© Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/sprawiedliwosc [Translation already published on the official website of the Polish Ministry of Justice]. Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Ministerstwo Sprawiedliwości, www.gov.pl/sprawiedliwosc [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości]. Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Sprawiedliwości wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
SEKCJA PIERWSZA
SPRAWA BIELIŃSKI PRZECIWKO POLSCE
(Skarga nr 48762/19)
WYROK
Art. 6 ust. 1 (aspekt cywilny) – Rozsądny termin – Przewlekłość postępowania odwoławczego od decyzji obniżającej wysokość świadczeń skarżącego, które trwało ponad cztery lata w dwóch instancjach – Postępowanie w przedmiocie środków utrzymania skarżącego, a więc wymagające szczególnej staranności
Art. 13 (+ art. 6 ust. 1) – Brak w systemie krajowym skutecznego środka odwoławczego służącego zakwestionowaniu długości czasu rozpoznania sprawy, w której postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny
STRASBURG
21 lipca 2022 r.
OSTATECZNY
14/11/2022
Wyrok ten stał się ostateczny na zasadach określonych w art. 44 ust. 2 Konwencji. Wyrok może podlegać korekcie wydawniczej.
W sprawie Bieliński przeciwko Polsce
Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sekcja Pierwsza), zasiadając jako Izba w składzie:
Marko Bošnjak, Przewodniczący,
Péter Paczolay,
Krzysztof Wojtyczek,
Alena Poláčková,
Erik Wennerström,
Raffaele Sabato,
Davor Derenčinović, sędziowie,
oraz Liv Tigerstedt, Zastępca Kanclerza Sekcji,
Mając na uwadze:
skargę (nr 48762/19) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wniesioną do Trybunału w dniu 11 września 2019 r. na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) przez obywatela polskiego p. Janusza Leszka Bielińskiego („skarżący”);
decyzję o zakomunikowaniu Rządowi polskiemu („Rząd”) zarzutów dotyczących przewlekłości postępowania, braku skutecznego środka odwoławczego i braku dostępu do sądu oraz o uznaniu za niedopuszczalną pozostałej części skargi;
uwagi przedstawione przez Rząd oraz uwagi przedłożone w odpowiedzi przez skarżącego,
uwagi przedłożone przez Helsińską Fundację Praw Człowieka oraz Federację Stowarzyszeń Służb Mundurowych RP, którym Przewodniczący Sekcji udzielił zgody na przystąpienie do postępowania w charakterze interweniujących stron trzecich;
obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2022 r.,
wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:
WPROWADZENIE
1. Niniejsza skarga dotyczy obniżenia świadczenia emerytalnego skarżącego.
FAKTY
2. Skarżący urodził się w 1957 r. i mieszka w Radziejowicach. Skarżącego reprezentowała p. D. Gulińska-Aleksiejuk, prawnik prowadzący praktykę w Warszawie.
3. Rząd reprezentowany był przez swojego pełnomocnika p. J. Sobczaka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
4. Okoliczności faktyczne sprawy można streścić w następujący sposób.
PRZEBIEG KARIERY ZAWODOWEJ SKARŻĄCEGO5. W 1977 r. skarżący był zatrudniony w Milicji Obywatelskiej. W 1982 r. rozpoczął pracę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, a następnie w Urzędzie Ochrony Państwa. W dniu 29 maja 2000 r. skarżący uzyskał prawo do emerytury dla byłych funkcjonariuszy służb mundurowych. W dniu 10 sierpnia 2000 r. przyznano mu również prawo do renty inwalidzkiej dla byłych funkcjonariuszy.
PIERWSZE OBNIŻENIE ŚWIADCZEŃ SKARŻĄCEGO6. W dniu 21 października 2009 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał decyzję obniżającą emeryturę skarżącego na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin – zwanej dalej „ustawą z 2009 r.”). Ustawa z 2009 r., która weszła w życie 16 marca 2009 r., wprowadziła nowe zasady obliczania emerytur byłych funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa Państwa w stosunku do ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej oraz ich rodzin – zwanej dalej „ustawą z 1994 r.”). W szczególności jeden ze współczynników istotnych dla obliczenia emerytur byłych funkcjonariuszy został obniżony z 2,6% do 0,7% za każdy rok służby w byłych komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa w okresie od 1944 do 1990 r. (zob. Cichopek i Inni przeciwko Polsce (dec.), nr 15189/10 i 1627 innych skarg, §§ 68‑72, 14 maja 2013 r.).
DRUGIE OBNIŻENIE ŚWIADCZEŃ SKARŻĄCEGO I POSTĘPOWANIE SĄDOWE7. W dniu 4 sierpnia 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego, na podstawie znowelizowanych art. 15c i 22a w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z 1994 r. oraz na podstawie informacji otrzymanych od Instytutu Pamięci Narodowej, wydał dwie decyzje o ponownym ustaleniu wysokości miesięcznej emerytury i renty skarżącego, na mocy których pierwsze świadczenie zostało ponownie obniżone, z kwoty 4086,49 złotych (PLN) (około 908 euro (EUR)) do kwoty 2069,02 złotych (około 458 euro), a drugie do kwoty 1000 złotych (około 222 euro). Skarżący miał otrzymywać jedynie emeryturę, która była korzystniejszym z dwóch świadczeń. Po opodatkowaniu kwota netto jego emerytury wyniosła 1716,81 zł (około 381 euro).
