©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Secţia a treia
Decizie
Cererea nr. 57265/08
Dumitru Daniel DUMITRU şi alţii
împotriva României
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a treia), reunită la 4 septembrie 2012 într-o cameră compusă din Egbert Myjer, preşedinte, Alvina Gyulumyan, Ján Šikuta, Ineta Ziemele, Luis López Guerra, Nona Tsotsoria, Kristina Pardalos, judecători, şi Marialena Tsirli, grefier adjunct de secţie,
având în vedere cererea menţionată anterior, introdusă la 18 septembrie 2008,
având în vedere observaţiile formulate de Guvernul pârât şi cele prezentate ca răspuns de reclamanţi,
având în vedere decizia Preşedintelui camerei de a o desemna pe doamna Kristina Pardalos în calitate de judecător ad hoc (art. 26 § 4 din convenţie şi art. 29 § 1 din Regulamentul Curţii), în urma abţinerii domnului Corneliu Bîrsan (art. 28 din Regulamentul Curţii), judecător ales să reprezinte România,
după ce a deliberat în acest sens, pronunţă următoarea decizie:
În fapt
A. Circumstanţele cauzei
1. Faptele cauzei, astfel cum au fost expuse de către reclamanţi, se pot rezuma după cum urmează.
2. Reclamanţii, domnul Dumitru Daniel Dumitru şi doamnele Anda-Mihaela Pluteanu şi Magdalena Viorica Papaianopol, sunt resortisanţi români, născuţi în 1970, 1977 şi, respectiv, 1971; reclamantul locuieşte în Piteşti, iar reclamantele în Bascov (judeţul Argeş). Cei trei sunt magistraţi în cadrul unor instanţe diferite din judeţul Argeş.
1. Procedura pentru obţinerea majorării salariale în temeiul Ordonanţei Guvernului nr. 10/2007
3. La 18 iunie 2007, reclamanţii şi alţi colegi magistraţi au sesizat Tribunalul Argeş pentru a beneficia de majorările salariale acordate prin Ordonanţa Guvernului („O.G.”) nr. 10/2007 altor categorii de funcţionari publici, cu excepţia magistraţilor. Acţiunea era îndreptată împotriva Ministerului Justiţiei, a Curţii de Apel Piteşti şi a Ministerului Finanţelor Publice. Reclamanţii se considerau victime ale unui tratament discriminatoriu în sensul O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.
4. În faţa tribunalului, pârâţii au declarat că instanţele nu îşi puteau aroga dreptul de a completa o lege pentru modificarea sau crearea unor drepturi în favoarea unei categorii de salariaţi, în cazul de faţă magistraţi, categorie care de altfel beneficiase de o creştere salarială semnificativă în temeiul O.G. nr. 27/2006.
5. Prin hotărârea executorie din 31 octombrie 2007, tribunalul a admis acţiunea reclamanţilor şi a obligat în solidar Curtea de Apel Piteşti, Ministerul Justiţiei şi Ministerul Finanţelor Publice să le acorde reclamanţilor creşterile salariale alocate prin O.G. nr. 10/2007, actualizate în raport cu rata inflaţiei. Tribunalul a constatat că salariile funcţionarilor şi ale persoanelor care ocupă funcţii de demnitate publică au fost majorate cu 2-11 % prin O.G. sus-menţionată şi că magistraţii fuseseră excluşi din cauza majorării salariilor acestora în baza altui act normativ, O.G. nr. 27/2006. Tribunalul a observat că printre beneficiarii O.G. nr. 10/2007 se numărau în categoria funcţiilor de demnitate publică, Procurorul general din cadrul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie („I.C.C.S.”) şi adjunctul acestuia. Reamintind principiul nediscriminării formulat la art. 5 din Codul muncii, art. 20 din Constituţie, art. 2 alin. (1) din O.G. nr. 137/2000, citată anterior, precum şi art. 14 din Convenţia europeană a drepturilor omului, tribunalul a hotărât că nu există niciun scop legitim care să justifice excluderea magistraţilor, prin urmare a reclamanţilor, de la aplicarea O.G. nr. 10/2007.
6. Ministerul Justiţiei şi Ministerul Finanţelor Publice au formulat recurs împotriva hotărârii din 31 octombrie 2007, susţinând, printre altele, că prin acordarea unor drepturi salariale în afara prevederilor legale tribunalul îşi depăşise competenţele de jurisdicţie.
