CURTEA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI
CAUZA FELDBRUGGE
Cererea nr. 8562/79
Hotărâre
29 mai 1986
În cauza Feldbrugge,
Curtea europeană a Drepturilor Omului, adoptând decizia într-o şedinţă plenară în aplicarea articolului 50 din regulament, fiind alcătuită din următorii judecători:
Dnii R. Ryssdal, preşedinte,
G. Wiarda
J. Cremona,
Thór Vilhjálmsson,
W. Ganshof van der Meersch,
DnaD. Bindschedler-Robert,
DniiG. Lagergren,
F. Gölcüklü,
F. Matscher,
J. Pinheiro Farinha,
L.-E. Pettiti,
B. Walsh,
SirVincent Evans,
DniiC. Russo,
R. Bernhardt,
J. Gersing,
A. Spielmann,
precum şi Dnii M.-A. Eissen, grefir, şi H. Petzold, grefier adjunct,
După ce a deliberat în camera de consiliu la 31 mai, 1 şi 2 octombrie 1985, apoi de la 21 până la 23 aprilie 1986,
Pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la această ultimă dată:
PROCEDURA
Cauza a fost transmisă Curţii de către Comisia europeană a Drepturilor Omului („Comisia”) la 12 octombrie 1984, în termenul de trei luni prevăzut de articolele 32 § 1 şi 47 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale („Convenţia”). La originea cauzei se află o cerere (nr. 8562/79) îndreptată împotriva Regatului Ţărilor de Jos, introdusă la Comisie la 6 februarie 1979 de către cetăţeanul acestui Stat, Dna Geziena Hendrika Maria Feldbrugge, în virtutea articolului 25.
Cererea Comisiei face trimitere la articolele 44 şi 48 precum şi la declaraţia Olandei prin care este recunoscută jurisdicţia obligatorie a Curţii (articolul 46). Cererea Comisiei avea drept scop obţinerea unei deciziei asupra punctului de a şti dacă faptele expuse în cauză prezintă o încălcare din partea Statului reclamat a obligaţiilor sale în baza Articolului 6 § 1 din Convenţie.
Răspunzând invitaţiei prevăzute în articolul 33 § 3 d) din regulament, Dna Feldbrugge şi-a manifestat dorinţa de a participa la procesul în faţa Curţii şi a desemnat un reprezentat (articolul 30).
Vicepreşedintele Curţii, exercitând funcţia de preşedinte, la 15 octombrie 1984 a considerat că în interesul unei bune administrări a justiţiei examinarea prezentei cauze, precum şi cauzei van Marle şi altele să fie încredinaţată unei camere unice (articolul 21 § 6 din regulament). Camera constituită din şapte judecători îi includea cu drepturi depline, pe Dl G. Wiarda, judecător ales cu cetăţenia Olandei (articolul 43 al Convenţiei), şi Dl R. Ryssdal, vicepreşedintele Curţii (articolul 21 § 3 b) al regulamentului). La 22 octombrie 1984, Dl Wiarda, în calitate de preşedinte al Curţii, a desemnat prin tragere la sorţi numele celorlalţi cinci membri: Dl J. Cremona, Dl J. Pinheiro Farinha, Sir Vincent Evans, Dl R. Bernhardt şi Dl J. Gersing, în prezenţa grefierului (articolele 43 in fine din Convenţie şi 21 § 4 din regulament).
Asumându-şi preşedinţia camerei (articolul 21 § 5 din regulament), Dl Ryssdal a permis reprezentantului reclamantului să utilizeze limba olandeză în cadrul procesului (articolul 27 § 3).
Preşedintele a consultat prin intermediul grefierului agentul Guvernului Ţărilor de Jos („Guvernul”), delegatul Comisiei şi reprezentantul reclamantului cu privire la necesitatea unei proceduri scrise (articolele 37 § 1 din regulament). La 11 decembrie 1984, el a decis ca agentul şi reprezentatul reclamantului să prezinte până la 31 ianuarie 1985 memorii la care delegatul ar trebui să răspundă în scris în termen de două luni din ziua când grefierul îi va comunica ultimul din cele două memorii primite. La 12 februarie 1985, el a prelungit termenul limită până la 29 martie 1985.
La 27 februarie 1985, Camera a hotărât să se disesizeze cu efect imediat în favoarea Curţii plenare (articolul 50 din regulament).
Grefa a primit memoriul reclamantului la 21 ianuarie, pe cel al Guvernului la 9 aprilie. La 24 aprilie, secretarul Comisiei a informat grefierul că delegatul îşi va exprima observaţiile în cadrul audierii.
La 8 martie, preşedintele a fixat pentru 29 mai 1985 data deschiderii procedurii orale după ce a consultat agentul Guvernului, delegatul Comisiei şi reprezentantul reclamantului prin intermediul grefierului (articolul 38 din regulament).
Dezbaterile s-au desfăşurat în public la data fixată, la Palatul Drepturilor Omului de la Strasbourg. Preventiv Curtea a avut o reuniune de pregătire.
S-au prezentat:
- pentru Guvern
Dl G. W. Maas Geesteranus, jurisconsul,
Ministerul Afacerilor externeagent,
DlE. Korthals Altes, Landsadvocaat,consilier,
DlJ. A. van Angeren, ministerul Justiţiei,
Dl C. J. van den Berg, ministerul pentru Afaceri sociale şi Angajareconsilieri,
- pentru Comisie
Dl B. Kiernan, delegat,
- pentru reclamant
Dna L. K. F. Schuitemaker, avocat,consilier.
Curtea a audiat pledoariile şi declaraţiile, precum şi răspunsul la întrebările sale şi ale celorlalţi membri, prezentate de Dnii Maas Geesteranus, Korthals Altes şi van Angeren pentru Guvern, Dl Kiernan pentru Comisie şi Dna Schuitemaker pentru reclamant.
Printr-o scrisoare primită la 11 iulie, agentul Guvernului a furnizat precizări cu privire la punctele de fapt survenite în cadrul audierii.
FAPTELE
Circumstanţele speţei
Născută în 1945, Dna Geziena Hendrika Maria Feldbrugge are cetăţenie olandeză şi locuieşte la Anna Paulowna
Către 1978, ea era şomeră de ceva timp şi încetase să se mai înscrie în calitate de solicitant pentru angajare pe lângă Oficiul regional al muncii (Gewestelijk Arbeidsdureau). Aceasta se datora faptului că se îmbolnăvise şi considera că nu mai este în stare să exercite vreo activitate.
La 11 aprilie 1978, consiliul administrativ al Asociaţiei profesionale a băncilor şi asigurărilor, a comerţului cu ridicata şi a muncitorilor independenţi (Bedrijfsvereniging voor Bank-en Verzekeringswezen, Groothandel en Vrije Beroepen) din Amsterdam a decis că începând cu 24 martie 1978 s-o priveze de dreptul la alocaţii de asigurări de sănătate primite până atunci, deoarece medicul-consultant a considerat că către această dată ea era aptă de a relua o activitate.
Reclamanta a sesizat comisia de recurs (Raad van Beroep) din Haarlem.
Preşedintele acesteia a solicitat avizul unui expert medical permanent pe lăngă această comisie, un ginecolog care practica la Alkmaar, care a examinat pacienta şi i-a acordat oportunitatea să-şi prezinte observaţiile. După ce a mai consultat trei medici (un ginecolog şi doi generalişti, inclusiv al Dnei Feldbrugge), expertul a conchis la 1 iunie 1978 că ea era, din punct de vedere ginecologic, aptă să lucreze de la 24 martie; totodată, el a considerat necesar să consulte şi un specialist în ortopedie.
