de una controversia pública. Pero esa no es la cuestión que se decide en este caso”.
32. Por último, la Baronesa Hale estimó como Lord Bingham (y contrariamente a Lord Scott) que el Tribunal era, en última instancia el competente para dar la interpretación correcta sobre los derechos garantizados por el Convenio en virtud de la ley sobre los derechos humanos. Según la cual, los tribunales nacionales deben adoptar una “actitud prudente” y no “anticipar” las interpretaciones del Tribunal, sino simplemente “seguir la jurisprudencia de Estrasburgo a medida que ésta evolucione, ni más ni menos.”
33. Lord Carswell y Lord Neuberger rechazaron el recurso por las razones dadas por Lord Bingham.
II. LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA INTERNA APLICABLE
A. Ley de 1998 sobre los Derechos Humanos (”la HRA”)
34. La Ley de Derechos Humanos entró en vigor en Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte el 2 de octubre de 2002. En su artículo 4 permite a los tribunales emitir una declaración de incompatibilidad cuando es imposible interpretar una ley o reglamento de una manera compatible con las disposiciones del Convenio. El artículo 19 de la Ley, titulado “Declaraciones de Compatibilidad», dispone:
”1. Un ministro (...) que aporta un proyecto de ley ante cualquiera de las Cámaras del Parlamento, deberá, antes de que el proyecto llegue en segunda lectura,
a) emitir una declaración indicando que, según él, las disposiciones del proyecto de ley son compatibles con los derechos garantizados por el Convenio (”declaración de compatibilidad”), o
b) emitir una declaración indicando que, a pesar de no estar en disposición de pronunciar una declaración de compatibilidad, el Gobierno desea sin embargo que el Parlamento considere el proyecto de ley.
2. Esta declaración debe ser tomada en forma escrita y se publicará de la forma que el Ministro considere apropiada”.
B. Marco legislativo de la prohibición
1. Antecedentes del Proyecto de Ley sobre las Comunicaciones (”el Proyecto de Ley de 2002”)
(a) Ley de 1954 sobre la Televisión (”la ley de 1954”)
35. Antes de la Ley de 1954, la BBC era la única cadena de televisión en el Reino Unido, y nunca emitió publicidad de pago. La Ley de 1954 ha abierto el mercado a las emisoras comerciales, cuya financiación está asegurada con los ingresos de la publicidad, y ha creado un órgano de supervisión, la Autoridad Independiente de Televisión (”Independent Television Authority” - “ITA”), responsable de hacer cumplir especialmente la prohibición de la publicidad política de pago, establece en estos términos:
”Se prohíbe la publicidad insertada por o para cualquier organización cuyos objetivos sean total o principalmente de carácter religioso o político, así como la publicidad con una finalidad religiosa o política o relacionada con cualquier tipo de disputa laboral”.
36. Los textos posteriores han mantenido esta prohibición
(b) Comisión sobre normas aplicables a la vida pública (”la Comisión Neill”)
37. La Comisión Neill fue creada por el Gobierno británico para examinar ampliamente la cuestión de la financiación de los partidos políticos. En octubre de 1998, después de visitar Alemania, Canadá, Estados Unidos, Irlanda y Suecia, presentó al Gobierno su quinto informe. El capítulo 13 de este informe, recomendó mantener la prohibición de publicidad política en televisión y radio, describiendo así sus ventajas:
”13.7 El hecho de evitar que los partidos políticos y otras organizaciones con motivaciones políticas compren tiempo de transmisión en televisión y radio, tiene el efecto de limitar la cantidad que pueden gastar y por tanto las sumas de dinero que necesitan poner. Es casi universalmente aceptado que estos efectos son positivos. Las campañas electorales son más baratas en el Reino Unido que en muchos otros países, y en estas campañas, los telespectadores y los oyentes no estuvieron sometidos a un flujo constante de propaganda de los partidos políticos (para la mayoría de los cuales, si fuera permitida aquí, sería sin duda negativa). Los partidos son, pues, menos dependientes de los donantes ricos. Los líderes políticos no están obligados a gastar mucho tiempo y energía en recaudar fondos para financiar la difusión de su campaña en televisión y radio. Además, y esta no es la única ventaja de la prohibición, las emisoras proporcionan a los partidos espacios gratuitos. Por lo tanto, todos los partidos políticos, y no sólo los ricos, tienen la oportunidad de expresar sus puntos de vista. Casi todos los que observaron las campañas electorales en los Estados Unidos consideran que, desde este punto de vista, el sistema británico es mejor. Creemos que el sistema actual rinde servicio al país y debe mantenerse”.
38. El informe señaló que la restricción a la libertad de expresión en virtud de la prohibición podría justificarse. Y concluyó así:
”13.11 (...) el gobierno puede perfectamente seguir asumiendo el principio de que la prohibición de publicidad política en televisión y radio es legalmente defendible. Nos referimos, en particular, al argumento del Ministerio [en el caso X y la Asociación Z contra Reino Unido, núm. 4515/70, Decisión de la Comisión de 12 de julio 1971, el Anuario 14, apartado 538] (...), que justifica la prohibición por la necesidad de proteger los derechos democráticos de los ciudadanos británicos a no ser sometidas a la hora de máxima audiencia a un diluvio de propaganda política de los partidos con donantes más ricos. Si un tribunal dijera lo contrario en el futuro, esto podría tener un efecto dramático sobre la financiación de los partidos políticos. Si fueran libres de hacerlo, los partidos políticos se sentirían sin duda obligados a aprovechar la oportunidad para hacer publicidad en la televisión y la radio para anunciar sus tesis (o denigrar las de sus oponentes). En los Estados Unidos, un gran porcentaje de los gastos de los partidos políticos durante las campañas electorales se dedica a la publicidad televisiva. Esta es la presión para hacer que la publicidad se convierta, más que cualquier otro factor, en el motivo de su necesidad de dinero, y por tanto en la lucha entre demócratas y republicanos (...)”.
39. El informe agregaba que la ley debía ser revisada para asegurar que su alcance fuera lo suficientemente amplio:
”13.12 Otro posible riesgo en el futuro, como se menciona en algunas argumentaciones es que, a medida que los avances tecnológicos traen a su paso nuevas y variadas formas de difusión de información (la televisión por cable, la televisión digital y su cohorte de canales, Internet, etc.), aparecen nuevos métodos diseñados para tratar de eludir las restricciones a la publicidad política actualmente establecidas por la ley. Será necesario estar vigilantes para asegurar que esto no suceda. Será necesario revisar la legislación vigente para garantizar que su alcance es lo suficientemente amplio”.
40. En 1999, el Gobierno llevó a cabo una revisión completa de las normas en materia de difusión y puso en marcha una consulta en relación con, entre otras cosas, la aplicación de medidas menos restrictivas para la prohibición de la publicidad política en vigor. En julio de 1999, respondió de la siguiente manera a la propuesta de la Comisión Neill destinada especialmente a mantener la prohibición de publicidad política:
”9.2 La prohibición de la publicidad política de pago en radio y televisión es un factor importante que limita la cantidad de dinero que los partidos políticos pueden gastar en sus campañas, y por lo tanto, el dinero que necesitan incrementar. Esta medida tiene pues, el soporte de todas las tendencias políticas y el Gobierno apoya firmemente la recomendación de la Comisión Neill aspirando a mantenerla”.
2. Consulta sobre el proyecto de ley 2002
(a) Libro blanco sobre las comunicaciones
41. En diciembre de 2000, el Gobierno publicó un Libro blanco sobre las comunicaciones donde estaba presente un proyecto de ley para aplicar nuevos controles a las cadenas de radio y televisión en Inglaterra y Gales, y mantener, en ese ámbito, la prohibición de la publicidad política. Durante el período de consultas tuvo lugar a continuación, el Tribunal emitió su sentencia en el caso Vgt Verein gegen Tierfabriken (citado).
(b) Publicación y examen del proyecto de ley de 2002
42. En mayo de 2002, después de dicho período de consultas, el Gobierno publicó el proyecto de ley en 2002, abriendo así un nuevo período de consultas de tres meses. El proyecto de ley preveía que los programas de servicios de teledifusión, no debían contener anuncios políticos, es decir, anuncios insertados por o para una organización política o directamente a un objetivo político. Se publicaron unas notas explicativas junto con el proyecto de ley (teniendo en cuenta la sentencia VgT e indicando que había surgido una duda sobre si la prohibición era compatible con el Convenio) y un documento guía resumiendo las propuestas del proyecto de ley y las decisiones políticas relacionadas, expresando especialmente el punto de vista por el que el proyecto logró un equilibrio adecuado entre la libertad de expresión y la necesidad de proteger a la población contra ciertos tipos de contenidos emitidos en radio y televisión.
43. La Comisión Mixta de Derechos Humanos, comisión permanente encargada de examinar las implicaciones de los proyectos de ley con respecto a los derechos humanos, examinó el texto de 2002 y en junio de 2002, se sirvió de los datos del profesor Barendt, que desde 1990 a 2010 fue titular de la cátedra “Goodman” de derecho sobre medios de comunicación en la “University College” de Londres, la primera de este tipo que se creó en el Reino Unido. Respondiendo a la pregunta de si había restricciones a la publicidad política que se podría imponer siempre respetando el artículo 10, el profesor Barendt dijo estar de acuerdo con las conclusiones del caso VgT. Explicó que negar a una organización sin ánimo de lucro, pero con una agenda política (como Amnistía Internacional), la autorización para difundir un anuncio publicitario cuando tiene los medios para pagar por él, parecía ser “un atentado monstruoso e injustificado contra la libertad de expresión”. No había ninguna justificación para permitir, por ejemplo, la difusión de publicidad de los automóviles y productos relacionados con la conducción y prohibir anuncios opuestos a los grupos de automoción. No recomendaba permitir el acceso ilimitado a la radio y la televisión, pero consideraba necesario adoptar normas que limitaran la cantidad de publicidad que se pudiera comprar. Según él, la distorsión del debate político podría ser “evitada mediante la imposición de límites financieros, como los que ya están impuestos en el ámbito de la financiación y los gastos de los partidos políticos”.
44. El 19 de julio de 2002, la Comisión Mixta de los Derechos Humanos publicó un informe sobre el proyecto de ley de 2002. En cuanto a la prohibición de la publicidad política, reconoció que podría considerarse incompatible con el artículo 10 en virtud del caso VgT. Sin embargo, reclamó extremar la precaución en caso de que se tuviera que derogar, dada la importancia de las razones que la motivaron y la dificultad para concebir una solución más acotada. Habiendo tomado nota del enfoque del Tribunal Supremo de Canadá y la existencia de diferentes tradiciones en materia de libertad de expresión en los Estados Unidos y Australia, dijo preferir el enfoque europeo, que le otorgaba “el peso necesario para el propósito legítimo de garantizar la igualdad de oportunidades en materia de expresión política, al menos en la radio y la televisión”, y que justificaba la prohibición. Y continuó así:
”63. (...) Hay consideraciones más generales, que requieren desde nuestro punto de vista ejercer la máxima prudencia si se va a modificar el actual régimen jurídico vigente en el Reino Unido (donde el acceso a la televisión y la radio de aquellos que tengan la intención de promover causas políticas, se limita casi exclusivamente al sistema altamente regulado de mensajes políticos de los partidos). Estas consideraciones más amplias se deben al miedo a que los ricos y poderosos dominen el proceso democrático, situación a la que el Tribunal se refiere en el caso VgT (...) Los riesgos de tal desviación se incrementan cuando es imposible evitar la concentración de varios medios de comunicación en las mismas manos en un país. También somos conscientes de que el compromiso propuesto por el Tribunal entre líneas - a saber, una prohibición más limitada aplicada de forma más específica - sería extraordinariamente difícil de traducir en forma de proyecto de ley. En particular, es difícil imaginar cómo se podría idear maneras de asignar el tiempo en antena o limitar los gastos en publicidad desde un “punto de vista político” (en oposición a la publicidad para un partido político, su definición sin embargo podría ser dada por la ley) (...) “
45. Mientras que dudar de la aplicación general del caso VgT y juzgando que es útil esperar que la jurisprudencia en este ámbito evolucione antes de decidir la conducta legislativa a seguir, la Comisión Mixta de Derechos Humanos explicó que una prohibición total de la publicidad política en la radio y la televisión, era susceptible, en su opinión, de ser considerada incompatible con el artículo 10, como el Gobierno había reconocido en las notas explicativas acompañadas al proyecto de ley de 2002. Recomendó al Gobierno “estudiar la forma de incluir en el proyecto de ley restricciones de este tipo aplicables en la práctica y compatibles con las disposiciones del Convenio”.
46. El Parlamento puso en marcha una comisión (la Comisión Mixta sobre el Proyecto de Ley de Comunicaciones, “Joint Committee on the Draft Communications Bil”l) para revisar el proyecto de ley. Ésta aprobó el 25 julio 2002 un informe en el que se aprobaban los principios que subyacen a la prohibición propuesta:
”301. (...) El Gobierno considera que hay razones poderosas para reconsiderar la prohibición de publicidad política en radio y televisión, que ha existido durante mucho tiempo, pero reconoce que una decisión reciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha planteado una duda en cuanto a la compatibilidad de esta prohibición con el Convenio. El profesor Eric Barendt estima que una prohibición total de la publicidad política no es compatible con el respeto de los derechos humanos y el objetivo se lograría mejor a través de la limitación de los gastos que puedan ser efectuados para la publicidad política. La Comisión Mixta de Derechos Humanos considera que la prohibición de comprar tiempo en antena para fines políticos, probablemente sería compatible con los derechos garantizados por el Convenio. Estamos de acuerdo con los principios subyacentes de la prohibición de publicidad política prevista (...) e instamos al Gobierno para que examine cuidadosamente los métodos para permitir mantener esta prohibición de manera que no sean susceptibles de ser impugnados por incompatibilidad con los derechos garantizados por el Convenio”.
