ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СУД З ПРАВ ЛЮДИНИ
П’ЯТА СЕКЦІЯ
СПРАВА «СХІДНОУКРАЇНСЬКИЙ ЦЕНТР ГРОМАДСЬКИХ ІНІЦІАТИВ» ПРОТИ УКРАЇНИ»
(CASE OF EASTERN UKRAINIAN CENTRE FOR PUBLIC INITIATIVES v. UKRAINE)
(Заява № 18036/13 та 13 інших заяв)
РІШЕННЯ
СТРАСБУРГ
05 жовтня 2023 року
Це рішення є остаточним, але може підлягати редакційним виправленням.
У справі «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» проти України»
Європейський суд з прав людини (П’ята секція), засідаючи комітетом, до складу якого увійшли:
Ладо Чантурія (Lado Chanturia), Голова,
Стефані Моро-Вікстром (Stéphanie Mourou-Vikström),
Микола Гнатовський (Mykola Gnatovskyy), судді,
та Мартіна Келлер (Martina Keller), заступник Секретаря секції,
З огляду на:
чотирнадцять заяв, які подала (у різні дати, зазначені в таблиці у додатку) до Суду проти України на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція) українська громадська організація «Східноукраїнський центр громадських ініціатив» (далі – ГО-заявниця), яку представляла пані А Некрасова, юрист, яка практикує у м. Київ;
рішення повідомити Уряд України (далі – Уряд), який представляла його Уповноважений, на останніх етапах провадження пані М. Сокоренко, про скаргу за статтею 10 Конвенції, а також визнати решту скарг у заявах неприйнятними;
зауваження сторін;
після обговорення за зачиненими дверима 14 вересня 2023 року
постановляє таке рішення, що було ухвалено у той день:
ПРЕДМЕТ СПРАВИ
1. Заяви стосуються відмови надати ГО-заявниці доступ до генеральних планів різних населених пунктів, як стверджується, усупереч статті 10 Конвенції.
2. Заявниця – це ГО, що займається питаннями, пов’язаними з демократичним врядуванням і правами людини.
3. У листопаді 2009 року (і у січні 2014 року – заява № 38956/15) ГО-заявниця звернулася до 196 міських рад по всій Україні із запитом про надання їй інформації щодо їхнього територіального планування. У своїх запитах вона уточнювала, чи були та коли були ухвалені генеральні плани населених пунктів та інша містобудівна документація, й у який спосіб громадяни могли ознайомитися з цими документами, зокрема з графічною частиною генеральних планів. Вона також просила міські ради надати їй копії (друковані або електронні) генеральних планів. У запитах (крім запиту у заяві № 38956/15) зазначалося, що ГО-заявниця впроваджувала проєкт, спрямований на моніторинг доступності генеральних планів міст України, а «систематизовані дані моніторингу будуть широко оприлюднені у всеукраїнських та регіональних ЗМІ».
4. П’ять міських рад надали ГО-заявниці копії їхніх генеральних планів.
5. Заяви до Суду стосуються 14 безуспішних запитів, надісланих до 191 міської ради; сторони не надали жодної інформації щодо решти 177 безуспішних запитів.
6. У заяві № 48140/14 відповідь на запит ГО-заявниці надана не була. У заявах № 5067/15 та № 73450/14 міські ради стверджували, що генеральний план (або принаймні «версія для загального користування») демонструвалися на офіційному вебсайті. У заяві № 56744/14 міська рада відмовила на тій підставі, що вона не могла скопіювати генеральний план у зв’язку з великим об’ємом його графічної частини. У заяві № 2855/15 міська рада запропонувала ГО-заявниці прийти до її приміщення, щоб ознайомитися з генеральним планом, однак з певними обмеженнями. У всіх інших випадках, які розглядаються Судом, міські ради відмовили у наданні текстової та графічної частин генеральних планів на тій підставі, що вони мали гриф «лише для службового користування» та/або «таємно». У деяких відповідях також зазначалося, що під час ухвалення генеральних планів вони підлягали громадському обговоренню, як це передбачено законом. Стосовно деталей інших документів з територіального планування, то вони були надані, якщо такі були.
