CASE OF CHAPMAN v. THE UNITED KINGDOM - [Ukrainian Translation] by the CoE Action Plan for Ukraine 2018-2021

Цей переклад підготовлений Радою Європи в межах Плану дій Ради Європи для України на 2018-2021 роки та фінансований за рахунок коштів на рівні Плану дій, наданих Естонією, Ірландією, Латвією, Литвою, Ліхтенштейном, Люксембургом, Нідерландами, Норвегією, Польщею, Румунією, Туреччиною, Угорщиною, Фінляндією, Чеською Республікою, Швейцарією, Швецією та Канадою.

This translation is produced by the Council of Europe within the framework of the Council of Europe Action Plan for Ukraine 2018-2021 and funded with Action Plan-level funds provided by the Czech Republic, Estonia, Finland, Hungary, Ireland, Latvia, Liechtenstein, Lithuania, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Poland, Romania, Sweden, Switzerland, Turkey and Canada.

СПРАВА CHAPMAN ПРОТИ СПОЛУЧЕНОГО КОРОЛІВСТВА

(Заява № 27238/95)

РІШЕННЯ

СТРАСБУРГ

18 січня 2001 року

У справі Chapman проти Сполученого Королівства,

Європейський суд з прав людини на засіданні Великої Палати у складі суддів:

Пан Л. ВІЛЬДХАБЕР (L.Wildhaber), голова,
Пан Ж.-П. КОСТА (J.-P. COSTA),,
ПанА. Пастор Рідрехо (A. Pastor Ridruejo),
ПанГ. Бонело (G. Bonello),
ПанП. Кюріс (P. Kūris),
ПанР. Тюрмен (R. Türmen),
Пані Ф. Тюлькенс (F. Tulkens),
ПаніВ. Стражнічка (V. Strážnická),
ПанП. Лоренцен (P. Lorenzen),
ПанМ. Фішбах (M. Fischbach),
ПанВ. Буткевич (V. Butkevych),
ПанЖ. КАСАДЕВАЛЬ (J. Casadevall),
ПаніХ.С. Грев (H.S. Greve),
ПанА.Б. Бака (A.B. Baka),
ПаніС. БОТУЧАРОВА (S. Botoucharova),
панМ. УГРЕХЕЛІДЗЕ (M. Ugrekhelidze),
Суддя апеляційного суду Шіман (Schiemann), ad hoc суддя,

А також пан М. Де Сальвіа (M. de Salvia), секретар,

Розглянувши справу на закритих засіданнях 24 травня і 29 листопада 2000 року,

Проголошує наступне рішення, ухвалене у останній вказаний день:

процедура

1.  Справа була передана до Суду відповідно до положень, чинних до набуття чинності Протоколом № 11 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод («Конвенція») [примітка секретаріату. Протокол № 11 набув чинності 1 листопада 1998 року], Європейською комісією з прав людини («Комісія») 30 жовтня 1999 року і Урядом Сполученого Королівства (“Уряд”) 10 грудня 1999 року (стаття 5 § 4 Протоколу № 11 і колишніх статтей 47 і 48 Конвенції).

2.  Справа була відкрита за заявою (№ 27238/95) проти Сполученого Королівства Великої Британії і Північної Ірландії, поданої до Комісії на підставі колишньої статті 25 Конвенції британською громадянкою, пані Салі Чепмен (Sally Chapman) (“заявниця”), 31 травня 1994 року.

3.  Заявниця стверджувала, що заходи з планування і виконання, вжиті щодо неї стосовно займання нею земельної ділянки для будиночків-причепів, порушували її право на повагу до її житла і до її приватного і сімейного життя, всупереч статті 8 Конвенції. Вона скаржилась, що це виявляє також втручання у мирне користування нею своєю власністю, всупереч статті 1 Протоколу № 1, і що вона не мала ефективного доступу до суду задля оскарження рішень, ухвалених державними органами містопланування, всупереч статті 6 Конвенції. Вона також скражилась на те, що зазнала дискримінації як циганка, всупереч статті 14 Конвенції.

4.  4 березня 1998 року Комісія проголосила заяву прийнятною. У своєму звіті від 25 жовтня 1999 року (колишня стаття 31 Конвенції) [Примітка секретаріату. Звіт можна отримати у Секретаріаті.], вона висловила думку, що не було порушення статті 8 Конвенції (вісімнадцять голосів проти дев’яти), що не було порушення статті 1 Протоколу № 1 (дев’ятнадцять голосів проти восьми), не було порушення статті 6 Конвенції (двадцять п’ять голосів проти двох) і що не було порушення статті 14 Конвенції (вісімнадцять голосів проти дев’яти).

5.  У Суді заявниця, якій було надано правову допомогу, була представлена адвокатами компанії Lance Kent & Co., які практикують у Беркхемстеді.

6.  13 грудня 1999 року колегія Великої Палати вирішила, що справу має розглядати Велика Палата (правило 100 § 1 Регламенту Суду). Склад Великої Палати було визначено відповідно до положень статті 27 §§ 2 і 3 Конвенції і правила 24 Регламенту Суду. Сер Ніколас Братца (Nicolas Bratza), суддя, обраний від Сполученого Королівства, який брав участь у розгляді справи Комісією, заявив самовідвід щодо участі у Великій Палаті (правило 28). Tому Уряд призначив суддю апеляційного суду, пана Шімана, суддею ad hoc (стаття 27 § 2 Конвенції і правило 29 § 1).

7.  Заявниця і Уряд надали свої зауваження. Також надійшли коментарі третьої сторони від Європейського центру прав ромів, якому голова дозволив вступити в письмове провадження (статті 36 § 2 Конвенції і 61 § 3 Регламенту).

8.  Відкрите слухання справи відбулось у Палаці Прав Людини у Страсбурзі 24 травня 2000 року (правило 59 § 2).

Тоді перед Судом з’явились:

(a)від Уряду
ПанХ. Левелін (H. Llewellyn) , Міністе́рство закордо́нних справ і у справах Співдру́жності,              уповноважена особа,
ПанД. Пенік (D. Pannick), королівський радник,
ПанД. Елвін (D. Elvin), королівський радник,
ПанМ. Шоу (M. Shaw),радник,
ПанД. Расел (D. Russell),
ПанС. Маршал-Кем (S. Marshall-Camm),радники;

(b)від заявниці
ПанР. Дребл (R. Drabble), королівський радник,
ПанТ. Джоунс (T. Jones),
ПанМ. Хант (M. Hunt),радник,
Пані Д. Елен (D. Allen),адвокат.

Суд вислухав заяви пана Дребла і пана Пеніка.

9.  29 листопада 2000 року пан Й. Макарчик, який надалі не міг брати участь у розгляді справи, був заміщений паном Г. Бонело (правило 24 § 5 (b)).

ФАКТИ

I.  ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10.  Заявниця за походженням є циганкою. Від самого народження вона постійно мандрує зі своєю родиною, переважно у районі Хартфордшира, у пошуках роботи. Одружившись, заявниця і її чоловік продовжували жити у будиночках-причепах. У них четверо дітей.

11.  Заявниця та її чоловік зупинялися на якомога довший час на тимчасових або неофіційних ділянках, поки він знаходив роботу садівника ландшафту. Вони пробули кілька років на неофіційному паркінгу в Сент-Олбанс. Вони подорожували кілька років у районі Вотфорда. Вони були в черзі на отримання постійної ділянки, але їм ніколи не пропонували місце. Поліція та представники місцевої влади постійно змушували їх переїжджати з місця на місце. Навчання їхніх дітей постійно переривалося, тому що їм доводилося весь час переїздити.

12.  Внаслідок переслідувань під час подорожей, що завдало шкоди здоров’ю сім’ї та вихованню дітей, заявниця купила ділянку землі у 1985 році з наміром мешкати на ній у мобільному будинку. Ділянка була розташована у окрузі Трі-Ріверс у Хартфордширі, де немає офіційних циганських ділянок. Заявниця стверджує, що у 1984 році, коли вона розташувалась на узбіччі, посадовець окружної ради сказав їй, що якщо вона купить земельну ділянку, то зможе жити на ній. Уряд стверджує, що не існує жодних записів стосовно цієї обіцянки, і вкрай сумнівно, що така обіцянка могла бути зроблена, оскільки таке клопотання мала розглядати районна, а не окружна рада. Ця ділянка перебувала під дією наказу про припинення від 1961 року, відповідно до якого не могла використовуватись для паркування трьох будиночків-причепів.

13.  Заявниця і її родина переїхали на цю ділянку і подали клопотання про отримання дозволу на її планування. Заявдяки цьому діти змогли одразу ж почати ходити до школи. Районна рада відмовила у задоволенні клопотання про отримання дозволу на її планування 11 вересня 1986 року і видала виконавчий припис.

14.  Це виконавче повідомлення було оскаржене. У липні 1987 року інспектор, призначений департаментом охорони довкілля, провів офіційну перевірку. Він залишив скаргу без задоволення і залишив чинним рішення ради, оскільки ділянка була розташована в межах «зеленого поясу» Лондона, і він вирішив, що національна і місцева політика планування переважають потреби скаржників. Оскільки у окрузі Трі-Ріверс немає офіційних циганських ділянок, то родині надали п’ятнадцять місяців на те, щоб залишити їхню ділянку, і рада повідомила, що шукає для них належну ділянку, і протягом року вони зможуть переїхати на нове офіційне місце.

15.  Коли скінчився п’ятнадцятимісячний строк, родина продовжувала залишатись на ділянці, оскільки їм не було більш куди йти. Заявниця подала клопотання про отримання дозволу на землеустрій для спорудження бунгало, оскільки у матеріалах офіційної перевірки було вказано, що це буде належнішим використанням ділянки, ніж пересувний будинок. У отриманні дозволу на землеустрій було відмовлено, і рішення ради було залишене без змін на підставі наступної офіційної перевірки. Родина залишалась на ділянці, і рада виписувала заявниці і її чоловіку попередження про невиконання виконавчого припису. 18 серпня 1989 року їх обох оштрафували на 100 фунтів стерлінгів (GBP), включно з судовими витратами у розмірі 50 GBP. 23 лютого 1990 року їх знову оштрафували, цього разу кожного на 500 GBP, включно з судовими витратами у розмірі 50 GBP. Аби уникнути наступних судових переслідувань, родина повернулась до кочового способу життя, і посадові особи ради постійно змушували їх переїздити з місця на місце. Старша дочка заявниці почала вчитись на перукарку у професійному училищі, а інша дочка мала розпочати навчання в училищі на лісника. Обидва навчальні курси довелось полишити, а двоє молодших дітей більше не могли ходити до школи.

16.  У той же час заявниця подала нове клопотання про отримання дозволу на землеустрій для спорудження бунгало на її ділянці. І знову у задоволенні її клопотання було відмовлено на підставі офіційної перевірки. У серпні 1992 року заявниця і її родина повернулись на свою ділянку в будиночку-причепі. 11 березня 1993 року рада видала виконавчий припис. Заявниця оскаржила його, і 2 листопада 1993 року було проведено офіційну перевірку землеустрою.

17.  Листовним рішенням від 18 березня 1994 року інспектор залишив її скаргу без задоволення. У своєму рішенні він зазначив, inter alia:

“15.  Місцева політика, затверджена у плані землеустрою графства Хартфордшир від 1986 р., зі змінами, затвердженими у 1991 р., а також планом округу Трі-Ріверс від 1982 р., підтверджує, що Саррат і навколишня місцевість розташовані в межах «зеленого поясу» Лондона... План землеустрою містить також стратегію щодо збереження ландшафту і облаштування циганських ділянок. Відповідно до окружного плану, ця ділянка розташована поза центром села, але в межах пріоритетної сільськогосподарської території, а також у місцевості з великою пейзажною цінністю, яка зараз належить, відповідно до плану землеустрою, до ландшафтної природоохоронної зони.

...

19.  Спірна ділянка має приблизно 0,77 га межі із Доуз Лейн, яка веде до Саррата – села, розташованого в межах «зеленого поясу» Лондона; на захід від ділянки розташовані кілька житлових будинків, дитсадок і Чес Велі. ...

...

24.  Відповідно до наданих мені доказів, та на підставі проведеного мною огляду місця та прилеглих територій, я роблю висновок, що головні питання полягають, по-перше, у тому, чи будуть відповідні зміни, щодо яких надійшли клопотання про надання дозволів, належними в межах «Зеленого поясу», і по-друге, чи існують особливі обставини у справах Вашого клієнта, які переважатимуть загальне обґрунтоване припущення щодо неналежних змін всередині «Зеленого поясу».

25.  Політика плану землеустрою загалом виступає проти надання дозволів на зміни землеустрою в межах «Зеленого поясу», за виключенням дуже поважних обставин, з метою спорудження нових будівель, включно з житловими будиночками-причепами, або щодо інших особливих категорій змін. Параграф 13 Розділу 2 Політики землеустрою – «Зелений пояс» – каже, що всередині «Зеленого поясу» не можуть надаватись дозволи, за винятком, дуже поважних обставин, для змін, інших, ніж ті, що є суворо визначеними. У попередньому параграфі підкреслюється, що на національному рівні було вирішено про неприйнятність змін землеустрою всередині «Зеленого поясу».

26.  Останній керівний документ національного рівня, циркуляр 1/94 щодо циганських земельних ділянок і планування, каже у вступі, що головною метою цього документу є скасування попередніх керівних вказівок, у яких зазначалось, що може виявитись необхідним погодитись на облаштування циганських земельних ділянок у місцевості, що перебуває під охороною, включно із «зеленими поясами». У параграфі 13 далі сказано, що цигани не вважаються тими, хто належать до осіб, які використовують землю у спосіб, який зазвичай є належним у межах «зелених поясів».

