© Министерство на правосъдието на Република България, . Разрешението за повторно публикуване на този неофициален превод е предоставено единствено за целите на включването му в базата данни HUDOC на ЕСПЧ.
© Ministry of Justice of the Republic of Bulgaria, . Permission to re-publish this non-official translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Четвърто отделение
Дело Eкогласност срещу България
(Жалба № 30386/05)
Решение
Страсбург
6 ноември 2012 г.
Това решение е окончателно по силата на член 44 § 2 c) от Конвенцията. Същото може да претърпи редакционни промени.
По делото Екогласност срещу България,
Европейският съд по правата на човека (четвърто отделение), в състав:
Лех Гарлицки [Lech Garlicki], председател,
Давид Тор Бьоргвинсон [David Thór Björgvinsson],
Пайви Хирвела [Päivi Hirvelä],
Георге Николау [George Nicolaou],
Леди Бианку [Ledi Bianku],
Винсент А. Де Гаетано [Vincent A. De Gaetano], съдии,
Павлина Панова, съдия ad hoc,
и г-жа Фатош Арачи [Fatoş Aracı ], заместник-секретар на отделението,
След като проведе разисквания в закрито заседание на 16 октомври 2012 г.,
Постанови следното решение, прието на посочената дата:
Процедура
1. Делото е образувано по жалба (№ 30386/05) срещу Република България, подадена до Съда на 12 август 2005 г. от българска политическа партия „Екогласност“ („жалбоподател“), на основание член 34 от Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи („Конвенцията“).
2. Жалбоподателят се представлява от Адвокат В.Й. Бенчев, практикуващ във Велико Търново. Българското правителство („Правителството“) се представлява от агентите си, В. Христова и М. Коцева, от Министерство на правосъдието.
3. Г-жа Здравка Калайджиева, съдия, избран от квотата на България, прави самоотвод по делото (член 28 от Правилника на Съда). На 28 януари 2010 г. Правителството определя г-жа Павлина Панова да заседава на нейно място в качеството на съдия ad hoc (членове 27 § 2 от Конвенцията и 29 § 1 от Правилника на Съда, действащи към тогавашния момент).
4. Жалбоподателят твърди по-специално, че късното въвеждане на три нови законови условия за участие в парламентарните избори през 2005 г. е накърнило правото му на избираемост, което е пасивен компонент на правата, гарантирани от член 3 от Протокол № 1.
5. На 14 септември 2009 г. Правителството е уведомено за подадената жалба. Наред с това, на основание член 29 § 1 от Конвенцията, е взето решение съдебният състав да се произнесе едновременно по допустимостта и съществото на делото.
Относно Фактите
I. Обстоятелства по делото
A. История на политическия клуб Екогласност и участията му в парламентарните избори
6. Жалбоподателят, политически клуб „Екогласност” („Екогласност“), е българска политическа партия, основана през 1990 г. със седалище в София.
7. Партията участва във всички парламентарни избори, проведени в периода 1990 г. – 2001 г. При три от тях изборните резултати дават възможност на партията да бъде представена със свои депутати в Народното събрание.
8. Съгласно информацията от доклада на комитета ad hoc на Парламентарната асамблея на Съвета на Европа и предоставената в заключителния доклад на мисията за наблюдение на Организацията за сигурност и сътрудничество в Европа, публикувани на сайтовете и , Централната избирателна комисия регистрира шестдесет и пет политически формации за участие в българските парламентарни избори през 2001 г. От тях петнадесет партии и коалиции се отказват от участие в изборите преди изборния ден, а четиринадесет други политически формации не представят листи с кандидати. В резултат на това тридесет и шест партии и коалиции участват реално в изборите на 17 юни 2001 г.
9. След провеждането на тези избори четири политически формации преминават изборния праг от 4% от гласовете и изпращат свои депутати в Парламента. Четири други партии и коалиции получават между 0,98% и 3,63% от гласовете. Двадесет и осемте други партии и коалиции, сред които и Екогласност, получават по-малко от 0,75 % от гласовете.
Б. Отказът на Централната избирателна комисия да регистрира Екогласност като участник в парламентарните избори през 2005 г.
10. Малко преди изтичането на мандата на народното събрание, с указ, публикуван в Държавен вестник от 15 април 2005 г., президентът на Република България определя 25 юни 2005 г. като дата на предстоящите парламентарни избори.
11. На 9 май 2005 г. Екогласност подава молба до Централната избирателна комисия („ЦИК“) за регистрация за участие в парламентарните избори. Лидерът на Екогласност внася в ЦИК копия от съдебните решения, свързани с устава на партията, удостоверение за вписването ѝ в регистъра на политическите партии, както и образци от подписа си и официалния печат на партията.
12. След като разглежда внесеното от Екогласност заявление, ЦИК констатира липсата на известен брой документи, а именно документ, удостоверяващ плащането на изборния депозит в размер на 20 000 български лева (BGN), удостоверение от Сметната палата, показващо, че партията е подала годишните си финансови отчети за последните три години, както и подписите на най-малко 5 000 избиратели в подкрепа на участието на партията в парламентарните избори. ЦИК дава на партията жалбоподател допълнителен срок от три дни, за да подаде тези три документа. Екогласност не внася изискваните три документа.
13. С решение от 12 май 2005 г. ЦИК отказва да регистрира Екогласност за участие в парламентарните избори поради липсата на трите посочени по-горе документа. Партията обжалва това решение пред Върховния административен съд. Екогласност счита, че разпоредбите на изборния закон, с които се въвеждат въпросните три изисквания, противоречат на Конституцията. По-специално се изтъква прекалено високият размер на депозита от 20 000 български лева (BGN), както и че подобна разпоредба от изборния закон е била обявена за противоконституционна от Конституционния съд няколко години преди това. Второто условие, а именно подаването на трите последни годишни отчета в Сметната палата, е било въведено едва през април 2005 г. Що се отнася до представянето на списък с подписите на най-малко 5 000 избиратели в подкрепа на участието на партията в парламентарните избори, това изискване крие риск от излагане на членовете и потенциалните избиратели на партията на натиск от страна на представителите на политическите партии на власт.