47. La Comisión Independiente de Televisión (”Independent Television Commission”) fue la responsable en su momento de la televisión comercial. El 10 de octubre de 2002, solicitó al Gobierno que mantuviera la prohibición a causa de:
”La Comisión Independiente de la Televisión comparte las principales objeciones del Gobierno sobre la publicidad política y espera que la prohibición, mientras esté en vigor, se mantenga. Creemos que un sistema de “control” de la publicidad política dirigida por la OFCOM [”Office of Communicatios´s - Oficina de Comunicaciones -]/ las emisoras y los que se basan en criterios de respeto a la imparcialidad y el rechazo de un desequilibrio a favor de algunos, se desmoronaría muy rápidamente, ya que sería inviable en la práctica (...) Si la prohibición absoluta se levantara, las emisoras (...) serían, al menos, objeto de disputas en el caso de que rechazaran emitir anuncios políticos. Nos encontraríamos entonces sobre una pendiente resbaladiza (...) prohibir ciertos partidos políticos nombrados expresamente es bastante ineficaz cuando (...) no es difícil crear organizaciones que sirvan de pantalla. Este es el caso de muchas cuestiones puntualmente sensibles, tales como el derecho a la vida. La decisión de los jueces de Estrasburgo en el caso de Suiza no proporciona la orientación específica sobre la cuestión de cuándo una publicidad política puede estar prohibida. Hay por lo menos un riesgo de que las “medias tintas”, además de ser ineficaces, también sean incompatibles con el Convenio”.
(c) Presentación del proyecto de ley 2002 al Parlamento y debates relacionados
48. El 19 de noviembre de 2002, el Gobierno presentó al Parlamento el proyecto de ley 2002, que recogía intacta la prohibición de la publicidad política. El ministro que presentó el proyecto de ley en virtud del artículo 19 ap.1b) de la Ley de 1998 sobre los Derechos Humanos, hizo la siguiente declaración:
”No estoy en condiciones de declarar (pero sólo a causa de [la prohibición de publicidad política]) que, en mi opinión, las disposiciones del [proyecto de ley 2002] son compatibles con los derechos garantizados por el Convenio. Sin embargo, el Gobierno quiere que la Cámara [de los Comunes] examine el proyecto de ley.”
49. Fue la primera vez desde la aprobación de la Ley de Derechos Humanos que el Gobierno seguía dicho procedimiento, cuyo uso no significaba que él considerara que el proyecto de ley de 2002 era incompatible con el Convenio sino simplemente que, habida cuenta del caso VgT, no era capaz de decir claramente que este texto era compatible con él.
50. El 22 de noviembre de 2002, el ministro responsable del Departamento de Cultura, Medios de Comunicación y Deportes (DCMS) publicó un memorándum en respuesta al informe de la Comisión Mixta de los Derechos Humanos de julio de 2002. Su texto decía lo siguiente:
”(...) El Gobierno es consciente de que el caso [VgT] arroja dudas acerca de si la prohibición de publicidad política (que el proyecto de ley mantendría) es compatible con el Convenio. Tomamos nota de la opinión de la Comisión, que considera que el objetivo legítimo de garantizar la igualdad de oportunidades en el discurso político en la radio y la televisión justifica la aplicación de restricciones a la publicidad política y es necesario extremar la prudencia si se pretende cambiar la legislación en vigor (...)
Teniendo en cuenta las observaciones de la Comisión, el Gobierno siguió su recomendación de que se examinaran las posibilidades para incluir en el proyecto de ley las restricciones específicamente aplicables y compatibles con el Convenio. En particular, proponemos otro sistema basado en interdicciones específicas que prohíban, por ejemplo, toda la publicidad política que provenga de los partidos políticos y la publicidad política de cualquier tipo en período electoral o de referéndum, y proporcionar otras normas para evitar el predominio de un punto de vista determinado, señalando de forma visual o audible los anuncios políticos y supervisar la extensión, tanto en lo que se refiere al tiempo de emisión como en la proporción con los ingresos publicitarios a los que una emisora puede estar autorizada a obtener. Llegamos a la conclusión de que este sistema difícilmente podría ser aplicable en la práctica y que, en todo caso, sería mucho menos eficaz que la prohibición total actual y abriría la puerta a la difusión de una gran cantidad de publicidad política”.
51. El 3 de diciembre de 2002, el ministro responsable del Departamento de Cultura, Medios de Comunicación y Deportes (DCMS) explicó ante el Parlamento por qué no era posible emitir una declaración de compatibilidad. Se manifestó de la siguiente manera:
”Aunque, por supuesto, exista la oportunidad para que esta cuestión sea debatida en profundad en la Comisión, quería explicar la posición ante toda la Cámara. La decisión de someter a debate un proyecto de ley que contiene una disposición de este tipo es obviamente excepcional, y se ha tomado después de diversos argumentos jurídicos y otras soluciones posibles, habiendo realizado una seria reflexión y un examen en profundidad.
Durante muchos años, los sucesivos gobiernos han mantenido la prohibición total de la publicidad política en televisión y radio. La intención del Gobierno en este caso es mantener la prohibición actual - que la Comisión Neill ha aprobado en su informe de 1998 sobre la financiación de los partidos políticos - y la de definir con mayor precisión la palabra “política”, para que la OFCOM pueda seguir aplicando una interpretación amplia del término utilizado por las autoridades reguladoras.
(...)
Sin embargo, [el caso VgT] que [incluía] una prohibición aparentemente similar, es una posible fuente de complicaciones. Esto ha sido señalado por el resto de [la Comisión Mixta de Derechos Humanos]. En respuesta a la sentencia del Tribunal y a las preocupaciones de la [Comisión Mixta de Derechos Humanos], examinamos detalladamente la prohibición actual para ver si alguna modificación menor, aseguraba que fuera compatible con el respeto a los derechos humanos. Desafortunadamente, toda modificación dirigida hacia este objetivo permitía, de todos modos, la difusión de una gran cantidad de publicidad política, y creo que puedo decir que todos los partidos están de acuerdo en reconocer que no sería un resultado deseable. Evitando que aquellos que representan intereses poderosos para desviar el debate político, la actual prohibición protege el debate público y democrático así como la imparcialidad de las emisoras.
Después de revisar todos los hechos y numerosos dictámenes jurídicos recogidos, llegué a la conclusión de que los sólidos argumentos a favor de la prohibición contenida en este proyecto de ley, estaban en consonancia con el Convenio (...)
El Gobierno aplica una serie de criterios para evaluar la compatibilidad del Convenio con los textos de la ley que propone y, dada la existencia de [la sentencia VgT], tengo que pedir a la Asamblea que examine el presente proyecto de ley acompañado de una declaración en virtud del artículo 19 ap. 1 b) de la Ley de 1998 sobre los Derechos Humanos. Esto no significa que creamos que este proyecto es incompatible con el Convenio, y seríamos capaces de presentar una sólida defensa que debería ser impugnada en todo caso, por vía judicial. Por supuesto, si esta defensa fracasara ante los tribunales nacionales, deberíamos reconsiderar nuestra posición. Más allá de eso, tomamos nuestras obligaciones internacionales muy en serio y, si los jueces de Estrasburgo adoptaran una sentencia considerando que la prohibición no es conforme al Convenio, nos esforzaríamos en modificarla conforme a la sentencia. En la situación actual, sin embargo, el Gobierno considera apropiado solicitar a la Cámara que mantenga la prohibición de la publicidad política”.
52. El 10 de diciembre de 2002, el ministro responsable del DCMS respondió a una pregunta de un diputado sobre la compatibilidad de la prohibición con el Convenio adjuntando en su respuesta una “nota explicativa” detallada, declarando las razones por las que el Gobierno quería mantener la prohibición. Explicó que aunque la sentencia VgT suscitó una duda en cuanto a la compatibilidad de la prohibición con el Convenio, esta prohibición fue ampliamente respaldada por todos los partidos políticos y con el firme apoyo de la Comisión Neill, que la Comisión de examen pre-legislativo y la Comisión Mixta sobre Derechos Humanos suscribieron los principios básicos que la sostenían, y que éstas habían instado al Gobierno a buscar formas para garantizar su compatibilidad con el Convenio. También se dijo que el Gobierno había recogido la opinión de personas competentes y que una prohibición más en consonancia con el Convenio sólo podía lograrse a través de un cambio radical en el enfoque que allanaría el camino “por lo menos a una cantidad importante de publicidad proveniente de grupos de presión y grupos de promoción”. Se dijo además que “argumentos muy sólidos” permitirían decir que la prohibición era compatible con el Convenio, por lo que el Gobierno pidió al Parlamento que mantuviera la prohibición sin ningún cambio.
Se dijo que el deseo de ver cómo la prohibición podría mantenerse estando de acuerdo con el Convenio, había dado lugar al examen de otras soluciones:
”En particular, proponemos otro sistema basado en interdicciones específicas que prohíban por ejemplo toda la publicidad política que provenga de los partidos políticos y la publicidad política de cualquier tipo en período electoral o de referéndum, y proporcionar otras normas para evitar el predominio de un punto de vista determinado, señalando de forma visual o audible los anuncios políticos y supervisar la extensión, tanto en lo que se refiere al tiempo de emisión como en la proporción con los ingresos publicitarios a los que una emisora puede estar autorizada a obtener”.
8. A la luz del asesoramiento jurídico recibido, la conclusión fue que este sistema difícilmente podría ser de aplicación en la práctica y que, en todo caso, sería mucho menos eficaz que la prohibición actual y abriría la puerta a la difusión de una gran cantidad de publicidad política en un buen número de canales”.
Por último, la nota explicativa contenía la opinión que el DCMS había recibido de su abogado en cuanto a la compatibilidad de la prohibición con el Convenio a pesar de la sentencia VgT:
”20. El Gobierno ha solicitado el asesoramiento de un abogado en cuanto a las implicaciones del caso de Suiza sobre la compatibilidad del Convenio con la prohibición de la propaganda política incluida en la ley de 1990 sobre la difusión. El abogado ha señalado que, sin este caso, era casi seguro que la prohibición de publicidad política bajo la ley británica era compatible con el artículo 10. Asimismo, expresó la opinión de que la sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso de Suiza no era convincente y que había argumentos de peso para justificar que un órgano jurisdiccional nacional y el Tribunal no siguieran la decisión en este contexto.
21. Los principales elementos que llevaron al abogado del Gobierno a concluir en este sentido se refieren a los siguientes factores:
a) la importancia fundamental de mantener la imparcialidad en la radio y la televisión, por su alcance, su inmediatez y su influencia;
b) el hecho de autorizar la difusión de anuncios de organizaciones políticas o de naturaleza política violaría el principio de imparcialidad, permitiendo a grupos poderosos adquirir influencia comprando tiempo en antena y privando a las emisoras de la protección de los anunciantes políticos que tratan de ejercer una influencia editorial sobre otros programas de radio o televisión;
c) las consideraciones unidas a las restricciones del espectro, la tercera frase del artículo 10 ap.1 (que permite someter a las empresas de radiodifusión o televisión a un régimen de licencias) y la Directiva “Televisión sin fronteras”, cada uno de estos elementos milita a favor de un tratamiento especial de la radio y la televisión;
d) la opinión expresada recientemente a favor de la prohibición por parte de organismos independientes (por ejemplo, la Comisión Neill y la Comisión Mixta de Derechos Humanos);
e) la crítica injustificada acusando a la prohibición de aplicar a las organizaciones políticas en lugar de centrarse en la naturaleza de cada publicidad, siendo evidente que toda publicidad proveniente un organismo determinado tenderá a promover sus propios intereses (incluso si sólo está aumentando su notoriedad o le permite recoger más fondos), que sería inherentemente difícil e incierto tratar de determinar si el contenido de una publicidad determinada es o no “demasiado política” y que, a la luz de los factores que militan en favor de la prohibición, el Parlamento está dentro de sus facultades discrecionales cuando decide centrarse en la naturaleza del anunciante en lugar de la del mensaje con el fin de perseguir su objetivo de mantener la imparcialidad.
22. La explicación del abogado acerca de por qué considera que el razonamiento en el caso de Suiza no era convincente se basa en los siguientes puntos:
(a) la conclusión “desconcertante” del Tribunal de Estrasburgo según la cual las preocupaciones que la prohibición pretendía abordar (por ejemplo, evitar que los grupos poderosos ejercieran una influencia indebida) no responden a una necesidad “imperiosa”, ya que no se aplican a otros tipos de medios de comunicación;
(b) el hecho de que el Tribunal haya reconocido que la prohibición de publicidad política pueda permitirse en ciertas circunstancias, sin embargo, según el abogado, destacaba otros precedentes donde las reglas generales (”de aplicación estricta”) pudieran estar justificadas, aunque apareciesen casos difíciles en el límite;
(c) el Tribunal dio insuficiente peso al hecho de que hubiera otras formas disponibles de publicidad (por ejemplo, periódicos, folletos o exhibiciones).”
