CASE OF HUTTEN-CZAPSKA v. POLAND - [Polish Translation] by the Polish Ministry of Justice

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

CZWARTA SEKCJA

SPRAWA HUTTEN-CZAPSKA PRZECIW POLSCE[1]

(Skarga nr 35014/97)

WYROK – 22 lutego 2005 r.

W sprawie Hutten-Czapska p. Polsce,

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Czwarta Sekcja) zasiadając jako Izba złożona z następujących sędziów:

Sir Nicolas Bratza, Prezes,

Pan M. Pellonpää,

Pani V. Strážnická, powołana jako sędzia w odniesieniu do Polski,

Pan J. Casadevall,

Pan R. Maruste,

Pan S. Pavlovschi,

Pan J. Borrego Borrego, sędziowie,

oraz Pan M. O'Boyle, Kanclerz Sekcji,

obradując 27 stycznia 2004 r. oraz 25 stycznia 2005 r. na posiedzeniach nie­jawnych, wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w ostatniej, wyżej wymienionej, dacie:

POSTĘPOWANIE

1. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 35014/97) przeciwko Rzeczypo­spolitej Polskiej wniesionej w dniu 6 grudnia 1994 r. do Europejskiej Komi­sji Praw Człowieka („Komisja”) na podstawie dawnego art. 25 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności („Konwencja”) przez obywatelkę francuską polskiego pochodzenia panią Marię Hutten-Czapską.

2. Skarżąca była reprezentowana przez pana B. Sochańskiego, adwokata praktykującego w Szczecinie w Polsce. Polski Rząd („Rząd”) był reprezento­wany przez pełnomocnika pana J. Wołąsiewicza z Ministerstwa Spraw Zagra­nicznych.

3. Skarżąca zarzucała w szczególności, że sytuacja stworzona w wyni­ku stosowania ustaw nakładających na właścicieli budynków ograniczenia w odniesieniu do podwyższania czynszu oraz wypowiedzenia stosunku naj­mu nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej stanowiła naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

4. Skarga została przekazana do Trybunału w dniu 1 listopada 1998 r., kie­dy wszedł w życie Protokół nr 11 do Konwencji (art. 5 § 2 Protokołu nr 11).

5. Skarga została przydzielona Czwartej Sekcji Trybunału (art. 52 § 1 Re­gulaminu Trybunału). Wewnątrz tej Sekcji ustanowiono Izbę (art. 27 § 1 Kon­wencji), która miała zająć się sprawą zgodnie z artykułem 26 § 1 Regulaminu Trybunału.

6. Dnia 1 listopada 2001 r. Trybunał zmienił skład Sekcji (art. 25 § 1 Re­gulaminu). Niniejsza sprawa została przydzielona do nowo utworzonej Czwar­tej Sekcji (artykuł 52 § 1).

7. Pan L. Garlicki, sędzia wybrany w odniesieniu do Polski, wyłączył się od rozpoznania sprawy (art. 28 Regulaminu). W związku z tym Rząd wskazał panią V. Strážnicką, wybraną jako sędzia w odniesieniu do Repub­liki Słowackiej, do pełnienia funkcji sędziego (art. 27 § 2 Konwencji oraz art. 29 § 1 Regulaminu).

8. Decyzją z 16 września 2003 r. Trybunał uznał skargę za częściowo dopuszczalną.

9. Zarówno skarżąca, jak i Rząd złożyli stanowiska odnośnie meritum skargi (art. 59 § 1).

10. Dnia 16 stycznia 2004 r. Rząd Francji poinformował Trybunał, że nie skorzysta z prawa interwencji strony trzeciej (art. 36 § 1 Konwencji oraz art. 44 § 1 Regulaminu Trybunału).

11. Rozprawa w przedmiocie meritum sprawy odbyła się w Budynku Praw Człowieka w Strasburgu dnia 27 stycznia 2004 r. (art. 59 § 3).

W trakcie rozprawy wystąpili:

(a) w imieniu Rządu

Pan J. Wołąsiewicz, Pełnomocnik,

Pan L. Łukasik,

Pan A. Bojańczyk, Doradcy;

(b) w imieniu skarżącej

Pan B. SOCHAŃSKI, Adwokat,

Pan P. PASZKOWSKI, Doradca.

Trybunał wysłuchał ich wystąpień.

12. Na rozprawie strony zostały poproszone o przedłożenie kolejnych sta­nowisk na piśmie. Rząd złożył swoje obserwacje 19 lutego i 31 marca 2004 r. Skarżąca złożyła swoje pisma procesowe 19 lutego, 11 marca i 20 kwietnia 2004 r.

13. 30 września 2004 r. Polskie Zrzeszenie Lokatorów złożyło w Kance­larii wniosek o zezwolenie na przedłożenie pisemnych uwag co do meritum sprawy w kontekście ogólnej sytuacji w Polsce (art. 36 § 2 Konwencji oraz art. 44 § 2 Regulaminu Trybunału). Przewodniczący Izby odrzucił wniosek 19 października 2004 r.

14. 4 października 2004 r. Kanclerz Sekcji działając zgodnie z instrukcjami Przewodniczącego Czwartej Sekcji, zwrócił uwagę stron na fakt, że sprawa zo­stała uznana za „sprawę pilotażową” w celu rozstrzygnięcia, czy zakwestiono­wany system regulacji czynszu był zgodny z wymogami art. 1 Protokołu nr 1.

15. 1 listopada 2004 r. Trybunał zmienił skład sekcji (art. 25 § 1), ale niniej­sza sprawa pozostała w gestii Izby utworzonej w ramach dawnej Sekcji IV.

Następnie na wniosek Rządu strony zostały poproszone o przedłożenie pisemnych uwag co do meritum sprawy w świetle nowych wydarzeń w kraju. Rząd przedłożył swoje obserwacje 4 listopada 2004 r., a skarżąca 5 listopada 2004 r.

FAKTY

I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY

16. Skarżąca, która jest obywatelką francuską polskiego pochodzenia, urodziła się w 1931 r. i mieszka obecnie w Andresy we Francji. Jest właści­cielką budynku i przynależnej do niego nieruchomości w Gdyni w Polsce. Nieruchomość należała uprzednio do jej rodziców.

A. Sytuacja ogólna

17. Polskie ustawodawstwo dotyczące regulacji czynszu jest konsekwen­cją okoliczności historycznych i współczesnych. Reżim ustawowy ograni­czający prawa właścicieli budynków oraz regulujący wzrost czynszu dzia­łał już przed II wojną światową. Poniższy opis sytuacji ogólnej został oparty o rozstrzygnięcia polskiego Trybunału Konstytucyjnego, który 12 stycznia 2000 r. przedstawił w jednym ze swoich wyroków dotyczących zgodności z Konstytucją niektórych aspektów ustawodawstwa w zakresie regulacji czyn­szu dogłębne rozważania na temat historycznych uwarunkowań tych przepi­sów oraz czynników powodujących utrzymanie ograniczeń wywodzących się z wczesnych lat reżimu komunistycznego w Polsce.

18. System regulacji czynszu był skutkiem wprowadzenia przez byłe wła­dze komunistyczne tzw. publicznej gospodarki lokalami (zob. paragrafy 71­-74 poniżej). Towarzyszyły mu przepisy drastycznie ograniczające wysokość pobieranego czynszu. Stosowane przepisy wywodziły się z wyjątkowo sztyw­nego systemu przydziału mieszkań, który charakteryzował pierwsze 30 lat re­żimu komunistycznego w Polsce.

19. Okoliczności nie zmieniły się zasadniczo po zakończeniu rządów komunistycznych w 1989 r.; w rzeczywistości na początku lat 90. sytuacja mieszkaniowa w Polsce była szczególnie trudna, co przejawiało się z jednej strony brakiem mieszkań, a z drugiej wysokim kosztem nabycia mieszkania. Regulowany przez państwo czynsz, także w budynkach prywatnych, pokry­wał jedynie 30% rzeczywistych kosztów utrzymania budynków.

W 1994 r. względy społeczne i ekonomiczne skłoniły ustawodawcę nie tylko do utrzymania elementów tzw. szczególnego trybu najmu (zob. tak­że paragraf 73 poniżej) w odniesieniu do mieszkań należących do państwa, ale też do dalszego stosowania tego trybu – przejściowo przez okres 10 lat, który miał upłynąć 31 grudnia 2004 r. – w stosunku do budynków i miesz­kań należących do osób prywatnych. Można podsumować, że system stano­wił połączenie ograniczeń co do wysokości pobieranego czynszu i ograniczeń co do możliwości wypowiedzenia najmu, także w odniesieniu do najemców, którzy nie wywiązywali się warunków umowy.

20. Wśród materiałów zgromadzonych w 2000 r. przez Trybunał Kon­stytucyjny znajdowała się informacja przygotowana przez Urząd Miesz­kalnictwa i Rozwoju Miast. Zgodnie z tą informacją w 1998 r. po czterech latach działania systemu regulacji czynszu, przeciętny czynsz określony w ramach systemu pokrywał jedynie 60% kosztów utrzymania budynków mieszkalnych. Brakująca część pokrywana była przez właścicieli budynków. Skala problemu została określona jako bardzo duża, ponieważ w tym czasie 2 960 000 mieszkań (25.5% całych zasobów mieszkaniowych kraju) wynaj­mowanych było w ramach systemu regulacji czynszu; liczba ta obejmowała około 600 000 mieszkań w budynkach należących do prywatnych właścicie­li. Ogólna liczba mieszkań w Polsce szacowana była na około 11 600 000. Mieszkania w prywatnych budynkach objęte systemem regulacji czynszu sta­nowiły 5,2% zasobów mieszkaniowych kraju.

Informacja zawierała m.in. następujące stwierdzenie:

„Przed ... [1994] czynsz regulowany pokrywał około 30% bieżących kosz­tów utrzymania. Obecnie po czterech latach działania systemu regulacji czynszu [z 1994], gminy określały poziom otrzymywanego czynszu na średnim poziomie 60% kosztów utrzymania ...

W odniesieniu do budynków należących do gmin, braki pokrywane są przez gminy, które często wykorzystują na ten cel dochody otrzymywane z najmu lo­kali użytkowych.

W odniesieniu do budynków prywatnych, w których najemcy opłacają czynsz regulowany, braki pokrywane są przez właścicieli budynków.”

21. W latach 2003-2004 Rząd zgromadził w trakcie przygotowań do przed­łożenia projektu ustawy o zmianie ustawy o regulacji czynszu (zob. paragraf 118) znaczną ilość materiałów opisujących obecną ogólną sytuację mieszka­niową w Polsce.

Sytuacja charakteryzuje się poważnym brakiem mieszkań. Zgodnie z Naro­dowym Spisem Powszechnym przeprowadzonym w 2002 r. odnośny brak zde­finiowany jako różnica pomiędzy liczbą gospodarstw a liczbą mieszkań wynosi 1 500 000. Występuje szczególnie dotkliwy brak mieszkań na wynajem.

22. W świetle danych zgromadzonych przez Główny Urząd Statystyczny na temat ogólnej sytuacji finansowej gospodarstw, w latach 1998-2003 wydat­ki gospodarstw na pokrycie kosztów najmu i elektryczności wynosiły 14,5% -15,4% wszystkich wydatków (18,6%-19,0% w gospodarstwach emerytów). W tym samym okresie pomiędzy 7% a 10% gospodarstw zalegało w płatno­ściach czynszu (1998: 7.5%; 1999: 7%; 2000: 7%; 2002: 10%; 2003: 9%).

W 2000 r. około 54% ludności żyło poniżej granicy ubóstwa, z czego 8% żyło poniżej granicy skrajnego ubóstwa. W 2002 r. około 58 % ludności żyło po­niżej granicy ubóstwa, z czego 11% żyło poniżej granicy skrajnego ubóstwa.

23. Rozmaite materiały otrzymane przez Urząd Mieszkalnictwa i Roz­woju Miast potwierdzają, że przepisy odnoszące się do ochrony najemców mające zastosowanie do 31 grudnia 2004 r. (zob. także paragrafy 89-93 po­niżej) ograniczały zasoby mieszkań na wynajem. Jednakże zdaniem władz wprowadzenie tzw. najmu komercyjnego – innymi słowy najmu rynkowego, poprzez zlikwidowanie ograniczeń w podwyższaniu czynszu w prywatnych budynkach oraz zwolnienie właścicieli budynków z obowiązku zapewnienia ubogiemu najemcy lokalu zastępczego po wypowiedzeniu najmu, powinno zachęcić prywatnych inwestorów do budowania domów czynszowych prze­znaczonych jedynie na wynajem.

24. Rząd przytoczył wiele danych w celu wskazania liczby osób poten­cjalnie dotkniętych przez działanie systemu regulacji czynszu. Stwierdził, że zgodnie z informacjami dostarczonymi przez Urząd Mieszkalnictwa i Roz­woju Miast działanie odnośnego ustawodawstwa dotykało około 100.000 wła­ścicieli budynków oraz około 600 000 najemców. Zgodnie z innymi źródła­mi cytowanymi przez Rząd ogólna liczba osób dotkniętych wynosiła około 100 000 właścicieli i 900 000 najemców.

B. Okoliczności sprawy

1. Fakty, które miały miejsce przed 10 października 1994 r.

25. Dom skarżącej został wybudowany w 1936 r. jako dom jednorodzinny. Pierwotnie składał się z dwupoziomowego mieszkania, piwnicy i strychu.

26. W czasie II wojny światowej w domu mieszkali żołnierze armii nie­mieckiej. W maju 1945 r. przejęła go Armia Czerwona i umieściła w nim na pewien czas swoich oficerów.

27. 19 maja 1945 r. Kierownik Wydziału Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdynia wydał decyzję przyznającą pierwsze piętro dwupoziomowego mieszkania A. Z.

28. W czerwcu 1945 r. Sąd Grodzki w Gdyni zarządził zwrot domu rodzicom skarżącej. Rozpoczęli oni renowację domu, ale wkrótce potem polecono im opu­ścić nieruchomość. W październiku 1945 r. A.Z. wprowadziła się do domu.

29. 13 lutego 1946 r. wszedł w życie Dekret o publicznej gospodarce lo­kalami i kontroli najmu. Zgodnie z jego postanowieniami dom został objęty publiczną gospodarką lokalami (zob. także paragraf 18 powyżej).

30. W 1948 r. władze podjęły próbę sprzedaży domu na publicznej au­kcji na rzecz A.Z., która w tym czasie była zatrudniona w Magistracie Miasta Gdyni, urzędzie odpowiedzialnym w tamtym czasie za sprawy publicznej go­spodarki lokalami. W tym samym okresie rodzice skarżącej usiłowali, ale bez­skutecznie, odzyskać własność.

31. 1 sierpnia 1974 r. weszła w życie ustawa Prawo lokalowe („ustawa z 1974 r. prawo lokalowe”). Te przepisy zastąpiły publiczną gospodarkę lokalami tzw. specjalnym trybem najmu (zob. także paragrafy 19 powyżej i 73 poniżej).