14. С решение от 19 май 2005 г. Върховният административен съд отхвърля иска на партията жалбоподател. Върховното административно съдилище констатира, че оспорваните от Екогласност разпоредби на изборния закон, а именно членове 49а и 50, алинея 3, точки 6 и 7, не са обявени за противоконституционни от Конституционния съд. Следователно партиите са задължени да изпълнят условията, въведени със съответните разпоредби, за да могат да участват в парламентарните избори, което не е било направено от партия Екогласност. Това решение е окончателно.
15. Решението на ЦИК и решението на Върховния административен съд възпрепятстват Екогласност да участва в парламентарните избори.
В. Парламентарните избори от 25 юни 2005 г.
16. Съгласно информацията, публикувана на сайта на ЦИК, , двадесет и две политически формации са регистрирани за участие в парламентарните избори на 25 юни 2005 г. На десет партии и коалиции, сред които Екогласност, е отказана регистрация за участие в изборите с мотива, че едно или повече от трите условия за участие в изборите, приети през април 2005 г. (виж параграфи 27, 30 и 31 по-долу), не са били изпълнени.
17. След преброяването на гласовете седем партии и коалиции преминават изборния праг от 4% от гласовете и изпращат свои депутати в народното събрание. Дванадесет политически формации получават под един процент от гласовете. Четири партии от тези дванадесет формации получават по по-малко от пет хиляди гласа.
II. Относимо вътрешно право
1. Изборното законодателство и измененията му
a) Условия за участие в изборите между 2001 и 2005 г.
18. По времето на относимите към делото факти, парламентарните избори се провеждат по силата на Закона за избиране на народни представителни от 2001 г. („изборен закон“). Народните представители се избират по пропорционалната система, съгласно която избирателите гласуват за предложените от политическите формации листи с кандидати или за независими кандидати. Политическите партии, които искат да участват в парламентарните избори, трябва да бъдат регистрирани от ЦИК, която проверява дали са изпълнени законовите изисквания за това. Политическите партии трябва да подадат заявленията си за регистрация, придружени от изискваните документи, най-късно 46 дни преди датата на изборите, определена от президента на републиката (член 50, алинеи 1 и 2 от закона).
19. В първоначалния вариант на изборния закон, действащ до април 2005 г., се изисква единствено внасянето на документи, свързани с устава на партията – кандидат за участие в изборите (съдебно решение за нейната регистрация, удостоверение от регистъра на политическите партии) и образци от подписа на представляващия партията и от официалния печат на тази партия.
20. Отказът на ЦИК да регистрира партия за участие в избори подлежи на обжалване пред Върховния административен съд (член 50, алинея 9 от същия закон), който се произнася с окончателно решение.
б) Изменения на изборното законодателство
21. На 23 април 2003 г. група депутати от Народното събрание внася проект за нов закон за политическите партии, който да замени стария закон от 2001 г. Законопроектът предвижда, наред с другото, засилване на публичния контрол върху финансирането и отчетността на политическите партии. Член 34 от законопроекта предвижда задължението Сметната палата да издава удостоверение на всяка политическа партия, представила ѝ финансовите си отчети за последните три години. Параграфи 2, 3 и 4 от заключителните разпоредби на законопроекта предвиждат промени в трите изборни закона относно – респективно – избора на народни представители, избора на президент на републиката и местните избори: политическите партии, желаещи да представят кандидати за участие в тези три вида избори, трябва от този момент нататък да прилагат към молбите за регистрация за участие в изборите удостоверението, издадено от Сметната палата.
22. Постоянната парламентарна комисия по въпросите на гражданското общество разглежда този законопроект в течение на много заседания с участието на представители от различни политически формации, в това число и на партии, които не са представени в парламента. Парламентарната комисия решава единодушно да внесе въпросния законопроект за разглеждане в пленарна зала на парламента.
23. На 5 февруари 2004 г. българският парламент провежда първи дебат, на пленарно публично заседание, на проекта за нов закон за политическите партии. Със сто и двадесет гласа на четири законопроектът е принципно одобрен.
24. На 18 декември 2004 г., в резултат на втори публичен парламентарен дебат, законопроектът е приет разпоредба по разпоредба.
25. С указ от 27 декември 2004 г. президентът на републиката налага правото си на вето върху споменатия закон. Той оспорва именно преходната разпоредба, с която политическите партии, представени в парламента, се освобождават от задължението да подават отново заявление за регистрация от вътрешните съдилища.
26. В резултат на два нови парламентарни дебата, проведени на 19 януари и 23 март 2005 г., Законът за политическите партии е приет окончателно от народното събрание.
27. Законът за политическите партии е обнародван в Държавен вестник на 1 април 2005 г. и влиза в сила в същия ден. С параграф 6 от преходните и заключителни разпоредби се изменя член 50, алинея 3 от изборния закон: от този момент нататък всяка партия, желаеща да участва в парламентарните избори, трябва да прилага към молбата си за регистрация от Централната избирателна комисия удостоверение, издадено от Сметната палата, с което се доказва предоставянето на финансовите отчети за трите последни години (член 50, алинея 3, точка 7 от изборния закон).
28. Междувременно, на 1 февруари 2005 г., друга група от депутати внася в Народното събрание законопроект за изменение на изборния закон. В него се предлага, наред с другото, и въвеждането на две нови условия за участие на политическите партии в парламентарните избори: i) плащането на изборен депозит, подлежащ на връщане, в размер от 40 000 български лева (за краткост BGN) и ii) представянето на списък с 5 000 привърженици на партията.