7. La 19 februarie 2008, Curtea de Apel Piteşti a declarat recursul nefondat. Curtea a constatat că reclamanţii se aflau într-o situaţie similară cu cea a celorlalţi funcţionari cărora O.G. nr. 10/2007 le acorda drepturi şi a concluzionat că, în prezenta speţă, exista o discriminare ca urmare a faptului că magistraţii, spre deosebire de ceilalţi funcţionari menţionaţi de O.G. nr. 10/2007, nu au beneficiat de o compensaţie pentru pierderea salarială cauzată de rata inflaţiei. Potrivit curţii de apel, O.G. nr. 27/2006 majorase într-adevăr salariile magistraţilor, însă nu ţinuse seama de rata inflaţiei; prin urmare, obiectul şi scopul acesteia erau diferite de cele ale O.G. nr. 10/2007.
2. Procedura pentru acordarea unui spor pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică
8. La 19 iulie 2007, reclamanţii, ca şi alţi colegi magistraţi, au introdus la Tribunalul Argeş o acţiune împotriva acestei instanţe, a Curţii de Apel Piteşti, a Ministerului Justiţiei şi a Ministerului Finanţelor Publice pentru a câştiga dreptul la sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică prevăzut la art. 47 din Legea nr. 50/1996, de 50 % din salariul de bază brut lunar. Aceştia au solicitat, de asemenea, recalculări pentru perioada septembrie 2004-februarie 2007, dată la care a fost abrogată Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti.
9. Pârâţii au susţinut că art. 47 din Legea nr. 50/1996, care instituia sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, a fost abrogat deja la 1 octombrie 2000 prin O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334 din 6 iulie 2001, şi că, în consecinţă, nu mai exista niciun temei legal pentru acordarea acestui spor.
10. Prin hotărârea din 31 octombrie 2007, Tribunalul Argeş a admis acţiunea reclamanţilor şi a obligat pârâţii să le acorde drepturile aferente sporului respectiv pentru perioada 19 iulie 2004 – 1 februarie 2007. Pentru a ajunge la această concluzie, tribunalul a declarat neconstituţională şi nelegală abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996 prin O.G. nr. 83/2000 şi a stabilit că există în prezenta speţă o privare de „bun” fără nicio cauză de utilitate publică în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 la convenţie.
11. Pârâţii au formulat recurs împotriva hotărârii sus-menţionate, susţinând că tribunalul îşi depăşise competenţele, că O.G. nr. 83/2000 a fost aprobată de Parlament şi că reclamanţii nu aveau niciun „bun” în sensul Convenţiei, în măsura în care creanţa invocată nu era prevăzută în dreptul intern.
12. Prin decizia definitivă din 5 martie 2008, Curtea de Apel Piteşti a respins recursul, confirmând motivarea hotărârii din 31 octombrie 2007.
3. Procedura pentru obţinerea unui spor de confidenţialitate
13. La 5 octombrie 2007, reclamanţii împreună cu alţi colegi magistraţi şi grefieri au introdus la Tribunalul Argeş o acţiune împotriva acestei instanţe, a Curţii de Apel Piteşti, a Ministerului Justiţiei şi a Ministerului Finanţelor Publice pentru a câştiga dreptul la sporul de confidenţialitate. Aceştia au precizat că mai multe categorii de funcţionari care lucrează cu informaţii confidenţiale (militari şi magistraţi militari, funcţionari din cadrul Ministerului Afacerilor Externe şi Ministerului Integrării Europene etc.) au primit un spor de confidenţialitate prin acte normative succesive (Legea nr. 656/2002, Legea nr. 444/2006 şi O.G. nr. 6/2007), în vreme ce magistraţii, care sunt şi ei subordonaţi unei obligaţii de confidenţialitate, în temeiul art. 99 din Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor şi procurorilor, nu au beneficiat de acest spor. Prin urmare, aceştia se consideră victimele unui tratament discriminatoriu.
14. Prin hotărârea din 11 ianuarie 2008, tribunalul a admis acţiunea reclamanţilor şi a obligat pârâţii la plata unor recalculări corespunzătoare sporului de confidenţialitate, în cuantum de 15 % din salariul de bază, pentru perioada octombrie 2004-ianuarie 2008.
