EVROPSKI SUD ZA LJUDSKA PRAVA ČETVRTI ODJEL PREDMET BARALIJA PROTIV BOSNE I HERCEGOVINE (Aplikacija br.30100/18) PRESUDA Ĉl. 1 P 12 • Opća zabrana diskriminacije • Nemogućnost da bira i da bude birana na lokalnim izborima u duţem vremenskom periodu • Razliĉito postupanje zavisno od prebivališta • Ne postoji dovoljno, objektivno i razumno opravdanje • Propust drţave da usvoji mjere za odrţavanje demokratskih izbora Ĉl. 46 • Tuţena drţava da preduzme mjere generalne prirode • Izmjene i dopune relevantnog Zakona STRASBOURG 29.10.2019. godine Ova presuda će postati konaĉna pod uvjetima propisanim u ĉlanu 44. stav 2. Konvencije. U presudi su moguće uredniĉke izmjene. PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 1 U predmetu Baralija protiv Bosne i Hercegovine, Evropski sud za ljudska prava (Ĉetvrti odjel), zasjedajući u vijeću u sastavu: Jon Fridrik Kjølbro, predsjednik, Faris Vehabović, Branko Lubarda, Carlo Ranzoni, Stéphanie Mourou-Vikström, Georges Ravarani, Péter Paczolay, sudije, i Andrea Tamietti, zamjenik registrara Odjela, nakon vijećanja zatvorenog za javnost, odrţanog 8. oktobra 2019. godine, donijelo je slijedeću presudu: POSTUPAK 1. Postupak u ovom predmetu pokrenut je na osnovu aplikacije (br. 30100/18) protiv Bosne i Hercegovine koju je Sudu, prema ĉlanu 34. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda („Konvencija“) podnijela drţavljanka Bosne i Hercegovine, gospoĊa Irma Baralija („aplikantica“), dana 4. juna 2018. godine. 2. Aplikanticu je zastupala gĊa Dţ. Hadţiomerović, advokat iz Sarajeva. Vladu Bosne i Hercegovine („vlada“) zastupala je njena zastupnica, gĊa B. Skalonjić. 3. Aplikantica se ţalila na nemogućnost da glasa i da se kandiduje na lokalnim izborima. 4. Dana 15. januara 2019. godine vlada je obaviještena o ţalbama iz ĉlana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, a ostatak aplikacije proglašen je nedopuštenim u skladu s pravilom 54. stav 3. Pravila Suda. ĈINJENICE I. OKOLNOSTI SLUĈAJA 5. Aplikantica je roĊena 1984. godine i ţivi u Mostaru. Predsjednica je lokalnog ogranka njene politiĉke stranke „Naša stranka“. 6. Mostar je najvaţniji grad u Hercegovini, i predstavlja njeno kulturno i ekonomsko središte. Sa svojih 105.7971 stanovnika, to je jedan od najvećih gradova u Bosni i Hercegovini. 7. Posljednji lokalni izbori u Mostaru odrţani su 2008. godine u skladu sa zakonskim odredbama navedenim u taĉkama 17. i 19. ove presude. 1. Posljednji popis stanovništva u Bosni i Herzegovini odrţan je 2013. godine. 2 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 8. Nakon zahtjeva Kluba zastupnika hrvatskog naroda (za više detalja predmet Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, taĉka 7., ESLJP 2009) Doma naroda Parlamentarne skupštine Bosne i Hercegovine, 26. novembra 2010. godine, Ustavni sud je proglasio neustavnim ĉlanove 19.2 stavovi (1) do (3) i ĉlan 19.4. stavovi (2) do (8) Izbornog zakona Bosne i Hercegovine iz 2001. godine i ĉlan 17. stav 1. Statuta Grada Mostara (vidjeti taĉke 17. i 19. ove presude). Relevantni dio mišljenja većine sudija glasi kako slijedi: „65. Ispostavilo se da je uspostavljanje zadovoljavajućih rješenja dugoroĉan projekat. Upravni odbor Vijeća za provedbu mira, na svom zasjedanju odrţanom u Briselu 11. decembra 2003. godine, preuzeo je obavezu da pruţi punu podršku realizaciji rješenja pitanja Mostara koje je utemeljeno na, jedinstvenoj i cjelovitoj gradskoj upravi s uĉinkovitim mehanizmima podjele vlasti, a kojima se spreĉava da bilo koji narod ima većinsku kontrolu nad Gradskim vijećem. TakoĊer, Komisija za reformu Grada Mostara (u daljnjem tekstu: Komisija), koja je osnovana Odlukom Visokog, predstavnika broj 160/03 od 17. septembra 2003. godine, u Izvještaju od 15. decembra 2003. godine je navela da se prilikom pripremanja novog statuta za Mostar rukovodila odreĊenim principima kao smjernicama u radu, koje je Komisiji dao Visoki predstavnik u svom amicus curiae mišljenju u ovom predmetu. IzmeĊu ostalog, smjernice su bile da sastav Gradske uprave treba odraţavati posljednji popis stanovništva (iz 1991. godine), kao i da jedinstveno vijeće i izborni sistem treba da osigura zastupljenost svih konstitutivnih naroda i Ostalih, kao i zastupljenost svih dijelova Mostara. Da bi objasnio rješenja koja su usvojena za Mostar, u amicus curiae mišljenju Visoki predstavnik citira zapaţanja Venecijanske komisije iz izvještaja za 2001. godinu kojim se podrţava postavka da je raspodjela pozicija izmeĊu konstitutivnih naroda bila centralni element Dejtonskog sporazuma kojim je omogućen mir u Bosni i Hercegovini, bez obzira koliko je to problematiĉno u pogledu spreĉavanja diskriminacije. TakoĊer, iz izvještaja Venecijanske komisije, Visoki predstavnik citira navode koji se odnose na poteškoće pri reformi gradske uprave Mostara koja je imala za cilj povećanje djelotvornosti i uspješnosti centralnih vlasti i uspostavljanje autentiĉnog demokratskog politiĉkog sistema umjesto onog koji se zasniva samo na vlastitim interesima politiĉara i na politici straha. Komisija u svom izvještaju insistira da „bilo koja reforma Mostara se mora zasnivati ne na broju stanovnika, nego na obavezi osiguranja zaštite ljudskih prava, prava konstitutivnih naroda i Ostalih, putem zaštite vitalnih nacionalnih interesa“. U predmetnom izvještaju je naveden podatak koji se tiĉe demografske strukture predratne općine Mostar iz 1991. godine - 43.856 Bošnjaka (34,6%), 43.037 Hrvata (34%), 23.864 Srba (18,8%), 12.768 Jugoslavena (11,1%) i 3.121 Ostalih (2,5%). Odredbe ĉlana 19.4. st. 1. i 9. Izbornog zakona i ĉlana 16. Statuta odraţavaju posljednji popis stanovništva Grada Mostara i osiguravaju zastupljenost svih konstitutivnih naroda, te da nijedan narod nema apsolutnu većinu u gradskom vijeću. (2.5%). Odredbe ĉlana 19.4. st. 1. i 9. Izbornog zakona i ĉlana 16. Statuta odraţavaju posljednji popis stanovništva Grada Mostara i osiguravaju zastupljenost svih konstitutivnih naroda, te da nijedan narod nema apsolutnu većinu u gradskom vijeću. ... 71. ... Ustavni sud smatra da poslijeratna društvena i politiĉka situacija u kojoj se nalazi Bosna i Hercegovina, a posebno Grad Mostar, ostaje takva da je i dalje razumno da se pristupi politiĉkoj organizaciji Grada Mostara na osnovama ustanovljenim 2003. godine. Primjenjujući test proporcionalnosti, Ustavni sud zakljuĉuje da osporene mjere dovode do razlika u postupanju prema konstitutivnim PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 3 narodima u razliĉitim gradovima, ali da poteškoće sa kojima se suoĉavaju u Mostaru, kao što je to ustanovila Komisija u svom izvještaju iz decembra 2003. godine, i dalje ostaju naroĉito nesavladive. Mjere sluţe zakonitom cilju tako što postavljaju strukturu podjele vlasti za koju se razumno nadati da će postepeno poboljšati kvalitet politiĉkih procesa u gradu. One su razumno povezane sa zakonitim ciljem. Njihov rezultat moţe biti takav da Gradsko vijeće moţe biti uspostavljeno na naĉin koji taĉno ne odraţava izraţeno mišljenje biraĉkog tijela na izborima, a to je znaĉajan nedostatak u pogledu demokratskog legitimiteta sistema. U svakom sluĉaju, prema oskudnim informacijama koje su trenutno dostupne, ne moţe se reći da će uĉinak vjerovatno biti neproporcionalan vaţnosti cilja. ... 