29. На 15 март 2005 г. постоянната парламентарна комисия по правни въпроси решава да внесе споменатия законопроект в Народното събрание. На 23 март 2005 г. и на 6 и 7 април 2005 г. парламентът провежда два публични дебата по споменатия по-горе законопроект. Законът, с който се внасят изменения в изборния закон, е окончателно приет на 7 април 2005 г. Обнародван е в Държавен вестник на 12 април 2005 г. и влиза в сила в същия ден.
30. По този начин се създава нов член 49a в изборния закон, който задължава партиите, кандидати за участие в парламентарните избори, да заплащат изборен депозит в размер на 20 000 български лева (BGN) (около 10 225 евро), който подлежи на връщане след изборния ден, ако партиите получат повече от един процент от гласовете.
31. Въвежда се и друго ново условие посредством член 50, алинея 3 от изборния закон: политическите партии се задължават занапред да внасят в ЦИК списък на 5 000 избиратели, които с подписа си подкрепят участието на партията в парламентарните избори (член 50, алинея 3, точка 6 от закона).
2. Финансиране и отчетност на политическите партии
32. Финансирането и отчетността на политическите партии е уредено в закона за политическите партии. До април 2005 г. действащ е старият закон от 2001 г. На 1 април 2005 г. той е заменен от нов закон (виж параграфи 21-27 по-горе).
33. По силата на член 13 от стария закон, чиито разпоредби се пренасят в член 21 на новия закон, политическите партии финансират дейността си със собствени приходи, както и с помощта на отпусканата от държавата субсидия.
34. Член 14 от стария закон изброява източниците на собствени приходи на партиите: членски внос; приходи от принадлежащи на партията недвижими имоти; от издателска дейност, други авторски права или ползване на интелектуална собственост; дарения и завещания на физически лица; дарения от юридически лица. Член 23 от новия закон добавя и лихви от парични депозити в банки на партията и от различни дейности по събиране на средства и от получени банкови кредити, като последните не могат да надвишават две трети от годишните приходи на партията, декларирани пред Сметната палата.
35. Държавната субсидия се отпуска на политически партии, представени в парламента, както и на политически партии без представители в парламента, получили поне един процент от гласовете на последните парламентарни избори (членове 15 и 16 от стария закон и членове 25 и 26 от новия закон).
36. Член 26 от стария закон от 2001 г., чиято разпоредба е пренесена в член 34 от новия закон, задължава всяка партия да внесе финансовия си отчет за предходната година в Сметната през месец март на текущата година. Неизпълнението на това условие води до загуба на годишната държавна субсидия (член 28 от стария закон и член 36 от новия закон).
3. Обявяване на неконституционност
37. Българското право не предоставя възможност на частни лица и на юридически лица да се обърнат директно към Конституционния съд, за да оспорят съответствието с Конституцията на даден закон, както и за да предявят основните си права. При все това, член 10 от Закона за Върховния административен съд от 1997 г., действащ по времето на фактите по случая, предоставя възможност на Върховния административен съд да преустанови висящо пред нея производство и да сезира конституционния съд, ако констатира, че законодателна разпоредба е потенциално противоречаща на Конституцията.
III. Относими работни дейности и доклади на Европейската комисия за демокрация посредством правото
38. На своите 51а и 52а сесии, съответно провели се на 5 и 6 юли и на 18 и 19 октомври 2002 г., Европейската комисия за демокрация чрез право (наречена Венецианска комисия) приема водещите си насоки в областта на изборното право, както и обяснителен доклад, конкретизиращ тези насоки. Двата посочени по-горе документа съставляват Кодекса за добрата изборна практика на Венецианската комисия, одобрен през 2003 г. от Парламентарната асамблея на Съвета на Европа и от Конгреса на местните и регионални власти в Европа.
39. Относимите части на споменатия кодекс гласят следното:
Водещи насоки
„2. Нормативни нива и стабилност на изборното право
a. С изключение на техническите и конкретизиращи правила – които могат да имат подзаконов характер –, правилата в изборното право трябва да са най-малко със статут на закони.
б. Основополагащите елементи на изборното право и в частност самата изборната система, съставът на изборните комисии и разделянето на избирателните райони не би трябвало да могат да бъдат променяни по-малко от една година преди избори или би трябвало да бъдат разглеждани на конституционно ниво или на ниво, по-високо от това на обикновения закон.“
Обяснителен доклад
„2. Нормативни нива и стабилност на изборното право
63. Стабилността на правото е важен елемент за надеждността на изборния процес, която е от основна важност за укрепването на демокрацията. Всъщност, ако правилата се променят често, то те могат да дезориентират избирателя, както и да останат неразбрани от него, ако са много сложни; същият може най-вече да реши, основателно или не, че избирателното право е инструмент, който се манипулира от тези, които са на власт, в тяхна полза, както и че от този момент нататък гласуването на избирателя не е това, което определя резултатите от изборите.
64. На практика, необходимостта да се гарантира стабилност, не се отнася толкова до основополагащите принципи, чието формално оспорване е трудно предвидимо, колкото до някои по-конкретни правила от изборното право, в частност самата изборна система, състава на изборните комисии и разделянето на избирателните райони. Тези три елемента се очертават често – основателно или не – като определящи за резултата на изборите, и е целесъобразно да се избегнат не само манипулациите в полза на партията, която е на власт, но също така и най-малките съмнения за такива.
65. Това, което трябва да се избегне, не е толкова промяната на условията и реда на провеждане на изборите, тъй като те винаги подлежат на подобрения; а най-вече повтарящите се или осъществени в непосредствена близост до деня на провеждане на изборите изменения (по-малко от година). Дори при неналичието на воля за манипулация, те могат да бъдат възприети като свързани с конюнктурни партийни интереси.
66. Едно от средствата, което би дало възможност да се избегнат манипулациите, се състои в определяне в Конституцията или в нормативен акт, стоящ на по-високо от обикновения закон ниво, на най-деликатните елементи (самата избирателна система, състав на избирателните комисии, избирателни райони или правила относно определянето на избирателните райони). Друго, по-гъвкаво, разрешение би било да се предвиди в Конституцията, че при промяна на изборния закон, предшестващата система ще остане действаща до следващите избори – най-малкото, ако същите трябва да се състоят през следващата година, а новата ще се прилага едва при следващите избори.