Tribunalul a considerat că reclamanţii se aflau într-o situaţie identică cu cea a altor funcţionari subordonaţi obligaţiei profesionale de confidenţialitate deoarece aveau acces la informaţii despre arestări, declaraţii ale martorilor, interceptări, date personale etc. Instanţa a hotărât că exista în prezenta speţă un tratament discriminatoriu în sensul O.G. nr. 137/2000. Prin analogie cu alte prevederi legale relevante, tribunalul a stabilit sporul datorat reclamanţilor la 15 % din salariul de bază şi l-a acordat drept despăgubire pentru tratament discriminatoriu în sensul art. 269 din Codul muncii.
15. Pârâţii au formulat recurs, susţinând că tribunalul îşi depăşise competenţele şi că reclamanţii nu erau victime ale unui tratament discriminatoriu. Aceştia din urmă nu se aflau într-o situaţie similară cu cea a altor funcţionari care beneficiau de sporul în litigiu deoarece drepturile şi obligaţiile reclamanţilor erau reglementate prin prevederi legale diferite, în raport cu situaţia lor diferită obiectiv.
16. Prin decizia definitivă din 9 aprilie 2008, Curtea de Apel Piteşti a respins recursul ca lipsit de temei.
Instanţa a confirmat motivarea tribunalului, adăugând că tratamentul discriminatoriu la care au fost supuşi reclamanţii, în sensul art. 2 alin. (1) şi (3) şi art. 6 din O.G. nr. 137/2000 constituia temei legal suficient pentru acordarea unui spor de confidenţialitate.
4. Executarea hotărârilor judecătoreşti pronunţate în favoarea reclamanţilor
17. În conformitate cu legislaţia în materie (infra, pct. 24-27), plata sumelor datorate reclamanţilor în temeiul hotărârilor judecătoreşti şi actualizate în raport cu inflaţia s-a făcut eşalonat.
Astfel, în 2008, reclamanţilor li s-au acordat următoarele sume, reprezentând 30 % din sumele datorate: 22 644 lei româneşti (RON) domnului Dumitru, 23 331 RON doamnei Pluteanu şi 18 301 RON doamnei Papaianopol.
La 29 septembrie 2010, în urma aprobării de către Guvern la 14 septembrie acelaşi an a bugetului pentru salariile funcţionarilor, reclamanţilor li s-a acordat 25 % din cuantumul tranşei a doua de 34 %, astfel: 5 607 RON domnului Dumitru, 5 647 RON doamnei Pluteanu şi 4 734 RON doamnei Papaianopol.
18. Domnul Dumitru şi doamna Pluteanu susţin că nu au primit integral sumele virate la 29 septembrie 2010, fapt contestat de Guvern.
19. Până în prezent, restul sumelor datorate reclamanţilor ar trebui acordat conform unui calendar de plăţi în cinci tranşe, după cum urmează: o primă tranşă de 5 % în 2012, a doua tranşă de 10 % în 2013, a treia tranşă de 25 % în 2014, a patra tranşă de 25 % în 2015, iar ultima tranşă de 35 % în 2016.
20. Statul mai trebuie să acorde reclamanţilor următoarele sume: domnului Dumitru 63 304 RON potrivit reclamantului şi 60 343 RON potrivit Guvernului, doamnei Pluteanu 60 782 RON, iar doamnei Papaianopol 50 968 RON.
B. Legislaţia şi practica interne relevante
1. Dispoziţiile legale
a) Cu privire la remunerare
21. Art. 1 alin. (2) lit. e) pct. i) din O.G. nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare consacră principiul „salariu egal pentru muncă egală”.
Art. 2 alin. (3) din ordonanţă consideră discriminatorii prevederile legale [...] care dezavantajează anumite persoane faţă de alte persoane în cazul în care acestea nu sunt justificate obiectiv de un scop legitim.
Art. 27 permite persoanei care se consideră discriminată să formuleze în faţa instanţei de judecată o cerere pentru acordarea de despăgubiri pentru acea discriminare.
22. Art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, care înfiinţa sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, a fost abrogat prin O.G. nr. 83/2000, aprobată prin Legea nr. 334 din 6 iulie 2001.
23. De la 1 ianuarie 2010, Legea nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice acorda magistraţilor şi personalului auxiliar de specialitate un spor de stres (reprezentând 25 % din salariul de bază) şi un spor de confidenţialitate (în cuantum de 10 % din salariul de bază), cele două sporuri fiind asimilate salariului de bază.
b) Cu privire la plata eşalonată a unor datorii ale statului
24. Invocând greutăţi financiare la executarea hotărârilor judecătoreşti privind remunerarea personalului din sistemul justiţiei, Guvernul a decis, prin Ordonanţa de Urgenţă („O.U.G.”) nr. 75 din 11 iunie 2008, că plata sumelor prevăzute în titlurile executorii emise până la intrarea în vigoare a ordonanţei se va realiza, eşalonat, în termen de 18 luni de la data intrării în vigoare a ordonanţei.
