© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
RADA EVROPY
EVROPSKÝ SOUD PRO LIDSKÁ PRÁVAPÁTÁ SEKCE
VĚC delta pekárny a. s. proti ČESKÉ REPUBLICE
(stížnost č. 97/11)
ROZSUDEK
ŠTRASBURK
2. října 2014
Tento rozsudek nabude právní moci za podmínek stanovených v čl. 44 odst. 2 Úmluvy. Může být předmětem formálních úprav.
Rozsudek je v autentickém francouzském znění publikován na internetových stránkách Evropského soudu pro lidská práva v databázi HUDOC (). Pořízený úřední překlad do českého jazyka není autentickým zněním rozsudku.
Ve věci DELTA PEKÁRNY a. s. proti České republice,
Evropský soud pro lidská práva (pátá sekce), zasedající v senátu ve složení
Mark Villiger, předseda, Angelika Nußberger,
Boštjan M. Zupančič,
Ganna Yudkivska,
Vincent A. De Gaetano,
André Potocki,
Aleš Pejchal, soudci,
a Claudia Westerdiek, tajemnice sekce,
po poradě konané dne 26. srpna 2014,
vynesl tento rozsudek, který byl přijat uvedeného dne:
ŘÍZENÍ
1. Řízení bylo zahájeno stížností (č. 97/11) směřující proti České republice, kterou dne 22. prosince 2010 podala k Soudu akciová společnost založená podle českého práva, DELTA PEKÁRNY a. s. („stěžovatelská společnost“), na základě článku 34 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod („Úmluva“).
2. Stěžovatelskou společnost zastupuje P. Dejl, advokát zapsaný v seznamu advokátů České advokátní komory. Českou vládu („vláda“) zastupuje její zmocněnec V. A. Schorm.
3. Stěžovatelská společnost především tvrdí, že šetřením provedeným v obchodních prostorách společnosti podle zákona o ochraně hospodářské soutěže bylo porušeno její právo na respektování obydlí a korespondence a že v tomto ohledu nemá k dispozici účinný prostředek nápravy.
4. Dne 27. září 2012 byla stížnost oznámena vládě.
SKUTKOVÝ STAV
I. OKOLNOSTI PŘÍPADU
5. Stěžovatelská společnost je akciovou společností založenou podle českého práva, se sídlem v Brně.
6. Dne 19. listopadu 2003, tedy před přistoupením České republiky k Evropské unii dne 1. května 2004, bylo se stěžovatelskou společností a dvěma dalšími společnostmi zahájeno Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) správní řízení. Stěžovatelská společnost o tom byla téhož dne informována oznámením podepsaným předsedou Úřadu, které uvádělo jako předmět řízení možné porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (dále jen „ZOHS“), spočívající v údajné dohodě o prodejních cenách pekárenských výrobků, a obsahovalo také poučení o právech a povinnostech účastníků řízení vyplývajících z § 21 odst. 4 a 5, § 22 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a § 24 ZOHS. Oznámení bylo předáno zástupcům stěžovatelské společnosti v okamžiku, kdy se pracovníci Úřadu dostavili do jejích kanceláří v Brně a Praze, aby zde provedli šetření podle § 21 odst. 4 ZOHS. Spolu s oznámením bylo předáno pověření k provedení šetření (které nebylo Soudu předloženo), vystavené Úřadem; podle stěžovatelské společnosti v něm byla uvedena pouze jména pracovníků Úřadu, kteří byli pověřeni provedením šetření.Průběh šetření
7. Projednávaná stížnost se týká šetření provedeného v kancelářích obchodního oddělení v Praze třemi pracovníky Úřadu za přítomnosti čtyř zástupců stěžovatelské společnosti, a to ředitele pro rozvoj, společné podniky a marketing K., výkonného ředitele J., personální ředitelky P. a ředitelky právního oddělení S. Žádná další osoba nebyla šetření přítomna.
8. Protokol o průběhu šetření uvádí jako důvod a účel šetření prověření dokumentů pro účely výše uvedeného správního řízení a obsahuje poučení týkající se ustanovení § 21 odst. 4 a 5, § 22 odst. 1 písm. a) a odst. 4 a § 24 ZOHS.
9. Podle protokolu bylo šetření zahájeno v kanceláři K. prověřením jeho elektronické korespondence. K. zpřístupnil pracovníkům Úřadu veškeré své e-maily; pracovníci si odnesli kopie některých z nich. Pracovníci Úřadu se dále zeptali, zda by mohli hovořit s předsedou nebo místopředsedou představenstva nebo s J. a s obchodním ředitelem M., a požádali o umožnění přístupu do jejich kanceláří. K. odpověděl, že neví, kde se jejich kanceláře nacházejí, protože se zrovna stěhují. J. uvedl, že má kancelář v jiném městě a že předseda a místopředseda představenstva nejsou přítomni. Poté byla pracovníkům Úřadu zpřístupněna pouze kancelář M. a ti konstatovali, že počítač M. někdo odpojil a odnesl; M. pracovníkům Úřadu telefonicky sdělil, že je mimo kancelář. Pracovníci Úřadu proto požádali o přístup k elektronické korespondenci J., jehož počítač se nacházel v kanceláři M. Následovala výměna názorů mezi pracovníkem Úřadu a P., J. a S.; ti namítli, že vzhledem k tomu, že v počítači může být soukromá korespondence podléhající ochraně listovního tajemství, nelze Úřadu tuto korespondenci zpřístupnit, a to i přes ujištění pracovníků Úřadu, že žádnou korespondenci nezabaví ani nevytisknou. Následně J. umožnil pracovníkům Úřadu nahlédnout pouze do korespondence, kterou označil jako korespondenci jiné než soukromé povahy, aniž však označil e-mailové adresy, z nichž by mohla soukromá korespondence přicházet; rovněž odmítl přístup ke třem e-mailům, které zaslali P., K. a další zaměstnanec společnosti. Šetření v kanceláři M. bylo ukončeno v okamžiku, kdy J. odmítl pokračovat v prověřování své korespondence a počítač vypnul s tím, že musí ze služebních důvodů odejít.
10. Protokol obsahuje mimo jiné seznam sedmi dokumentů, jejichž kopie byly předány pracovníkům Úřadu, kteří též požádali o zaslání dalších informací. Podle zástupců stěžovatelské společnosti, kteří se šetření zúčastnili, byly kopie uvedených dokumentů získány nezákonně, bez souhlasu společnosti a osob, kterým byly dokumenty určeny, přestože jejich obsah nesouvisel s předmětem správního řízení a podléhal obchodnímu tajemství. K. si nakonec dva ze sedmi dokumentů vzal zpět s tím, že se jedná o soukromou korespondenci nesouvisející s předmětem správního řízení, a odmítl je vydat.
11. Vzhledem k tomu, že S. a K. nebyli v obou kancelářích přítomni po celou dobu šetření, a tudíž nemohli dosvědčit celý průběh šetření, odmítli protokol podepsat.Řízení týkající se pokuty uložené stěžovatelské společnosti
12. Dne 30. prosince 2003 uložil Úřad stěžovatelské společnosti podle § 22 odst. 1 písm. a) ZOHS pokutu ve výši 300 000 Kč (přibližně 11 500 €) za to, že mu neumožnila prošetřit veškeré elektronické údaje obchodní povahy nacházející se v jejích prostorách a že bránila provedení šetření tím, že si vzala zpět dva z odebraných dokumentů. Stěžovatelská společnost tak měla porušit své povinnosti vyplývající z § 21 odst. 4 a 5 ZOHS, které omezuje právo na ochranu listovního tajemství.
13. Dne 4. května 2005 předseda Úřadu, kterému byl předložen rozklad stěžovatelské společnosti, rozhodnutí ze dne 30. prosince 2003 potvrdil. S odvoláním na judikaturu Soudu a Ústavního soudu uvedl, že § 21 odst. 4 a 5 ZOHS představuje zákon ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy a umožňuje omezení práv zaručených v čl. 8 odst. 1 Úmluvy nejen v zájmu ochrany hospodářské stability a soutěžní rovnováhy v České republice, ale i ochrany zájmu každého soutěžitele na spravedlivé hospodářské soutěži. V předmětné věci jednali pracovníci Úřadu v souladu s uvedenými ustanoveními, získané důkazy byly opatřeny v souladu se zákonem a práva J. a K. nebyla porušena; ti naopak při šetření neposkytli součinnost, když odmítli oddělit soukromou a obchodní korespondenci.
14. Stěžovatelská společnost napadla rozhodnutí ze dne 4. května 2005 správní žalobou podle § 65 soudního řádu správního. S odvoláním na judikaturu Soudu mimo jiné tvrdila, že § 21 odst. 4 a 5 ZOHS je v rozporu jak s Ústavou, tak s článkem 8 Úmluvy, neboť umožňuje Úřadu provádět šetření bez povolení soudu.
15. Dne 11. dubna 2006 Krajský soud v Brně správní žalobě stěžovatelské společnosti vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil a dále zrušil pro nedostatečné vymezení vytýkaných skutečností rozhodnutí ze dne 30. prosince 2003. Krajský soud se otázkami týkajícími se respektování článku 8 Úmluvy nezabýval.
16. Dne 27. června 2006 vydal Úřad nové rozhodnutí, kterým stěžovatelské společnosti uložil pokutu ve výši 300 000 Kč s odůvodněním, že bez závažného důvodu neumožnila pracovníkům Úřadu seznámit se s částí elektronické korespondence, znemožnila další prověření části této korespondence a vzala si zpět dva z dokumentů, které původně pracovníkům Úřadu předala.
17. Dne 8. listopadu 2006 předseda Úřadu rozhodnutí ze dne 27. června 2006 doplnil, zejména podrobněji rozvedl skutečnosti vytýkané stěžovatelské společnosti, ale v podstatné části jej potvrdil (včetně výše pokuty). Podle předsedy Úřadu existuje domněnka, byť vyvratitelná, že veškeré dokumenty nacházející se v obchodních prostorách společnosti jsou obchodní povahy, a Úřad musí mít možnost posoudit, zda určitý dokument je skutečně soukromé povahy a s předmětem řízení nesouvisí.
Pokud jde o tvrzení stěžovatelské společnosti ohledně neústavního použití § 21 odst. 4 a 5 ZOHS, předseda Úřadu konstatoval, že Úřad je vázán zákonem a nemůže přezkoumávat jeho soulad s Ústavou. Analogie s § 82 a 83 trestního řádu není podle něho relevantní, neboť tato ustanovení se týkají ochrany obydlí fyzické osoby, a nikoli obchodních prostor právnické osoby. Ustanovení § 83 trestního řádu navíc upravuje možnost vykonat prohlídku „jiných prostor nebo pozemků“ bez předchozího souhlasu soudu. Zákonodárce tak rozlišuje mezi soukromou sférou fyzických osob, kde se pro účely domovní prohlídky neobchodních prostor vyžaduje předchozí souhlas soudu, a právnických osob, u nichž není předchozí povolení soudu nezbytné a následná soudní kontrola je dostačující.
18. Dne 1. února 2007 stěžovatelská společnost pokutu zaplatila a současně podala proti rozhodnutí ze dne 8. listopadu 2006 správní žalobu. Stěžovatelská společnost, odkazujíc zejména na věc Société Colas Est a ostatní proti Francii (č. 37971/97, rozsudek ze dne 16. dubna 2002), namítala, že ustanovení § 21 odst. 4 a 5 použitá Úřadem nesplňují požadavky vyplývající z judikatury Soudu, a to předchozí soudní příkaz a dohled nezávislého orgánu. Dále namítala porušení listovního tajemství, tvrdila, že neporušila žádnou z povinností podle § 21 odst. 5 ZOHS, a vyjádřila nesouhlas s výší uložené pokuty.
19. Dne 27. září 2007 Krajský soud v Brně tuto žalobu zamítl. Krajský soud se s argumenty stěžovatelské společnosti podrobně vypořádal a zejména konstatoval, že ustanovení § 21 odst. 4 ZOHS nejsou v rozporu s Ústavou. Uvedl, že šetření v obchodních prostorách představuje specifické opatření odpovídající rozsahu pravomocí Evropské komise podle článku 20 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 (dále jen „nařízení“), jakož i povinnostem orgánů pro hospodářskou soutěž členských států podle článku 22 nařízení.
Krajský soud uvedl, že neohlášené místní šetření („dawn raid“), tak jak je upraveno v § 21 odst. 4 ZOHS, lze vykonat pouze v obchodních prostorách, do nichž může Úřad vstoupit, aniž by k tomu bylo zapotřebí jakéhokoli zvláštního povolení. Tato procedura se co do kontroly soudním orgánem v žádném zásadním směru neodlišuje od procedury, jež je předepsána pro obdobné šetření prováděné Evropskou komisí; ta sice vydá podle čl. 20 odst. 4 nařízení formální rozhodnutí o uskutečnění takového šetření, avšak není právem subjektů, aby o takovém místním šetření věděly s předstihem, ani aby se na soud obrátily předem, a následný soudní přezkum je dostatečný. V českém právním řádu rovněž existuje následná soudní kontrola, neboť žalobou proti rozhodnutí vydanému ve správním řízení, v jehož rámci šetření proběhlo, lze brojit jak proti způsobu provedení šetření, tak proti tomu, že vůbec bylo provedeno. Má-li být posouzen soulad ustanovení zákona s ústavním pořádkem, je podle soudu třeba hledat rovnováhu mezi základními právy fyzických a právnických osob a veřejným zájmem. Za tím účelem je třeba uvážit, zda zájem fyzických a právnických osob na tom, aby šetření v jejich obchodních prostorách a jeho rozsah a délka trvání bylo nad rámec následné soudní kontroly podrobeno kontrole soudu před uskutečněním takového šetření, jednoznačně převažuje nad zájmem na odhalení protisoutěžního jednání, či nikoli. Soud v této souvislosti uvedl, že článek 8 Úmluvy umožňuje prolomení zásady nedotknutelnosti obydlí, stanoví-li tak zákon a je-li to nezbytné mimo jiné v zájmu hospodářského blahobytu země a ochrany práv a svobod druhých. V projednávané věci je zákonem ve smyslu Úmluvy ustanovení § 21 odst. 4 a 5 ZOHS; z uvedeného zákona vyplývají jednoznačně podmínky provedení takového úkonu, jeho rozsah i okruh dotčených subjektů. Dále pak toto opatření zjevně sledovalo legitimní cíl hospodářského blahobytu země a ochrany práv a svobod druhých, neboť článek 81 Smlouvy o založení Evropského společenství, který je do českého právního řádu promítnut v § 3 odst. 1 ZOHS, označuje protisoutěžní jednání zkoumané v projednávané věci za jednání deliktní; nařízení neohlášené šetření v obchodních prostorách dokonce přímo předvídá. Navíc, v případě zakázaného jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě jsou klíčovým důkazem vzájemné kontakty mezi soutěžiteli, jež by při předem ohlašovaném šetření nebylo možno získat. Důvody pro existenci předem neohlášených šetření s možností následné soudní kontroly jsou tedy dostatečné, přiměřené a z pohledu celospolečenského zájmu přesvědčivé.
