SEKTION TVÅ
MÅLET BÉLÁNÉ NAGY mot HUNGARY
(Ansökan nr 53080/13)
DOMSLUT
STRASBOURG
10 februari 2015
Hänskjutande till den stora kammaren
2015-06-01
Denna dom kommer att vinna laga kraft under de omständigheter som definieras i artikel 44 § 2 i konventionen. Den kan komma att revideras redaktionellt.
I målet Béláné Nagy mot Ungern
avkunnar Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (sektion två), i egenskap av en kammare bestående av:
Işıl Karakaş, ordförande,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Helen Keller,
Egidijus Kūris,
Robert Spano,
Jon Fridrik Kjølbro, domare,
och Stanley Naismith, sektionsregistrator,
efter enskilda överläggningar den 6 januari 2015
följande dom, vilken fastställdes detta datum:
FÖRFARANDE
1. Målet hade sitt ursprung i en ansökan (nr 53080/13) mot Ungern inlämnad till domstolen enligt artikel 34 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (”konventionen”) av en ungersk medborgare, Béláné Nagy (”sökanden”) den 12 augusti 2013.
2. Sökanden företräddes av A. Cech, en advokat med praktik i Budapest. Den ungerska regeringen (”regeringen”) företräddes av sitt ombud Z. Tallódi, från ministeriet för offentlig förvaltning och justitiefrågor.
3. Sökanden hävdade att hon hade förlorat sin utkomst, som endast bestod av en handikappersättning, till följd av att myndigheterna orättmätigt tillämpat förändringar i lagstiftningen trots att hennes hälsa inte hade förbättrats. Hon åberopade artikel 6 i konventionen.
4. Den 21 januari 2014 meddelades regeringen om ansökan.
5. Den 27 augusti 2014 beviljades sökanden rättshjälp.
FAKTA
I. OMSTÄNDIGHETERNA I MÅLET
6. Sökanden är född 1959 och bor i Baktalórántháza.
7. 2001 bedömdes sökandens arbetskapacitetsförlust uppgå till 67 procent från den 1 april 2001, och hon beviljades en invalidpension (se
punkt 18 nedan). Denna bedömning kvarstod 2003, 2006 och 2007.
8. På grund av en ändring av den tillämpliga metoden men utan någon väsentlig förändring i sökandens hälsotillstånd ändrades hennes invaliditetsgrad till 40 procent den 1 december 2009. Utan att planera hennes rehabilitering fastställde granskningspanelen tidpunkten för nästa hälsokontroll till november 2012.
Till följd av att hennes invaliditetsgrad fastställts till 40 procent drogs hennes rätt till invalidpension in från den 1 februari 2010.
Sökanden överklagade detta beslut i domstol, men arbetsdomstolen i Nyíregyháza ogillade hennes talan den 1 april 2011, trots ett expertutlåtande som klargjorde att sökandens tillstånd inte hade förbättrats sedan 2007. Sökanden ålades att betala tillbaka de belopp hon fått efter den 1 februari 2010.
9. 2011 begärde sökanden en förnyad bedömning av sin invalididitet. I september 2011 fastställdes den av ansvarig myndighet i första instans till 45 procent, med nästa bedömning planerade i september 2014. Myndigheten i andra instans ändrade invaliditetsgraden till 50 procent, med förnyad bedömning i mars 2015. Denna invaliditetsgrad hade berättigat henne till invalidpension, om det inte fanns någon möjlighet till rehabilitering (se punkt 19 nedan). Den här gången innehöll dock bedömningen en rehabiliteringsplan för en 36-månadersperiod då hon skulle få rehabiliteringsbidrag.
10. Den 1 januari 2012 trädde en ny lag om handikappersättning i kraft (Lag nr CXCI från 2011). Den förde in ytterligare tillämpningskriterier (se punkt 20 nedan). I stället för att uppfylla den anställningsperiod som varit ett krav i tidigare lagstiftning, måste den handikappade personen ha varit försäkrad i minst 1 095 dagar under de fem år som föregick hennes begäran. Personer som inte uppfyller detta krav kan vara berättigade ändå, om det inte finns ett avbrott i socialförsäkringen överstigande 30 dagar under deras yrkesliv, eller om de fick invalidpension den 31 december 2011.
11. I februari 2012 ansökte sökanden på nytt om handikappersättning. Hennes tillstånd bedömdes i april 2012, vilket ledde till att 50 procents invaliditet fastställdes. Den 5 juni 2012 avslogs hennes begäran eftersom hon inte hade den erforderliga försäkringsperioden. Någon rehabilitering planerades inte. Nästa bedömning planerades till april 2014.
12. Den 2 augusti 2012 inkom sökanden med en ny ansökan om invalidpension enligt den nya lagen om handikappersättning och genomgick en ny bedömning där hennes invaliditetgrad på nytt fastställdes till 50 procent. Rehabilitering planerades inte.
13. Enligt det nya systemet skulle en sådan invaliditetsgrad i princip ha berättigat sökanden till invalidpension. Men, eftersom hennes sjukpension
hade upphört i februari 2010 (det vill säga, hon fick ingen sjukpension den 31 december 2011) och hon dessutom inte hade varit i stånd att samla ihop tillräckligt många dagar som täcktes av socialförsäkringen, var hon inte berättigad till invalidpension enligt det nya systemet. I stället för erforderliga 1 095 försäkringsdagar hade sökanden bara 947.
14. Följaktligen avslogs sökandens begäran om invalidpension både av behöriga förvaltningsmyndigheter (den 23 november 2012 och den 27 februari 2013) och av förvaltnings- och arbetsdomstolen i Nyíregyháza den 20 juni 2013.
15. Från den 1 januari 2014, ändrades de ifrågasatta lagkraven med syfte att utvidga rätten till invalidpension till personer som antingen har varit försäkrade 2 555 dagar i 10 år eller 3 650 dagar i femton år. Sökanden uppfyllde dock inte heller dessa kriterier.
16. Det förefaller som om sökanden för närvarande lever på bistånd.
17. Sedan 2013 har författningsdomstolen prövat ett antal klagomål mot i huvudsak samma nya regler beträffande rätten till invalidersättning (beslut nr 3227/2013, 3156/2013 och 3235/2014). De klagande i dessa förfaranden framställde sina konstitutionella invändningar efter de slutgiltiga och bindande nationella domarna utan att ansöka om prövning i Kúria (högsta domstolen i Ungern). Även om dessa yrkanden så småningom avvisades som otillåtliga av andra skäl, ansåg inte författningsdomstolen att det var nödvändigt att de klagande vände sig till Kúria först, för att få sina klagomål prövade.
II. RELEVANT NATIONELL OCH INTERNATIONELL LAGSTIFTNING
18. De relevanta bestämmelserna i lag nr LXXXI från 1997 om socialförsäkringspension[1], i den version som var i kraft till den 31 december 2011, föreskrev:
Sektion 4 (1) c
”[Enligt villkoren i denna lag betyder] invalidpension: pension som ska betalas ut i händelse av invaliditet, förutsatt att den erforderliga anställningsperioden är uppfylld.”
Sektion 23 (1)
”Invalidpension ska betalas till en person som:
(a) har förlorat 67 procent av sin arbetsförmåga på grund av hälsoproblem, fysisk eller psykisk funktionsnedsättning, utan utsikter till förbättring under det följande året... [och]
(b) uppfyller kravet på anställningstid [i förhållande till sin ålder, så som föreskrivs i lagen] [och]
(c) inte arbetar regelbundet eller tjänar avsevärt mindre än innan han eller hon blev invalidiserad.”
19. Beträffande invalidpensioner som ska beviljas efter den 31 december 2007, förskriver samma lag, som är i kraft mellan den 12 mars och den 31 december 2011 följande:
Sektion 36/A
”(1) Invalidpension ska betalas till en person som:
a) förlorat [minst 79 procent av sin förmåga att arbeta, eller det samma mellan 50 och 79 procent om rehabilitering inte är sannolik], och
b) uppfyller kraven på anställningstid i förhållande till sin ålder, och
c) [inte har någon inkomst eller tjänar avsevärt mindre än tidigare], och
d) inte får sjuklön eller invaliditetssjuklön.”