77. ... Ustavni sud smatra da je potreba za bavljenjem postratnim društvenim i politiĉkim uvjetima koji utiĉu na stanje u Bosni i Hercegovini, a naroĉito Grad Mostar, i dalje legitiman cilj koji bi mogao opravdati odstupanje od normalnog demokratskog principa prema kojem bi svaki biraĉki glas trebao imati sliĉnu teţinu u onoj mjeri u kojoj je to moguće. MeĊutim, Ustavni sud ne smatra zadovoljavajućim da su razlike izmeĊu vrijednosti glasova biraĉa u razliĉitim izbornim jedinicama proporcionalne u smislu da se objektivno i racionalno odnose na legitimni cilj razvoja multietniĉke strukture podjele vlasti za koju se razumno moţe nadati da će postepeno poboljšati kvalitet politiĉkog procesa u gradu. Ljestvica razlika, koja je naznaĉena u taĉki 76. gore, proizlazi direktno iz dvije odluke: prvo, zasnovati granice izbornih jedinica direktno na granicama bivših gradskih podruĉja; drugo, dodijeliti isti broj vijećnika svakoj od tih izbornih jedinica. Ustavni sud smatra da obje odluke proizlaze iz ţelje za administrativnom jednostavnošću prije nego što su to potrebne, razumne ili proporcionalne mjere za razvoj strukture podjele vlasti ili multietniĉke zajednice u Mostaru. Prema tome, Ustavni sud smatra da varijacija na ovoj ljestvici ne moţe biti opravdana u smislu da je potrebna ili proporcionalna bilo kojem legitimnom cilju. Stoga, Ustavni sud utvrĊuje da odredbe ĉlana 19.4. stav 2. Izbornog zakona i ĉlana 17. stav 1. Statuta u dijelu u kojem glasi: «U svakom gradskom podruĉju se biraju po tri (3) vijećnika» nisu u skladu s ĉlanom 25. MeĊunarodnog pakta o graĊanskim i politiĉkim pravima. Ne bi bilo adekvatno da Ustavni sud poništi relevantne propise s neposrednim dejstvom jer bi to dovelo do situacije u kojoj bi zahvaćene izborne jedinice ostale bez prava glasa dok zakonodavstvo ne donese nove zakone koji bi redefinirali granice izbornih jedinica. Prema tome, Ustavni sud odreĊuje nadleţnim vlastima period od šest mjeseci od dana objave ove odluke u «Sluţbenom glasniku Bosne i Hercegovine» da usklade relevantne odredbe s Ustavom Bosne i Hercegovine, u skladu s ovom odlukom.. ...80. Ustavni sud ukazuje da je odredbama ĉlana 19.2. Izbornog zakona i odredbama ĉlana 15. u vezi s ĉl. 5. i 7. Statuta propisano da se vijećnici u Gradskom vijeću biraju u gradskoj izbornoj jedinici koja obuhvata cijelo podruĉje Grada i izbornim jedinicama gradskog podruĉja koje odgovaraju bivšim gradskim općinama. U vezi s tim, Ustavni sud podsjeća da je Prelaznim statutom utemeljeno šest općinskih podruĉja ili «gradskih općina»: Mostar Jug, Mostar Jugozapad, Mostar Zapad, Mostar Jugoistok, Mostar Sjever i Stari Grad. TakoĊer, Ustavni sud podsjeća da je prema Prelaznom statutu Centralna zona, koja je u centru tradicionalno komercijalnog i turistiĉkog središta grada, trebala biti pod direktnom upravom Gradske uprave. Dakle, iz navedenog proizlazi da Centralna zona nije predstavljala «gradsku općinu» prema Prelaznom statutu, kao i da ne predstavlja ni «gradsko podruĉje» prema novom Statutu. 81. ... stanovnici Centralne zone Mostara mogu birati samo 17 vijećnika koji zastupaju gradsku izbornu jedinicu koja obuhvata cijelo podruĉje Grada. Za razliku od 4 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE stanovnika ostalih šest gradskih općina, oni nemaju mogućnost da biraju i tri vijećnika koji bi zastupali njihovo podruĉje u Gradskom vijeću. Kao posljedica naĉina na koji se uspostavljaju komisije Gradskog vijeća, Centralna zona je jedino podruĉje grada koje nema svoje predstavnike u povjerenstvima. 82. Ustavni sud smatra da ovakva organizacija ne osigurava 'jednaku zastupljenost' biraĉa u gradu Mostaru i nije u skladu s ĉlanom 25.b) MeĊunarodnog pakta. Većina glasaĉa u Mostaru bira dvije vrste vijećnika. Biraĉi u Centralnoj zoni mogu birati samo jednu vrstu vijećnika. Ova oĉita neravnopravnost ne moţe se opravdati, imajući na umu, kako je Ustavni sud već ranije zapazio, da je razlog za usvajanje takvog rješenja bio prije svega administrativna pogodnost a ne racionalan naĉin za postizanje legitimnog cilja kao što je to uvoĊenje izbornog sistema koji uzima u obzir historijske probleme koji utiĉu na konstitutivne narode u Mostaru. Iz navedenog proizlazi da ova rješenja takoĊer krše ĉlanom II/4. Ustava BiH zagarantiranu zaštitu od diskriminacije...“ 9. Ustavni sud je naredio Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine da u roku od šest mjeseci od objave njegove odluke u „Sluţbenom glasniku Bosne i Hercegovine“ izmijeni neustavne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine u skladu s njegovom odlukom. TakoĊer je naredio Gradskom vijeću Mostara da ga obavijesti o koracima koje će preduzeti da uskladi Statut Grada Mostara s Ustavom Bosne i Hercegovine u roku od tri mjeseca od dana objavljivanja u „Sluţbenom glasniku Bosne i Hercegovine“ i amandmana koje izvrši Parlamentarna skupština kako bi Izborni zakon iz 2001. godine uskladila sa Ustavom Bosne i Hercegovine, u skladu s njegovom odlukom. 10. Dana 18. januara 2012. godine, Ustavni sud je donio rješenje o neizvršenju njegove odluke od 26. novembra 2010. godine od strane Parlamentarne skupštine. Utvrdio je da sporne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine prestaju vaţiti dan nakon objave rješenja u „Sluţbenom glasniku Bosne i Hercegovine“. Dana 28. februara 2012. godine, relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine prestale su vaţiti. 11. Lokalni izbori u Mostaru stoga se nisu mogli odrţati u izbornim ciklusima 2012. i 2016. godine. Prema posljednjim informacijama koje je vlada dostavila 13. septembra 2019. godine, relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine kojima se regulišu izbori za Gradsko vijeće još uvijek nisu usvojene. 12. Aktuelnog gradonaĉelnika Mostara izabralo je Gradsko vijeće 2009. godine. Od 2012. godine on je u „tehniĉkom mandatu“ zbog neodrţavanja lokalnih izbora u Mostaru. 13. U fiskalnoj 2013. godini gradonaĉelnik je zamijenio Gradsko vijeće u postupku usvajanja gradskog budţeta, jer vijeće nije moglo biti konstituisano2. Parlament Federacije Bosne i Hercegovine3 je 2014. godine 2 Dana 1. oktobra 2013. godine Ustavni sud Federacije Bosne i Hercegovine objavio je Mišljenje br. U-25/13 („Sluţbeni glasnik Grada Mostara“, broj: 8/13) u kojem je takav postupak gradonaĉelnika smatrao ustavnim, s obzirom na izvanredne okolnosti u Mostaru, PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 5 izmijenio entitetsko zakonodavstvo o budţetima, iznimno dozvoljavajući gradonaĉelniku Mostara, uz pristanak naĉelnika za finansije, da usvoji budţet za tu fiskalnu godinu umjesto Gradskog vijeća. Od tada, svake fiskalne godine Parlament mijenja odgovarajuće zakone i obnavlja iznimku za Mostar4. II. RELEVANTNO DOMAĆE PRAVO I PRAKSA A. Ustav Bosne i Hercegovine 14. Pregled relevatnog domaćeg prava je dat u predmetu Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine (citirano gore u tekstu, taĉke 11.