Krajský soud se dále zabýval tím, zda lze považovat následnou soudní kontrolu podle § 65 soudního řádu správního za dostatečnou. Soud zohlednil dikci čl. 20 odst. 6 a 8 nařízení, který nevyžaduje předchozí povolení soudu a ponechává tuto otázku na předpisech vnitrostátního práva, a uvedl, že:
„(...) veškeré garance poskytované článkem 8 Úmluvy jsou určeny především k zajištění rozvoje osobnosti každého jednotlivce ve vztazích s dalšími osobami, a to bez nežádoucího vnějšího vměšování, jak bylo mimo jiné konstatováno ve věci Niemietz proti Německu (...). Z právě uvedeného rozsudku Evropského soudu pro lidská práva a z jeho rozsudku ve věci Chappell proti Spojenému království (...) vyplývá (...), že článek 8 Úmluvy by se měl bezvýhradně týkat toliko takových ‚obchodních prostor’, které ‚zároveň’ slouží jako místo výkonu advokátní praxe (tu je třeba nepochybně zohlednit princip důvěrnosti korespondence mezi advokátem a jeho klientem) či jako bydliště (tu jde nepochybně o ‚obydlí’, jehož ochrana je legitimně podrobena přísnější reglementaci). Na shora uvedeném závěru zdejšího soudu nic nemění ani konstatování ESLP, podle něhož neexistuje důvod pro to, aby interpretace pojmu ‚soukromý život’ vylučovala aktivitu profesní nebo obchodní povahy, protože ‚...právě během své pracovní činnosti má většina lidí značnou příležitost rozvíjet své vztahy s vnějším světem ...’, neboť tímto argumentem byl podepřen závěr v tom směru, že prohlídka advokátní kanceláře byla zásahem do práva garantovaného článkem 8 Úmluvy (věc Niemietz proti Německu). Stejně tak nelze jednoznačný závěr ESLP o tom, že by obchodní prostory měly být vždy považovány za ‚obydlí’ ve smyslu článku 8 Úmluvy, dovodit z konstatování, že ‚... pokud příslušný zásah směřuje pouze proti obchodní aktivitě, nelze bez dalšího spoléhat na vyloučení aplikace článku 8 Úmluvy...’ (věc Chappell proti Spojenému království). (...) Přestože se věc Société Colas Est a jiní proti Francii, jíž žalobce argumentuje, nejvíce skutkově blíží právě projednávanému případu, ESLP tu konstatoval, že ‚... nadešel čas uznat, že za určitých okolností práva garantovaná článkem 8 (Úmluvy) mohou být vykládána tak, že zahrnují i právo na respektování sídla, poboček a jiných obchodních prostor...’. To, že tomu ‚za určitých okolností’ tak ‚může být’, neznamená, že by tomu tak mělo být nutně i v případě, kdy k posouzení jednání coby jednání protisoutěžního (...) může (...) sloužit jedině prokázání samotného obsahu korespondence mezi vyšetřovanými soutěžiteli, což nebylo možné jinak, než předem neavízovaným a (...) nepředpokládaným (neočekávaným) šetřením. Soud tu za podstatnou rovněž považuje skutečnost, že šetření se úzce zaměřovalo na podklady obchodní povahy umístěné v zařízení sloužícím k výkonu práce (notebook) (...), stejně jako skutečnost, že šetření se neuskutečnilo v místě, ohledně něhož by bylo důvodné předpokládat, že v něm osoby vykonávající činnost pro žalobce vyvíjejí též jinou než pracovní činnost.
Přestože tedy zdejší soud vnímá názorový trend, který jedno z rozhodnutí ESLP (věc Societé Colas Est a jiní proti Francii) může naznačovat, a sice že za určitých okolností může ochrana podle čl. 8 odst. 2 Úmluvy přesahovat „obydlí“ v tradičně chápaném významu, dospívá k závěru, že skutkové okolnosti právě projednávaného případu plně korespondují s okolnostmi, jež byly dány ve věci rozhodované Evropským soudním dvorem ve věci Hoechst AG proti Evropské komisi (...), kde Evropský soudní dvůr (...), vědom si nepochybně všech aspektů odhalování protisoutěžního jednání, mimo jiné výslovně odmítl rozšiřování ochrany dle čl. 8 Úmluvy na obchodní prostory. Pokud by provedení místního šetření (...) mělo být odloženo až do doby, kdy nastanou účinky žalobcem požadované ‚autorizace soudem’ (...), mohlo by to při garanci srovnatelného stupně ochrany cestou následného přezkumu ve správním soudnictví atakovat základní smysl efektivního odhalování protisoutěžního jednání, ne-li jej dokonce vylučovat. Natolik kategorický závěr v judikatuře ESLP, jak jej prezentuje žalobce, jenž by měl v obecné rovině a za všech okolností revokovat závěr Evropského soudního dvora podaný ve věci Hoechst AG proti Evropské komisi, zdejší soud nenalézá.
Nad rámec shora uvedeného (...) úprava obsažená v § 21 odst. 4 a 5 nikterak nevybočuje z režimu, jenž je kodifikován v některých ostatních vnitrostátních úpravách členských států Evropské unie. Na straně jedné je předchozí souhlas soudu (...) pro šetření v prostorách, jež odpovídají (...) vymezení ‚obchodních prostor’, vyžadován například ve Francii (L 450-4 francouzského obchodního zákoníku), v Německu (§ 98 německého trestního řádu na tuto otázku aplikovatelného), v Irsku (§ 45 irského zákona o ochraně hospodářské soutěže) nebo v Maďarsku (§ 65 maďarského zákona o ochraně hospodářské soutěže), na straně druhé lze šetření v obchodních prostorách bez předchozího souhlasu soudu (jen na základě opatření příslušného vnitrostátního soutěžního úřadu) uskutečňovat například v Belgii (čl. 44, § 3 belgického zákona o ochraně hospodářské soutěže), v Nizozemí (čl. 5 odst. 17 nizozemského správního řádu), ve Španělsku (§ 33 španělského zákona o ochraně hospodářské soutěže) nebo na Slovensku (§ 22 slovenského zákona o ochraně hospodářské soutěže). Na předchozí soudní autorizaci k šetření v obchodních prostorách soutěžitelů tedy není důvodu nahlížet ani jako na proceduru v demokratických státech s tržním prostředím obvyklou, a tedy snad žádoucí ex usu.“[1]
Krajský soud kromě toho konstatoval, že ZOHS jasným způsobem definuje případy, kdy lze šetření provést (ratione personae vůči soutěžitelům, ratione loci v jejich obchodních prostorách, ratione materiae za účelem vyšetřování upraveného v ZOHS), a že průběh šetření, které je součástí správního řízení, se nevymyká soudnímu přezkumu podle § 65 soudního řádu správního, což je zárukou proti svévoli.
Ve zbývající části byla žaloba soudem rovněž shledána nedůvodnou.
20. Stěžovatelská společnost podala proti tomuto rozhodnutí kasační stížnost s tím, že § 21 odst. 4 ZOHS je v rozporu s článkem 8 Úmluvy, a namítala, že Soud ve svém rozsudku Société Colas Est a ostatní proti Francii konstatoval nesoulad obdobného ustanovení francouzského práva s Úmluvou. Podle stěžovatelské společnosti vyšel krajský soud nesprávně z rozsudku Soudního dvora ve věci Hoechst z roku 1989, a nikoli z novější judikatury vytvořené výše citovaným rozsudkem Soudu, přestože právo Společenství nebylo ani možné použít, neboť Česká republika nebyla v rozhodné době členem Evropské unie. Krajský soud rovněž konstatoval, že požadavek předchozí soudní kontroly by znamenal, že se dotčený soutěžitel dozví o plánovaném šetření s předstihem, avšak dle stěžovatelské společnosti taková provázanost neexistuje, a předchozí soudní kontrola tudíž nemůže ohrozit účinnost právní úpravy v oblasti práva hospodářské soutěže. Takovou kontrolu již přitom vnitrostátní právo vyžaduje, pokud jde o fyzické osoby (§ 21 odst. 5 ZOHS ve spojení s § 200h občanského soudního řádu).
21. Rozsudkem ze dne 29. května 2009 zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelské společnosti jako nedůvodnou. Nejdříve připomněl vývoj judikatury Společenství a uvedl, že § 21 odst. 4 ZOHS není sám o sobě v rozporu s článkem 8 Úmluvy a že sporný zásah byl přiměřený. Nejvyšší správní soud vyšel zejména z rozsudku ve věci Société Colas Est a ostatní proti Francii, v němž Soud konstatoval porušení s ohledem na čtyři hlediska: (i) francouzský orgán pro hospodářskou soutěž disponoval velmi širokými pravomocemi, které mu umožnily, aby sám posoudil vhodnost, množství, délku a rozsah předmětných úkonů; (ii) vybočil z předmětu šetření; (iii) francouzské právo nenabízelo mechanismus bezprostřední soudní ochrany; (iv) za těchto podmínek by tak bylo zřejmě jedinou odpovídající zárukou předchozí povolení soudu, které však není francouzským právem upraveno. S ohledem na tyto skutečnosti Nejvyšší správní soud konstatoval:
„Oprávnění Úřadu provést šetření v posuzované věci bylo založeno zákonem, a to ustanovením § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., ve znění k 19. 11. 2003 (...). Zásah byl přinejmenším v zájmu hospodářského blahobytu země i ochrany práv jiných. Nyní zbývá posoudit otázku přiměřenosti, kdy je třeba se zamyslet s ohledem na argumentaci stěžovatele v kasační stížnosti především na rozhodnutí ESLP ve věci Colas nad rozsahem pravomocí kontrolního Úřadu, způsobem provedení kontroly (z hlediska vykročení z předmětu a účelu šetření), nad možnosti kontrolovaných subjektů namítat nezákonnost šetření a tedy možnost účinné ochrany jejich práva na ochranu obchodních prostor (a to i z hlediska tvrzené nutnosti předchozího soudního souhlasu s provedením šetření).
V zákoně o ochraně hospodářské soutěže není nikde stanoveno, že by zaměstnanci Úřadu museli mít soudní povolení k tomu, aby mohli provést místní šetření. Zákon je opravňuje vstupovat na pozemky, do všech objektů, místností a dopravních prostředků, které jsou místem prověřování, a nahlížet do obchodních knih a jiných obchodních záznamů, pořizovat si z nich výpisy a na místě požadovat ústní vysvětlení. Námitka, že bez soudního povolení či jiné soudní kontroly je zásah ze strany Úřadu při místním šetření nepřiměřený (...), je nedůvodná, mají-li subjekty kontroly zaručeny prostředky dovolání se ochrany proti nepřiměřenému a nezákonnému zásahu.
Soutěžitelům v rámci českého právního řádu je bezprostřední možnost ohradit se proti prováděnému šetření v případě, že se soutěžitel domnívá, že šetření proběhlo nezákonným a nepřiměřeným způsobem, zaručena ustanovením § 82 a násl. s. ř. s. upravujícím žalobu na ochranu před nezákonným zásahem. Námitku, že šetření proběhlo nezákonným a nepřiměřeným způsobem mimo meritum věci (mimo soudní řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu ohledně samotného hmotného porušení soutěžního práva) soutěžitel mohl uplatnit a také uplatnil i v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu o uložení pokuty (...) ve smyslu ustanovení § 65 a násl. s. ř. s.
Český právní řád tak zakotvuje záruku pro subjekty kontroly, které se proti případným neoprávněným zásahům mohou bránit výše uvedeným způsobem. Také z tohoto důvodu zdejší soud neshledal rozpor ustanovení § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb. s čl. 8 EÚLP.
Zákon č. 143/2001 Sb. nezakotvuje žádné konkrétní omezení kontrolních orgánů v rámci délky provádění kontroly, počtu provedených kontrol, rychlosti kontrol atd. Vzhledem k tomu je nutno posoudit, zda mají kontrolované subjekty adekvátní záruky proti jejich zneužití. (...)
V Rozhodnutí Colas ESLP konstatoval, že subjektům nebyly zaručeny adekvátní a účinné záruky proti zneužití pravomoci kontrolními orgány, navíc orgány měly velmi široké a ničím neomezené pravomoci ke konání kontroly, nebyl vydán předběžný soudní příkaz, a ani kontrole nebyl přítomen žádný z nestranných orgánů – policejní důstojník vyšší hodnosti. Vzhledem k tomu, že došlo i k překročení účelu provedení kontroly a byly zabaveny dokumenty nevztahující se k předmětu šetření, tak za kumulace těchto okolností dospěl ESLP k tomu, že zásah byl nepřiměřený ve vztahu k oprávněným zájmům, které kontroly sledovaly.
V posuzované věci na rozdíl od případu Colas nešlo o vybočení z oprávnění kontrolního orgánu a zabavení dokumentů, které se vztahovaly k zakázkám, které nefigurovaly na seznamu smluv, jež byly předmětem šetření. (...) Kontrolní orgány měly podle zákona pravomoc vyžadovat veškeré informace a podklady, jimiž může být i korespondence, a stěžovatel měl možnost bezprostředně se bránit proti provedení kontroly v rámci žaloby na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu dle ustanovení § 82 s. ř. s., což lze považovat za adekvátní a účinnou ochranu proti zneužití pravomoci kontrolních orgánů.
Srovnáním závěrů ve věci Colas a v posuzované věci, zásahem Úřadu, s uvážením všech relevantních okolností pro zhodnocení přiměřenosti zásahu a záruk ochrany před zneužitím pravomoci kontrolních orgánů, nebyla narušena rovnováha mezi zájmy a právy kontrolovaného subjektu a zájmy společnosti.
Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem stěžovatele, že se krajský soud odchýlil od soudní praxe ESLP, neboť ESLP neposuzoval souladnost české vnitrostátní soutěžní úpravy s čl. 8 Úmluvy. Zdejší soud pro rozhodnutí ve věci (i přes tvrzené podobnosti s projednávanou věcí) považuje za podstatné níže uvedené odlišnosti mezi projednávanou věcí a rozhodnutím ESLP ve věci Colas.
Vzhledem k argumentaci stěžovatele v kasační stížnosti se Nejvyšší správní soud také podrobně zabýval rozsahem oprávnění českého kontrolního orgánu (...) a francouzského soutěžního úřadu. Rozdíly a rozsáhlejší pravomoci francouzského soutěžního úřadu lze nalézt v následujících oblastech:
Ohledně práva k přístupu k dokumentům lze uvést, že podle českého zákona o ochraně hospodářské soutěže (ve znění relevantním pro projednávanou věc) a francouzské ordonance z roku 1945 svědčí kontrolním pracovníkům právo vyžadovat podklady, avšak pouze francouzský předpis jim přiznává právo tyto podklady rovněž zabavit. V tomto ohledu jsou pravomoci francouzského soutěžního úřadu širší.
Ohledně práva narušit listovní tajemství lze taktéž konstatovat širší oprávnění francouzského soutěžního úřadu, když jeho kontrolní pracovníci mohou v případě podezření na porušení právních předpisů ze strany soutěžitele požadovat po správě pošt otevření podezřelých poštovních zásilek.
Z hlediska práva realizovat domovní prohlídku se jedná opět o širší pravomoci francouzského soutěžního úřadu, kdy dle čl. 16, 5. věty francouzské ordonance, mohou pracovníci mající zvláštní pověření od vedoucího příslušného správního orgánu vykonávat místní šetření i uvnitř obydlí, avšak pouze za asistence úředníka místní samosprávy nebo kriminální policie. Ve francouzské ordonanci nebyla stanovena povinnost získat předchozí souhlas soudu.
Širší pravomoci francouzských orgánů lze nalézt i v institutu zadržení delikventa v případě zřejmého porušení předpisu, kdy dle čl. 16, 1. věty může kontrolní pracovník delikventa předvést na státní zastupitelství. Obdobné oprávnění česká soutěžní úprava neobsahuje.
Širší pravomoci francouzských orgánů lze dovodit i z toho, že francouzská soutěžní úprava taktéž nestanoví žádnou povinnost francouzskému soutěžnímu úřadu ohledně rozsahu informací, které musí kontrolní pracovník předat soutěžiteli před provedením místního šetření. Podle české soutěžní úpravy má kontrolní pracovník při vyžádání podkladů a informací povinnost uvést právní důvod a účel šetření a upozornit na to, že za jejich neposkytnutí soutěžiteli hrozí pokuta.
Správní řád taktéž stanoví více náležitostí protokolu oproti francouzské právní úpravě.
Z pohledu sankcí za porušení povinností odpovídajících právům kontrolních pracovníků jsou soutěžitelé, kteří porušili příslušné francouzské soutěžní předpisy trestáni podle tamního trestního řádu ((...) odmítnutí vydat podklady (...) kladení odporu kontrolním pracovníkům při jejich činnosti v rámci místního šetření – trest odnětí svobody na 6 dnů až 6 měsíců, a/nebo pokuta od cca 1 000 do 50 000 Kč). Český soutěžní předpis v ustanovení § 22 odst. 1 umožňuje uložit pokutu do výše 300 000 Kč nebo do výše 1 % z čistého obratu dosaženého soutěžitelem za poslední období. V oblasti možného trestu odnětí svobody se opět jedná o nesrovnatelné právní úpravy.
Na závěr srovnání české a francouzské soutěžní úpravy (...) zdejší soud srovnává možnosti soutěžitelů z hlediska opravných prostředků proti nezákonnosti či nepřiměřenosti zásahu z hlediska způsobu provedení šetření u soutěžitele. V rámci českého právního řádu lze podat žalobu na ochranu před nezákonným zásahem (...) podle ustanovení § 82 a násl. s. ř. s., či žalobu proti rozhodnutí správního orgánu o pokutě podle ustanovení § 65 s. ř. s. Z rozhodnutí Colas vyplývá, že podle francouzské právní úpravy mohou být námitky soutěžitele vzneseny až v řízení o meritu věci.