20. I lag nr CXCI från 2011 om förmåner som beviljas personer med nedsatt arbetsförmåga, i den mån den var relevant och i kraft mellan den 26 juni 2012 och den 31 december 2013, föreskrevs följande
Sektion 2
”(1) En person vars hälsostatus har befunnits vara 60 procent eller mindre vid rehabiliteringsmyndighetens omprövning (nedan: personer med nedsatt arbetsförmåga) och som:
a) har täckts av socialförsäkringen i minst 1 095 dagar enligt paragraf 5 [socialförsäkringslagen] de fem år som föregår deras begäran, och
b) inte ägnar sig åt inkomstbringande aktiviteter och
c) inte får regelbundet kontantersättning
har rätt till ersättningar som beviljas personer med nedsatt arbetsförmåga.
(2) Genom undantag från underavdelning (1) (a), personer
a) som blev inkluderade i socialförsäkringen inom 180 dagar efter avslutad utbildning och vars socialförsäkring inte avbrutits under en period överstigande 30 dagar innan de ingav sin begäran, eller
b) som den 31 december 2011 fick invalidpension, olycksfallspension, rehabiliteringsbidrag eller socialbidrag för personer med nedsatt hälsa
har rätt till de förmåner som beviljas personer med nedsatt arbetsförmåga oavsett hur lång tid de har omfattats av socialförsäkringen.
(3) Den 1 095 dagar långa försäkringsperioden innefattar:
a) period med sjuklön, sjuklön vid olycka, graviditet och förlossning, föräldraförmån och arbetslöshetsersättning;
b) period med invalidpension, olycksfallspension, rehabiliteringsbidrag eller socialbidrag för personer med nedsatt hälsa;
c) den anställningstid som tjänats in enligt ett avtal som slutits enligt paragraf 34 [socialförsäkringslagen] med syfte att tjäna in anställningstid och inkomst som ger rätt till pension; förutsatt att avtalet ingicks före den 31 december 2011.”
Sektion 3
”(1) I enlighet med rehabiliteringsmyndighetens rehabiliteringsförslag i regelverket för komplex omprövning, ska den ersättning som beviljas en person med nedsatt arbetsförmåga vara antingen:
a) rehabiliteringsbidrag, eller
b) handikappersättning.”
Sektion 5
”(1) Personer med nedsatt arbetsförmåga har rätt till handikappersättning när rehabilitering inte rekommenderas.”
21. Författningsdomstolen prövade lag nr CXCI från 2011 i beslut nr 40/2012. (XII.6.) AB. Den erinrade sig att domstolens rättspraxis gjorde åtskillnad mellan ersättning som förvärvats genom obligatorisk avgift till socialförsäkringssystemet å ena sidan och socialhjälp som inte består av ”köpta rättigheter” å den andra. Den förstnämnda ersättningen (t.ex. ålderspension eller efterlevandepension) åtnjöt ett egendomsliknande skydd på grund av den inneboende försäkringsfaktorn. Vad gäller den sistnämnda, ska garantier som härrör från rättsäkerhetskrav (dvs. skydd för legitima förväntningar, rimlig förberedelsetid) ses som konstitutionella kriterier – och inte som anspråk relaterade till skydd för egendom. Enligt författningsdomstolens rättspraxis, innebar skydd för legitima förväntningar (eller, med andra ord, skydd för förvärvade rättigheter) tillämpning av kravet på tillbörlig förberedelsetid, som också härrör från principen om skydd för redan förvärvade rättigheter. Saknas en redan förvärvad rättighet, kan författningsdomstolen endast kontrollera om den tid som beviljades enligt lagen var tillräcklig för att de enskilda individerna skulle bli medvetna om dess innehåll. Faktum är att det var skillnaden i vederhäftighet i grunden till förväntningarna som ifrågasattes i respektive situation.
22. Beslutet innehåller i synnerhet följande stycken:
”30. ... Författningsdomstolen har undersökt ändringar i lagar och bestämmelser avseende invalidpensioner i flera beslut. Beslut nr 321/B/1996 AB klassar invalidpensioner delvis som en ersättning förenad med egendomsskydd och delvis som en social förmån. Som anges i beslutet föreskriver lagen omsorg enligt den konstitutionella principen om social trygghet för personer som innan de uppnått ålderspension har förlorat sin arbetsförmåga på grund av invaliditetet eller invaliditet på grund av olycka. ... Innan officiell pensionsålder har uppnåtts är invalidpension en särskild förmån som beviljas individer baserat på deras invaliditet. Vid uppnådd
pensionsålder, har personer som är arbetsoförmögna... inte rätt till denna speciella förmån, eftersom de, när deras anställning upphör, har till ålderspension baserat på ålder.”
31. Beslut nr 1129/B/2008 AB anger att invalidpensioner hör till kategorin personliga pensionsförmåner, även om deras inslag av ”köpt rättighet” är märkbart endast genom att ”summan är större efter längre anställningstid, eller motsvarar eller ligger nära ålderspensionen. Annars är solidaritetsprincipen dominerande eftersom den invalidiserade personen, som inte skulle ha rätt till ålderspension baserat på sin ålder eller anställningens längd, kan få pensionsförmåner från den tidpunkt då invaliditeten fastställs.” ...
32. Enligt författningsdomstolens tolkning utgör inte lagar som ger rätt till invalidpensioner subjektiva konstitutionella rättigheter. De är en blandning av socialförsäkringsförmåner och sociala förmåner, som är tillgängliga – beroende på givna omständigheter – för individer som inte uppnått pensionsålder, som lider av ohälsa och som, på grund av sin invaliditet, har nedsatt arbetsförmåga och är i behov av ekonomisk hjälp på grund av förlorad inkomst.”
23. De relevanta bestämmelserna i Internationella arbetsorganisationens (ILO) konvention nr 102 om social trygghet (minimistandard), antagen den 28 juni 1952 lyder som följer:[2]
Del IX – Invaliditetsersättning
Artikel 53
”Alla medlemmar som ratificerat denna del av konventionen ska trygga att skyddade personer får invaliditetsersättning i enlighet med följande artiklar i denna del.”
Artikel 54
”De fall som täcks är bland annat oförmåga att ägna sig åt inkomstbringande verksamhet, i föreskriven omfattning, när denna oförmåga sannolikt kommer att vara permanent eller bestå efter sjukpenningen upphört.”
Artikel 55
“De skyddade personerna ska omfatta--
(a) föreskrivna grupper av arbetstagare, som totalt utgör minst 50 procent av alla arbetstagare; eller
(b) förskrivna grupper av den ekonomiskt aktiva befolkningen, som totalt utgör minst 20 procent av alla invånare; eller
(c) alla invånare vars tillgångar under fallet inte överstiger föreskrivna gränser enligt bestämmelserna i artikel 67; eller
(d) när en deklaration i enlighet med artikel 3 har avgivits, föreskrivna grupper av arbetstagare, som totalt utgör minst 50 procent av alla arbetstagare på industriella arbetsplatser som sysselsätter minst 20 personer.”
Artikel 56
”Förmånen ska bestå av en regelbundet återkommande betalning som beräknas enligt:
(a) bestämmelserna i artikel 65 eller i bestämmelserna i artikel 66; när grupper av arbetstagare eller grupper av den ekonomiskt aktiva befolkningen är skyddade;
(c) bestämmelserna i artikel 67, när alla invånare är skyddade, vars tillgångar under pågående fall inte överstiger föreskrivna gränser.”
