© Traducerea şi permisiunea pentru republicare au fost oferite de către Teodor Papuc în scopul includerii sale în baza de date HUDOC a Curţii.
© The present text and the authorisation to republish it were granted by Teodor Papuc for the purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© La traduction et l’autorisation de republier ont été accordées par Teodor Papuc à son inclusion dans la base de données HUDOC de la Cour.
Grzęda v. Polonia [MC] - 43572/18
Hotărârea din 15.3.2022 [MC]
Articolul 6
Proceduri civile
Articolul 6-1
Accesul la un tribunal
Drepturi și obligații cu caracter civil
Lipsa controlului judecătoresc al încetării premature ex lege, după reforma legislativă, a mandatului unui judecător în funcție în cadrul Consiliului Național al Judiciarului: încălcare
În fapt – Reclamantul este judecător la Tribunalul Administrativ Suprem. În 2016, în conformitate cu prevederile relevante ale Constituției și cu legislația aplicabilă de la acea dată, a fost ales de Adunarea Generală a Judecătorilor acelui tribunal, cu participarea Reprezentanților Adunărilor Generale ale judecătorilor Tribunalelor Administrative Regionale, pentru un termen de patru ani, în calitate de membru al Consiliului Național al Judiciarului (CNJ). Totuși, mandatul său de membru al CNJ a fost încetat prematur în 2018, ca urmare a intrării în vigoare a unei legislații noi, în contextul reformei judiciare pe scară largă. În particular, Legea de amendare a Legii privind CNJ din 2017 („Legea de modificare din 2017”) prevedea că membrii judecători ai CNJ nu mai erau aleși de judecători, ci de Sejm (secțiunea 9), și că mandatele membrilor judecători ai CNJ aleși pe baza prevederilor anterioare vor continua până în ziua dinaintea începerii mandatelor noilor membri (secțiunea 6). Astfel, atunci când Sejm-ul a ales 15 judecători ca noi membri ai CNJ în 6 martie 2018, mandatul reclamantului de membru judecător al CNJ a încetat ex lege, fără vreo notificare oficială anterioară. Reclamantul s-a plâns că i-a fost interzis accesul la un tribunal pentru a putea contesta măsura.
În drept – Articolul 6 § 1: În analiza sa, Curtea a ținut cont de hotărârile sale împotriva Poloniei în legătură cu reorganizarea sistemului judecătoresc (Xero Flor w Polsce sp. z o.o., Broda și Bojara și Reczkowicz), de hotărârile Curții Constituționale a Poloniei, ale Curții Supreme și ale Tribunalului Administrativ Suprem, ale Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJEU), precum și de mai multe rapoarte și evaluări ale instituțiilor europene și internaționale.
(a) Referitor la aplicabilitate
Acest caz a ridicat o chestiune nouă, chestiunea aplicabilității articolului 6 § 1 sub latura sa civilă într-un litigiu apărut ca urmare a încetării premature a mandatului reclamantului de membru judecător al CNJ, în timp ce rămânea, încă, în funcția de judecător.
(i) Existența unui drept – În lumina cadrului legal național în vigoare la data alegerii sale și în timpul mandatului său, reclamantul putea pretinde, în mod justificat, că este îndreptățit, pe baza dreptului polon, la protecția împotriva înlăturării sale din funcția de membru judecător al CNJ în acea perioadă. În particular, având în vedere articolul 187 § 3 din Constituție, care prevedea și proteja mandatul de patru ani al membrilor aleși ai CNJ, în dreptul național exista un drept justificat al judecătorilor aleși în CNJ de a-și îndeplini întreg mandatul, cu excepția unor excepții legale enumerate exhaustiv care fie se refereau la imposibilitatea obiectivă de a deține o asemenea funcție sau care rezultau din propria decizie sau inițiativă a membrului. Afirmația reclamantului că este îndreptățit să-și exercite întreg mandatul ca membru judecător al CNJ își mai găsea sprijin, de asemenea, în faptul că CNJ reprezenta o autoritate mandatată de Constituție pentru a salvgarda independența tribunalelor și a judecătorilor.