67. Що се отнася до всичко останало, изборното право трябва да има законов характер. Разпоредбите, свързани с прилагането, а именно техническите конкретни правила, могат обаче да са уредени на подзаконово ниво.“
40. През януари 2011 г. българското Народно събрание приема Изборен кодекс, който да замести предходното изборно законодателство, в това число и Закона за избиране на народни представителни от 2001 г. Законодателят запазва изискването към политическите партии, кандидатстващи за участие в изборите, да представят удостоверение от Сметната палата, намалява размера на изборния депозит на 10 000 български лева (BGN) и определя броя на избирателите, подкрепящи с подписа си участието на партията на изборите, на 7 000 (членове 79, алинея 1 и 82, алинея 3, точки 7 и 8 от Изборния кодекс).
41. На 87а пленарна сесия, състояла се на 17 и 18 юни 2011 г., Венецианската комисия приема становище относно новия български Изборен кодекс. Относимата част на това становище гласи следното:
„33. При последните парламентарни избори [през 2009 г.], 15 000 и 20 000 подписа в подкрепа, както и депозит в размер на 50 000 български лева (BGN) и 100 000 български лева (BGN) бяха съответно изисквани за внесените от партиите и коалиции от партии кандидатури за участие. Кодексът вече предвижда при кандидатстване за участие в президентски, парламентарни и европейски избори партиите и коалициите от партии да внасят депозит от 10 000 български лева (BGN) и 7 000 събрани подписа в подкрепа на тяхната молба за участие. А от независимите кандидати се изисква, по силата на предходното законодателство, да внесат депозит от 15 000 български лева (BGN), както и да приложат към молбата си за регистрация списък с най-малко 10 000 подписа на избиратели с постоянно местожителство в съответния избирателен район. Понастоящем те се задължават, по силата на новия кодекс, да съберат същия брой подписи в подкрепа на тяхната кандидатура, какъвто се изисква и от партиите и коалициите от партии, при подаването на кандидатурата си за участие в парламентарните, президентските и европейските избори, както и да внесат депозит, с по-нисък размер от този, който се изисква от партиите и коалициите от партии при парламентарни и местните избори, но остава същият при президентските избори. Внесените в кодекса изменения са навременни и внасят точното равновесие между легитимната цел да се разубедят несериозните кандидатури и задължението да не се възпрепятства достъпът до избори на легитимни политически партии или независими кандидати.“
ПРАВОТО
I. Относно въвеждането на трите нови условия за кандидатстване на политическите партии за участие в парламентарните избори от 2005 г.
42. Екогласност се оплаква, че въвеждането на три нови условия за представяне на кандидати от политическите партии за участие в парламентарните избори на 25 юни 2005 г., малко преди провеждането на изборите, я е възпрепятствало да участва в тези избори, като се позовава в тази връзка на член 3 от Протокол № 1, който гласи следното:
„Високодоговарящите страни се задължават да провеждат свободни избори през разумни периоди с тайно гласуване и при условия, осигуряващи свободното изразяване на мнението на народа при избирането на законодателното тяло.“
A. Относно допустимостта
43. Съдът констатира, че това оплакване не е явно неоснователно по смисъла на член 35 § 3 (a) от Конвенцията и че по отношение на него не е налице никакво друго основание за недопустимост. Поради това следва да бъде обявено за допустимо.
Б. По същество
1. Аргументи на страните
a) Жалбоподателят по делото
44. Жалбоподателят по делото обяснява, че в качеството си на политическа партия Екогласност е участвала във всички парламентарни избори от 1990 г. и е имала трикратно народни представители в Парламента.
45. През април 2005 г. Народното събрание приема различни изменения на изборния закон, с които се въвеждат три нови условия, които политическите партии трябва да изпълнят, за да могат да участват в предстоящите парламентарни избори: трябва да внесат изборен депозит в размер на 20 000 български лева (BGN), да представят удостоверение от Сметната палата, с което се доказва, че са изпълнили задължението си да представят финансовите си отчети от последните три години, както и да приложат списък с 5 000 подписа на избиратели, които подкрепят участието на партията в изборите.
46. Жалбоподателят поддържа, че сумата от 20 000 български лева (BGN) е прекалено висока и че това ново условие за участие в изборите поставя в неравностойно положение малките непредставени в парламента партии, и които като Екогласност не получават държавна субсидия. Още повече, че предвид определената за 25 юни 2005 г датата на изборите, партията е разполагала с малко време да намери такава сума пари.
47. Било й е също така невъзможно да внесе подписка от 5 000 избиратели, подкрепящи участието й в изборите, тъй като съществувал риск този списък да бъде предоставен на големите политически партии на власт. По този начин е имало риск симпатизантите на Екогласност да бъдат подложени на различни мерки с репресивен характер от страна на политическите им конкуренти: отстраняване от длъжност, административни пречки от различен характер във връзка с икономическата им дейност, лишаване от правото им на социални помощи и т.н.
48. Изискването за представяне на удостоверение от Сметната палата, свързано със законосъобразността на последните три финансови годишни отчета на партията, нарушава принципа на отсъствието на обратна сила на законите. И ако е вярно, че законът за политическите партии задължава от 2001 г. партиите да представят финансовите си отчети на Сметната палата, неспазването на това правило е водело единствено до загуба на правото на държавна субсидия. А всъщност малките непредставени в парламента партии, чиито изборни резултати са под един процент от гласовете на последните парламентарни избори, не са получавали държавна субсидия. В резултата на това същите не се е налагало да подават годишните си отчети в Сметната палата и те не са можели да изпълнят новото условие, въведено с изменението на изборния закон през април 2005 г.