8. W dniu 28 sierpnia 2017 r. skarżący wniósł odwołania od tych decyzji do Zakładu Emerytalno-Rentowego. W dniu 30 stycznia 2018 r. jego odwołania wpłynęły do Sądu Okręgowego w Warszawie – Wydziału Ubezpieczeń Społecznych.
9. W dniu 8 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie wydał postanowienie zobowiązujące skarżącego do złożenia wszystkich wniosków dowodowych. W tym samym dniu sąd ten zwrócił się również do Instytutu Pamięci Narodowej o akta osobowe skarżącego oraz historię przebiegu jego służby.
10. W dniu 18 czerwca 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie zawiesił postępowanie. Sąd powołał się na fakt, że w dniu 24 stycznia 2018 r. w podobnej sprawie toczącej się przed tym samym sądem do Trybunału Konstytucyjnego skierowano pytania prawne w zakresie konstytucyjności przepisów wprowadzających nowe sposoby obliczania wysokości zaopatrzenia emerytalnego.
11. Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
12. W dniu 18 grudnia 2018 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił zażalenie skarżącego.
13. Skarżący złożył kilka skarg na przewlekłość trwania postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie jego odwołania od decyzji ponownie ustalającej wysokość jego emerytury. Domagał się stwierdzenia przewlekłości przedmiotowego postępowania oraz słusznego zadośćuczynienia w wysokości 20 000 zł (około 4956 euro).
14. W dniu 11 lipca 2018 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na przewlekłość postępowania, uznając, że od zarejestrowania sprawy w Sądzie Okręgowym upłynęło zaledwie cztery i pół miesiąca, a okresu tego nie można uznać za nadmierny.
15. W dniu 23 sierpnia 2019 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił kolejną skargę skarżącego na przewlekłość postępowania, uznając, że jego długość nie może być przypisana Sądowi Okręgowemu, ponieważ zostało ono zawieszone do czasu rozpoznania pytań prawnych skierowanych do Trybunału Konstytucyjnego. W odniesieniu do okresu po podjęciu postępowania, Sąd Apelacyjny uznał, że Sąd Okręgowy działał bez zbędnej zwłoki.
16. Wygląda na to, że skarżący kilkakrotnie wnosił o podjęcie zawieszonego postępowania.
17. W dniu 19 listopada 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił jeden z jego wniosków o podjęcie postępowania. Skarżący wniósł zażalenie.
18. W dniu 5 czerwca 2019 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił zażalenie skarżącego.
19. W dniu 17 lipca 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie oddalił jeden z jego wniosków o podjęcie postępowania.
20. Skarżący zaskarżył postanowienie z dnia 17 lipca 2019 r., podnosząc między innymi, że zawieszenie postępowania stanowiło nieuzasadnione ograniczenie jego prawa dostępu do sądu.
21. W dniu 20 grudnia 2019 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie. Zauważył, że mimo upływu znacznego czasu od skierowania pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, nie wiadomo, kiedy sąd ten rozpozna sprawę co do istoty. Sąd Apelacyjny uznał ponadto, że postępowanie, które toczyło się przed Sądem Okręgowym od dnia 2 lutego 2018 r., miało istotne znaczenie dla skarżącego, ponieważ dotyczyło wysokości jego emerytury, która została obniżona na podstawie zaskarżonej nieostatecznej decyzji. Zauważył również, że długość postępowania należy oceniać na podstawie szczególnych okoliczności każdej sprawy oraz że w świetle art. 6 Konwencji państwa powinny zorganizować swoje systemy sądownicze w taki sposób, aby zapewnić rozpatrywanie spraw w rozsądnym czasie. Sąd uznał, że „stan zawieszenia” postępowania w istocie pozbawił skarżącego konstytucyjnego prawa dostępu do sądu i zasugerował, aby Sąd Okręgowy rozpoznał sprawę merytorycznie stosując bezpośrednio przepisy Konstytucji RP.
22. W dniu 18 listopada 2020 r. odbyła się rozprawa, podczas której skarżący złożył zeznania. Rozprawę odroczono, a pełnomocnika Zakładu Emerytalno-Rentowego zobowiązano do przedstawienia stanowiska co do wniosków dowodowych skarżącego w terminie dwudziestu jeden dni.
ROZWÓJ SYTUACJI PO ZAKOMUNIKOWANIU SKARGI RZĄDOWI23. W dniu 7 maja 2021 r. Sąd Okręgowy w Warszawie wydał wyrok, w którym zmienił zaskarżone decyzje i ustalił, że wysokość świadczeń skarżącego powinna być równa kwocie która była mu wypłacana przed dniem 1 października 2017 r.
24. W dniu 21 września 2021 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację wniesioną przez Zakład Emerytalno-Rentowy. Wyrok sądu pierwszej instancji uprawomocnił się.
25. W dniu 8 października 2021 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego wydał dwie decyzje o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty skarżącego zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w Warszawie. Wypłata renty inwalidzkiej została wstrzymana, gdyż emerytura była świadczeniem korzystniejszym. Skarżący otrzymał również wyrównanie za cały okres, w którym pobierał obniżoną emeryturę.
