© Ministerstwo Spraw Zagranicznych, www.gov.pl/diplomacy
Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Foreign Affairs for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Ministerstwo Spraw Zagranicznych, www.gov.pl/dyplomacja
Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
Nota informacyjna nt. orzecznictwa Trybunału nr 246
Grudzień 2020 r.
Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii [Wielka Izba] – skarga nr 26374/18
Wyrok z 01.12.2020 r. [Wielka Izba]
Art. 6
Postępowanie karne
Art. 6 ust. 1
Sąd ustanowiony ustawą
Udział sędziego, którego mianowanie było wadliwe z powodu niewłaściwej uznaniowości władzy wykonawczej przy braku skutecznej kontroli i naprawienia [tej wadliwości] przez sąd: naruszenie
Fakty – Nowo utworzony Sąd Apelacyjny, który rozpoczął działanie w 2018 r., oddalił apelację skarżącego od wyroku skazującego. Skarżący zarzucił, że jeden z sędziów zasiadających w składzie, sędzia A.E., został mianowany z naruszeniem procedur przewidzianych w prawie krajowym. Sąd Najwyższy przyznał, że mianowanie sędzi było nieprawidłowe. Po pierwsze, Minister Sprawiedliwości naruszyła prawo krajowe poprzez zastąpienie czterech kandydatów, których Komitet Ewaluacyjny zaliczył do piętnastu najlepiej wykwalifikowanych, czterema innymi osobami, w tym A.E., które pierwotnie nie znalazły się w grupie piętnastu najlepszych kandydatów, i dokonała tego bez przeprowadzenia niezależnej oceny faktów i bez podania odpowiedniego uzasadnienia swojej decyzji. Po drugie, Parlament nie przeprowadził oddzielnego głosowania w sprawie każdego kandydata, czego wymagało prawo krajowe, a zamiast tego zagłosował en bloc za listą przedstawioną przez Minister. Sąd Najwyższy orzekł jednak, że nie można uznać, że nieprawidłowości te stanowiły podstawę nieważności mianowania, a także uznał, że skarżącemu zapewniono rzetelny proces. W wyroku z dnia 12 marca 2019 r. (zobacz Nota informacyjna nr 227) Izba Trybunału uznała, pięcioma głosami do dwóch, że miało miejsce naruszenie prawa do sądu „ustanowionego ustawą”, a decydującym kryterium było to, czy doszło do „rażącego” naruszenia prawa krajowego. Sprawa została przekazana do Wielkiej Izby na wniosek rządu.
Prawo – Art. 6 ust. 1: Zadanie Wielkiej Izby było ograniczone do określenia konsekwencji naruszeń prawa krajowego, mianowicie, czy udział sędzi A.E pozbawił skarżącego prawa do procesu przed „sądem ustanowionym ustawą”. Sprawa stworzyła dla Wielkiej Izby okazję do doprecyzowania i wyjaśnienia sposobu rozumienia pojęcia „sądu ustanowionego ustawą” poprzez rozważenie, jak należy interpretować poszczególne komponenty tego pojęcia, możliwie najlepiej odzwierciedlając jego cel i zapewniając, by ochrona, którą pojęcie to przyznaje, była rzeczywiście skuteczna. Wielka Izba przeanalizowała również relację między tym pojęciem a innymi „wymogami instytucjonalnymi” (mianowicie wymogami niezawisłości i bezstronności).
a) Zakres wymogu „sądu ustanowionego ustawą”
1. „Sąd”: „Sąd” charakteryzuje się swą funkcją sądową i musi również spełniać szereg wymogów, takich jak niezawisłość (zwłaszcza od władzy wykonawczej), bezstronność, trwanie kadencji jego członków. Dodatkowo w samym pojęciu „sądu” nieodłącznie zawarte jest to, by składał się z sędziów wybranych na podstawie kwalifikacji w rygorystycznej procedurze zapewniającej, by mianowani zostali najbardziej wykwalifikowani kandydaci – zarówno pod względem kompetencji technicznych, jak też integralności moralnej. Im wyżej sąd jest usytuowany w hierarchii sądowej, tym bardziej wymagające powinny być stosowane kryteria wyboru. Sędziowie niezawodowi mogą podlegać innym kryteriom wyboru, w szczególności co do wymaganych kompetencji technicznych.