La 18 august 1978, un alt expert medical permanent, chirurgul-ortopedist, a examinat reclamanta şi i-a oferit posibilitatea să-şi formuleze observaţiile. Astfel preşedintele primise opinia a trei practicieni menţionaţi mai sus. În raportul său din 22 august 1978, el a recunoscut, la rândul său, capacitatea Dnei Feldbrugge de a-şi relua activitatea profesională de la 24 martie acelaşi an.
La 4 septembrie 1978, în baza celor două rapoarte, preşedintele comisiei de recurs s-a exprimat împotriva reclamantei.
Invocând faptul că nu a beneficiat de un proces echitabil, reclamanta a formulat o obiecţie (verzet).
La 17 noiembrie 1978, comisia de recurs a declarat obiecţia neadmisibilă, din cauza că nu a întrunit cel puţin unul din criteriile enunţate în articolul 142 § 1 din legea cu privire la recursuri (Beroepswet – paragraful 19 de mai jos). În pasaj, ea a indicat că cauza fusese examinată în mod echitabil: doi experţi medicali permanenţi examinase persoana în cauză şi i-au permis să-şi exprime oral obiecţiile.
Dna Feldbrugge a atacat decizia în faţa comisiei centrale de recurs (Centrale Raad van Boroep) din Utrecht. În particular, ea susţinea că limitările impuse de articolele 141 şi 142 din legea menţionată mai sus, aduceau atingere principiului procesului echitabil, proclamat de articolul 6 al Convenţiei.
La 13 februarie 1980, comisia centrală de recurs a declarat apelul neadmisibil, în virtutea articolului 75 § 2 din legea cu privire la asigurarea sănătăţii (paragraful 20 de mai jos).
II. Legislaţia pertinentă
!. Generalităţi
În Ţările de Jos, în materie de asigurare a sănătăţii gestionarea Securităţii sociale revine de comun Statului – care se reduce în general la fixarea regimului juridic şi la rolul de coordonator -, patronilor şi salariaţilor.
Ramurile economiei, inclusiv cele ale profesiilor liberale, se repartizează pe sectoare dintre care fiecare posedă o asociaţie profesională (bedrijfsvereniging), împuternicită să supravegheze aplicarea legislaţiei relative la asigurarea sănătăţii.
Este vorba de persoane juridice în sensul articolului 1 din Cartea II a codului civil; modalitatea lor de creare, precum şi structurile şi atribuţiile lor sunt definite de legea din 1952 cu privire la organizarea Securităţii sociale (organisatiewet Sociale Verzekeringen). Ele sunt acceptate de ministrul pentru Afaceri sociale şi Angajare în funcţie de caracterul lor reprezentativ. Ministrul de asemenea poate decide singur asupra constituirii lor; în acest caz, el fixează şi modifică după necesitate statutul şi denumirea lor, suspendează şi revocă membrii consiliului lor administrativ. În plus, el determină garanţiile îndeplinirii corecte a abligaţiilor asociaţiilor profesionale şi primeşte în fiecare an din partea fiecăreia dintre ele câte două rapoarte, un raport anual şi unul financiar.
.
Instituţiile semi-publice, asociaţiile profesionale activează ca campanii private de asigurare.
Ele pot încredinţa unui birou comun (Gemeenschappelijk Administratiekantoor) , recunoscut de minister, sarcini administrative care rezultă din punerea în aplicare a dreptului la securitate socială.
Un consiliul de asigurare socială (Sociale Verzeringsraad) , creat de către guvern şi alcătuit din reprezentanţii Statului şi din parteneri sociali, supraveghează aplicarea corectă a legislaţiei în cauză.
2. Legea din 1913 cu privire la asigurarea sănătăţii
Conform legii din 1913 cu privire la asigurarea sănătăţii (Ziektewet), modificată în 1967, sunt obligatoriu asigurate persoanele cu o vârstă de până la 65 de ani şi legate printr-un contract de muncă cu un patron – privat sau public – sau care poate fi asimilat acestei categorii (articolele 3 şi 20). De asemenea sunt consideraţi în calitate de salariaţi cei care, fiind legaţi printr-un asemenea contract, sunt şomeri şi primesc în această calitate alocaţii. Lucrătorii independenţi, personal, pot obţine poliţe la una din companiile private.
Boala include accidentele, care au vreo legătură sau nu cu angajarea.
În caz de incapacitate de muncă datorate unei asemenea cauze, salariatul primeşte 80 % din remunerarea sa zilnică. El prezintă cererea la asociaţia profesională de care aparţine patronul său.
Dreptul la alocaţii decurge direct din lege (articolul 19).
Administrat de către asociaţiile profesionale (paragraful 15 de mai sus), sistemul este finanţat în exclusivitate de către partenerii sociali. Legea fixează taxa cotizaţiilor; ea se ridică în prezent la 1 %pentru salariaţi şi 5,05 % pentru patroni, în baza unui salariu zilnic maximal de 262 forinţi.
3. Legea din 1955 cu privire la recursuri
Litigiile apărute prin aplicarea legii din 1913 cu privire la asigurarea sănătăţii sunt reglementate de legea din 1955 cu privire la recursuri (amendată ultima dată la 17 octombrie 1978). Pentru disputele privind capacitatea sau incapacitatea de muncă, există o procedură simplificată, cunoscută ca procedură a unui expert medical permanent (vaste deskundige procedure, articolele 131-144). Expertul – un medic specialist sau generalist – este numit pentru un an de către ministrul Justiţiei şi depune jurământul.
Fiind sesizat cu o plângere de acest fel, preşedintele unei comisii de recurs – în Ţările de Jos există douăsprezece – poate imediat împuternici expertul medical permanent de pe lângă această instituţie să examineze problema (onderzoek, articolul 135).
În trei zile de la notificarea cererii, organismul care a luat decizia contestată trebuie să transmită întregul dosar al cazului (articolul 136).
Expertul medical permanent consultă medicul care a tratat persoana interesată şi cel al sectorului profesiona vizat, cu excepţia în care la dosar este anexat avizul său (articolul 137 § 2); El convoacă şi examinează plângerea (articolul 137 § 3); el poate obţine opinia unui alt practician (articolul 138). În sfârşit, el adresează un raport scris preşedintelui comisiei de recurs (articolul 140).
Ultimul – judecător numit pe viaţă – pronunţă o decizie (beschikking) motivată în care sunt menţionate concluziile expertizei.
Decizia preşedintelui poate fi atacată în faţa comisiei de recurs, dar numai pentru cel puţin unul din următoarele patru motive (articolul 142 § 1): expertul cunoştea pacientul într-o altă calitate, sau nu a îndeplinit prevederile articolului 137 (paragraful 18 de mai sus); decizia preşedintelui nu se referă la litigiu, sau nu corespunde cu avizul expertului.
Dacă comisia de recurs nu a declarat recursul neadmisibil sau neîntemeiat, se aplică procedura obişnuită. Părţile au astfel posibilitatea de a studia dosarul în incinta localului comisiei de recurs la o dată fixată de grefier sau de a primi o copie. Preşedintele poate totuşi decide, în interesul moral sau fizic al reclamantului, ca acesta să nu aibă acces la rapoartele medicale dar să fie informat despre conţinutul lor şi să poată desemna o persoană competentă care să-l consulte la faţa locului, cum ar fi medicul sau avocatul său (articolul 142 § 2 combinat cu articolul 114 §§ 4 şi 5).
Comisia de recurs adoptă decizia după depunerea memoriilor şi audierea pledoariilor.
Decizia sa nu este susceptibilă de apel în faţa comisiei centrale de recurs (articolul 75 § 2 al legii cu privire la asigurarea sănătăţii). Jurisprudenţa constantă a acesteia permite totodată o excepţie în caz de încălcare a regulilor de formă.