WŁAŚCIWE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA
ISTOTNE PRZEPISY PRAWA KRAJOWEGO26. Właściwe prawo krajowe i praktyka dotycząca uprawnień emerytalnych byłych funkcjonariuszy służb mundurowych zostały opisane w sprawie Cichopek i Inni przeciwko Polsce (dec.), nr 15189/10 i 1627 innych skarg, § 63-87, 14 maja 2013 r.). W sprawie odpowiednich przepisów prawa krajowego dotyczących skarg na przewlekłość postępowania cywilnego zob. Rutkowski i Inni przeciwko Polsce, nr 72287/10 i 2 inne, § 75-92, 7 lipca 2015 r.).
27. W dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie nowelizacja z dnia 16 grudnia 2016 r. („ustawa z 2016 r.”) ustawy z 1994 r. W szczególności dodano art. 15c, który przewidywał obniżenie jednego ze współczynników mających znaczenie przy obliczaniu wysokości emerytur byłych funkcjonariuszy z 0,7% do 0% za każdy rok służby w byłych komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa w okresie od 1944 do 1990 r.
28. Artykuł 15c ust. 3 znowelizowanej ustawy z 1994 r. stanowił, że wysokość emerytury ustalonej na nowo wprowadzonych zasadach nie mogła być wyższa niż kwota przeciętnej miesięcznej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu.
29. Artykuł 22a znowelizowanej ustawy z 1994 r. przewidywał zmniejszenie renty inwalidzkiej osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o 10% za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa.
POSTĘPOWANIE PRZED TRYBUNAŁEM KONSTYTUCYJNYM30. W dniu 27 lutego 2018 r. Sąd Okręgowy w Warszawie zwrócił się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Zostało ono zarejestrowane pod sygnaturą P 4/18. Pierwsza rozprawa przed Trybunałem Konstytucyjnym miała się odbyć w dniu 17 marca 2020 r., po czym została odroczona na dzień 21 kwietnia 2020 r. W tym dniu rozprawa została odroczona do dnia 19 maja 2020 r., a następnie do dnia 2 czerwca 2020 r. W dniu 15 czerwca 2020 r. Trybunał Konstytucyjny ponownie odroczył rozprawę do dnia 18 sierpnia 2020 r. W dniu 18 sierpnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny zapoznał się ze stanowiskami Prokuratora Generalnego oraz przedstawicieli Sejmu (niższej izby Parlamentu). Następnie odroczył rozprawę do dnia 11 września 2020 r. W tym dniu rozprawa została odwołana i odroczona do dnia 6 października 2020 r. W dniu 20 października 2020 r. ogłoszenie wyroku zostało odwołane. Od tego czasu Trybunał Konstytucyjny nie wydał żadnego rozstrzygnięcia.
UCHWAŁA SĄDU NAJWYŻSZEGO31. W dniu 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów wydał uchwałę pod sygnaturą III UZP 1/20 w sprawie wykładni ustawy z 1994 r., podjętą w odpowiedzi na zagadnienie prawne przedstawione przez trzyosobowy skład Sądu Najwyższego. Uchwała brzmiała następująco:
„Kryterium „służby na rzecz totalitarnego państwa” określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 723) powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka”.
PRAWO
ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 6 UST. 1 KONWENCJI ZE WZGLĘDU NA PRZEWLEKŁOŚĆ POSTĘPOWANIA32. Skarżący zarzucił, że długość postępowania w jego sprawie była nadmierna, co stanowiło naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji, którego odpowiednia część brzmi następująco:
„Każdy ma prawo do [...] rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez [...] sąd [...] przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej.”
Dopuszczalność33. Trybunał zauważa, że niniejsza skarga nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniona ani niedopuszczalna z jakichkolwiek innych powodów wymienionych w art. 35 Konwencji. Tym samym należy uznać ją za dopuszczalną.
Przedmiot skargiOkres, który należy uwzględnić34. Okres, który należy rozpatrywać na podstawie art. 6 ust. 1, rozpoczął się w dniu 28 sierpnia 2017 r., kiedy skarżący odwołał się od decyzji obniżających jego świadczenia, i zakończył się w dniu 21 września 2021 r., w którym Sąd Apelacyjny wydał prawomocny wyrok w sprawie skarżącego (zob. paragrafy 8 i 24 powyżej). Tym samym trwał on cztery lata i dwadzieścia pięć dni w dwóch instancjach.
Kwestia, czy okres ten był rozsądny(a) Stanowiska stron
35. Skarżący podniósł, że postępowanie w jego sprawie przekroczyło wymóg „rozsądnego terminu”. Podkreślił, że postępowanie dotyczyło jego środków utrzymania, które uległy drastycznemu obniżeniu ze skutkiem natychmiastowym.