32. W nieznanej dacie w 1975 r. W. P., który w owym czasie był Kie­rownikiem Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskiego, próbował kupić dom od brata skarżącej.

33. 8 lipca 1975 r. Prezydent Miasta Gdyni wydał decyzję zezwalającą W.P. na zamianę mieszkania, które wynajmował w innym budynku w ramach specjalnego trybu najmu na mieszkanie na parterze w budynku skarżącej. De­cyzja ta została podpisana w imieniu Prezydenta Miasta Gdyni przez urzęd­nika państwowego, który był podwładnym W. P. 28 stycznia 1976 r. Urząd Miejski w Gdyni wydał decyzję potwierdzającą, że zgodnie z przepisami re­gulującymi specjalny tryb najmu mieszkanie zostało wynajęte W. P. na czas nieokreślony. Później, w latach 90. skarżąca domagała się uznania tej decy­zji za nieważną, ale uzyskała jedynie wydanie orzeczenia stwierdzającego, że owa decyzja została wydana z naruszeniem prawa (zob. także paragrafy 49-54 poniżej).

34. 24 października 1975 r. Kierownik Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni wydał decyzję o przejęciu domu w zarząd państwowy. Decyzja ta obowiązywała od 2 stycznia 1976 r.

35. 3 sierpnia 1988 r. Sąd Rejonowy w Gdyni rozstrzygając w zakre­sie wniosku krewnych A. Z. wydał wyrok, w którym uznał, że po śmierci A. Z. jej córka (J. P.) oraz zięć (M. P.) odziedziczyli prawo najmu mieszkania na pierwszym piętrze w domu skarżącej.

36. 18 września 1990 r. Sąd Rejonowy w Gdyni wydał postanowienie stwierdzające, że skarżąca nabyła w drodze dziedziczenia prawo do nieru­chomości rodziców. 25 października 1990 r. Sąd Rejonowy w Gdyni wpisał ją do właściwej księgi wieczystej.

37. 26 października 1990 r. Prezydent Gdyni wydał decyzję przywraca­jącą skarżącej prawo zarządzania domem. 31 lipca 1991 r. skarżąca działając poprzez pełnomocnika, przejęła zarządzanie domem od Gminy Miasta Gdyni. Wkrótce potem rozpoczęła renowację domu.

38. W nieznanej dacie z latach 90. skarżąca założyła prywatną fundację pod nazwą Fundacja Bursztynowego Szlaku. Od 1991 r. podejmuje daremne wysiłki umieszczenia siedziby fundacji w swoim domu.

2. Fakty, które miały miejsce po 10 października 1994 r.

39. Po przejęciu zarządzania budynkiem skarżąca wszczęła kilka postępo­wań – cywilnych i administracyjnych – w celu unieważnienia uprzednich decy­zji administracyjnych oraz odzyskania posiadania mieszkań w swoim domu.

(a) Postępowania przed sądami cywilnymi

(i) Postępowania eksmisyjne

40. 6 czerwca 1992 r. skarżąca zwróciła się do Sądu Rejonowego w Gdy­ni o wydanie nakazu eksmisji jej najemców. W kwietniu 1993 r. na wniosek pozwanych postępowanie zostało zawieszone. 26 kwietnia 1996 r. jej pozew został oddalony.

(ii) Postępowanie dotyczące przekwaterowania najemców i odszkodowania

41. W kwietniu 1995 r. skarżąca zwróciła się do Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku o nakazanie pozwanej Gminie Miasta Gdyni przekwaterowania lokatorów żyjących w jej domu do mieszkań należących do gminy. Zwróciła się także do sądu o przyznanie jej odszkodowania, inter alia, tytułem tego, że władze pozbawiły jej rodziców i ją możliwości mieszkania w ich własnym domu, za dewastację budynku oraz za arbitralną zmianę jego przeznacze­nia i za straty moralne. Dnia 5 lipca 1996 r. Sąd Wojewódzki rozstrzygnął, że zgodnie z ustawą o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkanio­wych z 2 lipca 1994 r. („ustawa z 1994 r.”) pozwane władze nie miały obo­wiązku przekwaterowania najemców do lokali znajdujących się we własności gminy. Oddalił ponadto pozostałą część roszczenia. Skarżąca odwołała się.

42. 17 stycznia 1997 r. Sąd Apelacyjny w Gdańsku rozpatrzył i oddalił jej apelację. Zauważył, że żaden przepis ustawy z 1994 r. nie zobowiązywał władz gminnych do przekwaterowania najemców skarżącej lub na jej wniosek do dostarczenia im lokalu zastępczego. Odnośne przepisy ustawy z 1994 r., a mianowicie art. 56 (4) i (7) (zob. także paragraf 81 poniżej) stanowił, że na­jemca musiał opuścić mieszkanie jedynie wtedy, gdy właściciel zaoferował mu inne należące do niego mieszkanie lub władze lokalne zgodziły się przy­znać najemcy lokal zastępczy należący do nich lub przez nie zarządzany. Odnośnie roszczeń skarżącej o odszkodowanie za straty finansowe doznane w wyniku wydania wadliwych decyzji administracyjnych, sąd apelacyjny za­uważył, że takie roszczenia mogą być rozstrzygane przez sądy powszechne jedynie wtedy, gdy powód zwrócił się najpierw o odszkodowanie do władz administracyjnych i wynik postępowania administracyjnego był dla niego niekorzystny. Zwrócił uwagę skarżącej na kodeks postępowania administra­cyjnego, który regulował zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władz publicznych za wydanie wadliwych decyzji.

W zakresie, w jakim skarżąca domagała się odszkodowania za zdewasto­wanie domu i zmianę jego przeznaczenia, sąd apelacyjny uznał, że pozwane władze nie mogą być uznane za odpowiedzialne za konsekwencje uprzed­nio obowiązujących ustaw. W szczególności, władze lokalne nie były odpo­wiedzialne za wydanie powojennych ustaw, wprowadzających restrykcyjne zasady dotyczące najmu mieszkań w domach prywatnych oraz publicznej gospodarki lokalami. Nie mogą też odpowiadać za obowiązywanie specjal­nego trybu najmu wprowadzonego ustawą z 1974 r. oraz działaniem ustawy z 1994 r., która zawierała niektóre podobne zasady ochrony najemców, którzy nawiązali na podstawie decyzji administracyjnych stosunek najmu, którego przedmiotem były mieszkania w domach prywatnych właścicieli (zob. także paragrafy 75-76 poniżej). Sąd zauważył w konkluzjach, że pozwana gmina nie może być odpowiedzialna za jakiekolwiek szkody wyrządzone przez na­jemców skarżącej.

43. Następnie skarżąca złożyła kasację do Sądu Najwyższego. 13 listopa­da 1997 r. Sąd Najwyższy odrzucił kasację z powodów proceduralnych. Sąd uznał, że skarżąca nie spełniła właściwych wymogów formalnych; w szcze­gólności nie wskazała konkretnych przepisów prawa cywilnego, których na­ruszenie zarzucała sądom niższych instancji.

(b) Postępowania administracyjne

(i) Postępowanie dotyczące unieważnienia decyzji z 19 maja 1945 r.

44. W październiku 1995 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kole­gium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Mieszkaniowego Magistratu Miasta Gdyni z 19 maja 1945 r. Na mocy tej decyzji pierwsze piętro mieszkania w domu skarżącej zostało przydzielone A. Z. Decyzja ta stanowiła także podstawę dla przyznania prawa najmu mieszkania w domu skarżącej następcom prawnym A. Z. (zob. także paragraf 17 powyżej).

45. 26 czerwca 1997 r. Kolegium oddaliło wniosek. Uznało, że zaskar­żona decyzja została podjęta na podstawie przepisów Dekretu o komisjach mieszkaniowych wydanego przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego dnia 7 września 1944 r. Dekret ten regulował w owym czasie wszystkie kwe­stie dotyczące mieszkalnictwa. Kolegium stwierdziło, że decyzja nie została wydana przez właściwy organ i w konsekwencji była wydana z naruszeniem prawa. Jednakże Kolegium nie mogło stwierdzić nieważności decyzji, ponie­waż zgodnie z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia wydania decyzji wydanej z naruszeniem przepisów upłynęło więcej niż 10 lat, Kolegium mogło jedynie stwierdzić, że została ona wydana z naru­szeniem prawa.

46. Skarżąca odwołała się do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 15 stycznia 1998 r. sąd odrzucił jej skargę, ponieważ nie wyczerpała ona obo­wiązkowego środka odwoławczego w postaci wniosku do Kolegium o po­nowne rozpatrzenie sprawy.

47. Następnie skarżąca złożyła taki wniosek. 23 czerwca 1998 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z 26 czerwca 1997 r. Skarżąca złożyła skar­gę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Prokurator Wojewódzki w Gdańsku przyłączył się do postępowania i wniósł skargę w imieniu skarżącej.

48. 8 czerwca 1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił obie skargi. Potwierdził, że zaskarżona decyzja była niezgodna z prawem. Dodał, że do­szło do naruszenia zasad proceduralnych w kilku kwestiach (np. rodzice skar­żącej nie byli powiadomieni o postępowaniu i nigdy nie mieli możliwości zakwestionowania decyzji; dodatkowo, brak było dla niej podstawy prawnej), jednakże zgodnie z art. 156 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego sąd nie mógł unieważnić decyzji, a jedynie orzec, że została ona wydana niezgod­nie z prawem. Sąd zauważył, że powyższe naruszenia zasad proceduralnych mogły być sprostowane poprzez wznowienie postępowania.

(ii) Postępowanie dotyczące unieważnienia decyzji z 8 lipca 1975 r.

49. W 1992 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwo­ławczego w Gdańsku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 8 lipca 1975 r. Na mocy tej decyzji przyznano W. P. prawo najmu mieszkania na parterze domu skarżącej (zob. także paragraf 33 powyżej).

50. 27 stycznia 1994 r. Kolegium odrzuciło wniosek skarżącej. Skarżąca złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

51. 14 czerwca 1995 r. sąd oddalił skargę. Stwierdził, że mieszkania w domu skarżącej były wynajmowane w ramach specjalnego trybu najmu wprowadzonego ustawą z 1974 r. i na mocy tej ustawy prezydent był właści­wy do wydania rzeczonej decyzji. Zauważył ponadto, że pomimo pewnych błędów proceduralnych popełnionych przez Prezydenta Miasta Gdyni (które mogły być usunięte poprzez wznowienie postępowania) decyzja miała pod­stawę prawną i dlatego też nie mogła być uznana za nieważną.

52. 17 września 1994 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o wznowienie postępowania i unieważnienie zakwestionowanej decyzji. Prezy­dent odrzucił wniosek, jako że został on złożony z uchybieniem terminu.

53. 29 grudnia 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wznowiło z urzędu postępowanie. Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decy­zja została wydana w imieniu Prezydenta Miasta Gdyni przez urzędnika pań­stwowego, który był podwładnym W. P. i ten fakt sam w sobie stanowił wy­starczającą podstawę dla wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 (3) kodeksu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta powodowała, że de­cyzja była niezgodna z prawem. Jednakże na skutek tego, że od daty wydania decyzji upłynęło ponad 5 lat, Kolegium nie mogło jej unieważnić. W jego kom­petencji leżało jedynie orzeczenie, że została ona wydana niezgodnie z prawem, jak stanowi to art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

54. Skarżąca złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, za­rzucając, że decyzja nie została nigdy doręczona właścicielom domu i powinna zostać uznana za nieważną. 28 listopada 1996 r. jej skarga została oddalona.

(iii) Postępowanie dotyczące unieważnienia decyzji z 24 października 1975 r.

55. 4 października 1994 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miasta Gdyni o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego 24 październi­ka 1975 r. decyzją Kierownika Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Gdyni. Na mocy tej decyzji budynek skar­żącej przejęto w zarząd państwowy (zob. także paragraf 34 powyżej). Skarżą­ca ponadto zwróciła się o unieważnienie tej decyzji, twierdząc, że brak jej było podstawy prawnej. W szczególności dom został nieprawidłowo sklasyfikowa­ny jako dom wielorodzinny, kiedy w rzeczywistości był i nadal jest domem jednorodzinnym i jako taki nie powinien zostać przejęty w zarząd państwo­wy. Decyzja ta zdaniem skarżącej wydana była jedynie w celu osiągnięcia korzyści przez Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Urzędu Miejskie­go w Gdyni. W jej opinii decyzja była wydana wyłącznie w celu legalizacji – a przez to z naruszeniem prawa – decyzji z 8 lipca 1975 r., na mocy której W. P. nabył prawo najmu mieszkania w jej budynku.

56. 7 grudnia 1994 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił wznowienia postę­powania, jako że wniosek został złożony z uchybieniem terminu. 12 czerwca 1995 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję prezydenta. Następnie skarżąca wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 14 listopada 1996 r. sąd uchylił obie decyzję uznając, że Prezydent Gdyni nie był właściwy dla rozpatrzenia wniosku.

57. 27 lutego 1997 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdań­sku wznowiło postępowanie zakończone decyzją z 24 października 1975 r. 28 kwietnia 1997 r. Kolegium uznało, że decyzja została wydana z narusze­niem prawa, ponieważ właściciele budynku nie zostali poinformowani o po­stępowaniu. Stwierdziło, że Urząd Miejski w Gdyni nie działał z należytą starannością. W szczególności nie poczynił starań w celu ustalenia, kto był następcą prawnym właścicieli budynku. W rzeczywistości w owym cza­sie skarżąca i jej brat regularnie płacili właściwe podatki od nieruchomości do Urzędu Miejskiego. Powołując się na art. 146 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Kolegium odmówiło unieważnienia decyzji, ponieważ od daty wydania decyzji upłynęło ponad 5 lat.

58. W nieznanej dacie w 2002 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Po­morskiego o uznanie decyzji z 24 października 1997 r.[2] za nieważną. Wniosek został przekazany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, które było organem właściwym do zajęcia się sprawą. Kolegium odmówiło zajęcia się wnioskiem 13 maja 2002 r., uznając sprawę za res judicata.

3. Sytuacja najemców skarżącej

(a) Powierzchnia mieszkań

59. Strony przedstawiły różniące się informacje co do aktualnej powierzch­ni użytkowej mieszkań w domu skarżącej, co stanowi niezbędny czynnik dla określenia należnego czynszu.

(i) Rząd

60. Rząd twierdził, że powierzchnia użytkowa domu skarżącej wyno­si 196 m kw. Przedstawił dokument inwentaryzacji sporządzony 1 sierpnia 1991 r. przez Urząd Miejski w Gdyni w związku z przekazaniem administra­cji budynkiem przez Urząd Miejski w Gdyni skarżącej (zob. także paragraf 37 powyżej). Powierzchnia użytkowa domu została oszacowana na 196 m kw, nie została podana powierzchnia mieszkalna netto. W budynku znajdowały się cztery mieszkania i żadnych lokali użytkowych. Liczba pokoi mieszkalnych w mieszkaniach wynosiła 12. Powierzchnia tych mieszkań została wyliczona na 148 m kw. Ogólna powierzchnia domu została wskazana jako 255 m kw.

