© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 6. listopadu 2017 ve věci č. 43494/09 – Garib proti Nizozemsku
Velký senát Soudu dvanácti hlasy proti pěti rozhodl, že tím, že stěžovatelce nebylo s odkazem na její závislost na dávkách sociálního zabezpečení umožněno usadit se ve čtvrti, která byla na základě příslušné právní úpravy vyhlášena za sociálně problematickou oblast města, nedošlo k porušení jejího práva zvolit si místo pobytu podle článku 2 Protokolu č. 4.
I.Skutkové okolnosti
Stěžovatelka se v roce 2005 přestěhovala do Rotterdamu, městské části Tarwewijk, kde bydlela jakožto svobodná matka se dvěma malými dětmi. V roce 2007 se chtěla v rámci této části přestěhovat do většího bytu stejného pronajímatele. V mezidobí ale městská samospráva na základě zákonného zmocnění ve vyhlášce stanovila, že povolení k pobytu v některých městských částech včetně Tarwewijku je vázáno na podmínku šesti let nepřetržitého pobytu v oblasti Rotterdamu, případně na neexistenci závislosti na sociálních dávkách. Osobě nesplňující ani jednu z těchto podmínek bylo možné přiznat ve zvláštních případech výjimku.
Stěžovatelka uvedené podmínky nesplňovala, neboť v Rotterdamu bydlela pouze dva roky a byla závislá na dávkách sociálního zabezpečení; výjimka jí přiznána nebyla. Následné prostředky nápravy včetně dvoustupňového soudního přezkumu nebyly úspěšné. Vnitrostátní soudy poukázaly na to, že účelem zákona, na jehož základě přijalo město Rotterdam předmětnou úpravu, je řešení neutěšené situace v městských částech s velkou koncentrací nemajetných a nezaměstnaných obyvatel, kde dochází k vysoké míře trestné činnosti a dalších souvisejících problémů.
II.Odůvodnění rozhodnutí Soudu
A.Dosavadní průběh řízení
Senát třetí sekce Soudu rozsudkem ze dne 23. února 2016 pěti hlasy proti dvěma rozhodl, že nedošlo k porušení práva stěžovatelky zvolit si místo pobytu ve smyslu článku 2 Protokolu č. 4.
Věc byla na základě žádosti stěžovatelky předložena velkému senátu Soudu.
B.Vymezení rozsahu přezkumu Soudem
Stěžovatelka se v řízení před velkým senátem za podpory dvou vedlejších účastníků domáhala, aby byla její stížnost přezkoumána rovněž na poli článku 2 Protokolu č. 4 ve spojení s článkem 14 Úmluvy zakazujícím diskriminaci. Soud však konstatoval, že stěžovatelka řádně zastoupena právním zástupcem námitku porušení článku 14 v předchozím řízení před senátem nevznesla, a to ani ve stížnosti, ani v žádné pozdější fázi, a senát tak stížnost posuzoval v rozsahu, v jakém mu byla předložena.
Soud dal za pravdu stěžovatelce, že rozsah stížnosti je vymezen skutečnostmi přednesenými stěžovatelem, a nikoli pouze právními argumenty, avšak podotkl, že to neznamená, že by stěžovatel mohl rozsah přezkumu stížnosti v řízení před velkým senátem měnit. V této souvislosti připomněl, že rozsah přezkumu ze strany velkého senátu je vymezen senátním rozhodnutím o přijatelnosti (např. K. a T. proti Finsku, č. 25702/94, rozsudek velkého senátu ze dne 12. července 2001, § 140–141). V projednávané věci stížnost na poli článku 14 Úmluvy představuje dle Soudu zcela novou námitku vznesenou poprvé až před velkým senátem, a proto se jí Soud již nemůže zabývat (mutatis mutandis, Kovačić a ostatní proti Slovinsku, č. 44574/98, 45133/98 a 48316/99, rozsudek velkého senátu ze dne 3. října 2008, § 195).