53. El 10 de diciembre de 2002, la Comisión Mixta de los Derechos Humanos solicitó por escrito al Gobierno una explicación más completa de las razones para mantener la prohibición. El 20 de diciembre de 2002, la Comisión publicó un informe en el que lamentaba que el Gobierno no hubiera explicado por qué no se había incluido en el proyecto de ley una prohibición menos estricta. El 9 de enero de 2003, el ministro responsable de DCMS le respondió, refiriéndose a la carta y la nota explicativa enviada a un diputado en diciembre de 2002 (apartado 52 supra). El 10 de febrero de 2003, la Comisión Mixta de los Derechos Humanos, respondió que estaba convencida de la legitimidad del enfoque del Gobierno. En particular, se expresó de la siguiente manera (cuarto informe de la sesión 2002-2003):
”40. En nuestro primer informe, mencionamos seis motivos que creemos deben tenerse en cuenta con carácter provisional por el Parlamento para evaluar la conveniencia de adoptar un texto que pueda dar lugar a un riesgo reconocido de incompatibilidad con respecto a un derecho garantizado por el Convenio. A la luz de estos elementos y la correspondencia mencionada, consideramos establecer que:
- en caso de conflicto relativo a la prohibición de la publicidad y el patrocinio político por radio y televisión conforme al artículo 309 del proyecto de ley, el Gobierno sostuvo que no había necesidad de seguir la sentencia [Vgt] o, en su defecto, no se podía deducir automáticamente que esta sentencia y el artículo 309 eran incompatibles en virtud del derecho a la libertad de expresión garantizado por el artículo 10 del Convenio, y ese argumento presentaba una perspectiva razonable de éxito;
- que el Gobierno consideraría necesario modificar la ley si [el Tribunal], después de examinar los argumentos de las partes, juzgara que esta disposición era incompatible con el artículo 10, y que reconsideraría su posición si un tribunal del Reino Unido pronunciara una declaración de incompatibilidad en virtud del artículo 4 de la Ley 1998 de Derechos Humanos;
- y, mientras tanto, ya que no ha tenido la oportunidad de defender ante los tribunales sus argumentos relativos a la compatibilidad de la prohibición del artículo 10, el Gobierno tiene buenas razones para creer que los motivos políticos que existen a favor de mantener esta prohibición son mayores que las razones para su restricción, sobre todo porque sería difícil obtener una solución de compromiso viable”.
54. El 13 de enero 2003, la Comisión Electoral, un organismo independiente creado por el Parlamento para supervisar una serie de cuestiones electorales y políticas, publicó un informe titulado ”Party Political Broadcasting: Report and Recommendations” (Difusión de mensajes políticos de partidos (políticos) en la radio y televisión: Informe y Recomendaciones). A su juicio, los argumentos a favor de la prohibición eran convincentes. Explicó que una de sus principales preocupaciones fue la de evitar que las personas con recursos financieros importantes confiscaran el debate político, ya que el electorado recibiría sólo información de un número muy limitado de (grandes) partidos políticos bien financiados. Indicó que sería difícil para las emisoras mantener el equilibrio y la imparcialidad, y añadió que la observación de la situación en otros países hizo poco para disipar las preocupaciones sobre el impacto de la publicidad de pago. Particularmente, se refirió, a este respecto, a lo que sucedía en los Estados Unidos y Alemania, donde, aunque los partidos políticos se beneficiaron con tarifas preferenciales para la publicidad, sólo los más grandes disponían de los recursos necesarios para difundir sus mensajes. Llegó a la conclusión de que, a pesar de la sentencia VgT, la prohibición propuesta podría justificarse en virtud del artículo 10 ap. 2 del Convenio (páginas 16 a 17 del informe):
”(...) cabe señalar que la sentencia [VgT] trataba de publicidad política de pago en general y no de la publicidad generada por los partidos políticos en un contexto en el que la prohibición de la publicidad de pago se acompaña de un sistema de anuncios gratuitos esencialmente no controlados por las emisoras. Tal [sistema] no ha sido objeto de ninguna decisión del Tribunal de Estrasburgo o de nuestros propios tribunales aplicando la ley en materia de derechos humanos (...) [él] constituye, sin duda, un contrapeso a la prohibición de la publicidad de pago. Si no la compensa totalmente (...) consideraremos, sin embargo, que juega un papel importante en este sentido, principalmente en período electoral.
En nuestra opinión, el sistema británico es capaz de resistir tanto al escrutinio del Convenio como a la legislación en materia de derechos humanos, al menos en la medida en que existe un sólido componente de emisiones gratuitas y sin control.”
55. La Cámara de los Comunes examinó la sentencia VgT en el asunto R (ProLife Alliance) contra (BBC [2003] UKHL 23). Lord Hoffmann la calificó de “decisión prudente, aunque algo opaca”, al tiempo que observó que el Tribunal “no había [excluido] que una prohibición de “propaganda política” pudiera ser compatible con los requisitos del artículo 10 del Convenio en determinadas situaciones. Lord Walker estimó por su parte que esta sentencia, “con el debido respeto al Tribunal, [no indicaba] de forma clara o exhaustiva las razones sobre las que [basaba] lo que [parecía] ser una conclusión de un alcance considerable”, y que su verdadero significado era pues “más bien imperceptible”.
C. Ley de Julio 2003 sobre las Comunicaciones (”Ley de 2003”)
1. La prohibición de la publicidad política
56. La Ley de 2003 fue aprobada por el Parlamento sin ninguna oposición. Sustituyó a las autoridades de control existentes por una única autoridad reguladora para los medios de comunicación, las telecomunicaciones y las comunicaciones de radio llamada Oficina de Comunicaciones (”Office of Communications” - «OFCOM»). Sin embargo, el Centro para la verificación de la publicidad televisiva (”Broadcast Advertising Clearance Centre”-”BACC”) continuó hasta el 31 de diciembre de 2007 y era responsable de la revisión antes de la transmisión.
57. El artículo 319.1 de la Ley de 2003 confiere la responsabilidad a la OFCOM para desarrollar y revisar las normas para lograr ciertos objetivos específicos establecidos en el artículo 319 ap. 2. A saber, que las noticias se presenten en la televisión y la radio con la imparcialidad requerida, que se cumplan los requisitos de imparcialidad establecidos en el artículo 320 y que la televisión y la radio no difundan publicidad que viole la prohibición de publicidad política.
58. El artículo 321.2 g) de la ley contiene esta prohibición, y dispone así:
”2. A los efectos del artículo 329.2 g), una publicidad viola la prohibición de publicidad política:
a) si la publicidad se incluye por o para una organización cuyos objetivos son total o principalmente de carácter político,
b) si la publicidad pretende un objetivo político o
c) si la publicidad está relacionada con un conflicto laboral.
59. El artículo 321.3 enumera los objetivos que “son de naturaleza política o destinados a fines políticos”:
”a) influir en el resultado de una elección o de un referéndum celebrado en el Reino Unido o en otro lugar,
b) provocar un cambio en la legislación en todo o parte del territorio del Reino Unido o cualquier otro país, o influir de otro modo en el proceso legislativo en cualquier país o territorio,
c) influir en las políticas o decisiones de los órganos de gobierno local, regional o nacional, ya sea en el Reino Unido o en otro lugar,
d) influir en las políticas o decisiones de las personas que desempeñan funciones públicas en virtud de las leyes del Reino Unido o de otro país o territorio,
e) influir en las políticas o decisiones de personas que ejerzan las funciones que se les asignen en virtud de acuerdos internacionales,
f) influir en la opinión pública sobre un tema que, en el Reino Unido, es objeto de controversia pública,
g) promover los intereses de un partido u otro grupo de personas constituidos en el Reino Unido o en otro lugar, con fines políticos”.
60. Así, la prohibición se aplica no sólo a la publicidad con contenido político, sino también a las organizaciones que son total o principalmente de carácter político, con independencia del contenido de los anuncios que deseen difundir.
61. El artículo 321.7 de la ley establece una excepción para los anuncios de servicio público insertados por o para un ministerio y para los mensajes de algunos partidos políticos difundidos a través de las campañas políticas o los referéndums (apartado 64 infra). Los partidos políticos en cuyo nombre esas emisiones se pueden difundir están determinados por la OFCOM, que sólo puede seleccionar aquellas que estén inscritas junto a la Comisión electoral.
2. Los tres mecanismos para hacer cumplir la obligación de imparcialidad en la radio y la televisión.
62. La imparcialidad política ha sido siempre una de las características fundamentales del sistema legislativo aplicable a la difusión de la radio y la televisión. Está garantizada por tres mecanismos. El primero es la prohibición de la publicidad política de pago.
63. El segundo es el deber de imparcialidad que impone la ley a todas las emisoras. El artículo 320 de la Ley de 2003 es titulado “obligaciones especiales en materia de imparcialidad” y sus apartados 1 y 2 disponen:
”1. Las obligaciones impuestas por el presente artículo son las siguientes:
a) en el caso de los servicios de radio y televisión (...), la obligación de excluir en los programas todas las expresiones sobre puntos de vista u opiniones de aquellas personas que prestan un servicio en cualquiera de los asuntos mencionados en el apartado 2 siguiente,
b) en el caso de programas de servicios de televisión, teletexto, radio nacional y programas nacionales de sonido digital, la obligación de las personas que prestan el servicio es preservar la imparcialidad necesaria con respecto a todas estas cuestiones,
c) en el caso de los servicios, la radio local, los programas locales de sonido digital o los programas de radio y televisión emitidos con una licencia, la obligación de evitar otorgar en los programas emitidos una importancia exagerada sobre puntos de vista y opiniones de ciertas personas u organizaciones respecto a estas cuestiones.
2. Estos temas son:
a) los temas polémicos sobre asuntos políticos o sociales, y
b) los temas relevantes de las actuales políticas públicas.”
64. El tercer mecanismo es la provisión por las emisoras de tiempo gratis en antena para las campañas políticas, las elecciones y los referéndums de los partidos políticos. Es parte del paisaje reglamentario desde el inicio de la difusión de radio y televisión. Los primeros anuncios políticos gratuitos se emitieron en la radio en 1924 y en la televisión en 1951. El artículo 333 de la Ley de 2003 dispone que las licencias concedidas a determinadas emisoras deberían imponer la difusión de publicidad gratuita y el respeto a las reglas de la OFCOM. Estas normas regulaban la difusión de mensajes de los partidos políticos (posibilidad ofrecida a los grandes partidos con ocasión de los principales acontecimientos de la agenda política), mensajes electorales de partidos (posibilidad ofrecida en período electoral a todos los grandes partidos así como a los pequeños partidos inscritos que compitan por un sexto o más de los escaños en juego en las elecciones generales) y mensajes de difusión en las campañas de referéndum (posibilidad ofrecida a cada organización que haya sido reconocida [por la Comisión Electoral] en calidad de participante oficial de la campaña preparatoria del referéndum).
D. Trabajos de la Plataforma Europea de Autoridades Reguladoras (European Platform of Regulatory Authorities- “EPRA”)
1. Estudio elaborado por la EPRA en mayo 2006
65. Este estudio fue realizado por la secretaría de la EPRA partir de la información recibida por los siguientes 31 países y territorios: Alemania, Austria, Bélgica (2), Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Chipre, Croacia, Dinamarca, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Isla de Man, Irlanda, Israel (2), Italia, Letonia, la ex República yugoslava Macedonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, la República Checa, Rumania, Suecia y Suiza (2). Recomendó el ejercicio de la mayor prudencia para cualquier comparación de las normas que regulan la publicidad política, y señaló que, dada la ausencia de definiciones precisas en los diferentes sistemas jurídicos y la gran diversidad de tradiciones nacionales, podría haber cierta ambigüedad en cuanto al significado a atribuir al término “político”, que podría ser aplicado a elementos tan diversos como los mensajes de partidos políticos difundidos en período electoral y la expresión de un interés público por una organización no gubernamental.
66. El estudio resume como sigue las respuestas a la pregunta “¿Está prohibida en vuestro país la difusión de la publicidad política de pago en la radio y la televisión?”:
”Países que prohíben la publicidad política de pago
La publicidad política de pago está prohibida por ley en la mayoría de países de Europa Occidental (Alemania, Bélgica, Dinamarca, Francia, Irlanda, Malta, Noruega, Portugal, Reino Unido, Suecia y Suiza). Algunos países de Europa Central y Oriental, entre ellos la República Checa y Rumania, también la prohíben.
La justificación más tradicional de esta prohibición es que los partidos ricos o bien establecidos podrían comprar mucho más tiempo en antena que los partidos más nuevos o minoritarios, y que esta situación tendría un carácter discriminatorio. Otra de las razones para restringir o prohibir este tipo de publicidad es que podría crear divisiones y preocupaciones en la sociedad. También se ha sugerido, sin embargo, con menor frecuencia, que esta prohibición preservaría la calidad del debate político.
Países que permiten la publicidad política de pago
La publicidad política de pago está permitida en muchos países de Europa central y oriental (Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Hungría, la ex República Yugoslava Macedonia, Polonia) y en los países bálticos (Estonia, Letonia y Lituania). En un pequeño número de países, la publicidad política no se permite en período electoral. Este es el caso por ejemplo en Bosnia-Herzegovina (sesenta días antes de las elecciones) y en Croacia.