La 12 mai 2009, Curtea Constituţională a declarat această ordonanţa neconstituţională, considerând că elementele invocate de Guvern nu sunt de natură să justifice adoptarea ordonanţei de urgenţă, în condiţiile stabilite la art. 115 alin. (4) teza întâi din Constituţie, aceasta nefiind motivată de necesitatea unei „situaţii extraordinare”.
25. La 17 iunie 2009, invocând împrejurările excepţionale legate de dificultăţile financiare şi bugetare şi subliniind aplicabilitatea limitată în timp a acestei reglementări, Guvernul a adoptat O.U.G. nr. 71/2009, care eşalona sumele datorate funcţionarilor în temeiul unor titluri executorii emise înainte de 31 decembrie 2009, inclusiv cele menţionate de O.U.G. nr. 75/2008. Sumele respective, actualizate în raport cu indicele preţurilor de consum comunicat de Institutul Naţional de Statistică (I.N.S.), se vor plăti astfel: 34 % în 2010, 33 % în 2011 şi restul de 33 % în 2012.
Orice cerere de executare silită a titlurilor executorii se suspenda de drept.
La 2 martie 2010, Curtea Constituţională a declarat această ordonanţă constituţională.
26. La 19 mai 2010, O.U.G. nr. 45/2010 a modificat astfel calendarul plăţilor stabilit prin O.U.G. nr. 71/2009: 34 % din sumele datorate se plătesc în 2012, 33 % în 2013 şi restul de 33 % în 2014. Se menţine dispoziţia că sumele se actualizează cu indicele preţurilor de consum comunicat de Institutul Naţional de Statistică.
27. La 5 decembrie 2011, Parlamentul a votat Legea nr. 230/2011 pentru aprobarea O.U.G. nr. 71/2009. Legea a fost adoptată cu o singură modificare adusă ordonanţei, şi anume la calendarul plăţilor, care a fost stabilit astfel: 5 % din valoarea titlului executoriu în 2012, 10 % în 2013, 25 % în 2014, 25 % în 2015, 35 % în 2016. S-a menţinut dispoziţia că sumele se actualizează cu indicele preţurilor de consum.
2. Jurisprudenţa
a) Deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la recursul în interesul legii
28. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie („I.C.C.J.”) a pronunţat trei decizii cu privire la recursul în interesul legii având ca obiect dreptul magistraţilor la anumite sporuri: decizia nr. 36/2007 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, publicată în Monitorul Oficial („M.O.”) din 23 octombrie 2007, decizia nr. 21/2008 privind recursul în interesul legii, cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 47 din Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, publicată în M.O. din 13 iunie 2008, şi decizia nr. 46/2008 privind recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, cu privire la acordarea sporului de confidenţialitate judecătorilor, procurorilor şi personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor judecătoreşti şi parchetelor de pe lângă acestea, publicată în M.O. din 16 iulie 2009.
Înalta instanţă a considerat că magistraţii şi personal auxiliar de specialitate aveau dreptul, în temeiul O.U.G. nr. 137/2000 şi al art. 14 din Convenţie, să beneficieze de diversele sporuri stabilite atât prin Legea nr. 50/1996 privind salarizarea şi alte drepturi ale personalului din organele autorităţii judecătoreşti, cât şi prin alte prevederi legale prin care se acordau drepturi altor categorii de funcţionari. În decizia nr. 21/2008, I.C.C.J. a considerat că Guvernul nu avea competenţă să abroge art. 47 din Legea nr. 50/1996 prin care se acorda sporul de suprasolicitare neuropsihică (supra, pct. 9); în consecinţă, magistraţii şi personalul auxiliar aveau în continuare dreptul la acest spor. În decizia nr. 46/2008, I.C.C.J. a declarat neconstituţională recunoaşterea dreptului magistraţilor la sporul de confidenţialitate acordat prin lege altor categorii de funcţionari. Cu toate acestea, în temeiul O.U.G. nr. 137/2000, I.C.C.J. a constatat că legea crease un tratament discriminatoriu între diversele categorii de funcţionari şi că, în consecinţă, magistraţii aveau dreptul la sporul în litigiu cu titlu de despăgubire pentru discriminarea respectivă.
b) Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
29. Prin decizia nr. 818/2008 din 3 iulie 2008, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate ridicată cu privire la art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 din O.U.G. nr. 137/2000 motivând că articolele menţionate au fost interpretate de instanţe astfel încât se încalcă principiul separaţiei puterilor în stat. Astfel, instanţele judecătoreşti şi-au arogat competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale „judiciară”.