-18.). Posebno, Ustav Bosne i Hercegovine pravi razliku izmeĊu „konstitutivnih naroda“ (osoba koje se izjašnjavaju kao Bošnjaci5, Hrvati6 i Srbi7) i „ostalih“ (pripadnici nacionalnih manjina i osobe koje se ne izjašnjavaju kao pripadnici bilo koje odreĊene grupe jer su u mješovitom braku ili potiĉu iz mješovitog braka ili iz drugih razloga). Relevantne odredbe Ustava Bosne i Hercegovine glase kako slijedi: Član II/4 “Uţivanje prava i sloboda, predviĊenih u ovom ĉlanu ili u meĊunarodnim sporazumima navedenim u Aneksu I ovog Ustava, osigurano je svim licima u Bosni i Hercegovini bez diskriminacije po bilo kojem osnovu kao što je pol, rasa, boja, jezik, vjera, politiĉko i drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, povezanost sa nacionalnom manjinom, imovina, roĊenje ili drugi statusstatus.” ali je naglasio da on ne moţe preduzimati bilo kakve druge radnje koje mogu biti u nadleţnosti Gradskog vijeća. 3 Bosna i Hercegovina se sastoji od dva entiteta, Federacije Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, te Brĉko distrikta. 4. „Sluţbene novine Federacije Bosne i Hercegovine“, br: 13/14, 8/15, 102/15, 104/16, 5/18, i 11/19. 5. Bošnjaci su se nazivali muslimanima do rata 1992-95. Pojam Bošnjaci treba razlikovati od pojma Bosanci koji se uobiĉajeno koristi za oznaĉavanje graĊana Bosne i Hercegovine bez obzira na njihovo etniĉko porijeklo. 6. Hrvati su etniĉka grupa ĉiji ĉlanovi mogu biti porijeklom iz Hrvatske ili drugih bivših republika Socijalistiĉke Federativne Republike Jugoslavije („SFRJ“), ukljuĉujući Bosnu i Hercegovinu. Izraz „Croat“ se obiĉno na engleskom koristi (i kao imenica i kao pridjev) za oznaĉavanje pripadnika etniĉke grupe, bez obzira na njihovo drţavljanstvo; treba ga razlikovati od izraza „Croatian“, koji se obiĉno odnosi na drţavljane Hrvatske. 7. Srbi su etniĉka grupa ĉiji ĉlanovi mogu biti porijeklom iz Srbije ili drugih bivših republika SFRJ, ukljuĉujući Bosnu i Hercegovinu. Izraz „Serb“ se obiĉno na engleskom koristi (i kao imenica i kao pridjev) za oznaĉavanje pripadnika etniĉke grupe, bez obzira na njihovo drţavljanstvo; treba ga razlikovati od izraza „Serbian“, koji se obiĉno odnosi na drţavljane Srbije. 6 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE Aneks I (Dodatni sporazumi o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini) “... 7. MeĊunarodni pakt o graĊanskim i politiĉkim pravima (1966) i Opcioni protokoli (1966. i 1989).4 ...” B. Ustav Federacije Bosne i Hercegovine 15. Relevantne odredbe Ustava Federacije Bosne i Hercegovine (Sluţbene novine Federacije Bosne i Hercegovine, br. 1/94, 13/97, 16/02, 22/02, 52/02, 63/03, 9/04, 20/04, 33/04, 71/05, 72/05 i 88/08) glase: Član II.A.2. “(2) Svi graĊani uţivaju: ... (b) politiĉka prava: da uĉestvuju u javnim poslovima; da imaju jednak pristup javnim sluţbama; da biraju i da budu birani. ...” Član IV.A. “... (2) Odgovornosti grada obuhvataju: a) finansije i poresku politiku, u skladu sa federalnim i kantonalnim zakonima, b) zajedniĉku infrastrukturu, c) urbanistiĉko planiranje, d) javni promet, e) druge nadleţnosti koje gradu povjeri kanton, odnosno koje prenesu općine. ... (5) Gradsko vijeće: a) priprema i dvotrećinskom većinom usvaja statut grada, b) bira gradonaĉelnika, c) donosi budţet grada, d) donosi propise u izvršavanju prenesenih ovlaštenja i vrši druga ovlaštenja utvrĊena statutom. (6) Odgovornost gradonaĉelnika je: a) imenovanje i smjenjivanje gradskih funkcionera, b) provoĊenje gradske politike i izvršavanja gradskih propisa, c) osiguranje saradnje gradskih funkcionera sa obudsmenima, d) podnošenje izvještaja gradskom vijeću i javnosti o provoĊenju gradske politike..” Član IV.C. “... (3) Organizacija Grada Mostara regulira se zakonom i Statutom Grada Mostara... (4) Gradska podruĉja su izborne jedinice. Statutom se odreĊuje sastav Gradskog vijeća, a izborni postupak regulira se Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine i Statutom...” PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 7 C. Izborni zakon iz 2001. godine 16. Relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine („Sluţbeni glasnik Bosne i Hercegovine“, br: 23/01, 7/02, 9/02, 20/02, 25/02, 4/04, 20/04, 25/05, 52/05, 65/05, 77/05, 11/06, 24/06, 32/07, 33/08, 37/08, 32/10, 18/13, 7/14 i 31/16), koje su stupile na snagu 27. septembra 2001. godine, glase: Član 1.4 „(1) Svaki drţavljanin Bosne i Hercegovine sa navršenih osamnaest (18) godina ţivota ima pravo da glasa i da bude izabran (u daljnjem tekstu: biraĉko pravo), u skladu s odredbama ovog zakona. (2) Da bi ostvario svoje biraĉko pravo, drţavljanin mora biti registriran kao biraĉ, u skladu s ovim zakonom.“ Član 1.5 „(1) Svi drţavljani Bosne i Hercegovine, koji imaju biraĉko pravo, imaju pravo da se registriraju i da glasaju liĉno u općini u kojoj imaju prebivalište.“ Član 19.1 „Ovim Zakonom se ureĊuje izbor vijećnika u Vijeće Grada Mostara (u daljem tekstu: Gradsko vijeće) ...“ 17. Relevantne odredbe Izbornog zakona iz 2001. godine koje su proglašene neustavnim (vidi taĉku 10. ove presude) glase kako slijedi: Član 19.2 „(1) U sastav Gradskog vijeća ulazi 35 ĉlanova. Vijećnici u Gradskom vijeću se biraju u gradskoj izbornoj jedinici i izbornim jedinicama gradskog podruĉja, na naĉin utvrĊen u ĉlanu 19.4 ovog Zakona. ... (3) „Izborne jedinice gradskog podruĉja“ u smislu stava (1) ovog ĉlana su bivše gradske općine kako je to definirano ĉlanom 7. i 15. Statuta Grada Mostara.“ Član 19.4 “... (2) Tri vijećnika se biraju iz svake od 6 izbornih jedinica gradskog podruĉja. (3) Izborna jedinica gradskog podruĉja 1 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Sjever. (4) Izborna jedinica gradskog podruĉja 2 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Stari Grad. (5) Izborna jedinica gradskog podruĉja 3 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jugoistok. 8 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE (6) Izborna jedinica gradskog podruĉja 4 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jug. (7) Izborna jedinica gradskog podruĉja 5 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Jugozapad. (8) Izborna jedinica gradskog podruĉja 6 sastoji se od bivše gradske općine Mostar Zapad.“ D. Statut Grada Mostara 18. Relevantne odredbe Statuta Grada Mostara („Sluţbeni glasnik Grada Mostara“, broj 4/04), koje su stupile na snagu 15. marta 2004. godine, glase: Član 13. „Organi Grada su Gradsko vijeće i Gradonaĉelnik.“ Član 14. „Gradsko vijeće Grada ... se sastoji od 35 vijećnika, koji se biraju na slobodnim, demokratskim i neposrednim izborima u skladu sa Izbornim zakonom Bosne i Hercegovine.“ Član 15. „(1) Vijećnici u Gradskom vijeću se biraju u izbornim jedinicama. (2) Izborne jedinice u Gradu su podruĉje Grada i šest gradskih podruĉja, kako je definisano u ĉlanovima 5. i 7. ovog Statuta i mapi priloţenoj u Privremenom statutu objavljenom u „Gradskom sluţbenom glasniku Grada Mostara“ od 20. februara 1996. godine ..., koja je sastavni dio ovog Statuta.