(ii) Skarżąca

61. Skarżąca twierdziła, że ogólna powierzchnia domu zajmowana przez najemców, za który opłacali oni czynsz wynosiła około 250 m kw. Na poparcie tego twierdzenia skarżąca przedstawiła zaświadczenie z 28 maja 2001 r. wy­dane przez Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w Gdyni, zrzeszenie, które administrowało jej domem. Zgodnie z tym zaświadczeniem co najmniej od lat 50. dom skarżącej był podzielony na trzy mieszkania wynajmowane na podstawie stosunku najmu nawiązanego na podstawie opisanych powyżej decyzji administracyjnych.

62. Powierzchnia użytkowa tych mieszkań dla celów określenia czynszu była następująca: mieszkanie nr 1 = 127,38 m kw, mieszkanie nr 2 = 67,90 m kw; i mieszkanie nr 4 = 54,25 m kw. W związku z tym, ogólna powierzchnia użytkowa zajmowana przez najemców wynosiła 249,53 m kw.

(b) Dokumenty związane z opłacaniem czynszu przez najemców skarżącej

62. Nieokreślonego dnia w 1995 r. W. P. zwrócił się do Sądu Rejonowego w Gdyni o wydanie wyroku określającego kwotę czynszu, jaka powinna być płacona przez niego. 20 marca 1996 r. Sąd Rejonowy wydał wyrok i określił czynsz na poziomie 33,66 zł miesięcznie. Zobowiązał skarżącą do zapłaty kosztów postępowania w kwocie 528,90 zł.

63. Zgodnie z zaświadczeniem z 28 maja 2001 r. Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Gdyni (zob. paragraf 61 powyżej) kwoty czynszu pła­cone przez najemców skarżącej wynosiły: za mieszkanie nr 1 (powierzchnia użytkowa 127,38 m kw), zajmowane przez J. P. i M. P., 500,60zł za mieszkanie nr 3 (powierzchnia użytkowa 67,90 m kw), zajmowane przez W.P., 322,65 zł; za mieszkanie nr 4 (dawne poddasze; powierzchnia użytkowa 54,25 m kw), zajmowane przez J. W., 188,25 zł. Mieszkanie nr 2 (pierwotnie sypialnia ro­dziców skarżącej, która była następnie używana jako suszarnia), z którego uprzednio korzystał W. P. bez tytułu prawnego lub zgody i za to nie płacił czynszu było w tym czasie zamknięte i zaplombowane przez administratora. W. P. doręczono informację wzywającą do zapłaty 2 982,46 zł za nieupraw­nione używanie pod groźbą eksmisji.

Na rozprawie Rząd poinformował Trybunał, że czynsz płacony przez J. P. i M. P. w tamtym czasie wynosił (26 stycznia 2004 r.) 531,63 zł.

(c) Sytuacja finansowa najemców

64. Na prośbę Trybunału o dostarczenie dowodów obrazujących sytuację finansową najemców skarżącej Rząd przedstawił zaświadczenie z Dzielnico­wego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gdyni z 19 lutego 1993 r. Z zaświad­czenia wynikało, że W. P. otrzymywał pomoc z ośrodka od stycznia 1993 r. Miał otrzymać okresowy zasiłek socjalny na marzec i maj 1993 r. W 1992 r. otrzymał pomoc przeznaczoną na wydatki mieszkaniowe. W zaświadczeniu stwierdzano ponadto, że W. P przyznano wcześniej II stopień inwalidztwa, zarówno niepełnosprawność, jak i jej stopień miały być poddane weryfikacji medycznej w maju 1993 r.

65. 12 lutego 2004 r. w odpowiedzi na zapytanie Rządu polskiego w związku z niniejszą sprawą Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Gdyni poinformował, że najemcy skarżącej W. P., J. P., M. P. i J. W., nie otrzymy­wali w ostatnich latach, tj. od 1995 r., żadnej pomocy z ośrodka.

4. Kwoty czynszu regulowanego za m kw w Gdyni w latach 1994-2004
według informacji Rządu

66. Odpowiadając na pytanie Trybunału dotyczące kwot czynszu regu­lowanego otrzymywanego przez skarżącą od 10 października 1994 r., Rząd stwierdził, że nie posiada danych dotyczących czynszu otrzymywanego przez skarżącą w omawianym okresie. Jednakże przedstawił wskaźniki właściwe dla ustalania czynszu regulowanego określone przez Urząd Miejski w Gdyni dla podobnych domów.

67. Zgodnie z tymi informacjami, w grudniu 1994 r. czynsz za m kw wynosił 9.817 starych złotych; od stycznia do listopada 1995 r. – 1,04 zł; od grudnia 1995 do października 1996 – 2,11 zł; od listopada 1996 do grud­nia 1997 – 2,63 zł; od stycznia 1998 do stycznia 1999 – 3,37 zł; od lutego 1999 do stycznia 2000 – 4,01 zł; od lutego 2000 r. do lutego 2001 r. – 4,37 zł i od kwietnia 2002 r. do października 2002 – 4,61 zł.

68. 10 października 2002 r. na skutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2002 r. stało się możliwe dla właścicieli podwyższenie czynszu do 3% wartości odtworzeniowej mieszkania (zob. tak­że paragrafy 90, 106-108 i 117 poniżej).

Od grudnia 2002 r. do 30 czerwca 2003 r. właściwy wskaźnik przeliczenio­wy wartości odtworzeniowej mieszkania (zob. także paragrafy 79 i 89 poniżej) wynosił 2 525,30 zł. Od 1 lipca do 31 grudnia 2003 r. wynosił 2 471,86 zł.

W 2004 r. wskaźnik przeliczeniowy został ustalony na poziomie 2 061,21.

Rząd twierdził, że wartość odtworzeniowa mieszkań w domu skarżącej została wyliczona na podstawie następujących trzech elementów: 3% jak po­wyżej, powierzchni użytkowej mieszkania oraz właściwego wskaźnika prze­liczeniowego (2 061,21 zł). Miesięczny czynsz za m kw. w domu skarżącej odpowiadał 3% wskaźnika przeliczeniowego wartości mieszkania za m kw. podzielone przez 12 miesięcy (3% x 2 061,21 zł = 61,83/12 zł). Wynosił więc, około 5,15 zł za m kw. Biorąc pod uwagę powierzchnię użytkową domu, jak wskazywał to Rząd, maksymalny czynsz miesięczny wynosił 1 009,40 zł (5.15 zł x 196 m kw). Biorąc pod uwagę powierzchnię wskazaną przez skar­żącą właściwa kwota wynosiła 1 285,08 zł (5.15 zł x 249.53 m kw).

5. Poziom czynszu wolnorynkowego w Gdyni w latach 1994-2004
według skarżącej

70. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez skarżącą w latach 1994-1999 czynsz wolnorynkowy za 3 mieszkania w jej domu wynosiłby do 1.700 dolarów za miesiąc (800 dolarów + 500 dolarów + 400 dolarów odpo­wiednio, w zależności od wielkości mieszkania). W latach 2000-2002 czynsz spadłby do 1 250 dolarów za miesiąc (600 dolarów + 350 dolarów + 300 dola­rów). W roku 2003 byłby dalej obniżony do 900 dolarów za miesiąc (450 do­larów + 250 dolarów + 200 dolarów). Skarżąca twierdziła, że jej prognoza co do obniżenia czynszu oparta była o takie czynniki, jak obniżenie wartości domu na skutek jego wieku, zmniejszenia zapotrzebowania i zwiększenia po­daży na mieszkania na wynajem na rynku.

II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA

A. „Publiczna gospodarka lokalami” i „administracyjny tryb najmu”

71. Dekret z 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu, który wszedł w życie 13 lutego 1946 r., wprowadził „publiczną gospo­darkę lokalami” mającą także zastosowanie do mieszkań i lokali użytkowych znajdujących się w prywatnych budynkach (zob. także paragraf 18 powyżej).

72. Następnie, 1 września 1948 r., wszedł w życie Dekret z 28 lipca 1948 r. o najmie lokali. Zgodnie z jego postanowieniami, władze państwowe zarządzały kwestiami mieszkaniowymi zarówno w sektorze państwowym, jak i prywatnym. Władze publiczne zostały upoważnione do wydawania decy­zji przyznających najemcom poszczególne mieszkania w budynkach prywat­nych. Przepisy te zawierały także zasady dotyczące regulacji czynszu.

73. Ustawa z 1974 r. wprowadziła „specjalny tryb najmu”, który zastą­pił „publiczną gospodarkę lokalami”, mimo iż nie zmienił zasadniczo zasad, na jakich oparte było prawo najmu. Jako przykład można podać, że prawo najmu mieszkania w domu podlegającym „publicznej gospodarce” nie miało za podstawę umowy cywilnej, ale było przyznawane najemcy decyzją admi­nistracyjną. Właściciel takiego budynku nie miał możliwości wyrażenia opinii co do tego, kto będzie mieszkał w jej lub jego domu i jak długo. Specjalny tryb najmu miał zastosowanie do lokali mieszkalnych i użytkowych.

74. Decyzje o przydziale lokalu były z przyczyn praktycznych równo­znaczne z przyznaniem prawa najmu mieszkania (lub lokalu użytkowego) w ramach specjalnego trybu najmu. Decyzje były wydawane przez właściwe wydziały urzędów do spraw lokalowych (w zależności od tego, która z licz­nych reform systemu administracji publicznej była aktualnie przeprowadzana nazywane były „wydziałem mieszkaniowym”, „wydziałem gospodarki loka­lowej i środowiska”, „wydziałem mieszkaniowym”).

B. Ustawa z 1994 r.

1. Zniesienie „specjalnego trybun najmu” i wprowadzenie nowego sys­temu regulacji czynszu

75. Ustawa ta weszła w życie 12 listopada 1994 r. Zamiarem jej wprowa­dzenia było przeprowadzenie reformy prawa regulującego stosunki pomiędzy właścicielami i najemcami. Mimo iż ustawa znosiła „specjalny tryb najmu” i rozluźniała regulację czynszu, m.in. poprzez zezwolenie na rynkowe i wolne ustalanie czynszu za lokale użytkowe, a także zezwolenie, by czynsze za lo­kale mieszkalne były swobodnie ustalane w umowach cywilnych pomiędzy właścicielami i najemcami. Ustawa utrzymała regulację czynszu w lokalach mieszkalnych, w których prawo najmu zostało uprzednio przyznane najemcy decyzją administracyjną.

76. Ustawa z 1994 r. wprowadziła system „czynszu regulowanego” i określiła szczegółowe zasady obliczania czynszu za lokale mieszkalne, które do tego czasu były poddane „specjalnemu trybowi najmu”. Przepisy dotyczą­ce regulacji czynszu, których ratio legis była ochrona najemców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w okresie transformacji od systemu miesz­kaniowego poddanego kontroli państwa do systemu wolnorynkowego, miały obowiązywać do 31 grudnia 2004 r.

Ustawa z 1994 r. utrzymała mimo nieznacznych zmian redakcyjnych zasa­dy dotyczące ochrony najemców przed wypowiedzeniem najmu obowiązującego na podstawie uprzednich decyzji administracyjnych oraz prawo następstwa najmu.

2. Następstwo prawa najmu mieszkania

77. Art. 8 ust. 1 ustawy brzmi:

„1. W razie śmierci najemcy jego zstępni, wstępni, pełnoletnie rodzeństwo, osoby przysposabiające albo przysposobione oraz osoba, która pozostawała fak­tycznie we wspólnym pożyciu małżeńskim z najemcą, mieszkający z nim stale do chwili jego śmierci, wstępują w stosunek najmu lokalu oraz nabywają jego uprawnienia i obowiązki związane z [najmem] tym lokalem, chyba że się tego prawa zrzekną wobec wynajmującego. Nie dotyczy to osób, które w chwili śmier­ci najemcy miały tytuł prawny do zajmowania innego lokalu mieszkalnego.

2. W razie braku osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lub w razie zrzeczenia się przez nie tego prawa, stosunek najmu lokalu wygasa.”

3. Czynsze regulowane

78. Art. 20 stwierdza co następuje:

„1. Z tytułu najmu najemca jest obowiązany opłacać czynsz.

2. W wypadkach przewidzianych ustawą wysokość czynszu ustala się w spo­sób w niej określony (czynsz regulowany). W pozostałych wypadkach czynsz jest wolny.

3. Wysokość czynszu powinna uwzględniać stan techniczny i położenie domu, powierzchnię i wyposażenie lokalu oraz inne czynniki podwyższające lub obniżające jego wartość użytkową.

4. Wysokość czynszu strony określają w umowie”.

79. Art. 25, który zgodnie z art. 56 ust. 2 (zob. paragraf 81 poniżej) ma także zastosowanie do mieszkań należących do osób prywatnych objętych uprzednio specjalnym trybem najmu przewiduje:

„1. Czynsz regulowany, z zastrzeżeniem art. 66, opłacają najemcy lokali two­rzących mieszkaniowy zasób gminy oraz stanowiących własność Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub osób prawnych prowadzących eksploatację bu­dynków w celach niezarobkowych, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych.

2. Maksymalny czynsz regulowany nie może przekraczać w stosunku rocz­nym 3% wartości odtworzeniowej lokalu.

3. Wartość odtworzeniową lokalu wyznacza iloczyn jego powierzchni użyt­kowej i wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

4. Wojewoda (właściwy), w drodze zarządzenia, ustala co kwartał wysokość wskaźnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego.

4. Przekształcenie „najmu administracyjnego” w „najem umowny”

80. Zgodnie z przepisami przejściowymi ustawy prawo najmu mieszkania przyznane najemcy decyzją administracyjną miało być traktowane jako najem nawiązany na podstawie umowy, zawarty w oparciu o właściwe przepisy Ko­deksu cywilnego. Najemcy takich mieszkań mieli opłacać czynsz regulowany do 31 grudnia 2004 r.

Zgodnie z art. 55 ustawy najem mieszkania na podstawie decyzji admini­stracyjnej wydanej w oparciu o ustawę z 1974 r. miał pozostać w mocy.

81. Art. 56 przewidywał dalsze regulacje w odniesieniu do „najmu admi­nistracyjnego”. Przewidywał w omawianym zakresie:

„1. Najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miej­scowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nie oznaczony.

2. Do dnia 31 grudnia 2004 r. włącznie czynsz najmu lokali, nawiązanego w sposób, o którym mowa w ust. 1, położonych w domach stanowiących wła­sność osób fizycznych albo lokali stanowiących własność takich osób, ustala się zgodnie z przepisami o czynszu regulowanym.

...