A menudo olvidamos que varios países de Europa Occidental, como Austria, Finlandia, Luxemburgo (en la actualidad, pero eso va a cambiar próximamente) o los Países Bajos también permiten la propaganda política de pago.
En Italia, la publicidad política de pago, es decir, la compra de espacios abiertos, también fue autorizada por las cadenas nacionales hasta el año 2003, siempre que las cadenas en cuestión también difundieran espacios “de comunicación política” (...), es decir, programas de debate con la participación de personalidades de la política; ahora ya no se permite en las cadenas locales, donde no debería costar más de 70% del coste de la publicidad comercial, mientras que las cadenas nacionales no pueden transmitir este tipo de mensajes de forma gratuita.
En Grecia, donde la publicidad política personal está sujeta a una prohibición total y permanente, la publicidad política de pago por los partidos políticos no está prohibida.
En España, mientras que la prohibición de la publicidad política se aplica de manera permanente en las cadenas de televisión, la ley electoral permite la publicidad electoral de pago en las cadenas de radio comerciales, pero únicamente en período electoral.
El principal argumento a favor de la publicidad política de pago es que puede permitir a los nuevos candidatos presentarse. A menudo se dice que, el derecho a la publicidad política es una parte esencial del derecho a la libertad de expresión e información”.
67. Sobre el alcance de la prohibición de publicidad política, el estudio indicó que:
”En general, la publicidad política no se refiere exclusivamente a los períodos electorales, los partidos políticos o los candidatos a las elecciones. Los anuncios relacionados con otros temas reflejan importantes debates sociales, tales como los derechos de los animales, cuestiones medioambientales, el aborto, etc. (a menudo calificados como propaganda política o anuncios de promoción) a veces puede parecer que persiguen un objetivo político o que presentan un carácter político y por lo tanto, son considerados como publicidad política.
Países con una prohibición generalizada
Este es el caso por ejemplo de España, Francia, Isla de Man, Irlanda, Israel, Malta y el Reino Unido. En Irlanda, la prohibición se aplica a todos los anuncios que podemos decir que son de naturaleza política y todos los grupos que persiguen un objetivo político. Se aplica en la forma más extensa posible y no se limita a las campañas electorales y de referéndum. En Israel, se aplica de forma permanente a los partidos políticos como grupos de interés y redes de apoyo.
En la Isla de Man, el término “política” no sólo significa “relativo a un partido político”, sino que tiene un sentido más amplio. La prohibición afecta por ejemplo a las campañas de promoción para influir en la legislación o en la acción ejecutiva del gobierno o en las autoridades locales.
En Francia, la prohibición se aplica no sólo a los partidos políticos y los candidatos en las elecciones, sino también a cualquier organización cuyos anuncios busquen un objetivo político. Las asociaciones (la mayoría de los grupos de interés y redes de propaganda están constituidos bajo esta forma) no tienen el derecho a emitir mensajes publicitarios. Las asociaciones sin ánimo de lucro pueden difundir “mensajes de interés general”, pero no deben contener ningún mensaje político.
En España, la prohibición se aplica totalmente sin distinguir grupo alguno.
En Malta, se aplica permanentemente, excepto sobre aquellos programas autorizados con mensajes políticos. El párrafo 1. f) del Anexo III prohíbe la publicidad de carácter político y siempre se ha llevado a aplicar en el sentido estricto a los partidos políticos. Sin embargo, la autoridad competente ha adoptado una interpretación más amplia, aplicando la prohibición a otros grupos, por ejemplo, sindicatos, que perseguían objetivos que podían clasificarse como políticos en el sentido más amplio del término.
Países con una prohibición más limitada
En Suiza, debido al [caso VgT] (...) ciertas formas de publicidad “política” están permitidas. Organizaciones no gubernamentales y redes de apoyo pueden pasar publicidad con un cierto contenido político, pero no antes de las elecciones, ni durante las campañas electorales precedentes a las votaciones. Sin embargo, la prohibición se mantiene con respecto a la publicidad de los partidos políticos o candidatos.
Del mismo modo, en Dinamarca, como consecuencia de la mencionada sentencia, la prohibición permanente de la publicidad política en televisión no se aplica a la publicidad para los partidos políticos o los movimientos políticos o a los candidatos en las elecciones así como a los anuncios de los sindicatos o movimientos religiosos. No se aplica a los movimientos políticos en el sentido amplio, tales como redes de defensa de causas medioambientales o sociales, salvo aquellos grupos designados para formar parte de los órganos o reuniones políticas.
Además, la legislación danesa no permite la difusión de anuncios que contengan mensajes políticos durante los periodos de campaña electoral, donde se considera necesario aplicar una prohibición total para evitar que los votantes sean influidos indebidamente y garantizar la igualdad de los derechos democráticos de los candidatos, independientemente de los recursos económicos y financieros de cada uno. Sin embargo, la publicidad y campañas políticas no se permiten en otros medios, como la radio.
En Noruega, la prohibición se aplica permanentemente y a todos los partidos y grupos con fines políticos. Sin embargo, se interpreta a la luz del artículo 10 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre este artículo.
En Suecia, la publicidad política está prohibida en los servicios de difusión de la radio y la televisión que están sujetas a una obligación de imparcialidad. En principio, las licencias aplicables a la difusión de cadenas comerciales de televisión digital terrestre (TDT) no están incluidas en esta obligación, y estas cadenas son libres de emitir publicidad política. Hasta el 1 de marzo de 2006, esta libertad no se aplicaba a canales especializados de TNT del Grupo TV4. Sin embargo, las nuevas licencias de estos canales no prevén más obligación que la imparcialidad, lo que significa que son ahora también libres de emitir publicidad política.
En Italia, el término “política” se utiliza en un sentido muy estricto, y los [mensajes de] grupos de interés estarían dentro de los llamados mensajes “sociales”. Todos los organismos de difusión pueden emitir los mensajes que tengan una utilidad social (este concepto no está definido), aunque sea pagando una cuota, siempre que el precio de estos mensajes no exceda del 50% de los anuncios comerciales. Estos mensajes (pagados o gratuitos) no se tienen en cuenta para el cálculo de los límites de tiempo por hora/día y no pueden, en conjunto, durar más de cuatro minutos por día.
En algunos países, la prohibición se aplica principalmente a las elecciones y los periodos electorales (República Checa, por ejemplo) o los partidos políticos y los candidatos electorales (por ejemplo, Bélgica). No se mencionan mensajes de promoción”.
68. El estudio mostró que algunos Estados permiten la publicidad política bajo ciertas restricciones, mientras que otros no aplican ninguna restricción:
”Países que aplican restricciones a la publicidad política de pago
La mayoría de los países que permiten la publicidad política también prevén algunas restricciones legales para impedir que esta práctica sea discriminatoria. Así pueden considerarse la duración y la frecuencia de los mensajes (la ex República yugoslava de Macedonia, Bosnia-Herzegovina), el momento de la difusión (la ex República yugoslava de Macedonia: ni en los periódicos, ni en los programas infantiles), el precio (Bosnia-Herzegovina: la tarifas deben ser sometidas a revisión por la autoridad reguladora quince días antes del inicio del periodo electoral), la cantidad máxima que la ley permite gastar en campañas electorales (Grecia, Letonia: en este último, durante las elecciones parlamentarias y europeas, los partidos políticos no pueden pasar más de 0,20 LVL (0,284€) x el número de votantes en las últimas elecciones), las indicaciones para reconocer los mensajes (Chipre, la ex República yugoslava de Macedonia: se debe indicar correcta y visiblemente durante toda su difusión que se trata de una “publicidad política de pago”). En Hungría, las emisoras deben dar a todos los partidos políticos igualdad de condiciones (mismo precio, mismo período de programación, etc.), pero no hay restricciones específicas en cuanto al volumen de la publicidad política.
Por último, cabe señalar que en varios países, por ejemplo en la ex República yugoslava de Macedonia, a las cadenas de radio y de televisión de servicio público no se les permite emitir publicidad política de pago, sólo a las cadenas privadas.
Países que no aplican restricciones a la publicidad política de pago
Este es el caso por ejemplo en Austria, Estonia, Finlandia y Polonia. En este último país, la cuestión de las restricciones a la publicidad política está administrada por las entidades emisoras, donde cada una tiene sus propias normas sobre la materia.
Análisis y comentarios
- Aunque refleja una tendencia real, la brecha entre Oriente y Occidente sobre la prohibición de publicidad política a menudo no es necesariamente exacta. Los países de Europa Occidental que permiten esta práctica, frecuentemente, se olvidan de los estudios comparativos.
- Dada la diversidad de puntos de vista sobre el tema, el Consejo de Europa no se pronuncia sobre si la publicidad política de pago debería ser aceptada o no, limitándose a señalar en su Recomendación [núm. R (99) 15] que “si se permite la publicidad de pago, debería estar sujeta a ciertas normas mínimas (...).”
- La mayoría de los países que permiten la publicidad política de pago han establecido límites, por lo que esta práctica no es necesariamente discriminatoria en todos los casos. Es posible que todos los partidos políticos puedan ofrecer las mismas oportunidades. Sin embargo, esta “igualdad de oportunidades” es real sólo cuando tienen todos los recursos necesarios para comprar al mismo tiempo en antena...”.
69. Por último, el estudio resume la situación como sigue:
”La falta de definiciones explícitas y la gran diversidad de tradiciones nacionales puede ser una fuente de malentendidos entre los socios europeos en las discusiones relativas a la publicidad política. En general, el término “publicidad política” y el término “publicidad” se utilizan en el significado más amplio, en el sentido de propaganda. En la mayoría de los casos, las normas nacionales en materia de publicidad no son aplicables, ya que requieren un pago u otra forma de contrapartida. Sin embargo, en algunos países, la publicidad política está sujeta a las disposiciones legales generales vigentes en materia de publicidad. (...)
Sorprendentemente, algunos países no imponen ninguna restricción a la publicidad política de pago. Sin embargo, ésta no parece tener ningún problema particular o ser motivo de preocupación. (...)
En la mayoría de los países, los partidos políticos y/o los candidatos a menudo suelen obtener el tiempo de antena gratuito para presentar sus programas, pero no exclusivamente, en las cadenas de emisoras de servicio público. Es interesante hacer constar que en algunos países no existe tal sistema: la televisión no emite programas oficiales durante las campañas electorales (...).
A veces se dice que si los candidatos y partidos políticos se beneficiaran del acceso equitativo a los espacios gratuitos durante las campañas electorales, la publicidad política de pago sería menos (o nada) necesaria. Esta afirmación no se puede comprobar de forma sistemática en la práctica, la existencia de un programa de libre asignación gratuita no impide que algunos países permitan la publicidad política de pago (...)
En muchos países de Europa (occidental), el tema más candente ahora son los “anuncios de apoyo”, es decir, los anuncios de difusión con fines políticos, pero provenientes de organizaciones que no son los partidos políticos, como los grupos de interés o grupos sociales. Desde la aprobación por parte del Tribunal de la sentencia [VgT], algunos países han limitado el alcance de la prohibición de publicidad política, pues ahora permiten su difusión - fuera del período electoral.
(...)”
El resumen se terminaba con la siguiente cuestión:
”¿Las prohibiciones totales actuales (que también se centran en los anuncios de promoción) se basan en una justificación “pertinente y suficiente” que les permite resistir un examen en virtud del Convenio? O por el contrario ¿constituyen una restricción desproporcionada a la libertad de expresión? “
2. Documento redactado por el Grupo de Trabajo de la EPRA sobre la publicidad política (GT 1, 30ª reunión de EPRA, octubre de 2009)
70. Analizando la jurisprudencia reciente en relación con el Convenio, el autor de este trabajo considera que la sentencia VgT abrió una nueva perspectiva sobre el artículo 10, que ahora parece requerir la obligación de intervenir al Estado para poner en práctica una forma de derecho de emisión sobre los espacios publicitarios. Comparó esta sentencia con la de Appleby y otros contra Reino Unido (núm. 44306/98, TEDH 2003 VI), donde se hizo hincapié en la importancia del acceso a otros medios de comunicación, y en la sentencia Murphy (arriba mencionada), donde fueron rechazados los argumentos basados en la sentencia VgT.
3. Otros estudios comparativos
71. Mientras que el estudio de la EPRA en 2006 también se centró en algunos Estados no miembros del Consejo de Europa, el Tribunal examinó la situación en los 34 Estados miembros, entre ellos siete (Mónaco, Rusia, San Marino, Serbia, Eslovenia, Turquía y Ucrania) que no estaban incluidos en este estudio. Desde 2006, 25 Estados contratantes han modificado su legislación en esta materia, la mayoría de ellos de forma significativa.
72. Diecinueve de los 34 países examinados prohibían, de una manera u otra, la publicidad política de pago. Además del Reino Unido, siete de ellos (Alemania, España, Francia, Irlanda, Portugal, la República Checa y Suecia), aplican una prohibición que, debido a la amplia definición de palabra “política” o porque se aplica fuera de los períodos electorales, o por ambas razones a la vez, podría considerarse amplia. Sin embargo, incluso en estos siete estados, la definición y la interpretación de la palabra “política” puede variar, por lo que la prohibición probablemente se podría aplicar (Irlanda) y ha sido aplicada (Alemania, España, Francia, Portugal, República Checa), de manera que permite la asignación de cierto tiempo de emisión a algunas organizaciones no gubernamentales (como la Cruz Roja o “Greenpeace”), a algunas organizaciones intergubernamentales (por ejemplo, ACNUR) y a ciertas organizaciones sin ánimo de lucro. En la gran mayoría de los Estados contratantes estudiados, la tendencia es permitir a algunas organizaciones publicar anuncios que tengan cierto interés social.
