© Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava. Sva prava pridržana. Dopuštenje za ponovno objavljivanje ovog sažetka dano je isključivo u svrhu uključivanja u HUDOC bazu podataka Suda.
© Office of the Representative of the Republic of Croatia before the European Court of Human Rights. All rights reserved. Permission to re-publish this summary has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Bureau de l’Agent de la République de Croatie devant la Cour européenne des droits de l’homme. Tous droits réservés. L’autorisation de republier ce résumé a été accordée dans le seul but de son inclusion dans la base de données HUDOC de la Cour.
SAŽETAK PRESUDE
B.F. I DRUGI PROTIV ŠVICARSKE
PRESUDA VIJEĆA OD 4. SRPNJA 2023.
ZAHTJEVI BR. 13258/18, 15500/18, 57303/18 I 9078/20
Odbijanje zahtjeva za spajanje obitelji
zbog neispunjavanja uvjeta financijske neovisnosti izbjeglica predstavlja povredu članka 8. Konvencije
ČINJENICE
Podnositelji zahtjeva su četiri državljanina Eritreje i jedan državljanin Kine tibetanskog porijekla. Svi podnositelji zahtjeva su ušli u Švicarsku u razdoblju između 2008. i 2012. te im je priznat status izbjeglica temeljem Konvencije o statusu izbjeglica iz 1951. godine[1] (dalje: Konvencija iz 1951. godine) zbog straha od progona kojem bi mogli biti izloženi pri povratku u države podrijetla. Ipak, podnositeljima je priznat privremeni prihvat u Švicarskoj, a ne azil, s obzirom na to da su razlozi za dobivanje statusa izbjeglice nastupili nakon što su napustili svoje zemlje podrijetla i posljedica su njihovog postupanja, točnije nezakonitog izlaska iz tih zemalja (dalje: izbjeglice sur place). Sukladno švicarskom Zakonu o azilu, izbjeglice sa statusom azilanta imaju pravo dovesti članove svoje uže obitelji istog državljanstva u Švicarsku bez razdoblja čekanja i bez ispunjavanja drugih uvjeta, dok je spajanje obitelji za izbjeglice koji imaju privremeni prihvat u Švicarskoj podložno diskrecijskoj ocjeni i uvjetovano, među ostalim, razdobljem čekanja od tri godine i neoslanjanjem na socijalnu pomoć. Podnositelji su nakon stjecanja privremenog prihvata pokrenuli postupke spajanja obitelji. U tim postupcima su domaći sudovi utvrdili da se podnositelji oslanjaju na socijalnu pomoć, zbog čega su njihovi zahtjevi za spajanje obitelji (s maloljetnom djecom i/ili supružnicima) odbijeni. Savezni upravni sud je utvrdio da su se podnositelji de facto nastanili u Švicarskoj te da se Konvencija primjenjuje na njih, ali da odbijanjem njihovih zahtjeva za spajanje obitelji nije povrijeđeno pravo na obiteljski život zajamčeno člankom 8. Konvencije.
PRIGOVORI
Svi podnositelji su pred ESLJP-om prigovorili da je odbijanjem njihovih zahtjeva za spajanje obitelji povrijeđeno njihovo pravo na poštovanje obiteljskog života iz članka 8. Konvencije. Dio podnositelja je prigovorio i trajanju postupka povodom zahtjeva za spajanje obitelji.
OCJENA ESLJP-a
ESLJP je iznio opća načela razvijena u okviru članka 8. Konvencije koja se odnose na spajanje obitelji, a koja je ranije sažeo u presudi M. A. protiv Danske [VV], zahtjev br. 6697/18 od 9. srpnja 2021.[2]
Istaknuo je da države članice imaju pravo kontrolirati ulazak stranaca na svoj teritorij i njihov boravak ondje. Konvencija stoga ne jamči stranom državljaninu pravo na ulazak ili boravak u određenoj državi.
Nadalje, članak 8. Konvencije ne nameće državi obvezu poštovanja izbora zemlje u kojoj bračni par želi prebivati, niti nameće obvezu ponovnog spajanja obitelji na njezinom teritoriju. Opseg obveza države da na svoj teritorij primi srodnike osoba koje tamo borave ovisi o posebnim okolnostima svakog pojedinog slučaja, te uključuje obvezu uspostavljanja pravedne ravnoteže između suprotstavljenih interesa.
Uz to, postoji široki konsenzus u međunarodnom pravu u prilog ideji da su u svim odlukama koje se odnose na djecu njihovi najbolji interesi od najveće važnosti.