PROCEDURA ÎN FAŢA COMISIEI
În cererea sa din 16 februarie 1979 către Comisie (nr. 8562/79), Dna Feldbrugge invocă articolul 6 § 1 din Convenţie: ea nu a beneficiat, în faţa preşedintelui comisiei de recurs din Haarlem, de un proces echitabil pentru a-şi determina dreptul la alocaţii de asigurare a sănătăţii.Comisia a acceptat cererea la 15 noiembrie 1983. În raportul său din 9 mai 1984 (articolul 31), ea a ajuns la concluzia că articolul 6 § 1 nu se aplică în cazul acestei speţe, că nu este necesar de a determina dacă procedura litigioasă l-a respectat şi, cu opt voturi contra la şase, că această dispoziţie nu a fost încălcată.
Textul integral al avizului său şi celor două opinii separate figurează în anexa la prezenta hotărâre.
CONCLUZIILE PREZENTATE CURŢII DE CĂTRE GUVERN
În memoriul său, Guvernul a rugat Curtea „să decidă că în speţă nu a avut loc o încălare a Convenţiei”.
ÎN DREPT
CU PRIVIRE LA ÎNCĂLCAREA PRETINSĂ A ARTICOLULUI 6 § 1
Articolul 6 § 1 al Convenţiei stipulează:
„Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil (...).”
În opinia reclamantei, cauza sa nu a fost ascultată în mod echitabil de către o instanţă împuternicită să rezolve contestaţia relativă la dreptul său la alocaţii de asigurare a sănătăţii.
Având în vedere tezele respective ale celor înfăţişaţi, prima problemă ce urma a fi rezolvată de Curte se referea la aplicabilitatea paragrafului 1 din articolul 6, fapt negat de majoritatea Comisiei şi de Guvern.
Cu privire la aplicabilitatea articolului 6 § 1
Cu privire la existenţa unei contestaţii relative la un drept
Cât priveşte existenţa unei contestaţii relative la un drept, Curtea face trimitere la principiile adoptate în jurisprudenţa sa şi reamintite în hotărârea Benthem din 23 octombrie 1985 (seria A nr. 97, pag. 14-15, § 32).
În circumstanţele speţei, pare a fi clar că o „contestaţie” a survenit după decizia adoptată la 11 aprilie 1978 de către consiliul de administrare al Asociaţiei profesionale a băncilor şi asigurărilor, a comerţului cu ridicata şi a lucrătorilor independenţi din Amsterdam (paragraful 11 de mai sus). Reală şi importantă, ea ţinea chiar de existenţa dreptului revendicat de reclamantă, de a continua să primească alocaţiile de asigurarea sănătăţii. Rezultatul procesului litigios putea conduce – şi până la urmă a condus – la menţinerea deciziei atacate, mai special la refuzul preşedintelui comisiei de recurs de la Haarlem de a acorda aşa-numitele alocaţii; ea era astfel la modul direct determinantă pentru dreptul pus în cauză.
Preşedintele comisiei de recurs s-a pronunţat deci asupra unei contestaţii relative la un drept la care pretindea Dna Feldbrugge.
Cu privire la caracterul civil al dreptului contestat
a) Introducere
Conform jurisprudenţei Curţii, „noţiunea de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” nu poate fi interpretată” printr-o simplă „referinţă la dreptul intern al Statului pârât” (hotărârea König din 28 iunie 1978, seria A nr. 27, pag. 29-30, §§ 88-89).
În plus, articolul 6 nu vizează doar „contestaţiile de drept privat în sensul clasic, cu alte cuvinte între persoane particulare, sau între o persoană particulară şi Statul în măsura în care ultimul a acţionat ca persoană privată, supusă dreptului privat”, şi nu ca „deţinătorul puterii publice” (aceeaşi hotărâre, loc. Cit., pag. 30, § 90). Puţin importă atât „natura legii conform căreia trebuie să fie tranşată contestarea” cât şi „cea a autorităţii competente în materie”; poate fi vorba de o „jurisdicţie de drept comun”, de un „organ administrativ, etc.” (hotărârea Ringeisen din 16 iulie 1971, seria A nr. 13, pag. 39, § 94). „Contează doar caracterul dreptului” în cauză (hotărârea König menţionată mai sus, seria A, nr 27, pag. 30, § 90).
Ca şi în hotărârile precedente, Curtea nu crede că în speţă ar trebui să dea o definiţie abstractă a noţiunii de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”.
Aflată pentru prima dată în faţa domeniului securităţii sociale, şi în special regimulul de asigurare a sănătăţii în Olanda, ea trebuia să separe elementele care ar preciza sau completa principiile amintite mai sus.
b) Elemente suplimentare se separă de subiectul materiei litigioase
Legislaţia olandeză atribuie dreptului în cauză un caracter public (paragrafele 16-17 de mai sus). O asemenea calificare nu oferă totuşi decât un punct de plecare (vezi în special, mutatis mutandis,hotărârea Engel şi alţii din 8 iunie 1976, seria A nr. 22, pag. 35, § 82); ea ar trebui să fie impusă Curţii doar dacă era susţinută de alte elemente. În hotărârea König din 28 iunie 1978, Curtea în special a indicat:
„Dacă un drept să fie sau nu considerat ca având (...) caracter civil (...) trebuie să se determine referindu-se nu la calificarea juridică, dar la conţinutul materialului şi la efectele pe care i le conferă dreptul intern al Statului în cauză. În exercitarea funcţiilor sale de control, Curtea trebuie de asemena să ţină cont şi de obiectul şi scopul Convenţiei, precum şi de sistemele de drept intern ale altor State contractante (...)” (seria A nr. 27, pag. 30, § 89).
Între Statele membre ale Consiliului Europei există o mare diversitate în ceea ce priveşte modalitatea în care legislaţia şi jurisprudenţa lor crează natura juridică a dreptului la prestaţii sociale de asigurare a sănătăţii, altfel spus categoria în care ele îl clasează pe acesta din urmă. Unele – printre care şi Ţările de Jos – îi conferă un caracter public, altele din contra un caracter privat; altele pare să fi adoptat un sistem mixt. În plus, divergenţele jurisprudenţiale apar uneori în interiorul aceluiaşi ordin juridic: în Statele unde prevalează caracterul public, deciziile judecătoreşti afirmă totuşi aplicabilitatea articolului 6 la litigii analoage celui despre care se vorbeşte în speţă (spre exemplu, Curtea de muncă din Bruxelles, 11 mai 1984, Journal des tribunaux 1985, pag. 168-169). Astfel, nu există un punct de plecare comun pentru o noţiune europeană unificată.Examinarea particularităţilor sistemului olandez de asigurare socială de sănătate evidenţiază în acelaşi timp aspecte de drept public şi de drept privat.
Aspectele dreptului public
Mai multe elemente ar putea incita să se considere că este vorba de o contestare ce ţine de domeniul dreptului public.
(1) Caracterul legislaţiei
În primul rând un asemenea factor este caracterul legislaţiei. Normele juridice relative la prestaţiile sociale de asigurare a sănătăţii diferă în multe privinţe de cele care se aplică asigurărilor în general şi care se referă la dreptul civil. Statul olandez singur a fixat cadrul regimului de asigurare a sănătăţii şi controlează funcţionarea acestuia. În acest scop, el desemnează categoriile de beneficiari, trasează limitele protecţiei, stabileşte nivelul contribuţiilor şi al prestaţiilor, etc.
Intervenţia puterii publice printr-o lege sau un regulament nu a împiedicat totuşi Curtea, în numeroase cazuri (în special König; Le compte, Van Leuven şi De Meyer; Benthem), să ajungă la concluzia că dreptul litigios poartă un carcater privat, deci civil. În circumstanţele speţei de asemenea, o asemenea intervenţie nu era suficientă pentru a include în sfera dreptului public dreptul revendicat de reclamantă.