49. Като приема, че трите нови условия за участие в изборите противоречат на Конституцията, Екогласност внася молба да бъде регистрирана за участие в ЦИК, без да ги изпълнява. Централният избирателен орган отхвърля тази молба, като внесеният от Екогласност иск срещу това решение е отхвърлен също и от Върховния административен съд. По този начин партията е била несправедливо възпрепятствана да участва в парламентарните избори.
б) Правителството
50. Правителството обяснява, че правото на политическата партия Екогласност да участва в изборите, не е било нарушено, и приканва Съда да отхвърли това оплакване.
51. То отбелязва, че решението на ЦИК да откаже регистрацията на партията за участие в парламентарните избори и решението на Върховния административен съд, който го потвърждава, са съобразни с вътрешното законодателство и са добре мотивирани. Както централният избирателен орган, така и върховното съдилище са констатирали, че партията Екогласност не е изпълнила трите изисквания за участие в изборите, а именно внасянето на изборен депозит, представянето на удостоверение от Сметната палата относно законосъобразността на отчетността на партията и подписка на 5 000 избиратели, подкрепящи кандидатурата на партията. Тези изисквания са предвидени от разпоредбите на изборния закон и не противоречат на Конституцията на страната.
52. Правителството счита, че с въвеждането на тези три условия от националния законодател се е целяло да се осигури участието в парламентарните избори на добре установени политически кандидати и формации, отговорни и сериозни, както и да се ограничат неразумните разходи на публични средства, свързани с организацията на изборите. Правителството поддържа, че това са легитимни цели по силата на Конвенцията и нейните протоколи.
53. Правителството счита, че трите условия не биха могли да бъдат разглеждани като непреодолими препятствия за една добре установена политическа партия като Екогласност. То отхвърля тезата на жалбоподателя, съгласно която изискваната сума в размер на 20 000 български лева (BGN) като депозит е прекалено висока, и припомня, че депозитът подлежи на възстановяване на партиите, получили поне един процент от гласовете. Трябва да се отбележи, че практиката да се изисква внасянето на депозит от партиите, участващи в изборите, е широко разпространена в демократичните страни и че органите на Конвенцията са приели в съдебната си практика, че това е необходима мярка, целяща да се разубедят несериозните кандидати от участие. Освен това, правителството отбелязва, че нищо не е пречело на Екогласност да получи банков кредит, за да плати сумата, каквото не е било направено от партията.
54. Представянето на подписка с избиратели, подкрепящи участието на партията в изборите, също така не е необичайно изискване за демократичните режими и бившата Комисия по правата на човека преценява в съдебната си практика, че става дума за мярка, която е в съответствие с член 3 от Протокол № 1.
55. Относно удостоверението, издадено от Сметната палата, Правителството обръща внимание на факта, че вътрешното законодателство е задължавало политическите формации да подават всяка година финансовите си отчети в тази институция. Екогласност е нямало да има никакъв проблем да получи това удостоверение, ако внесе в срок последните си три финансови отчета в Сметната палата.
56. Правителството счита, че жалбоподателят не е бил поставен в неравностойно положение в резултат на късното приемане на въпросните мерки: законовите изменения са били приети през април 2005 г., изборите са били определени за 25 юни 2005 г., като е имало достатъчно време за Екогласност да изпълни всички условия за регистрирането й от ЦИК.
2. Преценката на Съда
57. Съдът припомня постоянната си съдебна практика, съгласно която член 3 от Протокол № 1 не се свежда само до налагане на държавите на задължението да организират избори за законодателното тяло, но предполага също така и субективни права, сред които правото на гласуване, както и това да се кандидатства за участие в избори (Mathieu-Mohin et Clerfayt c. Belgique, 2 март 1987 г., §§ 46-51, серия A № 113).
58. Правата, гарантирани от член 3 от Протокол № 1, не са абсолютни. Има място и за налагане на „подразбиращи се ограничения“, и договарящите държави разполагат с широко поле на преценка в тази връзка (Mathieu-Mohin et Clerfayt, цитирано по-горе, § 52; Podkolzina c. Lettonie, № 46726/99, § 33, ЕСПЧ 2002 г-II).
59. Съдът обаче се произнася като последна инстанция относно спазването на изискванията на член 3 от Протокол № 1; той трябва да се увери, че условията, на които се подчинява правото на гласуване или правото да се кандидатства за участие в избори, не ограничават правата, за които става дума, до такава степен, че те да бъдат нарушени в тяхната същност и да бъдат лишени от ефективност, че преследват легитимна цел и че използваните средства не се оказват несъразмерни (Mathieu-Mohin et Clerfayt, цитирано по-горе, § 52).
60. Относно фактите по делото, Съдът отбелязва, че ЦИК е отказала да регистрира Екогласност като участник в парламентарните избори, насрочени за 25 юни 2005 г., поради това, че партията не е изпълнила три нови условия, въведени в изборното законодателство през април 2005 г., а именно представянето на списък с 5 000 подписа, на удостоверение от Сметната палата и внасянето на изборен депозит в размер от 20 000 български лева (BGN) (виж параграфи 12 и 13 по‑горе). Това решение е потвърдено от Върховния административен съд (виж параграф 14 по-горе). Съдът счита, че тази ситуация е явно в нарушение на пасивното изборно право на жалбоподателя по делото, гарантирано от член 3 на Протокол № 1.
61. Предвид обстоятелствата по делото Съдът е на мнение, че основният въпрос, който той трябва да разреши по настоящето дело, е да разбере дали отказът да бъде регистрирана партия Екогласност за участие в българските парламентарни избори през 2005 г., който почива на констатацията за неспазването на трите нови условия за участие на политическите партии в изборите, внесени малко време преди датата на изборите, е съвместим с наложените от съдебната му практика изисквания в тази връзка (виж параграфи 57-59 по-горе).