7. У своїх скаргах до національних судів ГО-заявниця стверджувала, що запитувана інформація, а саме, генеральні плани, становила суспільний інтерес, оскільки вона стосувалася розподілу землі та її використання, у тому числі запланованого, у межах певного населеного пункту. Також вона підкреслила, що якщо певні частини генеральних планів цілком могли бути конфіденційними (наприклад, інформація про стратегічні об’єкти), то інші мали бути у вільному доступі.
8. У заяві № 48140/14, в якій не було надано відповіді на запит ГО-заявниці, національні суди зобов’язали міську раду розглянути запит і надати відповідь, залишивши характер відповіді на розсуд міської ради. ГО-заявниця стверджувала, що відповіді надано не було.
9. В інших тринадцяти справах національні суди ухвалювали рішення не на користь ГО-заявниці (див. дати остаточних рішень у таблиці). У кожній справі, враховуючи ті, в яких відмова міських рад ґрунтувалася на відсутності у них можливості скопіювати документи генерального плану у зв’язку з великим об’ємом або у зв’язку з накладеним на них грифом «таємно», національні суди посилалися на Інструкцію про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави, затверджену постановою Кабінету Міністрів України від 27 листопада 1998 року № 1893 (далі – Інструкція).
10. Згідно з цією Інструкцією інформація могла бути віднесена до категорії «для службового користування» спеціальними експертними комісіями з подальшим затвердженням рішення центральним або місцевим органом влади, у розпорядженні якого перебувала відповідна інформація.
11. Віднесена до цієї категорії інформація не могла використовуватися для публікації чи презентації широкій громадськості, і доступ до неї був можливим лише після отримання дозволу відповідного органу державної влади. Для отримання дозволу необхідно було подати запит із зазначенням підстав бажання отримати доступ до такої конфіденційної інформації і характеру завдання, для якого вона була потрібна.
12. У шести справах національні суди навели деталі відповідних рішень, ухвалених комісіями та/або органами державної влади згідно з вимогами зазначеної Інструкції. В інших семи справах суди лише цитували положення Інструкції, дійшовши висновку про конфіденційний характер генеральних планів. Також було зроблено посилання на Інструкцію в тих справах, в яких первинні підстави для відмови не були пов’язані з конфіденційним характером інформації або фактом її «таємності», вочевидь тому, що міські ради посилалися на Інструкцію під час провадження на національному рівні як на додатковий аргумент для ненадання доступу.
ОЦІНКА СУДУ ОБ’ЄДНАННЯ ЗАЯВ
13. Беручи до уваги схожість предмету заяв, Суд вважає за доцільне розглянути їх спільно в одному рішенні. стверджуване порушення статті 10 конвенціїПрийнятність
14. Уряд стверджував у загальних формулюваннях, що всі заяви становили зловживання правом на подання індивідуальної заяви, оскільки ГО-заявниця надіслала аналогічні запити багатьом міським радам (і оскаржувала їхні відмови), хоча запитувана інформація була явно конфіденційною. У цьому контексті Уряд також стверджував, що мета подання заяв не входила до переліку тих, які захищаються згідно зі статтею 10 Конвенції.
15. У контексті застосовних загальних принципів, наведених, наприклад, в рішенні у справі «Жданов та інші проти Росії» (Zhdanov and Others v. Russia), заява № 12200/08 та 2 інші заяви, пункти 79 – 81, від 16 липня 2019 року), Суд не вбачає у діях ГО-заявниці жодних доказів можливого «неналежного користування правом в цілях відмінних від тих, для яких воно призначене», яке перешкоджає належному функціонуванню Суду або належному здійсненню ним провадження. Аргумент Уряду щодо цілі запитів тісно пов’язаний з питанням існування втручання відповідно до статті 10 Конвенції, яке розглядатиметься далі.
16. Стосовно подальшого аргументу Уряду про стверджуване недотримання 6-місячного строку у зв’язку із заявами № 18036/13, № 14667/14 і № 36985/14, Суд зауважує, що Уряд обрахував відповідні періоди з дати, коли заяви були отримані Судом, а не з моменту їхнього відправлення ГО-заявницею, що є правильною початковою датою (див. рішення у справі «Василяускас проти Литви» [ВП] (Vasiliauskas v. Lithuania) [GC], заява № 35343/05, пункт 117, ЄСПЛ 2015). З огляду на наявну у Суду інформацію відповідні заяви були подані в установлені строки (див. таблицю нижче).