(2) Caracterul obligatoriu al asigurării
Cel de-al doilea factor este obligaţia de asigurare a sănătăţii, sau mai exact faptul de a fi acoperit de sigurare atunci când sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de lege (paragraful 38 de mai jos). Cu alte cuvinte, cel interesat nu poate nici să renunţe la avantaje nici să se abţină de la plata contribuţiilor relevante.
Situaţii similare pot fi întâlnite uneori şi în alte domenii. Asemănător este şi cazul regulilor care prescriu contractarea unei poliţe pentru a exercita o activitate – conducerea unui vehicul, spre exemplu – sau pentru a ocupa o locuinţă. Nu ar trebui pentru aceasta să calificăm ca fiind de domeniul dreptului public prestaţiile care se nasc din contracte de acest fel. De asemenea Curtea nu vede de ce apartenenţa obligatorie la un regim de asigurare a sănătăţii ar schimba natura dreptului corespunzător.
(3) Asumarea responsabilităţii pentru protecţia sociale de către puterea publică
Ultimul factor care rămâne a fi examinat este asumarea responsabilităţii, de către Stat sau organisme publice sau semipublice, a întregii sau a unei părţi a protecţiei sociale. Acesta este cazul speţei, pentru asigurarea sănătăţii, de către Asociaţia profesională a băncilor şi asigurărilor, a comerţului cu ridicata şi a muncitorilor independenţi din Amsterdam. Considerat ca un punct culminant sau ca o etapă a unei evoluţii a rolului Statutului, o asemenea situaţie implică în primul rând o extindere a domeniului dreptului public.
Pe de altă parte – Curtea va reveni (paragraful 39 de mai jos) -, este vorba în prezenta speţă de o materie care prezintă afinităţi cu asigurarea de drept comun, în mod tradiţional reglementată de către dreptul privat. Pare deci a fi dificil de a exprima o opinie categorică cu privire la consecinţele amplorii intervenţiei Statului cât priveşte natura dreptului litigios.
În concluzie, chiar cumularea acestor trei elemente astfel analizate nu este suficientă pentru a stabili neaplicabilitatea articolului 6.
II. Aspecte de drept privat
Din contra, diferite consideraţiuni militează în favoarea unei concluzii opuse.
(1) Natura personală şi patrimonială a dreptului contestat
Mai întâi de toate, Dna Feldbrugge nu a fost afectată în relaţiile sale cu autorităţile publice ca atare, utilizând prerogative discreţionare, dar în capacitatea sa de simplă persoană particulară. Suportând un atentat la mijloacele sale de existenţă, ea revendica un drept ce rezulta din normele precise ale legislaţiei în vigoare.
Un asemenea drept are pentru persoana interesată o importanţă deseori capitală; aceasta se referă mai ales la alocaţiile de asigurare a sănătăţii, atunci când salariatul, incapabil să lucreze din motive de sănătate, nu dispune de nici o altă sursă de venit. Pe scurt, dreptul în cauză poartă un caracter personal, patrimonial şi obiectiv care îl apropie mult de materia civilă.
(2) Corelaţia cu contractul de muncă
Într-al doilea rând, situaţia Dnei Feldbrugge avea o corelaţie strânsă cu calitatea sa de muncitoare, altfel spus salariată a unei întreprinderi. Reclamanta cu siguranţă era şomeră la epoca faptelor, dar statutul său referitor la prestaţiile sociale era fixat în funcţie de termenii vechiului său contract de muncă, precum şi de legislaţia aplicabilă acesteia din urmă.
Or, funcţia pe care ea o acceptase se baza juridic pe un contract de muncă reglementat de dreptul privat. Fără îndoială asigurarea reieşea direct din lege şi nu dintr-o clauză expres prevăzută în contract, dar ea se baza într-un fel pe el. Ea figura deci printre modalităţile de relaţie dintre patron şi angajat.
În afară de aceasta, alocaţiile reclamate de Dna Feldbrugge fiind un substituit al remunerării – al cărei caracter civil este în afara oricărui dubiu – pentru lucrul ce urma să fie plătit în virtutea contractului. Alocaţiile aveau aceeaşi natură ca şi contractul şi de asemenea posedau un caracter civil în termenii Convenţiei.
(3) Afinităţile cu o asigurare de drept comun
În ultimul rând, asigurarea sănătăţii în Olanda este asemănătoare în câteva aspecte cu o asigurare de drept comun, deoarece recurge la tehnici de acoperire şi la modalităţi de gestionare care se inspiră din cele ale asigurărilor private. În Olanda, asociaţiile profesionale activează în fapt, în special faţă de asiguraţi, de aceeaşi manieră ca o companie de asigurare de drept comun, spre exemplu pentru încasarea primelor, calculul riscurilor, verificarea condiţiilor ce urmează a fi satisfăcute pentru a beneficia de prestaţii, plata alocaţiilor.
Un alt aspect merită să fie reţinut. Poliţele suplimentare de asigurare, obţinute de la societăţi amicale sau companii private de asigurare, permit salariaţilor de a-şi ameliora protecţia socială prin intermediul unui efort financiar sporit sau nou; asemenea poliţe constituie în sumă o prelungire facultativă a unei asigurări obligatorii. Diferendele care le vizează se referă incontestabil la materia civilă.Or în ambele cazuri există o identitate de risc – spre exemplu o îmbolnăvire – şi dacă extinderea acoperirii sporeşte, natura acesteia nu se modifică.
Cât priveşte diferenţele care ar putea exista între o asigurare privată şi o asigurare care ţine de securitatea socială, ele nu afectează caracterul esenţial al legăturii dintre asigurat şi asigurator.
În final, Curtea notează că în Olanda ca şi în alte ţări, asiguraţii participă personal la finanţarea regimurilor de securitate socială sau a unora dintre ele. Remunerarea lor este supusă unor deducţii care crează un raport strâns între contribuţiile solicitate şi prestaţiile alocate. Astfel dacă Dna Feldbrugge exercita o activitate profesională, patronul său efectua o reţinere din salariu în profitul Asociaţiei competente (paragraful 17 de mai sus). Pe deasupra, patronul suporta o fracţiune din cotizaţiile de asigurare, pe care el le integra în cheltuielile sociale. Statul olandez, nu era implicat deloc în finanţarea sistemului.
c) Concluzie
După ce a evaluat ponderea respectivă a aspectelor de drept public şi cele de drept privat prezente în speţă, Curtea a relevat predominanţa celor din urmă. Niciuna dintre ele separat nu părea a fi decisiv, dar privite împreună şi combinate ele confereau dreptului revendicat un caracter civil în sensul articolului 6 § 1 din Convenţie, care era deci aplicabil.
Conformitatea cu articolul 6 § 1
Curtea astfel trebuia să cerceteze dacă procedura desfăşurată în faţa organelor chemate să soluţioneze contestaţia relativă la dreptul Dnei Feldbrugge întrunea condiţiile articolului 6 § 1.
Preşedintele comisiei de recurs
Reclamanta a recunoscut că preşedintele comisiei de recurs era o „instanţă”, „instituită de lege”, „independentă” şi „imparţială”, şi care a statuat „într-un termen rezonabil”. Ea a admis în plus că regula publicităţii procedurii trebuie, în litigiile cu carcater medical, să se încline spre respectul vieţii private a pacientului, dacă jurisdicţia consideră că este cazul.
Pe de altă parte, ea susţine că preşedintele comisiei de recurs nu a examinat cauza „în mod echitabil”. În susţinerea acestei plângeri, ea a denunţat un dublu atentat la principiul egalităţii armelor cu Asociaţia profesională. La început, ea nu a avut ocazia de a se înfăţişa – personal sau prin intermediul unui avocat – pentru a-şi apăra poziţia. Apoi, ea nu a primit comunicarea rapoartelor celoi doi experţi medicali permanenţi (paragraful 12 de mai sus), astfel ea nu şi-a putut formula observaţiile la conţinutul lor nici, după caz, nu putea pretinde la o contraexpertiză; or aceste documente reprezentau în realitate pentru preşedintele comisiei de recurs singura bază pentru decizie.