Artikel 57
“1. Den förmån som specificeras i artikel 56 ska, i fall som täcks, minst beviljas
(a) en skyddad person som innan fallet inträffade enligt fastställda regler har fullgjort en kvalificeringsperiod som kan bestå av 15 avgifts- eller anställningsår eller som varit bosatt i landet i 10 år; eller
(b) när i princip, alla ekonomiskt aktiva personer är skyddade, en skyddad person som har fullgjort en kvalificeringsperiod om tre avgiftsår och för vilken under arbetsför ålder det föreskrivna årliga genomsnittsantalet avgifter har erlagts.
2. Är förmånen som avses i första stycket villkorad av en minimiperiod av avgifter eller anställning, ska en reducerad förmån åtminstone tryggas--
(a) en person som innan fallet inträffade, enligt föreskrivna regler har fullgjort en kvalificeringsperiod om fem avgifts- eller anställningsår; eller
(b) när, i princip, alla ekonomiskt aktiva personer skyddas, en skyddad person som har fullgjort en kvalificeringsperiod om tre avgiftsår och för vilken, under arbetsför ålder, halva det föreskrivna årliga genomsnittsantalet avgifter som föreskrivs i enlighet med underparagraf (b) till paragraf 1 i denna artikel har erlagts.
3. Villkoren i paragraf 1 i denna artikel anses uppfyllda, när en förmån, som beräknas enligt bestämmelserna i Del XI, men är tio procent lägre än vad som framgår av den tabell som bifogas Del XI för berörd standardförmånstagare, tryggas åtminstone till en skyddad person som, i enlighet med föreskrivna regler, har fullgjort fem avgifts-, anställnings- eller bosättningsår.
4. En proportionell reducering av procentsatsen som anges i tabell bifogad till Del XI kan genomföras när kvalificeringstiden för den pension som motsvarar den reducerade procentsatsen överstiger fem avgifts- eller anställningsår, men är mindre än 15 avgifts- eller anställningsår. En reducerad pension ska beviljas enligt andra stycket i denna artikel.”
Artikel 58
”Den förmån som anges i artikel 56 och 57 ska beviljas under hela fallet eller fram till att ålderspension ska betalas ut.”
24. Den internationella klassifikationen av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa godkänd av medlemsstaterna i Världshälsoorganisationen (WHO) 2011, föreskriver i relevanta delar följande:
Bilaga 6
Etiska riktlinjer för användningen av ICF, social användning av ICF-information
”(10) ICF, och all information som erhålls genom dess användning skall inte användas för att neka etablerade rättigheter eller på annat sätt inskränka legitima rättigheter till bidrag för individer eller grupper.”
LAGEN
I. PÅSTÅDD ÖVERTRÄDELSE AV ARTIKEL 1 I PROTOKOLL NR 1 TILL KONVENTIONEN
25. Sökanden anförde att hon hade förlorat sitt uppehälle som tidigare tryggades genom invalidpensionen, eftersom hon enligt det nya systemet som trädde i kraft 2012 inte längre hade rätt till sådan ersättning, trots att hennes hälsa var lika dålig som tidigare, och detta till följd av att den ändrade lagen innehöll villkor som hon omöjligen kunde uppfylla. Hon åberopade artikel 6 i konventionen.
Domstolen finner att denna klagan ska prövas enligt artikel 1 i protokoll nr 1 vilken lyder som följer:
”Envar fysisk eller juridisk persons rätt till sin egendom skall lämnas okränkt. Ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser.
Ovanstående bestämmelser inskränker likväl inte en stats rätt att genomföra sådan lagstiftning som staten finner erforderlig för att reglera nyttjandet av viss egendom i överensstämmelse med det allmännas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter och andra pålagor eller av böter och viten”.
26. Regeringen tillbakavisade argumentet.
A. Tillåtlighet
27. Regeringen hävdade att ansökan borde avvisas på grund av att de nationella rättsmedlen inte var uttömda eftersom sökanden inte hade begärt omprövning vare sig av domen från den 1 april 2011 eller domen från den 20 juni 2013, ett effektivt rättsmedel som ska uttömmas i förvaltningsrättsliga tvister.
Vidare hävdade regeringen att ansökan hade ingivits för sent, tidsfristen om sex månader skulle räknas från domen 2011 som ursprungligen drog in sökandens rätt. Enligt regeringens uppfattning avbröts inte löpandet av denna tidsfrist vare sig införandet av den nya lagen eller de nya bedömningarna som följde på det.
28. Sökanden hävdade att en prövning i högsta domstolen, senare omdöpt till Kúria, vars befogenhet enligt lag var begränsad till rättsliga frågor, skulle ha varit meningslös i båda fallen eftersom sökanden objektivt sett var inkapabel att uppfylla lagens kriterier. Dessutom var orsaken till hennes klagomål av bestående karaktär eller, alternativt och ännu viktigare, de härrörde från den andra domen som var baserad på lagen från 2012, och därför måste sexmånadersregeln anses vara uppfylld.
29. Domstolen erinrar om att en ansökan om prövning i Kúria normalt är ett rättsmedel som ska uttömmas i civila, inklusive förvaltningsrättsliga, tvister (se Béla Szabó v. Hungary, nr 37470/06, 9 december 2008). Regeln om uttömda rättsmedel ska dock tillämpas med en viss flexibilitet och utan överdriven formalism. Regeln är vare sig absolut eller möjlig att tillämpa automatiskt; vid prövningen om huruvida regeln har iakttagits är det viktigt att ta hänsyn till de faktiska omständigheterna i varje enskilt fall (se Akdivar and Others v. Turkey 16 september 1996, § 69, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV). Enligt artikel 35 § 1, ska en sökande ha tillgripit alla tillgängliga nationella rättsmedel för att kunna ges upprättelse med avseende på påstådda överträdelser. Förefintligheten av rättsmedlen i fråga måste vara tillräckligt säker, inte enbart teoretiskt utan även i praktiken, annars är inte kravet på tillgänglighet och verkningsfullhet uppfyllt. Det föreligger ingen skyldighet att tillgripa rättsmedel som är inadekvata eller verkningslösa (se Akdivar, åberopat ovan, §§ 66, 67).
30. I det aktuella fallet konstaterar domstolen att föremålet för den första rättstvisten var invaliditetsgraden som hade fastställts enligt en ny lagstadgad metod. I det andra målet – det vill säga, det som klagomålet faktiskt gäller – var frågan huruvida volymen på sökandens tidigare bidrag till socialförsäkringsprogrammet var tillräcklig för det tillämpliga systemet för handikappomsorg. Enligt domstolen, gjorde de nationella domstolarna inget annat i de båda målen än att tillämpa de lagstadgade reglerna på sökandens situation, utan någon särskild tolkning av lagen eller prövning av bevisen. Eftersom en prövning i Kúria enligt domstolens uppfattning, är begränsad till rättfrågor (ett påstående från sökanden som regeringen inte har tillbakavisat), anser domstolen att en begäran om omprövning för att protestera mot reglerna i sig skulle sakna rimliga utsikter till framgång. Med hänsyn till omständigheterna i det aktuella målet, skulle detta rättsmedel därmed ha varit ineffektivt och därför meningslöst, och sökanden kan därför inte klandras för att inte ha använt sig av det. Följaktligen kan ansökan inte avvisas på grund av att nationella rättsmedel inte är uttömda.
31. Trots att sökandens legitima förväntningar att få handikappomsorg sannolikt är bestående (se kapitlet Omständigheter, och i synnerhet punkt 45 nedan), noterar domstolen, vad gäller den första processen, att det slutgiltiga nationella beslutet i målet beträffande huruvida de medicinska kriterier som var tillämpliga vid tidpunkten var uppfyllda, delgavs den 1 april 2011, det vill säga mer än sex månader före det datum då ansökan ingavs (den 12 augusti 2013). Domstolen är därför enligt 35 § 1 i konventionen förhindrad att pröva det förfarandet.