27.  Жоден із проектів [заявниці] не підпадає під категорії, визначені як такі, що не підпадають під національну чи місцеву заборону неналежних змін у межах «зелених поясів». ...

28.  Я дуже твердо переконаний, що жодна зі змін, про які йдеться в цих клопотаннях, не може належним чином і обґрунтовано розглядатися як належна в умовах суворої національної заборони або довгострокової місцевої політики, які обидві прагнуть захистити цінність призначення місцевості «Зеленого поясу».

29.  Дана ділянка є частиною «Зеленого поясу» Лондона, розташована біля автостради і є особливо уразливою для можливих змін. На мій погляд, місцеві та національні стратегії, які мають на меті захистити Зелений пояс, безсумнівно, будуть порушені, оскільки головна мета «Зелених поясів» - захистити навколишню сільську місцевість від можливого вторгнення.

30.  Що стосується альтернативного житла для [заявниці], то я отримав посилання на законний обов’язок окружної Ради надати місце для [заявниці], яка є циганською мешканкою цього району, для розміщення її каравану; через 23 роки після запровадження законом вимог щодо забезпечення кращих умов життя циган, у графстві не було достатньо місць для них. Рада заощадить державні гроші, дозволивши [заявниці] залишитися тут, а не ставити інший караван на узбіччя; в окрузі ніколи не було офіційного місця для циганських караванів, котрі, внаслідок цього, не можуть скористатись визначеним законом місцем.

31.  [Заявниця] також повідомила, що окружна рада підпорядковується державному секретарю з питань довкілля, відповідно до статті 9 закону про паркувальні місця для караванів від 1968 року, і має надати місце для циганів, які мешкають у графстві, але окружна рада не змогла довести, що було облаштовано паркінг на 15 циганських караванів на Ланглбері Лейн, у Ланглбері. ...

...

33.  Зауважу, що Рада не спростувала коментар [заявниці] про створення ділянки для розміщення караванів у цій місцевості, але я не погоджуюсь з її аргументом як достатньо важливим для скасування, за відсутності особливих обставин, вагомого міркування щодо планування проти недоречних змін у межах «Зеленого Поясу».

...

35.  Ваш клієнт сказав, що ділянка була прибрана: було вивезене сміття, розчищено підлісок і деякі забуті будівлі; будинок був відремонтований. ... Каравани встановлюються далі на ділянці і частково приховані раніше зведеним великим цегляним будинком; крім того, вони були значно менш помітними, ніж попередній мобільний будинок, який знаходився недалеко від Доус Лейн. ... Що стосується караванів, то ваш клієнт сказав, що було мало місць, з яких вони, ймовірно, будуть помітні для численних представників громадськості, крім водіїв на Доус Лейн, чия увага, швидше за все, зосереджуватиметься на дорожньому русі.

36.  Я приділяю більше уваги тому факту, що ця ділянка знаходиться в привабливій місцевості поміж переважно спорадичними будинками, розташованими на просторих територіях і у районі збереження ландшафту. На північному заході розташована забудована ділянка селища, а на південний захід розташована приваблива відкрита сільська місцевість Чес Велі; відомо, що район користується популярністю для прогулянок і катання верхи.

37.  Я не вважаю, що аргументи, висунуті [заявницею], виправдовують дозвіл на житлове будівництво на цій ділянці. Я не знаходжу ніяких підстав відступати від висновків моїх попередників, які вважали, що було б неправильно давати дозвіл на ця ділянку в частині «зеленого поясу» Лондона, який особливо уразливий до впливу внаслідок розвитку. Якими б не були умови, пов’язані з конкретними дозволами, розміщення житлового каравану тут значною мірою змінить тихий сільського характер та зовнішній вигляд місцевості. Як і сам караван, і зовнішні ознаки займання ділянки, на місці здійснюватиметься відповідна діяльність, пов’язана з проживанням сім’ї, а також приїзди та виїзди, які неминучі із займанням житла.

...

40.  Існує ще один фактор, який, на мій погляд, підсилює відмову у задоволенні скарги [заявниці]. Хоча місцевий землерозпорядчий орган повинен вчасно розглядати кожну заяву щодо суті, проте ці проекти, якщо їх буде дозволено, дуже ймовірно сприятимуть повторенню подібних схем. Раді, без сумніву, буде важче відмовити іншим прохачам, оскільки ця ділянка стане прецедентом, і ці додаткові зміни завдадуть значної шкоди інтересам загальновизнаної ваги, що я вважаю неприйнятним.

...

43.  Під час перевірки, здійсненої у 1987 році, після вчинення виконавчих дій, Рада повідомила інспектору, що шукає відповідне місце для розміщення парковки для циганського каравану; [заявниця] зможе перейти на нову ділянку протягом року. ...

...

45.  Схоже, що після скарги, поданої у 1987 році, було досягнуто незначного успіху. З пунктів 30 і 31 видно, що інформація, надана інспектору у 1987 році, про відведення місць в окрузі для розміщення циганських караванів, була оптимістичною; оцінки, зроблені працівниками Ради, очевидно, коливалися від 1 року до 5 років.

46.  Зауважу, що висновок Ради, що [заявниця] не виявила зацікавленості в отриманні місця на паркінгу для караванів, що належить Раді, на мою думку, спростовується іншими аргументами. По-перше, не є невиправданим вимагати [від заявниці] очікувати на результати цих звернень; по-друге, [заявниця] не може безпідставно відмовитися від подання заявки на місце на кемпінгу для караванів, наданого Радою, оскільки, згідно з результатами перевірки, вона не має жодної перспективи отримати його. ...

...

47.  ... Оскільки я вважаю, що [заявниця] не має кращої перспективи зараз як отримати іншу ділянку, ніж у 1987 році, то, з огляду на виняткові обставини цієї справи, я, як і раніше, змінюю час на виконання цього припису і встановлюю строк у 15 місяців для приведення у відповідність до нього.”

18.  Батько заявниці, у віці 90 років, який страждає на старечу деменцію, тепер живе разом із заявницею, оскільки потребує постійної турботи і не має більше нікого, хто може його доглядати. Щотижня лікар робить йому ін’єкції. Заявниця, яка у 1993 році втратила свого сина і онука, страждає від депресії і має слабке серце. Її чоловік проходить лікування у свого лікаря і у лікарні від артриту. Діти заявниці, які раніше проживали на згаданій ділянці, поїхали де-інде.

19.  У районі Трі Ріверс немає відповідних ділянок, що належать органам місцевого самоврядування, або дозволених приватних ділянок. Однак Уряд стверджує, що в іншому місці графства Хартфордшир є ділянки, що належать органам місцевого самоврядування, або дозволені приватні ділянки, загалом 12 ділянок, що належать органам місцевого самоврядування, де можуть розміститися 377 караванів.

20.  Згідно з проектом Місцевого плану, який застосовує Рада для землепланування, політика GB.1 уточнює, що територія «Зеленого пояс»у охоплює весь район Трі-Ріверс, за винятком визначених міських районів, а GB.6 визначає, що, за винятком населених пунктів, у виданні дозволів на землевідведення з метою перепрофілювання має бути відмовлено, за винятком особливих обставин.

II.  ВІДПОВІДНІ НАЦІОНАЛЬНІ ПРАВО І ПРАКТИКА

A.  Законодавство про землеустрій і планування

21.  Закон про містобудування та сільську забудову від 1990 року (із змінами, внесеними Законом про планування та компенсацію 1991 року) (“Закон від 1990 року”) консолідував раніше існуючий закон про планування. Він передбачає, що дозвіл на планування необхідний для здійснення будь-якої забудови на земельній ділянці (стаття 57). Зміни у використанні земельних ділянок для розміщення караванів можуть становити зміну землеустрою (Restormel Borough Council проти Державного секретаря з питань навколишнього середовища та Rabey [1982] Journal of Planning Law 785; John Davies проти Державного секретаря з питань навколишнього середовища та Районної ради Південного Хартфордшира [1989] Journal of Planning Law 601).

22.  Заява про дозвіл на планування повинна бути подана до місцевого органу планування, який повинен розглянути заявку відповідно до місцевого плану розвитку, якщо фактичні міркування не вказують на інше (стаття 54A Закону від 1990 року).

23.  Закон від 1990 року передбачає звернення до Державного секретаря у випадку відмови у видачі дозволу (стаття 78). З несуттєвими винятками, Державний секретар повинен, за бажанням заявника або органу влади, надати кожному з них можливість представити свій план інспектору, призначеному Державним секретарем. Відповідно до загальноприйнятої практики, кожен інспектор повинен постановити незалежне рішення і не повинен зазнавати будь-якого неналежного впливу (див. Bryan проти Сполученого Королівства, 22 листопада 1995 р., Series A № 335-A, стор. 11, § 21). До Верховного суду може бути подано скаргу на те, що рішення Державного секретаря не належить до повноважень, передбачених Законом від 1990 року, або що відповідні вимоги Закону від 1990 року не були виконані (стаття 288).

24.  Якщо забудова ділянки здійснюється без надання необхідного дозволу на будівництво, місцева влада може видати «виконавчий припис», якщо вважає за доцільне зробити це з урахуванням положень плану розвитку та будь-яких інших відповідних міркувань (стаття 172 (1) Закону від 1990 року).

25.  Існує право на оскарження виконавчого припису до Державного секретаря на підставі, зокрема, того, що дозвіл на планування повинен бути наданий для даного проекту (стаття 174). Як і в скарзі на відмову в дозволі, Державний секретар повинен надати кожній із сторін можливість пред’явити інспектору свої доводи.

26.  Знову ж таки, існує наступне право на оскарження «з питань права» до Верховного суду рішення Державного секретаря відповідно до статті 174 (стаття 289). Така скарга може бути подана на підставах, ідентичних до заяви про судовий перегляд. Отже, це включає розгляд щодо того, чи є рішення або висновок, що ґрунтується на фактичному висновку, хибним або нерозумним (R. проти Державного секретаря Міністерства внутрішніх справ, ex parte Brind [1991] апеляційна справа 696, 764 H-765 D ). Верховний суд також надасть засіб правового захисту, якщо рішення інспектора було таким, що не містило жодних доказів на підтвердження певного фактичного виснову; або рішення було прийняте шляхом посилання на неналежні чинники або без урахування відповідних факторів; або воно було ухвалене з неналежною метою, у процесуально несправедливий спосіб або у спосіб, який порушує будь-яке законодавство чи підзаконний акт. Проте суд, який розглядає справу, не може замінити своїм власним рішенням щодо суті рішення уповноваженого органу.

27.  Якщо у визначений строк не буде вжито заходів, необхідних для виконання виконавчого припису, тоді місцеві органи влади можуть увійти на земельну ділянку для вжиття необхідних заходів та стягнути з особи, яка тоді є власником землі, будь-які обґрунтовано зроблені витрати (стаття 178 Закону від 1990 року).

B.  Політика «зелених поясів»

28.  Мета «зелених поясів» та функціонування політики щодо їх захисту викладені в національно- політичному документі PPG 2 (січень 1995 року).

“1.1.  Уряд надає великого значення «зеленим поясам», які є важливим елементом планової політики на наступні чотири десятиліття. ...

...

1.4.  Основною метою політики «зеленого поясу» є запобігання розростанню міських територій шляхом освоєння нових земель; найважливішим атрибутом «зелених поясів» є їхня відкритість. «Зелені пояси» можуть обмежувати моделі міського розвитку на субрегіональному та регіональному рівнях, а також допомагати забезпечити розвиток у місцях, виділених у планах розвитку. Вони допомагають захищати сільську місцевість, як сільськогосподарського, так і лісового або іншого призначення. Вони можуть допомагати у просуванні до стійкіших моделей розвитку міст.

1.5.  Існує чотири цілі занесення земельних ділянок до «зелених поясів»:

– стримувати необмежене розростання великих забудованих територій;

– запобігти тому, щоб сусідні міста зливались одне з одним;

– допомогти збереженню сільського довкілля від знищення;

– зберегти розташування і особливий характер історичнх міст і

– сприяти відродженню міст шляхом заохочення до утилізації занедбаних та інших міських земель.

...

2.1.  Суттєвою характеристикою «зелених поясів є їхня стійкість». Їхній захист має підтримуватися настільки, наскільки це може бути передбачуваним.

...

3.1.  Загальна політика, що контролює розвиток сільської місцевості, застосовується з однаковою силою до «Зелених поясів», але, крім того, існує загальна заборона неналежних змін в їхніх межах. Такі зміни не повинні бути затверджені, за винятком особливих обставин. ...

3.2.  Неналежні зміни є, за визначенням, шкідливими для «зеленого поясу». Заявник повинен довести, чому дозвіл повинен бути наданий. Вкрай особливі обставини, які виправдовували б неналежні зміни, не можуть мати місце, якщо шкода через невідповідність і будь-яка інша шкода явно не переважатимуть над іншими міркуваннями. Враховуючи заборону неналежних змін, Державний секретар, розглядаючи будь-які заяви на планування або оскарження щодо таких змін, надає особливої ваги шкоді, яка може бути завдана «Зеленому поясу».

...”

C.  Закон про місця стоянки для будиночків-причепів (караванів) від 1968 року

29.  Частина II Закону про місця стоянки для будиночків-причепів (караванів) від 1968 року («Закон 1968 року») спрямована на боротьбу з проблемами, зумовленими зменшенням кількості законних місць для зупинок циган, внаслідок планування території та інших законодавчих актів та соціальних змін, що відбулись у післявоєнні роки, зокрема закриття громадських місць, здійснене місцевими органами влади відповідно до статті 23 Закону про місця стоянки для будиночків-причепів та контроль за розвитком від 1960 року. Стаття 16 Закону 1968 року визначає “циганів” як

“особи з кочовим способом життя, незалежно від їхньої раси чи походження, окрім членів організованої групи мандрівних акторів або осіб, які працюють у мандрівних цирках або просто подорожують разом”.