K argumentaci stěžovatele, že nevidí důvod, proč by měly fyzické osoby požívat větší ochrany soukromí než ostatní osoby, zdejší soud uvádí, že podstatou sporu není rozdíl mezi ochranou fyzických a právnických osob, ale mezi ochranou soukromých a obchodních prostor.
Nejvyšší správní soud je názoru, že ustanovení § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb., které dává Úřadu oprávnění bez svolení soutěžitelů vstupovat do jejich sídla, resp. jiných kancelářských prostor, aniž by k tomu Úřad měl předchozí soudní povolení, je v souladu s dalšími právními normami obsaženými v evropském, respektive českém právním řádu (včetně Úmluvy). (...)
K argumentaci stěžovatele rozhodnutím ESLP ve věci Wiesner a BICOS Beteiligungen GmbH proti Rakousku ze dne 16. 10. 2007, zdejší soud uvádí, že stěžovatel generalizuje, že otázka zneužití pravomoci a svévole při zásahu do práva na respektování soukromí, korespondence a obydlí by měla vždy podstoupit jakýsi „test“ toho, zda byl k takovému zásahu vydán soudní příkaz. Ve věci Wiesner však šlo o vyšetřování v rámci trestního procesu, kdy čl. 140 odst. 3 rakouského trestního řádu stanoví, že prohlídky mohou být prováděny zpravidla pouze na základě odůvodněného soudního příkazu k prohlídce. ESLP v posuzované věci zkoumal, zda byla prohlídka provedena na základě soudního povolení z důvodu zákonného zakotvení této podmínky povolení prohlídky v rámci trestního stíhání, nikoliv v rámci obecné podmínky nutnosti soudního povolení při jakémkoli zásahu do práva na respektování soukromí, obydlí a korespondence. S ohledem na výše uvedené nelze k argumentaci stěžovatele rozhodnutím ve věci Wiesner přihlédnout.“
Nejvyšší správní soud dále potvrdil postup krajského soudu, který nepoužil právo Společenství jako takové, ale použil je jako vodítko pro výklad českého ZOHS. Soud konečně odmítl paralelu, kterou stěžovatelská společnost spatřovala mezi soukromými prostorami fyzických osob a obchodními prostorami právnických osob. Dle jeho názoru je nutno vycházet z rozdílu mezi zásahem do práv na ochranu obydlí při šetření v obydlí statutárního orgánu, člena statutárního orgánu či zaměstnance soutěžitele a při šetření v obchodních prostorách soutěžitele. Tento rozdíl odpovídá příslušnému českému právu a není ani v rozporu s právem Společenství či rozhodovací praxí Soudního dvora nebo Soudu.
22. Dne 1. září 2009 podala stěžovatelská společnost ústavní stížnost. S odvoláním na článek 8 Úmluvy namítala porušení svého práva na respektování obydlí a korespondence. Poukázala na podobnost s věcí Société Colas Est a ostatní proti Francii s tím, že s ohledem na široké pravomoci Úřadu se šetření v jejích prostorách nemohlo konat bez předchozího povolení soudu a bez přítomnosti policie a že Úřad samotný nemohl platně posoudit nezbytnost, délku a rozsah šetření. Stěžovatelská společnost napadla jako nepřesnou srovnávací analýzu pravomocí českého a francouzského orgánu pro hospodářskou soutěž provedenou Nejvyšším správním soudem s tím, že bere v úvahu pro danou věc irelevantní pravomoci (otevírání poštovních zásilek, zadržení delikventa, náležitosti protokolu). Navíc na rozdíl od názoru Nejvyššího správního soudu podle ní § 82 soudního řádu správního nenabízel účinný prostředek nápravy, neboť žaloba upravená tímto ustanovením se týká pouze probíhajících zásahů; každopádně se nejednalo o preventivní prostředek nápravy. Pokud jde o řízení o opravném prostředku proti pokutě, toto řízení rovněž nebylo účinným prostředkem ochrany, neboť se nevztahovalo na přiměřenost zásahu, k němuž došlo v projednávané věci. Soudy se totiž v žádném okamžiku nezabývaly tím, jaké úvahy, skutečnosti a důkazy vedly Úřad k tomu, aby šetření provedl, a odůvodňovaly nezbytnost a přiměřenost tohoto zásahu. Podle stěžovatelské společnosti tudíž dotčený zásah nerespektoval zásadu přiměřenosti a soudy se dostatečně nezabývaly zákonností tohoto zásahu.
Stěžovatelská společnost mimo jiné namítala zásah do svého práva na respektování majetku a práva na spravedlivý proces. S odvoláním na věc J. B. proti Švýcarsku tvrdila, že uložení pokuty za neposkytnutí součinnosti je v rozporu s jejím právem neobviňovat sama sebe.
23. Dne 26. srpna 2010 odmítl Ústavní soud ústavní stížnost jako celek pro zjevnou neopodstatněnost s tím, že Úřad a soudy, kterým byla věc předložena, se nedopustily nepřiměřeného zásahu a řádně reagovaly na veškeré námitky stěžovatelské společnosti. Ústavní soud uvedl:
„K tvrzení stěžovatelky o nutnosti předchozího soudního souhlasu k provedení šetření Úřadu se dostatečně vyjádřily již správní soudy. (...) Na závěrech správních soudů, že z judikatury ESLP (ani ve věci ‚Colas’) taková striktní a jasná povinnost, jak ji dovozuje stěžovatelka, nevyplývá, nelze shledat nic protiústavního. Správní soudy se řádně zabývaly judikaturou ESLP (včetně té namítané stěžovatelkou) a dospěly k závěru o relevantních odlišnostech ve stěžovatelčině věci (...).
Ústavní soud nemůže v této souvislosti opomenout svůj nález ze dne 8. 6. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 3/09, kde se blíže vyjádřil k otázce nedotknutelnosti obydlí, a to i v kontextu příslušné judikatury ESLP. Zde se vyslovil k povinnosti předchozího soudního souhlasu k prohlídce ‚jiných prostor’, avšak učinil tak v souvislosti s řešením ústavní stížnosti fyzické osoby a v rámci trestního řízení (resp. hrozby trestní represe); poukázal přitom zejména na nemožnost striktního oddělení osobních aktivit jednotlivce od jeho aktivit pracovních a zájmových a potřebu ochrany soukromé sféry jednotlivce (...).
Jako novou pak lze označit námitku stěžovatelky o nemožnosti uložení pokuty za to, že odmítla umožnit Úřadu nahlédnout do e-mailů, které by mohly vést k jejímu sankcionování za protisoutěžní jednání; námitku ‚opřela’ o rozhodnutí ESLP ve věci J. B. vs. Švýcarsko (...). Jde o novotu nepřípustně uplatněnou až v řízení o ústavní stížnosti. Proto jen okrajově Ústavní soud podotýká, že touto námitkou stěžovatelka jednak v podstatě popírá své (rozhodné) tvrzení, že se nejednalo o obchodní e-maily, ale o soukromou korespondenci jejího zaměstnance, a jednak jde o příměr nepřípadný (odlišnosti obou věcí).“Řízení týkající se porušení pravidel hospodářské soutěže stěžovatelskou společností
24. Toto řízení bylo zahájeno dne 19. listopadu 2003 (viz § 6 výše).
25. Ve svém rozhodnutí ze dne 19. března 2004 dospěl Úřad mimo jiné k závěru, že stěžovatelka a dvě další společnosti jednaly ve vzájemné shodě při určování prodejních cen pekárenských výrobků a že v důsledku toho porušily zákaz uvedený v ustanovení § 3 ZOHS. Stěžovatelské společnosti byla uložena pokuta ve výši 55 mil. Kč (přibližně 2 129 000 €). V odůvodnění rozhodnutí se uvádí, že podnětem k zahájení šetření Úřadu byly informace z tisku poukazující na zamýšlené zvýšení cen pekárenských výrobků; následně si Úřad vyžádal od odběratelů těchto výrobků informace týkající se nákupních cen. Na základě těchto informací byla zjištěna silná indicie, že dotčené společnosti uplatnily vzájemně koordinovaný postup, což vedlo dne 19. listopadu 2003 k zahájení správního řízení.
26. Dne 11. května 2005 předseda Úřadu jako odvolací správní orgán toto rozhodnutí částečně potvrdil a v části týkající se uložení pokuty zrušil. Na základě správní žaloby směřující proti potvrzující části rozhodnutí, kterou stěžovatelská společnost napadla nejen existenci protisoutěžního jednání, ale i zákonnost šetření provedeného dne 19. listopadu 2003, bylo rozhodnutí ze dne 11. května 2005 rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 24. srpna 2006 zrušeno pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí; otázkou zákonnosti šetření se rozsudek nezabýval.
27. Dne 2. února 2009 předseda Úřadu po několika dalších krocích v řízení rozhodl, že v projednávané věci došlo k porušení zákazu jednání ve vzájemné shodě a že stěžovatelka je z toho důvodu povinna zaplatit pokutu ve výši 24,8 mil. Kč (asi 960 000 €).
28. Dne 21. října 2010 zamítl Krajský soud v Brně žalobu stěžovatelské společnosti proti tomuto rozhodnutí.
29. V rámci projednání kasační stížnosti podané stěžovatelkou a dvěma dalšími společnostmi shledal Nejvyšší správní soud důvodnými námitky týkající se nesprávného stanovení výše pokuty a svým rozsudkem ze dne 29. března 2012 rozsudek ze dne 21. října 2010 zrušil.
30. Dne 20. září 2012 krajský soud rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 2. února 2009 v části týkající se uložené pokuty pro nezákonnost zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení; ve zbytku správní žalobu stěžovatelské společnosti zamítl. Co se týče tvrzení stěžovatelské společnosti, podle něhož byly některé důkazy pořízeny nezákonně, tj. v průběhu šetření, které nebylo povoleno soudem, odkázal krajský soud na závěry, k nimž dospěly soudy v řízení týkajícím se pokuty uložené stěžovatelské společnosti a od nichž se nemůže odchýlit. Pokud jde o odůvodnění šetření konkrétními skutečnostmi vztahujícími se k předmětu řízení, krajský soud dospěl k závěru, že zásah do sféry dotčeného soutěžitele je ospravedlnitelný v okamžiku, kdy má Úřad podezření v tom směru, že k projevu na trhu došlo následkem kontaktu mezi soutěžiteli, kdy tento kontakt nelze prokázat jinak než důkazy získanými během šetření. Není tudíž třeba ospravedlňovat šetření konkrétnějšími informacemi, jinak by bylo narušeno prosazování práva hospodářské soutěže.
31. Stěžovatelská společnost napadla toto částečné zamítnutí správní žaloby kasační stížností, v níž kritizovala nedostatek důkazů prokazujících protisoutěžní jednání, které jí bylo vytýkáno, a opakovaně uplatnila námitky ohledně nezákonnosti šetření provedeného bez soudního příkazu a jeho neslučitelnosti s Úmluvou. V době, kdy účastníci řízení předložili svá stanoviska Soudu, nebylo o kasační stížnosti Nejvyšším správním soudem dosud rozhodnuto.
II. PŘÍSLUŠNÉ VNITROSTÁTNÍ PRÁVO A PRAXE
A. Česká právní úprava
1. Zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže
a) Znění účinné v rozhodné době a do 1. června 2004
32. Důvodová zpráva k zákonu uvádí, že zákon byl vypracován za účelem harmonizace českého právního řádu s ustanoveními soutěžního práva Evropského společenství, které ponechává procesní otázky převážně na posouzení vnitrostátních zákonodárců. Podle důvodové zprávy je § 21 odst. 4 v souladu s evropskou právní úpravou a § 21 odst. 5, který je nezbytný pro zajištění efektivní ochrany hospodářské soutěže, koresponduje s povinnostmi a oprávněními Evropské komise.
33. Podle § 3 odst. 1 byly dohody mezi soutěžiteli, rozhodnutí jejich sdružení a jednání soutěžitelů ve vzájemné shodě, které vedly nebo mohly vést k narušení hospodářské soutěže, zakázané a neplatné, pokud zákon nestanovil jinak nebo pokud Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) nepovolil z tohoto zákazu výjimku.
34. Ustanovení § 21 odst. 4 stanovilo:
„V řízeních vedených Úřadem podle tohoto zákona jsou soutěžitelé povinni podrobit se šetření Úřadu. Pro účely těchto šetření je Úřad oprávněn vyžadovat od soutěžitelů (...) podklady a informace potřebné pro svoji činnost a prověřovat jejich úplnost, pravdivost a správnost. K tomuto účelu jsou zaměstnanci Úřadu oprávněni vstupovat na pozemky, do všech objektů, místností a dopravních prostředků, které jsou místem prověřování, nahlížet do obchodních knih a jiných obchodních záznamů, pořizovat si z nich výpisy a na místě požadovat ústní vysvětlení.“
35. Ustanovení § 21 odst. 5 stanovilo:
„Soutěžitelé jsou povinni poskytnout Úřadu na jeho vyžádání úplné, správné a pravdivé podklady a informace ve lhůtě jím stanovené a umožnit jejich prověření způsobem podle odstavce 4. (...).“
36. Ustanovení § 21 odst. 6 stanovilo:
„Při vyžádání podkladů a informací Úřad uvede právní důvod a účel šetření a upozorní na to, že za jejich neposkytnutí nebo neumožnění jejich prověření může Úřad uložit pokutu podle § 22.“
37. Ustanovení § 22 odst. 1 stanovilo:
„Úřad může rozhodnout o uložení pokuty
a) do výše 300 000 Kč tomu, kdo zaviněně neposkytne Úřadu ve stanovené lhůtě požadované podklady a informace nebo tyto podklady a informace poskytne neúplné, nepravdivé či nesprávné, nevydá požadované obchodní knihy nebo jiné obchodní záznamy nebo neumožní jejich prověření způsobem podle § 21 odst. 4, popřípadě se jiným způsobem odmítne podrobit šetření podle tohoto zákona.“
38. Podle § 22 odst. 2 zákona mohl Úřad uložit soutěžitelům, kteří úmyslně nebo z nedbalosti porušili zákaz stanovený v § 3, pokutu až do výše 10 mil. Kč nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaženého za poslední ukončený kalendářní rok.
39. Podle § 24 byla každá osoba v pracovněprávním nebo jiném vztahu k Úřadu, na jehož základě vykonávala pro Úřad činnost, povinna zachovávat mlčenlivost o skutečnostech tvořících předmět obchodního tajemství nebo důvěrnou informaci, o nichž se při své činnosti dozvěděla, a to i po skončení tohoto vztahu.
b) Znění po novele provedené zákonem č. 340/2004 Sb. a účinné od 1. června 2004
40. Ustanovení § 21 odst. 5 doplnilo původní znění tak, že bylo-li důvodné podezření, že se obchodní knihy nebo jiné obchodní záznamy nacházejí v jiných než obchodních prostorách, včetně bytů fyzických osob, které jsou statutárními orgány nebo jejich členy nebo zaměstnanci, mohlo v nich šetření probíhat pouze s předchozím souhlasem soudu (řízení o souhlasu se řídilo ustanoveními § 200h a 200i občanského soudního řádu).
c) Znění účinné od 1. prosince 2012
41. Ustanovení § 21f odst. 5 nyní stanoví, že se šetření v obchodních prostorách provádí na základě písemného pověření vystaveného předsedou Úřadu nebo jinou osobou k tomu oprávněnou podle vnitřních předpisů Úřadu. Pověření musí obsahovat mimo jiné právní ustanovení, podle kterého má být šetření provedeno, označení obchodních prostor soutěžitele, v nichž má být šetření provedeno, předmět šetření a datum jeho zahájení, jakož i jména zaměstnanců Úřadu, případně dalších Úřadem pověřených osob, které mají šetření provést.
2. Soudní řád správní (zákon č. 150/2002 Sb. ve znění účinném do 1. června 2004)
42. Podle § 65 každý, kdo tvrdil, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti, mohl se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí.
43. Podle § 82 každý, kdo tvrdil, že byl zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu, který nebyl rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, mohl se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu, trval-li takový zásah nebo jeho důsledky anebo hrozilo-li jeho opakování (tato podmínka byla zrušena k 1. lednu 2012).