2. „Ustanowiony”: Z uwagi na fundamentalne konsekwencje procesu mianowania sędziów dla właściwego funkcjonowania i legitymacji władzy sądowej w demokratycznym państwie opartym na zasadzie rządów prawa, proces ten z konieczności stanowi nieodłączny element koncepcji „ustanowienia” sądu lub trybunału „ustawą”. Choć dotychczas orzecznictwo Trybunału dotyczyło głównie naruszeń krajowych zasad regulujących bezpośrednio właściwość sądu lub mających bezpośredni skutek dla jego składu, był już pewien precedens idący w tym kierunku, jakim była sprawa Ilatovskiy p. Rosji (nr 6945/04, 9 lipca 2009 r.). Również cel wymogu „ustanowienia ustawą” wspiera takie podejście: odzwierciedlając zasadę rządów prawa, wymóg ten ma na celu ochronę sądownictwa przed bezprawnym wpływem zewnętrznym, w szczególności ze strony władzy wykonawczej. Proces mianowania sędziów może być narażony na taką niewłaściwą ingerencję i dlatego wymaga ścisłej kontroli. Wspomniany wymóg obejmuje ponadto każdy przepis prawa krajowego, w tym zwłaszcza postanowienia dotyczące niezawisłości członków sądu. Jest zatem oczywiste, że naruszenia prawa regulującego proces mianowania sędziów mogą sprawić, że udział danego sędziego w rozpoznawaniu sprawy staje się „nieprawidłowy”. Wreszcie, wśród zbadanych państw istnieje znaczący konsensus w tym względzie.
3. „Ustawą”: Charakter i zakres spraw dotychczas trafiających do Trybunału najczęściej wymagał zbadania, czy sąd rozpoznający sprawę miał jakąś podstawę prawną i czy wymogi prawa krajowego były spełnione w odniesieniu do utworzenia i funkcjonowania tego sądu. Jednakże wymóg „sądu ustanowionego ustawą” oznacza także „sądu ustanowionego zgodnie z ustawą”. Wymóg ten w żadnym razie nie zmierza do narzucenia państwom członkowskim jednolitej praktyki. Fakt, że władza wykonawcza ma decydujący wpływ na mianowania sam w sobie nie może być uznany za pomniejszający taki charakter. W tym przypadku chodzi jedynie o zapewnienie, by odpowiednie prawo krajowe dotyczące mianowania sędziów było sformułowane w sposób możliwie jednoznaczny, tak by nie zezwalać na arbitralne ingerencje, również przez władzę wykonawczą.
4. Bliskie wzajemne powiązanie między wymogami „niezawisłości”, „bezstronności” oraz „sądu ustanowionego ustawą”: Badanie spełnienia wymogu „sądu ustanowionego ustawą” nie może tracić z oczu celu, jaki wymóg ten ma wspólnie z gwarancjami „niezawisłości” i „bezstronności”, a jest nim podtrzymywanie fundamentalnych zasad rządów prawa i rozdziału władz. Należy zatem systematycznie badać, czy zarzucana w danej sprawie nieprawidłowość jest na tyle poważna, by podważyć wspomniane fundamentalne zasady i naruszyć niezawisłość danego sądu. „Niezawisłość” odnosi się w tym względzie do koniecznej niezależności osobistej i instytucjonalnej, jaka jest wymagana do bezstronnego podejmowania decyzji, i cechuje zarówno i) stan umysłu, który oznacza odporność sędziego na nacisk zewnętrzny, co jest kwestią integralności moralnej, oraz ii) zestaw rozwiązań instytucjonalnych i operacyjnych – obejmujących zarówno procedurę mianowania sędziów w sposób zapewniający ich niezawisłość, jak i oparte na meritum kryteria wyboru – które muszą zapewniać zabezpieczenia przed niewłaściwym wpływem i/lub nieskrępowaną swobodą decyzyjną innych organów państwowych, zarówno na początkowym etapie mianowania sędziego, jak też w trakcie wykonywania przez niego obowiązków.