Beträffande det andra målet, nekades sökanden den 20 juni 2013, genom ett slutgiltigt och bindande domsbeslut, rätten till invalidpension enligt 2012 års regler, eftersom hon saknade tillräcklig socialförsäkringsperiod. I den mån sökandens klagan avser det beslutet, kan det därför inte avvisas baserat på att det inte uppfyller sexmånadersregeln.
32. Domstolen noterar att klagomålet inte är uppenbart ogrundat enligt innebörden i artikel 35 § 3 (a) i konventionen. Domstolen finner vidare att det inte otillåtlig av andra skäl. Klagomålet måste därför förklaras tillåtligt.
B. Omständigheter
1. Parternas sakframställningar
33. Sökanden hävdade att indragningen av hennes invalidpension genom fortlöpande ändringar av relevanta behörighetsregler som kulminerade 2012, dock utan att hennes hälsa förbättrades, var en obefogad kränkning av hennes konventionsrättigheter. Enligt hennes uppfattning hade kränkningen inte något identifierbart legitimt syfte och innebar en orimlig personlig börda för henne eftersom sökanden, när invalidpensionen upphörde, fråntogs sin försörjning.
34. Regeringen ansåg att sökanden varken hade någon egendom eller någon legitim förväntan i enlighet med artikel 1 i protokoll nr 1. Enligt regeringens uppfattning hade hennes rätt till invalidpension upphört redan enligt de tidigare reglerna, och när den nya lagen trädde i kraft hade hon ingen ”egendom” enligt innebörden i artikel 1 i protokoll nr 1. Hon kunde inte heller hävda att hon hade en legitim förväntan, eftersom hon inte uppfyllde de relevanta behörighetskriterierna enligt det nya systemet.
2. Rättens bedömning
a. Allmänna principer
35. De principer som generellt tillämpas i fall enligt artikel 1 i protokoll nr 1 är lika relevanta även när det gäller sociala förmåner och socialförsäkringsförmåner. Framförallt skapas ingen rätt att förvärva
egendom genom artikel 1 i protokoll nr 1 (se Van der Mussele v. Belgium, 23 november 1983, § 48, serie A nr 70). Den garanterar inte heller, i sig, rätt till ett visst pensionsbelopp (se, till exempel, Kjartan Ásmundsson v. Iceland, nr 60669/00, § 39, ECHR 2004-IX). Rätten till ålderspension eller sociala förmåner uppgående till ett visst belopp hör inte till de rättigheter och friheter som konventionen garanterar (se, till exempel, Aunola v. Finland (dec.), nr 30517/96, 15 mars 2001).
36. Artikel 1 i protokoll nr 1 begränsar inte avtalsstatens frihet att besluta om staten ska ha ett system för social trygghet eller inte, eller att välja vilken typ eller hur stora förmåner som ett sådant system ska erbjuda. Men, om en avtalsstat har en gällande lagstiftning som anger att socialförsäkringsförmånen är en rättighet – oavsett om den är villkorad eller inte – måste den lagstiftningen anses ge upphov till ett ägarintresse som omfattas av artikel 1 i protokoll nr 1 för personer som uppfyller kraven (se, i sammanhanget artikel 14 i anslutning till artikel 1 i protokoll nr 1 Stec and Others v. United Kingdom (dec.) [GC], nr 65731/01 och 65900/01, § 54, ECHR 2005-X). Domstolen anser att den senare principen medger en särskild tolkning i samband med invaliditetsomsorg som är en speciell typ av socialförsäkringsförmån. Eftersom avgifter som betalas till en pensionsfond, under vissa omständigheter, ger upphov till äganderätt och en sådan rätt kan påverkas av hur fonden fördelas (se Kjartan Ásmundsson, anfört ovan, § 39), finner domstolen att om förmånen, som beviljats baserat på gällande lagstiftning och som hade genererats genom att tillbörliga bidrag hade gjorts till systemet och de villkor som ställdes i lagen som var i kraft under den aktiva anställningstiden var uppfyllda, dras in – på grund av en retroaktiv ändring av bidragsreglerna – kräver en sådan åtgärd en övertygande motivering enligt artikel 1 i protokoll nr 1, förutsatt att det andra centrala villkoret kvarstår, det vill säga det nedsatta hälsotillståndet.
37. I den moderna demokratiska staten är många individer under hela eller delar av livet, helt beroende av välfärds- och socialförsäkringsförmåner för sin överlevnad. Många nationella rättssystem inser att dessa individer behöver en viss grad av säkerhet och trygghet och stadgar att förmåner ska betalas – förutsatt att behörighetsvillkoren är uppfyllda – som en rättighet. När en person enligt nationell lagstiftning har rätt till en välfärdsförmån, bör det intressets betydelse även återspeglas genom att artikel 1 i protokoll nr 1 anses vara tillämplig (se bland andra källor Stec, anfört ovan, § 51; Moskal v. Poland, nr 10373/05, § 39, 15 september 2009).
38. Domstolen har accepterat möjligheten att reducera rätten till social trygghet under vissa omständigheter. I synnerhet har domstolen noterat den betydelse tidens gång kan ha för den lagstadgade rätten till och typen av
socialförsäkringsförmåner. Detta gäller både lagändringar som införs som svar på samhällsförändringar och utvecklingen av synen på de grupper av människor som behöver samhällets hjälp, samt på hur individuella situationer utvecklas (se Wieczorek v. Poland, nr 18176/05, § 67, 8 december 2009, och hänvisningar till ytterligare rättspraxis som anförs däri). När en förmån reduceras eller upphör kan detta dock utgöra ett intrång i rätten till egendom som måste motiveras (se Kjartan Ásmundsson, anfört ovan, § 40; och Rasmussen v. Poland, nr 38886/05, § 71, 28 april 2009).
39. En viktig förutsättning för att intrånget ska anses vara förenligt med artikel 1 i protokoll nr 1 är att det ska vara lagligt.
Vidare, kan en myndighets intrång i en persons rätt till sin egendom endast motiveras genom att det tjänar ett legitimt offentligt (eller allmänt) intresse. På grund av den direkta kunskapen om samhället och dess behov är nationella myndigheter i princip bättre lämpade än en internationell domare att avgöra vad som är ”i det allmännas intresse”. Enligt det skyddssystem som fastställts i konventionen är det därför de nationella myndigheterna som ska göra den första bedömningen av huruvida det finns ett problem av allmänt intresse som berättigar till åtgärder som inkräktar på den enskildes rätt till sin egendom (se Terazzi S.r.l. v. Italy, nr 27265/95, § 85, 17 oktober 2002; och Wieczorek v. Poland, anfört ovan, § 59).
Artikel 1 i protokoll nr 1 kräver även att ett eventuellt intrång ska stå i rimlig proportion till det eftersträvade syftet (se Jahn and Others v. Germany [GC], nr 46720/99, 72203/01 och 72552/01, §§ 81-94, ECHR 2005-VI). Det råder ingen rimlig balans om den berörda personen får bära en personlig och orimlig börda (se Sporrong and Lönnroth v. Sweden, 23 september 1982, §§ 69-74, serie A nr 52).
b. Tillämpning av dessa principer på det aktuella målet
40. Sökanden hade, från 2001, rätt till invalidpension eftersom hon uppfyllde de lagstadgade villkoren (se punkt 7 ovan). Enligt gällande regler vid tidpunkten var ett av villkoren för att vara berättigad till invalidpension den ackumulerade anställningstiden (se punkt 18 ovan).
41. Det är sant att hon senare förlorade sin pension (se punkt 8 ovan) eftersom hennes hälsa enligt en ny bedömningsmetod inte längre ansågs tillräckligt nedsatt för att hon skulle ha rätt till pensionen. Domstolen noterar här att detta berodde på att de tillämpliga metoderna ändrades och inte på att hennes hälsa faktiskt förbättrades.