36. Rząd postanowił powstrzymać się od zajęcia jakiegokolwiek stanowiska w sprawie tego zarzutu.
(b) Interweniujące strony trzecie
(i) Helsińska Fundacja Praw Człowieka
37. Helsińska Fundacja Praw Człowieka („Fundacja”) podniosła, że do 14 kwietnia 2021 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego wydał ponad 56 500 decyzji obniżających emerytury na podstawie ustawy z 2016 r. Od tych decyzji złożono około 25 900 odwołań. Co do zasady odwołania te były rozpatrywane przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Sąd ten mógł jednak wyjątkowo przekazać sprawę innym sądom równorzędnym. Około 7000 spraw zostało przekazanych do rozpoznania innym sądom okręgowym w Polsce z uwagi na fakt, że Sąd Okręgowy w Warszawie nie był w stanie rozpoznać ogromnej liczby odwołań od decyzji wydanych przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego. Fundacja podniosła ponadto, że spośród prawie 26 000 odwołań złożonych od decyzji obniżających emerytury, tylko około 2100 odwołań zostało rozpoznanych i rozstrzygniętych przez różne sądy okręgowe w Polsce.
38. Fundacja stwierdziła, że biorąc pod uwagę liczbę toczących się postępowań wskutek odwołań od decyzji obniżających emerytury (około 13 000 postępowań toczących się w pierwszej połowie 2021 r.), długość poszczególnych postępowań w połączeniu z brakiem skutecznego środka odwoławczego stanowi problem systemowy.
(ii) Federacja Stowarzyszeń Służb Mundurowych Rzeczpospolitej Polskiej
39. Federacja Stowarzyszeń Służb Mundurowych RP („Federacja”), która jest organizacją pozarządową reprezentującą interesy służb mundurowych, przedstawiła pewne informacje statystyczne podobne do tych, które opracowała Fundacja. Wskazała ponadto na orzecznictwo Trybunału określające czynniki, które należy brać pod uwagę przy ocenie długości postępowania. W tym względzie podniosła, że przedmiotowe sprawy nie były szczególnie skomplikowane, a skarżący, którym obniżono świadczenia, w żaden sposób nie przyczynili się do długości poszczególnych postępowań, ponieważ zostały one zawieszone do czasu rozpoznania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. Wskazała też na przedmiot sporów, który miał istotne znaczenie dla zainteresowanych; sprawy dotyczyły ich środków utrzymania, decyzje obniżające emerytury były natychmiast wykonalne, a wniesienie odwołań od tych decyzji nie wstrzymywało ich wykonania.
40. Federacja podniosła wreszcie, że jest świadoma obciążenia pracą nałożoną na Sąd Okręgowy w Warszawie. Jednakże jedynym środkiem organizacyjnym podjętym przez władze było utworzenie w tym sądzie specjalnego wydziału zajmującego się wyłącznie odwołaniami od decyzji obniżających emerytury. W wydziale tym zatrudniono ośmioro sędziów.
41. Federacja stwierdziła, że szacuje się, iż około dwóch tysięcy zainteresowanych osób zmarło podczas rozpoznawania ich odwołań przez sądy.
(c) Ocena Trybunału
42. Kwestię, czy czas trwania postępowania jest rozsądny, należy oceniać w świetle szczególnych okoliczności sprawy i z uwzględnieniem kryteriów przyjętych w orzecznictwie Trybunału, w szczególności złożoności sprawy oraz postępowania skarżącego i właściwych organów. W tej ostatniej kwestii należy również wziąć pod uwagę znaczenie sprawy dla skarżącego (zob. Kudła przeciwko Polsce [WI], nr 30210/96, § 124, ETPC 2000‑XI).
43. Artykuł 6 ust. 1 Konwencji nakłada na Układające się Państwa obowiązek zorganizowania swoich systemów sądowniczych w taki sposób, aby ich sądy mogły spełnić każdy z wymogów tego postanowienia, w tym obowiązek rozpatrzenia spraw w rozsądnym terminie (zob. m.in. Rutkowski i Inni, op. cit., § 128; Bottazzi przeciwko Włochom [WI], nr 34884/97, § 22, ETPC 1999‑V; oraz Scordino przeciwko Włochom (nr 1), nr 36813/97, § 183, ETPC 2006-V).
44. Państwa odpowiadają za opóźnienia powstałe wskutek postępowania ich organów sądowych lub innych władz. Odpowiadają one również za opóźnienia w przedstawianiu sprawozdań i opinii biegłych sądowych. Państwo może być uznane za odpowiedzialne nie tylko za opóźnienia w rozpatrywaniu konkretnej sprawy, ale także za brak zwiększenia środków w odpowiedzi na zaległości w rozpatrywaniu spraw lub za braki strukturalne w systemach sądowniczych, które powodują opóźnienia. Rozwiązanie problemu nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym może zatem wymagać od Państwa podjęcia szeregu środków legislacyjnych, organizacyjnych, finansowych lub innych środków (zob. Finger przeciwko Bułgarii, nr 37346/05, § 95, 10 maja 2011 r., z dalszymi odniesieniami).
45. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, Trybunał zauważa, że przekazanie odwołań skarżącego z Zakładu Emerytalno-Rentowego do Sądu Okręgowego w Warszawie zajęło pięć miesięcy (zob. paragraf 8 powyżej). Następnie, po upływie kolejnych pięciu miesięcy, postępowanie zostało zawieszone. Taki stan rzeczy utrzymywał się do 20 grudnia 2019 r., czyli przez osiemnaście miesięcy. Pierwsza rozprawa odbyła się w dniu 18 listopada 2020 r., czyli prawie jedenaście miesięcy po podjęciu postępowania (zob. paragraf 22 powyżej), a wyrok pierwszej instancji został wydany sześć miesięcy po rozprawie. Sprawa nie wydaje się szczególnie skomplikowana, nie wymagała też uzyskania jakichkolwiek opinii biegłych. Nic nie wskazuje również na to, by skarżący w jakikolwiek sposób przyczynił się do przedłużenia postępowania.