E. Textos del Consejo de Europa
73. La recomendación núm. R (99) 15 del Comité de Ministros sobre las medidas relativas a la cobertura mediática de las campañas electorales en los medios de comunicación es la siguiente:
”5. Publicidad política de pago
En los Estados miembros donde los partidos políticos y los candidatos tienen el derecho de comprar espacios publicitarios con fines electorales, los marcos reguladores deben asegurarse que:
- la oportunidad de comprar espacios publicitarios se debe dar a todos los partidos políticos concurrentes, en las mismas condiciones y sobre la base de la igualdad en las tasas;
- el público sepa que el mensaje constituye una publicidad política de pago.
Los Estados miembros podrán considerar la introducción en sus marcos regulatorios, de una disposición que limite la cantidad de espacio publicitario político que los partidos políticos o los candidatos puedan comprar.”
74. Se encuentran en la exposición de esta Recomendación las siguientes observaciones:
”Publicidad política de pago
La publicidad política de pago en la industria de los medios de difusión tradicionales ha sido prohibida en muchos Estados miembros del Consejo de Europa, mientras que al mismo tiempo ha sido aceptada en otros. Una de sus principales ventajas es la oportunidad para que todas las fuerzas políticas puedan difundir ampliamente sus mensajes/programas. Sin embargo, se puede dar una ventaja injusta a los partidos o candidatos que puedan comprar cantidades importantes de tiempo en antena.
Teniendo en cuenta las diferentes posiciones sobre este tema, la Recomendación no resuelve la cuestión de si es necesario aceptar o no esta práctica, se limita a indicar simplemente que si la publicidad de pago es autorizada, debe estar sujeta a ciertas normas mínimas: primero, acordar la igualdad de trato (en términos de acceso y precios) a todos los partidos políticos que soliciten tiempo en antena y en segundo lugar, el público deberá saber que el anuncio es una publicidad de pago.
También se puede considerar la necesidad de imponer límites al volumen de publicidad de pago que puede comprar un solo partido político. La Recomendación no especifica si es conveniente hacerlo ni tampoco establece límites precisos ya que considera que la decisión al respecto debe tomarse a nivel nacional”.
75. El 7 de noviembre de 2007, el Comité de Ministros adoptó una Recomendación (Rec. (2007) 15), revisión de la Recomendación núm. R (99) 15. El proyecto de la exposición de motivos incluía el siguiente párrafo:
”78. Teniendo en cuenta las diferentes posiciones sobre este tema, la Recomendación CM/Rec. (2007) (...) no resuelve la cuestión de si es necesario aceptar o no esta práctica, se limita a indicar simplemente que si la publicidad de pago es autorizada, debía estar sujeta a ciertas normas mínimas, especialmente en igualdad de trato (en términos de acceso y precios) a todos los partidos políticos que soliciten tiempo en antena”.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
I SOBRE LA VIOLACIÓN ALEGADA DEL ARTÍCULO 10 DEL CONVENIO
76. Basándose en el artículo 10, la demandante denuncia la prohibición de publicidad política de pago en radio y televisión prevista por la ley (”prohibición”). En su parte aplicable, el artículo 10 dice lo siguiente:
”1. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la libertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar informaciones o ideas, sin que pueda haber injerencia de autoridades públicas y sin consideración de fronteras. El presente artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión, de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.
2. El ejercicio de estas libertades, que entrañan deberes y responsabilidades, podrá ser sometido a ciertas formalidades, condiciones, restricciones o sanciones previstas por la ley, que constituyen medidas necesarias, en una sociedad democrática, para la seguridad nacional, la integridad territorial o la seguridad pública, la defensa del orden y la prevención del delito, la protección de la salud o de la moral, la protección de la reputación o de los derechos ajenos, para impedir la divulgación de informaciones confidenciales o para garantizar la autoridad y la imparcialidad del poder judicial.”
A. Admisibilidad
77. El Tribunal estima que esta queja no carece manifiestamente de fundamento, en el sentido del artículo 35.3a) del Convenio. Señala, por último, que la demanda no se enfrenta a ningún otro motivo de inadmisibilidad. Por tanto, cabe declararla admisible.
B. Fundamentación
78. Las partes acuerdan reconocer que la prohibición constituía una injerencia en el ejercicio de los derechos de la demandante garantizados por el artículo 10, que esta injerencia estaba “prevista por la ley” (artículos 319 y 321 de la Ley de 2003) y fue diseñada para preservar la imparcialidad de la difusión sobre asuntos de interés público y para proteger el proceso democrático. El Tribunal admite que el objetivo perseguido por el Parlamento británico es un objetivo legítimo para proteger los “derechos de los demás” en el sentido del párrafo segundo del artículo 10 (VgT Verein gegen Tierfabriken contra Suiza, núm. 24699/94, apartado 62, TEDH 2001 VI y TV Vest AS y Rogaland Pensjonistparti contra Noruega, núm. 21132/05, apartado 78, TEDH 2008). La cuestión controvertida entre las partes era saber si la injerencia era “necesaria en una sociedad democrática”, cuestión que el Tribunal va a dilucidar.
1. Alegaciones de la demandante
79. Subrayando la fortaleza en la protección prevista en el Convenio sobre la libertad de expresión en la política y los asuntos de interés público, y argumentando que la prohibición es amplia y es una forma de censura previa, la demandante alega que es conveniente aplicar en este caso un estrecho margen de discreción y un control estricto (se refiere a este respecto la sentencia Verein gegen Tierfabriken (VgT), mencionada). El “margen de discreción ligeramente superior” que se menciona en la sentencia de TV Vest (arriba citada) sólo se aplicaría en los casos donde el Estado pretenda justificar la restricción impugnada invocando las peculiaridades de su situación nacional (por ejemplo, en la sentencia de Murphy contra Irlanda, núm. 44179/98, TEDH 2003 IX), que no es aplicable en este caso. El Parlamento se compone de partidos políticos beneficiarios de la prohibición impugnada, la amplia discrecionalidad que le otorgan los tribunales internos no es apropiada.
80. El principal argumento de la demandante consiste en que la prohibición de la publicidad política de pago es demasiado amplia para ser considerada proporcional al objetivo perseguido, por las siguientes razones.
81. En primer lugar, la prohibición tenía una definición muy amplia. La demandante reconocía la necesidad de la prohibición en período pre-electoral, pero consideraba que el resto del tiempo, era desproporcionado imponerla a las asociaciones de defensa de causas sociales que deseen intervenir en asuntos de interés público. La demandante argumentaba que si la prohibición distinguía la “política partidista” de la defensa de causas sociales en asuntos de interés público, basada en los principios, sería aplicable y proporcionada. Esta distinción ha sido recogida en el artículo 321 ap. 3 de la Ley de 2003, y ha prevalecido en otros estados. La amplia prohibición aplicada en el Reino Unido restringía injustificadamente la capacidad de los grupos pequeños a participar en el debate público sobre temas de interés general. Se creaba un monopolio en favor de los partidos políticos bien establecidos, teniendo acceso -aunque dentro de ciertos límites - a las cadenas de radio y televisión, donde podrían distribuir libremente los mensajes electorales y políticos. Por lo tanto, la prohibición provocaba una distorsión en el debate público. Por último, la creación de una entidad con una rama benéfica “ad hoc” para difundir mensajes sobre temas no políticos sería una carga financiera, por lo que la prohibición favorecería a las organizaciones con una importante financiación.
82. En segundo lugar, la diferencia de trato entre la radio y la televisión y otros medios de comunicación no se basaba en ninguna prueba tangible y era inexplicable e innecesaria. El Gobierno asumía que estos medios de comunicación eran más potentes y más caros que los otros sin aportar pruebas, análisis o estudio comparativo alguno. Dado el creciente número de otros medios de comunicación que tienen una amplia repercusión pública, habría buenas razones para creer que estas ideas son hoy en día erróneas. El Gobierno se basaba en conclusiones erróneas formuladas en el pasado por el Tribunal, en cuanto al poder de los medios audiovisuales. En cualquier caso, no tendría sentido restringir el acceso a la radio y la televisión, si no se hiciera a otros medios de comunicación con amplio y poderoso impacto. La demandante consideraba que la radio y la televisión eran particularmente fuertes, y esta era la razón para difundir mensajes políticos, y pensaba que no eran tan poderosos como antes en comparación, por ejemplo, con Internet por lo que la justificación invocada por el Estado en favor de la prohibición se desmoronaba. De todos modos, el objetivo del Gobierno de impedir la confiscación de la radio y la televisión por los más ricos y poderosos no se alcanzaría ya que todos (ricos y pobres) quedarían excluidos de los medios de comunicación, mientras que los más ricos siempre podrían monopolizar otros medios de comunicación de gran alcance.
83. En tercer lugar, la proporcionalidad de una medida general debería evaluarse a la luz de las circunstancias prácticas y fácticas de cada caso y debería ser demostrada. Basándose en la sentencia VgT, la demandante consideró que la prohibición le impidió expresarse de un asunto de interés público importante y responder a las emisiones sobre los primates que ya eran de dominio público, por lo que ni ella ni la publicidad que quería transmitir habría sido considerada cuestionable.
84. Cuarto, no se había demostrado que existiera riesgo de comprometer la imparcialidad de la difusión en radio y televisión sin la prohibición ni la interdependencia de los tres mecanismos que debían velar por la equidad en este ámbito.
85. Además, la demandante consideraba que las preocupaciones asociadas con un sistema menos restrictivo no justificaban el mantenimiento de la prohibición. El temor de que el debate público fuera distorsionado por los grupos de interés, ricos y poderosos, era exagerado y no estaba basado en ninguna prueba. Otros Estados europeos fueron capaces de establecer diferentes marcos regulatorios que han tenido éxito en la consecución del objetivo, sin crear los efectos temidos, y las generalizaciones inspiradas en los Estados Unidos no son aplicables al Reino Unido.
86. La demandante consideraba que las sentencias VgT y TV Vest (mencionadas previamente) y la sentencia Verein gegen Tierfabriken contra Suiza (VgT) (núm. 2) ([GS], núm. 32772/02, TEDH 2009) eran directamente aplicables al caso, y a su favor: en estos supuestos, los mensajes y los anunciantes que participaban en este caso eran inofensivos, los anunciantes no eran poderosos, especialmente en el caso de TV Vest, el Tribunal rechazó específicamente los argumentos presentados por el Gobierno de Noruega y el Gobierno británico que justificaban la adopción de una medida de carácter general para proteger el debate público contra los grupos económicamente poderosos. O podríamos limitar el alcance de las sentencias VgT y TV Vest a las circunstancias particulares de este caso. Independientemente de si los demandantes participaron en un debate existente, o si ellos lo habían suscitado, sería de interés público que este debate hubiera sido considerado determinante en el caso VgT, y el mismo razonamiento debía ser hecho en el presente caso. La inclusión de puntos de vista religiosos revelaba un carácter particularmente sensible por lo que el caso Murphy era diferente a los demás, como el Tribunal lo había señalado en la sentencia TV Vest. Por otro lado, el argumento consistente en que la sentencia VgT era errónea no sería convincente: la sentencia fue revisada y confirmada en tres ocasiones (en las sentencias Murphy, VgT núm.2 y TV Vest) y no había en el argumento del Gobierno nada nuevo ni determinante. En aras de la seguridad jurídica y la coherencia de la jurisprudencia del Convenio, los evidentes precedentes debían ser respetados.
87. Por último, la demandante alegó que la Convención Europea sobre la Televisión (que protege la difusión de la televisión y la radio y la publicidad internacional) se aplicaba a la publicidad política de pago. También se refirió a la Directiva “Televisión sin fronteras”, y señaló que si bien los Estados podían ser más exigentes con los proveedores de servicios de medios de comunicación, se requería un enfoque común en toda la Unión Europea con respecto al tema de la libertad de expresión y la publicidad en la radio y la televisión.
2. Alegaciones del Gobierno
88. El Gobierno hizo hincapié en que el Parlamento estimó que la prohibición era necesaria para diversificar el riesgo inaceptable que el debate político estaba sesgando a favor de los grupos que disponían de una importante financiación que les permitía difundir su publicidad en los medios de comunicación más caros y poderosos. Según él, la difusión no regulada de la publicidad política de pago transformaría la influencia democrática y debilitaría la imparcialidad en los medios de difusión y el proceso democrático. El objetivo de la medida impugnada fortalecería el debate político y no lo restringiría.
89. El Gobierno añadió que, por las razones expuestas por las autoridades nacionales en la adopción y revisión de la prohibición, la injerencia era proporcional al objetivo perseguido. El marco normativo elegido fue diseñado para lograr un equilibrio entre, por una parte, la libertad de expresión en la política y por otro, la imparcialidad política de las opiniones expresadas y la protección del proceso democrático. Estos importantes objetivos se lograban a través de tres mecanismos interrelacionados: la prohibición impugnada, la obligación de la imparcialidad impuesta sólo a la difusión de radio y televisión (artículo 320 de la Ley de 2003) y la difusión de mensajes gratuitos en el marco de las campañas políticas y electorales de los partidos políticos y las campañas de referéndums. La proporcionalidad de la prohibición era la medida general que tenía que ser analizada y no su aplicación en este caso. Este último enfoque también implicaba erróneamente que era posible, práctico y legítimo que un organismo público estableciera las distinciones entre los anunciantes y la publicidad a través del debate social, o aplicar en cada caso otro tipo de restricción a la publicidad política.