42. Domstolen konstaterar att invalidpensionssystemet i januari 2012 ersattes av ett bidragssystem med nya behörighetskriterier. När sökanden 2012 ansökte om det bidrag som ersatte pensionen, befanns hon obehörig, inte på grund av att hon inte uppfyllde invaliditetsvillkoret utan på grund av
otillräcklig socialförsäkringsperiod – och detta trots att volymen på hennes bidrag till socialförsäkringssystemet, som, räknat i anställningstid (se paragraf 11, 13 och 14 ovan), tidigare hade ansetts vara tillräcklig.
43. Enligt domstolen måste dessa ändringar av sökandens status enligt reglerna för invalidpension/bidrag prövas med utgångspunkt från systemens inneboende egenskaper. Det är, i det här sammanhanget, värt att notera att författningsdomstolen fann att bidrag som förvärvats genom obligatoriska socialförsäkringsavgifter delvis kan betraktas som ”köpta rättigheter” (se punkt 21 och 22 ovan); i synnerhet att domstolen klassificerade invalidpensioner ”delvis som en ersättning som föranleder skydd för egendom och delvis som en social förmån”. Enligt författningsdomstolen är de garantier som härrör från lagstadgade krav, det vill säga skyddet för legitima förväntningar, tillämpliga även på socialhjälp.
Domstolen, som i hög grad delar författningsdomstolens uppfattning, anser därför att invalidpensionen/ersättningen är en rättighet enligt nationell lag och att artikel 1 i protokoll nr 1 därför är tillämplig (se punkt 37 ovan). Eftersom invalidpensionen/ersättningen är en särskild del av pensionssystemet är det ingenting annat än en garanti, baserad på samhällssolidaritet, för att en person som har gjort erforderliga bidrag till programmet, till exempel genom att betala pensionsavgifter under en viss period, har rätt till ersättning när detta krävs på grund av en allvarlig försämring av hälsan, som leder till oförmåga att förvärvsarbeta.
44. I det här specifika fallet hade sökanden gjort de bidrag till socialförsäkringssystemet som krävdes under tiden hon var anställd. Hennes legitima förväntan att få invalidomsorg till följd av detta erkändes av myndigheterna när fallet inträffade och hon beviljades en invalidpension 2001. Hon ”hade rätt till den egendomen” fram till 2010. Hennes hälsotillstånd förefaller ha varit relativt oförändrat under hela denna och den påföljande perioden, och de skilda handikappgraderna som tillståndet tillmättes berodde enbart på att metodiken successivt förändrades.
45. Domstolen finner att det faktum att hon, som en person som hade uppfyllt avgiftsvillkoren, var föremål för periodiskt återkommande undersökningar (i september 2011 samt i april och augusti 2012, med förnyad undersökning planerad under 2014 och 2015), klart visar att sökanden har en fortsatt, erkänd legitim förväntan att få invalidomsorg – om hennes hälsa kräver det och även efter indragningen av invalidpensionen 2010.
46. Även om den inte har ratificerats av Ungern eller majoriteten av Europarådets medlemmar, finner domstolen det trots det värt att notera artikel 57 § 1(b) i ILO:s konvention om social trygghet (se punkt 23 ovan),
enligt vilken en person som fullgjort en kvalificeringsperiod om tre avgiftsår och för vilken, när han eller hon var i arbetsför ålder, det föreskrivna årliga genomsnittliga antalet avgifter har erlagts, anses ha rätt till förmåner.
47. Under dessa omständigheter finner domstolen att sökanden, när hon en gång uppfyllde när de administrativa villkoren i det pensionssystem som var i kraft vid den första avgörande tidpunkten (det vill säga 2001), med avseende på artikel 1 i protokoll nr 1, fick en formell bekräftelse på sin legitima förväntan att få invalidpension/ersättning om och när hennes medicinska tillstånd skulle kräva det. Denna förväntan har sitt ursprung i den lagstiftning som var i kraft under hennes anställning och vid tidpunkten för det ursprungliga förvärvet av rätten till invalidpension. Med hänsyn till de lagstadgade reglerna för behörighet är denna erkända legitima förväntan mer konkret än en ren förhoppning eftersom den var baserad på lagbestämmelser (jfr Gratzinger and Gratzingerova v. the Czech Republic (dec.), nr 39794/98, § 73, ECHR 2002-VII).
48. Denna erkända legitima förväntan och den äganderätt som genererats genom lagstiftningen som gällde i avtalsstaten vid tidpunkten då hon befanns vara berättigade till invalidpension (se Stec, anfört ovan, § 54) kan inte anses upphävt av det faktum att sökandens invaliditet genom en ny bedömningsmetod sänktes till 40 procent i december 2009 (se punkt 8 ovan), synbarligen utan att hennes tillstånd hade förändrats avsevärt. Enligt domstolen är den springande punkten att sökanden under sin anställning hade bidragit till socialförsäkringssystemet i enlighet med de lagstadgade kraven, ett faktum som i sig ger upphov till en skyldighet baserad på samhällssolidaritet från statens sida att tillhandahålla invalidomsorg om en händelse skulle inträffa. Genom att bevilja invalidpension 2001, bekräftade myndigheterna indirekt att sökanden uppfyllde de relevanta kriterierna. Mellan 2001 och 2010 hade sökanden i enlighet därmed rätt till invalidpension, och när hennes invalditet ansågs mindre allvarlig, ersattes den av en erkänd legitim förväntan på fortsatt vård, om omständigheterna på nytt skulle kräva det.
Trots att sökanden förlorade pensionen 2010 anser domstolen därför att hon, eftersom hon bidragit till socialförsäkringssystemet och tidigare uppfyllt behörighetsvillkoren, har en förväntan som är legitim och fortlöpande i rättsligt hänseende.
Det bör erinras om att ”om det fortfarande kan påstås att det finns en skillnad i rättspraxis mellan avgiftsfinansierade pensionsförmåner och förmåner som inte är avgiftsfinansierade när det gäller tillämpligheten av artikel 1 i protokoll nr 1, finns det ingen anledning att försvara den skillnaden” (se Stec, anfört ovan, § 53). Enligt domstolens uppfattning kan detta övervägande inte anses slå ut det eventuella extra skydd som tidigare givits de avgiftsfinansierade systemen, jämfört med de icke-avgiftsfinansierade. I alla händelser noterar domstolen, i likhet med författningsdomstolen att invalidpensionssystemet i fråga inkluderade element av avgiftskaraktär (se punkt 21, 22 och 43 ovan).
49. Sökandens rätt kränktes därefter av myndigheterna när hon nekades invalidomsorg 2012 baserat på att otillräckliga avgifter hade betalts i det förflutna, trots att hennes medicinska tillstånd på nytt ansågs tillräckligt nedsatt. Det måste på nytt understrykas att dessa avgifter, som ursprungligen var formulerade som anställningstid, tidigare var adekvata för syftet och att det nya villkoret, uttryckt i form av hur länge socialförsäkringen bestått, infördes först senare, vid en tidpunkt då sökanden i realiteten inte längre kunde uppfylla det.
50. Ingen av parterna ifrågasatte att denna kränkning var föreskriven i lag och domstolen finner inga skäl att ha en annan uppfattning. Att sökanden nekades invalidersättning berodde just på en lagändring (se mutatis mutandis, Lakićević and Others v. Montenegro and Serbia, nr 27458/06, 37205/06, 37207/06 och 33604/07, § 70, 13 december 2011).
51. Vad gäller det allmännas intresse accepterar domstolen att den ifrågasatta lagstiftningen eftersträvade det legitima syftet, dvs. samhällets ekonomiska välfärd.
52. Vad gäller frågan om proportionalitet har staten givetvis ett visst bedömningsutrymme vid regleringen av medborgarnas tillgång till invalidförmåner, i synnerhet genom att kräva att en viss mängd avgifter har betalts till pensionssystemet samt en viss lagstadgad miniminivå av invaliditet. Dessa faktorer påverkas av förändringar i samhället, utvecklingen på arbetsmarknaden och framsteg inom den medicinska vetenskapen, inklusive rehabiliteringsmöjligheterna.