b) Kryterium progu
Wielka Izba potwierdziła logikę i ogólną istotę kryterium „rażącego naruszenia”, wprowadzonego przez Izbę, rozwijając je dalej (poniżej). Aby jednak uniknąć niejasności, zdecydowała nie stosować tego samego pojęcia. Choć Układającym się Państwom należy przyznać pewien margines oceny, to poniższe kryteria, rozpatrywane łącznie, zapewniają solidne podstawy, którymi ma się kierować Trybunał – a ostatecznie sądy krajowe – przy ocenie, czy nieprawidłowości, do których doszło w danym procesie mianowania sędziów, były na tyle poważne, by skutkować naruszeniem prawa do sądu ustanowionego ustawą, a także czy w sposób sprawiedliwy i proporcjonalny zapewniona została równowaga między konkurującymi zasadami w szczególnych okolicznościach sprawy.
1. Pierwszy krok testu: Co do zasady musi zachodzić oczywiste naruszenie prawa krajowego w tym sensie, że naruszenie musi być obiektywnie i rzeczywiście możliwe do zidentyfikowania jako takie. Trybunał z reguły pozostawi sądom krajowym interpretowanie, czy doszło do naruszenia prawa krajowego, chyba że naruszenie jest „rażące”, to jest ustalenia sądów krajowych można uznać za arbitralne lub w sposób oczywisty nieuzasadnione. Brak oczywistego naruszenia nie wyklucza jednak jako taki, że mogło dojść do naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą. Mogą zachodzić okoliczności, w których procedura mianowania sędziego pozornie jest zgodna z właściwymi uregulowaniami krajowymi, jednakże jej rezultaty są niezgodne z przedmiotem i celem tego prawa przyznanego Konwencją. W takich okolicznościach Trybunał musi przeprowadzić również badanie w ramach drugiego i trzeciego kroku testu.
2. Drugi krok testu: Dane naruszenie winno zostać ocenione w świetle przedmiotu i celu wymogu „sądu ustanowionego ustawą”, jakimi jest zapewnienie zdolności władzy sądowej do wykonywania swych obowiązków bez podlegania niewłaściwemu wpływowi i przez to zachowanie zasad rządów prawa oraz podziału władz. Zatem jedynie te naruszenia, które dotyczą podstawowych zasad procedury mianowania sędziów – to jest naruszenia, które wpływają na istotę prawa do „sądu ustanowionego ustawą” – mogą skutkować naruszeniem tego prawa (na przykład mianowanie na sędziego osoby, która nie spełnia właściwych kryteriów kwalifikujących, lub naruszenia mogące w inny sposób podważyć cel i skutek wymogu „ustanowienia przez prawo”, tak jak jest on interpretowany przez Trybunał). Należy mieć w tym względzie na uwadze cel naruszonego uregulowania, to jest, czy miało ono zapobiegać niewłaściwej ingerencji władzy wykonawczej w sądownictwo. W związku z powyższym, poniżej właściwego progu znajdują się naruszenia o ściśle technicznym charakterze, które nie mają wpływu na legitymację procesu mianowania.
3. Trzeci krok testu: Ewentualna kontrola przeprowadzona przez sądy w sprawie konsekwencji prawnych naruszenia krajowych uregulowań dotyczących mianowania sędziów dla indywidualnych praw konwencyjnych, odgrywa znaczącą rolę w rozstrzyganiu, czy dane naruszenie stanowiło naruszenie prawa do „sądu ustanowionego ustawą”, a więc sama stanowi część testu. Taka kontrola musi być przeprowadzona na podstawie właściwych standardów Konwencji i zapewnić odpowiednie wyważenie wchodzących w grę konkurujących interesów. W szczególności należy przeprowadzić proces ważenia, by określić, czy w szczególnych okolicznościach sprawy zachodzi nagląca potrzeba – o istotnym i przekonującym charakterze – uzasadniająca odejście od zasad, odpowiednio, pewności prawnej i nieusuwalności sędziów. Jeśli kontrola krajowa była zgodna z Konwencją i wyciągnięto konieczne wnioski, musiałyby zachodzić poważne przesłanki, by Trybunał swą własną oceną zastąpił ocenę dokonaną przez sądy krajowe.