Guvernul a răspuns că preşedintele nu poate aprecia personal fondul litigiului de natură medicală: sarcina lui constă doar să verifice dacă expertul medical permanent a examinat procedura definită prin lege cu privire la recursuri, în special obligaţia de a consulta medicii celor două părţi şi de a examina persoana interesată. Numai un astfel de expert era în măsură să se pronunţe asupra inaptitudinii de muncă a unui salariat din cauza stării lui de sănătate. Constituind un fel de extindere a jurisdicţiei şi dotat cu o imparţialitate în afara oricăror dubii, el exercita funcţii quasi judiciare. De altfel, dreptul la un proces echitabil garantat de articolul 6 § 1 nu ar putea implica faptul ca cineva să prezinte observaţii referitoare la raportul medical elaborat de către un expert după examinarea pacientului şi consultarea medicului său, nici de a solicita sau a realiza o contra-expertiză.Curtea nu a apreciat ca atare sistemul olandez al „expertului medical permanent” (vezi, mutatis mutandis, hotărârea Bönisch din 6 mai 1985, seria A nr. 92, pag. 14, § 27). Ea s-a limitat la constatarea faptului că expertul medical permanent nu poate soluţiona de unul singur o contestaţie relativă la un drept cu caracter civil. Decizia îi revine doar preşedintelui comisiei de recurs, chiar dacă – după cum este cazul speţei – el s-a redus doar la confirmarea avizului expertului menţionat.
Pe de altă parte, nu a avut loc o încălcare a principiului egalităţii armelor care decurge din noţiunea de proces echitabil (vezi, mutatis mutandis, hotărârea Delcourt din 17 ianuarie 1970, seria A nr. 11, pag. 15, § 28). Asociaţia profesională nu a beneficiat de un statut mai favorabil decât al Dnei Feldbrugge: dacă experţii au exprimat un aviz contrar punctelor ei de vedere, ea cu atât mai mult nu putea, să se apere oral sau în scris, nici să combată acest aviz. În această privinţă a avut loc nici un dezechilibru între părţi.
Totodată, procedura desfăşurată în faţa preşedintelui comisiei de recurs în aplicarea legislaţiei olandeze nu a purtat în mod evident un caracter contradictoriu, cel puţin la ultima etapă şi cea mai decisivă. Pe de o parte, preşedintele nu a audiat reclamanta, nici nu a invitat-o să depună observaţii scrise. Pe de altă parte, el nu a oferit, ei sau reprezentantului său, vreo ocazie să consulte şi să formuleze obiecţii referitor la dosarul cauzei, în special privind cele două rapoarte – care au stat la baza deciziei – elaborate de experţii permanenţi. Fără îndoială, experţii au examinat reclamanta şi i-au oferit posibilitatea să-şi prezinte opinia, dar lacuna constatată nu depăşeşte limita ca atare. Pe scurt, procedura desfăşurată în faţa preşedintelui comisiei de recurs nu a oferit un nivel suficient pentru una din principalele garanţii ale unei proceduri judiciare.
Comisia de recurs şi comisia centrală de recurs
Dna Feldbrugge a încercat să sesizeze comisia de recurs, apoi comisia centrală de recurs dar nu a reuşit: ambele au adoptat decizii de inadmisibilitate (paragrafele 13 şi 14 de mai sus).
Conform procedurii expertului medical permanent, o cerere introdusă în faţa unei comisii de recurs şi dirijată împotriva deciziei preşedintelui acestui organ nu se poate întemeia decât pe unul din următoarele patru motive: expertul cunoştea pacientul într-o altă calitate, sau nu a îndeplinit unele prevederi; decizia preşedintelui nu se referă la litigiu, sau nu corespunde cu avizul expertului (paragarful 19 de mai sus).
Cât priveşte decizia unei comisii de recurs în cadrul unui asemenea proces, ea nu este susceptibilă de apel în faţa comisiei centrale de recurs cu excepţia, conform jurisprudenţei acesteia, cazului de încălcare a regulilor de formă (paragraful 20 de mai sus).
Formulate în termeni extrem de restrictivi, condiţiile de acces la cele două instituţii în cauză au împiedicat-o pe Dna Felbrugge să contesteze temeinicia deciziei preşedintelui comisiei de recurs de la Haarlem. Astfel, încălcarea remarcată la nivelul acestui magistrat nu a putut fi corectată ulterior.
Concluzie
47. În concluzie, a fost stabilită o încălcare a articolului 6 § 1.
II. Cu privire la aplicarea articolului 50
În cadrul audierilor, avocatul reclamantei şi consilierul Guvernului au rugat Curtea, dacă ea va constata vreo încălcare, să suspende adoptarea deciziei cu privire la acordarea eventuală a unei satisfacţii echitabile.
Deoarece chestiunea aplicării articolului 50 nu a fost pusă în cauză, a fost necesar de a rezerva şi de a fixa o procedură ulterioară având în vedere eventualitatea unui acord între Statul pârât şi reclamantă (articolul 53 §§ 1 şi 4 din regulament).
PENTRU ACESTE MOTICE, CURTEA
Hotărăşte, cu zece voturi pentru şi şapte împotrivă, că articolul 6 § 1 era aplicabil în circumstanţele cazului dat;Hotărăşte, cu zece voturi pentru şi şapte împotrivă, că această dispoziţie a fost încălcată;Hotărăşte, în unanimitate, că chestiunea aplicării articolului 50 nu se pune în discuţie;
în consecinţă,
a) rezervează chestiunea în totalitate;
b) invită Guvernul şi reclamanta să-i prezinte în scris, într-un termen de două luni începând cu această dată, observaţiile referitoare la chestiunea în cauză şi în special să-l informeze despre orice acord intervenit între ei;
c) rezervă procedura ulterioară şi deleghează preşedintelui său împuternicirile pentru a o fixa în caz de necesitate.
Redactată în franceză şi engleză, apoi pronunţată în cadrul audierii publice la Palatul Drepturilor Omului de la Strasbourg, la 29 mai 1986.
Semnat: Rolv Ryssdal
Preşedinte
Semnat: Marc-André EISSEN
Grefier
La prezenta hotărâre se anexează o declaraţie a Dlui M. Pinheiro Farinha şi, în conformitate cu articolele 51 § 2 din Convenţie şi 53 § 2 din regulament, expunerea unei opinii separate comune a Dlui Ryssdal, Dnei Bindschedler-Robert, Dlui Lagergren, Dlui Matscher, Sir Vincent Evans, Dlui Bernhardt şi Dlui Gersing.
opinia separată comună a Dlui Ryssdal,
Dnei Bindschedler-Robert, Dlui Lagergren,
Dlui Matscher, Sir Vincent Evans, Dlui Bernhardt
şi Dlui Gersing, JUDECĂTORI
Noi suntem de acord cu majoritatea Curţii care afirmă că în această speţă există o „contestaţie” cu privire la un drept pretins de către reclamantă, Dna Feldbrugge. Totodată în opinia noastră, contestaţia nu se referă la „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” („civil rights and obligations”), în sensul articolului 6 § 1 din Convenţie. Concluzia noastră este că articolul 6 § 1 nu este aplicabil în prezenta cauză.În opinia majorităţii, diverse „aspecte de drept privat”, care caracterizează prestaţia socială pretinsă de Dna Felbrugge, erau predominante în punctele cu privire la „aspectele de drept public”, care confereau dreptului revendicat caracterul de „drept civil” în sensul articolului 6 § 1 (paragraful 40 din hotărâre). Aspectele de drept civil identificate de majoritate sunt, în primul rând, de natură persoanlă şi patrimonială a dreptului alegat, într-al doilea rând raportul său cu contractul de muncă, şi într-al treilea rând afinităţile sistemului cu cel al asigurării de drept comun. În opinia noastră, vulnerabilitatea acestui raţionament rezidă pe faptul că majoritatea consideră ca factori determinanţi elementele, care pot varia de la un sistem de securitate socială la altul şi chiar de la o categorie de drepturi la alta în cadrul aceluiaşi sistem. Avem temeri că un asemenea raţionament va avea drept consecinţă de a face incerte obligaţiile care decurg pentru State din articolul 6 § 1.Motivele pentru care noi considerăm că articolul 6 § 1 nu ecte aplicabil acestui tip de drept revendicat de către Dna Feldbrugge sunt următoarele.