90. El Gobierno considera que la prohibición es proporcionada al objetivo perseguido y alega en este sentido las siguientes razones fundamentales.
91. En primer lugar, la amplitud de la prohibición se limitaría en la medida de lo posible a su propósito esencial, evitando evaluaciones problemáticas en cada caso: se refería sólo a la publicidad de pago, a los medios de comunicación de mayor impacto y más poderosos, y la demandante aún tendría acceso a otros medios de comunicación muy útiles.
92. En segundo lugar, la radio y la televisión eran costosos, y sólo los grupos con importante financiación podrían haber accedido a ellos, en ausencia de la prohibición. El Gobierno argumentó que a la demandante no le interesaría que una avalancha de mensajes fueran emitidos por grupos económicamente poderosos que defendieran una postura contraria a sus mensajes respondiendo a su publicidad. Habría que comunicar a los tribunales nacionales las informaciones sobre el coste de la publicidad en la radio y la televisión que mostraría un elemento importante, a saber, que el coste sería suficientemente elevado para excluir de los medios de comunicación a la mayoría de estas organizaciones no gubernamentales. Recordó a este respecto que, según la declaración jurada de la demandante en el proceso interno, el presupuesto dedicado a la publicidad de las empresas comerciales por un día era superior al gastado por el conjunto de las ONG en un año.
93. En tercer lugar, el Gobierno considera que si se permitiera la difusión de la publicidad política de pago, disminuiría la imparcialidad de la televisión y la radio y entonces habría que tomar una serie de medidas complejas para asegurar que ninguna perspectiva o ningún anunciante tuviera una importancia exagerada, para definir claramente lo que es la publicidad política y garantizar que siga siendo secundaria a otras formas de expresión, para limitar el porcentaje de los ingresos que las emisoras podrían cobrar por la publicidad política y para evitar la arbitrariedad. Según él, sería difícil, por una parte, aplicar estas normas sin ser acusado de discriminación y sin atender al principio de imparcialidad y, en segundo lugar, garantizar el cumplimiento y la ejecución de manera que se garantizara la seguridad jurídica.
94. En cuarto lugar, el Gobierno sostiene que, constituyendo uno de los tres pilares del sistema normativo, la publicidad política y electoral podrían ser difundidas por los partidos, y éstas podrían serlo en el marco de las campañas de referéndums, atenuando el impacto de la medida general impugnada.
95. Además, el papel del Tribunal se limitaría a determinar si la solución adoptada por el legislador podía ser considerada proporcional entre los intereses en juego y dentro del margen de discrecionalidad aplicable. Aunque este caso se refería al discurso político, el objetivo sería preservar la integridad e imparcialidad. El Tribunal reconoció en la sentencia TV Vest que la ausencia de consenso, se justificaba a favor de un margen de discreción ligeramente más amplio. En este caso, las autoridades británicas han tratado de mantener un delicado equilibrio entre los intereses en conflicto. Con este fin, varios órganos especializados y representantes democráticamente elegidos, particularmente sensibles a las medidas necesarias para preservar la integridad del proceso democrático, han examinado a fondo otras alternativas menos restrictivas y han sido rechazadas. El Parlamento tenía perfecto derecho a considerar la justificación objetiva de la prohibición, y había adoptado aquélla por unanimidad. La prohibición fue examinada posteriormente por los tribunales nacionales, que validaron la fundamentación y el alcance. En consecuencia, dada la discrecionalidad aplicable, el Gobierno consideró que el Tribunal debía abstenerse de criticar la solución elegida cuidadosamente en un ámbito complejo por los organismos nacionales competentes. En cuanto al supuesto conflicto de intereses de la clase política en la discreción sobre la necesidad de la prohibición, el Gobierno consideró en cambio, que la experiencia de EE.UU demostraba que un sistema no regulado favorecía a la clase política y no beneficiaba a los partidos minoritarios.
96. Basándose también en la declaración bajo juramento del Director General de la DCMS (apartado 12 supra), que describía e hizo suya la reflexión del departamento sobre la necesidad de la prohibición y las posibles alternativas a la misma (apartados 50-52 supra), el Gobierno puso de relieve los siguientes aspectos.
Esta es la razón por la que el Parlamento habría considerado que no debía limitar la prohibición a los períodos electorales, ya que, el más rico podía, en cualquier momento saturar al electorado con mensajes de opiniones sesgadas y distorsionar el proceso electoral en sí mismo. El Gobierno consideraba que si se aceptara, como la demandante, una prohibición durante el periodo electoral sería compatible con el artículo 10, ya que tenía por objeto proteger el proceso electoral, la cuestión de saber en qué medida era necesario aplicar la prohibición en otras ocasiones para lograr el mismo objetivo, era una cuestión de hecho y de grado. Se subrayó que la prohibición no podía limitarse a los partidos políticos; en su opinión, los partidos políticos podrían eludir fácilmente las limitaciones escondiéndose detrás de grupos de interés público y por lo tanto, distorsionando la agenda política. Además, no habría una distinción clara y viable entre los partidos políticos y los grupos de apoyo de causas sociales. El Gobierno insistió en el hecho de que no sería realista tratar de eliminar los mensajes de contenido político, ya que sería difícil imaginar que en el caso de un grupo que abogaba por causas sociales, sus anuncios no estén destinados a promover sus propios objetivos. Se consideraba que cualquier mensaje introducido por cualquier grupo serviría de hecho para promover objetivos políticos, aunque sólo fuera para aumentar de reconocimiento de su nombre o ayudar a recoger fondos más fácilmente. Según él, si una organización deseara transmitir anuncios no políticos, todo lo que tenía que hacer (y lo que muchos han hecho) era crear una rama benéfica ad hoc. Por último, el Gobierno consideró que los límites en gastos publicitarios podrían ser fácilmente evitados por los grupos ricos que podrían financiar a diversas organizaciones que defendieran sus tesis o crearlas a tal efecto. El Gobierno también pensó que sería objetivamente difícil redirigir y aplicar disposiciones que limitaran los gastos que podrían ser invertidos en la defensa de ciertos puntos de vista políticos. Añadió que la limitación del número de franjas horarias disponibles para transmitir anuncios políticos inevitablemente planteaba problemas de injusticia y discriminación, cuando en su opinión, se podrían elaborar normas para la distribución la emisión de los mensajes políticos en función de la inscripción de los partidos políticos y/o de los resultados electorales.
97. El Gobierno estimó que el estudio comparativo de la EPRA apoyaba su tesis. Sólo cuatro Estados no aplicaban restricción alguna. Las “prohibiciones a gran escala” se impusieron en España, Francia, Irlanda, Malta y el Reino Unido. Mientras que los otros tres países (Dinamarca, Noruega y Suiza) que permitían anuncios publicitarios generados por grupos que defendían causas sociales, se sintieron obligados a hacerlo debido a la sentencia VgT, cuyo alcance y efecto tuvieron en cuenta específicamente en este caso. De todos modos, había en el ámbito europeo un amplio consenso que consideraba que la radio y la televisión debían ser objeto de regulación, pero las opiniones divergían sobre cómo lograrlo. El Gobierno argumentó así que cuando el Comité de Ministros del Consejo de Europa abordó el tema en 1999 y 2007 (apartados 73 a 75 supra), no recomendaba la adopción de un enfoque común para toda Europa, y la Directiva “Televisión sin fronteras” se aplicaba sólo a la publicidad comercial y en cualquier caso, sus disposiciones no podían ser utilizadas para eludir las normas nacionales más estrictas. Lo mismo podía decirse de la Directiva sobre servicios de medios audiovisuales. Además, el Comité Permanente sobre la Televisión Transfronteriza llegó a la conclusión, en su reunión de julio de 2010 que la publicidad política no estaba dentro de la competencia de la Unión Europea.
98. En cuanto a la jurisprudencia del Tribunal, el Gobierno presentó argumentos detallados que se referían en particular a las sentencias VgT, Murphy y TV Vest mencionadas.
En su opinión, se debía considerar que el alcance de la sentencia VgT se limitaba a ese caso concreto, cuando al demandante se había esforzado en restablecer un equilibrio en un debate ya abierto. En este caso, sin embargo, la demandante trató de establecer un debate sobre el tratamiento de los primates. Con carácter subsidiario, el Gobierno sostuvo que la sentencia VgT podría ser vista como un precedente a seguir, ya que, según él, el Tribunal no tuvo en cuenta la reconocida necesidad para tratar la radio y la televisión de manera diferente debido a su poder y su omnipresencia, el Tribunal no examinó la justificación del carácter general de la medida impugnada, y por lo tanto no respondió, o al menos no suficientemente a algunas preguntas aplicables a este respecto. Además, la sentencia VgT (núm. 2) no era aplicable, el Tribunal no examinó la cuestión de fondo planteada en este caso en virtud del artículo 10 del Convenio. En cuanto a la sentencia TV Vest, el Gobierno consideró que se refería a una situación diferente a la del presente caso, a saber, la demandante era un partido político minoritario en Noruega, donde no existía la obligación legal de imparcialidad ni la asignación de espacios gratuitos en antena para difundir mensajes políticos o electorales de los partidos políticos ni mensajes de las campañas de referéndum, obligaciones que beneficiaban a los partidos minoritarios. El Tribunal reconoció que la ausencia de consenso a nivel europeo aumentaba la discrecionalidad del Estado, pero no se había valorado la justificación de carácter general de la medida de restricción impugnada. El Tribunal, sin embargo, llevó a cabo este análisis en la sentencia Murphy, y dictaminó que no había ninguna razón para considerar que un examen de caso por caso no era apropiado en el contexto de la publicidad religiosa, pero sí lo era para la publicidad política.
3. Valoración del Tribunal en cuanto a la necesidad de intervención en una sociedad democrática.
99. La demandante alega que la prohibición es desproporcionada, ya que prohíbe la difusión fuera de los períodos electorales de publicidad “política” de pago por parte de las asociaciones defensoras de causas sociales. El Gobierno por su parte, considera que esta medida es necesaria para evitar un acceso desigual a los medios de comunicación influyentes, no permitiendo que las organizaciones económicamente más poderosas distorsionen el debate sobre asuntos de interés público y, por lo tanto, para proteger el pluralismo efectivo y el proceso democrático. El término “publicidad política” que se utilizaba en la presente sentencia se refiere a la publicidad sobre asuntos de interés público en general.
a) Principios generales
100. Los principios generales que permiten valorar la necesidad de una intervención en el ejercicio de la libertad de expresión han sido resumidos en la sentencia Stoll contra Suiza ([GS], núm. 69698/01, apartado 101, TEDH 2007 V) y confirmados más recientemente en la sentencia Movimiento raeliano suizo contra Suiza ([GS], núm. 16354/06, apartado 48, TEDH 2012):
”(i) La libertad de expresión constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática, una de las condiciones primordiales para su progreso y para el desarrollo de cada uno. Sin perjuicio del apartado 2 del artículo 10, es aplicable no sólo a la “información” o “ideas” que son recibidas favorablemente o consideradas como inofensivas, sino también a las que ofenden, resultan chocantes o perturban el pluralismo, la tolerancia y el espíritu de apertura sin las cuales no existe una “sociedad democrática”. Como se establece en el artículo 10, está sujeta a excepciones, que, sin embargo, tienen una interpretación estricta, y la necesidad de cualquier restricción debe establecer fehacientemente (...).
(ii) El adjetivo “necesario”, en el sentido del artículo 10 ap. 2, implica una “necesidad social imperiosa”. Los Estados contratantes tienen un cierto margen de discrecionalidad en la evaluación de la existencia de tal necesidad, pero funciona como una supervisión europea, que abarca tanto la legislación como las decisiones que se aplican, incluso las que provienen de un tribunal independiente. Por tanto, el Tribunal es competente para establecer la decisión final sobre si una “restricción” es conciliable con la libertad de expresión garantizada por el artículo 10.
(iii) La tarea del Tribunal, en el ejercicio de su potestad de apreciación, no es el de sustituir a las autoridades nacionales competentes, sino verificar a la luz del artículo 10, que las decisiones se emiten conforme a su potestad de discrecionalidad. Esto no significa que la supervisión deba limitarse a comprobar si el Estado demandado ejerció su facultad de discrecionalidad de buena fe y con un cuidado razonable: debe considerar si la injerencia impugnada a la luz del caso en su conjunto para determinar si era “proporcionada con el fin legítimo perseguido” y si los motivos invocados por las autoridades nacionales para justificarla son “pertinentes y suficientes” (...). De este modo, el Tribunal debe estar convencido de que las autoridades nacionales han aplicado la normativa nacional conforme con los principios consagrados en el artículo 10 y, por otra parte, sobre la base de una evaluación aceptable de los hechos pertinentes (...)”
Además del contenido de las ideas y de la información expresada, el artículo 10 protege el modo de difusión (Jersild contra Dinamarca, 23 de septiembre de 1994, apartado 31, serie A, núm. 298).