30. Prin Decizia nr. 838 din 27 mai 2009, Curtea Constituţională a constatat, în materie de sporuri acordate prin decizia nr. 36/2007 şi decizia nr. 21/2008 ale I.C.C.J. (supra, pct. 28), existenţa unui conflict constituţional între autoritatea judecătorească, pe de o parte, şi puterea legislativă şi executivă, pe de altă parte.
După ce precizează că decizia ei nu este retroactivă, neavând efect asupra validităţii deciziilor emise deja de I.C.C.J., Curtea Constituţională a declarat „deficitar” modul de reglementare şi redactare a cadrului legislativ referitor la drepturile salariale ale magistraţilor şi personalului auxiliar de specialitate.
În continuare, Curtea Constituţională a constatat că I.C.C.J. are obligaţia, în temeiul Constituţiei, de a asigura interpretarea şi aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătoreşti, cu respectarea principiului fundamental al separaţiei şi echilibrului puterilor. În concluzie, I.C.C.J. nu are competenţa constituţională să instituie, să modifice sau să abroge norme juridice cu putere de lege ori să efectueze controlul de constituţionalitate al acestora.
Capete de cerere
31. Reclamanţii susţin că, prin adoptarea unor acte normative succesive, autorităţile au împiedicat executarea silită a unor hotărâri judecătoreşti pronunţate în favoarea lor şi au cauzat întârzieri nejustificate la plata creanţelor în litigiu. Aceştia invocă art. 6 § 1 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
În drept
32. Reclamanţii se plâng de întârzierile la executarea hotărârilor judecătoreşti care le acordau anumite drepturi salariale. Aceştia invocă art. 6 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, care prevăd următoarele în părţile relevante:
Art. 6 § 1
„1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil [...]”
Art. 1 din Protocolul nr. 1
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
A. Argumentele părţilor
33. Guvernul precizează, pentru început, că autorităţile nu au refuzat niciodată executarea hotărârilor în discuţie. Potrivit acestuia, plata eşalonată a sumelor în litigiu era singura soluţie pentru a avea garanţia plăţii lor integrale.
34. Guvernul explică în primul rând faptul că situaţia creată prin acordarea anumitor drepturi pe cale judecătorească nu a fost doar neaşteptată pentru autorităţi, ci şi de o amploare ieşită din comun. Astfel, în octombrie 2010, instanţele pronunţaseră deja peste 3 000 de decizii care acordau magistraţilor sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică sau sporul de confidenţialitate, precum şi majorări salariale în temeiul O.U.G. nr. 10/2007. Pentru Guvern, totalul sumelor pe care statul a ajuns să le datoreze în urma acestor hotărâri judecătoreşti era de aşa natură încât executarea imediată sau foarte rapidă a hotărârilor ar fi putut prejudicia în mod grav şi pe termen lung echilibrul finanţelor publice.
Instanţele ar fi continuat în decursul anilor 2010 şi 2011 să pronunţe decizii care acordau magistraţilor majorări salariale şi sporuri, ceea ce ar fi avut un impact financiar considerabil.
În total, sumele acordate în instanţă până în 2012 ar fi ajuns la 12 891,5 milioane RON, adică 2,2 % din PIB.
35. În al doilea rând, Guvernul aminteşte că şi economia românească a fost afectată de criza economică mondială declanşată în 2008, cea mai gravă de la criza din 1929.
Astfel, setul de circumstanţe descrise mai sus ar fi avut drept consecinţă faptul că la sfârşitul anului 2008 România înregistra un deficit public de 5,4 % din PIB, nivel considerat excesiv de către forurile competente ale Uniunii Europene. Guvernul afirmă că statul a fost nevoit, pe de o parte, să contracteze noi împrumuturi pe piaţa internaţională, iar pe de altă parte, să ia numeroase măsuri drastice pentru reducerea deficitului la un nivel sub 3 % din PIB pentru a respecta criteriile de la Maastricht şi recomandările Consiliului ECOFIN al Uniunii Europene.