„Drepturi şi obligaţii cu caracter civil” – o noţiune restrictivă
Articolul 6 § 1 conţine o garanţie a procedurii pentru reglementarea anumitor litigii. Recurgând la expresia „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”, autorii Convenţiei au intenţionat să fixeze o limită în aplicarea acestui articol. Nu ar trebui să citim expresia în cauză ca vizând diferenduri care survin referitor la totaliatea „drepturilor şi obligaţiilor” recunoscute de dreptul intern: dreptul sau obligaţia litigioasă trebuie să fie inclusă printre acele care pot fi calificate ca „civile”. Acest adjectiv este totodată susceptibil de a avea mai multe semnificaţii. Textul articolului nu este suficient de clar pentru a indica, nici mai mult, decât sensul pe care l-a avut în vedere.
Jurisprudenţa Curţii
Jurisprudenţa Curţii oferă căteva repere în ceea ce priveşte locul unde ar trebui trasată linia de demarcare.Punctul de plecare trebuie în tot cazul să fie caracterul pe care sistemul juridic al Statului pîrît îl atribuie drepturilor şi obligaţiilor în cauză. O asemenea calificare nu oferă totuşi decât un prim indice deoarece noţiunea de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” este „autonomă” în sensul Convenţiei şi „nu poate fi interpretată separat prin referire la dreptul intern al Statului pîrît”: „în rezultat nu depinde de calificarea juridică, dar de conţinutul material al efectelor care i le oferă dreptul intern al Statului în cauză, faptul că un drept trebuie să fie sau nu considerat ca purtând un caracter civil în sensul acestei expresii din Convenţie (hotărârea König din 28 iunie 1978, seria A nr. 27, pag. 29-30, §§ 88-89).
În acest scop, ar trebui să se ţină cont şi de sistemele de drept ale altor State contractante, în special pentru a vedea dacă există o noţiune uniformă a „drepturilor şi obligaţiunilor cu caracter civil”, care cuprind sau exclud faptele prezentei cauze (hotărârea König precitată, seria A nr. 27, pag. 30, § 89).
Curtea a hotărât că fraza „contestaţii cu privire la drepturi şi obligaţii cu caracter civil” se referă la oricare procedură a cărui rezultat este decisiv pentru drepturi şi obligaţii cu caracter privat, chiar dacă ea se referă la o dispută între o persoană particulară şi o autoritate deţinătoare a puterii publice, şi puţin contează dacă sistemul juridic intern al Statutul pîrît include această procedură în sfera dreptului privat sau cea a dreptului public, sau îi conferă un caracter mixt (hotărârea Ringeisen din 16 iulie 1971, seria A nr. 13, pag. 39, § 94; hotărârea König precitată , seria A nr. 27, pag. 30 şi 32, §§ 90 şi 94). În plus, nu este suficient ca litigiul sau procedura să aibă o legătură mică cu drepturi şi obligaţii cu caracter civil sau repercusiuni îndepărtate asupra lor: „drepturile şi obligaţiile cu caracter civil trebuie să constituie obiectul – sau unul din obiectele – „contestaţiei”, rezultatul procedurii fiind direct decisiv pentru un asemenea drept” (hotărârea Le Compte, van Leuven şi De Meyer din 23 iunie 1981, seria A nr. 43, pag. 21, § 47).
Pornind de la aceasta, Curtea în mod expres a rezervat chestiunea de a şti dacă noţiunea de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”, în sensul articolului 6 § 1, o depăşeşte pe cea de drepturi cu caracter privat (hotărârea König citată mai sus, seria A nr. 27, pag. 32, § 95; hotărârea le Compte, van Leuven şi De Meyer menionată mai sus, seria A nr. 43, pag. 22, § 48 in fine(.
Astfel, jurisprudenţa Curţii a identificat unele domenii, la care se aplică articolul 6 § 1, lăsând totodată deschis punctul de a şti dacă nu ar putea exista şi altele.
Aplicarea în speţă a jurisprudenţei Curţii
În dreptul olandez, dreptul la alocaţii de asigurare a sănătăţii revendicat de Dna Feldbrugge nu poartă un caracter privat dar figurează printre drepturile de natură publică.
Incontestabil, în regimul de securitate socială la care aparţine Dna Feldbrugge există unele legături între dreptul la alocaţii de asigurare a sănătăţii şi contractul de muncă – actual sau trecut – al asiguratului, contract care se află incontestabil în sfera dreptului privat. Nu rămâne decât faptul ca dispoziţiile, care reglementează aceste alocaţii, să constituie clauze incorporate de lege în contractul de muncă sau să fie derivatele acestuia; cererea de adresare către o terţă persoană şi felul său nu afectează direct relaţia juridică privată între patron şi salariat, deşi ea poate avea o anumită incidenţă asupra executării contractului lor. Pe deasupra, în cazul Dnei Feldbrugge la epoca luată în considerare nu mai exista nici un contract de muncă (paragraful 11 din hotărâre).
Astfel, nu am putea afirma că procedura angajată de Dna Feldbrugge pentru a beneficia de alocaţii de asigurare a sănătăţii se referea la un drept privat, recunoscut prin legislaţia olandeză sau antrena un rezultat în mod direct decisiv pentru un asemenea drept. Eventualele consecinţe asupra drepturilor private ar fi, în opinia noastră, prea îndepărtate şi neînsemnate pentru a pune în joc articolul 6 § 1 doar în acest temei.
Noi suntem de acord cu majoritatea care afirmă că clasificarea oferită de dreptul olandez, deşi constituie un indice iniţial, nu ar putea fi decisivă, mai ales dacă ea se abate de la sistemele juridice ale altor State contractante. Totodată, după cum majoritatea a constatat în paragraful 29 din hotărâre, nu există o noţiune europeană comună în ceea ce priveşte natura juridică a dreptului la prestaţii sociale de asigurare a sănătăţii. În particular, un asemenea drept în general nu este recunoscut ca având un caracter privat.În consecinţă, circumstanţele cauzei depăşesc criteriile de aplicare a articolului 6 § 1 stabilite de jurisprudenţa Curţii în ceea ce priveşte drepturile cu caracter privat. Rămâne să cercetăm dacă ele cad sub incidenţa articolului 6 § 1 din alte considerente.
Principiile de interpretare aplicabile
Pentru a desprinde sensul noţiunii „autonom” de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” care figurează în articolul 6 § 1, ar trebui să se ţină cont de obiectul şi scopul Convenţiei (hotărârea König citată mai sus, seria A nr. 27, p. 30, § 89). La modul general, ar trebui ca Curtea, la interpretarea Convenţiei, care este un tratat internaţional, să se inspire din Convenţia de la Viena din 1969 cu privire la dreptul tratatelor (hotărârea Golder din 21 februarie 1975, seria A nr. 18, pag. 14, § 29). „Regula generală de interpretare”, care figurează în articolul 31 § 1 din această Convenţie, prevede următoarele:
„Un tratat trebuie să fie interpretat de bună credinţă, urmând sensul ordinar atribuit termenilor tratatului în contextul lor şi în lumina obiectului şi scopului său”.