30.  Стаття 6 Закону 1968 року каже, що органи місцевого самоврядування зобов’язані

“здійснювати свої повноваження ... наскільки це можливо, щоб забезпечити належне житло для циган, які проживають у їхньому районі або перебувають у ньому”.

31.  Держсекретар може за потреби доручити місцевим органам влади забезпечити місця стоянки для караванів (стаття 9).

32.  Якщо Державний секретар переконався, що місцева влада належним чином забезпечила надання житла циганам, або що не було необхідним або доцільним робити це, він може "визначити" цей район або округу (стаття 12 Закону 1968 року).

33.  Наслідок «визначення» полягає у тому, що розміщення циганами караванів у визначеному районі з наміром проживати у них протягом будь-якого часу на шосе, на будь-якій іншій незайнятій землі або на будь-якій займаній землі без згоди особи, що нею користується, становить правопорушення (стаття 10).

34.  Крім того, стаття 11 Закону 1968 року надала місцевим органам влади у «визначених» районах повноваження звертатися до суду за наказом прибрати каравани, які були припарковані з порушенням статті 10.

D.  Доповідь Кріппса

35.  В середини 1970-х років стало очевидним, що обсяг надання ділянок відповідно до статті 6 Закону 1968 року був неналежним, а несанкціоновані табори стали причиною низки соціальних проблем. Таким чином, у лютому 1976 року уряд попросив пана Джона Кріппса провести дослідження щодо дії Закону 1968 року. Він повідомив у липні 1976 року («Житло для циган: доповідь про імплементацію Закону про місця стоянки для будиночків-причепів (караванів) від 1968 року - «Доповідь Кріппса»).

36.  Сер Джон Кріппс вважав, що у Англії і Уельсі мешкає приблизно 40000 циган. Він встановив, що:

“Через шість з половиною років після набуття чинності Частиною II Закону 1968 року існує лише одна чверть від загальної кількості циганських сімей, які не мають власних ділянок. Три чверті з них все ще не мають можливості знайти законну оселю ... Вони залишаються в межах закону тільки коли подорожують дорогою: коли вони зупиняються на ніч, їм не залишається іншої можливості, як порушувати закон.”

37.  У звіті було наведено численні рекомендації задля поліпшення становища.

E.  Циркуляр 28/77

38.  Циркуляр 28/77 був виданий Міністерством охорони навколишнього природного середовища 25 березня 1977 року. Його мета полягала в наданні місцевим органам влади рекомендацій щодо «законних процедур, альтернативних форм розміщення циган і практичних питань щодо надання та користування земельною ділянкою». Він мав застосовуватись доти, поки не буде вжито остаточних дій щодо рекомендацій, наведених у «доповіді Кріппса».

39.  Серед інших порад, він заохочував місцеві органи влади створювати можливість для самодопомоги поміж циганами шляхом застосуваття «співчутливого та гнучкого підходу до [циганських] заяв про дозвіл на планування та відведення земельних ділянок». Однозначно згадуюючи про випадки, коли цигани купували ділянку землі і ставили на ній караван, проте згодом дозвіл на планування ділянки їм не було надано, він рекомендував, щоб у таких випадках заходи примусового виконання не застосовувалися доти, доки у районі не буде створено альтернативні ділянки.

F.  Циркуляр 57/78

40.  Циркуляр 57/78, який був виданий 15 серпня 1978 року, вказував, зокрема, що «була б загальна користь від того, щоб якомога більше циган отримали можливість знайти власне житло», і, таким чином, радив місцевим органам влади « слід брати до уваги особливу необхідність розселення циган ... як вагоме міркування під час ухвалення рішень щодо планування території».

41.  Крім того, приблизно 100 мільйонів фунтів стерлінгів було витрачено за програмою, відповідно до якої місцевим органам влади було виділено 100%-ві гранти для покриття витрат на створення циганських ділянок.

G.  Закон про кримінальне правосуддя та громадський порядок від 1994 року

42.  Статтею 80 Закону про кримінальне правосуддя та громадський порядок від 1994 року ("Закон 1994 року"), який набув чинності 3 листопада 1994 року, було скасовано статті 6 - 12 Закону 1968 року та згадану вище програму надання грантів.

43.  Стаття 77 Закону 1994 року надає органу місцевого самоврядування повноваження видати наказ про переміщення особи, яка незаконно отаборилась. Особа, яка незаконно отаборилась, визначена як

“особа, яка на даний час проживає в транспортному засобі на будь-якій земельній ділянці, яка є частиною шосе, будь-якої іншої незайнятої землі або будь-якої зайнятої землі без згоди її власника”.

44.  Невиконання такого наказу у найкоротші терміни або повернення на дану земельну ділянку протягом трьох місяців є злочином. Місцеві органи влади можуть звернутися до суду з проханням видати розпорядження про видалення караванів, припаркованих всупереч такому наказу (стаття 78 Закону 1994 року).

45.  У справі R. проти Ради графства Лінкольншир, ex parte Atkinson (22 вересня 1995 року), суддя Sedley називав закон 1994 року «драконівським» законодавством. Він прокоментував його так:

“Протягом століть громади Англії забезпечували законні місця для зупинки людей, чий спосіб життя був або став кочовим. Достатня кількість громадської землі пережила століття земельного розмежування, аби цей спосіб життя і досі лишався стійким, але відповідно до статті Закону про місця стоянки для будиночків-причепів та контроль за розвитком від 1960 року місцевим органам влади було надано повноваження закривати громади для мандрівних осіб. Вони почали робити це з великою енергією, але не використовували супутніх повноважень, наданих їм статтею 24 того ж Закону, щоб відкрити місця для караванів і компенсувати закриття громадських ділянок. Згідно з Законом про каравани від 1968 року, Парламент законодавчо закріпив, що повноваження, передбачене статтею 24, стало обов’язком, покладеним в сільській місцевості на окружні ради, а не районні ради. ... Протягом наступної чверті століття тривала історія з невиконанням обов’язків, встановлених Законом 1968 року, позначена низкою рішень цього суду, який встановлював, що місцеві органи влади порушують свої законні обов’язки, проте практичний наслідок був мізерним. Повноваження центральних органів виконавчої влади, на які суд повинен був посилатись, були рідко застосовані, або ж ніколи не застосовувались.

Кульмінацією напруження, що супроводжувало цю історію про недотримання зобов’язань, став... Закон від 1994 року ...”

H.  Циркуляр 1/94

46.  Нові вказівки щодо циганських ділянок та планування, у світлі Закону 1994 року, були видані урядом місцевим органам влади у Циркулярі 1/94 (5 січня 1994 року), який скасував циркуляр 57/78 (див. вище).

Місцевим радам було рекомендовано:

“Щоб заохотити надання приватних ділянок, місцеві органи планування повинні надавати консультації та практичну допомогу з процедурами планування циганам, які бажають придбати власну землю для переобладнання. ... Мета, наскільки це можливо, повинна полягати у тому, щоб допомогти циганам самостійно облаштуватись, дозволити їм зберегти за собою потрібні ділянки, і таким чином допомогти уникнути порушень землеустрою.” (параграф 20)

Проте:

“Як і в інших випадках землеустрою, пропозиції щодо циганських ділянок повинні продовжувати визначатися виключно з огляду на фактори землекористування. Хоча циганські ділянки можуть бути прийнятними в деяких сільських населених пунктах, проте видача дозволу повинна відповідати сільськогосподарській, археологічній, ландшафтній, екологічній політиці та політиці «зелених поясів»....” (параграф 22)

Було зазначено, що, як правило, не є доцільним передбачати циганські ділянки на територіях відкритих земель, де розвиток є суворо обмеженим, наприклад, у районах визначної природної краси та у місцях, що становлять особливий науковий інтерес. Також циганські ділянки не можуть вважатись такими, що є нормальним використанням землі у межах «зеленого поясу» (параграф 13).

I.  Циркуляр 18/94

47.  Наступні вказівки, видані Державним секретарем 23 листопада 1994 року, стосувалися несанкціонованих циганських таборів і повноважень видавати накази залишити ці земельні ділянки (див. Закон 1994 року). У статтях 6 - 9 вимагається, щоб місцева влада запроваджувала «політику терпимості до несанкціонованих циганських таборів»:

“6.  ... Там, де цигани незаконно розміщуються на землі, що належить місцевим радам, і не спричиняють незручностей, які не можна ефективно контролювати, негайне примусове виселення може призвести до несанкціонованого табору в інших місцях, що може призвести до ще більшої незручності. Відповідно, органи влади повинні розглянути можливість терпимо ставитись до присутності циган протягом короткого періоду часу і мають вивчити можливості мінімізації рівня незручностей на таких ділянках, наприклад, надаючи базові послуги циганам, такі як туалети, вивезення сміття і постачання питної води.

...

8.  Якщо цигани незаконно отаборились на урядовій землі, місцеві органи влади, за згодою міністерства, що володіє землею, повинні вжити всіх необхідних заходів для забезпечення того, щоб табір не становив небезпеки для здоров’я населення. Політика державних секретарів і надалі має полягати у тому, щоб урядові установи діяли відповідно до рекомендацій, які полягають у тому, аби циган не виганяли безпідставно із несанкціонованих таборів, якщо вони не завдають жодної шкоди.

9.  Державні секретарі продовжують вважати, що місцева влада не повинна використовувати свої повноваження для непотрібного виселення циган. Вони повинні використовувати свої повноваження у гуманний і людяний спосіб і, в першу чергу, щоб зменшити незручності і надати більший рівень захисту приватним власникам землі.”

48.  У пунктах 10-13 також вимагається, щоб місцеві органи влади враховували свої зобов’язання, передбачені іншим законодавством, перш ніж ухвалювати будь-які рішення відповідно до Закону 1994 року. Ці зобов’язання включають їхні обов’язки щодо вагітних жінок і новонароджених дітей, добробуту і освіти дітей та житла для безпритульних осіб. У рішенні від 22 вересня 1995 р. (R. проти окружної ради Лінкольншира, ex parte Аткінсон, Р. проти районної ради Уельдена, ex partаe Wales, і R. проти районної ради Уельдена, ex parte Stratford, не оприлюднене) Верховний Суд постановив, що будь-який місцевий орган влади помилково застосовує законодавство, коли ігнорує ті обов’язки, які повинні бути враховані на ранніх стадіях.

J.  Політика щодо циганських ділянок у планах розвитку і землеустрою

49.  У листі від 25 травня 1998 року Міністерство охорони навколишнього середовища довело до відома всіх місцевих органів планування в Англії, що Циркуляр 1/94 вимагає від місцевих органів планування оцінювати потребу в циганському житлі в їхніх районах і здійснювати відповідну політику локалізації, засновану на належних критеріях, на підставі яких необхідно вирішувати питання планування. Уряд був занепокоєний тим, що ця вказівка не була розглянута. Дослідження ACERT (див. нижче) показало, що 24% місцевих органів влади (96) взагалі не мали політики щодо циганських ділянок, і що багато хто, в процесі перегляду своїх планів на час опитування, не вважав за необхідне передбачати політику щодо розслення циган. Було наголошено, що важливо включити розгляд потреб циган на ранній стадії у розробку структури та планів розвитку, а також розробляти детальну стратегію. Дотримання цих вказівок було надзвичайно важливим для досягнення мети Уряду, яка полягала у тому, що цигани повинні прагнути отримати власне житло, звернувшись за дозволом на планування, як і всі інші. Отже, необхідно було забезпечити належне відведення циганських ділянок у планах розвитку задля полегшення цього процесу.

K.   Дослідження ACERT від 1998 щодо виділення приватних циганських ділянок

50.  У цій доповіді Консультативна рада з питань освіти ромів та інших мандрівників (ACERT), яка проводила дослідження, спонсороване Міністерством навколишнього середовища, транспорту та регіонів, зазначила, що починаючи з 1994 року надання приватних ділянок збільшується на 30 караванів на рік, тоді як темпи надання державних ділянок скоротилися на 100 караванів, внаслідок чого рівень надання приватних ділянок не збільшився достатньою мірою, аби врівноважити зменшення кількості державних ділянок. Відзначаючи зростання потреби циган у житлі та посилення виконавчих повноважень відповідно до закону 1994 року, виникає сумнів у тому, що етнічна, культурна та мовна ідентичність циган та мандрівників буде захищена, якщо ці тенденції продовжуватимуться.

51.  Дослідження розглядало, серед іншого, 114 відмовлених заяв на отримання приватних ділянок, і 97% з них стосувались землі у сільській місцевості, а 96% було відмовлено на підставах, що стосуються цінності довкілля (наприклад, «Зелений пояс», місця збереження природної зони). Для більшості з 50 опитаних заявників, які просили про надання циганського місця, отримання дозволу на власну землю було важливим чинником поліпшення якості життя та набуття незалежності та безпеки. Для багатьох освіта їхніх дітей була ще однією важливою причиною для набуття приватної ділянки. Всі, окрім одного, зверталися за дозволом ретроспективно.

52.  У доповіді зазначалося, що задоволення 624 заяв щодо планування до 1992 року становило у середньому 35%, але відтоді цей показник зменшився. Однак, беручи до уваги спосіб, у який було зібрано дані, фактична успішність була, ймовірно, між 35% і 10%, тобто це цифри, наведені в 1992 і 1996 роках циганськими громадами і Міністерством навколишнього середовища, відповідно. Незважаючи на цілі планової політики, яку органи місцевого самоврядування здійснюють щодо циган, більшість місцевих органів влади не визначили жодної земельної ділянки як такої, що підходить для потенційного освоєння циганами, і не досягли планових рішень на основі критеріїв землекористування у конкретному випадку. Тому не дивно, що більшість циган подавали заяви ретроспективну, що вони мали мінімальну можливість визначити землі, на якій місцеві органи влади дозволять переоблаштування. Надання дозволів на приватні ділянки залишалося безсистемним і непередбачуваним.