101. El Tribunal también recuerda los principios que expuso recientemente en la sentencia Centro Europa 7 S.R.L. y di Stefano contra Italia [GS], (núm. 38433/09, TEDH 2012), en cuanto al pluralismo en los medios audiovisuales:
”129. (...) Como a menudo se ha señalado, no hay democracia sin pluralismo. (...) Se trata de [la] esencia [de la democracia] el permitir la propuesta y discusión de los diversos proyectos políticos (...) siempre que no traten de atentar contra la democracia en sí (...).
132. Los medios audiovisuales, como la radio y la televisión, tienen un papel especialmente importante que desempeñar en este sentido. (...)
133. Una situación en la cual un segmento económico y político de la sociedad puede tener una posición dominante en los medios de comunicación audiovisuales y así ejercer presión sobre los organismos de difusión [,] en última instancia, limitar su libertad editorial, atenta contra el papel fundamental de la libertad de expresión en una sociedad democrática, garantizado por el artículo 10 del Convenio, especialmente cuando sirve para difundir información e ideas de interés general (...)
134. El Tribunal señala que en un área tan sensible como los medios audiovisuales, al deber negativo de no injerencia, se añade la obligación positiva del Estado para establecer un marco jurídico y administrativo adecuado para garantizar el pluralismo (...)
En este contexto, cabe recordar que, en su Recomendación CM/Rec (2007) 2 sobre el pluralismo de los medios de comunicación y la diversidad de contenidos de los medios (...), el Comité de Ministros reafirmó que “con el fin de proteger y promover activamente el pluralismo de pensamiento y opinión, así como la diversidad cultural, los Estados miembros deben adaptar el marco normativo vigente, especialmente en lo que respecta a la propiedad de los medios de comunicación y adoptar medidas reglamentarias y financieras necesarias para garantizar la transparencia y el pluralismo estructural de los medios así como la diversidad en los contenidos emitidos por éstos”.
Además, dada la importancia de los intereses en juego en la aplicación del artículo 10, el Estado es el último garante del pluralismo (Informationsverein Lentia y otros contra Austria, 24 de noviembre de 1993, apartado 38, serie A núm. 276, y Manole y otros contra Moldavia, núm. 13936/02, apartado 99, TEDH 2009).
102. Por otra parte, el Tribunal señaló que el alcance de la facultad discrecional que se acuerde, depende de varios factores. El margen de discreción se ha definido según el tipo de expresión en cuestión; en este sentido, el artículo 10 ap. 2 del Convenio deja poco margen para las restricciones a la libertad de expresión en el ámbito del debate sobre asuntos de interés público (Wingrove contra Reino Unido, 25 de noviembre de 1996, apartado 58, Repertorio 1996 - V). En estos casos se incluye la protección de los animales (Bladet Tromsøet Stensaas contra Noruega [GS], núm. 21980/93, apartados 61 a 64, TEDH 1999-III, así como VgT Verein gegen Tierfabriken, ya mencionada, apartados 70 a 72, y el Movimiento raeliano suizo, antes citada, apartados 59-61). El margen de discreción está también limitado por el gran interés de una sociedad democrática a permitir a la prensa desempeñar su papel vital de “perro guardián” (Ediciones Plon contra Francia, núm. 58148/00, apartado 43, TEDH 2004 IV): la libertad de prensa y de otros medios de comunicación proporcionan al público uno de los mejores medios para conocer y juzgar las ideas y actitudes de los líderes políticos. Es responsabilidad de la prensa la de difundir información e ideas sobre asuntos de interés público, y el público tiene por su parte, el derecho a recibirlas (Handyside contra Reino Unido, 07 de diciembre 1976, apartado 49, serie A núm. 24, y Centro Europa 7 S.R.L. y di Stefano, mencionada apartado 131).
103. Por consiguiente, el Tribunal examinará cuidadosamente la proporcionalidad de las restricciones a la libertad de expresión de los medios de comunicación en los programas de televisión sobre temas de interés general (Schweizerische Radio-und Fernsehgesellschaft GIS contra Suiza, núm. 34124/06, apartado 56, 21 de junio de 2012). En este contexto, es preciso tener en cuenta que cuando una ONG llama la atención del público sobre asuntos de interés público, tiene una función de guardián público, similar en importancia a la de la prensa (Empty Aizsardzības Klubs contra Letonia, núm. 57829/00, apartado 42, 27 de mayo de 2004).
104. Por estas razones, el margen de discreción que debe concederse al Estado en este contexto, es, en principio, limitado.
105. A la luz de lo anteriormente mencionado, el Tribunal examinará si los motivos alegados en apoyo a la prohibición eran “pertinentes” y “suficientes”, y si, en consecuencia, la injerencia corresponde a una “necesidad social imperiosa” y era proporcionada a los objetivos legítimos perseguidos. En este sentido, recuerda que el Tribunal no tiene como tarea sustituir a las autoridades nacionales, sino comprobar a la luz del caso en su conjunto las decisiones que han tomado dentro de su margen de discreción (Fressoz y Roire contra Francia [GS], núm. 29183/95, apartado 45, TEDH 1999-I).
b) Observaciones preliminares
106. Independientemente de saber si la injerencia se había declarado o no en el caso VgT mencionado, las partes aquí están de acuerdo en que la presencia de la publicidad política puede ser regulada por una medida general, su único punto de desacuerdo es sobre el alcance de la medida elegida. El Tribunal reitera que el Estado, de conformidad con las disposiciones del Convenio, puede tomar medidas generales que se apliquen a situaciones preestablecidas independientemente de las circunstancias propias de cada caso, aún a riesgo de que estas medidas puedan provocar dificultades en casos especiales (Ždanoka contra Letonia [GS], núm. 58278/00, apds. 112/115, TEDH 2006- IV). Contrariamente a lo que sostiene la demandante, la aplicación de una medida de carácter general debe diferenciarse de una censura previa al ejercicio de la libertad de expresión impuesta en un caso particular. (Observer y Guardian contra Reino Unido, 26 noviembre de 1991, apartado 60, serie A, núm. 216).
107. El Tribunal ya ha tenido la oportunidad de apreciar la necesidad de medidas generales en diferentes contextos, particularmente en los de política económica y social (James y otros contra Reino Unido, 21 de febrero de 1986, serie A núm. 98, Mellacher y otros contra Austria, 19 de diciembre de 1989, serie A núm. 169, Hatton et otros contra Reino Unido [GS], núm. 36022/97, apartado 123, TEDH 2003 VIII), la protección social y las pensiones (Stec y otros contra el Reino Unido [GS], núm. 65731/01, TEDH 2006 VI; Runkee y White contra Reino Unido, núms. 42949/98 y 53134/99, 10 de mayo de 2007, y Carson y otros contra el Reino Unido [GS], núm. 42184/05, TEDH 2010, el derecho electoral (Ždanoka mencionada), el voto de los presos (Hirst contra Reino Unido (núm. 2) [GS], núm. 74025/01, TEDH 2005 IX, y Scoppola contra Italia (núm. 3) [GS], núm. 126/05, 22 de mayo de 2012), la inseminación artificial para los presos (Dickson contra el Reino Unido [GS], núm. 44362/04, apds. 79 - 85, TEDH 2007 V), la destrucción de embriones congelados (Evans contra Reino Unido [GS], núm. 6339/05, TEDH 2007 I), el suicidio asistido (Pretty contra el Reino Unido, núm. 2346/ 02, TEDH 2002 -III) o en el contexto de la prohibición de la publicidad religiosa (Murphy contra Irlanda, mencionado) .
108. Se desprende de esta jurisprudencia que, para determinar la proporcionalidad de una medida de carácter general, el Tribunal debe comenzar por estudiar las elecciones legislativas que han originado esta medida (James y otros, antes citada, apartado 36). La calidad del examen parlamentario y judicial sobre la necesidad de una medida tomada a nivel nacional tiene especial importancia a este respecto, en particular en relación con el margen de discrecionalidad adecuado (véase, por ejemplo, Hatton y otros, apartado 128, Murphy, apartado 73, Hirst, apds. 78-80, Evans, apartado 86, y Dickson, apartado 83, todas ellas citadas anteriormente). Es necesario también tener en cuenta el potencial riesgo que puede suponer la flexibilidad de una medida general, este riesgo es un factor que corresponde al Estado apreciar (Pretty, apartado 74). El Tribunal ya ha declarado que una medida general era la forma más práctica para lograr el objetivo legítimo pretendido en una disposición que permitiría un estudio caso por caso, tal sistema es probable que cause un riesgo significativo de incertidumbre (Evans, antes citada, apartado 89), litigios, costes y retrasos (James y otros, apartado 68, y Runkee, apartado 39, supra) o la discriminación y la arbitrariedad (Murphy, apds. 76- 77, y Evans apartado 89, supra). Sin embargo, también se desprende de la jurisprudencia del Tribunal que la forma en que una medida de carácter general se aplica a los hechos en un caso determinado, permite darse cuenta de sus implicaciones prácticas, por lo que es relevante la evaluación de la proporcionalidad para que siga siendo un factor importante a tener en cuenta (James y otros, antes citada, apartado 36).
109. De ello se desprende que los argumentos más generales invocadas en apoyo de una medida general son convincentes, menos cuando el Tribunal conceda importancia a los efectos de esta medida en un caso concreto sometido a su consideración. Este método adoptado por el Tribunal para examinar las medidas de carácter general se basa en el análisis que se lleva a cabo tanto en la sentencia VgT como en la sentencia Murphy (arriba mencionadas), el análisis desarrollado en la sentencia Murphy también se ha aplicado en el caso VgT. La sentencia VgT (núm.2) 2009 (citada anteriormente) no es aplicable, ya que se refería a la obligación positiva del Estado para ejecutar una sentencia del Tribunal.
110. Por último, contrariamente a lo que sostiene la demandante, la cuestión central en cuanto a las medidas no es saber si habría sido necesario adoptar normas menos restrictivas, o saber si el Estado podía probar que sin la prohibición no se podría alcanzar el objetivo legítimo. Más bien, la cuestión fundamental es si, al adoptar la medida general impugnada y decidir entre los intereses presentes, el legislador actuó dentro de su margen de discreción (véase James y otros, apartado 51, Mellacher y otros, apartado 53, Evans [GS], apartado 91, mencionados anteriormente).
111. Además, el Tribunal observa que la justificación alegada por el Gobierno cubre, entre otras cosas, la necesidad de proteger el proceso electoral en el marco del orden democrático, y se refirió en este contexto a la sentencia, Bowman contra Reino Unido (19 de febrero de 1998, apartado 41, Repertorio de sentencias y resoluciones 1998 I), en la que el Tribunal aceptó que era necesario un control legal del debate público dado el riesgo que representa el derecho a elecciones libres. La demandante contesta por su parte la importancia de esta sentencia, alegando que se trataba de una restricción aplicada en período electoral. Si existe una amenaza contra el pluralismo de los debates públicos, las elecciones y el proceso democrático es en el período electoral cuando más se evidencia, la sentencia Bowman no sugiere que se limite a estos períodos, pues el proceso democrático es continuo y debe ser constantemente alimentado por un debate público libre y plural. Asimismo, el Tribunal no ha indicado en la sentencia Centro Europa 7 S.R.L. y di Stefano (apartado 134 supraa) que la obligación positiva del Estado a intervenir para garantizar el pluralismo en el sector audiovisual, se limitaría a estos períodos concretos.
En consecuencia, es conveniente recordar que en el seno de Europa existe una gran cantidad de diferencias históricas, culturales y políticas y corresponde a cada Estado incorporar su propia visión de la democracia (Hirst (núm. 2), apartado 61, y Scoppola (núm. 3), apartado 83, antes citadas). Estando en contacto directo y permanente con las fuerzas vivas de su país, su sociedad y las necesidades de esta última, las autoridades nacionales, legislativas y judiciales, en principio, están en las mejores condiciones para evaluar las dificultades particulares que implica salvaguardar el orden democrático en su país (Ždanoka, apartado 134). Por tanto, debemos conceder al Estado un margen de discreción para hacer esa evaluación específica y compleja de cada país, desempeñando un papel crucial en las elecciones legislativas consideradas en este caso.
112. Por último, el Tribunal señala que ambas partes tienen el mismo objetivo, a saber, garantizar un debate libre y pluralista sobre las cuestiones de interés público y, en general, contribuir al proceso democrático. Se debe sopesar, por una parte, el derecho de la ONG demandante para difundir informaciones e ideas de interés general que el público tiene derecho a recibir y, por otro lado, la preocupación de las autoridades para evitar que el debate y los procesos democráticos se vean distorsionados por los grupos económicamente poderosos que disfrutan de acceso privilegiado a los medios de comunicación influyentes. El Tribunal reconoce que estos grupos pueden obtener una ventaja competitiva en el campo de la publicidad de pago y así socavar la libertad y el pluralismo en el debate, en el que el Estado sigue siendo el último garante. Un marco de debate público en los medios de difusión puede ser necesario en el sentido del artículo 10 ap. 2 del Convenio. El Tribunal ha aceptado expresamente este principio en la sentencia VgT incluida en la sentencia TV Vest (véase también, por ejemplo, en la sentencia Centro Europa 7 S.R.L. y di Stefano mencionada), el Tribunal ha llegado a la conclusión tanto en un caso como en otro del carácter desproporcionado de la aplicación de la prohibición hecha por los tribunales nacionales. La cuestión en este caso es, si la prohibición impugnada fue demasiado lejos, teniendo en cuenta el objetivo anteriormente descrito y el margen de discreción que se reconoce al Estado.
c) Proporcionalidad
113. Para evaluar la proporcionalidad de esta medida de carácter general, el Tribunal examinó primero las verificaciones realizadas por el Parlamento y por los tribunales nacionales en cuanto a su necesidad, estos controles tienen, por las razones expuestas en los apartados 106 a 111 mencionados, una importancia crucial para este caso.