3. Trestní řád (zákon č. 141/1961 Sb.)
44. Ustanovení § 83 stanoví, že domovní prohlídku je oprávněn nařídit pouze předseda senátu a v přípravném řízení na návrh státního zástupce soudce. V neodkladných případech tak může namísto příslušného předsedy senátu nebo soudce učinit předseda senátu nebo soudce, v jehož obvodu má být prohlídka vykonána.
45. Podle § 83a ve znění účinném do 8. července 2010 byl oprávněn nařídit prohlídku jiných prostor nebo pozemků předseda senátu, a v přípravném řízení státní zástupce nebo policejní orgán; policejní orgán musel nicméně získat předchozí souhlas státního zástupce. V návaznosti na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/09, ustanovení § 83a od 8. července 2010 do 31. prosince 2011 stanovilo, že prohlídku jiných prostor nebo pozemků je oprávněn nařídit pouze předseda senátu. Konečně dle ustanovení § 83a ve znění účinném od 1. ledna 2012 se ustanovení § 83 použijí rovněž na prohlídku jiných prostor a pozemků.
B. Rozhodovací praxe českých soudů
46. V rámci přezkumu podmínky vyčerpání všech dostupných prostředků nápravy uplatňuje Ústavní soud (viz například nálezy sp. zn. III. ÚS 359/96 a III. ÚS 117/00 nebo usnesení sp. zn. III. ÚS 2479/11, III. ÚS 1055/13 nebo IV. ÚS 307/13) zásadu subsidiarity po formální a materiální stránce, tj. příslušné prostředky nápravy je třeba nejen využít, ale musí rovněž obsahovat námitky, které budou následně vzneseny v ústavní stížnosti. Stěžovatel tedy nemůže předložit Ústavnímu soudu námitky, které formuluje ex post, aniž je uplatnil v opravných prostředcích před obecnými soudy. Podmínka vyčerpání dostupných prostředků nápravy vyplývající ze zákona o Ústavním soudu tudíž není naplněna pouhým podáním prostředku nápravy, který má stěžovatel k dispozici; je třeba, aby v něm namítal porušení svého základního práva, které je předmětem ústavní stížnosti. V opačném případě nebudou využity všechny možnosti právní ochrany, pokud jde o důvod, který vedl k podání ústavní stížnosti, a podmínka vyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy nebude splněna. Ústavní soud v tomto ohledu zdůrazňuje, že ochrana ústavnosti přísluší všem orgánům veřejné moci, zejména obecným soudům; ústavní stížnost lze podat až v okamžiku, kdy ostatní možnosti ochrany selhaly. Jinak by Ústavní soud přezkoumával například zákonnost správních rozhodnutí a plnil roli, která mu nenáleží, neboť nemůže nahrazovat obecné soudy.
1. Nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 ze dne 8. června 2010, vyhlášený veřejně dne 16. června 2010 a zveřejněný dne 8. července 2010 ve Sbírce zákonů
47. Tímto nálezem zrušilo plénum Ústavního soudu dne 8. července 2010 část ustanovení § 83a trestního řádu, podle něhož mohl prohlídku jiných prostor a pozemků v přípravném řízení nařídit státní zástupce nebo policejní orgán. Ústavní soud po důkladné analýze judikatury Soudu a s odvoláním zejména na věc Camenzind proti Švýcarsku konstatoval, že pojem soukromého života neumožňuje rozlišování v závislosti na povaze místa, které je předmětem prohlídky, tak jak to učinil zákonodárce. Soukromý život se totiž nerealizuje výlučně v obydlí, ale i v „jiných prostorech a pozemcích“. V důsledku toho musí požívat oba druhy prohlídek stejných záruk proti zneužití a zejména podléhat předchozímu souhlasu soudu. Takový souhlas je o to důležitější za situace, kdy trestní řád neumožňuje následnou soudní kontrolu, a nelze ho nahradit souhlasem státního zástupce nebo policejního orgánu, kteří neposkytují záruku nestrannosti a nezávislosti. S ohledem na Ústavním soudem zastávanou doktrínu „trvajícího zásahu“ a na zásadu subsidiarity, podle níž je v řízení o ústavní stížnosti přezkoumatelné až konečné rozhodnutí ve věci, které by se mělo vypořádat i s námitkou zásahu do práva na soukromý život v podobě domovní prohlídky, se ústavní stížnost jeví jako prostředek neefektivní. Navíc jistě není žádoucí, aby Ústavní soud v obdobných věcech posuzoval přiměřenost nařízení a výkonu prohlídek všech prostor jako první.
2. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 8 Aps 6/2007 ze dne 17. dubna 2009
48. V tomto rozsudku ve věci žaloby proti zásahu správního orgánu podané podle § 82 soudního řádu správního Nejvyšší správní soud nejdříve s odvoláním na usnesení svého rozšířeného senátu připomněl, že posouzení, zda jsou splněny všechny pojmové znaky zásahu ve smyslu § 82, je otázkou důvodnosti žaloby, nikoliv otázkou existence podmínek řízení. Následně Nejvyšší správní soud zdůraznil podpůrný charakter této žaloby, kterou lze podat zejména po kontrole, která nevyústila v rozhodnutí, proti němuž by bylo možné brojit žalobou podle § 65 soudního řádu správního. Podle Nejvyššího správního soudu může být ochrana proti konkrétnímu úkonu správního orgánu podle § 82 přípustná pouze tehdy, nebylo-li možné domáhat se ochrany nebo nápravy jinými prostředky (například v případě údajně nezákonného postupu ve správním řízení v rámci žaloby proti rozhodnutí vydanému v tomto správním řízení).
3. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 Aps 4/2011 ze dne 22. září 2011
49. V tomto rozsudku týkajícím se žaloby podané podle § 82 soudního řádu správního za účelem napadení zákonnosti předběžného šetření prováděného podle zákona č. 143/2001 Sb. (a které v okamžiku podání žaloby probíhalo) správní soud konstatoval, že takové šetření, jehož cílem je prověření určitých skutečností k tomu, aby bylo možné rozhodnout, zda je třeba zahájit správní řízení, či nikoliv, je postaveno mimo soudní kontrolu podle § 65 soudního řádu správního, protože není ukončováno žádným rozhodnutím; je proto namístě je považovat za zásah, který je možno napadnout podle § 82 soudního řádu správního. Pro posouzení, zda lze tento zásah považovat za nezákonný a vyžadující ochranu, je třeba zkoumat, zda byl v mezích zákona, sledoval legitimní cíl a byl dosažení tohoto cíle přiměřený.
4. Rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 Aps 2/2013 ze dne 13. února 2014
50. Tímto rozsudkem zamítl Nejvyšší správní soud kasační stížnost obchodní společnosti směřující proti rozsudku Krajského soudu v Brně. Ten zamítl její žalobu podanou podle § 82 soudního řádu správního, kterou se domáhala, aby byl vydán rozsudek určující, že šetření v jejích obchodních prostorách provedené v rámci správního řízení ve věci porušení pravidel hospodářské soutěže představovalo nezákonný zásah. Soud konstatoval, že s ohledem na široce vymezené pravomoci, které v dané oblasti § 21f ZOHS svěřuje Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, může nezákonně prováděné šetření porušovat řadu základních práv, včetně práva na ochranu obydlí. Proto je nezbytné, aby měl subjekt, u něhož Úřad pro ochranu hospodářské soutěže provádí šetření, k dispozici právní prostředky, které by mu zajišťovaly ochranu proti případným nezákonným postupům při provádění šetření. Pro posouzení jakou formu obrany lze zvolit, je rozhodující, zda šetření bylo provedeno v rámci řádně zahájeného správního řízení, které bude ukončeno vydáním rozhodnutí, nebo mimo rámec jakéhokoliv správního řízení. Žalobu na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 lze totiž podat pouze tehdy, není-li možno se ochrany domáhat podáním žaloby na zrušení rozhodnutí podle § 65 soudního řádu správního. V řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem totiž nelze přezkoumávat zákonnost jednotlivých procesních úkonů provedených správním orgánem v řádně zahájeném správním řízení. V případě, že by byl soudní přezkum takových procesních úkonů připuštěn, správní soudy by tímto způsobem zasahovaly do správního řízení před jeho ukončením a nepřípustně by ovlivňovaly rozhodovací činnost správních orgánů. Pokud je stěžovatel uznán vinným a postihován za spáchaný správní delikt, má možnost domáhat se přezkumu zákonnosti provedení šetření v žalobě podané podle ustanovení § 65 soudního řádu správního. V případě, že by Úřad pro ochranu hospodářské soutěže ve správním řízení dospěl k závěru, že se stěžovatel správního deliktu nedopustil a rozhodl o zastavení řízení, pak má stěžovatel sice také možnost podat žalobu podle ustanovení § 65, ale soudní přezkum zákonnosti šetření by byl fakticky vyloučen, neboť soud by zkoumal předmětné rozhodnutí pouze z hlediska, zda byly dány důvody pro zastavení řízení, či nikoliv. Tuto mezeru při poskytování právní ochrany lze nicméně vyplnit tím, že stěžovatel využije možnosti postupu podle zákona č. 82/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů, podle něhož se lze domáhat náhrady jak majetkové škody, tak nemajetkové újmy způsobené nesprávným úředním postupem.
III. PŘÍSLUŠNÉ PRÁVO A PRAXE EVROPSKÉ UNIE
51. Soud podotýká, že podle článku 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (bývalé články 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství) jsou ustanovení práva Evropské unie týkající se hospodářské soutěže použitelná pouze „v rozsahu, v němž by mohl být ovlivněn obchod mezi členskými státy“. Na vztahy nepřesahující hranice členského státu se tedy toto právo nevztahuje a jsou upraveny pouze právem vnitrostátním.
A. Nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie (bývalé články 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství)
52. V bodech 23-26 odůvodnění se mimo jiné uvádí, že zjišťování protiprávního jednání odporujícího pravidlům hospodářské soutěže je stále obtížnější a kvůli účinné ochraně hospodářské soutěže je třeba doplnit vyšetřovací pravomoci Komise. Komise musí mít možnost vyžadovat informace, dotazovat se osob a provádět kontroly, které jsou nezbytné ke zjištění jednání, která jsou zakázána podle článku 81 a 82 Smlouvy o založení Evropského společenství (nynější články 101 a 102 Smlouvy o fungování Evropské unie), přičemž využívají aktivní spolupráce s orgány pro hospodářskou soutěž členských států. Aby byla zajištěna účinnost kontrol, měli by mít úředníci zmocnění Komisí právo vstupovat do jakýchkoli prostor, kde mohou být uchovávány obchodní záznamy, včetně soukromých bytů; výkon posledně jmenovaného práva by však měl podléhat povolení soudu.
53. Ustanovení, na která odkazovaly vnitrostátní orgány, znějí takto:
„Článek 20
Kontrolní pravomoci Komise
1. Za účelem plnění povinností svěřených jí tímto nařízením může Komise provádět veškeré nezbytné kontroly podniků a sdružení podniků.
2. Úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocněné Komisí ke kontrole jsou oprávněni:
a) vstupovat do všech prostorů, na pozemky a do dopravních prostředků podniků a sdružení podniků;
b) kontrolovat účetní knihy a ostatní obchodní záznamy, bez ohledu na to, v jaké formě jsou uloženy;
c) kopírovat nebo získávat v jakékoli formě kopie nebo výpisy z těchto knih nebo záznamů;
d) pečetit kterékoli podnikatelské prostory a účetní knihy nebo záznamy po dobu a v rozsahu, které jsou nezbytné pro kontrolu;
e) žádat každého zástupce nebo zaměstnance podniku nebo sdružení podniků o vysvětlení skutečností nebo dokumentů týkajících se předmětu a účelu kontroly a zaznamenávat odpovědi.
3. Úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocněné Komisí ke kontrole vykonávají své pravomoci po předložení písemného zmocnění, v němž je uveden předmět a účel kontroly a sankce podle článku 23 pro případ, že požadované účetní knihy nebo jiné záznamy týkající se podnikání jsou předloženy neúplné, nebo že odpovědi na otázky podle odstavce 2 tohoto článku jsou nesprávné nebo zavádějící. Komise musí včas před uskutečněním kontroly zaslat oznámení o kontrole orgánu pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má provést.
4. Podniky a sdružení podniků se musí podřídit kontrolám nařízeným na základě rozhodnutí Komise. Rozhodnutí musí stanovit předmět a účel kontroly, stanovit datum, kdy má začít, a uvést sankce podle článků 23 a 24 a právo na přezkoumání rozhodnutí Soudním dvorem. Komise přijímá taková rozhodnutí po konzultaci s orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má kontrola provést.
5. Úředníci a osoby zmocněné nebo jmenované orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má kontrola provést, na žádost tohoto orgánu nebo Komise aktivně pomáhají úředníkům a ostatním doprovázejícím osobám zmocněným Komisí. Za tímto účelem jsou vybaveni pravomocemi uvedenými v odstavci 2.
6. Pokud úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocněné Komisí zjistí, že podnik odmítá kontrolu nařízenou podle tohoto článku, poskytne jim dotyčný členský stát nezbytnou pomoc a podle potřeby požádá o pomoc policii nebo rovnocenný donucovací orgán, aby jim umožnil kontrolu provést.
7. Pokud pomoc podle odstavce 6 vyžaduje podle vnitrostátních předpisů povolení soudu, musí být o takové povolení zažádáno. O takové povolení lze žádat také jako o předběžné opatření.
8. Pokud je podána žádost o povolení podle odstavce 7, vnitrostátní soud přezkoumá, zda je rozhodnutí Komise pravé a zda navrhovaná donucovací opatření nejsou svévolná ani nepřiměřená vzhledem k předmětu kontroly. Při přezkoumávání přiměřenosti donucovacích opatření může vnitrostátní soud požádat Komisi, přímo nebo prostřednictvím orgánu pro hospodářskou soutěž členského státu, o podrobné vysvětlení zejména důvodů, na základě kterých má Komise podezření, že došlo k jednání v rozporu s články 81 a 82 Smlouvy, dále závažnosti takového předpokládaného protiprávního jednání a způsobu zapojení dotyčného podniku. Vnitrostátní soud však nesmí zpochybnit nezbytnost kontroly ani požadovat informace ze spisu Komise. Zákonnost rozhodnutí Komise může přezkoumat pouze Soudní dvůr.
Článek 21
Kontrola v jiných prostorách
1. Pokud existuje důvodné podezření, že účetní knihy nebo jiné obchodní záznamy související s předmětem kontroly, které mohou mít význam pro dokázání závažného porušení článků 81 nebo 82 Smlouvy, jsou uchovávány v jakýchkoli jiných prostorách, na pozemcích a v dopravních prostředcích, včetně bytů ředitelů, vedoucích pracovníků a dalších zaměstnanců dotyčných podniků a sdružení podniků, může Komise svým rozhodnutím nařídit provedení kontroly v těchto jiných prostorách, na pozemcích a v dopravních prostředcích.
2. Takové rozhodnutí musí uvádět předmět a účel kontroly, stanovit den, kdy má kontrola začít, a uvést právo na přezkoumání rozhodnutí Soudním dvorem. Zejména v něm musí být uvedeny důvody, které vedly Komisi k závěru, že existuje podezření ve smyslu odstavce 1. Komise přijímá taková rozhodnutí po konzultaci s orgánem pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má kontrola provést.
3. Rozhodnutí podle odstavce 1 nemůže být provedeno bez předchozího svolení vnitrostátního soudu dotyčného členského státu. Vnitrostátní soud přezkoumá, zda je rozhodnutí Komise pravé a zda navrhovaná donucovací opatření nejsou svévolná ani nepřiměřená, zejména vzhledem k závažnosti předpokládaného protiprávního jednání, k významu hledaných důkazů, k zapojení dotyčného podniku a k odůvodněné pravděpodobnosti, že účetní knihy a záznamy týkající se předmětu kontroly jsou uchovávány v prostorách, pro které se žádá povolení. Vnitrostátní soud může požádat Komisi přímo nebo prostřednictvím orgánu pro hospodářskou soutěž svého členského státu o podrobné vysvětlení těch okolností, které jsou nezbytné pro přezkoumání přiměřenosti navrhovaných donucovacích opatření.
Vnitrostátní soud však nesmí zpochybnit nezbytnost kontroly ani požadovat informace ze spisu Komise. Zákonnost rozhodnutí Komise může být přezkoumána pouze Soudním dvorem.
4. Úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocnění Komisí provést kontrolu nařízenou podle odstavce 1 tohoto článku mají pravomoci uvedené v čl. 20 odst. 2 písm. a), b) a c). Ustanovení čl. 20 odst. 5 a 6 se použije přiměřeně.