L.  Загальна статистика стосовно циганських будиночків-причепів

53.  У січні 2000 року Міністерство навколишнього середовища, транспорту та регіонів навело такі цифри стосовно циганських караванів у Англії: з 13 134 наявних караванів 6118 були розміщені на ділянках, що належать органам місцевого самоврядування, 4500 - на приватних ділянках і 2516 - на несанкціонованих місцях. Серед останніх, до 684 циганських караванів терпимо ставились на землях, що належать не циганам (в основному, місцеві органи влади), і до 299 циганських караванів терпимо ставились на землях, що належать самим циганам. Отже, відповідно до цих даних, 1500 караванів перебували на несанкціонованих ділянках, де до них ставились нетерпимо, тоді як більше 80% караванів були розміщені на дозволених ділянках.

M.  Обов’язки органів місцевого самоврядування щодо безпритульних осіб

54.  Обов’язки органів місцевого самоврядування щодо безпритульних містилися в частині VII Закону про житло 1996 року, який набув чинності 20 січня 1997 року. Якщо місцевий орган житлового забезпечення переконається, що заявник є безпритульним, має право на допомогу, має пріоритетні потреби (наприклад, заявник є особою, з якою проживали діти, які перебувають на її утриманні, або він є уразливим через старість, фізичну непрацездатність тощо), і не став навмисно безпритульним, державний орган, зобов’язаний, якщо не передав заяву іншому органу, забезпечити надання житла заявнику на строк не менше двох років. Якщо заявник був безпритульним, мав право на допомогу і навмисно не став безпритульним, але не має пріоритетні потреби, місцевий житловий орган зобов’язаний надати заявнику пораду і таку допомогу, яку вважає доречною за даних обставин, аби у будь-який спосіб забезпечити його житлом.

III.  ВІДПОВІДНІ МІЖНАРОДНІ ДОКУМЕНТИ

A.  Рамкова Конвенція Ради Європи із захисту національних меншин

55.  Ця конвенція, відкрита для підписання 1 лютого 1995 року, каже, inter alia:

“Стаття 1

  Захист національних меншин та прав і свобод осіб, які
належать до цих меншин, є невід’ємною частиною міжнародного
захисту прав людини, і як такий є одним з напрямків міжнародного
співробітництва.

...

Стаття 4

1. Сторони зобов’язуються гарантувати особам, які належать
до національних меншин, право рівності перед законом та право на
рівний правовий захист. У цьому зв’язку будь-яка дискримінація на
підставі приналежності до національної меншини забороняється.

  2. Сторони зобов’язуються вжити, у разі необхідності,
належних заходів з метою досягнення у всіх сферах економічного,
соціального, політичного та культурного життя повної та справжньої
рівності між особами, які належать до національної меншини, та
особами, які належать до більшості населення. У цьому зв’язку,
вони належним чином враховують конкретне становище осіб, які
належать до національних меншин.

  3. Заходи, вжиті відповідно до пункту 2, не розглядаються як
акт дискримінації.

Стаття 5

1.  Сторони зобов’язуються створити необхідні умови для того, щоб особи, які належать до національних меншин, мали можливість зберігати та розвивати свою культуру, зберігати основні елементи своєї самобутності, зокрема релігію, мову, традиції та культурну спадщину.

  2. Без шкоди для заходів, що вживаються згідно з їх загальною
політикою інтеграції, Сторони утримуються від політики та практики
асиміляції осіб, які належать до національних меншин, проти їхньої
волі і захищають цих осіб від будь-яких дій, спрямованих на таку
асиміляцію.”

56.  Конвенція набула чинності 1 лютого 1998 року. Сполучене Королівство підписало Конвенцію на дату її відкриття для підписання і ратифікувало її 15 січня 1998 року. Вона набула чинності для Сполученого Королівства 1 травня 1998 року. Станом на 9 лютого 2000 року її підписали 37 із 41 держав-членів Ради Європи і ратифікували 28.

57.  Конвенція не містить жодного визначення “національної меншини”. Проте Сполучене Королівство у своїй доповіді від липня 1999 року до консультативного комітету, що займається Конвенцією, визнало, що цигани підпадають під це визначення.

B.  Інші документи Ради Європи

58.  Рекомендація 1203 (1993) Парламентської Асамблеї стосовно циган у Європі визнає, що цигани, як одна з нетериторіальних меншин Європи, “потребують спеціального захисту”. Парламентська Асамблея зробила, inter alia, наступні загальні зауваження:

“6.  Повага до прав циган, індивідуальних, основоположних і прав людини, а також до їхніх прав як меншини, є надзвичайно важливою для поліпшення їхнього становища.

7.  Гарантії рівних прав, рівних шансів, рівного ставлення та заходів для поліпшення їхнього становища зроблять можливим відродження циганської мови та культури, що збагатить європейське культурне різноманіття.”

Її рекомендації передбачають:

“xv.  Держави-учасниці мають змінити національне законодавство і підзаконні акти, які прямо чи опосередковано дискримінують циган;”

“xviii.  Держави-учасниці мають запровадити наступні програми задля поліпшення житлових умов, освіти ... тих циган, які живуть у менш сприятливих умовах; ...”

59.  У 1998 році Європейська комісія проти расизму та нетерпимості ухвалила Загальнополітичну рекомендацію № 3 «Боротьба з расизмом і нетерпимістю щодо рома/циган». Її рекомендації передбачають:

“забезпечити, щоб дискримінацію як таку, а також дискримінаційну практику можна було подолати шляхом застосування відповідного законодавства, та передбачити в цивільному законодавстві спеціальні положення щодо цього, зокрема в сферах ... освіти і забезпечення житлом;

...

забезпечити, щоб проблеми, пов’язані з «подорожами» всередині країни, зокрема норми щодо місця проживання і міського будівництва, вирішувались так, аби жодним чином не перешкоджати способові життя відповідних осіб;”

C.  Європейський Союз

60.  21 квітня 1994 року Європейський Парламент ухвалив Резолюцію про становище циган у Європейській Спільноті (Офіційний журнал Європейської Спільноти № C 128/372 від 9 травня 1994 року), який закликав уряди держав-членів «запровадити правові, адміністративні та соціальні заходи для поліпшення соціального становища циган та мандрівних осіб у Європі ”; і рекомендував, що «Комісія, Рада та уряди держав-членів повинні робити все від них залежне, щоб сприяти економічній, соціальній та політичній інтеграції циган, з метою усунення знедоленості і бідності, у яких все ще на сьогодні живе циганське населення у переважній більшості європейських країн».

61.  Захист меншин став однією з передумов вступу до Європейського Союзу. У листопаді 1999 року Європейський Союз ухвалив «Керівні принципи» для поліпшення становища ромів у країнах-кандидатах, виходячи виключно з рекомендацій Групи спеціалістів Ради Європи з питань ромів/циган та з рекомендацій Верховного комісара ОБСЄ з національних меншин.

D.  Організація з безпеки і співробітництва у Європі (ОБСЄ)

62.  Становище ромів та сінті стало стандартним пунктом у розділі «людського виміру» порядку денного переглядових конференцій ОБСЄ. Дві структурні зміни – заснування Бюро демократичних інститутів та прав людини (БДІПЛ) та призначення Верховного комісара з питань національних меншин - також стосувалися захисту ромів та сінті як меншин.

63.  7 квітня 2000 року було опубліковано доповідь Верховного комісара щодо становища ромів та сінті в регіоні ОБСЄ. Частина IV доповіді стосувалася умов життя ромів, де зазначено, що в той час як кочовий спосіб життя був основним в історії та культурі ромів, проте більшість ромів тепер ведуть осілий спосіб життя (одне з досліджень наводить 20% як кочовий спосіб життя, 20% як напівкочовий, що змінюється сезонно, тоді як 60% є осілими). Це особливо стосувалося Центральної та Східної Європи, де в минулому проводилася політика примусового оселення:

“Необхідно підкреслити, що те, чи є людина кочовиком, напівкочовиком чи осілою, слід розглядати, як і інші аспекти її етнічної ідентичності, виключно як питання її особистого вибору. Політика деяких держав-учасниць ОБСЄ інколи порушувала цей принцип, або визначаючи засадовий спосіб життя групи, який не відповідає вибору її членів, або фактично роблячи неможливим для окремих осіб продовжувати спосіб життя, який втілює їхню групову ідентичність.” (стор. 98-99)

64.  У доповіді зазначалося, що для тих ромів, які підтримують кочовий або напівкочовий спосіб життя, наявність легальних і придатних місць для паркування була першочерговою потребою і передумовою для збереження їхньої групової ідентичності. Проте зазначалось, що навіть у тих країнах, які заохочували або радили місцевим органам влади зберігати парковки, кількість та розмір наявних об’єктів були недостатніми у порівнянні з потребою:

“...Внаслідок цього кочові роми потрапляють у становище, що є порушенням закону - в деяких країнах, вчиненням злочину - якщо вони паркуються в несанкціонованому місці, навіть якщо дозволені ділянки можуть бути недоступні.” (стор. 108-09)

65.  У звіті окремо розглядалось становище циган у Сполученому Королівстві (стор. 109-14). Було встановлено:

“Згідно з чинним законодавством, цигани мають три варіанти законного влаштування табору: паркування на громадських місцях для караванів, які уряд визнає недостатніми; паркування на займаній землі за згодою наймача; і паркування на ділянці, яка належить самим циганам. Британський уряд видав рекомендації місцевим органам влади, спрямовані на заохочення останнього підходу. Однак, на практиці, і незважаючи на офіційне визнання їхніх особливих ситуацій та потреб, багато циган зіткнулися зі значними перешкодами для отримання необхідного дозволу на паркування своїх караванів на власній ділянці. ...” (стор. 112-13).

66.  Стосовно режиму землеустрою, котрий передбачає дозвіл на планування для перетворення земельної ділянки на зупинку для караванів, зазначено:

“...Ця схема дозволяє широко використовувати дискреційні повноваження, і така свобода розсуду неодноразово застосовувалася на шкоду циганам. У доповіді міністерства охорони навколишнього середовища від 1986 року було описано перспективу подання заявки на отримання дозволу на обладнання циганської ділянки як «складної, що має багато шансів для невдачі». У 1991 році, останнього року, коли оцінювався відсоток успішності, було встановлено, що 90% циганских заяв про дозвіл на будівництво були залишені без задоволення. Натомість, за той же період 80% усіх заяв на планування булп задоволено. Слід зазначити, що, як категорія, заяви на обладнання циганської ділянки є відносно унікальними, оскільки вони зазвичай вимагають дозволу на паркування караванів в районах або місцях, які підлягають обмеженню місцевими органами планування. Таким чином, практично всі заяви на обладнання циганської ділянки є дуже спірними. Тим не менш, залишається фактом, що існує недостатнє забезпечення або наявність дозволених ділянок для зупинки (приватних або державних), і високий рівень відмови у видачі дозволу на облаштування лише ускладнює ситуацію. Більше того, є ознаки того, що ситуація погіршилася починаючи з 1994 року. ... З огляду на ці труднощі, мандрівний спосіб життя, притаманний для циган, знаходиться під загрозою.” (стор. 113-14)

67.  Рекомендації, наведені у звіті, передбачають наступне:

“...зважаючи на надзвичайну незахищеність, з якою багато ромів нині стикаються у житловій сфері, уряди повинні прагнути врегулювати правовий статус ромів, які нині живуть в умовах непевної законності.” (стор. 126 і 162)

ПРАВО

I.  СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 8 Конвенції

68.  Заявниця скаржилась, що відмова у наданні дозволу на обладнання парковки для караванів на її земельній ділянці, а також виконавчі заходи, застосовані щодо займання нею своєї ділянки, становлять порушення статті 8 Конвенції, котра каже:

“1.  Кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції.

2.  Органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров’я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб.”

69.  Уряд оспорював ці твердження. Комісія, вісімнадцятьма голосами проти дев’яти, вирішила, що не було порушення цього положення.

70.  Суд нагадує, що він вже розглядав скарги стосовно землеустрою і виконавчих заходів, застосованих до циганської родини, яка займала власну земельну ділянку без дозволу на перепланування, в рішенні у справі Buckley проти Сполученого Королівства (рішення від 25 вересня 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV). Обидві сторони розлого цитували висновки Суду у цій справі, а також відмінний підхід Комісії.

Суд вважає, що, незважаючи на те, що він формально не зобов’язаний дотримуватися будь-якого зі своїх попередніх рішень, в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен без поважних причин відходити від своєї практики, напрацьованої у попередніх справах. Оскільки Конвенція є перш за все системою захисту прав людини, Суд, однак, повинен враховувати зміни становища у Договірних Державах і, наприклад, реагувати на появу будь-якого консенсусу щодо стандартів, які мають бути досягнуті (див. поміж іншими рішеннями, Cossey проти Сполученого Королівства, рішення від 27 вересня 1990, Series A № 184, стор. 14, § 35).

A.  Щодо права, захищеного відповідно до статті 8 Конвенції

71.  Заявниця повідомила, що заходи, які загрожують займанню нею її земельної ділянки під каравани, торкнулися не тільки її житла, але й її приватного та сімейного життя як циганки з традиційним способом життя в пересувному житлі, яке дозволяє подорожувати. У зв’язку з цим вона посилалась на послідовний підхід Комісії у її власній та у подібних справах (див. наприклад, Buckley, цитовано вище, висновок Комісії, стор. 1309, § 64).