Imajući na umu navedeno, ESLJP u pravilu neće smatrati da postoji pozitivna obveza države odobriti spajanje obitelji ako postoji neka od sljedećih okolnosti:
1) obiteljski život je nastao u vrijeme kada su dotične osobe bile svjesne da je imigracijski status jedne od njih bio takav da je opstanak obiteljskog života u državi domaćinu od samog početka bio nesiguran;
2) osoba koja je tražila spajanje obitelji imala je ograničene veze sa državom domaćinom, što je obično bio slučaj u situacijama kada je ta osoba u državi domaćinu boravila samo kratko vrijeme ili je tamo boravila ilegalno;
3) nije bilo nepremostivih prepreka da obitelj živi u zemlji podrijetla osobe koja traži spajanje obitelji; i
4) osoba koja je tražila spajanje obitelji nije mogla dokazati da ima dovoljan samostalan i trajan prihod koji ne uključuje socijalnu pomoć, da pokrije osnovne troškove uzdržavanja članova svoje obitelji.
S druge strane, ESLJP će u pravilu smatrati da postoji pozitivna obveza odobriti spajanje obitelji ako postoji nekoliko od sljedećih okolnosti:
1) osoba koja je tražila spajanje obitelji nastanila se u državi domaćinu ili je imala jake veze s tom državom;
2) obiteljski život je već postojao u trenutku kada se osoba koja je tražila spajanje obitelji nastanila u državi domaćinu;
3) osoba koja je tražila spajanje obitelji i član obitelji s kojim se želi spojiti već su boravili u državi domaćinu;
4) uključenost djece čiji je najbolji interes od najveće važnosti; i
5) postojanje nepremostivih ili velikih prepreka da obitelj živi u zemlji podrijetla osobe koja je tražila spajanje obitelji.
Glavno pitanje ovog predmeta je bilo jesu li švicarske vlasti uspostavile pravednu ravnotežu između suprotstavljenih interesa podnositelja zahtjeva i društva u cjelini, kada su odbile njihove zahtjeve za spajanje obitelji zbog neispunjavanja uvjeta financijske neovisnosti u okviru slobode procjene koju države, odnosno švicarske vlasti po tom pitanju uživaju. Dakle, bilo je potrebno utvrditi opseg slobode procjene koju je Švicarska u ovim predmetima uživala.
Sloboda procjene
ESLJP je istaknuo, pozivajući se na presudu M.A. protiv Danske [VV], da države članice uživaju široku slobodu procjene kada odlučuju hoće li odrediti razdoblje čekanja za odobrenje spajanja obitelji koje zahtijevaju osobe kojima nije odobren status izbjeglice, ali koje imaju status supsidijarne ili privremene zaštite.
S druge strane, u ovom je predmetu Sud utvrdio da je sloboda procjene koju države članice uživaju značajno manja kada primjenjuju uvjet financijske neovisnosti pri razmatranju i odlučivanju o zahtjevima za spajanje obitelji koje su podnijele izbjeglice sur place.
ESLJP je istaknuo sljedeće okolnosti, koje su utjecale na takvo utvrđenje u ovom konkretnom predmetu:
1) Podnositeljima zahtjeva, za razliku od onih u M.A. protiv Danske [VV], priznat je status izbjeglica temeljem Konvencije iz 1951. godine. Navedena Konvencija ne pravi razliku između osoba koje su pobjegle iz svoje zemlje zbog progona i osoba koje su postale izbjeglice kasnije, ne postoji hijerarhija među izbjeglicama, niti objektivni kriteriji koji bi opravdali različito postupanje prema izbjeglicama sur place kao što su podnositelji zahtjeva, uključujući u pogledu njihovog prava na spajanje obitelji;
2) Na razini Europske unije spajanje obitelji izbjeglica temeljem Konvencije iz 1951. ne podliježe uvjetima (poput uvjeta financijske neovisnosti), ako je zahtjev za spajanje obitelji podnesen u roku od tri mjeseca od priznavanja statusa izbjeglice i ne prave se razlike između različitih izbjeglica na temelju te Konvencije (iako ovaj standard ne veže Švicarsku);
3) Na nacionalnoj, međunarodnoj i europskoj razini postoji ujednačen pristup glede zahtjeva za spajanje obitelji izbjeglica temeljem Konvencije iz 1951. Postojanje tog ujednačenog pristupa smanjuje slobodu procjene koju uživa Švicarska;
4) Osporeno razlikovanje zahtjeva za spajanje obitelji ovisno o tome je li podnositelj izbjeglica u skladu s Konvencijom iz 1951. imao osnovan strah od progona u svojoj zemlji podrijetla prije bijega iz te zemlje te je li stoga bio prisiljen pobjeći ili je on izbjeglica sur place pokazalo se jedinstvenim na međunarodnoj, europskoj i komparativnoj razini, te su ga različita neovisna tijela kritizirala (Odbor za uklanjanje rasne diskriminacije, povjerenik Vijeća Europe za ljudska prava i UNHCR);
5) Nezadovoljavajuća kvaliteta parlamentarnog i pravosudnog nadzora nad primjenom kriterija financijske neovisnosti.