Článek 22
Šetření orgánů pro hospodářskou soutěž členských států
1. Orgán pro hospodářskou soutěž členského státu může na svém území provádět jakékoli kontroly nebo jiná vyšetřovací opatření v souladu s vnitrostátními právními předpisy jménem a na účet orgánu pro hospodářskou soutěž jiného členského státu za účelem zjištění, zda došlo k jednání v rozporu s články 81 nebo 82 Smlouvy. Výměna a použití zjištěných informací musí probíhat v souladu s článkem 12.
2. Na žádost Komise provedou orgány pro hospodářskou soutěž členských států kontroly, které Komise považuje za nezbytné podle čl. 20 odst. 1, nebo které nařídila rozhodnutím podle čl. 20 odst. 4. Úředníci orgánů pro hospodářskou soutěž členských států odpovědní za provádění těchto kontrol a jimi zmocněné nebo jmenované osoby vykonávají své pravomoci v souladu s vnitrostátními právními předpisy. Pokud o to požádá Komise nebo orgán pro hospodářskou soutěž členského státu, na jehož území se má kontrola provést, mohou úředníkům dotyčného orgánu pomáhat úředníci a ostatní doprovázející osoby zmocněné Komisí.“
B. Příslušná praxe
54. Příslušná judikatura je částečně shrnuta v rozsudku Société Colas Est a ostatní proti Francii (č. 37971/97, rozsudek ze dne 16. dubna 2002, § 26-27).
55. V pozdější věci Roquette Frères SA proti Komisi (věc C-94/00, rozsudek ze dne 22. října 2002, § 29), Soudní dvůr Evropských společenství (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost dne 1. prosince 2009, Soudní dvůr Evropské unie) uvedl:
„Při určování dosahu této zásady, pokud jde o ochranu podnikatelských prostor společností, je třeba vzít v úvahu judikaturu Evropského soudu pro lidská práva vydanou po vydání výše uvedeného rozsudku Hoechst v. Komise, z níž plyne jednak, že ochrana obydlí, o níž jde v článku 8 EÚLP může být za určitých okolností rozšířena i na zmíněné prostory [viz zejména rozsudek ESLP Colas Est a další v. Francie ze dne 16. dubna 2002 (...), § 41], a jednak, že právo k zásahu udělené čl. 8 odst. 2 EÚLP „může jít mnohem dále u podnikatelských činností a prostor než v ostatních případech“ (viz výše uvedený rozsudek Niemietz v. Německo, § 31).“
C. Zpráva Investigative Powers Report
56. Tato zpráva, zveřejněná Komisí dne 31. října 2012, uvádí přehled rozdílů v pravomocích v oblasti šetření Komise a orgánů ochrany hospodářské soutěže jednotlivých členských států Evropské unie.
57. Podle této zprávy je ve věcech ochrany hospodářské soutěže vyžadován pro účely prohlídek obchodních prostor předchozí soudní příkaz ve čtrnácti členských státech Evropské unie (Rakousku, Německu, Belgii, Dánsku, Estonsku, Francii, Maďarsku, Irsku, Litvě, Lotyšku, Polsku, Portugalsku, Švédsku a Spojeném království); v ostatních členských státech není takový příkaz nutný. V některých státech (Španělsku, Itálii, Lucembursku a na Maltě) je soudní příkaz vyžadován jen tehdy, setká-li se orgán pro hospodářskou soutěž u kontrolovaného subjektu s odporem, který vyžaduje použití donucovacích prostředků nebo přítomnost policie.
58. V rámci prohlídek obchodních prostor hospodářských subjektů jsou orgány pro hospodářskou soutěž všech členských států Evropské unie oprávněny pořizovat si kopie vyžádaných dokumentů; ve většině států (s výjimkou České republiky, Kypru, Dánska, Finska, Itálie, Portugalska, Rumunska a Švédska) jsou taktéž oprávněny dokumenty zabavit.
59. Při prohlídkách jsou orgány pro hospodářskou soutěž všech členských států oprávněny klást soutěžitelům otázky týkající se podezření, která vedla k prohlídce; tato pravomoc je nicméně omezena právem soutěžitelů neobviňovat sebe sama. To znamená právo neodpovídat na otázky, které by mohly vést určitým způsobem k tomu, že by dotčený soutěžitel vypovídal ve svůj neprospěch.
60. Vyjma států, kde je přítomnost policie při prohlídkách povinná (Bulharsko, Francie, Lucembursko, Lotyšsko), je otázka přítomnosti policie ponechána na uvážení orgánů pro hospodářskou soutěž.
61. Konečně, orgány pro hospodářskou soutěž jsou ve většině států oprávněny ukládat soutěžitelům pokutu (často až do výše 1 % čistého obratu dosaženého v posledním účetním období) za odmítnutí součinnosti nebo sdělení neúplných nebo klamavých informací. V řadě států lze uložit pokuty dokonce i fyzickým osobám vykonávajícím činnost pro soutěžitele.
Právní posouzení
I. K TVRZENÉMU PORUŠENÍ ČLÁNKU 8 ÚMLUVY
62. Stěžovatelská společnost tvrdí, že šetřením, které bylo provedeno v prostorách společnosti bez jakékoli soudní kontroly, došlo především k porušení jejího práva na respektování obydlí a korespondence stanoveného článkem 8 Úmluvy, který zní:
„1. Každý má právo na respektování svého soukromého (...) života, obydlí a korespondence.
2. Státní orgán nemůže do výkonu tohoto práva zasahovat kromě případů, kdy je to v souladu se zákonem a nezbytné v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, hospodářského blahobytu země, ochrany pořádku a předcházení zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných.“
63. Vláda s tímto tvrzením nesouhlasí.
A. K přijatelnosti
64. Vláda podotýká, že stěžovatelská společnost namítá kromě jiného skutečnost, že tím, že pracovníci Úřadu pověření šetřením nahlédli rovněž do některých e-mailů, které její adresáti označili za soukromé, porušili právo na respektování soukromého života a korespondence jejích zaměstnanců. Vláda však poukazuje jednak na skutečnost, že k elektronické korespondenci, která byla označena jako soukromá, nebyl pracovníkům Úřadu umožněn přístup, jednak na to, že stížnost k Soudu podali nikoli zaměstnanci, ale výlučně samotná společnost, která se nemůže dovolávat soukromého života nebo korespondence.
65. Soud poznamenává, že zájem stěžovatelské společnosti na ochraně soukromého života a korespondence jejích zaměstnanců podle všeho nepředstavuje oddělenou námitku, ale spíše aspekt její rozsáhlejší námitky vznesené z hlediska článku 8 Úmluvy. Skutečnost, že žádný z těchto zaměstnanců nebyl účastníkem vnitrostátního řízení a ani nepodal stížnost k Soudu, nebrání Soudu v tom, aby tyto úvahy zohlednil při svém obecném posouzení odůvodněnosti stížnosti (viz mutatis mutandis, Bernh Larsen Holding AS a ostatní proti Norsku, č. 24117/08, rozsudek ze dne 14. března 2013, § 90).
66. Soud proto zamítá námitku vlády týkající se neslučitelnosti ratione personae části stížnosti. Konstatuje rovněž, že tato část stížnosti není zjevně neopodstatněná ve smyslu čl. 35 odst. 3 písm. a) Úmluvy a není dán žádný jiný důvod, pro který by měla být prohlášena za nepřijatelnou. Je tedy třeba ji prohlásit za přijatelnou.
B. K odůvodněnosti
1. Tvrzení účastníků
67. S odvoláním na věci Société Colas Est a ostatní proti Francii (č. 37971/97, rozsudek ze dne 16. dubna 2002, § 41) a Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH proti Rakousku (č. 74336/01, rozsudek ze dne 16. října 2007, § 57) stěžovatelská společnost tvrdí, že šetření provedené Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže v jejích obchodních prostorách nesplňovalo požadavky čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť nepodléhalo předchozímu povolení soudu nebo jiného nezávislého orgánu ani nebylo doprovázeno jinými zárukami proti svévoli. Podle ní lze považovat za dostatečné pouze záruky předpokládající předběžnou soudní kontrolu nezbytnosti, odůvodněnosti a přiměřenosti zásahu do práv zaručených článkem 8, protože pouze ty jsou s to předejít zásahům, které nesplňují podmínky druhého odstavce tohoto ustanovení.
68. Stěžovatelská společnost nezpochybňuje, že předmětné šetření provedené v jejích prostorách bylo v souladu se zákonem č. 143/2001 Sb. a bylo odůvodněno zájmem na ochraně hospodářské soutěže. V projednávané věci se však vnitrostátní soudy spokojily s tímto konstatováním, aniž se mohly zabývat důvody, účelem a rozsahem šetření a aniž vzaly v úvahu skutečnost, že ustanovení tohoto zákona upravující pravomoci Úřadu jsou v rozporu s jejími právy zaručenými Úmluvou. Dle stěžovatelské společnosti neexistuje žádný legitimní důvod chránit hospodářskou soutěž na úkor práv soutěžitelů, a to tím spíše, že v projednávané věci správní orgány neměly a dosud nemají k dispozici důkazy ohledně jejího údajného protisoutěžního jednání.
69. Pokud jde o nezbytnost zásahu v demokratické společnosti, stěžovatelská společnost podotýká, že nejenže podle českého práva nepodléhá šetření podle zákona č. 143/2001 Sb. předchozímu povolení soudu, ale tento nedostatek není ani vyvážen účinným následným přezkumem důvodů šetření a způsobu, jakým bylo šetření vedeno (viz mutatis mutandis, Heino proti Finsku, č. 56720/09, rozsudek ze dne 15. února 2011, § 45). Na rozdíl od vlády se stěžovatelská společnost domnívá, že tato povinnost přezkumu není zajištěna ani v řízení o pokutě uložené podle ustanovení § 22 zákona č. 143/2001 Sb., které se týká výlučně chování kontrolované osoby a výše pokuty, ani v řízení ve věci samé, které se zabývá otázkou, zda došlo k porušení hmotněprávních pravidel hospodářské soutěže. V projednávané věci se soudy omezily na přezkum zákonnosti šetření a chování stěžovatelky během tohoto šetření, ale nikdy se nezabývaly postupem Úřadu, důvody, účelem a rozsahem šetření ani jeho nezbytností a přiměřeností.
70. Stěžovatelská společnost je kromě toho názoru, že tvrzení vlády, podle něhož v ostatních členských státech Evropské unie nepodléhá šetření předchozímu povolení soudu, není relevantní, nebyla-li provedena komplexní analýza všech záruk, které jejich právní řády poskytují. České právo přitom neupravuje ani jiné adekvátní záruky, jako je možnost požadovat zapečetění korespondence pro účely soudního rozhodnutí o její relevanci pro vyšetřování; podle stěžovatelské společnosti nelze za takovou záruku považovat možnost dotčené osoby být během zásahu přítomna nebo povinnost Úřadu sepsat protokol. Dále pak podle ní nemá význam skutečnost, že Úřad nemá pravomoc zabavit dokumenty, neboť si může pořídit kopie, které mají tutéž důkazní hodnotu.
7162. Stěžovatelská společnost se rovněž domnívá, že v zájmu ochrany práv osob kontrolovaných správními orgány se mohou šetření konat pouze na základě pravděpodobných a podložených podezření, která jsou dotčeným osobám oznámena, a rozsah těchto šetření musí být předem vymezen. V projednávané věci, stejně jako ve věci Smirnov proti Rusku (č. 71362/01, rozsudek ze dne 7. června 2007, § 47), však pracovníci Úřadu pověření šetřením disponovali pouze oznámením o zahájení správního řízení vyhotoveným Úřadem, které nemělo podobu soudně přezkoumatelného rozhodnutí. Navíc bylo toto oznámení formulováno vágním způsobem přejímajícím znění ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., nevymezovalo rozsah šetření a neuvádělo důvody pro jeho provedení. Aniž tedy Úřad uvedl konkrétní skutečnosti nasvědčující tomu, že stěžovatelská společnost porušila pravidla hospodářské soutěže, a aniž označil dokumenty, do nichž chtěl nahlédnout, vyžadoval pod hrozbou sankce přístup ke všem obchodním dokumentům stěžovatelské společnosti a k veškeré elektronické korespondenci jejích zaměstnanců, a to za jediným účelem – opatřit si důkazy proti stěžovatelce. Podle stěžovatelské společnosti jsou v projednávané věci okolnosti předmětného zásahu srovnatelné s těmi, které Soud podrobil kritice ve věci Société Colas Est a ostatní proti Francii.
72. Vláda předně připomíná, že prostory obchodních společností nejsou prima facie využívány k profesím či povoláním, které lze vykonávat ze soukromého obydlí jednotlivců, a ani očekávání zástupců takových společností proto nemohou být stejná, jako je tomu v případě soukromých obydlí nebo prostor určených k výkonu profesních aktivit soukromých osob (Debút Zrt. a ostatní proti Maďarsku, č. 24851/10, rozhodnutí ze dne 20. listopadu 2012). Navíc, pokud podle právní úpravy i praxe v oblasti prohlídek adekvátní záruky proti zneužití existují, oprávnění zasáhnout do práva na ochranu obchodních prostor náležejících právnické osobě mohou být mnohem rozsáhlejší, než by tomu bylo v případě „obydlí“ v užším smyslu (Société Colas Est a ostatní proti Francii, cit. výše, § 48-49). Ačkoli se za dostatečnou záruku zpravidla považuje předchozí soudní povolení k provedení prohlídky, nedostatek soudního příkazu může být vyvážen existencí následného soudního přezkumu (viz Smirnov proti Rusku, cit. výše, § 45; Heino proti Finsku, cit. výše, § 45), vezmou-li se v úvahu ostatní procesní záruky proti zneužití.
73. Co se týče projednávané věci, vláda připomíná, že šetření v obchodních prostorách stěžovatelské společnosti proběhlo v rámci správního řízení podle zákona č. 143/2001 Sb., kdy zahájení správního řízení bylo stěžovatelské společnosti oznámeno před započetím šetření (viz § 6 výše). Podle vlády byla zákonnost a průběh šetření předmětem následné soudní kontroly, a to jednak v rámci samotného řízení o porušení hmotněprávních pravidel hospodářské soutěže, jednak v rámci přezkumného řízení na základě opravného prostředku podaného stěžovatelskou společností proti rozhodnutí Úřadu, kterým jí byla uložena pokuta za porušení povinnosti podrobit se šetření. Kromě toho napadené opatření, jehož cílem bylo shromáždit důkazy o předpokládaném protisoutěžním jednání na základě předběžného šetření, zjevně sledovalo legitimní cíle, a to zájem na hospodářském blahobytu země a zájem na ochraně práv jiných.
74. Pokud jde o nezbytnost zásahu v demokratické společnosti, vláda nesouhlasí s tvrzením stěžovatelské společnosti, podle něhož mělo předmětné šetření nutně podléhat předchozímu soudnímu příkazu. S odvoláním na zprávu vypracovanou Evropskou komisí ve věci kontrolních pravomocí Komise a orgánů ochrany hospodářské soutěže působících v členských zemích Evropské unie uvádí, že předchozí soudní příkaz k prohlídce obchodních prostor v řízení ve věcech ochrany hospodářské soutěže je vyžadován pouze ve 14 členských státech Evropské unie. V některých státech pak tento příkaz (stejně jako přítomnost policie) neslouží ani tak k ochraně práv kontrolovaných osob, jako spíše k zajištění hladkého průběhu prohlídky a překonání případného odporu těchto osob.
7563. Vláda dále uvádí, že ustanovení § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb. opravňovalo pracovníky Úřadu vstupovat do prostor stěžovatelské společnosti, nahlížet do obchodních dokumentů, pořizovat si z nich výpisy nebo kopie a požadovat ústní vysvětlení; Úřad naproti tomu nedisponoval oprávněním dokumenty nebo předměty zabavit, a nemohl tedy závažným způsobem zasáhnout do obchodních aktivit stěžovatelky. O způsobu a průběhu šetření byl sepsán podrobný protokol (viz a contrario Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH proti Rakousku, cit. výše, § 63 a 64), z kterého nevyplývá, že by se Úřad dopustil nepřiměřeného zásahu nebo zneužil své zákonné pravomoci. Když zaměstnanci stěžovatelské společnosti J. a K. neumožnili pracovníkům Úřadu nahlédnout do některých údajně soukromých zpráv, pracovníci Úřadu vůli těchto osob respektovali a nesnažili se jejich odpor překonat (a contrario Robathin proti Rakousku, č. 30457/06, rozsudek ze dne 3. července 2012, § 10); dále, pokud jde o dokumenty předané Úřadu, pracovníci Úřadu rovněž respektovali služební povinnost mlčenlivosti.