Printre aceste măsuri se numărau nu numai plata eşalonată a unor datorii precum cele în litigiu în prezenta speţă, ci şi reducerea cu 25 % a salariilor funcţionarilor publici.
36. Referitor la modul de eşalonare ales, inclusiv forma cea mai recentă a acestuia stabilită prin Legea din 5 decembrie 2011, Guvernul consideră că acesta era cel mai potrivit în raport cu situaţia financiară a ţării în 2011 şi cu criza economică şi financiară internaţională, precum şi că se încadra perfect în marja de apreciere de care statul dispune cu privire la aplicarea propriei politici economice, financiare şi bugetare.
În plus, modul de eşalonare a plăţilor stabilit, cu respectarea substanţei drepturilor reclamanţilor, ar fi permis evitarea adoptării unor măsuri suplimentare pentru reducerea deficitului, care ar fi putut avea consecinţe grave în plan socio-economic: reducerea cu 40 % a salariilor funcţionarilor publici sau desfiinţarea a peste 530 000 de locuri de muncă în sectorul public.
Pe scurt, Guvernul susţine că eventuala ingerinţă în drepturile reclamanţilor era necesară şi proporţională cu obiectivele urmărite.
37. Reclamanţii consideră că refuzul autorităţilor de a executa o hotărâre judecătorească definitivă conferă dreptului lor la un proces echitabil un aspect iluzoriu şi teoretic şi creează o situaţie incertă, lipsită de previzibilitate. În plus, intervenţia legislativă a statului în executarea unor hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate împotriva lui ar fi încălcat dreptul la respectarea bunurilor lor, respectiva intervenţie privilegiind în mod evident interesele statului în detrimentul intereselor cetăţenilor, inclusiv ale reclamanţilor.
Reclamanţii recunosc că, teoretic, executarea eşalonată a unei creanţe patrimoniale rezultate în urma unei hotărâri judecătoreşti nu este, în sine, incompatibilă cu Convenţia şi că, prin urmare, adoptarea O.U.G. nr. 71/2009 putea fi considerată necesară – aşa cum de altfel a declarat Curtea Constituţională în Decizia din 2 martie 2010 (supra, pct. 25) – atâta timp cât era vorba de măsuri cu aplicabilitate limitată în timp.
Totuşi, aceştia susţin că limita de timp nu a fost respectată deoarece modificările ulterioare ale ordonanţei au prelungit şi amânat în mai multe rânduri plata sumelor datorate funcţionarilor în temeiul hotărârilor judecătoreşti.
În plus, orice posibilitate de a proceda la executarea silită a hotărârilor respective în vederea recuperării sumelor datorate reclamanţilor a fost suspendată prin intermediul actelor normative respective. În opinia reclamanţilor, toate aceste particularităţi fac ca sistemul instituit prin O.U.G. nr. 71/2009, cu modificările ulterioare, să fie incompatibil cu cerinţele Convenţiei.
Reclamanţii adaugă că, în orice caz în 2007 şi 2008 nu exista niciun motiv real şi serios pentru a întârzia executarea rapidă şi integrală a hotărârilor pronunţate în favoarea lor. Pe de o parte, în 2007, România înregistrase o creştere de circa 8 % din PIB. Pe de altă parte, chiar şi după începutul crizei economice în 2008, statul ar fi continuat onorarea anumitor datorii, după cum o atestă adoptarea O.U.G. nr. 51/2010, care i-ar fi permis să acorde unităţilor administrativ-teritoriale împrumuturi pentru ştergerea unor datorii faţă de operatorii economici privaţi.
În fine, aceştia îşi exprimă temerea că plata sumelor datorate poate fi amânată în mod repetat în viitor şi că dreptul lor poate fi astfel golit de substanţă.
B. Aprecierea Curţii
38. Curtea aminteşte că executarea unei hotărâri sau decizii judecătoreşti face parte integrantă din „proces”, în sensul art. 6 (Hornsby împotriva Greciei, 19 martie 1997, pct. 40, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-II).
Neexecutarea de către un stat contractant a unei hotărâri judecătoreşti pronunţate împotriva acestuia poate constitui o încălcare a dreptului oricărei persoane de acces la instanţă, consacrat la art. 6 § 1 din Convenţie (Bourdov împotriva Rusiei, nr. 59498/00, pct. 34, CEDO 2002‑III). În plus, neexecutarea poate aduce atingere dreptului persoanei la respectarea bunurilor ei, în condiţiile în care hotărârea pronunţată în favoarea ei poate da naştere unei anumite creanţe care poate fi considerată „bun” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 (Bourdov, citată anterior, pct. 40).