“ Člna 28. „(1) Gradsko vijeće je najviši organ Grada i odgovorno je za sva pitanja koja su u njegovoj nadleţnosti u skladu sa ustavima i zakonom. (2) Gradsko vijeće nadzire upravu Grada, ukljuĉujući gradonaĉelnikov ured.....“ Član 44. „(1) Na mjesto gradonaĉelnika mogu biti izabrani samo vijećnici izabrani u Gradsko vijeće. (2) Izbor gradonaĉelnika će se vršiti na prvoj sjednici Gradskog vijeća nakon izborâ. ...“ 19. Relevantna odredba Izbornog zakona iz 2001. godine koja je proglašena neustavnom (vidi taĉku 10. ove presude) glasi kako slijedi: Član 17. „(1) U svakom gradskom podruĉju se biraju po tri (3) vijećnika. Preostalih sedamnaest (17) vijećnika se bira na podruĉju Grada kao jedne izborne jedinice (u daljem tekstu: Gradska lista).“ PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 9 E. Praksa Ustavnog suda koja se odnosi na prelazne mjere 20. U svojoj odluci br. U-44/01 od 27. februara 2004. godine Ustavni sud je utvrdio da dio zakona koji reguliše imena gradova u Republici Srpskoj nije u skladu s Ustavom. Dana 22. septembra 2004. godine, nakon što navedeni entitet nije otklonio utvrĊene neusklaĊenosti u predviĊenom roku, Ustavni sud je odluĉio da sporne odredbe prestaju vaţiti. U posebnoj odluci donesenoj istoga dana odluĉio je da će, dok ne budu otklonjene neusklaĊenosti utvrĊene njegovom odlukom od 27. februara 2004. godine, nazivi gradova koji su prestali da vaţe biti privremeno zamijenjeni novim nazivima koje će on odrediti. III. RELEVANTNI MEĐUNARODNI DOKUMENTI A. Ujedinjeni narodi 21. Ĉlan 25. MeĊunarodnog pakta o graĊanskim i politiĉkim pravima („MPGPP“) glasi: „Svaki graĊanin treba da ima pravo i mogućnost da bez ikakvih razlika navedenih u ĉlanu 2. i bez nerazumnih ograniĉenja: ... (b) bira i bude biran pravedno provedenim, povremenim izborima sa općim i jednakim pravom glasa i tajnim glasanjem, koji osiguravaju slobodno izraţavanje volje biraĉa; ...“ 22. U svom Općem komentaru br. 25 o pravu na uĉešće u javnim poslovima, biraĉkim pravima i pravu na jednak pristup javnim sluţbama, Komisija za ljudska prava Ujedinjenih naroda utvrdila je slijedeće: “1. U ĉlanu 25. Pakta priznaje se i štiti pravo svakog graĊanina da uĉestvuje u obavljanju javnih poslova, pravo da glasa i pravo da bude biran, kao i pravo da mu bude dostupno uĉešće u radu javnih sluţbi. Sve drţave, bez obzira na ustavno ureĊenje i oblik vlasti, duţne su prema Paktu da usvoje zakonske i druge mjere koje su neophodne da bi se graĊanima omogućilo uţivanje navedenih prava. Ĉlan 25. predstavlja suštinu svake demokratske vlasti koja je zasnovana na pristanku graĊana i koja poštuje principe na kojima poĉiva Pakt. ... 9. Ĉlan 25. stav (b) sadrţi specifiĉne odredbe koje se odnose na pravo graĊana da uĉestvuju u voĊenju javnih poslova kao biraĉi ili kandidati na izborima. Pošteni periodiĉni izbori, u skladu sa stavom (b), od suštinskog su znaĉaja za osiguranje odgovornosti predstavnika za vršenje zakonodavnih ili izvršnih ovlasti koje su im povjerene. Ovakvi izbori moraju da se odrţavaju u vremenskim intervalima koji nisu nesrazmjerno dugi i koji obezbjeĊuju da vladavina vlasti sve vrijeme bude zasnovana na slobodno izraţenoj volji biraĉa. Prava i obaveze iz stava (b) treba da budu zakonom garantovani. 10 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE ... 11. Drţave moraju preduzeti efikasne mjere kako bi osigurale da sve osobe koje imaju pravo glasa mogu da ostvare to pravo.“ 23. Relevantni dio 54. izvještaja Visokog predstavnika u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda, predstavljen dana 6. novembra 2018. godine, glasi: „Nadleţne politiĉke stranke nisu mogle postići dogovor o donošenju izmjena Izbornog zakona BiH koje bi omogućile odrţavanje lokalnih izbora u Gradu Mostaru, gdje nisu odrţani lokalni izbori od 2008. godine. Iako se Gradsko vijeće Mostara sastavljeno od devet parlamentarnih stranaka (SDA, HDZ BiH, HDZ 1990, SDP, SBB, DF, BPS, SNSD i SDS) sastalo devet puta u periodu od februara do juna [2018] povodom ovog pitanja i pronašlo dogovore u nekim oblastima, nije uspjelo postići konaĉni dogovor i nema daljnjih razgovora. I dalje pozivam stranke da pronaĊu kompromis kako bi graĊanima Mostara omogućile isto demokratsko pravo da biraju svoje lokalne ĉelnike kao i što ga uţivaju graĊani u ostatku zemlje..“ 24 Relevantni dio 55. izvještaja Visokog predstavnika u Vijeću sigurnosti Ujedinjenih naroda, predstavljen dana 8. maja 2019. godine, glasi: „U izvještajnom razdoblju [od 16. 10. 2018. do 15. 04..2019.] odgovorne politiĉke stranke nisu imale razgovore radi postizanja sporazuma o donošenju izmjena Izbornog zakona BiH koje bi regulirale lokalne izbore u Gradu Mostaru, a razgovora uopće nije bilo od 2008. godine. Pozivam strane da pokrenu razgovore da konaĉno riješe to pitanje i omoguće graĊanima Mostara uţivanje istog demokratskog prava da biraju svoje lokalne voĊe kao i graĊani u ostatku zemlje..“ B. Vijeće Evrope 25. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi u relevantnom dijelu glasi: Preambula „... Imajući u vidu da su lokalne vlasti jedan od osnovnih temelja svakog demokratskog reţima; ..“ Član 3. – Pojam lokalne samouprave „1. Lokalna samouprava podrazumijeva pravo i sposobnost lokalnih vlasti da, u granicama zakona, reguliraju i rukovode znatnim dijelom javnih poslova na osnovu vlastite odgovornosti i u interesu lokalnog stanovništva. 2. Ovo pravo lokalne vlasti vrše putem vijeća i skupština, sastavljenih od ĉlanova izabranih na slobodnih izborima, tajnim glasanjem, na bazi neposrednog, općeg, za sve jednakog biraĉkog prava, a koji (vijeća i skupštine) mogu da imaju izvršne organe koji su im odgovorni. Ova odredba ni na koji naĉin ne utiĉe na pravo organiziranja zborova graĊana, referenduma ili bilo kojeg drugog oblika neposrednog uĉešća graĊana u odluĉivanju – kada je to predviĊeno zakonom..“ PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 11 26. Relevantni dio Preporuke 399 (2017) Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti, koja je usvojena 30. marta 2017. godine nakon posmatranja lokalnih izbora odrţanih 2016. godine u Bosni i Hercegovini, glasi: „7. ... [Kongres] je zabrinut zbog stanja lokalne demokracije u Gradu Mostaru, gdje 2. oktobra nisu odrţani izbori i poziva sve politiĉke aktere da pronaĊu odgovarajuće i odrţivo rješenje za postojeći zastoj.“ 27. Kao nastavak te preporuke, Kongres je takoĊer organizovao misiju u okviru svog postizbornog dijaloga s vlastima Bosne i Hercegovine, s fokusom na Grad Mostar. Dana 8. septembra 2017. godine objavio je Informativnu bilješku o toj misiji, ĉiji relevantni dio glasi: „27. Aktualnu situaciju u Mostaru takoĊer treba sagledati u širem kontekstu sveukupnog politiĉkog sukoba zbog promjena izbornog zakonodavstva u Bosni i Hercegovini. Potrebne izmjene Statuta Grada Mostara politizirane su kao dio šire politiĉke rasprave koja posebno ukljuĉuje provedbu dviju presuda Evropskog suda za ljudska prava i nedavne Odluke Ustavnog suda Bosne i Hercegovine. ... 