76. Vláda konečně zdůrazňuje, že zásah do práva stěžovatelské společnosti na respektování obchodních prostor byl podroben přezkumu nadřízeného správního orgánu a také tří soudních instancí; ve svých rozsudcích ze dne 27. září 2007 a 29. května 2009 krajský a Nejvyšší správní soud posoudily zejména námitky stěžovatelky na poli článku 8 Úmluvy, a to ve světle judikatury Soudu a soudů Evropské unie. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že právní rámec vymezený § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb. není jako takový v rozporu s článkem 8 Úmluvy. S odvoláním na rozsudek ve věci Société Colas Est a ostatní proti Francii dále konstatoval, že pravomoci českého Úřadu jsou na rozdíl od uvedené věci značně omezené a pracovníci Úřadu je v projednávané věci nepřekročili. Z rozsudků vnitrostátních soudů je tak podle vlády zjevné, že se soudní přezkum v projednávané věci týkal zákonnosti a průběhu šetření, a jednalo se tedy o úplný soudní přezkum, prostřednictvím kterého se stěžovatelská společnost mohla, byť ex post, předmětnému opatření bránit a vznést své námitky (viz mutatis mutandis, Debút Zrt. a ostatní proti Maďarsku, rozhodnutí cit. výše; a contrario Varga proti Rumunsku, č. 73957/01, rozsudek ze dne 1. dubna 2008, § 73; Heino proti Finsku, rozsudek cit. výše, § 45).
2. Hodnocení Soudu
77. Soud předně připomíná, že ve smyslu jeho judikatury má pojem „obydlí“ širší význam než slovo „home“ (uvedené v anglické verzi článku 8) a může zahrnovat například pracovnu nebo kancelář příslušníka svobodného povolání. Za určitých okolností lze práva zaručená z hlediska článku 8 Úmluvy vykládat v tom smyslu, že zahrnují právo společnosti na respektování jejího sídla, pobočky nebo obchodních prostor, v jejichž případě však může být právo zásahu smluvních států ještě širší (viz Niemietz proti Německu, rozsudek ze dne 16. prosince 1992, § 30-31; Société Colas Est a ostatní proti Francii, č. 37971/97, rozsudek ze dne 16. dubna 2002, § 40-41, 49).
78. V projednávané věci není sporu o tom, že šetření provedené v obchodních prostorách stěžovatelské společnosti představuje zásah do jejího práva na respektování „obydlí“ ve smyslu článku 8 Úmluvy, které zahrnuje rovněž její „korespondenci“, ba dokonce v určité míře i soukromou korespondenci jejích zaměstnanců (viz § 65 výše a mutatis mutandis Bernh Larsen Holding AS a ostatní proti Norsku, č. 24117/08, rozsudek ze dne 14. března 2013, § 106 a 163).
79. Je proto třeba určit, zda byl tento zásah odůvodněný ve smyslu druhého odstavce článku 8, tj. zda byl „v souladu se zákonem“, sledoval legitimní cíl či cíle a byl v „demokratické společnosti“ k dosažení tohoto cíle či cílů „nezbytný“.
a) Zákonnost zásahu
80. Soud připomíná, že zásah je „v souladu se zákonem“ pouze tehdy, má-li základ ve vnitrostátním právu.
V projednávané věci byla tato podmínka splněna, neboť dotčené šetření se zakládalo na ustanovení § 21 odst. 4-6 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže (viz § 34-36 výše) upravujícím pravomoci Úřadu v oblasti hospodářské soutěže. Stěžovatelka ostatně ani nepopírá, že předmětné opatření mělo základ ve vnitrostátním právu.
b) Legitimní cíl
81. Soud poznamenává, že šetření bylo provedeno v rámci správního řízení, které bylo zahájeno vůči stěžovatelské společnosti a týkalo se možného porušení pravidel hospodářské soutěže. Cílem šetření bylo vyhledat indicie a důkazy o existenci zakázané dohody výrobců o cenách pekárenských výrobků. Zásah tak nepochybně sledoval „hospodářský blahobyt země“.
c) Nezbytnost zásahu v demokratické společnosti
82. Soud připomíná, že pojem nezbytnosti předpokládá zásah založený na naléhavé společenské potřebě a zejména přiměřený sledovanému legitimnímu cíli. K tomu, aby Soud mohl posoudit „nezbytnost“ zásahu v „demokratické společnosti“, musí vzít v úvahu prostor pro uvážení ponechaný smluvním státům, který je širší, jestliže se opatření týká právnických, a nikoli fyzických osob (viz Bernh Larsen Holding AS a ostatní, cit. výše, § 159 in fine). Soud se nicméně nespokojí s přezkoumáním, zda žalovaný stát uplatnil toto uvážení v dobré víře, pečlivě a smysluplně, ale rovněž zjišťuje, zda byla respektována zásada proporcionality (viz Smirnov proti Rusku, č. 71362/01, rozsudek ze dne 7. června 2007, § 44; Société Canal Plus a ostatní proti Francii, č. 29408/08, rozsudek ze dne 21. prosince 2010).
83. Co se týče zejména prohlídek a zabavení majetku, Soud již měl možnost zdůraznit, že považují-li státy za nutné použít taková opatření k zajištění hmotného důkazu protiprávního jednání, je třeba, aby právní řád a praxe v dané oblasti poskytovaly přiměřené a dostatečné záruky proti zneužití (viz Funke proti Francii, rozsudek ze dne 25. února 1993, § 57; Société Canal Plus a ostatní, cit. výše, § 54 in fine). V obdobných věcech tak Soud zejména zkoumal, zda byla prohlídka vykonána na základě příkazu uděleného soudcem, který spočíval na pravděpodobném podezření vůči dotčenému subjektu, a zda byl příkaz přiměřeného rozsahu (Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH proti Rakousku, č. 74336/01, § 57). Tam, kde vnitrostátní právo opravňuje správní orgány k provedení prohlídky bez soudního příkazu, musí být Soud o to obezřetnější, a to i přes prostor pro uvážení, který v této oblasti smluvním státům přiznává. Ve věcech týkajících se ochrany jednotlivců před svévolnými zásahy veřejné moci do práv zaručených článkem 8 tak měl Soud příležitost potvrdit, že nedostatek soudního příkazu k prohlídce lze vyvážit účinnou soudní kontrolou realizovanou ex post facto (viz Heino, cit. výše, § 45; Smirnov, cit. výše, § 45 in fine).
84. V projednávané věci proběhlo šetření v obchodních prostorách stěžovatelské společnosti nacházejících se v Praze dne 19. listopadu 2003, tedy ve stejný den, kdy bylo proti společnosti zahájeno správní řízení pro podezření z protisoutěžního jednání. Jestliže v oblasti jako ochrana hospodářské soutěže mohou správní orgány považovat za nezbytné použít určitá opatření, jako jsou prohlídky nebo šetření, aby předešly ztrátě nebo zatajení důkazů, opatřily si hmotný důkaz protisoutěžního jednání a případně stíhaly jeho původce, je zároveň třeba, aby právní řád a praxe v této oblasti stanovily dostatečné záruky zamezující možnosti, aby správní orgány přijímaly svévolná opatření zasahující do práv stěžovatelů na respektování jejich obydlí (viz mutatis mutandis Société Colas Est a ostatní, cit. výše, § 48; Dumitru Popescu proti Rumunsku (č. 2), č. 71525/01, rozsudek ze dne 26. dubna 2007, § 65).
85. V projednávané věci byla stěžovatelská společnost informována o zahájení správního řízení oznámením podepsaným předsedou Úřadu, které bylo předáno zástupcům společnosti před započetím šetření a uvádělo jako předmět řízení možné porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, spočívající v údajné dohodě o prodejních cenách pekárenských výrobků. Spolu s oznámením bylo předáno pověření k provedení šetření vyhotovené Úřadem, v němž byla podle stěžovatelky uvedena jména pracovníků úřadu pověřených provedením šetření. Je tudíž namístě konstatovat, že toto oznámení pouze stručně zmiňuje předmět správního řízení a blíže nevymezuje skutečnosti ani důkazy, na nichž se zakládají domněnky o protisoutěžním jednání (viz a contrario Société Canal Plus a ostatní, cit. výše, § 8 a 55; Wieser a Bicos Beteiligungen GmbH, cit. výše, § 58).
86. V souladu s vnitrostátním právem opravňovala Úřad pro ochranu hospodářské soutěže k provedení šetření pouhá skutečnost, že vůči stěžovatelské společnosti zahájil správní řízení. Toto šetření tedy nebylo předmětem předchozího povolení soudu, který by mohl vymezit nebo kontrolovat jeho průběh (viz a contrario Société Canal Plus a ostatní, cit. výše, § 8, 55 a 56; Wieser et Bicos Beteiligungen GmbH, cit. výše, § 59), ani nebylo nařízeno rozhodnutím, které by bylo soudně přezkoumatelné. Ustanovení § 21 odst. 4 zákona č. 143/2001 Sb. totiž ponechává Úřadu, pokud jde o posouzení nezbytnosti a rozsahu prohlídek, široký prostor pro uvážení (viz a contrario Bernh Larsen Holding AS a ostatní, § 164). Jediný písemný dokument, jenž stručně vymezoval účel šetření a důvody, které Úřad vedly k jeho provedení, byl protokol o šetření sepsaný na konci šetření (viz § 8 výše a pokud jde o legislativní změnu, k níž došlo ke dni 1. prosince 2012, § 41 výše; dále mutatis mutandis Varga, cit. výše, § 72).
87. Soud již měl nicméně příležitost potvrdit, že v takových situacích lze nedostatek příkazu k prohlídce vyvážit soudní kontrolou zákonnosti a nezbytnosti šetření provedenou ex post facto (viz Heino, cit. výše, § 45; Gutsanovi, cit. výše, § 222). Je však také nutné, aby byla tato kontrola účinná za konkrétních okolností projednávané věci (Smirnov proti Rusku, č. 71362/01, rozsudek ze dne 7. června 2007, § 45 in fine). V praxi to znamená, že se dotčené osoby mohou domoci po skutkové i právní stránce účinné soudní kontroly předmětného opatření a jeho průběhu; pokud již došlo k postupu, který byl posléze soudem kvalifikován jako nesprávný, opravný prostředek či opravné prostředky, které jsou k dispozici, musí dotčené osobě umožnit dosáhnout odpovídající nápravy (viz mutatis mutandis Ravon a ostatní proti Francii, č. 18497/03, rozsudek ze dne 21. února 2008, § 28; Société Canal Plus a ostatní, cit. výše, § 40).
88. V projednávané věci byla účinná kontrola zákonnosti a nezbytnosti dotčeného šetření o to potřebnější, že před tímto šetřením nebylo v žádném okamžiku upřesněno, jaké konkrétní dokumenty týkající se správního řízení měl Úřad podle svých předpokladů v obchodních prostorách stěžovatelské společnosti nalézt (viz mutatis mutandis Gutsanovi, § 224).
89. V projednávané věci je mezi účastníky řízení sporná otázka, zda byla tato kontrola provedena ve dvou řízeních, která v projednávané věci proběhla na základě ustanovení § 65 soudního řádu správního, konkrétně v řízení o porušení hmotněprávních pravidel hospodářské soutěže a v řízení o pokutě uložené stěžovatelské společnosti. Naproti tomu oba účastníci řízení podle všeho připouštějí, že nebyl důvod, aby stěžovatelská společnost podala žalobu proti nezákonnému zásahu podle ustanovení § 82 soudního řádu správního, který se nicméně zdá být za takových situací nejvhodnějším mechanismem ochrany (viz úvahy Nejvyššího správního soudu v jeho rozsudku ze dne 29. května 2009 citovaném v § 21 výše a věc uvedená v § 49 výše). Za okolností projednávané věci by totiž tato žaloba byla neúspěšná, a to buď z důvodu, že by nesplňovala podmínku, že musí směřovat proti zásahu, který trvá nebo u něhož hrozí jeho opakování (podmínka zrušená k 1. lednu 2012, viz § 43 výše), nebo z toho důvodu, že má podpůrný charakter ve vztahu k žalobě podle ustanovení § 65 soudního řádu správního, kterou stěžovatelka podala, aby napadla rozhodnutí o pokutě (viz § 102 výše).
90. Stěžovatelská společnost tvrdí, že řízení o pokutě uložené podle ustanovení § 22 zákona č. 143/20[0]1 Sb. se týkalo výlučně jejího chování a výše částky pokuty, zatímco řízení ve věci samé zahájené dne 19. listopadu 2003 se zaměřilo na otázku, zda došlo k porušení hmotněprávních pravidel hospodářské soutěže. Podle názoru stěžovatelské společnosti se tedy soudy v projednávané věci omezily na přezkum zákonnosti šetření, avšak nikdy se nezabývaly postupem Úřadu, důvody, účelem a rozsahem šetření ani jeho nezbytností a přiměřeností (viz § 69 výše).
91. Soud konstatuje, že se žádné z těchto dvou řízení skutečně přímo netýkalo řádného průběhu samotného šetření a že neexistoval opravný prostředek, kterým by bylo možno průběh šetření napadnout. Třebaže zejména Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 29. května 2009 (viz § 21 výše) provedl analýzu otázek týkajících se zákonného základu, legitimního cíle a přiměřenosti, soustředil se převážně na rozsah pravomocí, které zákon přiznával pracovníkům Úřadu v případě, kdy se Úřad rozhodl provést šetření, a na respektování těchto pravomocí pracovníky Úřadu. Soud sice poznamenává, že tvrzení stěžovatelské společnosti ohledně rozsahu soudní kontroly jsou spíše teoretické povahy, a uznává, že rozhodnutí vnitrostátních soudů jsou velmi dobře propracovaná a vycházejí z judikatury Soudu, současně však musí konstatovat, že se soudy, které v projednávané věci rozhodovaly, nezabývaly skutkovými okolnostmi, které Úřad k provedení šetření vedly (viz mutatis mutandis Société Canal Plus a ostatní, cit. výše, § 36). V důsledku toho nebyl výkon pravomoci Úřadu posoudit vhodnost, délku a rozsah šetření předmětem soudního přezkumu. Z toho důvodu nelze považovat za dostatečný závěr krajského soudu, podle něhož byl zásah do sféry dotčeného soutěžitele odůvodněný od okamžiku, kdy Úřad pojal podezření, že určité chování na trhu je výsledkem dohody mezi soutěžiteli, a kdy tuto dohodu nebylo možné prokázat jinak než důkazy získanými během šetření (viz § 30 výše).
Z toho vyplývá, že tímto způsobem by se stěžovatelka nemohla domoci odpovídající nápravy za předpokladu, že by bylo šetření soudem označeno za nezákonné. V této souvislosti Soud poznamenává, že možnost využít za těchto okolností zákona č. 82/1998 Sb. a žádat náhradu nemajetkové újmy byla dle všeho poprvé zmíněna v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. února 2014 (viz § 50 výše) a vláda se o tomto prostředku nezmiňuje.
92. Je pravda, že předmětné šetření proběhlo za přítomnosti zástupců stěžovatelské společnosti (viz § 7 výše), že Úřad neměl oprávnění zabavit dokumenty a byly mu předány pouze kopie (viz § 10 výše) a že pracovníci Úřadu byli také vázáni povinností mlčenlivosti (viz § 39 výše). Soud se přesto domnívá, že při nedostatku předchozího povolení soudu, účinné následné soudní kontroly nezbytnosti napadaného opatření a právní úpravy týkající se případného zničení získaných kopií (viz a contrario Bernh Larsen Holding AS a ostatní, cit. výše, § 171) nejsou tyto procesní záruky dostatečné k tomu, aby zamezily riziku zneužití pravomoci ze strany Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (viz mutatis mutandis Gutsanovi, cit. výše, § 225).
93. Tyto skutečnosti postačují Soudu k tomu, aby dospěl k závěru, že soudní kontrola ex post facto, tak jak byla provedena v projednávané věci, neposkytovala stěžovatelské společnosti dostatek záruk proti svévoli, a zásah do jejích práv tedy nelze považovat za striktně přiměřený sledovanému legitimnímu cíli.