17. Стосовно існування втручання у свободу вираження поглядів ГО-заявниці та застосовності статті 10 Конвенції, то Уряд стверджував, що лише три з чотирьох критеріїв, встановлених в рішенні Суду у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» [ВП] (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary) [GC], заява № 18030/11, пункти 158 – 180, від 08 листопада 2016 року) були дотримані, а критерій «мета запиту на інформацію» – не був. Уряд стверджував, що метою ГО-заявниці було не «отримувати та поширювати» інформацію, а зробити генеральні плани відкритими для громадськості в цілому. Проте, навіть якби вони стали загальнодоступними, до жодних значних публічних обговорень вони б не призвели у зв’язку з надто складним характером відповідних документів. Крім того, ГО-заявниця ніколи не публікувала жодних матеріалів, пов’язаних із запитуваною інформацією. Уряд також стверджував, що відмови в доступі до інформації не було, оскільки ГО-заявниці було надано всю інформацію, яка не була конфіденційною, та/або її повідомили, де знайти цю інформацію в мережі «Інтернет» або як ознайомитися з нею на місці (чого ГО ніколи не намагалася зробити). Насамкінець Уряд доводив, що, враховуючи вимогу закону про проведення громадських обговорень під час ухвалення генеральних планів, необхідність подальшого громадського обговорення цього питання була сумнівною.
18. ГО-заявниця стверджувала, що її основна мета справді полягала у тому, щоб зробити генеральні плани відкритими та доступними для громадськості. Вона опублікувала надіслані генеральні плани (5 із 196), а також отримані відмови, відстоюючи більшу прозорість. Вона також надала Суду електронні версії свого звіту під назвою «Доступ громадськості до генеральних планів міських населених пунктів України: збірка матеріалів за результатами проєкту «Через доступ до генеральних планів – до містобудування без корупції» (2011 рік) та довідника «Генеральні плани для громадян» (2013 рік). Вона також зазначила, що існування навіть однієї міської ради, яка не надала відповідь на її запит, було достатньо, аби продемонструвати, що загальний аргумент Уряду про відсутність відмови в доступі до інформації був неправдивим. Вона також зазначила, що ознайомитися з інформацією на місці було неможливо, оскільки деякі міські ради були розташовані за сотні кілометрів від її головного офісу. Насамкінець ГО-заявниця стверджувала, що громадський контроль був не менш важливим після ухвалення генеральних планів для забезпечення дотримання їхніх положень.
19. Суд повторює, що право на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, може виникати, якщо такий доступ виступає інструментом реалізації особою свого права на свободу вираження поглядів, і якщо відмова в доступі становитиме втручання у це право. Вихідними критеріями такої оцінки є: мета запиту на інформацію, характер запитуваної інформації, роль заявника та готовність і доступність інформації (там само, пункти 149 – 180).
20. Стосовно першого з цих критеріїв, якого єдиного, на думку Уряду, не було дотримано у цій справі, то необхідною умовою має бути те, що мета особи під час подання запиту на доступ до інформації, розпорядником якої є орган державної влади, полягає у наданні їй можливості реалізувати свою свободу «отримувати та поширювати інформацію та ідеї» іншим. Отже, у подібних справах Суд приділив увагу тому, чи був збір інформації відповідним підготовчим етапом у журналістській діяльності, або в іншій діяльності зі створення майданчика для публічного обговорення, або становив важливий елемент публічного обговорення (там само, пункт 158).
21. Суд погоджується, що мета інформаційних запитів ГО-заявниці полягала у доступі до генеральних планів, які містять всебічну інформацію щодо міського планування в певній громаді, щоб забезпечити їхню доступність для громадськості та призвести до їхнього обговорення. Як вбачається з наданих копій статей та інших публікацій, навіть після отримання відмов вона проаналізувала їх і поширила свої висновки, а саме, стосовно браку прозорості і чіткості у зв’язку з генеральними планами.