39. O autoritate publică nu poate invoca lipsa de resurse pentru neplata unei datorii întemeiate pe o hotărâre judecătorească. Deşi este adevărat că o întârziere la executarea unei hotărâri judecătoreşti poate fi justificată în împrejurări speciale, această întârziere nu poate fi de aşa natură încât să afecteze însăşi substanţa dreptului protejat prin art. 6 § 1 din Convenţie (a se vedea, printre altele, Hornsby, citată anterior, pct. 40; Jasiūnienė împotriva Lituaniei, nr. 41510/98, pct. 27, 6 martie 2003; Qufaj Co. Sh.p.k. împotriva Albaniei, nr. 54268/00, pct. 38, 18 noiembrie 2004, precum şi Beshiri şi alţii împotriva Albaniei, nr. 7352/03, pct. 60, 22 august 2006).
40. Totodată, pentru a se pronunţa asupra respectării cerinţei executării într-un termen rezonabil, Curtea ia în considerare complexitatea procedurii, comportamentul părţilor, precum şi obiectul hotărârii de executat (Raïlian împotriva Rusiei, nr. 22000/03, pct. 31, 15 februarie 2007).
Pentru a răspunde la întrebarea dacă art. 6 a fost respectat, Curtea trebuie să ia în considerare comportamentul tuturor autorităţilor naţionale implicate, inclusiv pe cel al legiuitorului naţional (a se vedea, mutatis mutandis, Young, James şi Webster împotriva Regatului Unit, 13 august 1981, pct. 48‑49, seria A nr. 44).
41. Chemată să se pronunţe asupra respectării art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, Curtea a considerat că legiuitorul trebuie să dispună, la punerea în aplicare a politicilor sale, mai ales cele sociale şi economice, de o amplă marjă de apreciere pentru a se pronunţa atât asupra existenţei unei probleme de interes public care necesită un act normativ, cât şi asupra alegerii modalităţilor de aplicare a actului. Curtea respectă modul în care acesta concepe imperativele de interes general, cu excepţia cazului în care hotărârea se dovedeşte lipsită în mod vădit de temei raţional (Mellacher şi alţii împotriva Austriei, 19 decembrie 1989, pct. 45, seria A nr. 169).
42. În plus, Curtea a declarat incompatibilă cu cerinţele art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie eşalonarea plăţii datoriilor stabilite pe care judiciară deoarece actul de eşalonare nu avea statut de „lege” în sensul jurisprudenţei Curţii (SARL Amat-G şi Mébaghichvili împotriva Georgiei, nr. 2507/03, pct. 61, CEDO 2005‑VIII) sau deoarece mecanismul de eşalonare, deşi respecta noţiunea de „lege”, fusese aplicat în mod defectuos (Suljagić împotriva Bosniei‑Herţegovinei, nr. 27912/02, pct. 56-57, 3 noiembrie 2009).
43. În prezenta speţă, Curtea observă că Guvernului pârât nu i se impută faptul că a refuzat executarea unor hotărâri judecătoreşti care le recunoşteau reclamanţilor anumite drepturi patrimoniale. Reclamanţii nu susţin nici că prevederile legale adoptate în materie vizau eliminarea efectelor hotărârilor judecătoreşti respective.
44. Reclamanţii se plâng în principal de eşalonarea, stabilită pe cale legislativă, a executării creanţelor la care au dreptul în urma unor hotărâri judecătoreşti.
Curţii i se solicită să verifice dacă eşalonarea, aşa cum a fost aplicată reclamanţilor, este compatibilă cu Convenţia.
45. Curtea constată că în perioada 2008-2011, statul român a adoptat mai multe acte normative prin care se suspenda de drept orice cerere de executare a titlurilor executorii pronunţate în favoarea funcţionarilor publici prin hotărâri judecătoreşti şi prin care se introducea un sistem de executare a datoriilor prin plata unor tranşe anuale.
Prima ordonanţă din 11 iunie 2008 (declarată neconstituţională la 12 mai 2009), a fost urmată de O.U.G. nr. 71/2009, care prevedea plata datoriilor în trei tranşe anuale, în intervalul 2010-2012.
În 2010, O.U.G. nr. 45/2010 a prevăzut ca plata sumelor datorate să se facă tot în trei tranşe anuale, însă în intervalul 2012-2014.