33. Kongres poziva sve aktere, posebno one koji uĉestvuju u meĊuagencijskoj radnoj grupi za izmjene izbornog zakonodavstva, da preduzmu mjere kako bi se osiguralo da usaglašene izmjene i dopune budu pravovremeno usvojene. Sloţenost cjelokupne situacije s obzirom na Izborni zakon ne bi se trebala koristiti kao izgovor da se ne predlaţu tehniĉka poboljšanja izbornih procesa. 34. U skladu s tim, traţi se od vlasti na svim nivoima da rade na odrţivom rješenju za obnovu lokalne demokratije u Gradu Mostaru. Posebno trebaju pregovarati o izmjenama Izbornog zakona i Statuta Grada, a prepreke za postizanje napretka u vezi s izmjenama Izbornog zakona ne smiju se koristiti kao izgovor da se ne naĊe rješenje za Grad Mostar. U tom procesu treba u potpunosti i taĉno uzeti u obzir interese stanovnika Mostara.“ 28. Relevantni dio Rezolucije 2201 (2018) Parlamentarne skupštine Vijeća Evrope, usvojene 24. januara 2018. godine, glasi: „9. Skupština takoĊer poziva vlasti Bosne i Hercegovine da usvoje izmjene potrebne za provoĊenje odluka Ustavnog suda o izbornom sistemu Grada Mostara... 10. Za Skupštinu je vrlo problematiĉno da vlasti ne mogu obezbijediti politiĉku volju potrebnu za okonĉanje situacije u kojoj graĊani Mostara već osam godina nisu bili u mogućnosti da koriste svoje pravo da biraju svoje predstavnike u Gradsko vijeće.... 16. Skupština je veoma zabrinuta zbog sve većeg nepoštivanja vladavine zakona u Bosni i Hercegovini i poziva nadleţna tijela da se pridrţavaju odluka Ustavnog suda ... koje su konaĉne i obvezujuće. Posebno ţali zbog… dugotrajnog odlaganja Drţavnog parlamenta da provede odluku Ustavnog suda o Mostaru.“ C. Evropska unija 29. Relevantni dio Mišljenja Evropske komisije o zahtjevu Bosne i Hercegovine za ĉlanstvo u Evropskoj uniji od 29. maja 2019. godine, glasi: 12 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE „Kada je rijeĉ o lokalnim izborima, zbog nedostatka pravnog okvira graĊani Mostara ne mogu izabrati općinsko vijeće od 2008. godine. ... Evropska komisija smatra da bi se pregovori za pristupanje Bosne i Hercegovine Evropskoj uniji trebali otvoriti kada zemlja postigne potreban stepen usklaĊenosti s kriterijima za ĉlanstvo, a posebno sa politiĉkim kriterijima iz Kopenhagena kojima se zahtijeva stabilnost institucija koje naroĉito garantiraju demokratiju i vladavinu prava. Bosna i Hercegovina će morati temeljito poboljšati svoj zakonodavni i institucionalni okvir kako bi se osiguralo ispunjavanje sljedećih kljuĉnih prioriteta: Demokratija / Funkcionalnost 1. Osigurati da se izbori odrţe u skladu s evropskim standardima tako što će se provesti relevantne preporuke OSCE-a/ODIHR-a i Venecijanske komisije, osigurati transparentnost finansiranja politiĉkih stranaka i odrţati lokalni izbori u Mostaru. ...“ PRAVO I. NAVODNA POVREDA ĈLANA 1. PROTOKOLA BR. 12 UZ KONVENCIJU 30. Aplikantica je navela da nemogućnost da bira i bude birana na lokalnim izborima u Gradu Mostaru predstavlja diskriminaciju na osnovu njenog mjesta prebivališta. Pozvala se na ĉlan 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, koji glasi: „1. Uţivanje svih prava odreĊenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja koţe, jezik, vjera, politiĉko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno porijeklo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, roĊenje ili drugi status. 2. Niko ne smije biti diskriminiran od strane javnih tijela na bilo kojoj osnovi kao što su one navedene u stavu 1.“ A. Dopuštenost 1. Prigovori Vlade u pogledu dopuštenosti 31. Vlada je navela da je ova aplikacija actio popularis s obzirom na to da aplikantici nije direktno oduzeto pravo glasa kao rezultat specifiĉne i pojedinaĉne mjere miješanja. Nadalje je tvrdila da aplikantica nije koristila nijedan domaći pravni lijek za navodno kršenje njenih prava, te da je stoga predmetna aplikacija nedopuštena prema ĉlanu 35. stav 1. Konvencije zbog neiscrpljivanja domaćih pravnih sredstava. 32. Aplikantica je osporila te navode. PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 13 2. Ocjena Suda (a) Spojivost ratione personae 33. Sud ponavlja da osoba, nevladina organizacija ili grupa pojedinaca, da bi mogla podnijeti aplikaciju na temelju ĉlana 34. Konvencije, mora biti u mogućnosti tvrditi da je ţrtva kršenja prava utvrĊenih u Konvenciji. Da bi mogla tvrditi da je ţrtva povrede, osoba mora biti direktno pogoĊena spornom mjerom. Stoga Konvencija ne predviĊa podonošenje actio popularis za tumaĉenje prava koja su u njoj sadrţana, niti dopušta pojedincima da se ţale na odredbu domaćeg zakona samo zato što smatraju, a da ta odredba nema direktnog uticaja na njih, da je u suprotnosti sa Konvencijom. MeĊutim, osoba moţe tvrditi da zakon krši njena prava, u odsustvu pojedinaĉne izvršne mjere, ako pripada kategoriji ljudi koji su izloţeni riziku da budu direktno pogoĊeni tim zakonom (vidi Burden protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 13378/05, taĉke 33-34, ESLJP 2008). Sud smatra da se isto primjenjuje i kada je vjerovatno da će nepostojanje zakona pogoditi odreĊene kategorije ljudi. 34. U predmetnom sluĉaju nema spora meĊu strankama da je aplikantica, kao ĉlanica politiĉke stranke i predsjednica ogranka stranke u Mostaru (vidi taĉku 5. ove presude), politiĉki aktivna osoba. S obzirom na njeno aktivno sudjelovanje u javnom ţivotu, bilo bi potpuno logiĉno da ona zaista razmatra mogućnost glasanja i kandidovanja na izborima za Gradsko vijeće (vidi, mutatis mutandis, Sejdić i Finci protiv Bosne i Hercegovine [VV], br. 27996/06 i 34836/06, taĉka 29., ESLJP 2009). Aplikantica, stoga, pripada grupi ljudi koja je direktno pogoĊena situacijom na koju se ţali; prema tome, ona moţe tvrditi da je ţrtva navodne diskriminacije. 35. Sud stoga odbija prigovor vlade po ovom osnovu. (b) Iscrpljivanje domaćih pravnih sredstava 36. Sud ponavlja da pravilo iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava iz ĉlana 35. stava 1. Konvencije zahtijeva da aplikanti prvo iskoriste pravna sredstva koja pruţa domaći pravni sistem, ĉime su drţave osloboĊene obaveze da odgovaraju pred Evropskim sudom za svoja djela prije nego što su imale priliku da stvari isprave putem svog pravnog sistema. Ovo pravilo se temelji na pretpostavci da domaći sistem pruţa efikasan pravni lijek za navodnu povredu. Na vladi koja tvrdi da nisu iscrpljena sva domaća pravna sredstava je teret dokazivanja da uvjeri Sud da je efikasan pravni lijek bio dostupan u teoriji i praksi u relevantno vrijeme; to znaĉi da je pravni lijek bio dostupan, da je mogao osigurati pravnu zaštitu u pogledu prituţbi aplikanta i da je pruţao razumne izglede za uspjeh. MeĊutim, nakon što je teret dokazivanja zadovoljen, aplikant mora dokazati da je pravni lijek na koji se poziva vlada zapravo bio iscrpljen ili je iz nekog razloga neadekvatan i neefikasan u konkretnim okolnostima sluĉaja, ili da su 14 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE postojale posebne okolnosti koje ga oslobaĊaju ovog zahtjeva (vidi, izmeĊu ostalih izvora, Akdivar i drugi protiv Turske, 16. septembar 1996, taĉka 68, Izvještaji o presudama i odlukama 1996-IV; Sejdović protiv Italije [VV], br. 56581/00, taĉka 46, ESLJP 2006-II; Demopoulos i drugi protiv Turske (odl.) [VV], br. 46113/99 i 7 drugih, taĉke 69-70, ESLJP 2010; Vuĉković i drugi protiv Srbije (preliminarni prigovor) [VV], br. 17153/11 i 29 drugih, taĉke 69-77, 25. mart 2014.; i Parrillo protiv Italije [VV, br. 46470/11, taĉka 87, ESLJP 2015). 