C.K tvrzenému porušení článku 2 Protokolu č. 4
Stěžovatelka namítala, že došlo k porušení jejího práva zvolit si svobodně místo pobytu.
a)K použitelnosti článku 2 Protokolu č. 4
Soud setrval na závěru senátu, že přijetím příslušné právní úpravy došlo k omezení práva stěžovatelky na svobodnou volbu místa pobytu ve smyslu článku 2 Protokolu č. 4. Odmítl argumentaci stěžovatelky, že čl. 2 odst. 4 směřuje pouze na situace akutního a dočasného nouzového stavu, proto by měl být použit čl. 2 odst. 3. Shledal, že v projednávané věci je použitelný právě čl. 2 odst. 4 a že není nutné již stížnost posuzovat i ve světle čl. 2 odst. 3 Protokolu č. 4.
b)K odůvodněnosti stížnosti
Soud dospěl k závěru, že omezení práva bylo stanoveno vnitrostátním právem, zákonem a podzákonným právním předpisem, které byly pro stěžovatelku dostupné. Soud dále potvrdil závěr senátu, že předmětná právní úprava sledovala legitimní cíl zvrátit úpadek zchudlých městských částí a zlepšit celkovou kvalitu života ve městě.
Obecné zásady
Soud úvodem připomněl, že Úmluva nezná institut actio popularis, tedy žalobu ve veřejném zájmu, a Soud se tak při posuzování stížnosti nezabývá právní úpravou in abstracto, ale pouze způsobem jejího použití v konkrétním případě stěžovatele (např. Golder proti Spojenému království, č. 4451/70, rozsudek ze dne 21. února 1975, § 39). Zdůraznil dále subsidiární roli Soudu při zajištění práv a svobod chráněných Úmluvou a připomněl, že vnitrostátní orgány jsou zpravidla v lepším postavení než mezinárodní soud k tomu, aby posoudily místní potřeby. Státu je v oblasti sociální a hospodářské politiky navíc přiznáván široký prostor pro uvážení. Zásah Soudu přichází v úvahu až v případě, kdy posouzení státu ohledně předmětu veřejného zájmu zjevně postrádá rozumné odůvodnění (mutatis mutandis Hutten-Czapska proti Polsku, č. 35014/97, rozsudek velkého senátu ze dne 19. června 2006, § 166). Prostor pro uvážení státu se vztahuje jak na samotné rozhodnutí státu přistoupit k zásahu v určité oblasti, tak na konkrétní podobu právní úpravy. Soudu pak přísluší, aby pečlivě posoudil, zda bylo přijatou právní úpravou dosaženo spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy státu a osob, které jsou právní úpravu přímo dotčeny (např. Animal Defenders International proti Spojenému království, č. 48876/08, rozsudek velkého senátu ze dne 22. dubna 2013, § 108).
Přes zjevný vztah obou práv velký senát odmítl užití stejného testu pro odůvodněnost zásahu do svobody pobytu ve smyslu článku 2 Protokolu č. 4, který používá ohledně práva na respektování obydlí a soukromého života. Z článku 8 Úmluvy totiž neplyne právo bydlet v konkrétní oblasti (Codona proti Spojenému království, č. 485/05, rozhodnutí ze dne 7. února 2006). Právo na svobodnou volbu pobytu naopak představuje jádro čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 4, který by byl zcela zbaven svého významu, pokud by v zásadě nevyžadoval, aby stát respektoval individuální preference týkající se této věci. Je proto nezbytné, aby jakékoli výjimky z této zásady byly přijímány pouze na základě veřejného zájmu v demokratické společnosti.
Použití výše uvedených zásad na projednávanou věc
Soud úvodem podotkl, že posuzované opatření mělo za cíl řešit vzrůstající sociální problémy v některých městských částech Rotterdamu, které pramenily ze vzrůstající chudoby v této oblasti a přesunu hospodářských činností do jiných částí města. Opatření se snažilo tomuto trendu zabránit a podpořit větší rozmanitost obyvatelstva v této části tak, že upřednostňovalo nové rezidenty, kteří měli příjem z vlastní hospodářské činnosti. Soud zjistil, že vnitrostátní úprava nikoho nezbavovala bydlení ani nenutila obydlí opustit a dopadala jen na nově příchozí obyvatele, kteří ve městě žili po dobu kratší než 6 let. Podle Soudu nebyla tato „čekací doba“ nepřiměřená.