Guvernul a susținut că, așa cum era prevăzută de Legea de modificare din 2017, încetarea mandatului reclamantului era impusă de necesitatea de a implementa hotărârea Curții Constituționale din 20 iunie 2017, în care s-a reținut că mandatul tuturor membrilor aleși ai CNJ trebuia să aibă o natură comună, i.e. să înceapă și să sfârșească la aceeași dată, nu o natură individuală. Totuși și în primul rând, validitatea și legitimitatea acelei hotărâri erau contestabile, dată fiind prezența în completul de cinci judecători a doi judecători a căror alegere fusese viciată de nereguli grave (în lumina constatărilor Curții din Xero Flor w Polsce sp. z o.o. și a constatărilor relevante ale Curții Supreme din Polonia). În al doilea rând și în orice eventualitate, hotărârea imputată nu pretindea, în mod precis, încetarea timpurie a mandatului membrilor judecători în funcție ai CNJ, nici nu identifica vreun motiv extraordinar valid din punct de vedere constituțional, care putea justifica în mod excepțional o asemenea măsură; așadar, nu le înceta și nici nu le putea înceta mandatul. În al treilea rând, încetarea prematură a mandatului ridica în mod clar o problemă de proporționalitate. De fapt, puteau fi întreprinse măsuri alternative care ar fi asigurat scopul declarat, fără încălcarea regulii constituționale a mandatului de patru ani. În fine, așa cum a reținut Curtea Supremă cu mai multe ocazii, prin pronunțarea hotărârii imputate, Curtea Constituțională și-a contrazis propriile constatări cu privire la subiect și și-a ignorat jurisprudența care impunea ca schimbarea statutului membrilor autorităților de rang constituțional să fie acompaniate de o perioadă de ajustare corespunzătoare sau să se aplice de la începerea unui nou mandat al funcției.
Pentru că mandatul reclamantului a încetat ex lege la data alegerii noilor membri ai CNJ nu putea conduce la concluzia înlăturării retroactive a caracterului justificat al dreptului a care putea pretinde potrivit regulilor în vigoare la data alegerii sale. De vreme ce această nouă legislație (Legea de modificare din 2017) înlătura vechile reguli, ea a constituit obiectul „litigiului” în legătură cu care era justificată aplicarea garanțiilor unui proces echitabil, în conformitate cu articolul 6 § 1. În circumstanțele acestui caz, nu se putea răspunde la chestiunea existenței unui drept în dreptul național, pe baza noii legislații.
Așadar, a existat un litigiu veritabil și serios cu privire la un „drept”, dreptul la exercitarea unui mandat deplin de patru ani în calitate de membru judecător al CNJ, la care reclamantul putea pretinde din motive justificate pe baza dreptului național.
(ii) Caracterul civil al dreptului – Curtea a aplicat testul elaborat în hotărârea Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda [MC] și care conține două condiții cumulative care, odată îndeplinite în totalitate, răstoarnă prezumția aplicabilității articolului 6. Curtea a lăsat deschisă chestiunea referitoare la prima condiție, de vreme ce, în orice eventualitate, cea de-a doua condiție nu a fost îndeplinită. Prin urmare, articolul 6 § 1 era aplicabil sub latura sa civilă.
(α) Prima condiție (dacă dreptul național excludea în mod expres accesul la un tribunal pentru funcția sau pentru categoria de personal în discuție) – având în vedere aspectul inedit al cazului (acesta nu viza activitatea principală a unui judecător, ci statutul său de membru al CNJ), precum și trăsăturile sale mai proeminente de drept public, Curtea a considerat că era potrivit să dezvolte prima condiție. Această condiție era una strictă în mod deliberat și, deci, era îndeplinită rareori, fapt care era suficient ca să se constate aplicabilitatea articolului 6, fără să se analizeze cea de-a doua etapă a testului. Totuși, Curtea a considerat că o simplă aplicare a primei condiții nu va fi pe deplin corespunzătoare în toate situațiile. Prin urmare, ea a fost pregătită să accepte că se putea considera că condiția este îndeplinită acolo unde, chiar și fără o prevedere expresă în acest sens, se demonstra în mod clar că dreptul național excludea accesul la un tribunal pentru tipul de litigiu vizat. Astfel, înainte de toate, condiția era îndeplinită acolo unde dreptul național prevedea o excludere explicită a accesului la un tribunal. În al doilea rând, ea mai putea fi îndeplinită acolo unde excluderea în discuție avea un caracter implicit, în particular acolo unde decurgea dintr-o interpretare sistemică a cadrului legal aplicabil sau a întregului corp de reglementări juridice.
(β) Cea de-a doua condiție (dacă excluderea accesului la un tribunal era justificată prin motive obiective în interesul statului) – Potrivit abordării adoptate în Vilho Eskelinen, simplul fapt că reclamantul făcea parte dintr-un sector sau dintr-un departament care participa la exercițiul puterii acordate de dreptul public nu era decisiv, în sine.
Pentru ca legislația națională care exclude accesul la un tribunal să aibă vreun efect în baza articolului 6 § 1 într-un caz particular, ea trebuia să fie compatibilă cu preeminența dreptului, care pretindea, inter alia, ca orice ingerință să se bazeze, în principiu, pe un instrument cu o aplicare generală. Secțiunea 6 a Legii de amendare din 2017 nu putea fi considerată, ca atare, un instrument, de vreme ce viza un grup precis de persoane identificabile în mod clar – membrii judecători ai CNJ aleși în conformitate cu reglementările anterioare, inclusiv reclamantul – iar scopul său primar era să-i înlăture din funcțiile ocupate în cadrul acelei autorități. Curtea a reținut deja că legile care vizează persoane precise erau contrare preeminenței dreptului.