94. K porušení článku 8 Úmluvy tedy došlo.
II. K TVRZENÉMU PORUŠENÍ ČLÁNKU 13 ÚMLUVY
95. Stěžovatelská společnost dále namítá, že neměla k dispozici účinný prostředek nápravy k uplatnění své námitky týkající se článku 8 Úmluvy. Dovolává se článku 13 Úmluvy, který zní:
„Každý, jehož práva a svobody přiznané (...) Úmluvou byly porušeny, musí mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností.“
96. Vláda s tímto tvrzením nesouhlasí.
A. K přijatelnosti
97. Soud uvádí, že tato námitka souvisí s výše posuzovanou námitkou, a je tedy třeba ji také prohlásit za přijatelnou.
B. K odůvodněnosti
98. Stěžovatelská společnost tvrdí, že neměla k dispozici žádný účinný prostředek nápravy, pokud jde o důvody šetření, jeho účel a způsob, kterým bylo provedeno.
99. Zaprvé, šetření bylo realizováno na základě oznámení o zahájení správního řízení, které nevymezovalo důvody ani konkrétní podezření odůvodňující šetření, ani jeho účel a rozsah a které nebylo soudně přezkoumatelné. Samotné šetření nebylo předmětem žádného rozhodnutí, které by bylo možno napadnout podle § 65 soudního řádu správního. Je sice pravda, že šetření proběhlo v rámci řízení týkajícího se porušení pravidel hospodářské soutěže, jež vyústilo ve vydání rozhodnutí, které bylo soudně přezkoumatelné dle § 65, avšak tento přezkum se vztahoval výlučně na údajné protisoutěžní jednání stěžovatelky, a nikoli na důvodnost, přiměřenost a nezbytnost šetření. První rozhodnutí týkající se porušení ustanovení § 3 odst. 1 zákona č. 143/2001 Sb. bylo navíc přijato až v červenci 2005, tedy téměř dva roky po provedení šetření, a následně bylo zrušeno. Rovněž nelze považovat za účinnou žalobu, která byla podle § 65 podána proti rozhodnutí o uložení pokuty, v jejímž rámci se stěžovatelská společnost, která neměla k dispozici jiné prostředky, pokusila namítat porušení článku 8 Úmluvy Úřadem. V tomto řízení se soudy zabývaly pouze zákonností šetření a chováním stěžovatelské společnosti v jeho průběhu, a nikoli otázkami nezbytnosti a přiměřenosti tohoto šetření. Neúčinnost plyne rovněž ze skutečnosti, že poslední soudní rozhodnutí ve věci bylo přijato až v srpnu 2010, tedy téměř sedm let po provedení šetření.
Stěžovatelská společnost mimo jiné tvrdí, že jako účinný lze hodnotit pouze prostředek nápravy, který má dotčená osoba k dispozici za všech okolností, a nikoli jen v závislosti na okolnostech, které nemůže ovlivnit a jsou nezávislé na její vůli. Kdyby totiž Úřad nerozhodl o uložení pokuty nebo kdyby bylo řízení o porušení pravidel hospodářské soutěže ukončeno vydáním rozhodnutí ve prospěch stěžovatelky anebo by bylo zastaveno, neexistovalo by žádné rozhodnutí, které by mohlo být předmětem soudního přezkumu, v jehož rámci by stěžovatelka mohla vznést námitky ohledně šetření.
100. Zadruhé, ani žaloba podle § 82 soudního řádu správního nemohla být úspěšná, neboť mohla směřovat pouze proti trvajícímu zásahu nebo zásahu, u něhož hrozí jeho opakování; tak tomu ale v projednávané věci nebylo. Nic na tom nemůže změnit vládou tvrzená skutečnost, že by tato žaloba nebyla odmítnuta pro nepřípustnost, ale zamítnuta jako nedůvodná.
101. Podle vlády je tato námitka totožná s otázkou existence následné soudní kontroly zákonnosti a průběhu dotčeného šetření, posuzovanou na poli článku 8. Vláda opakovaně uvádí, že stěžovatelská společnost disponovala prostředky nápravy, jejichž prostřednictvím své námitky mohla uplatnit (viz také § 73 výše).
102. Vláda dále nesouhlasí s tvrzením stěžovatelské společnosti, že žalobu proti nezákonnému zásahu ve smyslu § 82 soudního řádu správního nelze považovat za účinný prostředek nápravy, protože se uplatní jen pro zásahy, které trvají (přičemž šetření je v době podání příslušné žaloby již zpravidla ukončeno). S odvoláním na judikaturu Nejvyššího správního soudu (viz § 48 výše) poukazuje na to, že nesplnění některé z podmínek stanovených § 82 soudního řádu správního je otázkou důvodnosti žaloby, ale neznamená její nepřípustnost. Z této judikatury však vyplývá, že žaloba podle § 82 soudního řádu správního má podpůrný charakter ve vztahu k žalobě podle § 65 téhož zákona; bude proto přípustná pouze tehdy, pokud kontrola nevyústí v rozhodnutí správního orgánu, které by mohla dotčená osoba napadnout žalobou podle § 65 soudního řádu správního. V projednávané věci nicméně bylo takové rozhodnutí vydáno, a to rozhodnutí o uložení pokuty, a stěžovatelská společnost se tedy mohla obrátit na správní soudy na základě § 65 soudního řádu správního. V rámci tohoto řízení se soudy řádně zabývaly jak jejími tvrzeními, tak zákonností a průběhem šetření. Tato kontrola svým rozsahem odpovídala přezkumu, ke kterému soudy přistupují v řízení podle § 82 soudního řádu správního, i testu, který při posuzování slučitelnosti zásahů s Úmluvou používá Soud.
103. Soud s ohledem na to, co uvedl k článku 8 Úmluvy, zastává názor, že není třeba v projednávané věci zkoumat, zda došlo k porušení tohoto ustanovení (viz mezi jinými Heino, rozsudek cit. výše, § 55).
III. K DALŠÍM TVRZENÝM PORUŠENÍM
A. K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy
104. Stěžovatelská společnost s odvoláním na čl. 6 odst. 1 Úmluvy dále namítá porušení svého práva neobviňovat sebe sama. Poukazuje na věc J. B. proti Švýcarsku (č. 31827/96, rozsudek ze dne 3. května 2001) a tvrdí, že byla nucena pod hrozbou pokuty spolupracovat s Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže při šetření ve svých obchodních prostorách. Navíc jí byla uložena pokuta ve výši 300 000 Kč z důvodu, že při šetření nespolupracovali její zaměstnanci, kteří údajně neumožnili Úřadu přístup k veškeré jejich elektronické korespondenci.
105. Vláda předně vznáší námitku neslučitelnosti ratione materiae. Připouští sice, že s ohledem na výši hrozící pokuty a její represivní a odstrašující účel by byl článek 6, pokud jde o trestněprávní záruky z něj vyplývající, v projednávané věci použitelný, současně však poznamenává, že stěžovatelská společnost napadá uložení pokuty s tím, že se dovolává soukromé povahy korespondence, kterou odmítla zpřístupnit. Sama tak vyloučila, že by tato korespondence mohla mít jakýkoliv vztah k předmětu vyšetřování, přičemž právo neobviňovat sebe sama se může vztahovat výlučně na informace týkající se „obvinění“, které je předmětem příslušného řízení.
106. Vláda dále vznáší námitku nevyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy s tím, že stěžovatelka svou námitku týkající se práva neobviňovat sebe sama vznesla na vnitrostátní úrovni poprvé až v rámci své ústavní stížnosti, což Ústavní soud označil za nepřípustně uplatněnou novotu. Pokud se Ústavní soud k příslušné námitce i přesto stručně vyjádřil, jednalo se dle vlády toliko o projev obiter dictum, kterým Ústavní soud pouze poukázal na vnitřní rozpory v tvrzeních stěžovatelské společnosti, aniž se touto námitkou podrobněji zabýval.
107. Podle stěžovatelské společnosti má pro použitelnost článku 6 význam skutečnost, že Úřad považoval korespondenci společnosti za důkaz jejího protisoutěžního jednání, a to důkaz, který neměl k dispozici před šetřením a který chtěl při šetření získat. Podle názoru stěžovatelské společnosti z rozsudku ve věci J. B. (cit. výše) vyplývá, že správní orgány nemohou nutit dotčené osoby, aby jim proti jejich vůli předaly dokumenty, které by mohly vést k jejich obvinění, zejména pokud správní orgány přesně nevědí, zda takové dokumenty existují.
108. Stěžovatelská společnost rovněž namítá, že vzhledem k tomu, že šetření nebylo předmětem žádného soudně přezkoumatelného rozhodnutí, nedisponovala v tomto ohledu žádným prostředkem nápravy. Mohla napadnout pouze rozhodnutí o uložení pokuty a v rámci toho uplatnit své námitky proti postupu Úřadu, avšak toto řízení se netýkalo výkonu pravomocí Úřadu ani odůvodněnosti šetření. Proto své námitky uplatnila před soudem, který je povolán k ochraně práv zaručených Úmluvou, tedy Ústavním soudem, který nicméně všechny její námitky odmítl. Stěžovatelská společnost je dále toho názoru, že všechny soudy, které v projednávané věci rozhodovaly, měly povinnost zohlednit případná porušení jejích základních práv z úřední povinnosti, i bez výslovné námitky z její strany.
109. Soud nepovažuje za nutné zabývat se otázkou, zda se článek 6 v projednávané věci použije, protože i kdyby tomu tak bylo, je tato námitka nepřijatelná z jiného důvodu.
110. Soud v této souvislosti připomíná, že čl. 35 odst. 1 Úmluvy vyžaduje, aby námitka, která má být předložena Soudu, byla nejprve uplatněna, alespoň co do své podstaty, způsobem a ve lhůtách stanovených vnitrostátním právem před příslušnými vnitrostátními soudy (viz Sabeh El Leil proti Francii, č. 34869/05, rozsudek velkého senátu ze dne 29. června 2011, § 32; Bureš proti České republice, č. 37679/08, rozsudek ze dne 8. října 2012, § 141).
111. Z judikatury Soudu ustálené ve věcech týkajících se České republiky vyplývá, že s výjimkou určitých námitek týkajících se zejména délky řízení je ústavní stížnost v zásadě prostředkem, kterým se lze domoci nápravy porušení práv a svobod uznaných Úmluvou, a je ji tedy třeba pro účely čl. 35 odst. 1 podat. Tím, že Ústavní soud zruší rozhodnutí pro nerespektování Úmluvy, totiž uznává porušení, ukončí je a obnoví předchozí právní stav. Pokud jde o podmínky přípustnosti ústavní stížnosti, jsou předmětem právní úpravy daného státu týkající se formálních požadavků a lhůt, kterou přísluší vykládat Ústavnímu soudu. V projednávané věci nemá Soud důvod pochybovat o tom, že účelem požadavku, aby byla námitka ohledně ústavní stížností napadeného rozhodnutí vznesena před soudy nižšího stupně, které rozhodnou před Ústavním soudem (viz § 46 výše), je řádný výkon spravedlnosti, jehož součástí je role nejvyšší soudní instance svěřená Ústavnímu soudu a subsidiarita ústavní stížnosti.
112. Soud v projednávané věci uvádí, že stěžovatelská společnost zahájila řízení podle českého práva, aby napadla rozhodnutí o uložení pokuty ze dne 30. prosince 2003. V průběhu celého tohoto řízení, v němž byla stěžovatelská společnost zastoupena advokátem, uplatňovala mimo jiné námitky z hlediska článku 8 Úmluvy. Zatímco však nyní stěžovatelská společnost namítá, že skutečnost, že jí byla uložena pokuta, protože neumožnila přístup k některým informacím, které by dle Úřadu mohly prokázat její protisoutěžní jednání, nebyla v souladu s právem zaručeným čl. 6 odst. 1 Úmluvy neobviňovat sebe sama, nevznesla tuto námitku před krajským soudem ani před Nejvyšším správním soudem. Podle názoru Soudu nelze tuto námitku považovat za úzce spjatou se situací, tak jak ji namítala stěžovatelská společnost na poli článku 8, a nevyžadovala tedy, aby ji tyto soudy přezkoumaly z úřední povinnosti.
113. Je rovněž třeba konstatovat, že na rozdíl od věci D. H. a ostatní proti České republice (č. 57325/00, rozsudek velkého senátu ze dne 13. listopadu 2007, § 117-118) nerozhodl Ústavní soud o tom, že k tomuto procesnímu pochybení nepřihlédne; konstatoval naopak, že tato námitka představuje novotu nepřípustně uplatněnou poprvé v ústavní stížnosti (viz § 23 výše). Proto se Ústavní soud k námitce vyjádřil pouze okrajově a její odůvodněností se nezabýval (třebaže tuto část ústavní stížnosti formálně neodmítl pro nevyčerpání ostatních prostředků nápravy).
114. Za těchto okolností má Soud za to, že stěžovatelská společnost neučinila vše, co od ní bylo možno rozumně očekávat, aby řádně vyčerpala všechny vnitrostátní prostředky nápravy, pokud jde o námitku týkající se čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Z toho vyplývá, že tuto část stížnosti je třeba odmítnout pro nevyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy podle čl. 35 odst. 1 a 4 Úmluvy.
B. K tvrzenému porušení článku 14 ve spojení s článkem 8 Úmluvy
115. S odvoláním na článek 14 Úmluvy stěžovatelská společnost namítá, že nepožívala stejné míry ochrany jako právnické a fyzické osoby při prohlídce prováděné v rámci trestního řízení, kterou vnitrostátní právo váže na předchozí povolení soudu. Domnívá se, že pokud vždy platilo, že lze domovní prohlídku u fyzické osoby vykonat pouze na základě předchozího soudního příkazu, a pokud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 3/09 Ústavní soud dospěl k závěru, že je totožný přístup rovněž nutný v případě prohlídek jiných prostor a pozemků týkajících se právnických osob, není objektivně a rozumně odůvodněné vůči ní při šetření provedeném podle zákona č. 143/2001 Sb. postupovat jiným způsobem.
116. Vláda vznáší námitku nevyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy s tím, že stěžovatelská společnost tuto námitku uplatnila poprvé až v rámci své stížnosti podané k Soudu, ačkoli ji měla předložit vnitrostátním soudům. Vláda se podpůrně domnívá, že se stěžovatelka nenacházela v postavení srovnatelném s postavením osob (právnických nebo fyzických), na něž se vztahovalo ustanovení § 83a trestního řádu, a že se mohla srovnávat pouze s osobami, na něž dopadá zákon č. 143/2001 Sb.
117. Stěžovatelská společnost ve svém vyjádření uvádí, že Ústavní soud i přes nález sp. zn. Pl. ÚS 3/09, který byl vydán nedlouho před rozhodnutím v její věci, odmítl její ústavní stížnost s tím, že se uvedený nález vztahoval k trestní věci. Podle stěžovatelské společnosti však není rozdíl nastolený vnitrostátním právem mezi správními a trestněprávními sankcemi relevantní, pokud jde o rovnost práv, a to tím spíše, že právo na respektování obydlí představuje autonomní základní právo, nikoli složku práva na spravedlivý proces. Stěžovatelská společnost se dále domnívá, že pokud senát Ústavního soudu, který v její věci rozhodoval, nerespektoval nález pléna sp. zn. Pl. ÚS 3/09 a ani mu tuto otázku nepředložil, bylo tomu tak proto, že dva členové tohoto senátu vyjádřili v daném nálezu odlišné stanovisko. Je tak i nadále přesvědčena, že ve srovnání s fyzickými osobami nacházejícími se ve srovnatelné situaci, ať už na ně dopadal trestní řád nebo zákon č. 143/2001 Sb., požívala slabší ochrany a byla jí odmítnuta následná ochrana srovnatelná s tou, které se dostalo právnické osobě, na základě jejíž ústavní stížnosti byl přijat nález sp. zn. Pl. ÚS 3/09.
118. V projednávané věci nepovažuje Soud za nutné vyjadřovat se k otázce, zda jsou situace uváděné stěžovatelskou společností srovnatelné a zda se tvrzené rozdílné zacházení zakládá na hledisku podřaditelném pod výraz „jiné postavení“ (viz Peterka proti České republice, č. 21990/08, rozhodnutí ze dne 4. května 2010).