62. На първо място Съдът отбелязва, че трите въпросни нови условия са били предвидени във вътрешното законодателство, а именно изборния закон, че са се отнасяли да всички партии, желаещи да участват в парламентарните избори и че не са били обявени за противоречащи на Конституцията на държавата ответник. Съдът преценява, че става дума за ясни и предвидими правила. Следователно, жалбоподателят е можел да предвиди, че неспазването им от негова страна би могло да доведе до отказ от страна централния изборен орган да го регистрира за участие в парламентарните избори.
63. Съдът отчита, че нито едно от трите условия, оспорвани от жалбоподателя, само по себе си не създава проблем от гледна точка на член 3 на Протокол № 1. В тази връзка Съдът припомня, че налагането на участниците в изборите условието да представят известен брой подписи в подкрепа на кандидатурата на дадена партия или на индивидуален кандидат не е несъвместимо с Конвенцията, макар и броят подписи, които трябва да бъдат събрани, да е сравнително висок (Asensio Serqueda c. Espagne, № 23151/94 г., решение на Европейската комисия по правата на човека от 9 май 1994 г., Решения и доклади (РД) 77-B, стр. 122; X c. Autriche, № 7008/75, решение на Комисията от 12 юли 1976 г., РД 6, стр. 122). В решението си Soukhovetski c. Ukraine, № 13716/02, § 73, ЕСПЧ 2006 г‑VI, Съдът е приел, че задължението да се внесе изборен депозит с разумен размер, който да не съставлява непреодолимо административно или финансово препятствие за кандидата за участие в парламентарните избори не съставлява нарушение на пасивното избирателно право. Относно въпросната трета мярка, а именно задължението да се получи удостоверение от Сметната палата, което да посочва, че партията е внесла в изисквания срок трите си последни годишни финансови отчета, Съдът счита, че държавата ответник не е излязла извън пределите на широкото поле на преценка, с което разполага по силата на член 3 от Протокол № 1. Ставало е дума за решение, което допринася за прозрачността на финансирането на политическите партии.
64. Съдът преценява, че трите мерки, въведени от българския законодател, са имали за крайна цел да осигурят участието в парламентарните избори на жизнени политически формации, достатъчно добре представени в обществото и спазващи правилата на прозрачност на финансирането на политическите партии, както и да се ограничат разходите, свързани с организирането на изборите. Освен това, той отбелязва, че в становището си за българския Изборен кодекс от 2011 г. Венецианската комисия преценява, че както изборният депозит, така и изискването да се съберат известен брой подписи в подкрепа на участието на партиите на парламентарните избори са имали легитимната цел да се разубедят несериозните кандидатури (виж параграф 41 по-горе). В контекста на тези елементи Съдът стига до заключението, че въвеждането на три нови правила за участие в изборите е преследвало очевидно легитимни цели.
65. По въпроса за необходимостта от мерките, които са обект на спора, Съдът отбелязва на първо място, че Екогласност оспорва късното въвеждане и ретроактивния характер на изискването да се представи удостоверение от Сметната палата относно законосъобразността на финансовите отчети за трите последни години (виж параграф 48 по-горе). Съдът обаче констатира, че задължението за всяка политическа партия да представи пред Сметната палата годишните си финансови отчети съществува от 2001 г. (виж параграф 36 по‑горе). При все това до април 2005 г. неспазването му не е водело до невъзможност за участие на партията в следващите избори, а единствено до загубата на държавната субсидия (виж параграфи 27 и 36 по-горе). В съображенията си Екогласност обяснява, че не е представила годишните си финансови отчети поради това, че партията по принцип не е получавала субсидия заради слабите си изборни резултати на парламентарните избори през 2001 г. (виж параграф 48 по-горе). Съдът е на мнение, че жалбоподателят не може основателно да се позове на този аргумент, за да избегне законовото задължение да представи финансовите си отчети в Сметната палата. Всъщност целта на тази мярка е се осигури прозрачност на финансирането на политическите партии, което има особено значение за доброто функциониране на всяка демократична система.
66. Законовото задължение към всяка партия, желаеща да участва в изборите, да получи от Сметната палата удостоверение за законосъобразността на финансовите си отчети, влиза в сила на 1 април 2005 г. Съдът отбелязва обаче, че проектът за нов закон за политическите партии, който предвижда тази мярка, е бил внесен в парламента през април 2003 г. и че българското Народно събрание е водило публични дебати във връзка със същия през цялата 2004 г. (виж параграфи 21, 23 и 24 по-горе). Относно президентското вето, което забавя приемането на този закон, то не се е противопоставяло на тази особена мярка (виж 25 по-горе). При такива условия Съдът счита, че приемането на тази мярка е било предвидимо и че ръководните лица от Екогласност са можели да изпреварят въвеждането й много преди месец април 2005 г. и да вземат необходимите мерки, за да бъде партията изрядна пред Сметната палата. Оказва се, че никакъв подобен подход не е бил предприет от ръководните органи на партията. Следователно е целесъобразно да се отхвърли аргументът, свързан с късното въвеждане на това изискване в изборното законодателство.
67. Екогласност твърди също така, че не е била в състояние да внесе изборния депозит, нито да събере 5 000-те изисквани подписа поради много краткото време, с което е разполагала за това, като се има предвид, че тези две изисквания са били въведени малко преди парламентарните избори на 25 юни 2005 г. Съдът припомня, че въвеждането на тези две изисквания само по себе си не създава проблем от гледна точка на член 3 на Протокол № 1 (виж параграф 63 по-горе). За сметка на това констатира обаче, че законопроектът, предвиждащ тези две нови мерки, е бил внесен в парламента едва на 1 февруари 2005 г., както и че свързаните с него публични дебати на Народното събрание са се провели между 23 март и 7 април 2005 г. (виж параграфи 28 и 29 по-горе). Освен това, в резултата на тези дебати предлаганите две нови мерки са били значително изменени: размерът на депозита е бил намален на половина и тези 5 000 подписа, в крайна сметка, е можело да бъдат не само на привърженици на партията, но и на всеки друг избирател (виж параграфи 28, 30 и 31 по-горе). Следователно ръководителите на Екогласност са имали възможност да се запознаят с точните условия и ред на тези две нови изисквания едва в момента на окончателното им приемане от парламента, а именно на 7 април 2005 г. Предвид на това, че датата на изборите е била определена за 25 юни 2005 г., и правилото, задължаващо партиите да внесат документите си най-късно 46 дена преди нея, Екогласност е разполагала едва с един месец, за да събере 5 000 подписа на избиратели и да внесе изборния депозит от 20 000 български лева (BGN). Партията не успява да изпълни тези две условия и е възпрепятствана да се участва в изборите.
