Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 5. května 2020 ve věci č. 78635/13 – Ignatencu a Komunistická strana Rumunska (Parti Communiste Roumain) proti Rumunsku
Senát čtvrté sekce Soudu dospěl jednomyslně k závěru, že zamítnutím registrace politické strany především z důvodu, že tato strana je právní nástupkyní rumunské komunistické strany zrušené po změně režimu v roce 1989, nedošlo k porušení práva na svobodu sdružování podle článku 11 Úmluvy. Senát dále odmítl námitku týkající se porušení práva na spravedlivý proces, když shledal, že soudní řízení o registraci politické strany se týkalo politických práv, jež nespadají pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
I.Skutkové okolnosti
Prvním stěžovatelem byl rumunský občan Petre Ignatencu; druhým stěžovatelem bylo politické uskupení s názvem Komunistická strana Rumunska. Strana s tímto názvem vznikla v Rumunsku již v roce 1921. V letech 1947 až 1989 byla v zemi jedinou oficiální stranou, která zavedla totalitní režim, jenž se vyznačoval vládou jedné strany, znárodňováním majetku a centrálním plánováním ekonomiky. Tento režim byl svržen v roce 1989, kdy v Rumunsku došlo k nastolení demokracie. Na základě právních předpisů přijatých v prosinci 1989 a lednu 1990 byla Komunistická strana Rumunska rozpuštěna a její majetek připadl státu.
V březnu 2010 vznikl výbor pro reorganizaci Komunistické strany Rumunska a první stěžovatel byl zvolen jeho předsedou. Výbor přijal stanovy a politický program. Ve stanovách se mj. uvádělo, že doktrínou strany je marxismus a jejím cílem je nastolení socialistické společnosti založené na společném vlastnictví výrobních prostředků; strana se zavazuje respektovat právní řád země a republikánské zřízení, jakož i principy demokracie a pluralismu politických stran; strana je faktickou právní nástupkyni Komunistické strany Rumunska založené v roce 1921. V politickém programu strany bylo zmíněno, že strana je proti totalitarismu a socialismus v jejím pojímání znamená, že ceny zboží nejsou stanoveny rozhodnutím státu, ale na základě mechanismů tržní ekonomiky. Výbor vydal také tiskové prohlášení, v němž mj. uvedl, že Komunistická strana Rumunska nezanikla právně ani fakticky a že jeho záměrem je znovu ji přivést k životu.
V létě 2010 zveřejnil druhý stěžovatel na internetu článek, v němž uvedl, že strana vznikla v roce 1921 a „dočasně pozastavila své aktivity v důsledku událostí z prosince 1989“. Zmínil rovněž, že po roce 1989 se několik politických formací pokoušelo vytvořit komunistickou stranu, ale podařilo se to pouze uskupení Partidul Comunistilor (komunistické straně, jejíž členové nebyli členy původní Komunistické strany Rumunska). Původní komunistická strana dle názoru druhého stěžovatele i nadále existovala ve svých členech a cílem nově vzniklého výboru bylo znovu ji zorganizovat.
V říjnu 2012 se stěžovatelé obrátili na soud s žádostí o registraci strany. Prvostupňový soud žádost zamítl s poukazem na zákon o politických stranách. Ze stanov strany dle soudu plynulo, že formace sleduje doktrínu a ideologii, na nichž byl založen totalitní režim v Rumunsku; rovněž program strany, který zmiňoval socialismus a komunismus, byl v rozporu s právy a svobodami jednotlivce.
Stěžovatelé podali odvolání, v němž namítali, že jejich žádost splnila podmínky stanovené zákonem a že strana nepřebírá hodnoty a negativní aspekty původní Komunistické strany Rumunska. Odvolací soud odvolání stěžovatelů zamítl. Shledal, že ze stanov, programu strany a internetového článku lze vyvodit, že jim při podání žádosti nešlo o založení nové strany, ale o reorganizaci původní Komunistické strany Rumunska. Svědčí o tom skutečnost, že stěžovatelé vycházeli z teoretické i praktické kontinuity „hnutí pracujících“ v Rumunsku, že organizační struktura nové strany byla podobná té před r. 1989 a že členové této původní strany mohli potvrdit svojí členskou příslušnost ke straně toliko na základě starých stranických průkazů. Program stěžovatelské strany byl navíc v rozporu s ústavními zárukami respektování soukromého vlastnictví a politické plurality.