Soud odmítl argument stěžovatelky o neúčinnosti opatření, který opírala o hodnotící zprávu Univerzity v Amsterdamu z roku 2015, podle které nebylo možné konstatovat, že by opatření vedlo k prokazatelnému pokroku v kvalitě života v dotčené oblasti. Soud připomněl, že státem zvolená sociálně-ekonomická opatření v zásadě posuzuje ve světle situace existující při jejich přijímání, nikoli na základě jejich zpětného hodnocení (mutatis mutandis Lithgow a ostatní proti Spojenému království, č. 9006/80 a další, rozsudek ze dne 8. července 1986, § 132). Nadto zmínil, že vzhledem k tomu, že obdobná opatření byla v posledních letech přijata i v dalších místech, je zřejmé, že vnitrostátní orgány považují tuto politiku za účinnou.
Soud si povšiml, že omezení byla ohraničena v místě i čase. Právní úprava navíc připouštěla možnost dané omezení ve výjimečných případech nepřiměřené tvrdosti neuplatnit a zakotvila dostatečné procesní záruky v podobě možnosti podání námitek a dvoustupňového soudního přezkumu. Podle Soudu proto nelze říci, že přijaté opatření dostatečně nechránilo práva a zájmy osob nesplňujících podmínky udělení povolení k pobytu. Soud dodal, že předmětem přezkumu na poli článku 2 Protokolu č. 4 není, zda mohlo být přijato alternativní řešení, ale zda zákonodárce při hledání spravedlivé rovnováhy mezi soupeřícími zájmy nevybočil ze svého prostoru pro uvážení (mutatis mutandis Evans proti Spojenému království, č. 6339/05, rozsudek velkého senátu ze dne 10. dubna 2007, § 91).
Podle Soudu v projednávané věci sice není sporu o tom, že stěžovatelka vzhledem ke svému chování nepředstavovala žádnou hrozbu pro veřejný pořádek, ale tato skutečnost nemůže převážit nad sledovaným veřejným zájmem. Rozhodná není ani skutečnost, že stěžovatelka v části Tarwewijk bydlela již v době zavedení předmětných opatření. Skutečnost, že se nemohla v rámci oblasti přestěhovat, totiž též vedla k naplnění zamýšlených cílů; mohla vést a nakonec i vedla k uvolnění jejího bytu pro domácnosti splňující nastavené podmínky a tím k dosažení větší společenské rozmanitosti. Podle Soudu stěžovatelka nadto neprokázala potřebu se ze svého bytu přestěhovat do jiného bytu ve stejné městské části, vyplývající z nutnosti byt rekonstruovat či ze zdravotních důvodů na straně její či jejích dětí.
Soud si také povšiml, že stěžovatelka se po 5 letech a 4 měsících pobytu v této části rozhodla přestěhovat do části Vlaardingen. Neposkytla přitom žádné vysvětlení, proč nezůstala ve svém původním bytě po dobu zbývajících 8 měsíců, což by jí umožnilo splnit podmínku 6 let pobytu. Nenamítala přitom ani žádné obtíže, kterým by čelila po přestěhování, a od roku 2011 neprojevila přání vrátit se zpět. Stěžovatelka si rovněž v mezidobí našla práci, což jí umožnilo se přestěhovat do jakéhokoli bytu kdekoli v Rotterdamu.
Soud učinil závěr, že vzhledem ke všem konkrétním okolnostem případu nevedlo neudělení povolení k pobytu k nepřiměřené tvrdosti, a proto zájem stěžovatelky nemohl převážit nad obecným zájmem naplňovaným důsledným uplatňováním předmětných opatření. K porušení článku 2 Protokolu č. 4 proto nedošlo.