68. Съдът припомня, че стабилността на изборното законодателство е от особена важност за спазването на правата, гарантирани от член 3 на Протокол № 1. Действително, ако една страна променя прекалено често основните си изборни правила или ако ги променя в навечерието на избори, тя рискува да урони зачитането от обществото на гаранциите, които се приема, че са в основата на свободните избори, или доверието в тяхното съществуване (Грузинска работническа партия срещу Грузия № 9103/04, § 88, ЕСПЧ 2008 г.). Съдът трябва да разгледа особено внимателно всяка мярка, приета в областта на изборното законодателство, която изглежда работи, сама по себе си или по същество, в ущърб на опозицията, особено ако по своето естество мярката компрометира самите шансове на партиите от опозицията да дойдат един ден на власт. Приемането на една такава мярка малко преди изборите, в момент, в който делът на гласовете, които потенциално може да получи партия на власт, намалява, може да послужи за индикация за непропорционалния й характер (виж Tănase c. Moldova [GC], № 7/08, § 179, ЕСПЧ 2010 г. (откъси)).
69. В Кодекса си за добра изборна практика Венецианската комисия подчертава важността на стабилността на избирателното право. Тя също така преценява, че промяната на основополагащите права на изборната система по-малко от година преди изборите може да бъде възприета, дори при отсъствието на воля за манипулация, като свързана с конюнктурни партийни интереси (виж параграф 39 по-горе). Венецианската комисия изброява по неизчерпателен начин три вида основополагащи изборни правила: вида на изборната система, състава на изборни комисии и разпределянето на избирателните райони (също там). Съдът счита, от своя страна, че условията за участие в изборите, наложени на политическите формации, са също част от основополагащите изборни правила. В изборните системи, които налагат известен брой специфични условия на политическите формации, за да могат да участват в изборите, въвеждането на нови изисквания малко преди датата на изборите може да доведе, в някои крайни случаи, до служебно дисквалифициране на партиите и коалициите от опозицията, които се радват на значителна обществена подкрепа, като по този начин се облагодетелстват политически формации, които вече са на власт. От само себе си се разбира, че такава практика е несъвместима с демократичния ред и че тя подрива доверието на гражданите в публичните власти на тяхната страна. В резултата на това, Съдът счита, че условията за участие на политическите формации на изборите трябва да са също толкова стабилни, колкото и другите основополагащи елементи на изборната система.
70. В случая по делото препоръчваният едногодишен срок от Венецианската комисия за въвеждането на същностни изменения в изборното законодателство не е бил спазен: спорните изменения са въведени два месеца преди датата на изборите и един месец преди изтичането на срока за внасяне на кандидатурите на партиите в Централната избирателна комисия. Съдът не пропуска да отбележи факта, че този кратък срок не е попречил на дванадесет други малки политически формации да изпълнят новите условия и да участват в парламентарните избори на 25 юни 2005 г. (виж параграфи 16 и 17 по-горе). Той счита, обаче, че изключително краткото време, оставено на тези партии, за да съберат изискваните пет хиляди подписа и да внесат изборния депозит в размер на 20 000 български лева (BGN) – а именно малко повече от 10 000 евро, със сигурност им е създало не малки затруднения. Трябва да се отбележи, впрочем, че десет други партии и коалиции, сред които Екогласност, не са били допуснати до участие в изборите, тъй като не са изпълнили едно или повече от новите условия за участие, въведени през април 2005 г. (виж параграф 16 по-горе).
71. Съдът признава, че българският законодател, въвеждайки изборния депозит и изискването за представяне на 5 000 подписа на избиратели, подкрепящи кандидатурата за участие на партията, е целял да разреши сериозен проблем, свързан с участието на изборите на множество формации без истинска политическа и изборна легитимност. Трябва да се признае, че тази тенденция в българския политическия живот съществува още преди парламентарните избори през 2005 г. Например, на парламентарните избори в България през юни 2001 г. двадесет и девет от шестдесет и петте политически формации, формално регистрирани като кандидати, реално не участват в изборите (виж параграф 8 по-горе). Съдът е на мнение, че законопроект, предвиждащ същите тези мерки, е можело да бъде въведен, обсъден, приет и обнародван, например, през периода 2002 г. и 2003 г., дори през първото полугодие на 2004 г. Това би дало възможност да се вземе своевременно подходящо решение на проблема с „политическите партии еднодневки“, като се спази принципът за стабилност на основополагащите правила на изборното законодателство.
72. Следователно Съдът счита, че с късното въвеждане във вътрешното законодателство на изборния депозит и изискването за внасяне на 5 000 подписа в подкрепа на участието на партията в изборите българските власти не са успели да постигнат точно равновесие между легитимните интереси на обществото като цяло и правото на партията жалбоподател да участва в парламентарните избори. Следователно налице е нарушение на член 3 от Протокол № 1.
II. относно другите твърдения за нарушения
73. Позовавайки се на член 3 от Протокол № 1, партията жалбоподател счита, че отказът да бъде регистрирана за участие в изборите, съставлява неоправдано нарушение на правото на избирателите да изберат представителите си в парламента, както и че изискването за представяне на списък с избиратели, подкрепящи партията, нарушава изборната тайна.