Posebno osjetljiva situacija u kojoj su se izbjeglice sur place našle na odgovarajući način se trebala uzeti u obzir razmatrajući primjenu uvjeta neoslanjanja na socijalnu pomoć pri ocjeni njihovog zahtjeva za spajanje obitelji. Taj se uvjet trebao primijeniti s dovoljnom fleksibilnošću i tek kao jedan od elemenata sveobuhvatne i individualizirane procjene pravedne ravnoteže između interesa podnositelja da im se odobri spajanje obitelji i interesa države da kontrolira ulazak migranata na njen teritorij.
Općenito, od izbjeglica, uključujući i izbjeglice sur place, ne bi trebalo zahtijevati da „učine ono nemoguće” kako bi im se odobrilo spajanje obitelji.
Konkretno, ako izbjeglica prisutan na državnom teritoriju države domaćina nije sposoban ispuniti zahtjeve u pogledu prihoda, unatoč tome što je učinio sve što je razumno mogao učiniti da postane financijski neovisan, primjena uvjeta neoslanjanja na socijalnu pomoć bez ikakve fleksibilnosti bi s vremenom mogla dovesti do trajnog razdvajanja obitelji. Iako je domaćim pravom i praksom osigurana određena fleksibilnost u primjeni spornog uvjeta, postojale su i okolnosti koje su ograničavale tu fleksibilnost, pa se svake godine odobravao samo mali broj zahtjeva za spajanje obitelji osoba s privremenim prihvatom.
Primjena općih načela na pojedinačne predmete podnositelja zahtjeva
Nakon što je utvrdio da u ovim predmetima Švicarska ne uživa široku slobodu procjene, ESLJP je primijenio opća načela na pojedinačne predmete podnositelja zahtjeva, te je na temelju sljedećih okolnosti zaključio da postoji pozitivna obveza Švicarske odobriti zahtjeve za spajanje obitelji:
1) Trajanje boravka podnositelja, njihov status i veze sa Švicarskom – Svi podnositelji su boravili u Švicarskoj značajno dulje vrijeme od podnositelja zahtjeva u M.A. protiv Danske [VV]. Zaključak Saveznog upravnog suda da su se podnositelji zahtjeva de facto nastanili u Švicarskoj potvrđuje da boravak privremeno prihvaćenih izbjeglica u Švicarskoj općenito dugo traje.
2) Vrijeme nastanka obiteljskog života – podnositelji zahtjeva koji su boravili u Švicarskoj imali su dugotrajan obiteljski život sa svojim članovima obitelji u inozemstvu za koje su podnijeli zahtjev za spajanje obitelji.
3) Mogućnost uživanja obiteljskog života drugdje – vlasti su priznale podnositeljima zahtjeva koji borave u Švicarskoj status izbjeglica temeljem Konvencije iz 1951. godine zbog rizika progona kojem bi bili izloženi u zemljama podrijetla u slučaju njihova povratka. Iz toga slijedi da su postojale nepremostive prepreke obiteljskom životu u zemljama podrijetla podnositelja. Budući da članovi obitelji za koje je zatraženo spajanje obitelji nisu bili u svojim matičnim zemljama, nego u trećim zemljama, Savezni upravni sud i Vlada smatrali su da oni mogu ostati u tim zemljama i da bi ih podnositelji zahtjeva koji borave u Švicarskoj mogli barem posjetiti tamo, kao što su to činili u prošlosti, ili, u odnosu na jedan zahtjev, čak živjeti zajedno u trećoj zemlji. Podnositelji zahtjeva koji borave u Švicarskoj tvrdili su da članovi njihovih obitelji nisu zakonito boravili u trećim zemljama te da oni sami ne mogu zakonito tamo boraviti.