72.  Уряд визнав, що скарги заявниці стосувалися її права на повагу до її житла і заявив, що немає необхідності розглядати, чи виникає право заявниці на повагу до її приватного і сімейного життя (див. Buckley, цитовано вище, стор. 1287-88, §§ 54-55).

73.  Суд вважає, що проживання заявниці у її каравані є невід’ємною частиною її етнічної ідентичності як циганки, що відображає давню традицію цієї меншості, котра дотримується мандрівного способу життя. Це відбувається навіть тоді, коли під тиском розвитку і різноманітної політики або за власним вибором, багато циган більше не ведуть повністю кочове життя і надовго осідають на одному місці, щоб полегшити, наприклад, навчання для своїх дітей. Таким чином, заходи, що впливають на розташування караванів заявниці, мають наслідок, що перевищує право на повагу до її житла. Вони також впливають на її здатність підтримувати свою ідентичність як циганки і влаштовувати своє приватне і сімейне життя відповідно до цієї традиції.

74.  Отже, Суд вважає, що право заявниці на повагу до приватного життя, сімейного життя та житла є предметом цієї справи.

B.  Чи було “втручання” у права заявниці відповідно до статті 8 Конвенції

75.  Уряд визнав, що було втручання «органу державної влади» у право заявниці на повагу до її житла, що полягало у відмові видати дозвіл на будівництво, котрий дозволив би їй жити у своєму каравані на власній землі, та у застосуванні проти неї примусових заходів.

76.  Заявниця стверджувала, що окрім цих заходів, що становлять втручання в її права, законодавча база та регуляторна політика, а також підзаконні акти засвідчують відсутність поваги до цих прав, оскільки вони фактично унеможливлюють її безпечне життя як циганки: або вона вимушена залишити свою землю і незаконно паркувати свої каравани, ризикуючи постійно переїздити, або ж їй доведеться погодитись на звичайне житло чи «примусову асиміляцію».

77.  Суд вважає, що не може розглядати абстрактно законодавство та державну політику, його завдання скоріше полягає в тому, щоб вивчити застосування конкретних заходів або державної політики до фактів кожного окремого випадку. Не існує прямого заходу “криміналізації” певного способу життя, як то було у справі Dudgeon проти Сполученого Королівства (рішення від 22 жовтня 1981, Series A № 45), котра стосувалась законодавства, що визнавало злочином гомосексуальні стосунки між дорослими особами за обопільною згодою.

78.  Беручи до уваги факти цієї справи, він вважає, що рішення органів землеустрою, які відмовилися дозволити заявниці залишитися на своїй земельній ділянці у своїх караванах, а також виконавчі заходи, вжиті щодо її тривалого проживання на цій ділянці, становили втручання у її право на повагу до її приватного життя, сімейного життя і житла у у розумінні статті 8 § 1 Конвенції. Тому нижче було розглянуто, чи це втручання було виправданим відповідно до частини 2 статті 8, як “згідно із законом”, переслідувало законну ціль чи цілі і є “необхідним у демократичному суспільстві” для досягнення цієї цілі чи цілей.

C.  Чи втручання відбувалось “згідно із законом”

79.  Заявниця не оспорює, що застосовані до неї заходи мали місце “згідно із законом”.

Суд не вбачає підстав для іншого висновку.

D.  Чи втручання переслідувало законну ціль

80.  Уряд стверджував, що заходи, про які йдеться, мають на меті здійснення контролю за планування, що відповідає інтересам економічного добробуту країни та збереженню навколишнього середовища та охорони здоров’я.

81.  Заявниця визнала, що ці заходи переслідують законну мету захисту "прав інших осіб" у сенсі охорони навколишнього середовища. Вона не погоджується з тим, що йдеться про будь-яку іншу законну мету.

82.  Суд зазначає, що Уряд не навів жодних подробиць щодо цілей, які нібито переслідуються у цій справі, і посилається на загальне твердження. Очевидно також, що причини, що наведені для втручання у процедури планування у даному випадку, стосовались насамперед екологічної політики. За цих обставин Суд вважає, що ці заходи переслідували законну мету захисту "прав інших осіб" шляхом збереження навколишнього середовища. Він не вважає за необхідне визначити, чи були задіяні інші цілі.

E.  Чи втручання було “необхідним у демократичному суспільстві”

1.  Аргументи, наведені у Суді

(a)  Заявниця

83.  Заявниця стверджувала, що, оцінюючи необхідність вжиття заходів у цій справі, важливість того, що було поставлено на карту для неї, мало велику вагу у визначенні рівноваги, оскільки це питання стосувалося не тільки безпеки її житла, але й її права жити зі своєю родиною традиційним циганським життям. Зростаючий міжнародний консенсус стосовно важливості забезпечення правового захисту для прав меншин, про що свідчить, зокрема, Рамкова конвенція про захист національних меншин, наголошує, що це також має значення для громадськості в цілому як основоположна цінність цивілізованої демократії. За таких обставин будь-яка можливість розсуду, надана державним органам, що ухвалюють рішення, повинна бути вужчою, а не ширшою.

84.  Заявниця стверджувала, що у її справі процесуальні гарантії під час ухвалення рішень лише обмежено брали до уваги ці міркування. Циркуляри 28/77 і 57/78, що віддзеркалюють державну політику (див. параграфи 38-41), котрі однозначно визнавали особливе становище циган, і котрі були взяті до уваги Судом у справі Buckley (рішення цитовано вище, стор. 1293, § 80), були відкликані і замінені циркуляром 1/94, відповідно до якого цигани мали вважатись такими, що перебувають у однаковому становищі з іншими особами, котрі освоюють земельну ділянку в межах системи планування. Крім того, ухвалюючи рішення, інспектори з планування були обмежені законами та політикою, що застосовуються до землеустрою, які, наприклад, приділяли особливу увагу охороні територій «зеленого поясу». Зацікавленість циган у проживанні на їхній землі не розглядалася як корисна або незамінна функція землекористування і тому автоматично мала набагато меншу вагу для врівноваження інтересів на національному рівні. Таким чином, «особисті обставини» циган можуть зрідка переважати над загальними міркуваннями планування.

85.  Заявниця також стверджувала, що для виправдання серйозності втручання, що полягало у заходах з виселення її з її ділянки, мають існувати особливо вагомі підстави, якщо не було доведено, що існувала альтернативна ділянка, на яку вона могла би переїхати. Вона зазначила, що в її випадку вона та її сім’я переїхали на свою землю після того, як їх переслідували, і вони переїздили з місця на місце. Завдяки цьому її діти змогли відвідувати школу. Їй ніколи не пропонували місце на офіційній ділянці. Під час процедур планування було визнано, що офіційних об’єктів у районі Трі-Ріверс не було, а з 1985 року в Хартфордширі їх було недостатньо. Виселені зі своєї землі внаслідок примусових заходів, вони мусили повернутись, тому що вони не мали вибору. Вона та її родина досі живуть під загрозою наступних примусових дій, включно з фізичним виселенням, і досі немає безпечного альтернативного місця, куди б вони могли переїхати.

(b)  Уряд

86.  Уряд наголосив, що, як було визнано Судом у справі Buckley (рішення цитовано вище, стор. 1291-92, §§ 74-75), у контексті планування міської та сільської території, що передбачало ухвалення дискреційних рішень щодо реалізації політики в інтересах громади, державні органи влади перебували у кращому становищі для оцінки місцевих потреб та умов, ніж міжнародний суд. Суд не зобов’язаний замінювати своєю точкою зору те, якою буде найкраща політика планування або найвідповідніший захід у конкретному випадку.

87.  Попри те, що заявниця мала право на те, аби її інтереси були ретельно розглянуті державними органами влади і врівноважені з потребами планового контролю, вивчення застосовної системи та факти цієї справи показали, що процесуальні гарантії, що містяться в національному законодавстві стосовно того, яким чином були постановлені рішення щодо планування (оцінка кваліфікованим незалежним експертом, інспектором, а потім судовий перегляд у Верховному суді) були такими, що належно враховували її інтереси. Уряд зазначив, що місцеві органи землеустрою отримали заохочення застосовувати людяний підхід до будь-яких питань, пов’язаних з виконавчими діями, відповідно до циркуляру 18/94 (див. параграфи 47-48 вище) і до великої кількості караванів, розташованих на недозволених ділянках, ставились терпимо (див. також статистику, цитовану у параграфі 53 вище). Проте цигани не можуть претендувати на право жити скрізь, де б вони хотіли, незважаючи на контроль планування, особливо зараз, коли вони прагнуть постійно мешкати на своїй земельній ділянці.

88.  Уряд також стверджував, що, хоча офіційних ділянок у районі Трі-Ріверс не було, існували ділянки в інших районах Хартфордшира, і заявниця мала можливість переїхати на інші місця для караванів поза межами цієї місцевої ради. Уряд зазначив, що заявниця проживала на своїй землі, яка знаходиться у пріоритетній сільськогосподарській зоні і в районі, що має велику ландшафтну цінність в межах «Зеленого поясу», без отримання попереднього дозволу на перепланування, необхідного для того, щоб зробити це займання законним, або навіть без звернення за його отриманням. Коли заявниця подала заяву про дозвіл на перепланування, вона мала можливість навести аргументи на свою користь під час розгляду двома інспекторами, які ретельно розглянули її особисті обставини. Проте обидва інспектори виявили, що займання нею її ділянки завдає шкоди сільському характеру місця, розташованому в «Зеленому поясі», і що це переважало її інтереси. Заявниця не може посилатися на статтю 8 і стверджувати, що її преференції щодо місця проживання мають більшу вагу, ніж загальний інтерес. Нарешті, при оцінці пропорційності заходів слід враховувати, що заявниця подала дві заяви на спорудження бунгало, вказуючи, що вона хотіла жити в осілому, звичайному житлі.

(c)  Подання Європейського центру прав ромів

89.  Європейський центр прав ромів звернув увагу Суду на нещодавно опублікований звіт про становище ромів і сінті в регіоні ОБСЄ, підготовлений Верховним комісаром ОБСЄ з питань національних меншин, а також на інші міжнародні документи та матеріали, що стосуються становища ромів. Він стверджував, що у міжнародних організаціях зростає консенсус щодо необхідності вжиття конкретних заходів для поліпшення становища ромів, зокрема, щодо проживання та загальних умов життя. Тому статті 8 і 14 слід тлумачити у світлі чіткого міжнародного консенсусу щодо тяжкого становища ромів та необхідності вжиття термінових дій.

2.  Оцінка Суду

(a)  Загальні принципи

90.  Втручання буде вважатися «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній соціальній потребі» і, зокрема, якщо воно є пропорційним до законної мети, що переслідується. Незважаючи на те, що державні органи влади повинні провести початкову оцінку необхідності, остаточна оцінка того, чи є причини, на які спирається втручання, відповідними та достатніми, залишається предметом перегляду з боку Суду на відповідність вимогам Конвенції (див. поміж іншими рішеннями, Lustig-Prean і Beckett проти Сполученого Королівства, №№ 31417/96 і 32377/96, 27 вересня 1999, §§ 80-81, не оприлюднене).

91.  З огляду на це, можливість розсуду має бути неодмінно надана державним органам, котрі завдяки безпосередньому і постійному контакту з життєво важливими факторами своєї країни перебувають у кращому становищі, ніж міжнародний суд, у оцінці місцевих потреб і умов. Ця можливість розсуду змінюватиметься залежно від характеру права, гарантованого Конвенцією, його важливості для особи і характеру обмеженої діяльності, а також від характеру цілі, яку переслідує обмеження (див. Dudgeon, цитовано вище, стор. 21, § 52, і Gillow проти Сполученого Королівства, рішення від 24 листопада 1986, Series A № 109, стор. 22, § 55).

92.  Рішення державних органів влади в будь-якому конкретному випадку про те, що існують законні зауваження щодо планування на конкретне використання об’єкту, є одним з тих, що Суд не може належно поставити під сумнів. Він не може відвідати кожну ділянку, щоб оцінити наслідок конкретної пропозиції для певної території з точки зору краси, умов дорожнього руху, каналізації та водних об’єктів, навчальних закладів, медичних установ, можливостей працевлаштування тощо. Оскільки інспектори з планування відвідують ділянку, вислуховують аргументи усіх сторін і можуть заслухати свідків, вони краще, ніж Суд, зважують аргументи. Тож, як зазначив Суд у справі Buckley (рішення цитовано вище, стор. 1292, § 75 in fine), “оскільки реалізація розсуду, що передбачає численні місцеві чинники, є невід’ємною у виборі та запровадженні політики землеустрою, державні органи в принципі мають широку можливість розсуду”, хоча Суд залишається вільним дійти висновку про те, що мала місце явна помилка оцінки з боку державних органів. За цих обставин, процесуальні гарантії, які є в розпорядженні певної особи, будуть особливо важливими при визначенні того, чи держава-відповідач, запровадивши нормативну базу, залишилася в межах своєї можливості розсуду. Зокрема, Суд повинен перевірити, чи був процес ухвалення рішень, що призводить до заходів втручання, справедливим і таким, що передбачав належну повагу до інтересів, гарантованих особі відповідно до статті 8 (див. Buckley, цитовано вище, стор. 1292-93, § 76).

93.  Заявниця закликала Суд взяти до уваги останні міжнародні події, зокрема Рамкову конвенцію про захист національних меншин, які звужують можливість розсуду держав у світлі визнання проблем уразливих груп, таких як цигани. Суд зауважує, що між Договірними державами Ради Європи, можна сказати, постає міжнародний консенсус щодо визнання особливих потреб меншин і зобов’язання захищати їхню безпеку, ідентичність і спосіб життя (див. параграфи 55-59 вище, зокрема Рамкову конвенцію про захист національних меншин), не лише з метою забезпечення інтересів самих меншин, але задля збереження культурної різноманітності, котра має цінність для громадськості в цілому.