46. Prawdą jest, że Sąd Okręgowy w Warszawie miał do czynienia z wyjątkowo dużym obciążeniem pracą po obniżeniu świadczeń dla tysięcy byłych funkcjonariuszy służb mundurowych. Jednakże, jak zauważono powyżej, obowiązkiem Państwa jest zorganizowanie swojego systemu sądownictwa w taki sposób, aby jego sądy mogły wywiązywać się z obowiązku rozpatrywania spraw w rozsądnym terminie.
47. W tym kontekście Trybunał zauważa, że ogólny czas trwania postępowania można tylko częściowo przypisać opóźnieniom przed Sądem Okręgowym. Jego czas trwania wynika w dużej mierze z długotrwałości postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, którego wynik może mieć decydujące znaczenie dla rozpoznania takich odwołań jak to, które wniósł skarżący. Trybunał powtarza, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest brane pod uwagę, gdy – mimo że Trybunał ten nie jest władny do orzekania co do istoty sprawy – jego decyzja może wpłynąć na wynik rozpatrzenia sprawy przez sądy powszechne (zob. Deumeland przeciwko Niemcom, 29 maja 1986 r., § 77, Seria A nr 100; Pammel przeciwko Niemcom, 1 lipca 1997 r., §§ 51-57, Zbiór wyroków i decyzji 1997-IV; oraz Süßmann przeciwko Niemcom, 16 września 1996 r., § 39, Zbiór 1996‑IV). Trybunał zauważa, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się od 27 lutego 2018 r., czyli od ponad czterech lat, i że nie został wydany wyrok. Jak stwierdziła Helsińska Fundacja Praw Człowieka (zob. paragraf 37 powyżej), spośród prawie 26 000 odwołań złożonych od decyzji obniżających emerytury, tylko około 2100 odwołań zostało rozpoznanych i rozstrzygniętych przez różne sądy okręgowe w Polsce. Wynika z tego, że pozostałe odwołania nadal czekają na rozpoznanie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny i tylko w niektórych sytuacjach sądy zdecydowały się na podjęcie postępowania bez oczekiwania na wydanie wyroku przez ten Trybunał.
48. Trybunał zauważa ponadto, że przedmiotowe postępowanie dotyczyło środków utrzymania skarżącego. Przez cały czas trwania postępowania skarżący otrzymywał świadczenia w obniżonej wysokości. W tym kontekście Trybunał powtarza, że spory emerytalne należą do szczególnej kategorii spraw, które wymagają szczególnej staranności w ich rozpatrywaniu przez władze krajowe (zob. Borgese przeciwko Włochom, 26 lutego 1992 r., § 18, Seria A nr 228‑B).
49. Biorąc pod uwagę całokształt powyższych okoliczności, Trybunał nie znajduje wystarczającego uzasadnienia dla opóźnienia w rozpoznaniu sprawy skarżącego.
W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.
ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 13 KONWENCJI50. Skarżący zarzucił, że nie dysponował skutecznym środkiem odwoławczym przewidzianym w art. 13 Konwencji, który brzmi następująco:
„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.
51. Rząd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 13 Konwencji.
Dopuszczalność52. Trybunał zauważa, że niniejsza skarga nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniona ani niedopuszczalna z jakichkolwiek innych powodów wymienionych w art. 35 Konwencji. Tym samym należy uznać ją za dopuszczalną.
Przedmiot skargiStanowiska stron53. Skarżący podniósł, że jak wynika z okoliczności sprawy, skargi na podstawie ustawy z 2004 r. nie można uznać za „skuteczny środek odwoławczy” w rozumieniu art. 13, ponieważ nie zapewniła mu wymaganego zadośćuczynienia za naruszenie prawa do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Sąd rozpatrujący jego skargę na przewlekłość postępowania odmówił uznania nadmiernej długości postępowania, stwierdzając, że jego długość wynikała z konieczności zawieszenia postępowania z powodu toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie z postępowania Sądu Okręgowego, który zajmował się przedmiotem sprawy skarżącego.
Skarżący zwrócił się do Trybunału o stwierdzenie naruszenia art. 13 Konwencji.
54. Rząd nie odniósł się do ustawy z 2004 r. i jej skuteczności w niniejszej sprawie. Skupił się raczej na tym, że sądy miały swobodę w kierowaniu pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego i że w takim przypadku sądy krajowe mogły z własnej inicjatywy zawiesić postępowanie, jeśli wynik sprawy zależał od toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jednocześnie odniósł się do niektórych spraw, w których sądy krajowe wydały wyroki co do istoty, nie czekając na rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego. Zauważył również, że chociaż sprawa skarżącego rzeczywiście została na jakiś czas zawieszona, nie miało to wpływu na prawo skarżącego wynikające z art. 13 Konwencji. Miał on możliwość zaskarżenia postanowienia o zawieszeniu postępowania i był uprawniony do żądania podjęcia postępowania w każdym czasie.