119. Soud totiž podotýká, že pokud jde o domovní prohlídky prováděné u fyzických osob v rámci trestního řízení, stanovovalo vnitrostátní právo vždy požadavek předchozího soudního příkazu. Nic tedy stěžovatelské společnosti, která má za to, že se nachází v projednávané věci ve srovnatelné situaci – k čemuž nepovažuje Soud za nutné se v projednávané věci vyjadřovat – nebránilo v tom, aby tuto námitku vznesla před Ústavním soudem, což ale neučinila. Tuto část stížnosti je proto třeba podle čl. 35 odst. 1 a 4 Úmluvy odmítnout pro nevyčerpání všech vnitrostátních prostředků nápravy.
120. Soud dále poznamenává, že pokud jde o prohlídky jiných prostor a pozemků vykonávané v rámci trestního řízení, kterými může být právnická osoba více dotčena, objevil se požadavek soudního příkazu v českém právním řádu až v návaznosti na nález sp. zn. Pl. ÚS 3/09, který se stal vykonatelným dne 8. července 2010. V okamžiku šetření, které proběhlo v obchodních prostorách stěžovatelské společnosti dne 19. listopadu 2003, tedy neexistoval v tomto ohledu žádný rozdíl v zacházení mezi právnickými osobami, u nichž proběhla tato prohlídka podle trestního řádu, a těmi, u nichž bylo provedeno šetření podle zákona č. 143/2001 Sb.
121. Z toho vyplývá, že tato námitka musí být odmítnuta pro zjevnou neopodstatněnost podle čl. 35 odst. 3 písm. a) a odst. 4 Úmluvy.
C. K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě
122. Stěžovatelská společnost s odvoláním na článek 1 Protokolu č. 1 namítá, že jí byla uložena pokuta za to, že hájila svá základní práva, přičemž zákonné podmínky pro uložení této pokuty nebyly naplněny.
123. Vláda konstatuje, že předmětná pokuta měla zákonný základ v ustanovení § 21 odst. 4 a 5 a § 22 odst. 1 písm. a) zákona č. 143/2001 Sb. a jejím účelem bylo zabránit stěžovatelské společnosti v tom, aby mařila šetření, takže sledovala legitimní cíl ochrany hospodářské soutěže (a tedy veřejného zájmu i práv jiných soutěžitelů a spotřebitelů). Zdůrazňuje, že povinnost uhradit pokutu narušuje spravedlivou rovnováhu mezi požadavky veřejného zájmu společnosti a požadavky ochrany základních práv jednotlivce, pouze pokud dotčené osobě nebo subjektu ukládá nepřiměřené břemeno nebo zásadním způsobem zasahuje do její finanční situace. Tak tomu však podle názoru vlády v projednávané věci, kdy byla výše pokuty odůvodněna závažností chování stěžovatelské společnosti a kdy neměla sankce zásadní vliv na její finanční situaci, nebylo (viz mutatis mutandis O. B. Heller, a. s., a Československá obchodní banka, a. s., proti České republice, č. 55631/00 a 55728/00, rozhodnutí ze dne 9. listopadu 2004).
124. Stěžovatelská společnost zpochybňuje, že předmětná pokuta sledovala legitimní cíl za účelem ochrany veřejného zájmu. Dle jejího názoru tomu tak být nemůže, je-li účelem pokuty postihnout osobu za to, že bránila svá základní práva zaručená Úmluvou, nebo ji donutit, aby tato práva nehájila. Dále nesouhlasí s údaji, kterými vláda hodnotí její finanční situaci a podíl na trhu.
125. Soud připomíná, že uložení pokuty v zásadě představuje zásah do práva zaručeného prvním odstavcem článku 1 Protokolu č. 1, neboť zbavuje dotčenou osobu části jejího majetku, tj. částky, kterou musí zaplatit (Phillips proti Spojenému království, č. 41087/98, rozsudek ze dne 5. července 2001, § 50). Soud předesílá, že předmětný zásah je odůvodněný s ohledem na odstavec druhý článku 1 Protokolu č. 1, který výslovně zakotvuje výjimku týkající se placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Taková otázka se však přesto kontrole Soudu zcela nevymyká, protože ten musí prověřit, zda byl článek 1 Protokolu č. 1 použit správně (Orion-Břeclav, s. r. o., proti České republice, č. 43783/98, rozhodnutí ze dne 13. ledna 2004).
126. Pro účely první věty prvního odstavce článku 1 Protokolu č. 1 musí tedy Soud zkoumat, zda byla zachována spravedlivá rovnováha mezi požadavky veřejného zájmu společnosti a požadavky ochrany základních práv jednotlivce (Phillips, cit. výše, § 51). Záruku vyplývající z tohoto ustanovení proto povinnost uhradit uloženou pokutu narušit může, znamená-li pro dotčeného jednotlivce nebo subjekt nepřiměřené břemeno či zásadním způsobem ovlivní jeho finanční situaci (viz mutatis mutandis Buffalo S. r. l. v likvidaci proti Itálii, č. 38746/97, rozsudek ze dne 3. července 2003, § 32). Rozhodnout o druhu pokuty, který je namístě použít, přísluší v prvé řadě vnitrostátním orgánům. Rozhodnutí v této oblasti zahrnují posouzení politických, ekonomických a sociálních problémů, které Úmluva ponechává v působnosti smluvních států. Ty mají tedy široký prostor pro uvážení.
127. V projednávané věci musela stěžovatelská společnost zaplatit přibližně 11 000 €, neboť nesplnila povinnost spolupráce stanovenou ustanoveními § 21 odst. 4 a 5 zákona č. 143/2001 Sb., a to na základě ustanovení § 22 odst. 1 písm. a) uvedeného zákona. Znění tohoto předpisu žádným způsobem nenaznačuje, že pokutu nelze uložit v případě, kdy se dotčená osoba dovolává soukromé povahy požadovaných dokumentů. Jedná se tedy o zásah upravený zákonem, který sledoval legitimní cíl ochrany hospodářství.
128. Zbývá posoudit, zda byla zachována spravedlivá rovnováha mezi požadavky veřejného zájmu a požadavky ochrany základních práv stěžovatelské společnosti (viz mutatis mutandis Valico S. r. l. proti Itálii, č. 70074/01, rozhodnutí ze dne 21. března 2006).
129. Soud podotýká, že stěžovatelské společnosti byla uložena pokuta v maximální možné výši, tj. 300 000 Kč. Nezpochybňuje však, že její obrat byl mnohonásobně vyšší, a ani netvrdí, že se jednalo o „extrémní“ břemeno. Není rovněž sporu o tom, že úhrada pokuty neměla na její činnost vliv.
130. Soud se za těchto okolností s ohledem na prostor pro uvážení států v této oblasti domnívá, že byl splněn požadavek přiměřenosti zásahu. Z toho důvodu je třeba tuto námitku odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost podle čl. 35 odst. 3 písm. a) a odst. 4 Úmluvy.
IV. K POUŽITÍ ČLÁNKU 41 ÚMLUVY
131. Článek 41 Úmluvy zní:
„Jestliže Soud zjistí, že došlo k porušení Úmluvy nebo protokolů k ní, a jestliže vnitrostátní právo dotčené Vysoké smluvní strany umožňuje pouze částečnou nápravu, přizná Soud v případě potřeby poškozené straně spravedlivé zadostiučinění.“
A. Újma
132. Stěžovatelská společnost požaduje částku 300 000 Kč, tedy přibližně 11 000 €, jako náhradu majetkové škody, která odpovídá výši pokuty uložené společnosti po provedeném šetření. Stěžovatelská společnost nevznáší požadavek na náhradu nemajetkové újmy.
133. Vláda se domnívá, že odpověď na otázku, zda je dána příčinná souvislost mezi majetkovou škodou tvrzenou stěžovatelkou a porušením Úmluvy, bude záviset na závěrech Soudu ohledně jednotlivých námitek vznesených stěžovatelkou. Podotýká také, že v případě porušení Úmluvy může stěžovatelka podat na základě ustanovení § 119 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na obnovu řízení před Ústavním soudem.
134. Soud nespatřuje příčinnou souvislost mezi zjištěným porušením a tvrzenou majetkovou škodou odpovídající výši pokuty, která byla stěžovatelské společnosti uložena z důvodu nedostatečné spolupráce jejích zaměstnanců s pracovníky Úřadu pověřenými provedením šetření. Soud proto tento návrh zamítá.
B. Náklady řízení
135. Stěžovatelská společnost na základě faktur a výpisů z účtu požaduje částku 574 675 Kč (přibližně 20 900 €) jako náhradu nákladů za právní zastoupení před vnitrostátními soudy. Dále požaduje proplacení nákladů, které jí vznikly v řízení před Soudem a které je dle svého vyjádření připravena na žádost Soudu vyčíslit.
136. Vláda připouští, že hodnota všech předložených faktur odpovídá požadované částce, konstatuje však, že některé rubriky jsou začerněné, a nelze tak dovodit, jaké právní služby byly ve skutečnosti stěžovatelské společnosti poskytnuty.
137. Podle judikatury Soudu může stěžovatel obdržet náhradu nákladů řízení pouze v rozsahu odpovídajícím jejich skutečnému vynaložení, nezbytnosti a přiměřenosti jejich výše. Podle čl. 60 odst. 2 jednacího řádu je zejména nutné každý nárok předložený podle článku 41 Úmluvy vyčíslit, rozepsat podle jednotlivých položek a doložit potřebnými doklady, jinak může Soud nárok zcela nebo zčásti zamítnout. Náklady soudního řízení lze dále přiznat jen v rozsahu, v jakém se vztahují k porušení zjištěnému Soudem (viz mezi mnoha jinými Andrejeva proti Lotyšsku, č. 55707/00, rozsudek velkého senátu ze dne 18. února 2009, § 115).
138. V projednávané věci Soud konstatuje, že předložená žádost o proplacení nákladů řízení vynaložených před vnitrostátními soudy neumožňuje určit přesnou povahu přijatých služeb. Současně Soud připouští, že s ohledem na složitost věci musela stěžovatelská společnost zajisté vynaložit náklady na řádné vedení řízení před vnitrostátními soudy. Soud za této situace a vzhledem k tomu, že stížnost byla v převážné části prohlášena za nepřijatelnou, považuje za přiměřenou částku 5 000 € jako náhradu nákladů vnitrostátního řízení a stěžovatelce ji přiznává.
Naproti tomu nelze přiznat stěžovatelské společnosti žádnou částku, pokud jde o řízení před Soudem, protože žádost není řádně předložena a doložena.
C. Úrok z prodlení
139. Soud považuje za vhodné, aby byly úroky z prodlení založeny na úrokové sazbě marginální zápůjční facility Evropské centrální banky, zvýšené o tři procentní body.
Z TĚCHTO DŮVODŮ SOUD
1. prohlašuje jednomyslně stížnost za přijatelnou, pokud jde o námitku založenou na článcích 8 a 13 Úmluvy, a v ostatním za nepřijatelnou;
2. rozhoduje čtyřmi hlasy proti třem, že došlo k porušení článku 8 Úmluvy;
3. rozhoduje jednomyslně, že není nutné zkoumat námitku založenou na článku 13 Úmluvy;
4. rozhoduje čtyřmi hlasy proti třem
a) že žalovaný stát má stěžovatelské společnosti jako náhradu nákladů řízení zaplatit ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy rozsudek nabude podle čl. 44 odst. 2 Úmluvy právní moci, částku 5 000 € (pět tisíc eur) a případnou částku daně, kterou by stěžovatelská společnost byla povinna zaplatit, které se převedou na české koruny podle kursu platného ke dni zaplacení;
b) že od uplynutí výše uvedené lhůty až do zaplacení bude stanovená částka navyšována o prostý úrok se sazbou rovnající se sazbě marginální zápůjční facility Evropské centrální banky platné v tomto období, zvýšené o tři procentní body;
5. zamítá jednomyslně v ostatním návrh na přiznání spravedlivého zadostiučinění.
Vyhotoveno ve francouzském jazyce a sděleno písemně dne 2. října 2014 v souladu s čl. 77 odst. 2 a 3 jednacího řádu Soudu.
Claudia Westerdiek
Mark Villiger
tajemnice
předseda
V souladu s čl. 45 odst. 2 Úmluvy a čl. 74 odst. 2 jednacího řádu je k tomuto rozsudku připojeno oddělené společné stanovisko soudce Villigera, soudkyně Yudkivské a soudce Pejchala.
M. V. C. W.
společné NESOUHLASNÉ STANOVISKO SOUDCE VILLIGERA, soudkyně YUDKIVSKÉ A soudce PEJCHALA
1. Hlasovali jsme proti závěru většiny, že v projednávané věci došlo k porušení článku 8 Úmluvy.
2. Předesíláme, že náš nesouhlas s většinou nespočívá v obecných zásadách použitelných ve věcech týkajících se zásahů do práva na respektování „obydlí“ právnických osob. Zdůrazňujeme však, že v případě opatření přijatých vůči právnickým osobám může být právo zásahu smluvních států širší než v případě opatření vůči fyzickým osobám (viz Niemietz proti Německu, rozsudek ze dne 16. prosince 1992, § 30-31; Société Colas Est a ostatní proti Francii, č. 37971/97, rozsudek ze dne 16. dubna 2002, § 40-41, 49), a z toho důvodu je jejich prostor pro uvážení širší (viz Bernh Larsen Holding AS a ostatní proti Norsku, č. 24117/08, rozsudek ze dne 14. března 2013, § 159 in fine).
3. Otázka, v níž se odlišujeme od názoru většiny, se týká toho, zda byla v obou řízeních, která v projednávané věci proběhla na základě ustanovení § 65 soudního řádu správního, konkrétně v řízení o porušení hmotněprávních pravidel hospodářské soutěže a v řízení o pokutě uložené stěžovatelské společnosti, provedena účinná kontrola zákonnosti a nezbytnosti předmětného šetření.
4. Zásadním argumentem v závěru většiny je skutečnost, že se žádné z uvedených dvou řízení přímo netýkalo řádného průběhu samotného šetření, a v důsledku toho nebyl výkon pravomoci Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže České republiky posoudit vhodnost, délku a rozsah šetření předmětem soudního přezkumu (§ 91 výše). S tímto názorem, který – jak se domníváme – nedoceňuje rozhodnutí vnitrostátních soudů, se nemůžeme ztotožnit.
5. Jsme nuceni konstatovat, že alespoň v řízení o pokutě uložené stěžovatelské společnosti v návaznosti na šetření provedly soudy určitou analýzu otázek týkajících se zákonného základu, legitimního cíle a přiměřenosti předmětného opatření. S odkazem na judikaturu Soudu tak provedly kontrolu souladu s Úmluvou, čímž byla naplněna zásada subsidiarity, která je základem systému Úmluvy.
Hlavní argument stěžovatelské společnosti, namítající nedostatek předchozího soudního příkazu, totiž soudy pečlivě posoudily a vypořádaly se s ním podloženým a odůvodněným způsobem; výsledek této analýzy je slučitelný se zásadami vyplývajícími z judikatury Soudu. Stěžovatelská společnost sice soudům vytýká, že se v řízení o pokutě nezabývaly skutečnostmi, které vedly Úřad k provedení šetření, je ale nutné uvést, že v řízení před nimi nikdy neuvedla konkrétní argumenty, které by mohly vést k závěru, že podezření Úřadu nebyla pravděpodobná nebo že šetření nebylo nezbytné a přiměřené sledovanému cíli. Námitky, které stěžovatelka v tomto ohledu vznáší před Soudem, se tak jeví jako čistě teoretické.
6. Nelze opomenout ani skutečnost, že v rámci řízení o porušení pravidel hospodářské soutěže mohla stěžovatelka uplatnit svůj argument ohledně údajně nezákonného opatření důkazů a namítat, že šetření nebylo odůvodněno konkrétními skutečnostmi. Byť se Krajský soud v Brně k těmto otázkám ve svém rozsudku ze dne 20. prosince 2012 jasně nevyjádřil, je třeba uvést, že dané řízení dosud probíhá, a dále to, že požadavky, které jsou na soudy kladeny ve správním řízení, nelze srovnávat s těmi, které existují v trestním řízení.
7. Z těchto důvodů zastáváme názor, že soudní kontrolu, které bylo předmětné šetření ex post facto podrobeno, lze považovat za účinnou, a že procesní povinnosti vyplývající z článku 8 Úmluvy tak byly splněny.
[1] Pozn. překl.: Znění vnitrostátních rozhodnutí jsou zpravidla přebírána z českého originálu.
Full & Egal Universal Law Academy