© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
Anotace rozsudku ze dne 12. června 2014 ve věci č. 14717/04 – Berger-Krall a ostatní proti Slovinsku
Senát bývalé páté sekce Soudu rozhodl poměrem šesti hlasů k jednomu, že zavedením bytové reformy po vzniku samostatné Slovinské republiky nedošlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 (ochrana majetku). Dále Soud jednomyslně rozhodl, že nedošlo ani k porušení článku 8 Úmluvy (právo na respektování soukromého a rodinného života) a článku 14 (zákaz diskriminace) ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1.
(i) Okolnosti případu
Stížnost podala skupina slovinských občanů, kteří byli původně držiteli tzv. zvláště chráněného nájmu. Šlo o právní institut sui generis, který existoval pouze ve státech bývalé Jugoslávie. Po druhé světové válce došlo ve Slovinsku ke znárodnění soukromého majetku; posléze byly tyto znárodněné nemovitosti – jakož i nemovitosti nově zbudované nebo koupené státem – zahrnuty do „společenského vlastnictví“ a přidělovány státním zaměstnancům a jiným oprávněným osobám, které se tak staly držiteli zmíněného zvláště chráněného nájmu. Obsahem tohoto institutu bylo mj. doživotní oprávnění držitele užívat danou nemovitost pro účely bydlení svého i své rodiny, povinnost hradit poplatek pokrývající pouze náklady údržby a opotřebení, možnost zrušení nájmu jen z omezených důvodů, jakož i přechod nájmu na rodinné příslušníky v případě smrti držitele. Právní úprava z dob socialismu nijak nerozlišovala mezi držiteli zvláště chráněného nájmu, kteří bydleli ve znárodněných nemovitostech a těmi, kteří bydleli v nemovitostech nově zbudovaných či koupených státem.
Po osamostatnění Slovinska v roce 1991 došlo v této oblasti k zásadní reformě. Na základě nových zákonů bylo společenské vlastnictví transformováno na vlastnictví státu a obcí, a zároveň byly zahájeny restituce majetku vyvlastněného po druhé světové válce. Institut zvláště chráněného nájmu byl zrušen (týkal se v té době asi jedné třetiny slovinských domácností) a jeho bývalí držitelé dostali možnost pronajmout si příslušný byt na dobu neurčitou a za neziskové nájemné. Tento nový nájem však byl v některých ohledech pro nájemce méně výhodný než původní zvláště chráněný nájem (došlo např. ke značnému rozšíření výpovědních důvodů ze strany pronajímatele, v případě smrti nájemce přecházel nájem pouze na nejbližší členy rodiny, nájemné nepokrývalo jenom náklady údržby a opotřebení, ale i investiční výdaje a náklady bytové správy; od roku 1995 bylo navíc možné toto nájemné zvyšovat, atd.). Druhou možností bylo odkoupení bytu za zvýhodněných podmínek. Tuto možnost využila velká většina bývalých držitelů zvláště chráněného nájmu.
V případě bytů, které byly po druhé světové válce znárodněny a po roce 1991 se tudíž staly předmětem restitucí (šlo asi 2% ze všech bytů v režimu zvláště chráněného nájmu), byla však možnost odkoupení bytu podmíněna souhlasem původního majitele nemovitosti (tj. úspěšného restituenta). V roce 1994 došlo k novelizaci příslušných předpisů. Pokud se o daný byt nepřihlásil žádný restituent, nebo pokud byla jeho žádost zamítnuta, bývalí držitelé zvláště chráněného nájmu mohli tento byt odkoupit. V opačném případě zákon zakotvil tři tzv. modely náhradní privatizace. Podle prvního modelu, pokud byl byt v restitucích navrácen původnímu majiteli a ten souhlasil s jeho prodejem nájemci, vznikl původnímu majiteli nárok na finanční kompenzaci z veřejných zdrojů. Podle druhého modelu, pokud původní majitel nesouhlasil s prodejem, ale nájemce se do dvou let od ukončení restituce rozhodl vystěhovat a koupit si jiný byt anebo postavit dům, vznikl nájemci rovněž nárok na finanční kompenzaci z veřejných zdrojů, a kromě toho i na půjčku od státu. Podle třetího modelu, pokud původní majitel nesouhlasil s prodejem, nájemce mohl získat od obce porovnatelný náhradní byt za výhodných podmínek. Třetí model byl však v roce 1999 zrušen ústavním soudem s odůvodněním, že klade na obce nepřiměřené finanční břemeno.