Articolul 32 din Convenţia de la Viena precizează:
„Se poate recurge la mijloace suplimentare de interpretare, şi în special la lucrări de pregătire şi la circumstanţele în care tratatul a fost încheiat, în vederea (...) de a confirma sensul care rezultă din aplicarea articolului 31 (...).”
Astfel, Curtea a recunoscut că este necesar de a itnerpeta Convenţia europeană a Drepturilor Omului în lumina condiţiilor existente în prezent în societăţile democratice a Statelor contractante, şi nu doar în conformitate cu ceea ce puteau presupune intenţiile autorilor Convenţiei (vezi, printre altele, hotărârea Marckx din 13 iunie 1979, seria A nr. 31, pag. 19, § 41).
Caracteristicile dreptului revendicat
Dreptul la alocaţii de asigurare a sănătăţii reclamat de Dna Feldbrugge era un drept patrimonial, care decurgea nu din contractul privat dintre ea şi patronul său, dar dintr-un regim colectiv de protecţie a populaţiei salariate instituit de către legislator. Prin faptul că legislatorul naţional a decis asupra repartizării resurselor societăţii generate de munca salariată, reclamanta, în calitate de membru al acestei societăţi, a fost constrânsă să participe la acest regim. Astfel de regimuri reprezintă îndeplinirea de către societate a obligaţiei sale de a proteja sănătatea şi bunăstarea membrilor săi; ele nu constituie simple ilustrări ale modalităţii în care Statul îşi poate asuma sau reglementa o activitate de asigurare pe care sectorul privat ar putea la fel de bine să şi-o asume.
Având legătură cu domeniul angajării, regimul social olandez de asigurare a sănătăţii nu se poate lipsi, este adevărat, de a avea unele repercusiuni asupra „drepturilor şi obligaţiilor cu caracter civil” care decurg în acest domeniul al dreptului comun, sau de a prezenta legături sau puncte comune între ele. Astfel, capacitatea de a primi alocaţii de asigurare a sănătăţii în virtutea dispoziţiilor aplicabile ale legii din 1913 cu privire la asigurarea sănătăţii depinde de existenţa la un moment dat a unui contract de muncă; alocaţaţia în sine poate fi analizată ca un fel de substituire a salariului plătit de către patron în virtutea contractului de muncă; am putea spune că regimul social de asigurare a sănătăţii prezintă o anumită afinitate cu asigurarea clasică din sectorul privat. În opinia noastră, totodată, niciunul din aceste elemente nu modifică în esenţă caracterul public al raportului între individ şi colectivitate, raport care se află în centul dreptului revendicat de către reclamantă în baza legii.
Contextul, obiectul şi scopul
Ar trebui deci să cercetăm, în contextul dispoziţiei şi în lumina obiectului şi scopului Convenţiei, dacă un drept de acest gen, în pofida caracterului său public în esenţă, este inclus în noţiunea de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”, în sensul articolului 6 § 1.Obiectivul şi scopul Convenţiei, aşa cum sunt urmărite de articolul 6 § 1, se desprind, într-o anumită măsură, de natura garanţiilor oferite.
Judiciarizarea procedurilor de reglementare, garantată prin articolul 6 § 1, cu siguranţă este indicată în domeniul relaţiilor între indivizi; nu se referă acelaşi lucru la sfera administrativă, unde consideraţiunile de ordin organizaţional, economic şi social pot în mod legitim justifica procedurile de tip mai puţin judiciar şi formal. Prezentul caz se referă la funcţionarea unui regim public colectiv de prestaţii sociale. Ca exemplu de particularităţi ale regimurilor similare, putem menţiona numărul mare de decizii adoptate, aspectele medicale, lipsa resurselor sau cunoştinţelor tehnice ale persoanelor interesate, necesitatea de a menţine un echilibru între interesul public al unei administrări eficiente şi interesul privat. Judiciarizarea procedurilor de acordare a prestaţiilor sociale necesită într-o bună parte a cazurilor ca cel interesat să se adreseze la jurişti şi la experţi medicali, şi să se ajungă deci la o creştere a cheltuielilor şi la o mărire a duratei proceselor.
Natura garanţiilor procurate tind astfel să demonstreze că obiectul şi scopul articolului 6 § 1 nu ajung până la punctul de a impune un control judiciar asupra funcţionării regimurilor legale colective de acordare a prestaţiilor sociale.
Să nu pierdem din vedere faptul că obiectul general al Convenţiei este unul umanitar, de protecţie a individului şi că, pentru un simplu cetăţean, accesul la prestaţiile de securitate socială este de cea mai mare importanţă pentru viaţa cotidiană. Totodată, după cum afirmă delegatul Comisiei, interesul economic al alocaţiei reclamate, având în vedere mijloacele de existenţă ale Dnei Feldbrugge, nu este suficient, doar el, pentru a face aplicabile articolul 6 § 1 şi garanţiile sale judiciare specifice. Desigur, este esenţial ca în materie administrativă de asemenea să fie înfăptuită justiţia şi ca cererile indivizilor să fie examinate într-o modalitate serioasă şi obiectivă în conformitate cu regulile stabile; aceasta nu semnfică totuşi că se vor aplica toate exigenţele articolului 6 § 1. Astfel, după cum deja am relevat (paragraful 15 de mai sus), există consideraţiuni fundamentale care justifică procedurile speciale în cauzele de protecţie socială.În aceste condiţii, justapoziţie de „civil” şi de „penal” în contextul articolului 6 § 1 nu pot fi în mod rezonabil examinate ca cuprinzând toate sistemele de reglementare jurisdicţională a litigiilor în conformitate cu dreptul intern. Conform acestei interpretări, utilizarea expresiei „cu caracter civil” nu va implica deci aplicabilitatea articolului 6 § 1 litigiilor privind toate chestiunile ne „penale” chiar dacă, ca în cazul diferendelor de securitate socială, rezultatul este crucial pentru viaţa personală a celui interesat.Aceste reflecţii duc la concluzia că în principiu caracteristicile colective şi publice ale regimului social de asigurare în cauză sunt predominante în comparaţie cu drepturile şi obligaţiile în chestiune care nu fac parte din domeniul „civil” în sensul articolului 6 § 1.
Mijloacele suplimentare de interpretare
Analiza precedentă este confirmată de faptul că legislaţia în cauză anticipează cu câteva decenii elaborarea Convenţiei; în numeroase alte State contractante exista o legislaţie similară înaintea Convenţiei. Este deci rezonabil să presupunem că autorii articolului 6 § 1 nu intenţionau să includă în domeniul său sisteme de tipul protecţiei sociale colective. La examinare, lucrările de pregătire confirmă această lectură a textului.Adjectivul „civil” fusese adăugat la versiunea engleză a articolului 6 § 1 în noiembrie 1950, în ajunul deschiderii Convenţiei spre semnare, când un comitet de experţi examina pentru ultima dată textul Convenţiei şi „a făcut anumite corectări de formă şi de traducere” (Culegerea Travaux Préparatoires de la Convention Européenne des Droits de l'Homme, vol. VII, pag. 13, § 6). Nici o explicaţie nu fusese prezentată în ceea ce priveşte modificarea în ultimul minut a articolului 6 § 1, dar ar fi cazul să credem că se avea în vedere o simplă aliniere a textului englez la cel francez: înaintea acestei modificări, versiunea franceză prevedea, ca în prezent, „drepturi şi obligaţii cu caracter civil”, iar versiunea engleză se citea ”rights and obligations in a suit of law” [„drepturi şi obligaţii conform legislaţiei”] (ibidem, vol. V, pag. 148).