4. W razie gdy właściciel, o którym mowa w ust. 2, zamierza zamieszkać w swoim lokalu i w tym celu zwalnia na rzecz najemcy zajmowany dotychczas lokal znajdujący się w zasobach gminy, najemca jest obowiązany opróżnić lokal właściciela i przenieść się do lokalu zwolnionego, jeżeli spełnia on przewidziane ustawą wymagania dla lokalu zamiennego. W takim wypadku właściciel może wypowiedzieć najem w trybie art. 32 ust. 2.

...

6. Przepisy ust. 4 ... stosuje się odpowiednio, jeżeli w lokalu właściciela ma zamieszkać jego pełnoletnie dziecko lub rodzice.

7. Przepis ust. 4 stosuje się odpowiednio, jeżeli właściciel lokalu zaoferu­je najemcy lokal zamienny stanowiący jego własność lub jeżeli lokal zamienny na wniosek właściciela dostarczy gmina. W takim wypadku najemca płaci czynsz regulowany”.

5. Obowiązki właścicieli nieruchomości w odniesieniu do utrzymania nieruchomości

82. Art. 9 ustawy przewiduje dokładną listę obowiązków właścicieli w ra­mach stosunku najmu. Odnosi się zarówno do właścicieli wynajmujących mieszkania za swobodnie ustalany czynsz wolnorynkowy, jak i właścicieli otrzymujących czynsz regulowany. Wymienia także rodzaje prac, jakie mu­szą być wykonywane przez właścicieli w ramach umowy najmu. Artykuł ten przewiduje w omawianym zakresie:

„1. Wynajmujący jest zobowiązany do zapewnienia sprawnego działania istniejących urządzeń technicznych budynku, umożliwiających najemcy korzy­stanie z oświetlenia i ogrzewania lokalu, ciepłej i zimnej wody, wind, zbiorczej anteny i innych urządzeń należących do wyposażenia lokalu lub budynku.

...

3. Do wynajmującego należy w szczególności:

1) utrzymanie w należytym stanie, porządku i czystości pomieszczeń i urzą­dzeń budynku, służących do wspólnego użytku mieszkańców, oraz jego otoczenia,

2) dokonywanie napraw budynku, jego pomieszczeń i urządzeń oraz przy­wrócenie poprzedniego stanu budynku uszkodzonego, niezależnie od przyczyn, z tym że najemcę obciąża obowiązek pokrycia szkód powstałych z jego winy,

3) dokonywanie napraw lokali, napraw lub wymiany instalacji i elementów wyposażenia technicznego, w zakresie nie obciążającym najemcy, a zwłaszcza:

a) napraw i wymiany wewnętrznych instalacji wodociągowej, gazowej i cie­płej wody - bez urządzeń odbiorczych, a także napraw i wymiany wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania wraz z grzejnikami, instalacji elektrycznej, telefonicznej oraz anteny zbiorczej - z wyjątkiem osprzętu,

b) wymiany pieców grzewczych, stolarki okiennej i drzwiowej oraz podłóg, posadzek i wykładzin podłogowych, a także tynków...”

6. Wypowiedzenie najmu o odniesieniu do najemcy opłacającego czynsz regulowany

83. W praktyce, jeżeli taki najemca nie miał zaległości w opłacie czynszu regulowanego przekraczających 2 miesiące, najem nie mógł zostać wypowie­dziany, chyba że najemca taki korzystał z mieszkania „w sposób niezgodny z jego przeznaczeniem”, niszczył mieszkanie lub budynek, w sposób powta­rzający się i rażący naruszał spokój i porządek lub podnajął mieszkanie bez uprzedniej zgody właściciela (art. 31 i 32 ustawy z 1994 r.).

Jednakże nawet jeżeli najemca miał zaległości czynszowe przekraczające 2 miesiące, właściciel był zobowiązany poinformować go na piśmie o zamia­rze wypowiedzenia najmu i wyznaczyć mu jednomiesięczny termin do zapła­ty zarówno zaległości, jak i bieżącego czynszu miesięcznego.

C. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego uznające niektóre przepisy ustawy z 1994 r. za niezgodne z Konstytucją

1. Wyrok z 12 stycznia 2000 r.

84. 12 stycznia 2000 r. Trybunał Konstytucyjny orzekając w przedmiocie pytania prawnego Sądu Najwyższego, uznał za niekonstytucyjny art. 56 (2) w związku z, inter alia, art. 25 ustawy z 1994 (zob. paragrafy 79 i 81 powy­żej). Orzekł, że przepisy te były niezgodne z art. 64 § 3 Konstytucji (ochrona praw własności) w związku z art. 2 (zasada rządów prawa i sprawiedliwo­ści społecznej) oraz art. 31 § 3 (zasada proporcjonalności) Konstytucji (zob. także paragrafy 111 i 113-114 poniżej) oraz w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, poprzez to, że nałożyły one niewspółmierny i z punktu widzenia dopuszczalnych ograniczeń prawa własności, niepotrzebny ciężar finansowy na wykonywanie praw własności przez właścicieli budynków, któ­rzy posiadali mieszkania objęte systemem regulacji czynszu.

Trybunał stwierdził, że niekonstytucyjne przepisy tracą moc 11 lipca 2001 r. W praktyce oznaczało to, że do tego czasu parlament powinien uchwa­lić nową, zgodną z Konstytucją ustawę regulującą tę kwestię.

85. Przed wydaniem wyroku Trybunał Konstytucyjny zwrócił sie do Preze­sa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o informację dotyczącą przebiegu realizacji ustawy z 1994 r., a w szczególności sposobu określania „wskaźnika przeliczeniowego 1 m kw powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego” jak przewiduje to art. 25 ustawy. Zgodnie z otrzymaną informacją poziom czyn­szu regulowanego nigdy nie osiągnął ustawowych 3% wartości odtworzenio­wej, jak przewiduje to art. 25 (2), ale określany był przez gminy na poziomie 1.3% tej wartości. W konsekwencji poziom czynszu regulowanego pokrywał jedynie 60% kosztów eksploatacji budynków. Różnica musiała być pokryta przez właścicieli budynków z własnych środków. Nie pozwalało to im na two­rzenie funduszy remontowych.

86. W wyroku Trybunał Konstytucyjny przywiązał ogromną wagę do fak­tu, że właściwe przepisy dotyczące czynszu regulowanego doprowadziły do sy­tuacji, w której wydatki ponoszone przez właścicieli budynków były znacznie wyższe niż czynsze płacone przez najemców, a ci ostatni „nie mieli wpływu na określenie wysokości czynszu regulowanego”. Zdaniem Trybunału, nieade­kwatność obecnie otrzymywanego czynszu regulowanego skutkuje postępują­cym obniżeniem wartości tzw. kamienic czynszowych, a to z upływem czasu pociąga za sobą konsekwencje podobne do skutków wywłaszczenia.

Wyrok zawiera szerokie uzasadnienie, którego główne założenia mogą być podsumowane następująco.

„Jednym z podstawowych składników prawa własności jest możliwość po­bierania pożytków przedmiotu własności, co ma szczególne znaczenie w modelu gospodarki rynkowej. Ustawodawca może jednak to prawo pobierania pożytków regulować i ograniczać, m.in. ze względu na socjalny kontekst korzystania z wła­sności oraz na obowiązki, jakie własność rodzi w ogóle. W skrajnych przypad­kach ... możliwe jest nawet przejściowe wykluczenie możliwości ... uzyskiwania dochodu z dóbr stanowiących przedmiot własności. Jeżeli jednak ograniczenia prawa własności pójdą jeszcze dalej i ustawodawca postawi właściciela w sytu­acji, gdy jego własność musi mu przynosić straty, a zarazem nałoży na właściciela obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu tej własności w określonym stanie, to można będzie mówić o ograniczeniu, które narusza „istotę” prawa własności.

Trybunał Konstytucyjny zauważa, że obowiązujące przepisy dokonują bar­dzo poważnego ograniczenia możliwości korzystania i rozporządzania przez właściciela lokalami, określonymi w art. 56 ust. 1 ustawy z 1994 r. W szczegól­ności, przepis ten przekształcił wszystkie istniejące wcześniej stosunki najmu (o ile zostały nawiązane na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale ... ) w najem umowny na czas nieokreślony. ...

Trybunał Konstytucyjny nie ocenia zgodności powyższych rozwiązań z konstytu­cją, bo nie jest to przedmiotem pytania prawnego Sądu Najwyższego. Trybunał Kon­stytucyjny stwierdza jedynie, że na tle tych rozwiązań właściciel budynku jest prak­tycznie pozbawiony wpływu zarówno na, kto jest najemcą lokali w tym budynku, jak i na to, czy stosunek najmu z tymi osobami będzie nadal kontynuowany. ...

Możliwości korzystania i rozporządzania [przez właściciela budynku] przed­miotem własności są więc poddane bardzo poważnym ograniczeniom. Nie zostały one wprawdzie przekreślone całkowicie, bo właściciel nadal może swój budynek (lokal) sprzedać, ustanowić na nim hipotekę, nie ma też ograniczeń w odniesieniu do dziedziczenia. Trzeba jednak zauważyć, że wyłączenie praw właściciela do dys­ponowania lokalami poddanymi reżimowi ustawy z 1994 r. wpływa w sposób deprecjonujący na rynkową wartość budynku. W tym samym inne, nie odebrane właścicielowi, możliwości korzystania i rozporządzania [jego własnością] ulegają zasadniczej redukcji, a prawo własności nabiera pozornego charakteru...

Zarazem przepisy prawa nakładają na właściciela budynku szereg istotnych obowiązków. ... Większość z tych ustaw nie ogranicza się do nałożenia określo­nych obowiązków na właścicieli budynków, ale też przewiduje określone kary za niewypełnienie lub nienależyte wypełnianie tych obowiązków. ...

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawa z 1994 r., w zwłaszcza prak­tyka jej stosowania, nie zapewniły dostatecznych mechanizmów równoważenia wskazanych wyżej kosztów utrzymania budynku, jego urządzeń i otoczenia, wpływami z czynszów regulowanych. ...

Trybunał Konstytucyjny uważa za potrzebne zwrócenie uwagi jeszcze na dwa dalsze elementy, które wyznaczają sytuację prawną właścicieli:

- po pierwsze, nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wydatków na utrzymanie budynku nie pozwala ... [właścicielom budynków] wy­gospodarowywać rezerw na tworzenie funduszy remontowych i troskę o utrzyma­nie budynku w dobrym stanie. Rezultatem jest postępujący proces dekapitalizacji tzw. kamienic czynszowych. Postrzegać to należy z jednej strony w kategoriach prawa własności, jako proces stopniowego pozbawiania tego prawa, z biegiem czasu prowadzącego do skutków podobnych do wywłaszczenia. Z drugiej strony ma to też wymiar ogólnospołeczny, bo wiele budynków wielomieszkaniowych zbliża się do swej „śmierci technicznej”, a wówczas nie tylko właściciel utraci swoją własność, ale także lokatorzy utracą możliwość zamieszkiwania, co będzie trudne do pogodzenia z obowiązkami władz publicznych, o których mowa w art. 75 ust. 1 konstytucji;

- po drugie, nieadekwatność czynszów regulowanych do rzeczywistych wy­datków na utrzymanie budynku nie została dostrzeżona w prawie podatkowym. ... [Zgodnie z tymi przepisami] właściciel budynku jest traktowany tak samo jak przedsiębiorca lub wynajmujący w celach zarobkowych i ponosić musi konse­kwencje finansowe wszystkich strat powstałych w wyniku najmu lokali. ...

[Odnośnie zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 § 3 Konstytucji]

... za uzasadnione ... można więc uznać takie ukształtowanie wysokości czyn­szu, by nie pozostawał on w rażącej dysproporcji do możliwości finansowych najemców, tak aby możliwe było zachowanie godnego poziomu życia (a w każ­dym razie minimum egzystencji) po jego opłaceniu. Odpowiada bowiem współ­czesnemu pojmowaniu idei „państwa socjalnego”, żeby od wszystkich członków społeczeństwa żądać pewnych ofiar na rzecz tych, którzy nie są w stanie sami zapewnić egzystencji sobie i swoim rodzinom. Z natury rzeczy rozłożenie tych ofiar zależy od poziomu dochodów i obciąża silniej ludzi lepiej sytuowanych. Tych ofiar, z natury rzeczy, można też żądać od właścicieli, stosownie do ogólnej zasady, iż „własność zobowiązuje”. Zarazem jednak rozłożenie obciążeń, jakie nakładane są w ten sposób na poszczególnych członków społeczeństwa nie może być dowolne i musi zachowywać racjonalne proporcje.

Na tle wymagań art. 31 ust. 3 zd. 1 konstytucji, za „konieczne” w polskich realiach społecznych można więc uznawać dalsze obowiązywanie przepisów ograniczających prawo własności właściciela budynku (lokalu), a w szczególno­ści wyłączających nieskrępowaną swobodę w ustalaniu wysokości czynszu oraz innych opłat pobieranych od lokatorów z tytułu zajmowania lokalu. ... Za „ko­nieczne” – w każdym razie w okresie przejściowym można też uznać jeszcze dalej idące ograniczenia prawa własności, przekreślające swobodę pobierania po­żytków przez ustalenie wysokości czynszu w taki sposób, aby czynsz pokrywał tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku.

Analiza unormowań ustawy z 1994 r. prowadzi jednak do stwierdzenia, że wprowadzone w nich ograniczenia prawa własności nie zatrzymują się na tym poziomie. Obecne ujęcie przepisów o czynszu regulowanym w sposób świadomy pozostawia jego wysokość poniżej rzeczywistych kosztów ponoszonych przez właściciela budynku. Rozwiązanie takie, samo w sobie nie musiałoby być uznane za niekonstytucyjne, gdyby równolegle istniały inne mechanizmy prawne rekom­pensujące ponoszone w ten sposób straty. Mechanizmów takich jednak nie stworzo­no. Tym samym, obowiązujące przepisy oparte są na założeniu, iż własność musi – do 2004 r. przynosić straty właścicielowi, a zarazem że właściciel ma obowiązek łożenia na utrzymanie przedmiotu swojej własności w określonym stanie.