V roce 2016 došlo v Rumunsku k registraci strany s názvem Komunistická strana Rumunska – 21. století, založené jedním z bývalých členů výboru pro reorganizaci Komunistické strany Rumunska vzniklého v roce 2010. V žádosti o registraci této strany bylo zdůrazněno, že se jedná o nové politické uskupení, které není pokračovatelem bývalé Komunistické strany Rumunska ani o to neusiluje. Soud rozhodující v této věci dospěl k závěru, že stanovy a program strany jsou v souladu s vnitrostátním i evropským právem a žádosti o její registraci vyhověl.
II.Odůvodnění rozhodnutí Soudu
A.K tvrzenému porušení článku 11 Úmluvy
Stěžovatelé namítali, že odmítnutím registrace jejich strany došlo k porušení práva na svobodu sdružování podle článku 11 Úmluvy.
Dle Soudu se nepochybně jednalo o zásah do svobody sdružování, a to navzdory skutečnosti, že žalovaný stát posléze umožnil registraci uskupení s názvem Komunistická strana Rumunska – 21. století. Jednalo se totiž o subjekt odlišný od druhého stěžovatele. Bylo proto třeba ověřit, zda byl tento zásah ve smyslu čl. 11 odst. 2 stanoven zákonem, zda sledoval legitimní cíl a zda byl pro dosažení tohoto cíle „nezbytný v demokratické společnosti“.
Soud shledal, že namítaný zásah měl zákonný základ, a to konkrétně zákon o politických stranách, zákon o národní bezpečnosti a ústavu, a že s ohledem na historickou zkušenost Rumunska s totalitou lze konstatovat, že sledoval legitimní cíl ochrany národní bezpečnosti a ochrany práv a svobod jiných. Zbývalo tudíž odpovědět na otázku týkající se nezbytnosti zásahu.
Soud připomněl klíčovou roli, kterou politické strany hrají v demokratickém systému (Republican Party of Russia proti Rusku, č. 12976/07, rozsudek ze dne 12. dubna 2011, § 78). Zopakoval, že výjimky ze svobody sdružování musí být přesvědčivě a dostatečně odůvodněny a že při rozhodování o nezbytnosti omezení ve smyslu druhého odstavce článku 11 náleží státu pouze omezený prostor pro uvážení. Stát může rovněž uložit politickým stranám povinnost respektovat práva zaručená Úmluvou a zdržet se programu, který je v rozporu se základními principy demokracie [Refah Partisi (the Welfare Party) a ostatní proti Turecku, č. 41340/98 a 3 další, rozsudek velkého senátu ze dne 13. února 2003, § 103]. Politická strana může vést kampaň ve prospěch změny právní úpravy nebo ústavních struktur státu, pokud jsou splněny dvě podmínky. Zaprvé, prostředky použité pro tento účel musí být zcela zákonné a demokratické; zadruhé, samotná navrhovaná změna musí být slučitelná se základními demokratickými principy (Refah Partisi a ostatní, cit. výše, § 98).
V projednávané věci vnitrostátní soudy založily odmítnutí registrace druhého stěžovatele na dvou kategoriích argumentů – jednak na formálních důvodech (nesplnění zákonných náležitostí) a jednak na důvodech spojených s obsahem stanov a politického programu.
a)K formálním důvodům pro odmítnutí registrace
Soud předně konstatoval, že byť se stěžovatelé obrátili na vnitrostátní orgány s žádostí o zapsání druhého stěžovatele do seznamu politických stran, ve skutečnosti jim nešlo o vytvoření nového politického uskupení, ale o obnovení strany, která vyvíjela politickou aktivitu již v předchozím období, tj. před podáním žádosti o registraci. Jak stanovy strany, tak vyjádření prvního stěžovatele ukazovaly, že strana se považovala za právní nástupkyni Komunistické strany Rumunska, která v zemi vládla do roku 1989 a poté byla rozpuštěna. Soud dále poukázal na to, že podle rumunského zákona o politických stranách bylo možné registrovat politické uskupení pouze ve dvou případech: buď za účelem vytvoření nového uskupení, nebo reorganizace strany, která právně vznikla již předtím. Žádost stěžovatelů přitom z výše uvedených důvodů nespadala ani pod jednu z těchto možností. Odvolací soud poukázal i na nesrovnalost ohledně ověření pravosti podpisů přiložených k žádosti o registraci. Dle Soudu proto bylo třeba zodpovědět dvě otázky – zda byly uvedené formální nároky vznesené vnitrostátními soudy rozumné a zda byly důsledky nevyhovění těmto nárokům pro stěžovatele přiměřené.