22. Суд також зазначає, що сам характер запитуваної інформації, зокрема її зв’язок з розподілом, поточним і майбутнім використанням землі для міського планування, а також суспільний інтерес у ній, та роль заявниці як ГО, яка займається питаннями, пов’язаними з демократичним врядуванням і правами людини, що не оскаржувалося Урядом, досить чітко пояснювало мету запитів.
23. Отже, Суд не має сумнівів, що запитувана ГО-заявницею інформація була необхідною для реалізації нею свого права отримувати та поширювати інформацію з питань, що становлять суспільний інтерес у межах її діяльності, і відмова в доступі до такої інформації становила втручання у її права за статтею 10 Конвенції, тому ця стаття є застосовною.
24. Таким чином, попередні заперечення Уряду мають бути відхилені.
25. Суд також зазначає, що ці заяви не є ні явно необґрунтованими, ні неприйнятними з будь-яких інших підстав, перелічених у статті 35 Конвенції. Отже, вони мають бути визнані прийнятними.Суть
26. ГО-заявниця скаржилася, що втручання в її право на доступ до публічної інформації у формі генеральних планів було незаконним, і доводила, що в тих справах, в яких суди на підставі Інструкції стверджували, що інформація була «для службового користування», суди не врахували, що Інструкція встановлювала тільки порядок застосування цього режиму, а не обмежувала доступ до певної інформації. У зв’язку з цим суди також не встановили, чи був дотриманий цей порядок. Щодо підстави про «таємність інформації», то суди не перевірили, чи справді генеральні плани підпадали під дію цього режиму. Насамкінець відмови обґрунтовані відсутністю можливості скопіювати великі об’єми інформації або доступністю запитуваної інформації в мережі «Інтернет», не ґрунтувалися на національному законодавстві.
27. ГО-заявниця також стверджувала, що в судових рішеннях був відсутній аналіз законної мети та пропорційності обмеженого доступу до документів. Вона додала, що хоча в минулому, ймовірно, існувала необхідність у конфіденційності генеральних планів, з розвитком геоінформаційних технологій це більше не було доцільним.
28. Уряд не надав жодних коментарів щодо суті скарги.
29. Щоб бути виправданим, втручання у право на свободу вираження поглядів має бути встановлено законом, переслідувати одну або декілька законних цілей, згаданих у пункті 2 статті 10 Конвенції, і бути необхідним у демократичному суспільстві.
30. У всіх справах, крім заяви № 48140/14, з обґрунтування рішень національних судів випливає, що законною підставою для втручання була Інструкція, яка встановлює порядок класифікації документів «лише для службового користування» та надає органам державної влади свободу розсуду у зв’язку з цим, навіть без визначення цього поняття. Крім того, у більшості цих справ національні суди навіть не торкалися питання, чи був дотриманий порядок обмеження доступу до інформації, встановлений Інструкцією (див. пункт 10). У деяких вони посилалися, дещо заплутано, на два різні режими одночасно, а саме, режим таємної інформації та режим «для службового користування», а в інших суди посилалися на Інструкцію, хоча первинні підстави для відмови взагалі не стосувалися конфіденційного характеру інформації (див. пункт 12). На думку Суду, це порушує питання щодо законності втручання у розумінні пункту 2 статті 10 Конвенції. Стосовно законної мети Суд не погоджується, що містобудівна документація може містити конфіденційну інформацію, розголошення якої може поставити під загрозу певні інтереси, перелічені у цьому положенні, такі як національна безпека. Проте він зауважує, що органи державної влади, у тому числі національні суди, жодного разу не пояснили обмеження доступу до повних генеральних планів конкретними підставами, пов’язаними з цілями, переліченими у пункті 2 статті 10 Конвенції.
31. Тим не менш, Суд не вважає за необхідне ухвалювати рішення стосовно законності та легітимної мети, оскільки втручання у будь-якому випадку не відповідає критерію необхідності, а підстави, наведені національними органами влади для його виправдання, є недостатніми (див., наприклад, згадане рішення у справі «Угорський Гельсінський Комітет проти Угорщини» (Magyar Helsinki Bizottság v. Hungary), пункт 187).