Skupina stěžovatelů napadla bytovou reformu pro rozpor s ústavou. Jednotlivá podání a žaloby stěžovatelů byly postupně odmítnuty jak vládou, tak příslušnými soudními a správními vnitrostátními orgány.
(ii) Odůvodnění rozhodnutí Soudu
a) K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1
Stěžovatelé namítali porušení svého práva na pokojné užívání majetku, ke kterému mělo dojít tím, že byli zbaveni statusu zvláště chráněného nájmu bez získání přiměřené náhrady. Tento status měl podle nich všechny podstatné znaky vlastnictví s výjimkou titulu vlastníka.
Soud konstatoval, že není nutné zabývat se otázkou, zda je článek 1 Protokolu č. 1 v dané věci aplikovatelný, protože i za předpokladu, že tomu tak je, k porušení tohoto ustanovení nedošlo. Soud následně zkoumal napadený zásah ve světle třetí věty zmíněného ustanovení, která státům přiznává právo „přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem“. Mezi stranami dle Soudu nebylo sporu o tom, že zásah měl zákonný základ a sledoval legitimní cíle, a to konkrétně podporu sociálních, politických a ekonomických reforem, odstranění reliktů komunistické minulosti a ochranu práv původních majitelů nemovitostí. Pokud jde o rozhodnutí ústavního soudu z roku 1999, kterým byl zrušen tzv. třetí model náhradní privatizace, Soud uznal, že i tento zásah sledoval obecný zájem, a to ve smyslu zajištění finančního blahobytu místní samosprávy.
Soud se poté zaměřil na otázku, zda byl napadený zásah přiměřený sledovaným cílům, tj. zda vedl k nastolení spravedlivé rovnováhy mezi požadavky obecného zájmu a nutností chránit základní práva jednotlivců, nebo zda byla tato rovnováha narušena tím, že dotčené osoby musely snášet nepřiměřené břemeno (Sporrong a Lönnroth proti Švédsku, č. 7151/75, rozsudek ze dne 23. září 1982, § 69-74). Otázkou regulovaného nájemného se Soud zabýval už ve věcech Hutten-Czapska proti Polsku (č. 35014/97, rozsudek velkého senátu ze dne 19. června 2006) a Lindheim a ostatní proti Norsku (č. 13221/08, rozsudek ze dne 12. června 2012), kde stížnosti podali pronajímatelé, kteří namítali, že strop nájemného je stanoven příliš nízko. V obou případech Soud konstatoval porušení Úmluvy s odůvodněním, že žalované státy nezabezpečily spravedlivé rozložení relevantního společenského a finančního břemene, jelikož tímto břemenem takřka výlučně zatížily jenom jednu společenskou skupinu – pronajímatele. V projednávané věci musí Soud naopak zkoumat, zda stát nadměrně nezatížil druhou skupinu, a to nájemce.
Soud uznal, že v důsledku bytové reformy došlo u stěžovatelů k postupnému snižování úrovně právní ochrany. Dle Soudu se však jednalo o nevyhnutelné důsledky legislativního rozhodnutí umožnit ve vztahu k majetku znárodněnému po druhé světové válce restituci in natura. Zajištění vlastnických práv původních majitelů nemohlo vést k jinému výsledku než k odpovídajícímu omezení práv nájemců. Pokud by stát stanovil příliš nízký strop nájemného, nebo pokud by zavedl přechod nájmu na potomky nájemců – a tedy na potenciálně nekonečnou dobu – bylo by to v rozporu s vlastnickým právem původních majitelů, znovunabytým v rámci restitucí.