Aceste două expresii au fost introduse pentru prima dată în cadrul unei reuniuni (martie 1950) a Comitetului de experţi ai Drepturilor Omului al Consiliului Europei; evident, ele erau direct reluate din articolul care corespundea proiectului Pactului internaţional al Naţiunilor Unite cu privire la Drepturile civile şi politice în varianta existentă la acea etapă (ibidem, vol. II, pag. 297; vol. III, pag. 31, 161, 285, 291, 317; vol. IV, pag. 61). Ar fi deci cazul să ne amintim de istoria lor în lucrările de pregătire ale acestui Pact.
Discuţia crucială asupra proiectului Pactului internaţional avuse loc la 1 iunie 1949 în timpul celei de-a cincizecea sesiuni a Comisiei pentru Drepturile Omului a Naţiunilor Unite. Delegaţiile franceză şi egipteană au prezentat un amendament care se referea la „drepturi şi obligaţii” / „rights and obligations”, fără restricţii. Reacţia reprezentantului danez (Dl Sørensen) la acest amendament era raportată în felul următor:
„Reprezentanţii Franţei şi Egiptului propun ca orice persoană să aibă dreptul ca o instanţă să decidă asupra drepturilor şi obligaţiilor. Dl Sørensen a considerat că această dispoziţie are un conţinut prea vast; ea tinde să supună unei decizii judiciare orice măsură luată de către organele administrative care exercită o putere discreţională care le este oferită prin lege. El recunoaşte că s-ar cuveni de a asigura protecţia individului împotriva oricărui abuz de putere din partea organelor administrative, dar problema este extrem de delicată şi este puţin probabil ca Comisia să fie în măsură să o rezolve acum. Mai târziu ar putea fi abordată studierea problemei relativ la repartizarea puterilor între organele administartive şi organele judiciare. (...) Dl Sørensen cere reprezentanţilor Franţei şi Egiptului dacă nu este posibil să se restrângă înţelesul dispoziţiei în cauză astfel încât să fie indicat că nu este vorba de soluţionarea cazului între individ şi Stat, dar pur şi simplu între indivizi.” (proces verbal analitic al celei de-a 109-a şedinţe, doc. E/CN.4/SR.109, pag. 3-4)
Reprezentantul francez (Dl Cassin), exprimându-se în franceză, a răspuns că „declaraţia reprezentantului Danemarcei l-a convins că este foarte dificil de a reglementa, în acest articol, toate chestiunile de exercitare a justiţiei în raporturile între particulari şi guverne” (ibidem, pag. 9). El era deci dispus să accepte ca expresia „fie a drepturilor şi obligaţiilor sale” care figurează în prima frază din amendamentul franco-egiptean să fie înlocuit cu formula „fie contestaţiile cu privire la drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil”. El a recunoscut că problema „nu era bine chibzuită şi ar trebui să fie studiată mai profundat”.
Ulterior în aceeaşi zi un comitet de redactare a elaborat un text care conţinea expresiile „cu caracter civil” [„de caractère civil”] în franceză şi „drepturi şi obligaţii conform legislaţiei” [„in a suit of law”] în engleză (doc. E/CN.4/286). Formula utilizată este deci acea care în final a fost adoptată pentru articolul 14 al Pactului internaţional din 1966.
S-ar părea deci să fie clar în mod rezonabil că introducerea calificativului „cu caracter civil” în textul francez al proiectului pactului internaţional viza în mod deliberat excluderea din câmpul de aplicare a dispoziţiei unele categorii de litigii relevante de domeniul administrativ şi referitoare la „exercitarea justiţiei în raporturile dintre particulari şi guverne”.
Practica statală şi interpretarea evolutivă
După intrarea în vigoare a Convenţiei, practica statală nu s-a dezvoltat până la punctul de a putea afirma că Statele contractante tratează dreptul la prestaţii de asigurare a sănătăţii în virtutea regimurilor legale de securitate socială ca sursă de „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” în scopul articolului 6 § 1. În realitate, noi deja am menţionat (paragraful 10 de mai sus), nici un numitor comun nu poate fi identificat în sistemele juridice ale Statelor contractante în ceea ce priveşte carcaterul „civil” sau altul al unui asemenea drept. În concluzie, nu există în această privinţă o viziune europeană uniformă de natură să contrazică interpretarea la care noi am ajuns bazându-ne pe consideraţiunile de mai sus. Ba din contra, diversitatea soluţiilor adoptate în prezent tind să demonstreze următoarele: decizia de a acorda sau nu solicitanţilor alocaţii de asigurare a sănătăţii, cum este cazul Dnei Feldbrugge, o protecţie judiciară de genul celei garantate de articolul 6 § 1 este pentru Statele contractante o decizie de natură politică care trebuie să fie adoptată în lumina avantajelor şi inconvenienţelor pe care le implică fiecare soluţie; o asemenea protecţie judiciară nu este necesară în sine conform articolului 6 § 1.O interpretare evolutivă a articolului 6 § 1 cu atât mai mult nu ajunge la o concluzie diferită. Convenţia operează o alegere în protecţia pe care o oferă, după cum demonstrează afirmaţiile din Preambul unde guvernele semnatare îşi exprimă rezoluţia de „a lua primele măsuri pentru a asigura garantarea colectivă a unor drepturi enunţate în declaraţia Universală” a Drepturilor Omului (hotărârea Golder menţionată mai sus, seria A nr. 18, p. 16, § 34). O interpretare evolutivă permite de a examina în lumina condiţiilor de viaţă actuale (vezi, spre exemplu, hotărârea Tyrer din 25 aprilie 1978, seria A nr. 26, pag. 15-16, § 31; hotărârea Marckx menţionată mai sus, seria A nr. 31, pag. 19-20, § 41; hotărârea Dudgeon din 22 octombrie 1981, seria A nr. 45, pag. 23-24, § 60) noţiuni variate şi schimbătoare deja incluse în Convenţie; în schimb, ea nu permite introducerea în Convenţie a noţiunilor sau materiilor absolut noi deoarece aici este vorba de o funcţie legislativă care aparţine Statelor membre ale Consiliului Europei. Este evident faptul că ar fi de dorit de a acorda garanţii adecvate pentru reglemntarea litigiilor în domenii întotdeauna mai extinse ale securităţii sociale. Există totodată limite la o interpretare evolutivă, limitele dincolo de care se situează prezenta cauză pentru ca articolul 6 § 1 să fie aplicabil
Noi nu credem că dezvoltările considerabile observate în materie de protecţie socială după elaborarea Convenţiei sunt de natură să modifice caracterul esenţial al drepturilor şi obligaţiilor puse în joc în cauza Dnei Feldbrugge.
Concluzie
Având în vedere textul articolului 6 § 1, obiectul şi scopul său după cum sunt expuse în lucrările de pregătire, noi am ajuns la următoarea concluzie de principiu: există domenii relevante ale administraţiei şi supuse regimurilor instituţionale particulare, după cum sunt cele relative la securitatea socială, unde drepturile şi obligaţiile individului care nu sunt de natură privată pot în mod legitim, din diferite considerente (paragraful 15 de mai sus), să fie determinate de proceduri speciale de reglementare mai curând decât de jurisdicţiile care corespund întru totul exigenţelor articolului 6 § 1. În opinia noastră, garanţiile impuse de acesta din urmă în caz de „contestaţie” cu privire la „drepturi şi obligaţii cu caracter civil” nu se aplică la litigiile apărute în astfel de domenii cu excepţia, conform jurisprudenţei Curţii (paragraful 7 de mai sus) cazului, când rezultatul procedurii este în mod direct decisiv pentru drepturile private.
În lumina totalităţii consideraţiunilor de mai sus, noi conchidem că procedura antrenată de Dna Feldbrugge în faţa comisiei de recurs din Haarlem nu părea fi decisivă pentru „drepturi şi obligaţiuni cu caracter civil”, în sensul articolului 6 § 1, şi că prin urmare garanţiile judiciare ale acestuia din urmă nu sunt aplicabile în această speţă.