94.  Проте Суд не переконаний, що консенсус є достатньо конкретним, щоб він міг отримати будь-які вказівки щодо поведінки або стандартів, які Договірні держави вважають бажаними в будь-якій конкретній ситуації. Наприклад, рамкова конвенція запроваджує загальні принципи і цілі, проте держави, що її підписали, не змогли погодитись щодо засобів імплементації. Це посилює думку Суду, що складність і дражливість питань, пов’язаних з політикою, що врівноважує інтереси населення загалом, зокрема щодо захисту навколишнього середовища, та інтереси меншості з можливими конфліктуючими вимогами, робить роль Суду суто наглядовою.

95.  Більше того, надання циганці, яка незаконно розмістила стоянку для караванів на певному місці, інакшого ставлення ніж того, що було надано нециганам, які створили стоянку для караванів у цьому місці, або того, що надається будь-якій особі, яка збудувала будинок у певному місці, спричинить серйозні проблеми за статтею 14 Конвенції.

96.  Тим не менш, хоча факт приналежності до меншини з традиційним способом життя, відмінним від більшості, не надає імунітету від загального законодавства, спрямованого на збереження надбання громади в цілому, такого як навколишнє середовище, проте це може мати наслідок на те, яким чином такі закони будуть запроваджені. Як зазначено у справі Buckley, уразливе становище циган як меншини означає, що особливу увагу слід приділяти їхнім потребам та їхньому інакшому способу життя як у відповідній нормативно-правовій базі, так і в ухваленні рішень у конкретних випадках (рішення цитовано вище, стор. 1292-95, §§ 76, 80 і 84). Тому існує позитивне зобов’язання, покладене на Держави-учасниці відповідно до статті 8, сприяти циганському способу життя (див., mutatis mutandis, Marckx проти Бельгії, рішення від 13 червня 1979, Series A № 31, стор. 15, § 31; Keegan проти Ірландії, рішення від 26 травня 1994, Series A № 290, стор. 19, § 49; і Kroon і Інші проти Нідерландів, рішення від 27 жовтня 1994, Series A № 297-C, стор. 56, § 31).

97.  Важливо розуміти, що цигани, в принципі, можуть вільно оселятись на будь-якій стоянці для караванів, на яку є дозвіл на будівництво; немає жодних підстав вважати, що дозволи виключають циган як групу. До них не ставляться гірше, ніж до будь-кого з нециган, хто хоче жити в каравані і вважає, що жити в будинку неприємно. Проте, з матеріалів, поданих до Суду, включно з рішеннями англійських судів, випливає, що надання достатньої кількості ділянок, які цигани вважають прийнятними і на яких вони можуть законно розмістити свої каравани за ціною, яку вони можуть собі дозволити, - це те, чого ще не досягнуто.

98.  Суд, однак, не погоджується з аргументом про те, що, оскільки статистично кількість циган перевищує кількість місць, доступних на дозволених циганських ділянках, рішення не дозволити циганській сім’ї заявниці зайняти земельну ділянку, де вони хотіли встановити тільки свій караван, і не більше, становило порушення статті 8. Це було б тим самим, що накладати на Сполучене Королівство, як і на всі інші Договірні держави, зобов’язання, згідно з положеннями статті 8, зробити доступною для циганської громади відповідну кількість належним чином обладнаних місць. Суд не переконаний, незважаючи на безсумнівні зміни, що відбулися як в міжнародному праві, що підтверджується рамковою конвенцією, так і в національному законодавстві щодо захисту меншин, що стаття 8 може тлумачитися як така, що передбачає для держав такий далекосяжний позитивний обов’язок із загальної соціальної політики (див. параграфи 93-94 вище).

99.  Важливо нагадати, що стаття 8 не визнає право на отримання житла. Не визнає такого права і практика Суду. Хоча вочевидь бажано, аби кожна людина мала місце, де він або вона може жити гідно, і яке він або вона може назвати домом, на жаль, у Договірних державах є багато людей, які не мають дому. Чи надає держава кошти для того, щоб кожен мав житло, - це питання політичного, а не судового рішення.

100.  У підсумку, питання, яке буде вирішено Судом у цій справі, полягає не у прийнятності загальної ситуації, хоч і сумної, у Сполученому Королівстві в світлі зобов’язань Сполученого Королівства відповідно до міжнародного права, а у вужчому питанні про те, чи конкретні обставини справи свідчать про порушення права заявниці - пані Чепмен - на повагу до її житла, відповідно до статті 8 Конвенції.

101.  У зв’язку з цим правовий і соціальний контекст, у якому щодо заявниці було вжито оспорювані заходи з виселення, є належним чинником.

102.  Якщо житло було облаштоване без дозволу на будівництво, який є необхідним відповідно до національного законодавства, то постає конфлікт інтересів між правом особи згідно зі статтею 8 Конвенції на повагу до свого житла, та правом інших членів громади на охорону навколишнього середовища (див. параграф 81 вище). При розгляді питання про те, чи вимога, аби особа залишила свій дім, є пропорційною до законної мети, що переслідується, дуже важливо, чи було споруджено будинок незаконно. Якщо будинок був споруджений на законних підставах, цей фактор, очевидно, переважив би законність вимоги до особи переїхати. І навпаки, якщо спорудження будинку в певному місці було незаконним, позиція особи, яка заперечує проти наказу про переселення, є слабкішою. Суд дуже обережно надаватиме захист тим, хто, свідомо порушуючи встановлені законом заборони, споруджує житло у екологічно захищеному місці. Якби Суд вчинив інакше, то він заохочував би протизаконні дії на шкоду захисту екологічних прав інших членів громади.

103.  Іншим належним міркуванням, яке має бути враховане насамперед національними органами влади, полягає у тому, що, якщо немає альтернативного житла, втручання є серйознішим, ніж тоді, коли воно доступне. Чим належнішим є альтернативне житло, тим менш серйозним є втручання, що полягає у виселенні заявника з його чи її існуючого житла.

104.  Оцінка придатності альтернативного житла передбачає, з одного боку, врахування особливих потреб відповідної особи - його чи її сімейних потреб та фінансових ресурсів, а з іншого - права місцевої громади на охорону навколишнього середовища. Це завдання, щодо якого доцільно надати широку можливість розсуду державним органам влади, які, очевидно, мають кращі можливості для здійснення необхідної оцінки.

(b)  Застосування наведених принципів

105.  Серйозність того, що поставлено на карту для заявниці, засвідчено фактами даної справи. Заявниця тривалий час вела мандрівний спосіб життя, зупиняючись на тимчасових або неофіційних ділянках. Вона оселилася на своїй землі, шукаючи стале і безпечне місце для розміщення караванів. У відповідному дозволі на перепланування, однак, було відмовлено, і їй було потрібно виїхати. Заявницю двічі було оштрафовано. Вона залишила свою ділянку, але повернулася після того, як мусила постійно переїздити з місця на місце. Схоже, заявниця насправді не бажала далі вести мандрівний спосіб життя. Вона перебувала на одному місці з 1986 до 1990 рр., і між 1992 р. і цим провадженням. Таким чином, цей випадок не стосується традиційного мандрівного циганського способу життя.

106.  Очевидно, що особи, які постраждали від виконавчого припису, в принципі, і ця заявниця мали на практиці повну і правомірну можливість надати інспекторам із землеустрою будь-які матеріали, які вони вважають дотичними до їхньої справи, зокрема їхні особисті фінансові та інші обставини, їхню думку щодо придатності альтернативних ділянок та тривалість часу, необхідного для пошуку відповідного альтернативного місця.

107.  Суд нагадує, що заявниця переїхала на свою ділянку в своїх караванах без отримання попереднього дозволу на перепланування, який, як їй було відомо, є необхідним для того, щоб зробити це займання законним. Відповідно до чинних процедур, скарги заявниці на відмову у видачі дозволу на будівництво та на виконавчий припис були розглянуті у межах двох офіційних перевірок, проведених інспекторами, які були кваліфікованими незалежними експертами. В обох випадках інспектори відвідали саму ділянку і розглянули подання заявниці. Як засвідчує продовження строку наданого для приведення у відповідність (див. параграф 47 звіту інспектора, наведений у параграфі 17 вище), було враховано певну інформацію, надану заявницею.

108.  Перший інспектор врахував розташування ділянки в «зеленому поясі» Лондона і встановив, що міркування землеустрою, як національні, так і місцеві, переважають над потребами заявниці (див. параграф 14 вище). Другий інспектор вважав, що використання ділянки для розміщення караванів завдасть серйозної шкоди навколишньому середовищу, і «значно зменшило б спокійний сільський характер» цього місця, яке було як в «зеленому поясі», так і в районі великої ландшафтної цінності. Він дійшов висновку, що освоєння ділянки може порушити мету «Зеленого пояса», що полягає у захисті сільського довкілля від зазіхань. Аргументи заявниці, на його думку, не виправдовують домінування над цими важливими інтересами (див. параграф 17 вище).

109.  Були розглянуті аргументи заявниці, як щодо робіт, які вона провела на ділянці, а саме, прибирання та насадження рослин, так і щодо труднощів пошуку інших ділянок у цьому районі. Проте обидва інспектори зважили ці фактори супроти загального інтересу зі збереження сільського характеру місцевості та вирішили, що останні переважають.

110.  З доповідей інспекторів (наведених у параграфах 14 і 17 вище) видно, що існували вагомі екологічні причини відмови у видачі дозволу на перепланування, а особисті обставини заявниці були враховані в процесі прийняття рішень. Суд також зазначає, що апеляція до Верховного суду була доступною, оскільки заявниця вважала, що інспектори або Державний секретар не взяли до уваги відповідні міркування або обґрунтували оскаржуване рішення на неналежних міркуваннях.

111.  Суд зазначає, що в рамках процедур перепланування було визнано, що не існує вільних місць, які б негайно були доступні для заявниці, ні в окрузі, ні у графстві в цілому. Уряд зазначив, що існують інші місця у графстві, і що заявниця може вільно шукати місця поза межами графства. Незважаючи на те, що статистичні дані свідчать про недостатність ділянок, що належать місцевим органам влади, доступних для циган у країні в цілому, можна відзначити, що багато циганських сімей все ще живуть мандрівним життям, не користуючись офіційними ділянками, і не можна сумніватися, що вільні офіційні ділянки періодично з’являються.

112.  Більше того, враховуючи те, що існує безліч стоянок для караванів, що мають дозвіл на перепланування, питання про те, чи були відповідні місця доступними для заявниці протягом тривалого часу, який їй було надано, залежало від того, що потрібно для того, аби ділянка була придатною. У цьому контексті вартість ділянки, порівняно з коштами заявниці, а також її розташування, порівняно з бажанням заявниці, є явно належними. Оскільки те, скільки коштів має заявниця, які витрати вона повинна зробити, які місцеві вимоги є необхідними для неї і чому, - про ці обставини знає виключно заявниця, і саме вона має надати докази щодо цих питань. Проте вона не надала Суду жодної інформації щодо її фінансового становища або щодо характеристик, які повинна мати ділянка, аби бути придатною для того, щоб вона оселилась на ній. Суд також не має жодної інформації щодо зусиль, які вона доклала до пошуку альтернативних ділянок.

113.  Тому Суд не переконаний, що заявниця не мала жодних альтернатив, окрім як залишатись на займаній ділянці без дозволу на перепланування в межах «зеленого поясу». Як було зазначено у справі Buckley, стаття 8 не обов’язково сягає настільки далеко, аби задовольняти преференції осіб щодо місця їх проживання, аби переважити загальний інтерес (рішення цитовано вище, стор. 1294, § 81). Якщо проблема заявниці виникає через брак грошей, то вона перебуває в тому ж нещасному становищі, як і багато інших осіб, які не можуть дозволити собі продовжувати мешкати на привабливих для них ділянках або в будинках.

114.  За таких обставин Суд вважає, що було належним чином враховано труднощі заявниці як у рамках нормативно-правової бази, що містить належні процесуальні гарантії, котрі захищають її інтереси згідно зі статтею 8, так і відповідальними органами планування при здійсненні своїх повноважень щодо конкретних обставин її справи. Рішення були ухвалені цими органами після врівноваження різних конкуруючих інтересів. Суд не зобов’язаний переглядати щодо суті ці рішення, засновані на обґрунтованих і достатніх підставах, з точки зору статті 8, щоб виправдати втручання у реалізацію прав заявниці.

115.  Гуманітарні міркування, які могли б вимагати іншого результату на національному рівні, не можуть бути використані як підстава для висновку Суду, який був би рівнозначним звільненню заявниці від дотримання національних законів щодо землеустрою, і покладенню на уряди зобов’язання забезпечити, аби кожна циганська сім’я мала житло, наявне для її користування приміщення і відповідне до її потреб. Більше того, наслідки цих рішень, на підставі фактів даної справи, не можуть розглядатися як невідповідні до законної мети.

116.  У підсумку, не було порушення статті 8 Конвенції.

II.  СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 1 Протоколу № 1

117.  Заявниця стверджувала, що її було позбавлено права мирно володіти своїм майном на її землі, і тому вона постраждала від порушення права мирно володіти своїм майном, всупереч статті 1 Протоколу № 1 до Конвенції, котра каже:

“Кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.

Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які, на її думку, є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.”