U konkretnim predmetima postojao je niz okolnosti koje upućuju na (ne)mogućnost obitelji da žive u dotičnim trećim zemljama, pa je ESLJP utvrdio da je dolazak članova obitelji podnositelja zahtjeva u Švicarsku bio jedini način da se obiteljski život nastavi.
4) Najbolji interesi djece – u tri zahtjeva drugi roditelj djece smatra se, presumira ili je utvrđen nestalim ili umrlim. Savezni upravni sud nije razmotrio tu okolnost i u nedostatku bilo kakvih suprotnih okolnosti, čini se da je u najboljem interesu djece u tim zahtjevima spajanje s njihovim jedinim živućim roditeljem u Švicarskoj, bez obzira na to jesu li djeca živjela ili žive s drugim rođacima u trećim zemljama ili su mogla podnijeti zahtjev za smještaj u udomiteljsku obitelj u toj zemlji. I u preostalom zahtjevu bilo je u najboljem interesu djece da se ponovno spoje sa svojim ocem u Švicarskoj i tamo žive s oba roditelja. Ta su razmatranja išla u prilog utvrđenju pozitivne obveze priznavanja spajanja obitelji.
5) Zahtjev neoslanjanja na socijalnu pomoć – ESLJP je u tri zahtjeva zaključio da švicarska tijela, prilikom primjene zahtjeva neoslanjanja na socijalnu pomoć, nisu uspostavila pravednu ravnotežu između suprotstavljenih interesa, bez obzira na njihovo područje slobode procjene. Dva podnositelja zahtjeva bila su zaposlena i učinila su sve što se razumno moglo očekivati od njih da zarade i podmire svoje troškove i troškove članova obitelji. U odnosu na jednu podnositeljicu zahtjeva, ESLJP je zaključio da Savezni upravni sud nije dovoljno ispitao je li sporni uvjet trebalo primijeniti fleksibilno s obzirom na njezino zdravlje. Nasuprot tome, u pogledu četvrtog zahtjeva ESLJP je utvrdio da Savezni upravni sud nije prekoračio svoju slobodu procjene kada je uzeo u obzir nedostatak inicijative podnositeljice zahtjeva za poboljšanje njezine financijske situacije prilikom odvagivanja suprotstavljenih interesa. Iako je imala zdravstvenih problema, utvrđeno je da je podnositeljica zahtjeva sposobna raditi u nepunom radnom vremenu i nije dokazala da je uložila bilo kakve napore kako bi pronašla takvo zaposlenje.
Slijedom svega navedenog, ESLJP je utvrdilo da je došlo do povrede prava na poštivanje obiteljskog života iz članka 8. Konvencije u odnosu na podnositelje prva tri zahtjeva.
Duljina trajanja postupaka za spajanje obitelji
ESLJP je razmatrao razumnost trajanja postupka za spajanje obitelji jedino u odnosu na podnositeljicu četvrtog zahtjeva i nije našao povredu materijalnog aspekta članka 8. U njenom predmetu je Državno tajništvo za migracije donijelo odluku oko tri godine i četiri mjeseca nakon što je podnijela zahtjev za spajanje obitelji, a duljini trajanja postupka doprinijela je i ona sama time što nije dostavila potrebne informacije. Savezni upravni sud je u više navrata od nje morao tražiti informacije te je presudu donio jednu godinu i deset mjeseci nakon što je podnijela žalbu, ali samo dva mjeseca nakon njenog posljednjeg podneska. Iako je ukupna duljina trajanja postupka za spajanje obitelji dovela u pitanje usklađenost s postupovnim zahtjevima članka 8., švicarske vlasti nisu povrijedile te postupovne zahtjeve, s obzirom na ranije navedene okolnosti.
Stoga je ESLJP utvrdio da nije došlo do povrede članka 8. u njegovom postupovnom aspektu u odnosu na ovu podnositeljicu zahtjeva.
PRAVEDNA NAKNADA
5.125,00 EUR svakom od podnositelja prvog zahtjeva, odnosno 15.375,00 EUR drugom podnositelju zahtjeva, na ime neimovinske štete.
15.325,00 EUR podnositeljima prvog zahtjeva, odnosno 10.788,00 EUR podnositelju drugog zahtjeva na ime troškova i izdataka.
[1] Konvencija o statusu izbjeglica iz 1951. godine
[2] Sažetak presude dostupan je na hrvatskom jeziku