Brak określonego terminu zaskarżania nieprawidłowości w procedurze mianowania nie będzie w praktyce skutkował możliwością kwestionowania tego mianowania w nieskończoność. Z upływem czasu w procesie wyważenia [interesów], jaki musi być przeprowadzony, zachowanie pewności prawnej będzie zyskiwało coraz większe znaczenie w stosunku do indywidualnego prawa strony procesowej do „sądu ustanowionego ustawą”. Należy także uwzględnić trudności dowodowe, jakie się pojawią wraz z upływem czasu, oraz właściwe terminy ustawowe, jakie mogą mieć zastosowanie w prawie krajowym do zaskarżeń tego rodzaju.
c) Zastosowanie testu do okoliczności niniejszej sprawy
1. Czy doszło do oczywistego naruszenia praw krajowego – Zważywszy na ustalenia Sądu Najwyższego Islandii, pierwszy warunek testu został wyraźnie spełniony.
2. Czy naruszenia prawa krajowego odnosiły się do podstawowej zasady procedury mianowania sędziów – Doszło do poważnego naruszenia podstawowej zasady krajowego procesu mianowania sędziów, zwłaszcza w świetle jej głównego celu, jakim jest ograniczenie wpływu władzy wykonawczej (poprzez włączenie niezależnego Komitetu Ewaluacyjnego) i przez to wzmocnienie niezależności sądownictwa w Islandii.
Co się tyczy naruszeń popełnionych przez Minister – wbrew wymogowi prawa krajowego nie wyjaśniła ona, dlaczego wybrała jednego kandydata zamiast innego. Wszyscy czterej dodani przez nią kandydaci uzyskali więcej punktów w zakresie doświadczenia sądowego niż czterej usunięci. Jednakże na pierwotnej liście przygotowanej przez Komitet Ewaluacyjny byli kandydaci, którzy uzyskali jeszcze niższy wynik pod względem doświadczenia niż czterej usunięci kandydaci, a mimo to Minister zdecydowała się pozostawić ich na liście. Podobnie, wśród kandydatów, którzy nie byli rekomendowani przez Komitet Ewaluacyjny, byli tacy, którzy uzyskali wyższy wynik w zakresie doświadczenia sądowego niż czterej kandydaci ostatecznie wybrani przez Minister. Choć Minister rzekomo uwzględniła również czynniki subiektywne, takie jak „powodzenie” w karierze, nie wyjaśniono, w jaki sposób to zmierzyła. Działania Minister były tego rodzaju, że wywołały obiektywnie uzasadnione zaniepokojenie, że działała z motywów politycznych: nie można ignorować zarzutów skarżącego dotyczących politycznych powiązań między Minister a mężem kwestionowanej sędzi. Ponadto Minister była członkiem jednej z partii politycznych tworzących większość w koalicyjnym rządzie i jedynie ich głosami jej propozycja została przyjęta w Parlamencie. Było to wystarczające, by podważyć legitymację i przejrzystość całej procedury.
Co się tyczy wad w procedurze przeprowadzonej przez Parlament – nie tylko nie domagał się on, by Minister podała obiektywne uzasadnienie swych propozycji, ale nie przestrzegał też szczególnych zasad głosowania, co podważyło jego rolę nadzorczą mającą zabezpieczać przed nadmierną swobodą decyzyjną władzy wykonawczej. W związku z powyższym nie można uznać, że nieuzasadnione było przekonanie skarżącego o tym, że decyzja Parlamentu była motywowana głównie względami partii politycznej.