K první otázce Soud uvedl, že není nerozumné, pokud stát pro registraci politické strany vyžaduje určitý sled kroků, pokud nejsou tyto kroky přehnané. Státy v této oblasti požívají určitý prostor pro uvážení a v členských státech tak existuje velká řada různých režimů. V případě Rumunska je potřeba brát v potaz jeho historický kontext: první právní akt nastolující politický pluralismus zde pochází z prosince 1989 a od tohoto data Komunistická strana Rumunska přestala oficiálně existovat. Dle Soudu proto není nerozumné, pokud rumunská právní úprava neumožňuje znovuvytvoření politických uskupení, která v demokratickém režimu nikdy legálně nefungovala. Rovněž nelze označit za nerozumné ani zákonné požadavky upravující ověření pravosti podpisů při podávání žádosti o registraci politické strany.
Co se týče druhé otázky, Soud shledal, že zákonné požadavky, které dle vnitrostátních soudů stěžovatelé nesplnili, byly obsahově zcela neutrální a nebyly zaměřeny speciálně proti stěžovatelské straně; pakliže tedy bylo vyžadováno jejich dodržení, nebylo cílem tohoto postupu sankcionovat danou stranu z důvodu jejích názorů nebo politických záměrů (mutatis mutandis, Parti nationaliste basque – Organisation régionale d’Iparralde proti Francii, č. 71251/01, rozsudek ze dne 7. června 2007, § 33). Pokud jde o podmínku předložení prohlášení osoby odpovědné za sběr podpisů, dle Soudu tuto podmínku stěžovatelé mohli splnit dodáním nového prohlášení, což by pro ně stěží představovalo nepřiměřenou překážku (mutatis mutandis, United Macedonian Organisation Ilinden – PIRIN a ostatní, cit. výše, § 94).
Soud tudíž učinil závěr, že formální důvody, pro které vnitrostátní soudy odmítly registraci stěžovatelské strany, byly „relevantní a dostatečné“, jakož i „přiměřené sledovanému cíli“.
b)K materiálním důvodům pro odmítnutí registrace
Soud konstatoval, že odvolací soud ze stanov a programu stěžovatelské strany vyvodil, že cílem uskupení je prosazovat socialistickou společnost se státem řízenou ekonomikou. Daný záměr považoval odvolací soud za odporující rumunské ústavě, která zaručuje soukromé vlastnictví, politický pluralismus a právní stát. V tomto světle označil odvolací soud prohlášení stěžovatelů o respektování demokratických principů za nepřesvědčivé a čistě formální.
Soud připomněl, že skutečnost, že určitý politický projekt není v souladu s aktuálními principy a strukturami státu ještě sama o sobě neznamená, že projekt je v rozporu s demokratickými pravidly [Socialist Party of Turkey (STP) a ostatní proti Turecku, č. 26482/95, rozsudek ze dne 12. listopadu 2003, § 43]. Zároveň ale zkušenost členských států ukazuje, že v minulosti existovaly politické strany, jejichž cíle byly v rozporu se základními principy demokracie, avšak vyšlo to najevo až v okamžiku, kdy se tyto strany dostaly k moci. Soud proto vždy připomínal, že nelze vyloučit, že politický program strany skrývá cíle a záměry odlišné od těch, které strana deklaruje veřejně. Z tohoto důvodu je nutné porovnat obsah programu strany s tím, jak její členové a vůdci vystupují a jednají (Refah Partisi a ostatní, cit. výše, § 101).