Podsumowując, Rząd zwrócił się do Trybunału o oddalenie argumentów skarżącego i stwierdzenie braku naruszenia art. 13.
Interweniująca strona trzecia55. Fundacja podniosła, że osoby, których emerytury zostały obniżone, nie były stronami postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a skarga przewidziana w ustawie z 2004 r. nie miała zastosowania do postępowania przed tym Trybunałem. Osoby zainteresowane mogły złożyć do odpowiednich sądów apelacyjnych skargę na nadmierną długość postępowania toczącego się przed sądami okręgowymi. Skargi te jednak rzadko były uwzględniane, biorąc pod uwagę fakt, że długość postępowania, zawieszonego z powodu innych postępowań toczących się przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie mogła być przypisana sądom rozpoznającym sprawy co do istoty. W tym zakresie Fundacja powołała się na art. 179 § 3 kpc, zgodnie z którym podczas zawieszenia [postępowania] sąd nie podejmuje żadnych czynności z wyjątkiem tych, które mają na celu podjęcie postępowania albo zabezpieczenie powództwa lub dowodu.
56. Zainteresowani mogli również składać zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zażalenia te rzadko jednak były uwzględniane. Przykładowo, Sąd Apelacyjny w Warszawie rozpoznał 3203 zażalenia na postanowienia o zawieszeniu postępowania, z czego uwzględniono 281 zażaleń (niecałe 9%). Fundacja wskazała jednak na jedno postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 20 stycznia 2020 r. w sprawie o sygn. III AUz 947/17, w którym sąd ten uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania, uznając, że „stan zawieszenia skutecznie [pozbawił] skarżącego, być może na czas nieokreślony, konstytucyjnie gwarantowanego prawa do sądu”.
Ocena Trybunału57. Odpowiednie zasady dotyczące skuteczności środka odwoławczego w kontekście nadmiernej długości postępowania zostały podsumowane w sprawie Rutkowski i Inni (op. cit., §§ 172-75).
58. Trybunał już wcześniej stwierdził, że nie przestrzegano prawa skarżącego do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie zagwarantowanym w art. 6 ust. 1 Konwencji (zob. paragraf 49 powyżej). Nie ma zatem wątpliwości, że jego skarga „daje się uzasadnić” w rozumieniu art. 13 oraz że skarżącemu przysługiwał środek odwoławczy, który pozwoliłby mu uzyskać odpowiednie zadośćuczynienie z tytułu naruszenia Konwencji przed organem krajowym, w tym zadośćuczynienie za szkodę niemajątkową poniesioną wskutek opóźnień, które miały miejsce w jego sprawie (zob. Kudła, op. cit., § 157).
59. Skarżący złożył co najmniej dwie skargi w trybie ustawy z 2004 r. Jego pierwsza skarga zostało oddalona w dniu 11 lipca 2018 r., a więc miesiąc po zawieszeniu postępowania. Jednakże druga skarga na przewlekłość postępowania została rozpoznana w dniu 23 sierpnia 2019 r. i oddalona przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, który uzasadnił, że długość postępowania nie może być przypisana Sądowi Okręgowemu, ponieważ zostało ono zawieszone do czasu analizy pytań prawnych przez Trybunał Konstytucyjny (zob. paragraf 15 powyżej).
60. Trybunał wcześniej rozpatrywał ustawę z 2004 r. pod kątem art. 35 ust. 1 i art. 13 Konwencji i stwierdził, że była ona „skuteczna” w rozumieniu tych postanowień (zob. Charzyński przeciwko Polsce (dec.), nr 15212/03, §§ 36-43, ETPC 2005-V). Jednakże, po kilku latach kształtowania się polskiej praktyki sądowej, Trybunał postanowił ponownie rozważyć swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie skuteczności skargi na podstawie ustawy z 2004 r. w odniesieniu do jej aspektu kompensacyjnego i stwierdził naruszenie art. 13 Konwencji (zob. Rutkowski i Inni, op. cit., §§ 176-86).
61. W tej sprawie Trybunał zauważył również, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy z 2004 r. rozpatrywanie takich skarg przez sąd krajowy sprowadzało się do kwestii, czy sąd rozpatrujący konkretną sprawę wykazał się należytą starannością (ibid.). Ponadto stwierdził, że nierozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie nie musi być wynikiem winy lub zaniechania ze strony poszczególnych sędziów lub prokuratorów. Zdarzały się przypadki, w których opóźnienia wynikały z braku przekazania przez państwo wystarczających środków do dyspozycji sądownictwa lub z braków w ustawodawstwie krajowym dotyczącym organizacji systemu sądowniczego lub przebiegu postępowania sądowego (ibid., § 184).
62. Podobnie w niniejszej sprawie ogólna długość postępowania nie wynikała całkowicie z zaniechań poszczególnych sądów, lecz raczej jego długość wynikała w dużej mierze z okresu zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym. Powyższe znalazło potwierdzenie w oczach Sądu Apelacyjnego, który rozpatrywał skargę skarżącego na przewlekłość postępowania (zob. paragraf 15 powyżej). Z drugiej strony, w polskim systemie krajowym brak jest skutecznego środka odwoławczego służącego zakwestionowaniu długości czasu rozpatrywania sprawy, w której postępowanie sądowe zostało zawieszone do czasu rozpoznania pytania prawnego przez Trybunał Konstytucyjny.