37. Kada je rijeĉ o pravnim sistemima koji pruţaju ustavnu zaštitu za osnovna prava, kao što je sluĉaj u Bosni i Hercegovini, Sud podsjeća da je duţnost oštećene osobe da testira opseg te zaštite (vidi Mirazović protiv Bosne i Hercegovine (odl.), br. 13628/03, 16. maj 2006. godine, s dodatnim referencama). 38. Ipak, Sud ţeli naglasiti da se u primjeni tog pravila mora uzeti u obzir ĉinjenica da se ono primjenjuje u kontekstu mehanizma za zaštitu ljudskih prava koji su ugovorne strane pristale uspostaviti. U skladu s tim, utvrdio je da se ĉlan 35. mora primjenjivati s odreĊenom dozom fleksibilnosti i bez pretjeranog formalizma. TakoĊer je utvrdio da pravilo iscrpljivanja domaćih pravnih sredstava nije apsolutno niti se moţe automatski primijeniti; prilikom ispitivanja da li se to pravilo poštuje, od kljuĉne je vaţnosti uzeti u obzir posebne okolnosti konkretnog sluĉaja. To izmeĊu ostalog znaĉi da Sud mora realno voditi raĉuna ne samo o postojanju formalnih pravnih lijekova u pravnom sistemu dotiĉne ugovorne strane, već i o općem pravnom i politiĉkom kontekstu u kojem oni djeluju, kao i o liĉnim okolnostima aplikanta (Akdivar i drugi, citirano gore u tekstu, taĉka 69, i Selmouni protiv Francuske [VV], br. 25803/94, taĉka 77, ESLJP 1999-V). 39. Vraćajući se predmetnom sluĉaju Sud primjećuje da aplikantica nije koristila ustavnu apelaciju prije nego što je podnijela aplikaciju. MeĊutim, s obzirom na ĉinjenicu da domaće vlasti nisu izvršile odluku Ustavnog suda od 26. novembra 2010. godine (vidi taĉke 9.-10. ove presude), ne moţe se reći da bi ustavna apelacija bila efikasna u njenom sluĉaju. 40. Stoga se mora odbiti i drugi prigovor vlade. Zakljuĉak 41. Sud primjećuje da aplikacija nije oĉigledno neosnovana u smislu ĉlana 35., stav 3.(a) Konvencije. Sud takoĊer napominje da ona nije nedopuštena niti po bilo kojem drugom osnovu. Stoga se mora proglasiti dopuštenom. PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 15 Meritum Navodi aplikantice 42. Aplikantica je ponovila svoju prituţbu. Nadalje, navela je da je legitimni cilj koji je vlada istaknula kao opravdanje za neizvršenje presude Ustavnog suda, odnosno uspostava provodivog i odrţivog mehanizma podjele vlasti, ozbiljno narušio kredibilitet pravosuĊa, te da je nespojiv s naĉelom vladavine prava i općim ciljevima Konvencije. Ĉak i da je Sud prihvatio ovaj legitimni cilj, ne bi moglo postojati objektivno i razumno opravdanje za razliku u postupanju, jer ne postoji razuman odnos proporcionalnosti izmeĊu primijenjenih sredstava i cilja kojem se teţi. Pozivajući se na Mathieu-Mohin i Clerfayt protiv Belgije (od 2. mart 1987. godine, taĉka 52, Serija A br. 113) aplikantica tvrdi da je vladino nedjelovanje i namjerno neprovoĊenje presude do te mjere umanjilo prava o kojima je rijeĉ da je narušena sama njihova suština i da su lišena svoje djelotvornosti. Navodi vlade 43. Vlada je priznala da aplikantica ima pravo da glasa i da se kandiduje na lokalnim izborima u skladu sa domaćim zakonom, te takoĊer, da ispunjava opće uvjete za ostvarivanje tog prava. Citirajući Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva ([VV], br. 42184/05, ESLJP 2010), takoĊer je priznala da prebivalište predstavlja jedan aspekt liĉnog statusa u svrhu preispitivanja prema ĉlanu 14. Konvencije. Vlada je navela da bi taj zakljuĉak takoĊer trebao biti primjenjiv i na ĉlan 1. Protokola br. 12. Konkretnu situaciju aplikantice treba cijeniti u odnosu na situaciju ostalih graĊana Bosne i Hercegovine koji su aktivno uĉestvovali na lokalnim izborima. U predmetnom sluĉaju postojalo je objektivno i razumno opravdanje za razliku u postupanju na osnovu mjesta prebivališta aplikantice. 44. Vlada tvrdi da legitimnost propusta da se izvrši odluka Ustavnog suda poĉiva na neophodnosti pronalaţenja odrţivog, dugoroĉnog i efikasnog mehanizma podjele vlasti koji se temelji na naĉelima jednakosti i multietniĉnosti, kako bi se sprijeĉilo da bilo koji konstitutivni narod ima većinsku kontrolu i dominaciju u Gradskom vijeću. Taj cilj je neophodan kako bi se osigurao mir i stabilnost u Mostaru, te predstavlja objektivno i razumno opravdanje usljed kojeg je došlo do odreĊenog kašnjenja u izvršenju odluke Ustavnog suda. Prilikom ispitivanja legitimnosti tog cilja, Sud bi trebao uzeti u obzir sloţenost postupka izvršenja odluke Ustavnog suda, koji ukljuĉuje redefinisanje granica novih izbornih jedinica u gradskom podruĉju, kao i sloţene politiĉke odnose izmeĊu dva najzastupljenija konstitutivna naroda u Mostaru, Bošnjaka i Hrvata, koji su još uvijek opterećeni ratnom prošlošću. S tim u vezi, vlada se pozvala na 16 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE nedavne presude MeĊunarodnog kriviĉnog suda za bivšu Jugoslaviju8 u kojem je šest bivših visokih duţnosnika „Hrvatske Republike Herceg- Bosne“, nepriznatog hrvatskog entiteta iz vremena rata, oglašeno krivim za zloĉine protiv ĉovjeĉnosti, kršenja zakona i obiĉaja rata i teške povrede Ţenevskih konvencija poĉinjene protiv nehrvatskog stanovništva u periodu izmeĊu 1992. i 1994. godine, posebno u gradu Mostaru. Ocjena Suda (a) Opći principi 45. Sud ponavlja da, iako ĉlan 14. Konvencije zabranjuje diskriminaciju u uţivanju „prava i sloboda utvrĊenih u Konvenciji“, ĉlan 1. Protokola br. 12 proširuje opseg zaštite na „svako pravo utvrĊeno zakonom“. Na taj naĉin uvodi se opća zabrana diskriminacije (vidi Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, taĉka 53.). 46. Izraz „diskriminacija“ korišten u ĉlanu 14. takoĊer se koristi i u ĉlanu 1. Protokola br. 12. Sud ponavlja da je, bez obzira na razliku u podruĉju primjene tih odredaba, zamišljeno da znaĉenje ovog termina u ĉlanu 1. Protokola br. 12 bude identiĉno onome u ĉlanu 14. (vidi stav 18. Objašnjenja uz Protokol br. 12). Sud ne vidi razloga da odstupi od ustaljenog tumaĉenja „diskriminacije“ razvijenog u sudskoj praksi u vezi sa ĉlanom 14. prilikom primjene istog izraza prema ĉlanu 1. Protokola br. 12 (vidi Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, taĉka 55, i Zornić protiv Bosne i Hercegovine, br. 3681/06, taĉka 27, 15. juli 2014). 