32. Як зазначалося, погоджуючись з відмовами, національні суди по суті посилалися на Інструкцію, яка не містила переліку видів інформації, доступ до якої може бути обмежений, а лише встановлювала порядок застосування режиму «лише для службового користування». Крім того, лише у шести з тринадцяти справ суди справді вказували про існування рішень відповідних експертних комісій та/або органів державної влади щодо обмеження доступу до генеральних планів згідно з Інструкцією. У решті справ суди обмежилися лише посиланням на Інструкцію та цитуванням її положень. Національні суди також посилалися на інші законодавчі акти, не надавши жодного аналізу їхньої застосовності до конкретної справи, яку вони розглядали.
33. Крім того, тоді як у своїх первинних запитах ГО-заявниця просила надати «копії генеральних планів», не розмежовуючи потенційно конфіденційні чи відкриті частини, у своїх скаргах до національних судів вона визнала, що окремі частини генеральних планів могли бути конфіденційними. Національні суди не звернули увагу на це розмежування та розглядали генеральні плани радше як «неподільний документ», вважаючи, що якщо частина генерального плану відносилася до категорії «для службового користування» згідно з Інструкцією, то увесь документ мав бути конфіденційним. Таким чином, національні суди не зробили жодних спроб оцінити потенційні інтереси, пов’язані з цим, а саме, необхідність захисту конфіденційної інформації стосовно питань містобудування, з одного боку, та суспільний інтерес у доступі до відкритої інформації та права ГО-заявниці за статтею 10 Конвенції, з іншого.
34. З огляду на зазначене Суд не може не визнати, що підстави, наведені для обґрунтування втручання, були недостатніми, а тому воно не було «необхідним у демократичному суспільстві».
35. Цей висновок a fortiori стосується заяви № 48140/14, у якій запит ГО-заявниці залишився без відповіді, незважаючи на остаточне рішення, яке зобов’язувало надати її.
36. Отже, було порушено статтю 10 Конвенції.
ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
37. ГО-заявниця стверджувала, що вона зазнала моральної шкоди, але встановлення порушення становитиме достатню справедливу сатисфакцію. Вона додала, що не бажала висувати вимог щодо судових та інших витрат.
38. Тому Уряд вказав на відсутність підстав присуджувати ГО-заявниці будь-яке відшкодування.
39. З огляду на позицію ГО-заявниці Суд доходить висновку, що встановлення порушення само собою становить достатню справедливу сатисфакцію за цим пунктом.
ЗА ЦИХ ПІДСТАВ СУД ОДНОГОЛОСНОВирішує об’єднати заяви;Оголошує заяви прийнятними;Постановляє, що було порушено статтю 10 Конвенції;Постановляє, що встановлення порушення само собою становить достатню справедливу сатисфакцію будь-якої моральної шкоди, якої зазнала заявниця.
Учинено англійською мовою та повідомлено письмово 05 жовтня 2023 року відповідно до пунктів 2 і 3 Правила 77 Регламенту Суду.
Мартіна Келлер
(Martina Keller)
Заступник Секретаря
Ладо Чантурія
(Lado Chanturia)
Голова
ДОДАТОК
Перелік заяв:
№
№ заяви
Дата подання
Дата ухвалення остаточного рішення
1.
18036/13
21.02.2013
21.08.2012
(надіслане заявниці 28.08.2012, заява подана 21.02.2013)
2.
43206/13
19.06.2013
25.12.2012
3.
14667/14
22.01.2014
13.07.2013
(надіслане заявниці 23.07.2013, заява подана 22.01.2014)
4.
14681/14
22.01.2014
19.07.2014
5.
36985/14
21.04.2014
16.10.2013 (надіслана заявниці 31.10.2013, заява подана 21.04.2014)
6.
48140/14
02.06.2014
26.12.2013
7.
56744/14
30.07.2014
24.01.2014
8.
73448/14
13.11.2014
12.06.2014
9.
73450/14
13.11.2014
12.06.2014
10.
2855/15
24.12.2014
26.11.2014
11.
4168/15
24.12.2014
07.08.2014
12.
5067/15
22.12.2014
25.11.2014
13.
5883/15
24.12.2014
28.10.2014
14.
38956/15
27.01.2015
30.10.2014
Full & Egal Universal Law Academy