Oznacza to, że ustawa z 1994 r. przerzuciła na właścicieli budynków główny ciężar ofiar, jakie społeczeństwo musi ponieść na rzecz najemców, a w każdym razie tych spośród najemców, którzy znajdują się w trudnej sytuacji finansowej. Nie wykorzystano natomiast innych możliwych środków, jak chociażby dofinan­sowywania ze środków publicznych kosztów utrzymania i remontów budynków, o których mowa w art. 56 ust. 1, pełnego uwzględnienia w przepisach podatko­wych strat oraz nakładów ponoszonych przez właściciela, czy zróżnicowania wy­sokości czynszu w zależności od dochodów najemcy. Zamiast tego posłużono się środkiem najprostszym (bo pozornie najtańszym społecznie), tzn. ukształtowano maksymalną wysokość czynszów na niskim poziomie, dozwolono radom gmin na odstępstwa poniżej tego poziomu, a przez to założono, że pozostałe koszty utrzymania budynku pokryje jego właściciel z własnych źródeł. Nie zachowano przy tym jakiejkolwiek proporcji pomiędzy rozkładem ciężarów (ofiar) pomiędzy właścicieli a pozostałych członków społeczeństwa.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla raz jeszcze, że w dobie dzisiejszej istnieje – konstytucyjnie uznana konieczność ochrony praw lokatorów (a więc nie tylko najemców), i może ona znajdować wyraz m.in. w przepisach ustalających mak­symalną wysokość czynszów. Nie jest jednak konstytucyjną koniecznością, aby realizacja tej ochrony odbywała się przede wszystkim na koszt osób fizycznych, będących właścicielami budynków, bo nie tylko na nich ciąży obowiązek solida­ryzmu społecznego i pomocy słabszym. Możliwe jest przyjęcie innych rozwiązań prawnych, tak aby zarazem zapewnić najemcy niezbędną ochronę, a właścicielo­wi minimum środków, pozwalających na pokrywanie niezbędnych kosztów, któ­re częściowo wylicza art. 21 ustawy. Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego wskazywanie konkretnych rozwiązań oraz określanie relacji pomiędzy obciąże­niami, jakie mają spoczywać na najemcach, właścicielach i na ogóle społeczeń­stwa. Trybunał uznaje jednak, że nie ma argumentów konstytucyjnych uzasadnia­jących konieczność nałożenia tych kosztów przede wszystkim na właścicieli. ...

Tym samym art. 56 ust. 2 należy uznać za niezgodny z konstytucją. Ograni­czenie prawa własności ... które nie jest „konieczne”, nie czyni też zadość kon­stytucyjnym wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności.

[Inne rozstrzygnięcia]

Uznanie, że art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r. narusza zasadę proporcjonalności, zwalnia Trybunał Konstytucyjny od obowiązku zajmowania stanowiska jeszcze wobec zarzutu naruszenia przez ten przepis „istoty” prawa własności, bo [dodat­kowe rozstrzygnięcie w tej kwestii] nie wpłynęłoby to już w żaden sposób na me­rytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tylko więc na marginesie należy zauważyć, że ocena, czy zachowana została “istota” prawa własności, musi być dokonywana ... też na tle sumy istniejących ograniczeń tego prawa. ... Wersja tej instytucji przyjęta jednak w art. 56 ust. 2 ustawy z 1994 r., skumulowana z innymi regula­cjami odnoszącymi się do budynków prywatnych przybrała postać nie pozosta­wiającą właścicielowi nawet minimalnego substratu prawa własności.

W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego doszło w ten sposób do zniwe­czenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest prawo pobierania pożyt­ków, przy jednoczesnym wydrążeniu z treści drugiego składnika, jakim jest pra­wo rozporządzania. W efekcie prawu własności został nadany w gruncie rzeczy pozorny charakter, a to przekreśla realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 konstytucji [zasad społecznej gospodarki rynkowej, aktywności gospodarczej, własności prywatnej, solidarności, dialogu i współpracy.

[Odnośnie konstytucyjnych aspektów sytuacji najemców]

Sformułowane zostało w ten sposób swego rodzaju zobowiązanie ustawo­dawcy, iż do 31 grudnia 2004 stosunki najmu w lokalach, które stanowią zasób mieszkaniowy gminy, a także w lokalach [będących własnością prywatną] ... za­chowają swój dotychczasowy kształt, m.in. co do wysokości czynszu [3% warto­ści odtworzeniowej mieszkania]. ... Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że na tle zasad: ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego, wynikających z klauzuli państwa prawnego (art. 2 konstytucji) i mających charakter wiążący dla ustawodawcy – odstąpienie od tego modelu stosunków najmu byłoby dopuszczalne tylko w razie zaistnienia szczegól­nej konieczności publicznej. Taka konieczność w obecnej chwili nie zachodzi ...

Na marginesie zauważyć należy, że zakreślenie maksymalnego terminu obowiązywania czynszu regulowanego w budynkach (lokalach) stanowiących własność osób fizycznych wyraża też zobowiązanie ustawodawcy – adresowa­ne do właścicieli – do zniesienia obecnego kształtu tej instytucji nie później niż z końcem 2004 r. Także to zobowiązanie widzieć należy na tle zasady zaufania obywatela do państwa.

[Rozstrzygnięcia końcowe]

Konstytucyjna niedopuszczalność sprowadzania przychodu właściciela po­niżej pewnego minimum nie oznacza automatycznie konieczności podwyższania czynszów obciążających najemców, bowiem problem może zostać rozwiązany przez odpowiednie zaangażowanie publicznych środków finansowych.

2. Wyrok z 10 października 2000 r.

87. W wyroku z 10 października 2000 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 9 ustawy z 1994 r. (zob. paragraf 82 powyżej) w zakresie w jakim nakłada na właścicieli budynków obowiązki, był niezgodny z konstytucyjny­mi zasadami ochrony praw własności sprawiedliwości społecznej, ponieważ w szczególności nakładał na nich duży ciężar finansowy, ciężar, który nie był w żaden sposób proporcjonalny do dochodu uzyskiwanego z czynszu regu­lowanego. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ten przepis traci moc z dniem 11 lipca 2001 r.

3. Poprawki do ustawy

88. W wyniku wyroków Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia i 10 października 2000 r. Sejm przyjął nową ustawę regulującą problemy mieszkalnictwa i stosunki pomiędzy właścicielami budynków i najemcami. Ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmia­nie Kodeksu cywilnego („ustawa z 2001 r.”) weszła w życie 10 lipca 2001 r. Uchyliła ustawę z 1994 r. i zastąpiła uprzedni system regulacji czynszu innym ustawowym mechanizmem kontroli czynszu, który ograniczał możliwości podwyższania poziomu czynszu przez właścicieli nieruchomości.

Ustawa z 2001 r. była następnie stopniowo nowelizowana. Najważniejsze zmiany przyjęte przez Sejm 17 i 22 grudnia 2004 r. weszły w życie 1 stycznia 2005 r. (zob. paragrafy 128-136 poniżej).

D. Ustawa z 2001 r.

1. Ograniczenia w podwyższaniu czynszu

89. Art. 9 ustawy z 2001 r. wyliczał sytuacje, kiedy właściciel mógł pod­wyższyć czynsz. Przepis ten w wersji mającej zastosowanie do 10 paździer­nika 2002 r. (zob. paragraf 106 poniżej) brzmiał w omawianym zakresie na­stępująco:

1. Podwyższanie czynszu lub innych opłat za używanie lokalu [np. za elek­tryczność, wodę, centralne ogrzewanie itp.], z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie może być dokonywane częściej niż co 6 miesięcy.

2. W razie podwyższenia opłat niezależnych od właściciela jest on obowią­zany do przedstawienia lokatorowi na piśmie zestawienia opłat wraz z przyczyną ich podwyższenia.

3. Podwyżki czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, nie mogą w danym roku przekraczać średniorocz­nego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w minionym roku w stosunku do roku poprzedzającego rok miniony nie więcej niż o:

1) 50% - jeżeli roczna wysokość czynszu nie przekracza 1% wartości odtwo­rzeniowej,

2) 25% - jeżeli roczna wysokość czynszu jest wyższa niż 1% i nie przekracza 2% wartości odtworzeniowej,

3) 15% - jeżeli roczna wysokość czynszu jest wyższa niż 2% wartości od­tworzeniowej.

Dane o wzroście cen, o którym mowa w zdaniu pierwszym, są podawane w komunikatach Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

...

8. Wartość odtworzeniową lokalu stanowi iloczyn jego powierzchni użytko­wej i wskaźnika przeliczeniowego kosztu odtworzenia 1 m2 powierzchni użytko­wej budynku mieszkalnego.

90. Dalsze ograniczenie w podwyższaniu czynszu przez właścicieli wy­nikało z art. 28 ust. 2 ustawy z 2001 r., który przewidywał, że czynsz regulo­wany nie mógł przekroczyć 3% wartości odtworzeniowej mieszkania. Przepis ten obowiązywał do 31 grudnia 2004 r., do czasu wyznaczonego już wcze­śniej ustawą z 1994 r. (zob. także paragraf 81 powyżej).

Art. 28 ust. 2 brzmi:

„Do dnia 31 grudnia 2004 r., w stosunkach najmu powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy, wysokość czynszu w lokalach, w których obowiązywał w dniu wejścia w życie ustawy czynsz regulowany, nie może przekraczać w sto­sunku rocznym 3% wartości odtworzeniowej lokalu”.

2. Wypowiedzenie stosunku najmu

91. Art. 11 ustawy z 2001 r. wyliczał sytuacje, w których właściciel mógł wypowiedzieć najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej.

Art. 11 ust. 1 i 2 brzmiał w omawianym zakresie następująco:

„1. Jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypo­wiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w niniejszym artykule ... Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia.

2. Nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator:

1) pomimo pisemnego upomnienia nadal używa lokalu w sposób sprzeczny z umową lub niezgodnie z jego przeznaczeniem lub zaniedbuje obowiązki, dopusz­czając do powstania szkód, lub niszczy urządzenia przeznaczone do wspólnego ko­rzystania przez mieszkańców albo wykracza w sposób rażący lub uporczywy prze­ciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali, lub

2) jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności, lub

3) wynajął, podnajął albo oddał do bezpłatnego używania lokal lub jego część bez wymaganej zgody właściciela, lub

4) używa lokalu, który wymaga opróżnienia w związku z koniecznością roz­biórki lub remontu budynku, z zastrzeżeniem art. 10 ust. 4”.

92. Zgodnie z art. 11 ust. 3 właściciel lokalu, który otrzymywał czynsz niższy niż 3% wartości odtworzeniowej mieszkania mógł wypowiedzieć sto­sunek najmu z powodu niezamieszkiwania najemcy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy w mieszkaniu lub z powodu tego, że najemcy przysługuje tytuł prawny do innego lokalu położonego w tej samej miejscowości.

Art. 11 ust. 4 przewidywał, że nie później niż na pół roku naprzód właści­ciel może wypowiedzieć stosunek prawny, o ile zamierza zamieszkać w na­leżącym do niego lokalu i dostarczył najemcy lokal zastępczy lub jeżeli loka­torowi przysługuje tytuł do lokalu, w którym może zamieszkać w warunkach takich, jakby otrzymał lokal zamienny.

Zgodnie z art. 11 ust. 5 właściciel mógł wypowiedzieć stosunek najmu nie później niż na 3 lata naprzód, o ile zamierzał zamieszkać w należącym do niego lokalu, a nie dostarczył mu lokalu zastępczego.

93. Jednakże art. 12 ust. 1 dalej ograniczał możliwość wypowiedzenia stosunku najmu. Jeżeli wypowiedzenie stosunku prawnego miało nastąpić z przyczyn i w trybie, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2 (niezapłacone zaległości czynszowe mimo faktu uprzedzenia na piśmie o zamiarze wypo­wiedzenia i wyznaczeniu dodatkowego terminu na zapłatę), a dochody loka­tora uniemożliwiałyby mu ubieganie się w danej gminie o wynajęcie lokalu socjalnego, wypowiedzenie nie mogło nastąpić, jeżeli właściciel nie zapro­ponuje lokatorowi zawarcia ugody w sprawie zapłaty zaległych i bieżących należności.

3. Obowiązki w odniesieniu do utrzymania i napraw

94. Ustawa z 2001 r. w wersji mającej zastosowanie do 1 stycznia 2005 r. nie zawierała specjalnych przepisów ustalających obowiązki właścicieli nie­ruchomości i najemców w odniesieniu do utrzymania i napraw mieszkań i bu­dynków mieszkalnych. Kwestie te regulowane były częściowo przez właściwe przepisy Kodeksu cywilnego (który miał zastosowanie w zakresie, w jakim dana kwestia nie była uregulowana przez ustawę z 2001 r.), a częściowo przez ustawę prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. („ustawa prawo budowlane”), która określała ogólne obowiązki właścicieli budynków.

95. Art. 662 Kodeksu cywilnego, który zawiera ogólną zasadę, brzmi w omawianym zakresie następująco:

„1. Wynajmujący powinien wydać najemcy rzecz [najmu] w stanie przydatnym do umówionego użytku i utrzymywać ją w takim stanie przez czas trwania najmu.

2. Drobne nakłady połączone ze zwykłym używaniem rzeczy obciążają na­jemcę”.

96. Art. 675 Kodeksu cywilnego brzmi w omawianym zakresie następująco;

„1. Po zakończeniu najmu najemca obowiązany jest zwrócić rzecz [najmu] w stanie nie pogorszonym; jednakże nie ponosi odpowiedzialności za zużycie rzeczy będące następstwem prawidłowego używania”.

97. Art. 681 wymienia drobne nakłady, które obciążają najemcę. Brzmi on następująco:

„Do drobnych nakładów, które obciążają najemcę lokalu, należą w szcze­gólności: drobne naprawy podłóg, drzwi i okien, malowanie ścian, podłóg oraz wewnętrznej strony drzwi wejściowych, jak również drobne naprawy instalacji i urządzeń technicznych, zapewniających korzystanie ze światła, ogrzewania lo­kalu, dopływu i odpływu wody”.

98. Art. 61 ustawy prawo budowlane przewiduje:

„Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2”.

Art. 5 ust. 2 przewiduje:[3]

2) warunki użytkowe [budynku powinny być zapewnione] zgodn[ie] z prze­znaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie:

a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czyn­ników,

b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów.

4. Wstąpienie w stosunek najmu

99. Art. 691 Kodeksu cywilnego przewiduje w omawianym zakresie:

„1. W razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu loka­lu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świad­czeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą.

§ 2. Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalne­go, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci.

§ 3. W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu miesz­kalnego wygasa”.

E. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2002 r.

100. 11 grudnia 2001 r. Rzecznik Praw Obywatelskich złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego i zwrócił się m.in. o stwierdzenie niezgodności z konstytucyjną zasadą ochrony praw własności art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. (zob. paragraf 89 powyżej). Rzecznik odniósł sie do licznych skarg, które otrzymywał od właścicieli skarżących się, że poziom czynszu określonego zgodnie z tym artykułem nie pokrywał podstawowych kosztów utrzymania budynków mieszkalnych. Twierdził także, że ostatnio wprowadzone zasady określania czynszu stawiały właścicieli w jeszcze bardziej niekorzystnej sytu­acji niż zasady określone w ustawie z 1994 r., które już zostały uchylone jako niezgodne z Konstytucją.

Rzecznik skrytykował ustawodawstwo z powodu tego, że było wyjątko­wo niespójne. Odniósł się w szczególności do – jego zdaniem błędnej – usta­wowej korelacji pomiędzy wzrostem czynszu a wzrostem cen dóbr i usług konsumpcyjnych, który w rzeczywistości nie pozostawał w związku z koszta­mi utrzymania budynków mieszkalnych. Dodał, że brak było nadal przepisów pozwalających właścicielom na zrekompensowanie strat doznanych w związ­ku z wydatkami na utrzymanie nieruchomości.