47. Da bi se pokrenulo pitanje prema ĉlanu 14., mora postojati razlika u postupanju prema osobama u analognim ili relevantno sliĉnim situacijama (vidi Molla Sali protiv Grĉke [VV], br. 20452/14, taĉka 133, 19. decembar 2018., s dodatnim referencama, i D.H. i drugi protiv Ĉeške Republike [VV], br. 57325/00, taĉke 175, ESLJP 2007-IV). MeĊutim, samo razlika u postupanju na temelju neke liĉne karakteristike (ili „statusa“) po kojima se osobe ili grupe osoba razlikuju jedna od druge mogu pokrenuti primjenu ove odredbe. Rijeĉi „drugi status“ u tekstu ĉlana 14. uglavnom su dobile široko znaĉenje (vidi Khamtokhu i Aksenchik protiv Rusije [VV], br. 60367/08 i 961/11, taĉka 61, 24. januar 2017., i Carson i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva [VV], br. 42184/05, taĉka 70, ESLJP 2010), i njihovo tumaĉenje nije ograniĉeno na osobine koje su liĉne u smislu da su uroĊene ili svojstvene (vidi Clift protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 7205/07, taĉke 56-59, 13. juli 2010.). Sud je ranije potvrdio da „prebivalište 8. Tužilaštvo protiv Jadranka Prlića, Brune Stojića, Slobodana Praljka, Milivoja Petkovića, Valentina Ćorića i Berislava Pušića, IT-04-74-T, presuda pretresnog vijeća, 29. maj 2013., i Tužilaštvo protiv Jadranka Prlića, Brune Stojića, Slobodana Praljka, Milivoja Petkovića, Valentina Ćorića i Berislava Pušića, IT-04-74-A, presuda ţalbenog vijeća, 29. novembar 2017. PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 17 predstavlja aspekt liĉnog statusa u smislu ĉlana 14.“ (vidi Carson i drugi, citirano gore u tekstu, taĉke 70-71) te da moţe aktivirati zaštitu po tom ĉlanu. 48. Sud ponavlja da će se razliĉito postupanje prema osobama u analognim ili relevantno sliĉnim situacijama smatrati diskriminatornim samo ako nema objektivno i razumno opravdanje - drugim rijeĉima, ako ne teţi „legitimnom cilju“ ili ako ne postoji „ razuman odnos proporcionalnosti izmeĊu primijenjenih sredstava i cilja koji se nastojao postići“ (vidi, meĊu mnogim izvorima, Molla Sali, citirano gore u tekstu, taĉka 135, i Andrejeva protiv Latvije [VV], br. 55707/00, taĉka 81, ESLJP 2009). Opseg polja slobodne procjene ugovorne strane će varirati u ovoj sferi, zavisno od okolnosti, predmeta i pozadine sluĉaja (ibid, taĉka 82). 49. Što se tiĉe tereta dokazivanja u vezi sa ĉlanom 14. Konvencije, kao i u vezi sa ĉlanom 1. Protokola br. 12, Sud je utvrdio da nakon što aplikant dokaţe razliku u postupanju, na vladi je da dokaţe da je ona bila opravdana (vidi Khamtokhu i Aksenchik, citirano gore u tekstu, taĉka 65; Vallianatos i drugi protiv Grĉke [VV], br. 29381/09 i 32684/09, taĉka 85, ESLJP 2013 (dijelovi); i D.H. i dugi protiv Ĉeške Republike, citirano gore u tekstu, taĉka 177). 50. Na kraju, Sud primjećuje da odgovornost drţave postoji i ako je diskriminacija na koju se aplikant ţali proizišla iz propusta drţave da aplikantu u domaćem zakonu osigura prava utvrĊena Konvencijom (vidi Danilenkov i drugi protiv Rusije, br. 67336/01, taĉka 120, ESLJP 2009 (dijelovi)). Kada se ispituje ovo pitanje prema ĉlanu 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju, takav propust drţave moţe se odnositi na „svako pravo utvrĊeno zakonom“ (vidi taĉku 45. ove presude). (b) Primjena tih principa na predmetni slučaj (i) Da li je aplikantica uživala pravo propisano zakonom 51. Sud primjećuje da vlada nije osporila da je aplikantica imala pravo utvrĊeno zakonom, naime pravo glasa i kandidovanja na lokalnim izborima (vidi taĉku 43. ove presude), i da zaista ispunjava opće uslove za uţivanje tog prava (vidi taĉke 15-16. ove presude). Sud ne vidi razloga za drugaĉiji zakljuĉak. (ii) Da li je postojala analogna ili relevantno sliĉna situacija i razlika u postupanju 52. TakoĊe nije sporno da je aplikantica, kao osoba sa prebivalištem u Mostaru, bila u analognoj ili relevantno sliĉnoj situaciji s osobom koja boravi u drugom dijelu Bosne i Hercegovine kada je rijeĉ o uţivanju prava glasa i kandidovanja na lokalnim izborima. 53. S tim u vezi treba naglasiti da ovaj sluĉaj ne ukljuĉuje regionalne razlike u postupanju - proistekle iz primjene razliĉitih zakona zavisno od 18 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE geografske lokacije aplikanta - za koje je utvrĊeno da se ne razmatraju u kontekstu liĉnih svojstava (vidi, na primjer, Magee protiv Ujedinjenog Kraljevstva br. 28135/95, taĉka 50, ESLJP 2000-VI). Naprotiv, predmet se radije odnosi na razliĉitu primjenu istog zakonodavstva zavisnosti od prebivališta osobe (vidi, mutatis mutandis, Carson i drugi, citirano gore u tekstu, taĉka 70). 54. Budući da se razlika u postupanju na koju se aplikantica ţali zasniva na „drugom statusu“ u smislu utvrĊene prakse Suda (vidi taĉku 47. ove presude), aplikantica uţiva zaštitu koju pruţa ĉlan 1. Protokola br. 12 (iii) Da li su vlasti preduzele dovoljne mjere da zaštite aplikanticu od navodnog diskriminatornog postupanja 55. Sud prima na znanje argument Vlade da je kašnjenje u izvršenju odluke Ustavnog suda opravdano potrebom da se uspostavi dugoroĉni i uĉinkovit mehanizam podjele vlasti u Gradskom vijeću, kako bi se odrţao mir i olakšao dijalog izmeĊu razliĉitih naroda u Mostaru (vidi taĉku 44. ove presude). Sliĉno opravdanje već je razmatrano u kontekstu postojećih ustavnih odredbi koje su imale za cilj okonĉanje brutalnog sukoba obiljeţenog genocidom i „etniĉkim ĉišćenjem“, i bile neophodne za osiguranje mira (vidi Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, taĉka 45; Zornić, citirano gore u tekstu, taĉka 43; i Pilav protiv Bosne i Hercegovine, br. 41939/07, taĉke 46-48, 9. juni 2016.). Sud je smatrao da neki od postojećih aranţmana o podjeli vlasti - koji daju posebna prava konstitutivnim narodima iskljuĉujući nacionalne manjine i osobe koje se nisu izjasnile kao pripadnici odreĊene grupe - nisu u skladu s Konvencijom. Sud je takoĊer napomenuo da „nijedna odredba Konvencije ne traţi potpuno napuštanje mehanizama podjele vlasti koji su svojstveni Bosni i Hercegovini i da moţda još uvijek nije sazrilo vrijeme za politiĉki sistem koji bi bio samo odraz principa vladavine većine” (vidi Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, taĉka 48). MeĊutim, dok se u prethodnim sluĉajevima Sud bavio postojećim zakonskim aranţmanima, u ovom sluĉaju postoji pravna praznina koja je onemogućila aplikantici da glasa i da se kandiduje na lokalnim izborima tokom duţeg vremenskog perioda. 56. U kontekstu ĉlana 3. Protokola br. 1 Sud je utvrdio da glavna obaveza u pogledu prava na slobodne izbore nije suzdrţavanje ili nemiješanje, kao što je sluĉaj sa većinom graĊanskih i politiĉkih prava, već obaveza da drţava usvoji pozitivne mjere za „odrţavanje“ demokratskih izbora (vidi Mathieu-Mohin i Clerfayt, citirano gore u tekstu, taĉka 50). Isti je stav usvojila i Komisija Ujedinjenih naroda za ljudska prava u kontekstu prava iz ĉlana 25. MPGPP-a koja se u Bosni i Hercegovini primjenjuju na osnovu njihovog ustavnog statusa (vidi taĉke 14. i 22. ove presude). 57. Sud primjećuje da su lokalni izbori u Mostaru posljednji put odrţani 2008. godine (vidi taĉku 7. ove presude). Od 2012. godine gradom upravlja iskljuĉivo gradonaĉelnik koji ima „tehniĉki mandat“ i stoga ne uţiva PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 19 potrebni demokratski legitimitet. Štaviše, on ne moţe vršiti sve funkcije lokalne uprave, koje stoga ostaju neizvršene (vidi taĉke 12-13. gore). Ova situacija nije spojiva s pojmovima „djelotvorne politiĉke demokratije“ i „vladavine zakona“ iz Preambule Konvencije. Nema sumnje da je demokratija temeljno obiljeţje evropskog javnog poretka (vidi United Communist Party of Turkey i drugi protiv Turske, 30. januar 1998, taĉka 45, Izvještaji 1998-I), i da je pojam djelotvorne politiĉke demokratije jednako primjenjiv na lokalnom kao i na drţavnom nivou, imajući u vidu obim odluĉivanja koji je povjeren lokalnim vlastima (vidi taĉke 15. i 18. ove presude), te blizinu lokalnog biraĉkog tijela politikama koje usvajaju njihovi lokalni politiĉari (vidi, mutatis mutandis, Ahmed i drugi protiv Ujedinjenog Kraljevstva, 2. septembar 1998., taĉka 52, Izvještaji 1998-VI). U vezi s tim, Sud takoĊer primjećuje da se u Preambuli Evropske povelje o lokalnoj samoupravi Vijeća Evrope navodi da su „lokalne vlasti jedan od glavnih temelja svakog demokratskog reţima“ i da lokalnu samoupravu trebaju vršiti vijeća ili skupštine sastavljene od slobodno izabranih ĉlanova (vidi taĉku 25. gore). 