74. Съдът разгледа тези оплаквания. Въз основа на всички елементи, с които разполага, и доколкото е компетентен да се произнесе относно формулираните твърдения, Съдът не открива какъвто и да било признак за нарушение на правата и свободите, гарантирани от Конвенцията или нейните Протоколи. Следователно тази част от жалбата е очевидно неоснователна и трябва да бъде отхвърлена по силата на членове 35 §§ 3 a) и 4 на Конвенцията.
III. Относно приложението на член 41 от Конвенцията
75. По смисъла на член 41 от Конвенцията,
„Ако Съдът установи, че е имало нарушение на Конвенцията или Протоколите към нея, и ако вътрешното право на съответната Високодоговаряща страна допуска само частично обезщетение за последиците от това нарушение, Съдът присъжда, ако това е необходимо, справедливо удовлетворение на потърпевшата страна.“
76. Жалбоподателят не е предявил искане за справедливо удовлетворение съгласно изискванията на член 38 § 1 от правилника на Съда. Следователно, Съдът счита, че не се налага да присъжда сума на жалбоподателя в тази връзка.
Поради тЕЗИ СЪОБРАЖЕНИЯ СъдъТ,
1. Обявява, единодушно, жалбата за допустима по отношение на оплакването по член 3 от Протокол № 1, свързано с въвеждането на три нови условия за участие на политическите партии в парламентарните избори, и недопустима в останалата й част;
2. Приема, с шест гласа срещу един, че е налице нарушение на член 3 от Протокол № 1.
Изготвено на френски език, и впоследствие съобщено писмено на 6 ноември 2012 г., в съответствие с член 77 §§ 2 и 3 от Правилника на Съда.
Фатош АрачиЛех Гарлицки
Заместник – секретар на отделениетоПредседател
В съответствие с чл. 45, параграф 2 от Конвенцията и чл. 74 параграф 2 от Правилника на Съда, към решението е приложено особено мнение на съдия П. Панова.
Л.Г.
Ф.А.
особено мнение на съдия Панова
(Превод)
Желая тук да изкажа моето несъгласие с позицията на мнозинството, според което в случая по делото факторът „време“ е бил от решаващо значение за невъзможността партията жалбоподател „Екогласност” да изпълни условията на изменения изборен закон и последвалия отказ да бъде допусната за участие в парламентарните избори през 2005 г.
Отдаването на решаващо значение на времевия фактор предполага той да е бил единственото условие, поради което жалбоподателят не е могъл да изпълни условията за участие в изборите. Но аз считам, че не такъв е бил случаят по делото. Измененията на вътрешното законодателство, които са обект на настоящето дело, са влезли в сила на 12 април 2005 г., а именно два месеца и десет дена преди предвидената за изборите дата. Законопроектът за изменение на изборния закон е бил внесен в Народното събрание през февруари 2005 г. и е бил подложен на множество публични обсъждания. Две от оспорваните условия от партията жалбоподател, предвидени в законопроекта, са били първоначално много по-тежки, отколкото при окончателното приемане на закона: изборният депозит, който е трябвало да бъде внесен от всяка партия кандидат, е бил първоначално фиксиран на 40 000 български лева (BGN) и 5 000-те подписа в подкрепа на партията е трябвало да са единствено на членове на партията, като към техния списък е трябвало да бъдат приложени съответните подадени от тях молби за членство в партията. В окончателния вариант на този законов акт, който е трябвало да спазват политическите партии, тези две условия са били значително облекчени: изборният депозит е бил фиксиран на 20 000 български лева (BGN) и въпросните подписи е можело да бъдат не само на членове на съответната партия, а на всичките и симпатизанти. Следователно считам, че тези две условия не са изненадали политическите партии, желаещи да се явят на изборите, както и че приемането им във вътрешното законодателство два месеца и десет дена преди датата на изборите не би могло да създаде особен проблем на една решена да участва в тях политическа партия.
В подадената до Съда жалба политическата партия Екогласност твърди, че въвеждането на трите нови условия за участие в изборите е незаконно предвид на това, че с това се цели изолиране от политическия живот на страната на малките формации. Екогласност не поддържа изрично в жалбата си, че именно по причина на краткото време тя не е успяла да изпълни тези нови условия. Освен това партията не предявява нито едно доказателство, с което да докаже, че е започнала събирането на изискваните подписи, че е успяла да събере поне една част от парите, за да плати изборния депозит, или че е поискала от Сметната палата да и бъде издадено необходимото удостоверение. Като се има предвид тази абсолютна пасивност от страна на партията жалбоподател, не бихме могли да приемем, че именно краткият отрязък от време между въвеждането на трите нови условия и изборния ден, е в основата на отказа от страна на изборните власти да регистрират Екогласност като кандидат за участие в парламентарните избори.
Освен това е целесъобразно да се отбележи, че дванадесет от двадесет и двете регистрирани партии и коалиции за участие в парламентарните избори през 2005 г. са получили под един процент от гласовете, както и че четири от същите тези партии и коалиции са събрали гласовете на по-малко от 5 000 избиратели. Става дума за толкова малки партии, които при все това са били изпълнили законовите условия за участие в изборите. Това доказва, че целта на оспорваните изменения на вътрешното законодателство не е била нито да се възпрепятстват малките политически партии да участват в изборите, нито да се навреди на политическия плурализъм в страната.
Констатирам, че партията жалбоподател не се е опитала дори да изпълни законовите условия за участие в парламентарните избори. Следователно, тя не би могла да прикрива пасивността си, като твърди, че е била жертва на неоправдано нарушение на правото й на участие в изборите. Като приемам констатацията на мнозинството, съгласно което измененията на българското изборно законодателство от април 2005 г. са били предвидими и са преследвали легитимна цел, аз съм на мнение, че фактите по делото налагат заключението, че тези изменения са били пропорционални на преследваната легитимна цел и че следователно не е налице нарушение на член 3 от Протокол № 1.
Full & Egal Universal Law Academy