Wynika z tego, że w szczególnych okolicznościach proceduralnych niniejszej sprawy, gdzie długość postępowania zależała w dużej mierze od rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny, skarżący nie miał do dyspozycji skutecznego środka odwoławczego, za pomocą którego mógłby uzyskać odpowiednie zadośćuczynienie za naruszenie Konwencji przed władzami krajowymi.
63. W związku z powyższym doszło do naruszenia art. 13 Konwencji.
ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 6 UST. 1 KONWENCJI ZE WZGLĘDU NA BRAK DOSTĘPU SKARŻĄCEGO DO SĄDU64. Skarżący zarzucił również na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji, że został pozbawiony prawa dostępu do sądu. Odpowiednia część tego postanowienia stanowi, co następuje:
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego [...] rozpatrzenia jego sprawy [...] przez [...] sąd [...] przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym [...]”
Stanowiska stron65. Skarżący podniósł, że przedłużające się rozpatrywanie jego odwołań przez sądy krajowe skutecznie pozbawiło go prawa dostępu do sądu, które stało się iluzoryczne.
66. Rząd twierdził, że skarżący miał prawo do odwołania się od decyzji obniżających jego świadczenia i że jego odwołania zostały skutecznie złożone do właściwego sądu. Przyznał, że postępowanie zostało zawieszone na pewien czas. Skarżący skorzystał jednak z zażalenia i zdołał doprowadzić do podjęcia postępowania. Z tego też względu, zdaniem Rządu, skarżący zachował prawo do sądu i w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 z tego tytułu.
67. Trybunał zauważa, że pisma zawierające stanowiska stron wpłynęły przed wydaniem wyroku pierwszej instancji w sprawie skarżącego.
68. W dniu 10 listopada 2021 r. Rząd przesłał uwagi dotyczące roszczeń skarżącego o słuszne zadośćuczynienie, w których podniósł, że w następstwie wyroku drugiej instancji, w dniu 8 października 2021 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego wydał decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego zgodnie z wyrokami sądów i skarżący otrzymał wyrównanie za okres od 1 października 2017 r. do 31 października 2021 r.
Ocena Trybunału69. Jeśli chodzi o prawo dostępu do sądu, w sprawie Stanev przeciwko Bułgarii [WI], nr 36760/06, §§ 229-31, ETPC 2012, Trybunał orzekł:
„229. Trybunał przypomina, że art. 6 ust. 1 zapewnia każdemu prawo do dochodzenia przed sądem lub trybunałem wszelkich roszczeń dotyczących jego praw i obowiązków o charakterze cywilnym (zob. Golder przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 lutego 1975 r., § 36, Seria A nr 18). Na to „prawo do sądu”, którego aspektem jest prawo dostępu, może powołać się każdy, kto na możliwych do uzasadnienia podstawach (arguable grounds) uważa, że ingerencja w korzystanie z jego praw obywatelskich jest bezprawna i skarży się, że nie zapewniono mu możliwości przedstawienia tego roszczenia sądowi spełniającemu wymogi z art. 6 ust. 1 (zob. m.in. Roche przeciwko Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 32555/96, § 117, ETPC 2005‑X, oraz Salontaji-Drobnjak przeciwko Serbii, nr 36500/05, § 132, 13 października 2009 r.).
230. Prawo dostępu do sądów nie ma charakteru bezwzględnego, ale może podlegać ograniczeniom; są one dozwolone w sposób dorozumiany, ponieważ prawo dostępu z natury rzeczy wymaga uregulowania przez Państwo, a proces ten może różnić się pod względem czasu i miejsca, w zależności od potrzeb i zasobów społeczności i jednostek (zob. Ashingdane [przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 28 maja 1985 r.], § 57 [Seria A nr 93]). Przy ustanawianiu takich regulacji Układające się Państwa dysponują pewnym marginesem oceny. O ile ostateczna decyzja co do przestrzegania wymogów Konwencji pozostaje w gestii Trybunału, o tyle nie jest jego rolą zastępowanie oceny władz krajowych jakąkolwiek inną oceną tego, co może być najlepszą polityką w tej dziedzinie. Niemniej jednak ograniczenia nie mogą ograniczać dostępu danej jednostki w taki sposób lub w takim zakresie, że dochodzi do naruszenia samej istoty owego prawa. Co więcej, ograniczenie nie będzie zgodne z art. 6 ust. 1, jeżeli nie służy realizacji uprawnionego celu i jeżeli nie ma zasadnego stosunku proporcjonalności między zastosowanymi środkami a celem, który ma zostać osiągnięty (ibid.; zob. także m.in. Cordova przeciwko Włochom (nr 1), nr 40877/98, § 54, ETPC 2003-I, jak również podsumowanie istotnych zasad w sprawie Fayed przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 21 września 1994, § 65, Seria A nr 294-B).