Examinarea celei de-a doua condiții trebuia să țină cont de faptul că acest caz era strâns legat de independența judecătorească, de vreme ce CNJ avea sarcina de a o salvgarda. Una dintre manifestările esențiale ale rolului CNJ în acest sens era de competența exclusivă de a propune candidați pentru numirea (inițială și promovare) la fiecare nivel al judiciarului și la orice tip de tribunal. Exercițiul efectiv al rolului său constituțional esențial pretindea, prin urmare, autonomia CNJ vis-à-vis de ramurile politice ale puterii statale. Încetarea sau amenințarea cu încetarea mandatului unui membru judecător al CNJ în timpul exercitării sale avea potențialul de a afecta independența personală a acelui membru în exercițiul obligațiilor sale în cadrul CNJ. Prin extensie, misiunea sa de salvgardare a independenței judecătorești putea fi afectată, de asemenea, în mod negativ, iar acest fapt va da naștere unui număr de probleme care țin de preeminența dreptului, inclusiv de salvgardarea drepturilor prevăzute și protejate de Convenție. În acest context, Curtea a avut în vedere următoarele considerente. În primul rând, toate părțile contractante la Convenție aveau garanții formale explicite ale independenței judecătorilor în legislația lor, indiferent dacă la nivel constituțional sau legal. În al doilea rând, independența judecătorilor era o condiție sine qua non pentru dreptul la un proces echitabil protejat de articolul 6. În al treilea rând, independența judecătorilor se concretiza în persoanele învestite cu puterea judecătorească.
În acest sens, Curtea a reamintit jurisprudența sa privind rolul special al puterii judecătorești în societate, ca garant al justiției, și nevoia de a-i proteja membrii împotriva oricăror măsuri care le-ar putea amenința independența și autonomia judecătorească. Având în vedere rolul jucat de consiliile judiciare, aceleași concluzii ar trebui să se aplice în privința mandatului judecătorilor, cum este cazul reclamantului, care au fost aleși în această funcție datorită statutului lor. În acest sens, independența judecătorească trebuia înțeleasă de o manieră incluzivă și nu trebuia să se aplice doar unui judecător în rolul său de a judeca cauze, ci și celorlalte funcții oficiale pe care judecătorul trebuia să le îndeplinească, care erau strâns legate de sistemul judecătoresc.
Condiția asigurării independenței consiliilor judiciare a fost confirmată în recomandările Comitetului Miniștrilor, ca și în recomandările altor organe ale Consiliului Europei. Pe baza standardelor relevante ale Consiliului Europei, autonomia unui consiliu judiciar în chestiunile privind numirile judecătorilor trebuia protejată de uzurparea sa de către puterile legislativă și executivă, iar independența sa trebuia garantată. Mai mult, s-a recomandat ca nu mai puțin decât jumătate din membrii consiliilor judiciare să fie judecători aleși de semenii lor.
Deși exista o practică larg răspândită, aprobată de Consiliul Europei, de a institui un consiliu judiciar ca autoritate responsabilă de selecția judecătorilor, în acest sens nu exista o condiție explicită în Convenție. În opinia Curții, indiferent de sistemul ales de statele membre, acestea trebuiau să-și respecte obligația de a garanta independența judecătorilor. În consecință, acolo unde era instituit un consiliu judiciar, autoritățile statale erau obligate să-i asigure independența de puterile executivă și legislativă pentru a salvgarda, inter alia, integritatea procesului de numire a judecătorilor. Statele erau libere să adopte un asemenea model ca mijloc de asigurare a independenței judecătorești, dar nu îl puteau instrumentaliza astfel încât să submineze această independență.
În articolul 6 § 1 exista o legătură clară între integritatea procesului de numire în funcție a judecătorilor și condiția independenței judecătorilor. Având în vedere cele menționate, dubiile pe care le-a exprimat în privința hotărârii Curții Constituționale din 20 iunie 2017 și constatările sale relevante din Reczkowicz, precum și hotărârile de la nivel național ale Curții Supreme și ale Tribunalului Administrativ Suprem privind lipsa de independență a CNJ, Curtea a reținut că modificarea fundamentală a modului de alegere a membrilor CNJ (de către Sejm, în locul adunărilor judecătorilor), analizată împreună cu încetarea timpurie a mandatelor membrilor judecători anteriori, presupunea că independența sa nu mai era garantată.