101. Przedstawiciele Sejmu oraz Prokurator Generalny zwrócili się do Trybunału Konstytucyjnego o odrzucenie wniosku.

102. Trybunał wezwał do udziału w postępowaniu oraz do przedsta­wienia pisemnych stanowisk organizacje zrzeszające właścicieli i lokatorów nieruchomości. Polskie Zrzeszenie Lokatorów, Polska Unia Właścicieli Nie­ruchomości oraz Ogólnopolskie Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości złożyli pisma procesowe odpowiednio w dniach 16, 17 i 18 września 2002 r.

103. Polska Unia Właścicieli Nieruchomości przedłożyła materiał staty­styczny ukazujący, że poziom czynszu regulowanego kształtujący się na po­ziomie około 1,5% wartości odtworzeniowej budynku, pokrywał 40% kosz­tów eksploatacji. Unia przedstawiła przykładowe wyliczenie miesięcznego czynszu oparte o średnią wartość odtworzeniową, średnią wielkość mieszka­nia oraz średnie wynagrodzenie krajowe brutto.

Przy założeniu, że średnia wartość odtworzeniowa wynosiła 2 200 zł, a czynsze osiągają poziom 1,5% tejże wartości, czynsz za mieszkanie o po­wierzchni 40 m kw. wynosi około 110 zł. Kwota ta, co podkreślili, stanowiła 5 % średniego wynagrodzenia krajowego brutto, a dla porównania ich zda­niem, w krajach Unii Europejskiej czynsz stanowi 25-30% średniego wyna­grodzenia brutto.

104. Ogólnopolskie Stowarzyszenie Właścicieli Nieruchomości przed­stawiło stanowisko, iż kwestionowany przepis był niezgodny z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, ponieważ grupa około 100.000 właścicieli obcią­żona była w całości kosztami opieki społecznej udzielanej przez państwo pol­skie około 900 000 najemców, przy braku wsparcia finansowego ze strony około 15 milionów polskich podatników.

105. Polskie Zrzeszenie Lokatorów uznało, że kwestionowane przepisy były zgodne z Konstytucją. Zwróciło uwagę na fakt, iż duża grupa najemców, szczególnie ci, którym przyznano prawo najmu na drodze decyzji administra­cyjnych, znajdowało się w trudnej sytuacji finansowej. Zrzeszenie zwróciło uwagę na fakt, że w okresie publicznej gospodarki lokalami najemcy ci poczy­nili nakłady i w ten sposób uczestniczyli w kosztach utrzymania budynków, mimo iż nie byli do tego prawnie zobowiązani. Na rozprawie odpowiadając na pytania sędziów, Prezes zrzeszenia przyznał, że wśród najemców opłaca­jących czynsz regulowany znajdowały się także osoby dobrze usytuowane, w stosunku do których wzrost czynszu byłby uzasadniony.

106. 2 października 2002 r. Trybunał Konstytucyjny zasiadając w peł­nym składzie orzekł, że art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. jest niezgodny z art. 64 §§ 1 i 2 oraz art. 31 § 3 Konstytucji (zob. także paragrafy 113 i 114 poni­żej). Przepis ten został w związku z tym uchylony z dniem 10 października 2002 r., tj. od daty publikacji orzeczenia w Dzienniku Ustaw.

107. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny szeroko cytował swój wyrok z 12 stycznia 2000 r. (zob. paragrafy 84-86 powyżej).

We wnioskach uznał, że fakt, iż ustawa z 2001 r. zniosła system czyn­szu regulowanego nie poprawił sytuacji właścicieli, ponieważ w zamian za to wprowadzony został wadliwy mechanizm kontroli wzrostu czynszu. Jego zdaniem, art. 9 ust. 3 nie tylko „zamroził” niekorzystną sytuację wła­ścicieli, ocenioną już jako niezgodną z Konstytucją, ale wręcz ze względu na zmieniające się warunki ekonomiczne, znacząco zredukował możliwość wzrostu czynszu w celu pokrycia wydatków poniesionych przez właścicieli w związku z utrzymanie nieruchomości.

Trybunał przypomniał, że już w swoim wyroku z 12 stycznia 2000 r. uznał, że odnośne przepisy obarczały głównym ciężarem, jakie społeczeństwo musiało ponieść w celu dofinansowania najemców znajdujących się w trud­nej sytuacji finansowej, właścicieli nieruchomości. Stwierdził, że art. 9 ust. 3 kontynuował stan naruszenia praw własności, które zaistniało na gruncie ustawy z 1994 r., szczególnie ponieważ właściciele nieruchomości nie zostali zwolnieni z żadnego z ciążących na nich uprzednio obowiązków w odniesie­niu do utrzymaniem nieruchomości.

108. Główna myśl uzasadnienia Trybunału Konstytucyjnego brzmiała następująco:

„... w momencie przejścia od czynszu regulowanego do czynszu umownego, ograniczenie dopuszczalności jego podwyżek jest koniecznością. ... W większości państw europejskich ustawodawcy kontrolują wzrost czynszu najmu. Wprowadze­nie odpowiedniego mechanizmu w prawie polskim wydaje się szczególnie uzasad­nione, a jego niezbędność wynika przede wszystkim z niedostatku mieszkań i braku rynku najmu, na którym mogłyby się kształtować ceny. Bardzo niski poziom poda­ży mieszkań do wynajęcia tworzy sytuację, w której lokatorzy mogą być poddani dyktatowi wynajmujących. Stąd konieczność reglamentacji wzrostu czynszu.

Uznając ją, Trybunał Konstytucyjny wyraża jednak przekonanie, iż mecha­nizm wprowadzony w kwestionowanym przepisie jest wadliwy i – obiektywnie rzecz oceniając – nie nadaje się do osiągnięcia żadnego z celów, jakim – według założeń ustawodawcy – miał służyć. ...

W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zajął się wpływem regulacji zawartej w art. 9 ust. 3 ustawy na sytuację właścicieli mieszkań, w których po rzą­dami ustawy o najmie lokali mieszkalnych obowiązywał czynsz regulowany. Kwestionowany przepis, w ocenie Trybunału, nie tylko „zamroził” niekorzystną sytuację właścicieli, powstałą pod rządami ustawy z 1994 r. i oceniona przez Trybunał jako niezgodną z Konstytucją, ale wręcz – ze względu na zmieniające się warunki ekonomiczne – sytuację tę pogorszył. ...

W momencie wejścia w życie obecnej regulacji (10 lipca 2001 r.) najemcy płacili czynsz ustalony przez rady gmin, który – według informacji dostarczonych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast – średnio pokrywał 60% bieżących kosztów eksploatacji budynków. Nowa ustawa nie dostosowała obo­wiązujących stawek czynszu do wysokości, jaką można by – ewentualnie – usta­lić w oparciu o wytyczne sformułowane przez Trybunał Konstytucyjny w uza­sadnieniu wyroku [z 12 stycznia 2000 r.]. Ustawodawca nie dał też właścicielom budynków możliwości podniesienia czynszu do stanu gwarantującego pokrycie kosztów. Ustawa o ochronie praw lokatorów zamroziła poziom czynszu i przyjęła go za punkt wyjścia do dokonywania na przyszłość podwyżek. ...

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, racjonalne ukształtowanie poziomu czynszu wymagało dokonania jednej z dwu operacji: albo jednorazowego pod­niesienia zaniżonych stawek czynszu regulowanego i restryktywnej ochrony lo­katorów przed ich dalszymi podwyżkami, albo – przy zamrożeniu istniejących stawek – dopuszczenia znacznych, stosunkowo szybko następujących po sobie podwyżek, do chwili osiągnięcia akceptowanego poziomu. Tymczasem ustawo­dawca, zachowując nieracjonalnie niskie stawki wyjściowe czynszu, dopuścił tyl­ko ściśle reglamentowane podwyżki, uzależniając je przy tym od stopy inflacji. Ustawodawca nie wziął pod uwagę, iż przy ciągle malejącej stopie inflacji do­puszczalne podwyżki są minimalne, wynoszą zaledwie kilka procent czynszu i – ze względów rachunkowych – nie dają szans na dojście do stawki gwarantującej opłacalność, czy przynajmniej zwrot kosztów utrzymania kamienicy. Obniżenie inflacji, generalnie będące wszak oznaką normalizacji gospodarki, dla właścicieli kamienic oznacza stagnację czynszu na niskim poziomie.

Pogorszenie sytuacji właścicieli mieszkań, którzy pobierali czynsz regulowa­ny, wynika także z porównania poziomu podwyżek czynszu – z obecnie dopusz­czalnymi podwyżkami. Jak wynika z informacji Urzędu Mieszkalnictwa i Roz­woju Miast, zbieranych pod rządami ustawy z 1994 r. i dostarczonych Trybuna­łowi w toku postępowania w sprawie ... , rady gmin podnosiły corocznie stawki czynszu regulowanego w sposób istotny; w 1996 r. o średnio 30% przy blisko 20% inflacji, ale już w 1997 r. – średnio o 31% przy 13% inflacji. Tempo docho­dzenia do czynszu racjonalnego było szybsze niż obecnie, już choćby dlatego, że gminy, same będąc właścicielami budynków mieszkalnych, instytucjonalnie były zainteresowane realnym podnoszeniem czynszu.

Trybunał Konstytucyjny zwraca wreszcie uwagę, iż na tle dawnych regulacji właściciele budynków mieszkalnych mieli w perspektywie uwolnienie czynszu. Niezależnie bowiem od wysokości czynszu regulowanego, narzuconego im przez gminę, mieli świadomość, że począwszy od 2005 r. będą mogli swobodnie nego­cjować stawki. Tymczasem w świetle art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie lokatorów ta korzystna perspektywa zniknęła. Wprawdzie po [31 grudnia ] 2004 r. nie bę­dzie już obowiązywał pułap 3% wartości odtworzeniowej lokalu przewidziany w art. 28 ust. 2 ustawy, ale – ze względu na treść art. 9 ust. 3 – dojście do tego pułapu i tak nie jest realne. ...

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wskazane wyżej okoliczności wystar­czająco uzasadniają tezę, iż sytuacja właścicieli budynków mieszkalnych objętych czynszem regulowanym jest obecnie zdecydowanie mniej korzystna, niż ta pod rządami ustawy o najmie lokali mieszkalnych. ... (P)rzeciwnie treść art. 9 ust. 3 ustawy utrwaliła stan naruszenia własności. Na tym etapie rozważań niezbędne jest ustalenie, jak wygląda ich sytuacja w innych dziedzinach, poza ograniczenie podwyżek czynszu. Gdyby bowiem po wydaniu wyroku Trybunału z 12 stycznia 2000 r. ustawodawca zmienił w sposób zasadniczy któryś z elementów kształtu­jących sytuację prawną właścicieli budynków, rekompensując im straty związane z zaniżonymi czynszami najmu, ocena samej wysokości czynszu dokonywana w niniejszej sprawie musiałaby przebiegać według innych kryteriów, niż wskaza­ne przez Trybunał w 2000 r.

W okresie po wydaniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., poza wprowadzeniem nowej ustawy dotyczącej ochrony praw lokatorów, nie nastąpiły zmiany legi­slacyjne, które w szerszym zakresie zmieniłyby sytuację właścicieli budynków. Nadal ciążą na nich obowiązki wynikające z Prawa budowlanego, których niewy­konywanie, jak podkreśla Rzecznik Praw Obywatelskich, obwarowane jest sank­cjami karnymi. Nie zmieniły się przepisy regulujące podatek dochodowy od osób fizycznych, przynajmniej gdy chodzi o dopuszczalność odliczania od podatku (lub podstawy opodatkowania) kwot wydatkowanych na utrzymanie budynków, w których mieszkania są wynajmowane lokatorom. Ustawodawca nie wprowa­dził też preferencyjnych kredytów na remonty. ... Trybunał Konstytucyjny zwra­ca też uwagę, że pod rządami ustawy o ochronie lokatorów nie poprawiła się w zasadzie sytuacja właścicieli budynków w zakresie możliwość zakończenia stosunku najmu. ...

W konsekwencji w pełni uzasadnione jest odwołanie się do argumentów, ja­kimi posługiwał się Trybunał Konstytucyjny oceniając art. 56 ust. 2 ustawy o naj­mie lokali mieszkalnych. Choć zmieniły się poddane analizie przepisy, a ocena dotyczy całkowicie różnych instrumentów prawnych (w dawnej ustawie – czynsz regulowany; obecnie – reglamentacja podwyżek), istota sporu i przedmiot oce­ny pozostają w istocie te same: chodzi o sytuację właścicieli lokali mieszkal­nych, którym ustawodawca narzuca zaniżone stawki czynszu najmu. Dodatkowo, na tle art. 9 ust. 3 ustawy niezwykle wyraźne stało się zróżnicowanie położenia właścicieli budynków w zależności od tego, czy są podmiotami stosunku najmu podlegającego w przeszłości czynszowi regulowanemu, czy też umowy najmu z czynszem wolnym. Jak to wskazano wyżej, w praktyce działanie mechanizmu podwyżki czynszu pogrąża tę pierwszą grupę właścicieli, a jednocześnie w spo­sób nieuzasadniony, kosztem lokatorów promuje drugą.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza więc, że regulacja zawarta w kwestio­nowanym przepisie jest równoznaczna z dalszym naruszaniem prawa własności określonej grupy właścicieli budynków mieszkalnych, a mianowicie tych wła­ścicieli, z którymi stosunek najmu został nawiązany na podstawie decyzji ad­ministracyjnej o przydziale lokalu albo na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami. Ustawodawca nie tylko nie zweryfikował stawek czynszu regulowanego, uzna­nych za niekonstytucyjne, ale dodatkowo poprzez wprowadzenie restrykcyjnego przepisu dotyczącego podwyżek czynszu, praktycznie zamroził ich wysokość na poziomie, którego nie da się pogodzić z konstytucyjnymi gwarancjami prawa własności. ...

Wypada powtórzyć, za uzasadnieniem powołanego wyroku [z 12 stycznia 2000], iż ograniczenia te podyktowane są niewątpliwie potrzebą ochrony po­rządku publicznego i praw innych osób, tj. najemców. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga jednak, by ograniczenia były ko­nieczne. W przypadku czynszu najmu, Trybunał Konstytucyjny „konieczne” – w każdym razie w okresie przejściowym – uznał ograniczenia prawa własności „przekraczające swobodę pobierania pożytków przez ustalenie wysokości czyn­szu w taki sposób, aby czynsz pokrywał tylko koszty eksploatacji i utrzymania budynku”. Zejście poniżej tego minimum Trybunał ocenił jako niekonstytucyjne. Przerzucenie ciężaru dofinansowania najmu wyłącznie na jedną grupę społeczną, jaką stanowią właściciele budynków mieszkalnych, także uznane zostało za nie­konstytucyjne, ponieważ nie tylko na nich ciąży obowiązek solidaryzmu i pomo­cy słabszym”. Trybunał Konstytucyjny dostrzegał i nadal dostrzega możliwość zastosowania innych, niż przyjęte, rozwiązań prawnych, które doprowadziłyby do bardziej równomiernego rozłożenia na członków społeczeństwa ciężaru wy­nikającego z konieczności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Obciążeniem nim wyłącznie jednej grupy właścicieli budynków mieszkalnych nie jest więc ko­nieczne. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny ocenia, że – będące skutkiem stosowania art. 9 ust. 3 ustawy – ograniczenia prawa własności ... nie odpowiada kryteriom zasady proporcjonalności i wykracza poza dopuszczalny poziom ogra­niczeń prawa własności wskazany w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji do ustalania minimalnej wy­sokości czynszu. ... [Jednakże] z punktu widzenia ochrony praw właścicieli, Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla decydujące znaczenie prawidłowo ustalonego poziomu kosztów utrzymania i bieżącej eksploatacji budynków. Wy­znacza on absolutne minimum stawki czynszu. ...