58. S obzirom na navedeno, Sud 59. Ukratko, Sud smatra da drţava nije ispunila svoje pozitivne obaveze na usvajanju mjera za odrţavanje demokratskih izbora u Mostaru. Stoga je došlo do povrede ĉlana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju. PRIMJENA ĈLANA 46. KONVENCIJE 60. Sud smatra primjerenim da predmetni sluĉaj razmotri na osnovu ĉlana 46. Konvencije koji u relevantnom dijelu propisuje: “1. Visoke ugovorne strane se obavezuju da će se povinovati konaĉnoj presudi Suda u svakom predmetu u kojem su stranke. 2. Konaĉna odluka Suda dostavlja se Komitetu ministara koji vrši nadzor nad njenim izvršenjem.” 61. Ĉlan 46. Konvencije, kako se tumaĉi u svjetlu ĉlana 1., nameće tuţenoj drţavi pravnu obavezu da, pod nadzorom Komiteta ministara, provede odgovarajuće generalne i/ili individualne mjere kako bi aplikantu osigurala pravo za koje je Sud utvrdio da je povrijeĊeno. Te se mjere moraju preduzeti i u odnosu na sve druge osobe koje se nalaze u istoj situaciji, naroĉito rješavanjem problema koji je doveo do utvrĊenja Suda (vidi Scozzari i Giunta protiv Italije [VV], br. 39221/98 i 41963/98, taĉka 249, ESLJP 2000-VIII; Karanović protiv Bosne i Hercegovine, br. 39462/03, taĉka 28, 20. novembar 2007.; Ĉolić i drugi protiv Bosne i Hercegovine, br. 1218/07 i 14 drugih, taĉka 17, 10. novembar 2009.; Burdov protiv Rusije (no. 2), no. 33509/04, taĉka 125, ESLJP 2009; Greens i M.T. protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 60041/08 i 60054/08, taĉka 106, ESLJP 2010 (dijelovi); i Zornić, citirano gore u tekstu, taĉka 39). 20 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 62. U naĉelu nije na Sudu da odredi koje bi korektivne mjere mogle biti primjerene za ispunjavanje obaveza tuţene drţave prema ĉlanu 46. Konvencije (vidi Broniowski protiv Poljske [VV], no. 31443/96, taĉka 193, ESLJP 2004-V). MeĊutim, Sud primjećuje da je prituţba u ovom sluĉaju rezultat propusta tuţene drţave da izvrši odluku Ustavnog suda i njegove naredbe (vidi gore navedene stavove 9-10 i 55). S tim u vezi, Sud ponavlja da bi neusvajanje konaĉne, obavezujuće sudske odluke moglo dovesti do situacije koja nije u skladu s naĉelom vladavine zakona koje naĉelo su se drţave ugovornice obavezale poštovati kada su ratifikovale Konvenciju (vidi Ilgar Mammadov protiv Azerbejdžana (postupak zbog povrede prava) [VV], br. 15172/13, taĉka 215, 29. maj 2019.). Slijedom toga, uzimajući u obzir navedena razmatranja, kao i veliki broj potencijalnih aplikanata (vidi taĉku 6. ove presude), te hitnu potrebu da se okonĉa sporna situacija (vidi taĉku 57. ove presude), Sud smatra da tuţena drţava mora, u roku od šest mjeseci od dana kada ova presuda postane konaĉna, izmijeniti Izborni zakon iz 2001. godine kako bi omogućila odrţavanje lokalnih izbora u Mostaru. Ako drţava to ne uĉini, Sud napominje da je Ustavni sud, prema domaćem zakonu i praksi (vidi taĉku 20. ove presude), ovlašten da donese privremena pravila kao nuţne prelazne mjere. PRIMJENA ĈLANA 41. KONVENCIJE 63. Ĉlan 41. Konvencije propisuje: „Ako Sud utvrdi da je došlo do povrede Konvencije ili njenih Protokola, te ukoliko zakonodavstvo visoke ugovorne strane o kojoj je rijeĉ omogućuje samo djelomiĉno obeštećenje, Sud će, po potrebi, odrediti praviĉnu naknadu oštećenoj strani.“ A. Odšteta 64. Aplikantica je postavila zahtjev za naknadu novĉanog iznos u visini 19.633 eura na ime materijalne štete, što predstavlja iznos koji bi dobila da je izabrana u Gradsko vijeće da su lokalni izbori odrţani 2012. i 2016. godine. TakoĊer je traţila 5.000 eura na ime nematerijalne štete. 65. Vlada je smatrala da su ovi zahtjevi neopravdani. 66. Sud ne vidi nikakvu uzroĉno-posljediĉnu vezu izmeĊu utvrĊene povrede i navodne materijalne štete; on stoga odbija ovaj zahtjev. Što se tiĉe zahtjeva za naknadu nematerijalne štete, Sud smatra, u svjetlu svih okolnosti predmetnog sluĉaja, da utvrĊenje o povredi samo po sebi predstavlja dovoljnu praviĉnu naknadu (vidi, mutatis mutandis, Sejdić i Finci, citirano gore u tekstu, taĉka 63, i Pilav, citirano gore u tekstu, taĉka 54). PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE 21 B. Troškovi i izdaci 67. Aplikantica je postavila zahtjev u visini 5.000 eura za naknadu troškova i izdataka postupka pred Sudom. 68. Vlada je smatrala da je ovaj zahtjev previsok. 69. U skladu sa praksom Suda, aplikant ima pravo na naknadu troškova i izdataka samo u mjeri u kojoj je dokazano da su oni stvarno i nuţno nastali i da su razumni po svom iznosu. U ovom sluĉaju, imajući u vidu dokumente koji su u njegovom posjedu i gore navedene kriterije, Sud smatra da je opravdano aplikantici dodijeliti traţeni iznos, uvećan za svaki porez koji bi aplikantici mogao biti zaraĉunat na taj iznos. C. Zatezna kamata 70. Sud smatra primjerenim da se zatezna kamata zasniva na najniţoj kreditnoj stopi Evropske centralne banke uvećanoj za tri postotna boda. IZ NAVEDENIH RAZLOGA, SUD JEDNOGLASNO 1. Proglašava aplikaciju dopuštenom; 2. UtvrĊuje da je došlo do povrede ĉlana 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju; 3. PresuĊuje da utvrĊenje o povredi samo po sebi predstavlja dovoljnu praviĉnu naknadu nematerijalne štete koju je aplikantica pretrpjela; 4. PresuĊuje (a) da tuţena drţava ima platiti aplikantici, u roku od tri mjeseca od dana kad presuda postane konaĉna u skladu s ĉlanom 44. stav 2. Konvencije, 5.000 eura (pet hiljada eura), kao i svaki porez koji bi aplikantici mogao biti zaraĉunat na taj iznos, na ime troškova i izdataka, pretvoreno u valutu tuţene drţave prema kursu vaţećem na dan izmirenja; (b) da će se od isteka navedenog roka od tri mjeseca do izmirenja obraĉunavati obiĉna kamata na navedeni iznos po stopi jednakoj najniţoj kreditnoj stopi Evropske centralne banke tokom perioda kašnjenja, uvećanoj za tri postotna boda; 5. Odbija preostali dio zahtjeva aplikantice za praviĉnu naknadu. 22 PRESUDA BARALIJA protiv BOSNE I HERCEGOVINE Saĉinjeno na engleskom jeziku i objavljeno u pisanom obliku dana 29. oktobra 2019. godine, u skladu s pravilom 77. stav 2. i 3. Pravila Suda. Andrea Tamietti zamjenik registrara Jon Fridrik Kjølbro predsjednik © prevod presude osiguralo Ministarstvo za ljudska prava i izbjeglice Bosne i Hercegovine Pravna redaktura: Ured zastupnika Vijeća ministara Bosne i Hercegovine pred Evropskim sudom za ljudska prava
Full & Egal Universal Law Academy