Soud navíc připomněl, že stěžovatelům zůstala zvláštní ochrana nad rámec práv, která mají nájemci bytů obvykle k dispozici: nájemné smlouvy se uzavíraly na dobu neurčitou a byly převoditelné na manžela/manželku nebo druha/družku; také výše nájemného byla stanovena jako neziskové nájemné, tedy nájemné podstatně nižší než tržní nájemné. Skutečnost, že stěžovatelé požívají tyto výhody i po více než 22 letech od zavedení bytové reformy svědčí dle Soudu o tom, že přechod k tržní ekonomice byl realizován rozumně a postupným způsobem. Žádný ze stěžovatelů rovněž neprokázal, že by výše nově stanoveného nájemného byla excesivní ve vztahu k jeho vlastním příjmům. Soud proto uzavřel, že žalovaný stát v daném případě zajistil rozložení společenského a finančního břemene vyplývajícího z bytové reformy způsobem, který nelze hodnotit jako překročení jeho prostoru pro uvážení. I za předpokladu aplikovatelnosti článku 1 Protokolu č. 1 proto k porušení tohoto ustanovení nedošlo.
b) K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy
Stěžovatelé dále namítali, že byli zbaveni svých domovů v rozporu s článkem 8 Úmluvy.
Soud konstatoval, že namítaný zásah byl ve smyslu čl. 8 odst. 2 stanoven zákonem a sledoval legitimní cíl, konkrétně ochranu práv a svobod jiných. Pokud jde o to, zda byl zásah pro dosažení uvedeného cíle „nezbytný v demokratické společnosti“, Soud odkázal na předchozí část svého rozhodnutí, ve které se zabýval námitkou porušení článku 1 Protokolu č. 1. Znovu zdůraznil zejména to, že stěžovatelé získali možnost uzavřít nájem na dobu neurčitou, převést nájem na manžela/manželku nebo druha/družku, a také zůstat v předmětném bytě za neziskový nájem. Dvě doplňková práva přiznaná původním majitelům zákonem z roku 2003 (právo přemístit nájemce do jiného vhodného bydlení a právo vystěhovat nájemce, který je vlastníkem jiného vhodného bydlení) lze dle Soudu odůvodnit existencí zvláštní posílené ochrany náležící osobám v postavení stěžovatelů a odpovídajícího omezení práv původních majitelů, kteří byli po úspěšné restituci nuceni vstoupit do doživotního nájemného vztahu s nájemci, jež si sami nevybrali, a to navíc výměnou za obzvlášť nízké nájemné. Napadenou právní úpravu proto nelze hodnotit jako nepřiměřenou nebo svévolnou. To samé platí pro judikaturu vnitrostátních soudů, která od roku 2005 vylučuje přechod nájmu za neziskové nájemné v případě smrti nájemce na blízké členy rodiny. Dle Soudu je účelem tohoto nového pravidla nastolit spravedlivou rovnováhu mezi právy nájemců a pronajímatelů; pokud by totiž pronajímatelé nemohli vyžadovat tržní nájemné nejenom od původních držitelů zvláště chráněného nájmu, ale ani od jejich dědiců, znemožnilo by jim to po značnou dobu profitovat ze svého majetku. Zásah do práva stěžovatelů na respektování obydlí byl tedy nezbytný v demokratické společnosti a k porušení článku 8 Úmluvy nedošlo.
c) K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 1
Stěžovatelé namítali i diskriminaci v přístupu k majetku, a to ve srovnání s bývalými držiteli zvláště chráněného nájmu, kteří bydleli v nemovitostech nepodléhajících restitucím a získali po roce 1991 možnost odkoupení bytu, zatímco u stěžovatelů byla tato možnost podmíněna souhlasem původních majitelů příslušných nemovitostí.