53. Den frihet staterna åtnjuter på det här området kan dock inte gå så långt att den berövar denna rättighet dess innersta kärna, när den en gång beviljats. Dessutom måste kraven på rättsäkerhet beaktas, och ett retroaktivt åsidosättande av förvärvade rättigheter och legitima förväntningar, som i fallet med socialförsäkringsavgifter, måste undvikas när sociala reformåtgärder vidtas. Vad gäller frågan huruvida den legitima förväntan att få invalidomsorg innefattar rätten att inte få behörighetsvillkoren ändrade, noterar domstolen, som parallell, att de etiska riktlinjerna i WHO:s dokument om internationell klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa, inte ska användas för att neka fastställda rättigheter eller på annat sätt begränsa individers legitima rätt till förmåner (se punkt 24 ovan). Rättssäkerheten, en av de grundläggande principerna i ett demokratiskt samhälle, är en väsentlig del av alla konventionens artiklar (se Amuur v. France, 25 juni 1996, § 50, Reports 1996-III). I det aktuella målet, innebär detta att staten är skyldig att, baserat på samhällssolidariteten, trygga en viss inkomst för personer vars arbetskapacitet minskat till under en viss nivå, förutsatt att de gjort tillräckliga bidrag till pensionssystemet – och detta utan
förfång för de generella principerna i domstolens rättspraxis, enligt vilken artikel 1 i protokoll nr 1 inte skapar någon rätt att förvärva egendom, och inte heller begränsar fördragsstatens frihet att besluta huruvida den ska ha någon form av socialförsäkringssystem, eller att välja vilken typ eller hur stora förmåner som ska tillhandahållas enligt ett sådant system (se Stec, § 54, anfört ovan i punkt 36).
Domstolen vill här tillägga att, när det gäller rättsäkerheten, är principen impossibilium nulla obligatio est av särskild relevans i det här målet, där sökanden ex post klandrades för att, i det förflutna, inte ha bidragit tillräckligt enligt den nya lagen – ett villkor som hon omöjligtvis kunde ha uppfyllt vid tidpunkten.
54. När sökanden, i det aktuella målet, tvingades ansöka om pension första gången, hade hon redan uppfyllt de relevanta administrativa kraven och beviljades en pension.
Trots att hennes hälsotillstånd i princip var oförändrat, blev hon flera år senare av med förmånen, eftersom hennes sjukdom inte längre ansågs tillräckligt betydande för fortsatt pension.
När väl hennes invaliditetsgrad så småningom höjdes igen ledde inte detta till att hon beviljades pension eller ersättning eftersom det mellanliggande nya administrativa kravet, i själva verket var ouppnåeligt i sökandens speciella fall.
55. Slutligen nekades sökanden helt rätten till den socialförsäkring hon annars borde ha fått med tanke på sin ohälsa. Det är anmärkningsvärt ur proportionalitetshänseende att hon helt fråntogs sin pension/ersättning på grund av ett nytt behörighetsvillkor i stället för att tvingas acceptera en rimlig reduktion, motsvarande andelen av hennes intjänade socialförsäkringsförmåner, dvs. 947 dagar i stället för 1 095 (se mutatis mutandis, Kjartan Ásmundsson, anfört ovan, § 45; Wieczorek, anfört ovan, § 67; Maggio and Others v. Italy, nr 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 och 56001/08, § 62, 31 maj 2011; Banfield v. the United Kingdom (dec.), nr 6223/04, 18 oktober 2005; och Lakićević and Others, anfört ovan, § 72).
56. Domstolen anser att detta händelseförlopp innebär en drastisk förändring i villkoren för sökandens tillgång till invalidförmåner som hon inte kunde förutse eller förebygga, eftersom hennes legitima förväntningar på att få invalidpension om hon behövde det baserat på tidigare gjorda betalda socialförsäkringsavgifter, undanröjdes helt och hon aldrig hade möjlighet att rätta till situationen.
57. Med beaktande av ovanstående finner domstolen att sökanden fick bära en orimlig och oproportionerlig personlig börda. Följaktligen har det skett en överträdelse mot artikel 1 i protokoll nr 1.
II. TILLÄMPNING AV ARTIKEL 41 I KONVENTIONEN
58. Artikel 41 i konventionen stadgar följande:
”Om domstolen finner att ett brott mot konventionen eller protokollen till denna ägt rum, och den berörda höga fördragsslutande parten endast till en del medger att gottgörelse lämnas, ska domstolen, om så anses nödvändigt, tillerkänna den förfördelade parten skälig gottgörelse.
A. Skadestånd
59. Sökanden begärde 9 834 euro (EUR) för ekonomisk skada och EUR 5 000 för ideell skada. Den första siffran torde motsvara det totala värdet av ej utbetald pension under perioden i fråga.
60. Regeringen tillbakavisade dessa krav.
61. Domstolen anser det lämpligt att tilldöma sökanden EUR 5 000 för ekonomisk skada (med hänsyn till att det konstaterade brottet endast avser perioden efter den 1 januari 2012) och, enligt billighetsprincipen, EUR 5 000 för ideell skada.
B. Kostnader och utgifter
62. Sökanden krävde även EUR 6 240 för de kostnader och utgifter som hon ådragit sig inför domstolen. Beloppet motsvarar 38,6 timmars juridiskt arbete till en timtaxa om EUR 150 och 9 timmars paralegal-arbete, till en timtaxa om EUR 50, som hennes advokat kommer att fakturera.
63. Regeringen tillbakavisade detta krav.
64. Enligt domstolens rättspraxis har en sökande rätt till ersättning för kostnader och utgifter endast i den mån det styrkts att dessa faktiskt och med nödvändighet har åsamkats och är beloppsmässigt rimliga. I det aktuella fallet finner domstolen, med hänsyn till de dokument domstolen har fått tillgång till och ovanstående kriterier, att det är rimligt att tilldöma sökanden EUR 5 000 som ersättning för alla kostnader, från vilket belopp EUR 850, vilket motsvarar det belopp som sökanden har fått genom Europarådets rätthjälpsprogram, ska dras av.
C. Dröjsmålsränta
65. Domstolen anser det lämpligt att dröjsmålsräntan baseras på Europeiska centralbankens utlåningsränta, plus tre procentenheter.
AV DESSA SKÄL BESLUTAR DOMSTOLEN FÖLJANDE,
1. Domstolen förklarar, med majoritet, ansökan tillåtlig;
2. Domstolen fastslår med fyra röster mot tre att det skett ett brott mot artikel 1 i protokoll nr 1 till konventionen;
3. Domstolen fastslår med fyra röster mot tre,
(a) att den svarande staten, senast tre månader efter det datum då domen vinner laga kraft i enlighet med artikel 44 § 2 i konventionen, till sökanden ska betala följande belopp, som ska konverteras till den svarande statens valuta till gällande växelkurs på likviddagen:
(i) EUR 5 000 (femtusen euro), plus eventuell skatt. i ekonomiskt skadestånd;
(i) EUR 5 000 (femtusen euro), plus eventuell skatt, i ideellt skadestånd;
(iii) EUR 4 150 (fyratusenetthundrafemtio euro), plus eventuell skatt som kan belasta sökanden, som ersättning för kostnader och utgifter;
(b) att räknat från utgången av den ovannämnda perioden på tre månader fram till betalning, enkel ränta ska läggas till de ovannämnda beloppen enligt en räntesats som är lika med Europeiska centralbankens utlåningsränta under dröjsmålsperioden plus tre procentenheter;
4. Domstolen avvisar enhälligt återstoden av sökandens krav på skälig gottgörelse.
Utfärdat på engelska och meddelat skriftligen den 10 februari 2014, i enlighet med regel 77 §§ 2 och 3 i domstolens arbetsordning.