Z kolei gdy chodzi o realizację konstytucyjnie gwarantowanych praw najem­ców, Trybunał Konstytucyjny podkreśla przede wszystkim, iż mimo stwierdzenia w niniejszym wyroku niekonstytucyjności art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, w ustawie pozostają istotne ograniczenia swobody podnoszenia czyn­szu. Najważniejszym jest niewątpliwie pozostający w mocy art. 28 ust. 2 usta­wy, zgodnie z którym ... do 31 grudnia 2004 r. stawka czynszu w skali rocznej nie może przekroczyć 3% wartości odtworzeniowej lokalu”.

F. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2004 r.

109. 12 maja 2004 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konsty­tucyjną wniesioną przez pana J-M. O., który kwestionował zgodność z Kon­stytucją art. 9 ust. oraz 28 ust. 3 ustawy z 2001 r. (zob. paragrafy 89 i 90 po­wyżej). Twierdził, że te przepisy były niezgodne z art. 64 § 1 (ochrona praw własności) Konstytucji w związku z art. 31 § 3 (zasadą proporcjonalności).

W swoich stanowiskach pisemnych Prokurator Generalny oraz przedsta­wiciele Sejmu zwrócili się do Trybunału o umorzenie postępowania w za­kresie zgodności z Konstytucją art. 9 ust. 3, ponieważ został on już uchylony przez wyrok z 2 października 2002 r. oraz o stwierdzenie, że art. 28 ust. 3 był zgodny z Konstytucją.

Na rozprawie J-M. O. twierdził, że jego zamiarem jest popieranie skargi jedynie w zakresie dotyczącym art. 28 ust. 3.

110. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 28 ust. 3 jest zgodny z Konstytucją i uznał:

„Jak wynika z cytowanych wyżej orzeczeń [wyroki Trybunału Konstytucyj­nego z 12 stycznia 2000 i 2 października 2002], utrzymywanie górnej granicy opłat za mieszkanie było już przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny i zostało uznane za konieczne dla porządku publicznego w państwie co najmniej w okresie przejściowym. Potrzeba ochrony lokatorów przed nadmiernie wysoki­mi czynszami uzasadniona jest sytuacją mieszkaniową w Polsce będącą następ­stwem kilkudziesięciu lat publicznej gospodarki lokalami, która doprowadziła do powszechnie odczuwanego braku mieszkań.

Ograniczenie wysokości czynszu – takie jak wprowadzone zaskarżonym przepisem – nie narusza istoty prawa własności, nie pozbawia bowiem właści­ciela podstawowych uprawnień wynikających z tego prawa. Podkreślić należy, że prawo najmu jest też jednym z praw majątkowych podlegających ochronie z mocy art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, a istotą wielu praw majątkowych, w tym pra­wa najmu, jest ograniczenie prawa własności. Ustalenie górnej granicy wysokości czynszu w zaskarżonym przepisie nastąpiło z wyraźnie określonym horyzontem czasowym – do końca 2004 r. – a to również może wpływać na ocenę czasowego ograniczenia prawa własności jako nienaruszającego jego istoty.

Trzeba również podkreślić, iż wprowadzenie wyraźnej cezury czasowej w art. 28 ust. 2 ustawy oznacza też zobowiązanie się ustawodawcy wobec właścicieli lokali, podlegające ocenie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do pań­stwa i stanowionego przez nie prawa”.

G. Właściwe przepisy konstytucyjne

111. Art. 2 Konstytucji przewiduje:

„Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczy­wistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”.

112. Art. 20 zawiera podstawowe zasady, na jakich oparty jest system gospodarczy w Polsce. Brzmi następująco:

“Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodar­czej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów spo­łecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”.

113. Art. 31 § 3 przewiduje:

„Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demo­kratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.

114. Art. 64 chroni prawo własności w następujących słowach:

„1. Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia.

2. Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

3. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakre­sie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”.

115. Art. 75 odnosi się do ochrony najemców. Brzmi następująco:

„1. Władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

2. Ochronę praw lokatorów określa ustawa”.

116. Art. 76 przewiduje:

„Władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami wolnorynkowymi. Zakres tej ochrony określa ustawa”.

H. Ogólne skutki uchylenia art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r.

117. Po 10 października 2002 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytu­cyjnego stało się możliwe dla właścicieli podwyższanie czynszu do 3% war­tości odtworzeniowej mieszkania. Pod koniec 2002 r. poziom czynszu ogólnie wzrósł. Zgodnie z informacjami przedstawionymi przez Rząd w rejonie War­szawy, gdzie uprzedni czynsz wynosił 2,17 zł za m kw, czynsz zwiększył się czterokrotnie i osiągnął około 10 zł za m kw. w 2004 r. Zgodnie z informacja­mi publikowanymi w polskiej prasie w większości innych miast 3% wartości odtworzeniowej odpowiadało około 5-6 zł za m kw. Poziom swobodnie usta­lanego czynszu umownego jest nadal wyższy; niekiedy, szczególnie w dużych miastach, różnica może sięgać nawet 200-300%.

I. Zmiany do ustawy wprowadzone w grudniu 2004 r.

1. Prace przygotowawcze i przyjęcie poprawek przez Sejm

 (a) Projekt rządowy

118. Na początku 2003 r. Rząd rozpoczął przygotowania do przedłożenia projektu ustawy zmieniającej ustawę z 2001 r. Projekt został przedłożony Sej­mowi 30 grudnia 2003 r.

119. W uzasadnieniu projektu ustawy zawarte było stwierdzenie, że cela­mi proponowanych zmian było m.in. „określenie praw i obowiązków właści­cieli i lokatorów w celu wzmocnienia ochrony słabszej strony”, „wprowadze­nie nowych zasad ochrony lokatorów przed nadmiernym wzrostem czynszu i innych opłat z tytułu użytkowania mieszkania”, oraz „zredukowanie dyspro­porcji pomiędzy konstytucyjnie gwarantowaną ochroną lokatorów a prawami konstytucyjnymi właścicieli”.

120. Rząd zaproponował wprowadzenie licznych poprawek do obowią­zujących przepisów. Najbardziej znaczącą i kontrowersyjną zmianą było brzmienie art. 28, zgodnie z którym (ustęp 2) system regulacji czynszu, po­mimo faktu, że kres jego obowiązywania został ustalony przez ustawodawcę na 31 grudnia 2004 r., miał być utrzymany do końca 2008 r. w odniesieniu do wszystkich stosunków najmu powstałych przed 10 lipca 2001 r., w których najemcy płacili czynsz regulowany. W praktyce obejmowało to wszystkie sto­sunki najmu mieszkań znajdujących się w budynkach prywatnych nawiązane na podstawie decyzji administracyjnych.

Przepis miał mieć zastosowanie głównie do właścicieli prywatnych, a jego działanie miało nieznaczny wpływ w odniesieniu do publicznych jednostek mieszkaniowych i spółdzielni mieszkaniowych. Uzasadnienie projektu zawie­rało stwierdzenie, że uchylenie systemu czynszu regulowanego w całości „spo­wodowałoby dramatyczny wzrost czynszu” po zakończeniu roku 2004 r. a pro­ponowane ograniczenie „zezwoliłoby na łagodne przejście od poziomu czynszu z końca roku 2004 r. do poziomu określonego zgodnie z zasadami ogólnymi”.

Rząd proponował więc, by czynsz regulowany został zamrożony na mak­symalnym poziomie 3% wartości odtworzeniowej mieszkania do 31 grudnia 2004 r., do końca 2005 r. na poziomie do do 3,25%; do końca 2006 r. na po­ziomie do 3,5%, do końca 2007 r. na poziomie do 3,75%; do końca 2008 r. na poziomie do 4%.

121. Wskazywane skutki proponowanego zamrożenia czynszu na prawa własności indywidualnych właścicieli spowodowały zwiększenie zaintereso­wania społeczeństwa tym problemem i dały impuls do ożywionej dyskusji pu­blicznej. Propozycja była mocno krytykowana przez organizacje właścicieli.

122. Ostatecznie 5 października 2004 r. Rząd przedłożył Sejmowi au­topoprawkę do projektu ustawy. Wycofał pierwotną propozycję zamrożenia poziomu czynszu po 31 grudnia 2004 r. Utrzymał jednak propozycję ograni­czenia wzrostu czynszu za najem nawiązany na podstawie uprzednich decyzji administracyjnych.

(b) Projekt poselski

123. 22 czerwca 2004 r. grupa deputowanych z partii „Prawo i Sprawie­dliwość” przedstawiła projekt poprawek do ustawy z 2001 r.

124. Ogólną ideą proponowanych zmian było, jak zostało to wyjaśnione w uzasadnieniu:

„... zapewnienie realnej ochrony praw lokatorów, gwarantowanych w art. 75 ust. 2 i art. 76 konstytucji poprzez:

a) zapobieżenie nadużywaniu przez właścicieli prawa do wypowiedzenia umowy na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy z 2001 r. ...

b) zapobieganie patologiom wynikającym z niewywiązywania się przez wła­ścicieli budynków z obowiązków, jakie spoczywają na nich z tytułu najmu lokali mieszkalnych (w tym także w przypadku, kiedy właściciele są nieznani, a gmina nie sprawuje zarządu budynkiem)”.

(c) Debata sejmowa

125. Sejm podjął decyzję o równoczesnym rozpatrywaniu obu projek­tów. Pierwsze czytanie miało miejsce 6 października 2004 r. Drugie czytanie, po sporządzeniu sprawozdania Komisji Sejmowych Infrastruktury, Polityki Społecznej i Rodziny oraz Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej oraz po przyjęciu poprawek, odbyło się 17 listopada 2004 r. Po trzecim czyta­niu, które odbyło się 19 listopada 2004 r., projekt został przyjęty przez Sejm i przekazany do Senatu oraz Prezydenta RP tego samego dnia.

6 grudnia 2004 r. Senat zaproponował wprowadzenie kilku poprawek, z których najbardziej znacząca, dotycząca art. 8 ustawy, ograniczała maksy­malny wzrost czynszu do poziomu 10% rocznie w sytuacjach, kiedy płacony czynsz przekraczał 3% wartości odtworzeniowej mieszkania.

126. 17 grudnia 2004 r. Sejm przyjął niektóre z poprawek Senatu, w szcze­gólności poprawkę do art. 9. Tego samego dnia ustawa została przekazana Prezydentowi RP do podpisania. Prezydent podpisał ją 23 grudnia 2004 r.

127. 22 grudnia 2004 r. na skutek m.in. doniesień prasowych stwierdzają­cych, że art. 9 ustawy z 2001 r. w nowym brzmieniu nie wyłącza możliwości jednorazowej podwyżki czynszu nawet w przypadkach, kiedy czynsz był równy lub niższy niż3 % wartości odtworzeniowej mieszkania, Sejm przyjął w postę­powaniu przyspieszonym kolejny projekt zmieniający ustawę z 2001 r. Projekt został przedłożony przez grupę deputowanych i zawierał jedynie jedną propo­zycję, a mianowicie dodanie kolejnego ustępu do art. 9 ustawy z 2001 r. (zob. paragraf 136 poniżej). Tego samego dnia projekt został przekazany i przyjęty przez Senat. Prezydent RP podpisał ustawę 23 grudnia 2004 r.

2. Poprawka z 17 grudnia 2004 r.

128. Poprawka z 17 grudnia 2004 r. weszła w życie 1 stycznia 2005 r.

(a) Ograniczenia w podwyższaniu czynszu

129. Projekt nowego art. 8 a został przygotowany w celu wykonania za­równo wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2002 r., jak i re­alizacji konstytucyjnej zasady ochrony praw lokatorów. Poddaje on wzrost czynszu różnym ograniczeniom. W omawianym zakresie brzmi następująco:

„1. Właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie loka­lu, wypowiadając [najemcy] jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem terminów wypowiedzenia.

2. Termin wypowiedzenia wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu wynosi 3 miesiące, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy.

...

4. Podwyżka, w wyniku której wysokość czynszu albo innych opłat za używa­nie lokalu przekroczy w skali roku 3% wartości odtworzeniowej lokalu, może na­stąpić tylko w uzasadnionych przypadkach. Na pisemne żądanie lokatora właściciel w terminie 7 dni przedstawi na piśmie przyczynę podwyżki i jej kalkulację.

5. W ciągu 2 miesięcy od dnia wypowiedzenia lokator może zakwestionować podwyżkę, o której mowa w ust. 4, wnosząc pozew do sądu o ustalenie, że podwyż­ka jest niezasadna albo jest zasadna, lecz w innej wysokości, albo odmówić przy­jęcia podwyżki ze skutkiem rozwiązania umowy z upływem okresu dokonanego wypowiedzenia. Ciężar udowodnienia zasadności podwyżki ciąży na właścicielu.

...

7. Przepisy ust. 1-6 nie mają zastosowania do podwyżek:

1) nieprzekraczających w skali roku 10% dotychczasowego czynszu albo do­tychczasowych opłat za używanie lokalu,

...

3) opłat niezależnych od właściciela”.

130. Ustępy 1 i 2 art. 9 ustawy z 2001 r. zostały przeredagowane w nastę­pujący sposób:

„1. Podwyższanie czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela [np. za elektryczność, wodę, centralne ogrzewanie itp.], nie może być dokonywane częściej niż co 6 miesięcy, a jeżeli poziom roczne­go czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyłączeniem opłat niezależnych od właściciela, przekracza 3% wartości odtworzeniowej lokalu, to roczna podwyż­ka nie może być wyższa niż 10% dotychczasowego czynszu albo dotychczasowych opłat za używanie lokalu, liczonych bez opłat niezależnych od właściciela.

2. W razie podwyższania opłat niezależnych od właściciela jest on obowią­zany do przedstawienia lokatorowi na piśmie zestawienia opłat wraz z przyczyną ich podwyższenia. Lokator obowiązany jest opłacać podwyższone opłaty tylko w takiej wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora dostaw, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 8 [np. elektryczność, woda, ogrzewanie]”.