3. Czy zarzuty dotyczące prawa do „sądu ustanowionego ustawą” zostały skutecznie zbadane i naprawione przez sądy krajowe – Sąd Najwyższy nie przeprowadził zgodnej z Konwencją oceny i nie uwzględnił kwestii, czy przedmiot gwarancji zawartej w koncepcji „ustanowienia ustawą” został osiągnięty. Po pierwsze, chociaż sąd ten miał prawo odnieść się i naprawić skutki wspomnianych nieprawidłowości, to jednak nie wyciągnął koniecznych wniosków ze swych własnych ustaleń. Nacisk, jaki Sąd Najwyższy położył jedynie na fakt, że mianowania stały się oficjalne, wskazywał na zaakceptowanie, że nie ma on w tej sprawie rzeczywistej możliwości wypowiedzenia się po fakcie, a nawet na jego rezygnację. Sąd Najwyższy skoncentrował się głównie na kwestii, czy nieprawidłowości miały rzeczywiste skutki dla niezawisłości lub bezstronności sędzi A.E. – a więc na kwestii, która nie miała bezpośredniego wpływu na ocenę odrębnej kwestii, jaką jest wymóg „sądu ustanowionego ustawą”. Po drugie, Sąd Najwyższy nie odpowiedział na żaden z bardzo konkretnych i wysoce trafnych argumentów i zarzutów skarżącego w odniesieniu do tej ostatniej kwestii (zobacz powyżej). W świetle wyroku Sądu Najwyższego nie było zatem jasne, dlaczego kwestionowane naruszenia proceduralne nie miały charakteru podważającego zgodność z prawem mianowania A.E., a w konsekwencji jej późniejszego udziału w rozpoznawaniu sprawy skarżącego. Po trzecie, jeśli chodzi o wyważenie interesów – jakie powinien był przeprowadzić Sąd Najwyższy – choć upływ czasu może co do zasady przechylić szalę na korzyść „pewności prawnej”, nie miało to miejsca w świetle niniejszych faktów. Mianowanie A.E. i trzech innych kandydatów było kwestionowane natychmiast po zakończeniu kwestionowanej procedury, a zaskarżone nieprawidłowości zostały stwierdzone jeszcze przed objęciem przez nich urzędu.
Okazana powściągliwość i brak wyważenia między zasadą pewności prawnej z jednej strony a poszanowaniem prawa z drugiej strony było charakterystyczne nie tylko dla niniejszej sprawy, ale stanowiło utrwaloną praktykę Sądu Najwyższego. Praktyka ta jest problematyczna z dwóch głównych powodów. Po pierwsze, podważa ona znaczącą rolę odgrywaną przez sądownictwo w utrzymywaniu mechanizmów kontroli i równowagi właściwych dla podziału władz. Po drugie, ze względu na znaczenie i konsekwencje przedmiotowych naruszeń oraz fundamentalną rolę sądownictwa w demokratycznym państwie prawa, nie jest zasadne zawężanie skutków takich naruszeń do indywidualnych kandydatów pokrzywdzonych brakiem mianowania, gdyż skutki te z konieczności dotyczą całego społeczeństwa.
4. Ogólna ocena: Skarżący został pozbawiony prawa do „sądu ustanowionego ustawą” z uwagi na udział w jego procesie karnym sędziego mianowanego w procedurze, która była obarczona poważnymi nieprawidłowościami naruszającymi samą istotę przedmiotowego prawa.
Rozstrzygnięcie: naruszenie (jednogłośnie).
Trybunał uznał, że nie ma potrzeby dalszego badania, czy te same nieprawidłowości naruszały również niezawisłość i bezstronność tego samego sądu.
Art. 46: Stwierdzenia naruszenia w niniejszej sprawie nie należy traktować jako nakładającego samo w sobie na pozwane państwo wynikający z Konwencji obowiązek wznowienia wszystkich podobnych spraw, które uprawomocniły się zgodnie z prawem islandzkim.
Art. 41: Stwierdzenie naruszenia stanowi wystarczające słuszne zadośćuczynienie w niniejszej sprawie.
© Council of Europe/European Court of Human Rights
Niniejsze streszczenie przygotowane przez Kancelarię nie wiąże Trybunału.
Link do Not informacyjnych nt. orzecznictwa