Stanley NaismithIşıl Karakaş
RegistratorOrdförande
I enlighet med artikel 45 § 2 i konventionen och regel 74 § 2 i domstolens arbetsordning bifogas domarna Kellers, Spanos och Kjølbros skiljaktiga mening till detta domslut.
A.I.K.
S.H.N.
GEMENSAM SKILJAKTIG MENING LÄMNAD AV DOMARNA KELLER, SPANO OCH KJØLBRO
I.
1. Artikel 1 i protokoll nr 1 till konventionen har aldrig tidigare tolkats av denna domstol som att den tvingar medlemsstaterna att ge personer rätt till socialförsäkringsförmåner i form av invalidpensioner oberoende av om de har rätt till sådan pension enligt nationell lagstiftning. Majoriteten har därför utvidgat konventionens gränser för rätten till egendom på ett sätt som är absolut oförenligt med denna domstols rättspraxis och med föremålet för och syftet med artikel 1 i protokoll nr 1. Eftersom äganderätten enligt den Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter inte är en fristående skattkammare för ekonomiska och sociala rättigheter som inte beviljas av medlemsstaterna, anmäler vi med respekt en skiljaktig mening.
II.
2. Vi börjar med att rekapitulera domstolens rättspraxis på området.
3. Som framgår av stora kammarens beslut i Stec and Others v. the United Kingdom (dec.) [GC], nr 65731/01 och 65900/01, § 50, ECHR 2005-X):
”Domstolens syn på artikel 1 i protokoll nr 1 bör återspegla det sätt på vilket välfärden för närvarande organiseras i Europarådets medlemsstater. Det är uppenbart att det inom dessa stater, och inom de flesta enskilda stater, finns ett brett utbud av socialförsäkringsförmåner som är utformade så att de framstår som rättigheter. Förmånerna finansieras på skilda sätt: vissa finansieras genom avgifter till en viss fond; vissa är baserade på förmånstagarens avgiftshistorik; många betalas genom allmän beskattning baserat på en lagstadgad status... Med tanke på mängden olika finansieringsformer och på att förmånerna i de flesta välfärdssystem är sammankopplade, förefaller det alltmer konstlat att anse att endast förmåner som finansieras genom avgifter till en viss fond omfattas av artikel 1 i protokoll nr 1. Att exkludera förmåner som finansieras genom allmän beskattning skulle dessutom vara att bortse från det faktum att många som omfattas av den sistnämnda typen av system även bidar till dess finansiering genom att betala skatt.
4. Som den stora kammaren fortsättningsvis konstaterade (ibid., § 51, kursivering tillfogad):
”I den moderna demokratiska staten är många individer under hela eller delar av livet, helt beroende av välfärds- och socialförsäkringsförmåner för sin överlevnad. Många nationella rättssystem inser att dessa individer behöver en viss grad av säkerhet och trygghet och stadgar att förmåner ska betalas – förutsatt att behörighetsvillkoren är uppfyllda – som en rättighet. När en person enligt nationell lagstiftning har rätt till en välfärdsförmån, bör det intressets betydelse även återspeglas genom att artikel 1 i protokoll nr 1 anses vara tillämplig.”
5. Stora kammaren introducerade dock försiktigvis en viktig invändning i detta avseende genom att anföra (ibid., §§ 54-55, kursivering tillfogad) att:
”Det måste dock betonas att de principer... som generellt gäller i fall enligt artikel 1 i protokoll nr 1 är lika relevanta när det gäller socialförsäkringsförmåner. I synnerhet skapar artikeln inte någon rätt att förvärva egendom. Den begränsar inte fördragsstatens frihet att besluta huruvida den ska ha ett socialförsäkringssystem eller inte, eller att välja vilken typ av förmåner eller vilka belopp som ska betalas ut enligt ett sådant system... . Om en fördragsstat har en gällande lagstiftning som föreskriver att utbetalning av välfärdsförmåner är en rättighet – oavsett om den villkoras av att avgifter har betalts in först eller inte – måste den lagstiftningen anses ge upphov till en äganderätt som omfattas av artikel 1 i protokoll nr 1 för de personer som uppfyller villkoren..."
Vad gäller mål som rör en klagan enligt artikel 14, i förening med artikel 1 i protokoll nr 1, som går ut på att sökanden hade nekats hela eller delar av en viss förmån baserat på en diskrimineringsgrund som omfattas av artikel 14, konstaterade stora kammaren:
“den relevanta frågan är huruvida han eller hon enligt nationell lag hade haft rätt, att få pensionen i fråga om det inte vore för det villkor som sökanden klagar över... Även om protokoll nr 1 inte innefattar rätten att få utbetalt någon form socialförsäkringsförmån, måste en stat som beslutar sig för att skapa ett förmånssystem, göra det på ett sätt som är förenligt med artikel 14.”
6. Det framgår således tydligt av Stec and Others (anfört ovan), och bekräftas av stora kammaren i Andrejeva v. Latvia ([GC], nr 55707/00, § 77, ECHR 2009), och på nytt mer nyligen i Stummer v. Austria ([GC], nr 37452/02, § 82, ECHR 2011), att konventionen i sig inte ger upphov till rätt till egendom, rätt att få pension eller andra socialförsäkringsförmåner, eller rätt att få socialförsäkringsförmåner uppgående till ett visst belopp. Vi noterar dock att Stec and Others (anfört ovan) inskränkte sig till frågan huruvida den berörda socialförsäkringsförmånen omfattades av artikel 1 i protokoll nr 1 med avseende på syftet med artikel 14. Men domstolen har senare gjort en liknande prövning av tillämpligheten för klagomål rörande ett enskilt brott mot artikel 1 i protokoll nr 1, och undersökt huruvida indragningen av socialförsäkringsskydd och socialförsäkringsförmåner var förenlig med kraven på legitimitet och proportionalitet enligt artikel 1 i protokoll nr 1 (se, till exempel Wieczorek v. Poland, nr 18176/05, § 67, 8 december 2009, och Moskal v. Poland, nr 10373/05, § 39, 15 september 2009). I dessa fall har domstolen vidhållit sin uppfattning att sådant påstående om obefogad kränkning av en rättighet på välfärdsområdet inte kan anses omfattas av artikel 1 i protokoll nr 1 om inte sökanden kan påvisa, som en absolut tröskelfaktor, att han eller hon, vid tidpunkten för kränkningen kunde ”hävda en rätt” enligt nationell lagstiftning. Det vill säga, vilket nyligen åter bekräftades av domstolen i Richardson v. the United Kingdom (dec.) nr 26252/08, 10 april 2012, § 17), om ”den berörda personen inte uppfyller eller slutar uppfylla, de villkor som föreskrivs i nationell lagstiftning för att beviljas en särskild förmån eller pension, föreligger ingen kränkning av rättigheterna enligt artikel 1 i protokoll nr 1 (kursivering tillagd); domstolen hänvisade till Bellet, Huertas and Vialatte v. France, (dec.) nr 40832/98, 27 april 1999, och Rasmussen v. Poland, nr 38886/05, § 71, 28 april 2009.
III.
7. Det är ostridigt i det aktuella målet, och bekräftas även av majoriteten (se punkt 41-42 i domen), att sökanden enligt nationell lag inte hade rätt till den invalidpension hon ansökte om i februari och augusti 2012, det avslag som sedan lades till grund för hennes klagan avvisades slutligen av förvaltnings- och arbetsdomstolen den 20 juni 2013. Mer än två år hade därmed gått sedan hennes rätt till invalidpension hade återkallats och det domstolsförfarande där sökanden hade invänt mot återkallandet avslutades den 1 april 2011. Därför avvisades hennes ansökan till domstolen, vad gäller dessa förfaranden, med rätta av domstolen enligt artikel 35 § 1 i konventionen (se punkt 31 i domen).