118.  Заявниця стверджувала, що, незважаючи на загальновизнану свободу дій, що надається державним органам у сфері землеустрою, не було досягнуто справедливої рівноваги між її інтересами та інтересами громадськості. Вона стверджувала, що той факт, що вона проживала на своїй землі без попереднього дозволу, не має значення, і що висновки інспекторів з планування щодо впливу її караванів на цінність пейзажу не були настільки важливими, якщо їх розглядати в контексті державної політики, що регулює дані рішення. Проте, якщо Суд визнає порушення статті 8, вона погоджується з тим, що не постає жодного окремого питання за цим положенням.

119.  Уряд, пристаючи на думку більшості Комісії, стверджував, що було забезпечено справедливу рівновагу між індивідуальними та загальними інтересами, зокрема, з огляду на той факт, що заявниця займала свою ділянку всупереч закону про землеустрій та висновкам інспекторів з планування щодо згубного впливу займання нею ділянки.

120.  З тих же причин, що наведені стосовно статті 8 Конвенції, Суд вважає, що втручання у мирне володіння заявницею своїм майном було належним і забезпечувало справедливу рівновагу, відповідно до вимог статті 1 Протоколу № 1. Отже, не було порушення цього положення.

III.  СТВЕРДЖУВАНЕ ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 6 Конвенції

121.  Посилаючись на статтю 6 Конвенції, заявниця скаржилася, що вона не мала доступу до суду для розгляду щодо суті її скарг щодо отримання дозволу на займання ділянки. Відповідна частина статті 6 § 1 каже:

“Кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру ...”

122.  Заявниця стверджувала, що практика Суду не підтримує загальне припущення про те, що право на апеляцію до Верховного суду з питань права означало, що процедури із землеустрою відповідали статті 6. На її думку, рішення у справі Bryan (рішення цитовано вище, стор. 17-18, §§ 44-47) було ухвалено на основі конкретних фактів. А саме, як стверджувала вона, Верховний суд не міг переглядати жодне з питань щодо фактів. Він також не міг розглядати скарги на те, що інспектор з планування надав замалої ваги потребам циганської родини у їхньому способі життя на земельній ділянці, хоча водночас він і не визнав це неналежним чинником. Вона також повідомила, що судовий перегляд, під час якого не було враховано пропорційність заходу, має бути визнано неналежним з точки зору статті 6 (посилаючись, mutatis mutandis, на висновки Суду щодо статті 13 у справі Smith і Grady проти Сполученого Королівства, №№ 33985/96 і 33986/96, §§ 135-38, ECHR 1999-VI).

123.  Уряд, пристаючи на думку більшості Комісії, стверджував, що у світлі рішення у справі Bryan (цитовано вище) обсяг перегляду, здійсненого Верховним судом щодо рішень стосовно землеустрою, відповідав вимогам статті 6, незважаючи на те, що цей суд не переглядав факти справи.

124.  Суд нагадує, що у справі Bryan (рішення цитовано вище, стор. 14-18, §§ 34-47) він постановив, що у спеціалізованій сфері законодавства про містопланування повний перегляд фактів може не вимагатись, відповідно до статті 6 Конвенції. У згаданій справі він вирішив, що обсяг перегляду Верховним судом, котрий був доступний заявнику після відкритого провадження перед інспектором, був у тому випадку достатнім для того, аби відповідати вимогам статті 6 § 1. Він довзволяв, аби рішення було оскаржене на тій підставі, що було хибним, нерозумним, не спиралось на докази або було ухвалене з посиланням на неналежні чинники або без урахування належних чинників. Тому можна вважати, що воно забезпечувало належний судовий контроль згаданого адміністративного рішення.

125.  Отже, у даній справі не було порушення статті 6 § 1 Конвенції.

IV.  ЩОДО СТВЕРДЖУВАНОГО ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 14 КОНВЕНЦІЇ

126.  Заявниця скаржилась, що її було дискриміновано на підставі її статусу циганки, всупереч статті 14 Конвенції, котра каже:

“Користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою – статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою.”

127.  Заявниця стверджувала, що неспроможність правової системи забезпечити традиційний спосіб життя циган, ставлячись до них так само, як до більшості населення, або ставлячи їх у несприятливе становище, порівняно із населенням загалом, призвели до дискримінації в здійсненні її прав, гарантованих Конвенцією, на підставі її статусу як члена етнічної меншини. Наприклад, лише цигани були виокремлені державною політикою для особливого ставлення, відповідно до якого циганські ділянки були неприйнятними в певних місцевостях, і, на відміну від мешканців будинків, вони не користувалися систематичною оцінкою та забезпеченням своїх потреб. Крім того, застосування до них загальних законів і політики не відповідало їхнім особливим потребам, що випливають із традиції жити та подорожувати у караванах. Вона посилалася, зокрема, на Рамкову конвенцію про національні меншини, як на підтвердження зобов’язання Сполученого Королівства вжити заходів для забезпечення повної і ефективної рівності циган.

128.  Уряд, посилаючись на думку більшості Комісії, визнав, що будь-яка різниця в поводженні переслідувала законні цілі, була пропорційна до цих цілей і за даних обставин мала обгрунтоване і об’єктивне виправдання.

129.  Беручи до уваги свої висновки, наведені вище за статтею 8 Конвенції, що будь-яке втручання в права заявниці було пропорційним до законної мети охорони навколишнього середовища, Суд робить висновок, що не було дискримінації всупереч статті 14 Конвенції. Хоча може виникнути дискримінація, коли держави без об’єктивного та розумного обґрунтування не ставляться по-різному до осіб, чиє становище істотно відрізняється (див. Thlimmenos проти Греції [ВП], № 34369/97, § 44, ECHR 2000-IV), Суд за обставин даної справи не вбачає жодної відсутності об’єктивного і розумного виправдання заходів, застосованих щодо заявниці.

130.  Отже, у даній справі не було порушення статті 14 Конвенції.

З ЦИХ ПРИЧИН СУД

1.  Постановляє, десятьма голосами проти семи, що не було порушення статті 8 Конвенції;

2.  Постановляє, одноголосно, що не було порушення статті 1 Протоколу № 1;

3.  Постановляє, одноголосно, що не було порушення статті 6 Конвенції;

4.  Постановляє, одноголосно, що не було порушення статті 14 Конвенції.

Складено англійською і французькою мовами і постановлено під час відкритого засідання у Палаці Прав Людини у Страсбурзі, 18 січня 2001 року.

Луціус ВІЛЬДХАБЕР
Голова
Мікелє де Сальвія
секретар

До даного рішення, відповідно до статтей 45 § 2 Конвенції і 74 § 2 Регламенту, додано наступні окремі думки:

(a)  спільна думка, що висловлює незгоду, суддів Пастор Рідрехо, Бонело, Тюлькенс, Стражнічка, Лоренцен, Фішбах і Касадеваль;

(b)  окрема думка судді Бонело.

L.W.
M. de S.

СПІЛЬНА ДУМКА, ЩО ВИСЛОВЛЮЄ НЕЗГОДУ,
суддів Пастор Рідрехо, Бонело, Тюлькенс, Стражнічка, Лоренцен, Фішбах і Касадеваль

1.  Ми шкодуємо, що не можемо погодитися з думкою більшості про те, що порушення статті 8 у цій справі не було. Це одна з п’яти справ, що надійшли до нашого Суду стосовно проблем, з якими стикаються цигани у Сполученому Королівстві. І є ще більше таких, що очікують на наш розгляд. Всі вони розкривають частину труднощів і тиску на вразливу групу всередині громади. Хоча скарги щодо землеустрою і виконавчих заходів, застосованих до циганської родини, яка займала власну земельну ділянку без дозволу на перепланування, мають прецедент у справі Buckley проти Сполученого Королівства (рішення від 25 вересня 1996, Reports of Judgments and Decisions 1996-IV), у якій було встановлено відсутність порушення, ми вважаємо, що це не може примушувати Суд, першочерговим завданням якого є ефективна імплементація запровадженої Конвенцією системи із захисту прав людини. Ми повинні звернути увагу на зміну обставин у державах-учасницях і визнавати будь-який консенсус, що постає у Європі стосовно стандартів, які мають бути досягнуті. Ми хочемо відзначити, що справа Buckley розглядалась чотири роки тому палатою Суду до запровадження реформ, передбачених Протоколом № 11. Висновок про відсутність порушення було зроблено шістьма голосами проти трьох. Цей Суд, діючи як Велика Палата у складі сімнадцяти суддів, несе обов’язок переглядати підхід, застосований у справі Buckley, у світлі сучасних умов і аргументів, наведених сторонами, і, за потреби, адаптувати свій підхід, аби гарантовані Конвенцією права мали практичний наслідок.

2.  Ми згодні з більшістю щодо обсягу прав, передбачених статтею 8, котрі були задіяні у цій справі (див. параграфи 73-74 рішення). Традиційний спосіб, у який заявник реалізує своє право на повагу до свого житла і до свого приватного і сімейного життя, передбачає захист цього положення. Ми також погоджуємося з більшістю, що відбулося втручання у реалізацію заявницею цих прав за статтею 8 Конвенції. Проте ми хотіли б нагадати, що хоча головною метою статті 8 є захист особи від свавільних дій з боку державних органів, окрім того може існувати позитивне зобов’язання, притаманне ефективній “повазі до житла і приватного і сімейного життя”. Межі між позитивними та негативними зобов’язаннями держави не піддаються чіткому визначенню і, зокрема, в окремих випадках, таких як теперішній, можуть перекриватися. Проте відповідні принципи однакові. В обох випадках необхідно враховувати справедливу рівновагу між конкуруючими інтересами особи та громадськості в цілому; і в обох випадках держава користується певною можливістю розсуду (див. поміж іншими рішеннями, Kroon і Інші проти Нідерландів, рішення від 27 жовтня 1994, Series A № 297-C, стор. 56, § 31, і Marzari проти Італії (dec.), № 36448/97, 4 травня 1999, не оприлюднене). Отже, хоча немає потреби розглядати наслідки заходів, що заторкнули заявницю у розумінні другої частини статті 8 Конвенції, ми вважаємо, що такий розгляд має брати до уваги те, що можуть поставати позитивні зобов’язання, і що державні органи, своєю бездіяльністю не забезпечують справедливу рівновагу між інтересами конкретної циганки і громадськості.

3.  Наша головна незгода з більшістю полягає в оцінці, що втручання було «необхідним у демократичному суспільстві». Ми погоджуємося, що розгляд заперечень щодо планування конкретного використання об’єкту не є підвідомчим Суду (див. параграф 92 рішення). Коли йдеться про містобудування та місцеве планування, Суд раніше зазначав, що це передбачає здійснення дискреційних суджень у здійсненні політики, прийнятої в інтересах громади (див. Buckley, цитовано вище, стор. 1292, § 75, і Bryan проти Сполученого Королівства, рішення від 22 листопада 1995, Series A № 335-A, стор. 18, § 47). Насправді ми не повинні замінювати нашим власним уявленням рішення про те, якою є найкраща політика у сфері планування або найвідповідніший індивідуальний захід у випадках планування, що включає численні місцеві фактори.

У справі Buckley (рішення цитовано вище, стор. 1292, § 75) було зазначено, що в принципі державні органи влади з вищезазначених причин користувалися широкою можливістю розсуду у виборі та реалізації політики планування. Однак, на нашу думку, це твердження не може автоматично застосовуватися до будь-якого випадку, що стосується сфери планування. Конвенцію завжди слід тлумачити та застосовувати у світлі поточних обставин (див. Cossey проти Сполученого Королівства, рішення від 27 вересня 1990, Series A № 184, стор. 17, § 42). Поміж державами-учасницями Ради Європи постає консенсус щодо особливих потреб меншин і щодо зобов’язання захищати їхні безпеку, ідентичність і спосіб життя (див. параграфи 55-67 рішення, зокрема Рамкову конвенцію про захист національних меншин), не лише з метою захисту інтересів самих меншин, але задля збереження культурної різноманітності, цінної для громадськості в цілому. Цей консенсус передбачає визнання того, що захист прав меншин, таких як цигани, вимагає не тільки того, щоб Договірні держави утримувалися від політики чи практики, які дискримінують їх, а й, в разі необхідності, повинні були вживати позитивних кроків для поліпшення своєї ситуації за допомогою, наприклад, законодавства або конкретних програм. Тому ми не можемо погодитися з твердженням більшості про те, що консенсус не є достатньо конкретним, або з висновком, що складність конкуруючих інтересів робить роль Суду суворо наглядовою (див. параграфи 93-94 рішення). На нашу думку, це не відображає чітко визнаної потреби циган у захисті ефективного користування їхніми правами і увічнює їхню вразливість як меншини, чиї потреби та цінності відрізняються від потреб громадськості загалом. Вплив заходів з планування та правозастосування на користування циганами правом на повагу до житла, приватного та сімейного життя має вимір поза екологічними проблемами. Беручи до уваги потенційну серйозність втручання, яке забороняє циганці вести свій спосіб життя у певному місці, ми вважаємо, що, якщо органи планування не зробили жодного висновку про наявність у циган будь-якого альтернативного, законного місця, на яке він або вона може розумно переїхати, то повинні існувати переконливі підстави для відповідних заходів.

4.  У даному випадку серйозність того, що поставлено на карту для заявниці, є очевидним. Заявниця та її сім’я протягом багатьох років вели мандрівний спосіб життя, зупиняючись на тимчасових або неофіційних місцях, і поліція та місцева влада все частіше змушували їх переїздити. Керуючись міркуваннями про здоров’я сім’ї та виховання дітей, заявниця зробила крок до придбання землі, на якій безпечно розмістила свої каравани. Проте, у дозволі на це було відмовлено, і вони були зобов’язані піти. Заявницю двічі оштрафували, і вона залишила свою земельну ділянку. Однак вона повернулася, оскільки вони знову постійно переїздили з місця на місце. Вона та її сім’я залишаються на своїй землі під загрозою наступних примусових заходів. Її становище непевне і вразливе.