114. Si bien la prohibición es parte del paisaje de la televisión en el Reino Unido desde los años cincuenta, la Comisión Neill expresamente ha revisado y confirmado su necesidad en su informe de 1998. Ha publicado un libro blanco manteniendo la prohibición. Fue en este momento, en el año 2001, cuando se dictó la sentencia VgT arriba citada. En todos los estudios posteriores a la revisión pre-legislativa, se examinaron en detalle los efectos de esta sentencia sobre la compatibilidad de la prohibición con el Convenio. En 2002, después de la consulta sobre el Libro blanco, se publicó un proyecto de ley con una nota explicativa detallada estudiando las implicaciones de la sentencia VgT. Todos los organismos especializados consultados más tarde sobre este proyecto de ley (la Comisión Mixta de Derechos Humanos, la Comisión Mixta sobre el proyecto de ley, la Comisión Independiente de Televisión y la Comisión Electoral) se han declarado, por las razones expuestas anteriormente (párrafos 42 a 55 supra) favorables a mantener la prohibición y han considerado que, al igual que en la sentencia VgT, aquélla representaba una medida general proporcionada. El Gobierno, a través del DCMS, ha jugado un papel importante en este debate, explicando reiteradamente y con detalle, las razones que han justificado mantener la prohibición y considerarla proporcional, incluso haciendo público el asesoramiento jurídico que había solicitado sobre esta cuestión (apartados 50 a 53 supra). La Ley de 2003, que incorporó la prohibición, fue aprobada rápidamente sin ningún voto en contra. El mantenimiento de la prohibición fue la culminación de un examen excepcional, llevado a cabo por los órganos parlamentarios de todos los aspectos culturales, políticos y legales sobre esta medida, que se inscribía en un marco normativo más amplio sobe la libertad de expresión en asuntos de interés público en la radio y la televisión del Reino Unido En esta revisión, todos los organismos consultados consideraron que la prohibición en cuestión era una restricción necesaria de los derechos garantizados por el artículo 10.
115. Es por esta competencia especial del Parlamento y por la magnitud de la consulta pre-legislativa sobre la compatibilidad de la prohibición con el Convenio, lo que explica el grado de deferencia mostrada por los tribunales nacionales a la decisión del Parlamento de aprobar la prohibición (apartados 15 y 24 supra). La proporcionalidad de esta medida fue, sin embargo discutida con cierta profundidad en el Tribunal Supremo y ante la Cámara de los Comunes. Ambos tribunales consideraron la relevancia de la sentencia VgT mencionada, se analizó la jurisprudencia del Convenio y los principios aplicables y los aplicaron con prudencia a la prohibición. Los jueces de estos tribunales han respaldado el objetivo de la medida, así como las razones que subyacen a las elecciones legislativas en cuanto a su magnitud, y todos llegaron a la conclusión de que era una injerencia necesaria y proporcionada con los derechos de la demandante garantizados por el artículo 10 del Convenio.
116. El Tribunal, por su parte, concede una gran importancia a las revisiones exigentes y pertinentes a las cuales, los órganos parlamentarios y judiciales han sometido el régimen normativo complejo que regula la emisión de mensajes políticos en la radio y /o televisión en el Reino Unido, así como la opinión de los mencionados órganos, según la cual la medida general tomada era necesaria para evitar la distorsión de los debates de importancia crucial sobre asuntos de interés público y, por tanto, el debilitamiento del proceso democrático.
117. Por otra parte, el Tribunal considera que es importante que la prohibición haya sido concebida para cubrir el riesgo de distorsión contra el cual el Estado pretendía proteger y llevar a cabo la menor injerencia posible sobre la libertad de expresión. La medida sólo es aplicable a la publicidad debido a su naturaleza intrínsecamente parcial (Murphy, ya citada, apartado 4), a la publicidad de pago, teniendo en cuenta el riesgo de desigualdad en el acceso a los medios de comunicación debido a la disparidad en el nivel económico, y a la publicidad política (apartado 99 supra), ya que éstas se consideraron que estaban en el centro del proceso democrático. Además, la medida se limitaba a ciertos medios de comunicación (radio y televisión), considerados como los más influyentes y los más caros y que constituían la piedra angular del marco normativo que se trataba en este caso. Las limitaciones a las que la restricción está sujeta son importantes factores en la evaluación de su proporcionalidad (Movimiento raeliano suizo, antes citada, apartado 75). En consecuencia, queda a disposición de la demandante una amplia gama de medios de comunicación alternativos, que se exponen en el apartado 124.
118. Sin embargo, la demandante se opuso a las razones alegadas que subyacen en las elecciones legislativas realizadas en cuanto al alcance de la prohibición.
119. Citando el apartado 77 de la sentencia VgT, la demandante argumenta en primer lugar que, dado el poder de los nuevos medios de comunicación, como Internet, no es lógico limitar la prohibición a la radio y la televisión. El Tribunal estima coherente por su parte la distinción basada en la influencia particular de la radio y la televisión. En particular, reconocía la inmediatez y el poder de estos medios, pues el impacto se ve reforzado por el hecho de que son fuentes cercanas de entretenimiento en la intimidad del hogar (Jersild, apartado 31; Murphy apartado 74, TV Vest, apartado 60, y Centro Europa 7 S.R.L. y di Stefano, apartado 132, todas citadas anteriormente). Además, las decisiones inherentes al uso de Internet y las redes sociales implican que las informaciones resultantes no tienen la misma simultaneidad ni el mismo impacto que las emitidas en televisión o radio. Por lo tanto, a pesar del importante desarrollo en los últimos años de Internet y las redes sociales, no hay evidencia de un cambio suficientemente en las respectivas influencias de los nuevos y de los medios de difusión en el Estado demandado para minar la necesidad de adoptar medidas especiales para los segundos.
120. En segundo lugar, la demandante sostuvo que la publicidad ha dejado de ser más costosa en la radio y la televisión que en otros medios de comunicación, el Gobierno respondió a esto. El Tribunal considera a este respecto que es suficiente tener en cuenta que, al igual que lo hizo el juez Ousley en el procedimiento ante el Tribunal Supremo (véase el párrafo 17 supra), la publicidad emitida en los medios de comunicación tiene una ventaja de la cual los anunciantes y las emisoras son conscientes y por la que los primeros están dispuestos a pagar a los segundos grandes sumas de dinero, que van claramente más allá del alcance de la mayoría de las organizaciones no gubernamentales que deseen participar en el debate público.
121. En tercer lugar, la demandante sostuvo que la asignación de espacios gratuitos a los partidos políticos para la difusión de mensajes políticos y electorales y relacionados con las campañas de referéndums no es un elemento relevante en la evaluación de la proporcionalidad de la prohibición. El Tribunal considera en cambio que, en su examen del equilibrio general resultante de una medida de carácter general (apartados 106 a 111 supra), debe tener en cuenta la flexibilidad controlada de la prohibición por los órganos que son el centro del proceso democrático, aunque no afecte directamente a la demandante.
122. En cuarto lugar, la demandante alegó que el Gobierno podría limitar el alcance de la prohibición para que las asociaciones que defienden causas sociales puedan transmitir publicidad fuera de los períodos electorales. Las autoridades parlamentarias y judiciales han admitido la validez de las alegaciones presentadas como activista contra una prohibición menos restrictiva, y el Gobierno ha insistido ante el Tribunal en las preocupaciones que le inspiraron basadas en dos tipos de riesgo: el riesgo del abuso y el de la arbitrariedad. El primer riesgo, es principalmente la discrecionalidad de las autoridades nacionales (apartado 108 supra), y en cuanto al segundo, el Tribunal considera razonable el temor de que la opción defendida por la demandante aliente a las organizaciones a crear grupos bien dotados económicamente en defensa de causas sociales, especialmente para difundir sus ideas. Del mismo modo, estas organizaciones ricas podrían eludir un posible límite sobre los gastos de publicidad mediante la creación de un gran número de grupos de interés afines para acumular tiempo en antena. El Tribunal también considera razonable la creencia de que una prohibición que requiere una distinción caso por caso entre los anunciantes y los diferentes mensajes no es un medio eficaz para alcanzar un objetivo legítimo. Se considera en particular que, dada la complejidad del entorno normativo, esta forma de control podría provocar incertidumbre, litigios, gastos y demoras y dar lugar a acusaciones de discriminación y arbitrariedad, todas estas razones pueden justificar la adopción de una medida de carácter general (apartado 108 supra). Por lo tanto, era razonable por parte del Gobierno temer que la otra opción recomendada no puede aplicarse en la práctica y pone en peligro el principio de imparcialidad de las cadenas de radio y televisión, que es la piedra angular del marco normativo que aquí se trata (apartados 62 a 64 supra).
123. Además, el Tribunal observa que no existe un consenso entre los Estados contratantes sobre la forma de regular la publicidad política de pago en radio y televisión (apartados 65 a 72 supra), que las partes reconocen. Recuerda a este respecto que la falta de consenso entre los Estados contratantes puede ser un argumento a favor de la discreción algo más ancha que la que normalmente se deja al Estado en cuanto a las restricciones a la libertad de expresión sobre asuntos de interés público (Hirst (núm. 2), apartado 81, TV Vest, apartado 67, mencionadas, y Compañía de diseño de prensa y publicación y Ponson contra Francia, núm. 26935/05, apartados 57 y 63, 5 de marzo de 2009). Es cierto que la EPRA observó que los datos comparativos en este contexto se utilizaban con precaución (apartado 65 supra). Sin embargo, a pesar de que puede haber una tendencia hoy a abandonar las prohibiciones generales, no obstante, está claro que los Estados contratantes utilizan, para regular este tipo de publicidad, una variedad de formas, reflejo de la multitud de diferencias que se pueden observar en la diversidad cultural, la evolución histórica y el pensamiento político de estos Estados y, por tanto, en sus respectivas visiones de la democracia (Scoppola (núm. 3), apartado 83). La falta de consenso en esta materia es tal que, al considerar la cuestión de la publicidad política de pago en los medios de difusión en 1999 y en 2007, el Comité de Ministros del Consejo de Europa se ha abstenido en recomendar una posición común sobre esta cuestión (apartados 73 a 75 supra). Esta falta de consenso también amplía la facultad discrecional otorgada al Estado en materia de restricciones a la libertad de expresión en asuntos de interés público.
124. Finalmente, el Tribunal considera que los efectos que ha tenido para la demandante la aplicación de la prohibición impugnada no superan las justificaciones convincentes, descritas anteriormente, invocadas en apoyo a la medida de carácter general impugnada (apartado 109 supra).
En este sentido, se recuerda que los otros medios de comunicación permanecen abiertos a la demandante y que éste es un factor clave en la evaluación de la proporcionalidad de una restricción al acceso a los medios de comunicación potencialmente útiles (Appleby y otros, antes citada, apartado 48, y Movimiento raeliano suizo, antes citada, apds. 73-75). En particular, la ONG demandante tiene siempre acceso a los programas de radio y televisión (es decir, a otras emisiones distintas de la publicidad de pago) para expresarse políticamente. También tiene la posibilidad de difundir en los medios de comunicación publicidad sobre temas no políticos creando para este fin una filial de la asociación, enfoque que no se ha demostrado sea excesivamente caro. Además, y esto es un punto importante, se puede beneficiar de la difusión de su publicidad sin restricciones a través de otros medios de comunicación distintos a la radio y la televisión, particularmente la prensa escrita e Internet (incluyendo redes sociales), y también puede organizar manifestaciones y distribuir carteles y folletos. Aunque no se ha demostrado que Internet, con las redes sociales, sea más influyente que la radio y la televisión en el Estado demandado (apartado 119 supra), lo cierto es que estos nuevos medios de comunicación son poderosas herramientas de comunicación que pueden facilitara la demandante significativamente el logro de sus objetivos.
125. Por lo tanto, el Tribunal considera que las razones aportadas por las autoridades nacionales para justificar la prohibición a la demandante para difundir su publicidad son pertinentes y suficientes. La medida impugnada no puede considerarse como una injerencia desproporcionada en el derecho de la demandante a la libertad de expresión. En consecuencia, no ha habido violación del artículo 10 del Convenio.
POR ESTOS MOTIVOS, EL TRIBUNAL
1. Declara, por unanimidad, la demanda admisible;
2. Declara, por nueve votos contra ocho, que no ha habido violación del artículo 10 del Convenio;
Redactada en inglés y en francés, y leída en audiencia pública el 22 de abril de 2013, de conformidad con el artículo 77.2 y 77.3 del Reglamento del Tribunal. Firmado: Michael O’Boyle, Secretario adjunto; Dean Spielmann, Presidente
“Los votos particulares no han sido traducidos, pero constan en Inglés y/o Francés en la versión(es) de la sentencia en el idioma original que pueden consultarse en la base de datos de jurisprudencia del Tribunal HUDOC.”
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