Detta obestridliga rättsfaktum borde, enligt vår uppfattning, ha avslutat frågan, eftersom förekomsten av en rimligt grundat anspråk enligt artikel 1 i protokoll nr 1, på området socialförsäkringsförmåner, är helt beroende av att en rätt till förmånen föreligger enligt nationell lagstiftning, vilket vi har förklarat i punkt 2-6 ovan, Med andra ord, konventionen föreskriver inte en rätt till invalidpension oberoende av nationell lagstiftning.
8. Majoritetens försök att kringgå denna begränsning av omfattningen i artikel 1 i protokoll nr 1 när det gäller sociala rättigheter och socialförsäkringsrättigheter genom att, för första gången, introducera uppfattningen att en sökande, som en gång haft rätt till invalidpension enligt nationell lagstiftning, på obestämd tid behåller en ”legitim förväntan om att få invalidpension/ersättning om och när hennes medicinska tillstånd skulle kräva det” (se punkt 47 i domen). Även om det är uppenbart att sökanden förlorade sin rätt till invalidpension 2010, finner majoriteten trots det att ”sökanden, i egenskap av avgiftsskyldig till socialförsäkringssystemet som en gång uppfyllt behörighetskravet, har en förväntan som är legitim och fortlöpande i rättsligt hänseende” (se punkt 48, in fine, i domen).
9. För det första noterar vi, med respekt, att majoriteten avhåller sig från att öppet erkänna att detta synsätt innebär en helt ny tolkning av begreppet ”legitima förväntningar” enligt artikel 1 i protokoll nr 1 som aldrig tidigare förekommit i denna domstols rättspraxis och definitivt inte på området sociala rättigheter och socialförsäkringsrättigheter. Majoriteten påstår sig härigenom ”tillämpa” de generella principerna i domstolens rättspraxis, vilket anges i punkt 35-39 i domen, den korrekta tillämpningen av dessa kan
omöjligen har lett till det resultat som majoriteten kommit fram till.
10. För det andra, vill vi påpeka att domstolen tidigare framhållit att det fristående begreppet ”egendom” enligt artikel 1 i protokoll nr 1 inte är begränsat till ”befintlig egendom”, utan kan även omfatta tillgångar, inklusive anspråk, som den sökande kan hävda att han eller hon har åtminstone en skälig och ”legitim förväntan att ha äganderätt till (se, bland annat, Öneryıldız v. Turkey, nr 48939/99, § 124, ECHR 2004-XII). För att sökanden enligt artikel 1 i protokoll nr 1 ska ha möjlighet att hävda en rätt baserad på en ”legitim förväntan” måste denna förväntan således vara baserad på en normgivande rättslig källa på nationell nivå som rimligen kan ge honom eller henne den äganderätten. Det säger sig självt att en legitim förväntan på äganderätt inte uppkommer om personen i fråga enligt nationell lagstiftning omöjligen kan vara mottagaren till en sådan rättighet mot bakgrund av dess karaktär och lagliga ursprung. Som stora kammaren entydigt anförde i Kopecký v. Slovakia ([GC], 44912/98, § 50, ECHR 2004‑IX), kan en ”legitim förväntan [enligt artikel 1 protokoll nr 1] inte anses uppkomma när det föreligger en tvist beträffande den korrekta tolkningen och tillämpningen av nationell lag och sökandens klagan sedan avvisas av nationella domstolar” (se även: Anheuser-Busch Inc v. Portugal, [GC], nr 73049/01, § 65, ECHR 2007-I).
11. Följaktligen väcker majoritetens resonemang följande centrala fråga: Vilken är den normgivande rättsliga källan till den ”bestående” legitima förväntan som majoriteten anser att sökanden har? Det är obestridligt att den inte återfinns i Ungerns nationella lagstiftning. Sökanden hade inte rätt till pensionen i fråga 2012. Att en sådan rätt skulle föreligga avvisades entydigt av nationella domstolar. Eftersom artikel 1 i protokoll nr 1 inte skapar någon rätt att förvärva egendom och, vad som är ännu viktigare, inte begränsar fördragsstaternas frihet att bestämma om de ska ha någon form av socialförsäkringssystem eller inte, är det självklart att sökanden 2012, två år efter att hon förlorat sin nationella rätt till invalidpension, omöjligtvis kan ha haft en legitim förväntan enligt artikel 1 i protokoll nr 1 om att få behålla en fristående rättighet som är icke-existerande inom konventionens gränser för äganderätten. Dessutom, vilket domstolen angav som en allmän princip för bara tre år sedan i Richardson (anfört ovan, § 17), när den berörda personen inte uppfyller eller ”upphör att uppfylla” de villkor som fastställts i inhemsk lag för att beviljas en viss typ av förmån eller pension, föreligger ingen kränkning av rättigheterna enligt artikel 1 i protokoll nr 1.
12. Majoriteten förefaller vara influerad av vetskapen att sökanden bidrog till pensionssystemet under tiden hon var anställd (se punkt 48-49 i domen). Detta är dock irrelevant för tillämpningen av artikel 1 i protokoll
nr 1 i samband med det aktuella målet. I alla händelser har sökanden inte på något sätt vare sig hävdat eller påvisat inför denna domstol att avgiftssystemet i fråga bestod av obligatoriska avgifter, till exempel till en pensionsfond eller ett socialförsäkringssystem, som innebar en direkt koppling mellan nivån på avgifterna och de beviljade förmånerna. Därför kunde sökanden inte, vid ett visst tillfälle, göra anspråk på identifierbar andel av en viss fond vid tillämpningen av artikel 1 i protokoll nr 1, eller så kallade ”köpta rättigheter” i konventionens mening (se, till exempel, Müller v. Austria, nr 5849/72, kommissionens beslut den 1 oktober 1975, Beslut och rapporter (DR) 3, sid. 25; G v. Austria, nr 10094/82, kommissionens beslut den 14 maj 1984, DR 38, sid. 84; och De Kleine Staarman v. the Netherlands, nr 10503/83, kommissionens beslut den 16 maj 1985, DR 42, sid. 162).
13. Därför har frågan om sökanden i viss mån bidragit till det allmänna pensionssystemet i fråga eller inte och om hänsyn tagits till hennes dokumenterade bidrag vid bedömningen av om hon hade rätt till invalidpension 2001 ingen betydelse för tillämpligheten av artikel 1 i protokoll nr 1, eftersom hon, 2012, uppenbarligen inte hade rätt till en sådan pension enligt det nya nationella systemet som infördes genom lag nr CXCI (se punkt 10 i domen). Denna tolkning av tillämpligheten av rätten till egendom enligt konventionen följer direkt av Stec and Others (som anförts ovan), som i princip gjorde åtskillnaden mellan avgiftsbaserade eller icke-avgiftsbaserade pensionssystem i medlemsstaterna överflödig för tillämpningen av artikel 1 i protokoll nr 1. I båda situationerna måste sökanden visa att han eller hon hade en rättighet enligt nationell lag för att artikel 1 i protokoll nr 1 ska tillämpas. Så är inte fallet för den aktuella sökanden.
IV.
14. Slutligen kunde sökanden ha haft en grund för sin talan enligt artikel 1 i protokoll nr 1 till konventionen när hennes invalidpension drogs in 2010, ett beslut som slutligen togs i ungerska domstolar 2011. Domstolen är dock inte behörig att avgöra den frågan eftersom sökandens klagomål i detta avseende inte ingavs till domstolen inom sex månader efter det slutgiltiga beslutet i dessa förfaranden (se punkt 7 ovan). Majoriteten kan inte avhjälpa denna situation genom att hitta på att invalidpension är en grundläggande rättighet enligt konventionen, när en sådan rättighet inte finns, med oförutsedda konsekvenser för socialförsäkrings- och välfärdssystem i de 47 medlemsstaterna i Europarådet.
[1] Upphävd genom lag nr CXCI från 2011 den 1 januari 2012
[2] Konvention nr 102 har ratificerats av 50 länder. Av medlemsstaterna i Europarådet har 14 av dem, bl.a. Ungern, ratificerat Del IX av instrumentet.
Full & Egal Universal Law Academy