V projednávané věci se ve stanovách a programu stěžovatelské strany uvádělo, že tato strana respektuje právní řád země, jakož i zásady demokracie včetně politického pluralismu. Strana navíc výslovně odmítá totalitarismus a všechny druhy diskriminace. V žádné části zmíněných dokumentů nebylo možné dle Soudu najít výzvu k násilí, povstání nebo jakékoliv jiné formě odmítnutí demokratických principů ani volání po „diktatuře proletariátu“ (a contrario, German Communist Party proti Německu, č. 250/57, rozhodnutí Komise ze dne 20. července 1957). Soud však dodal, že pro posouzení závěru vnitrostátního soudu, že se záměry stěžovatelů lišily od zkoumaných dokumentů, je třeba tyto dokumenty posuzovat v širším kontextu [Socialist Party of Turkey (STP) a ostatní proti Turecku, cit. výše, § 49].
V této souvislosti Soud upozornil, že toliko ze samotného historického kontextu projednávané věci, zde konkrétně ze zkušenosti Rumunska s totalitním režimem, nelze vyvodit nezbytnost namítaného zásahu. To platí tím spíš, že komunistické strany hlásající marxistickou ideologii existují v několika členských státech Úmluvy [a contrario, Partidul Comunistilor (Nepeceristi) a Ungureanu proti Rumunsku, č. 46626/99, rozsudek ze dne 3. února 2005, § 25]. Stěžovatelé se však současně jasně nevymezili proti svému propojení s Komunistickou stranou Rumunska, která v zemi vládla do roku 1989 a zavedla zde totalitní režim. Ještě před podáním žádosti o registraci naopak prohlásili, že stěžovatelská strana je právní nástupkyní této strany. Vnitrostátní soudy ve svých rozhodnutích o odmítnutí registrace poukázaly právě na tuto teoretickou i praktickou kontinuitu s „hnutím pracujících“ v Rumunsku.
Dle Soudu v této souvislosti rovněž nelze přehlédnout, že v Rumunsku aktuálně existují politické strany, které hlásají komunistickou doktrínu (např. zmíněná Partidul Comunistilor nebo Komunistická strana Rumunska – 21. století). Právo stěžovatelů vytvořit komunistickou stranu tedy není jen iluzorní.
Závěrem Soud poukázal na to, že odvolací soud v rozsudku dostatečně zdůvodnil a náležitě stěžovatelům objasnil, proč jejich žádosti o registraci nevyhověl a v jakých ohledech byly zkoumané dokumenty strany v rozporu s ústavním pořádkem a demokratickými principy.
S ohledem na všechny tyto skutečnosti, jakož i na prostor pro uvážení, jenž v této oblasti náleží členským státům, dospěl Soud k závěru, že postup vnitrostátních soudů v dané věci nebyl neopodstatněný. Dle Soudu tu byla hlavním důvodem odmítnutí registrace snaha zabránit znovuvytvoření politického uskupení, které v minulosti po dlouhou dobu závažně zneužívalo své postavení nastolením totalitního režimu, a tím chránit oblast národní bezpečnosti, jakož i základy demokratického zřízení (mutatis mutandis, X proti Belgii, č. 8701/79, rozhodnutí Komise ze dne 3. prosince 1979). Odmítnutí registrace tedy bylo namířeno proti obzvlášť závažnému útoku na principy právního státu, jakkoliv toliko potenciálnímu. I tyto důvody lze tudíž vyhodnotit jako „relevantní a dostatečné“ a „přiměřené sledovanému legitimnímu cíli“.
c)Závěr
Ve světle uvedeného Soud shledal, že namítaný zásah lze vyhodnotit jako „nezbytný v demokratické společnosti“ ve smyslu čl. 11 odst. 2 Úmluvy, a k porušení článku 11 tedy nedošlo.
B.K tvrzenému porušení článku 6 Úmluvy
Stěžovatelé namítali, že v soudním řízení týkajícím se registrace druhého stěžovatele došlo k porušení jejich práva na spravedlivý proces.
Soud podotkl, že řízení se netýkalo ani občanských práv a závazků stěžovatelů, ani jejich trestního obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. V soudním řízení šlo o registraci druhého stěžovatele jako politické strany, a tedy o výkon jeho politických aktivit. Jednalo se tak o právo politické povahy, které jako takové nespadá pod ochranu čl. 6 odst. 1 Úmluvy (Refah Partisi a ostatní, cit. výše). Soud proto rozhodl, že námitka porušení článku 6 Úmluvy je neslučitelná s Úmluvou ratione materiae.
Full & Egal Universal Law Academy