Soud však poukázal na to, že pokud by byli původní majitelé povinni prodat svoje nemovitosti, popřelo by to celý princip restitucí in natura a znamenalo by to fakticky nové vyvlastnění. Rozdílné zacházení proto dle Soudu spočívalo na objektivních a rozumných důvodech a k porušení namítaných ustanovení nedošlo.
(iii) Oddělená stanoviska
Soudkyně Yudkivska připojila k rozsudku Soudu souhlasné stanovisko. Podle jejího názoru však Soud v této věci měl využít příležitost a explicitně se vyjádřit k působnosti článku 1 Protokolu č. 1, jelikož se jedná o otázku zásadního významu pro celý systém Úmluvy. Ona sama se kloní k závěru, že zmíněné ustanovení na situaci stěžovatelů aplikovatelné není. Z dosavadní judikatury Soudu totiž plyne, že zvláště chráněný nájem představuje „majetek“ pouze tehdy, má-li nájemce rozumně praktickou možnost nabytí vlastnictví k příslušnému bytu (Mago a ostatní proti Bosně a Hercegovině, č. 12959/05 a další, rozsudek ze dne 3. května 2012, § 78). V projednávané věci nicméně stěžovatelé podobné legitimní očekávání neměli: ani jeden z modelů náhradní privatizace, včetně třetího, nemohl stěžovatelům zaručit, že si budou moci odkoupit byt za zvýhodněných podmínek.
Soudce Zupančič ve svém částečně nesouhlasném stanovisku naopak uvedl, že na aplikovatelnost článku 1 Protokolu č. 1 postačuje prokázat, že individuální okolnosti případu jako celek poskytují stěžovateli nárok na substantivní zájem chráněný tímto ustanovením (Bozcaada Kimisis Teodoku Rum Ortodoks Kilisesi Vakfi proti Turecku, č. 37639/03 a další, rozsudek ze dne 3. března 2009, § 41). Soudce Zupančič připomněl, že dle vnitrostátní právní teorie i soudní praxe byl zvláště chráněný nájem právem sui generis, a že dle ústavního soudu mělo toto právo blíže k vlastnickému než k nájemnímu právu. I po roce 1991 bylo postavení bývalých držitelů zvláště chráněného nájmu silnější než u klasických nájemných vztahů a plynul z něj (v rámci jednotlivých modelů náhradní privatizace) nárok na různé příspěvky z veřejných zdrojů v oblasti bydlení. V důsledku toho vznikl substantivní zájem chráněný článkem 1 Protokolu č. 1, a toto ustanovení je tudíž aplikovatelné. Pokud jde o meritum věci, nastolení spravedlivé rovnováhy v daném případě vyžadovalo přiznání jisté formy kompenzace osobám v postavení stěžovatelů, kteří právo nájmu získali zákonným způsobem a v dobré víře, a které nelze činit odpovědnými za proces znárodnění. Navíc, „původní majitelé“ ztratili po dobu několika generací jakýkoliv kontakt se svými nemovitostmi, a jejich legitimní očekávání ve vztahu k navrácení vlastnictví tak byly relativně nízké. Ochrana jejich zájmů za těchto okolností nemohla odůvodnit úplné opomenutí „vlastnictví“ stěžovatelů a absenci přiměřené kompenzace. Podle soudce Zupančiče takovou kompenzací mohl být např. třetí model náhradní privatizace, který byl však později zrušen ústavním soudem. Jelikož tedy bytová reforma zatížila bývalé držitele zvláště chráněného nájmu v restituovaných nemovitostech značným břemenem bez adekvátních opatření na ochranu této citlivé kategorie nájemců, došlo dle jeho názoru k porušení článku 1 Protokolu č. 1.
Full & Egal Universal Law Academy