În fine, în decembrie 2011, Legea nr. 230/2011 a eşalonat plata pe 5 ani, în intervalul 2012-2016, cu anuităţi progresive, ajungând de la 5 % în primul an până la 35 % în ultimul an (supra, pct. 24-27).
46. Guvernul justifică aceste măsuri prin faptul că în 2008 statul a ajuns să se confrunte cu o situaţie de dezechilibru bugetar major, de natură să pună în pericol situaţia financiară a ţării. În opinia acestuia, dezechilibrul era rezultatul, printre altele, al unui număr foarte mare de hotărâri judecătoreşti prin care anumitor categorii de funcţionari li se acordau, pe calea interpretării unor prevederi legale destinate altor categorii, drepturi cu caracter patrimonial. În plus, înrăutăţirea situaţiei financiare a statului a continuat şi după 2008, în contextul unei crize financiare foarte grave care a afectat numeroase state, astfel încât Guvernul a fost nevoit să adapteze mecanismul de eşalonare instituit la realităţile economice.
47. Curtea aminteşte că a hotărât deja că măsurile luate pentru menţinerea echilibrului bugetar între cheltuielile şi veniturile publice pot fi considerate ca urmărind un scop de utilitate publică [Mihăieş şi Senteş împotriva României (dec.), nr. 44232/11 şi 44605/11, 6 decembrie 2011, Šulcs împotriva Lituaniei (dec.), nr. 42923/10, pct. 24, 6 decembrie 2011, precum şi Panfile împotriva României (dec.), nr. 13902/11, pct. 21, 20 martie 2012].
48. În prezenta speţă, Curtea observă că în 2009 România a început să se confrunte cu o gravă criză economică şi financiară. Întrucât autorităţile naţionale se află, în principiu, într-o poziţie mai bună decât instanţa internaţională pentru a stabili ce constituie „utilitate publică”, Curtea este gata să admită că, aşa cum susţine Guvernul, măsurile în litigiu urmăreau un scop de utilitate publică.
49. Pentru a stabili dacă măsurile respective erau proporţionale cu scopul urmărit – restabilirea echilibrului bugetar, evitând totodată înrăutăţirea situaţiei sociale –, Curtea consideră că este necesar să verifice dacă, în prezenta speţă, tratamentul aplicat reclamanţilor a făcut posibilă menţinerea unui echilibru între interesele aflate în joc.
50. Curtea observă că reclamanţii aveau drepturi ferme şi intangibile în temeiul unor hotărâri judecătoreşti definitive pronunţate în perioada februarie-aprilie 2008. Curtea constată că, deşi mecanismul de eşalonare instituit a suferit modificări, autorităţile statului l-au respectat, dând dovadă de diligenţă în executarea hotărârilor judecătoreşti sus-menţionate.
Astfel, în conformitate cu legislaţia în vigoare (supra, pct. 24), reclamanţii au primit în octombrie 2008 o primă tranşă reprezentând 30 % din totalul sumelor datorate. În septembrie 2010, li s-a plătit o sumă suplimentară reprezentând 25 % din a doua tranşă de 34 % din suma totală, deşi în temeiul O.U.G. nr. 45/2010 din 19 mai 2010 cea de a doua tranşă ar fi trebuit plătită în 2012.
Conform legii, sumele plătite s-au actualizat de fiecare dată în raport cu indicele preţurilor de consum din data plăţii.
Până în prezent, reclamanţii au primit mai mult de o treime din suma totală acordată de instanţe, restul sumei trebuind să fie plătit eşalonat, conform legislaţiei în vigoare, până în 2016. Nu există nimic în dosar care să sugereze că Guvernul nu are intenţia de a respecta calendarul plăţilor.
51. Ţinând seama de faptul că o parte importantă din sumele datorate reclamanţilor le-a fost deja plătită, Curtea nu poate considera că a fost afectată însăşi substanţa dreptului reclamanţilor.
În orice caz, având în vedere toate elementele de mai sus şi contextul special al prezentei cauze, Curtea consideră că plata eşalonată a sumelor datorate reclamanţilor nu poate fi considerată nerezonabilă.
52. Prin urmare, Curtea consideră că această cerere este în mod vădit nefondată şi trebuie respinsă în temeiul art. 35 § 3 lit. a) şi art. 35 § 4 din Convenţie.
Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate,
Declară cererea inadmisibilă.
Marialena TsirliEgbert Myjer
Grefier adjunctPreşedinte
Full & Egal Universal Law Academy