De vreme ce Convenția nu împiedica statele să ia deciziile legitime și necesare pentru reformarea sistemului judecătoresc, reformele nu trebuiau să submineze independența judecătorilor și a organelor lor de administrare. În lumina principiilor subsidiarității și responsabilității partajate, sarcina părților contractante de asigurare a independenței judecătorești avea o importanță crucială, de vreme ce sistemul Convenției nu putea funcționa în mod adecvat fără judecători independenți.
Având în vedere considerentele menționate, excluderea accesului reclamantului la un tribunal nu putea fi justificată prin motive obiective în interesul statului. Poziția reclamantului de membru judecător ales al CNJ, autoritatea cu responsabilitatea constituțională de salvgardare a independenței judecătorilor, a fost încetată în mod prematur prin acțiunea legii, în lipsa vreunui control judecătoresc al legalității acestei măsuri. Excluderea reclamantului de la beneficiul unei garanții fundamentale pentru protecția unui drept civil justificat strict legat de protecția independenței judecătorești nu putea fi considerată ca fiind în interesul unui stat guvernat de preeminența dreptului. Membrii judiciarului ar trebui să se bucure – așa cum o fac alți cetățeni – de protecție față de arbitrariul legislativului sau al executivului, și doar controlul unei autorități judiciare independente al legalității unei măsuri ca înlăturarea din funcție era apt să facă efectivă o asemenea protecție. Cu alte cuvinte, cea de-a doua condiție a testului Vilho Eskelinen nu a fost îndeplinită.
Concluzie: Articolul 6 § 1 este aplicabil.
(b) Referitor la fondul cauzei
Făcând trimitere, în particular, la importanța mandatului CNJ de a salvgarda independența judecătorilor și la legătura dintre integritatea procesului de numire în funcție a judecătorilor și condiția independenței judecătorești, Curtea a considerat că ar trebui să fie disponibile garanții procedurale similare celor disponibile în cazurile de eliberare din funcție a judecătorilor acolo unde, ca în acest caz, un membru judecător al CNJ este înlăturat din funcția sa. Curtea a subliniat, în continuare, nevoia de protejare a autonomiei consiliului judiciar, în special în chestiunile privind numirile în funcție a judecătorilor, de uzurparea de către puterile legislativă și executivă, și rolul său de bastion împotriva influenței politice asupra puterii judecătorești. La evaluarea justificării excluderii accesului la un tribunal în privința statutului de membru al organelor de administrare judecătorească, era necesar să se țină cont de interesul public puternic de menținere a independenței judecătorilor și a preeminenței dreptului. Curtea a mai avut în vedere contextul general al diferitelor reforme întreprinse de Guvernul Poloniei – cu privire la care acest caz reflecta doar un aspect problematic. Întreaga succesiune a evenimentelor din Polonia demonstra foarte clar că reformele judiciare succesive urmăreau slăbirea independenței judecătorești, înepând cu neregulile grave de la alegerea judecătorilor Curții Constituționale din decembrie 2015, apoi, în particular, remodelarea CNJ și instituirea de noi camere în cadrul Curții Supreme, odată cu extinderea controlului ministrului Justiției asupra tribunalelor și creșterea rolului său în chestiunile de disciplină judiciară. Ca rezultat, puterea judecătorească – o ramură autonomă a puterii statale – a fost expusă ingerinței din partea puterilor executivă și legislativă și a fost, așadar, slăbită în mod substanțial. Cazul reclamantului reprezenta o exemplificare a acestei tendințe generale. În consecință, având în vedere lipsa controlului judecătoresc în acest caz, statul reclamat a afectat însăși esența dreptului reclamantului de acces la un tribunal.
Toate părțile contractante ar trebui să respecte standardele preeminenței dreptului și obligațiile în baza dreptului internațional, inclusiv pe cele asumate în mod voluntar atunci când au ratificat Convenția, care constituia, în mod esențial, un instrument al preeminenței dreptului. Pejntru că acest caz a implicat mai multe chestiuni de drept constituțional național, potrivit Convenției de la Viena privind dreptul tratatelor, un stat nu-și poate invoca dreptul intern, inclusiv constituția, pentru a-și justifica eșecul de a-și respecta obligațiile de drept internațional.
Concluzie: încălcare (șaisprezece voturi la unul).
Articolul 41: constatarea existenței unei încălcări este suficientă din perspectiva prejudiciului moral suferit.
(A se vedea Vilho Eskelinen și alții v. Finlanda [MC], 63235/00, 19 aprilie 2007, Rezumat; Xero Flor w Polsce sp. z o.o. v. Polonia, 4907/18, 7 mai 2021, Rezumat; Broda și Bojara v. Polonia, 26691/18 și 27367/18, 29 iunie 2021; și Reczkowicz v. Polonia, 43447/19, 22 iulie 2021, Rezumat; a se vedea și Dolińska-Ficek și Ozimek v. Polonia, 49868/19 și 57511/19, 8 noiembrie 2021, Rezumat)