Ми хотіли б зауважити, що під час процедур планування було визнано, що не існує альтернативних місць, куди б заявниця могла переїхати, ні в окрузі, ні у графстві загалом. Уряд згадував про інші ділянки у графстві і заявив, що заявниця може вільно шукати місця поза межами графства. Проте очевидно, що, незважаючи на статистичні дані, на які посилається Уряд (див. параграф 53 рішення), все ще існував значний дефіцит офіційних, законних місць, доступних для циган у країні в цілому, і що не можна вважати само собою зрозумілим, що вільні місця існували або були доступні де-інде. Очевидно також, що законодавство та політика планування, які були впроваджені протягом останнього півстоліття, різко скоротили землю, на якій цигани можуть правомірно розміщувати свої каравани під час подорожей. Дотримуючись новітнього законодавства, Закону про кримінальне правосуддя та громадський порядок 1994 року, несанкціоновані мешканці таборів - особи, які розміщують караван на шосе, на окупованій землі без згоди власника або на будь-якій іншій незайнятій землі - скоюють кримінальне правопорушення, якщо вони не дотримуються наказу їхати далі.

Уряд стверджував, що клопотання заявниці про отримання дозволу на будівництво бунгало повинні бути враховані як свідчення того, що її житлові потреби не вимагають особливої уваги. Ми не переконані у відповідності цього аргументу. Заявниця звернулася з проханням про отримання дозволу на бунгало після того, як їй було відмовлено у задоволенні заяви на її каравани, і коли вона зіткнулася з неминучим виселенням зі своєї землі. Також той факт, що вона не виявила наміру оселитися на землі на довгостроковій основі, не зменшує серйозності втручання. Тиск на історичний кочовий спосіб життя циган з боку законодавства, ухваленого починаючи з 1960 року, мав на меті спонукати багатьох циган прийняти рішення щодо пошуку безпечної, довгострокової стоянки для своїх караванів на власній землі, зберігаючи при цьому можливість подорожувати сезонно або час від часу. Справді, можна відзначити, що офіційна політика протягом декількох десятиліть полягала у заохоченні циган до пошуку власних приватних ділянок (див. параграфи 38-40 і 46 рішення).

Проте заявниця, ухваливши такий план для своєї сім’ї, не отримала дозволу на перепланування для розміщення караванів на своїй землі. Крім того, ця земля перебувала на території «зеленого поясу». Інспектори, які проводили обстеження перепланування, встановили, що, незважаючи на прибирання, вдосконалення та відгородження ділянки, займання нею землі значно відволікало від тихого сільського характеру сільської місцевості, яку «Зелений пояс» мав зберегти від посягань. Ми не повинні оскаржувати цю оцінку.

Уряд також надав значну увагу гарантіям, передбаченим процедурами планування, стверджуючи, що інтереси заявниці були належним чином та справедливо враховані інспекторами при ухваленні рішень, і що екологічні інтереси переважають її інтереси. Проте ми відзначаємо, що інспектори з планування ухвалюють свої рішення, беручи до уваги чинні закони та політику планування. Вони вказували на те, що в Зеленому поясі існувала загальна заборона неналежних змін, що циганські ділянки не розглядалися як відповідні зміни в «Зеленому поясі», і що для виправдання таких неналежних змін потрібні дуже особливі обставини. Беручи до уваги той факт, що в цій справі було визнано, що жодна інша офіційна ділянка не була доступна заявниці для розміщення її караванів, і що вона працювала над поліпшенням і відокремленням ділянки, ми вважаємо, що покладений на заявницю тягар довести особливі обставини є надзвичайно тяжким, якщо не надмірним. Отже, ми не переконані, що нормативно-правова база землеусторою могла надати більше, ніж маргінальну або символічну вагу інтересам заявниці або пов’язаного з ними суспільного інтересу щодо збереження культурного різноманіття шляхом захисту традиційного етнічного способу життя.

Тому ми зважили серйозність втручання в права заявниці з екологічними аргументами, які заперечують проти її проживання. Хоча значенням останніх не можна нехтувати, проте вони, на наш погляд, не мають такого характеру або ступеня, щоб становити «нагальну суспільну потребу», якщо порівнювати з тим, що було поставлено на карту для заявниці. В процедурах планування не було жодних вказівок на те, що заявниці можна було розумно очікувати, що вона могла будь-куди перемістити свої каравани. Було встановлено, що місцеві органи влади порушили свій обов’язок забезпечити належні місця для циган у цьому районі у 1985 році, вони отримали від Державного секретаря вказівку виконати свої законні обов’язки, хоча відтоді не відбулось жодного конкретного поліпшення ситуації. За цих обставин ми вважаємо, що заходи з планування та примусового виконання перевищували можливість розсуду, надану державним органам влади, і були непропорційними до законної мети захисту навколишнього середовища. Тому їх не можна вважати «необхідними в демократичному суспільстві».

5.  Роблячи цей висновок, ми взяли до уваги те, чи, як попереджав Уряд, це становитиме виключення циган з виконавчих механізмів планування і надання їм карт-бланш для оселення у місці, на власний вибір. Тривала нездатність місцевих органів влади забезпечити ефективне включення циган у свою політику планування очевидна з історії впровадження заходів щодо циганських місць, як державних, так і приватних (див. параграфи 36-37, 46 і 49 рішення). На місцевому рівні було визнано проблеми, пов’язані з труднощами становища циган через «терпимість» до деяких незаконних об’єктів і чутливість, яку виявляли місцеві органи влади в здійсненні своїх «драконівських» повноважень (див. параграфи 47-48 рішення). Це вказує на те, що уряд вже добре усвідомлює, що законодавча та політична база не забезпечує на практиці потреби циганської меншини, і що його політика, спрямована на надання місцевим органам повноваження із забезпечення потреб циган, має обмежену ефективність (див. параграфи 49-52 рішення). Складнощі цієї проблеми були висвітлені вище, і нам не слід нав’язувати Сполученому Королівству будь-яке конкретне рішення. Однак, на нашу думку, непропорційно вживати заходів для виселення циганської сім’ї з їхнього будинку на їхній власній землі за обставин, коли не було доведено, що вона має будь-яке інше законне, альтернативне місце, доступне для них (див., mutatis mutandis, Buckley, цитовано вище, стор. 1281, § 26, і стор. 1294, § 81, у якій стверджувалось, що існували проблеми з вандалізмом на офіційній ділянці у 700 метрах від ділянки заявника, проте це не створювало конкретної загрози для її власних, або її родини, здоров’я та безпеки). Тому саме державні органи мають вжити таких заходів, які вважають за потрібне для забезпечення того, щоб система землеустрою надавала ефективну повагу до житла, приватного та сімейного життя циган, таких як заявниця.

6.  Посилання більшості на стверджувану свободу циган отаборитись на будь-якій стоянці для караванів, що має дозвіл на будівництво (див. параграф 97 рішення), ігнорує реальність того, що циганам не раді на приватних житлових ділянках, які, у будь-якому випадку, часто надмірно дорогі. Вони також не можуть використовувати такі приватні житлові майданчики для сезонного або тимчасового транзиту. Самі органи планування визнають, що єдиними практичними можливостями, доступними для циган, є ділянки, що належать місцевій владі, або приватні циганські ділянки. Йдеться не про циган, які кажуть про особливі уподобання щодо розташування та зручності, без реалістичного посилання на власні ресурси (див. параграф 112 рішення). У цьому випадку доступні для них можливості суворо обмежені чи зовсім відсутні.

7.  Ми також хотіли б порушити питання про відповідність чи обґрунтованість заяви у параграфі 99 рішення суду, що стаття 8 не визнає право на отримання житла. У цьому випадку заявниця мала житло, у своєму каравані на своїй землі, але їй не дозволялося поселятися там. Більш того, практика Суду не каже, що право на отримання житла повністю виходить за межі статті 8. Суд визнав, що можуть існувати обставини, коли відмова влади вживати заходів для надання допомоги у вирішенні житлових проблем порушує проблему за статтею 8 - див. наприклад, справу Marzari, цитовано вище, у якій Суд постановив, що відмова органів влади надати житлову допомогу особі, яка страждає на тяжку хворобу, може за певних обставин порушувати питання через вплив такої відмови на приватне життя особи. Зобов’язання держави виникають тоді, коли існує прямий і безпосередній зв’язок між заходами, яких вимагає заявник, і приватним життям останнього (див. Botta проти Італії, рішення від 24 лютого 1998, Reports 1998-I, стор. 422, §§ 33-34).

8.  Нарешті, ми не можемо погодитися з висловленою більшістю думкою, що надання захисту за статтею 8 незаконному проживанню циганки в каравані на її землі призведе до виникнення проблем згідно зі статтею 14, оскільки закони про планування продовжують забороняти особам зводити будинки на своїй землі в тому ж районі (див. параграф 95 рішення). Такий підхід ігнорує той факт, який більшість визнала раніше, що в цьому випадку спосіб життя заявниці як циганки, розширює сферу застосування статті 8, що не обов’язково має бути у випадку особи, яка живе в звичайному житлі, доступність якого є менш обмеженою. Такі ситуації не можуть бути аналогічними. Навпаки, дискримінація може виникати, коли держави, без об’єктивних і розумних обґрунтувань, не ставляться по-різному до осіб, чиї ситуації істотно відрізняються (див. Thlimmenos проти Греції, № 34369/97, § 44, ECHR 2000-IV).

9.  На закінчення ми хотіли б повторити, що не є необхідним наслідком виявлення порушення у цій справі те, що цигани зможуть вільно проживати на будь-якій землі в країні. Там, де було доведено, що вони мають інші ділянки, рівновага між інтересами захисту екологічної цінності місця та інтересами циганської сім’ї у проживанні на ньому схиляється на бік першого. Законодавство та політика Сполученого Королівства у цій сфері давно визнали мету забезпечення особливих потреб циган. Безпритульні мають право, згідно з національним законодавством, отримувати житло (див. параграф 54 рішення). На нашу думку, стаття 8 Конвенції накладає позитивне зобов’язання на органи влади, аби цигани мали практичну та ефективну можливість користуватися своїм правом на повагу до свого житла, а їхнє приватне та сімейне життя, відповідно до традиційного способу життя, не є нечуваною новиною.

10.  Тому ми робимо висновок, що мало місце порушення статті 8 Конвенції.

11.  Ми голосували за відсутність порушення статті 1 Протоколу № 1 і статті 14 Конвенції, оскільки, з огляду на наше переконання, що за обставин даної справи було порушено статтю 8, немає потреби розглядати інші окремі питання.

ОКРЕМА ДУМКА СУДДІ бОНЕЛО

1.  Я голосував за наявність порушення статті 8 з причин, наведених у спільній думці, що висловлює часткову незгоду, до якої я долучився.

2.  Я схвалив, хоч і невдоволено, загальну думку більшості та меншості, що заходи, застосовані до заявниці, були "згідно до закону". Цього висновку, на мою думку, важко уникнути у світлі чинної практики стосовно Конвенції. Я пропоную, щоб Суд звернув увагу на це.

3.  Будь-який захід, що перешкоджає здійсненню основоположного права, повинен дотримуватися принципу законності: обмеження повинно відповідати закону. Моя думка полягає в тому, що, відповідно до змісту статті 8, інший висновок може бути, і, можливо, повинен бути досягнутий у цьому випадку.

4.  Державні органи перебували явно у незаконному стані аж доти, доки заявниця не взяла закон у свої руки. Стаття 6 Закону про місця для караванів від 1968 року (доки він не був скасований Законом про кримінальне правосуддя і громадський порядок від 1994 року – див. параграф 42 рішення), покладав на органи місцевого самоврядування обов’язок “у разі потреби надавати належне помешкання циганам, які проживають у даній місцевості чи прибули до неї”. Дійсно, було визнано, що місцеві органи влади порушили своє зобов’язання забезпечити належне проживання циган у цій місцевості в 1985 році і не врахували директиву від Державного секретаря щодо виконання їх законних обов’язків.

5.  Я вважаю, що державному органу, який порушує свої законні зобов’язання, не слід дозволяти стверджувати, що він діє «відповідно до закону». Класична конституційна доктрина “чистих рук” заперечує, щоб ті, хто до цього порушував закон, вимагали захисту з боку закону.

6.  Державний орган зобов’язаний виконувати закон, як і будь-яка особа. Його відповідальність набагато вища, ніж відповідальність осіб, що належать до уразливих класів, які фактично змушені нехтувати законом для того, щоб мати можливість здійснювати своє основоположне право на приватне та сімейне життя - особи, які повинні порушувати закон через наявність попередніх недоліків органів державної влади.

7.  У цій справі як державні органи, так і окремі особи, безсумнівно, порушили межі законності. Але саме невиконання державним органом закону спричинило та спонукало наступне порушення з боку фізичної особи. Ця бездіяльність влади призвела до ситуації, яка майже виправдовує необхідний захист. Чому суд з прав людини має ставитися з більшою симпатією до далекосяжних порушень закону, вчинених сильними, ніж до тих, до яких були примушені слабкі, - це ще не було належним чином пояснено.

8.  Тут ми стикаємося з ситуацією, в якій людина була «затягнена» у порушення закону, оскільки державний орган був захищений у своєму власному порушенні. Висновок суду на користь останнього, на шкоду першому, є, на мою думку, тривожною подією. Суд з прав людини, дійшовши висновку, що державний орган, який не перебуває явно не на стороні верховенства права, діяв "відповідно до закону", створює ще серйозніше порушення визнаних етичних мірил цінності.

Full & Egal Universal Law Academy