231. Ponadto Konwencja ma na celu zagwarantowanie nie tyle praw teoretycznych czy iluzorycznych, ile praktycznych i skutecznych. Dotyczy to w szczególności gwarancji przewidzianych w art. 6, z uwagi na poczesne miejsce, jakie w demokratycznym społeczeństwie zajmuje prawo do rzetelnego procesu sądowego wraz ze wszystkimi gwarancjami wynikającymi z tego artykułu (zob. Książę Liechtensteinu Hans-Adam II przeciwko Niemcom [WI], nr 42527/98, § 45 ETPC 2001-VIII)”.
70. Trybunał stwierdził ponadto, że nadmierne opóźnienia w rozpatrywaniu roszczenia mogą również uczynić prawo dostępu do sądu bezprzedmiotowym i iluzorycznym (zob. Kristiansen i Tyvik As przeciwko Norwegii, nr 25498/08, § 57, 2 maja 2013 r.).
71. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy, Trybunał zauważa, że skarżący rzeczywiście miał prawo do odwołania się od decyzji obniżających jego świadczenia i że jego odwołania, z pewnym opóźnieniem, zostały przekazane do właściwego sądu. Postępowanie przed Sądem Okręgowym zostało zawieszone na długi czas (zob. paragrafy 10 i 21 powyżej); skarżący zdołał jednak doprowadzić do jego podjęcia w następstwie złożenia przez niego wniosku w tym zakresie oraz złożonego przez niego zażalenia na postanowienie oddalające przedmiotowy wniosek. W swoim zażaleniu skarżący argumentował, że zawieszenie postępowania stanowiło nieuzasadnione ograniczenie jego prawa dostępu do sądu (zob. paragraf 20 powyżej). Wyrok pierwszej instancji co do istoty sprawy został wydany pięć miesięcy po podjęciu postępowania, w dniu 7 maja 2021 r., a wyrok drugiej instancji został wydany we wrześniu 2021 r. Wyroki zostały wykonane; w dniu 8 października 2021 r. wydano decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego. Otrzymał on również wyrównanie za cały okres, w którym pobierał obniżoną emeryturę (zob. paragraf 25 powyżej). Trybunał stwierdził już, że postępowanie w sprawie skarżącego było długotrwałe, w szczególności biorąc pod uwagę znaczenie sprawy dla niego (zob. paragraf 48 powyżej). Trybunał nie uważa jednak, że długość postępowania była nadmierna do tego stopnia, że pozbawiła skarżącego samej istoty jego prawa (por. Kristiansen i Tyvik As, op. cit., § 57).
72. Z powyższego wynika, że skarga na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji dotycząca prawa skarżącego do dostępu do sądu jest w sposób oczywisty nieuzasadniona w rozumieniu art. 35 ust. 3 i musi zostać odrzucona zgodnie z art. 35 ust. 4 Konwencji.
ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI73. Artykuł 41 Konwencji stanowi:
„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie”.
Szkoda74. Skarżący domagał się kwoty 100 000 euro (EUR) tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową i kwoty 7805,44 euro tytułem odszkodowania za szkodę majątkową.
75. Rząd uznał żądania skarżącego za wygórowane i bezzasadne.
76. Trybunał nie dostrzega żadnego związku przyczynowo-skutkowego między stwierdzonym naruszeniem a zarzucaną szkodą majątkową, w związku z czym nie uwzględnia tego żądania. Niemniej przyznaje skarżącemu kwotę 2100 euro tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, powiększoną o podatek należny od tej kwoty.
Koszty i wydatki77. Skarżący domagał się również kwoty 763,05 euro tytułem zwrotu kosztów i wydatków poniesionych przed sądami krajowymi oraz przed Trybunałem.
78. Rząd uznał żądanie skarżącego za wygórowane i bezzasadne.
79. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu poniesionych kosztów i wydatków tylko wówczas, gdy wykazał, że były one rzeczywiście poniesione oraz że były konieczne i uzasadnione pod względem wysokości. W niniejszej sprawie, mając na uwadze posiadane dokumenty oraz powyższe kryteria, Trybunał uznaje za uzasadnione zasądzić pełną kwotę na pokrycie kosztów wszelkiego rodzaju, powiększoną o należne podatki.
Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW TRYBUNAŁ JEDNOGŁOŚNIE
uznaje zarzuty w zakresie dotyczącym przewlekłości postępowania i braku skutecznego środka odwoławczego za dopuszczalne, w pozostałej zaś części uznaje skargę za niedopuszczalną;orzeka, że nastąpiło naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na nadmiernie długi czas trwania postępowania;stwierdza, że doszło do naruszenia art. 13 Konwencji;uznaje,(a) że pozwane Państwo winno, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, uiścić na rzecz skarżącego następujące kwoty, przeliczone na walutę pozwanego Państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności:
(i) 2100 EUR (dwa tysiące sto euro), plus wszelkie należne podatki, tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową;
(ii) 763,05 EUR (siedemset sześćdziesiąt trzy euro i pięć centów), plus wszelkie należne podatki, tytułem zwrotu poniesionych kosztów i wydatków;
(b) że od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności, należne będą odsetki zwykłe od określonych powyżej kwot, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe;
oddala pozostałą część roszczenia skarżącego o słuszne zadośćuczynienie.Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie w dniu 21 lipca 2022 r., zgodnie z Regułą 77 § 2 i 3 Regulaminu Trybunału.
Liv Tigerstedt Marko Bošnjak
Zastępca Kanclerza Przewodniczący