III.Oddělená stanoviska
Dle soudkyně Tsotsorii a soudce De Gaetana se většina neměla soustředit pouze na odůvodněnost obecného opatření, ale především na jeho konkrétní použití na případ stěžovatelky. Připomněli také, že prostor státu pro uvážení je menší, pokud se obecná opatření mají dotýkat práv zvláště zranitelných skupin. Neudělení povolení k pobytu za situace, kdy se stěžovatelka chtěla v rámci dané oblasti pouze přestěhovat a kdy se jednalo o svobodnou matku s dvěma dětmi, tak dle jejich názoru představovalo nepřiměřený zásah do její svobody zvolit si místo pobytu.
Soudce Pinto de Albuquerque ve svém obsáhlém nesouhlasném stanovisku, k němuž se připojil soudce Vehabović, vytkl většině slepé zaměření na obecné cíle sledované vnitrostátní politikou namísto řádného posouzení individuálních dopadů do práv stěžovatelky. Tím většina zcela rezignovala na stěžejní úlohu Soudu, jíž je ochrana konkrétních práv jednotlivce.
Předně poukázal na nelegitimnost sledovaného síle, neboť vnitrostátní úprava v jeho očích sledovala politiku městské gentrifikace (vytváření oblastí pro vyšší sociokulturní vrstvy). Většina se nezabývala skutečnými důvody a pohnutkami zavedených opatření, které konkrétně vedly k zásahu do práv stěžovatelky. Ve skutečnosti šlo totiž o snahu zbavit se chudých, sociálně znevýhodněných obyvatel, a to na základě zcela mylného nazírání chudoby jako zdroje veškerého společenského zla. Soudce Pinto de Albuquerque apeloval na zcela opačný přístup spočívající ve zvýšené ochraně chudých a znevýhodněných lidí jako zvláště zranitelné skupiny osob.
Dále poukázal na chybějící nezbytnost přijatých opatření, neboť problémy v dané oblasti není možné spojovat s chudobou. Z toho důvodu se ani nedostavil očekávaný účinek, jak potvrzuje např. zpráva Univerzity v Amsterdamu z roku 2015. Vystěhování stěžovatelky pak nemohlo vést ani k naplnění formálně proklamovaného cíle, neboť neexistovaly žádné záruky, že nově příchozí obyvatelé nebudou později závislí na sociálních dávkách. Nadto přicházely v úvahu alternativní, méně omezující prostředky. I pro případ splnění podmínky nezbytnosti nesouhlasící soudce neshledal existenci spravedlivé rovnováhy mezi dotčenými zájmy. Odkázal na to, že stěžovatelka již v dané oblasti žila, navíc s ohledem na její životní podmínky předmětné opatření jen zhoršilo její již tak celkově neutěšenou sociální situaci.
Závěrem se soudce Pinto de Albuquerque věnoval problematice diskriminace z důvodu sociální nejistoty a chudoby, včetně její nepřímé formy. Podle něj se měl Soud zabývat i zákazem diskriminace na poli článku 14 Úmluvy. Upozornil na extrémně nebezpečné důsledky, které jsou s chudobou spojeny a dále prohlubují sociální nejistotu zvláště zranitelných skupin osob. Uvedené dal do souvislosti s latentní stigmatizací sociálně slabších a znevýhodněných obyvatel, jakož i s koncepty vícenásobné a především průsečíkové diskriminace. Apeloval na Soud, aby uvedený sociální jev promítl do ochrany práv jednotlivce.
Dle soudce Kūrise není možné, jak učinila většina, konkrétní uplatnění obecného opatření vedoucí k zásahu do práv jednotlivce automaticky zdůvodnit paušální odůvodněností a legitimitou samotného obecného opatření. I použití „dobrého zákona“ může bezesporu v konkrétním případě vést k porušení práv jednotlivce zaručených Úmluvou. Úkolem Soudu je přezkoumat konkrétní projev a realizaci obecného opatření. Dospěl k závěru, že neumožnění přestěhování stěžovatelky pouze „za roh“ představovalo nepřiměřený zásah. Nadto uvedené opatření nebylo nezbytné, neboť nemohlo vést k naplnění zamýšlených cílů, mj. ke snížení chudoby v městské části. Závěrem poukázal na diskriminační rozměr případu z důvodu sociálního a ekonomického postavení stěžovatelky, jímž se měla většina zabývat.
Full & Egal Universal Law Academy