(b) Wypowiedzenie stosunku najmu

131. W zakresie wypowiadania stosunku najmu przez indywidualnych właścicieli nowy art. 11 różni się jedynie nieznacznie od uprzednich przepi­sów o wypowiadaniu stosunku najmu (zob. paragraf 91 powyżej).

Art. 11 ust. 1 brzmi obecnie w omawianym zakresie następująco:

„1. Jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypo­wiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w ust. 2-5 ... Wypowiedzenie powinno być pod rygorem nieważno­ści dokonane na piśmie oraz określać przyczynę wypowiedzenia”.

Ustępy 2, 4 i 5 art. 11 pozostawione zostały bez zmian. Ustęp 3 brzmi obecnie następująco:

„3. Właściciel lokalu, w którym czynsz jest niższy niż 3% wartości odtworze­niowej lokalu w skali roku, może wypowiedzieć stosunek najmu:

1) z zachowaniem sześciomiesięcznego terminu wypowiedzenia, z powodu niezamieszkiwania najemcy przez okres dłuższy niż 12 miesięcy,

2) z zachowaniem miesięcznego terminu wypowiedzenia, na koniec miesiąca kalendarzowego, osobie, której przysługuje tytuł prawny do innego lokalu poło­żonego w tej samej miejscowości, a lokator może używać tego lokalu, jeżeli lokal ten spełnia warunki przewidziane dla lokalu zamiennego” .

132. W odniesieniu do przypadków, kiedy w lokalu właściciela ma zamiesz­kać on sam, jego pełnoletni zstępny lub osoba, wobec której właściciel ma obo­wiązek alimentacyjny (zob. także paragraf 93 powyżej), treść obecnego art. 11 ust. 7 przewiduje, że wypowiedzenie stosunku prawnego, pod rygorem nieważności, powinno wskazywać osobę mającą zamieszkać w lokalu właściciela. Okres wy­powiedzenia (6 miesięcy lub 3 lata odpowiednio) pozostał bez zmiany.

133. Zgodnie z art. 11 ust. 12 wypowiedzenie najmu w odniesieniu do najem­cy, który w dniu otrzymania wypowiedzenia przekroczył 75 lat, a który po upły­wie 3-letniego okresu wypowiedzenia nie będzie posiadał tytułu prawnego do in­nego lokalu, ani nie ma osób, które zobowiązane są wobec niego do świadczeń alimentacyjnych, staje się skuteczne dopiero w chwili śmierci lokatora.

(c) Obowiązki w zakresie utrzymania nieruchomości i napraw

134. Art. 6 a wylicza obowiązki właścicieli wynikające ze stosunku najmu. Powtarza zasadniczo przepis art. 9 ustawy z 1994 r. (zob. paragraf 82 powyżej).

135. Art. 6 b określa obowiązki lokatorów. W omawianym zakresie prze­widuje:

„Najemca jest obowiązany utrzymywać lokal oraz pomieszczenia, do uży­wania których jest uprawniony, we właściwym stanie technicznym i higienicz­no-sanitarnym określonym odrębnymi przepisami oraz przestrzegać porządku domowego. Najemca jest także obowiązany dbać i chronić przed uszkodzeniem lub dewastacją części budynku przeznaczone do wspólnego użytku, jak dźwigi osobowe, klatki schodowe, korytarze, pomieszczenia zsypów, inne pomieszcze­nia gospodarcze oraz otoczenie budynku”.

Ustęp 2 zawiera dokładną listę prac naprawczych i konserwatorskich ko­niecznych do utrzymania mieszkania.

3. Poprawka z 22 grudnia 2004 r.

136. Poprawka z 22 grudnia 2004 r. weszła w życie 1 stycznia 2005 r. W omawianym zakresie brzmi następująco:

„ ... w art. 9 po ust. 1 [ustawy z 2001 r.] dodaje się ust. 1a w brzmieniu:

1a. Przepis ust. 1 stosuje się także w przypadku podwyższania czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyjątkiem opłat niezależnych od właściciela, jeżeli poziom rocznego czynszu lub innych opłat za używanie lokalu, z wyłącze­niem opłat niezależnych od właściciela, po podwyżce miałby przekroczyć 3% wartości odtworzeniowej lokalu”.

4. Zakwestionowanie konstytucyjności poprawek z grudnia 2004 r.

137. 4 stycznia 2005 r. Polska Unia Właścicieli Nieruchomości złożyła wniosek do Trybunału Konstytucyjnego, w którym kwestionowała konsty­tucyjność poprawek z 17 grudnia i 22 grudnia 2004 r. („zmiany z grudnia 2004 r.”). Unia zarzucała w szczególności, że przepisy rozciągające kontrolę państwa nad wzrostem czynszu za mieszkania należące do prywatnych wła­ścicieli były niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez nie prawa.

W tym kontekście przedstawiciele Unii podkreślali, że władze polskie, ła­miąc dobrowolnie przyjęte na siebie w oparciu o dwie kolejne ustawy, a mia­nowicie ustawę z 1994 r. oraz ustawę z 2001 r., zobowiązanie do zakończenia działania systemu regulacji czynszu z dniem 31 grudnia 2004 r., nie zniosły zakwestionowanego systemu i po prostu zastąpiły go innymi ograniczeniami wzrostu czynszu.

138. 6 stycznia 2005 r. polski Rząd poinformował Trybunał, że Prezes Rady Ministrów zamierza złożyć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego w celu zakwestionowania konstytucyjności niektórych przepisów poprawek z grudnia 2004 r.

19 stycznia 2005 r. Prokurator Generalny złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego kwestionujący konstytucyjność poprawek z grudnia 2004 r. W szczególności sprzeciwił się przepisom ograniczającym wzrost czynszu do 10% twierdząc inter alia, że te ograniczenia stanowiły nieuzasadnioną ingerencję w prawa własności właścicieli nieruchomości. Zarzucał ponadto, że Sejm działał z naruszeniem obowiązku poszanowania zasady „przyzwoitej legislacji”, szczególnie obowiązku formułowania przepisów prawnych w spo­sób poprawny i spójny.

PRAWO

I. DOMNIEMANIE NARUSZENIE ARTYKUŁU 1 PROTOKOŁU NR 1 DO KONWENCJI

139. Skarżąca zarzucała na podstawie artykułu 1 Protokołu nr 1 Kon­wencji, że sytuacja stworzona wskutek stosowania ustaw, które obligowały ją do bycia stroną określonych umów najmu oraz ustanawiających nieodpo­wiedni poziom czynszu, stanowiła ciągłe naruszenie jej prawa do poszanowa­nia mienia. Twierdziła, że naruszona została istota jej prawa własności, ponie­waż nie tylko nie była ona w stanie osiągać jakiegokolwiek dochodu z wła­sności, ale też wskutek ograniczeń dotyczących możliwości wypowiedzenia umów najmu mieszkań poddanych systemowi regulacji czynszu, nie mogła odzyskać utraconego posiadania i korzystać ze swojej własności.

Artykuł 1 Protokołu nr 1 przewiduje:

„Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicz­nym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasa­dami prawa międzynarodowego.

Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pienięż­nych”.

A. Zakres sprawy

1. Wymiar czasowy

140. W decyzji dotyczącej dopuszczalności skargi Trybunał stwier­dził, że jest zasadniczo właściwy do rozpatrzenia okoliczności sprawy co do ich zgodności z Konwencją jedynie, jeżeli miały one miejsce po 10 paź­dziernika 1994 r., dacie ratyfikacji przez Polskę Protokołu nr 1. Może jednak­że wziąć pod uwagę okoliczności, które nastąpiły przed ratyfikacją w zakre­sie, w jakim mogą one być traktowane jako stwarzające sytuację rozciągającą się poza tę datę lub mogą być właściwe dla zrozumienia faktów, które miały miejsce po tej dacie.

Trybunał przyjął, że zarzut skarżącej nie dotyczy jednostkowego, określone­go środka, czy też decyzji podjętej przed, czy nawet po 10 października 1994 r., tj. dacie ratyfikacji przez Polskę Protokołu nr 1. Istota zarzutu skarżącej dotyczy bowiem ciągłej niemożności odzyskania posiadania nieruchomości oraz uzy­skiwania odpowiedniego czynszu za wynajem domu. Wydaje się nie budzić wątpliwości, że kwestionowana sytuacja powstała w oparciu o ustawy obowią­zujące przed i po dacie wejścia w życie Protokołu w stosunku do Polski i trwa nadal (patrz Hutten-Czapska przeciwko Polsce (dec.), nr 35014/97).

Sytuacja taka miała miejsce 16 września 2003 r. w dacie decyzji o dopusz­czalności i trwa nadal.

Mimo iż Trybunał akceptuje fakt, że źródło ustawodawstwa polskiego do­tyczącego regulacji czynszu i inne historyczne elementy faktycznego i praw­nego tła sprawy mogą mieć znaczenie dla zrozumienia skomplikowanych pro­blemów społecznych, prawnych i ekonomicznych, które leżały u podstawy wprowadzenia ustawowego systemu regulacji, nie będzie rozważał możliwe­go wpływu na prawa własności skarżącej decyzji podjętych czy ustaw stoso­wanych przed 10 października 1994 r. Precyzując to stwierdzenie, Trybunał nie będzie rozpatrywał decyzji władz o objęciu domu skarżącej administracją publiczną czy o umieszczeniu najemców w jej mieszkaniach. Sprawa przed Trybunałem dotyczy kwestii, czy doszło do naruszenia artykułu 1 Protoko­łu nr 1 na skutek działania przepisów prawnych w kształcie obowiązującym od 10 października 1994 r.

2. Wymiar indywidualny i ogólny

141. Domniemane ciągłe naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 nie doty­czy jedynie tej konkretnej skarżącej w niniejszej sprawie, ale ma także znaczą­cy – społeczny, prawny i ekonomiczny – wymiar w odniesieniu do skutków zakwestionowanego ustawodawstwa dla praw licznych innych osób. Zgodnie z informacjami przedłożonymi przez Rząd, funkcjonowanie systemu regula­cji czynszu w Polsce dotknęło około 100 000 właścicieli budynków, których własność jest przedmiotem takich samych ograniczeń, jak te, których dotyczy niniejsza skarga. Ponadto około od 600 000 do 900 000 najemców korzysta ze specjalnych zasad dotyczących poziomu czynszu regulowanego oraz wy­powiedzenia umów najmu w tym systemie (zob. paragrafy 20 i 24 powyżej).

Rozpatrzenie okoliczności niniejszej sprawy będzie dlatego też miało nie­wątpliwie konsekwencje dla praw własnościowych dużej liczby osób. Dlatego też Trybunał będzie musiał ocenić zgodność postępowania Polski z artykułem 1 Protokołu nr 1 nie tylko z perspektywy łącznego działania obu zakwestio­nowanych ograniczeń na prawa własnościowe skarżącej w okresie podlegają­cym rozpatrzeniu, ale też w szerszym kontekście. Trybunał będzie musiał wyjść poza indywidualne roszczenie skarżącej oparte na Konwencji i wziąć pod uwa­gę konsekwencje działania systemu czynszu regulowanego na zagwarantowane w Konwencji prawa całej potencjalnie dotkniętej grupy osób (zob. Broniow­ski przeciwko Polsce [WI], 31443/96, §§ 189 i następ., ECHR 2004-...).

B. Zgodność z artykułem 1 Protokołu nr 1

1. Stosowanie zasad zawartych w art. 1 Protokołu nr 1

142. Artykuł 1 Protokołu nr 1 zawiera trzy oddzielne zasady: zasada pierwsza, zawarta w zdaniu pierwszym pierwszego paragrafu, ma char­akter generalny i gwarantuje poszanowanie mienia; druga zasada, za­warta w drugim zdaniu pierwszego paragrafu, mówi o możliwości poz­bawienia mienia, ale pod pewnymi warunkami; trzecia zasada, zawarta w drugim paragrafie stanowi, że Państwa Strony są uprawnione, inter alia do uregulowania sposobu korzystania z mienia zgodnie z interesem powszechnym. Te trzy zasady nie są jednakże odrębne w tym sensie, że nie ma pomiędzy nimi związku. Zasady druga i trzecia dotyczą konkretnych przypadków ingerencji w prawo do poszanowania mienia i dlatego też należy je interpretować w świetle ogólnego charakteru za­sady pierwszej (zob. m.in. James i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z 21 lutego 1986 r., Seria A nr 98, s. 29-30, § 37; który powtarza w części zasady wskazane przez Trybunał w sprawie Sporrong i Lönnroth przeciwko Szwecji, wyrok z 23 września 1982 r., Seria A nr 52, s. 24, § 61; zob. także Broniowski przeciwko Polsce, cytowany powyżej, § 134).

143. Skarżąca twierdziła, że kwestionowane ograniczenia wychodziły poza zakres tego, co może być traktowane jako jedynie „kontrola korzysta­nia z własności” i że ich ciągłe stosowanie na przestrzeni wielu lat miało ten skutek, że jej prawo własności zostało pozbawione elementarnych składni­ków. W rzeczywistości była właścicielem jedynie „na papierze”. Nie miała możliwości decydowania o tym, kto będzie mieszkał w jej domu i jak długo. Została ona stroną umów najmu nałożonych w drodze niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Pomimo tego faktu nie mogła ona wypowiedzieć tych umów i odzyskać posiadania domu, ponieważ ustawowe warunki wy­powiedzenia, włączając w to obowiązek zapewnienia najemcy mieszkania zastępczego, uniemożliwiły jej to w praktyce. Nie miała także wpływu na wy­sokość czynszu płaconego przez jej najemców. W rzeczywistości na podsta­wie zakwestionowanych przepisów poziom czynszu został ustalony bez ja­kiegokolwiek rozsądnego odniesienia do kosztów utrzymania nieruchomości w dobrym stanie. Spowodowało to znaczące obniżenie wartości i pogorszenie stanu domu. Zdaniem skarżącej, w wyniku łącznego działania tych wszyst­kich czynników zaistniała sytuacja zbliżona do wywłaszczenia.

144. Rząd nie zgodził się z tymi stwierdzeniami. Podkreślił, że skarżą­ca nigdy nie straciła prawa do „poszanowania mienia”. Od 25 października 1990 r., kiedy Sąd Rejonowy w Gdyni postanowił o wpisaniu jej jako właści­cielki do właściwej księgi wieczystej, korzystała ze wszelkich przywilejów właściciela nieruchomości. Miała prawo korzystania, rozporządzania i obcią­żania, wynajmowania, a także nawet zniszczenia swojej własności. Przyjęte środki, w szczególności ograniczenia w poziomie pobieranego czynszu, sta­nowiły więc jedynie uregulowanie korzystania z własności skarżącej.

145. Trybunał zauważa, że skarżąca nigdy nie utraciła prawa do sprzeda­ży własności. Władze nie zastosowały też żadnych środków, których skutkiem byłoby przeniesienie jej własności. Co prawda skarżąca nie mogła wykony­wać swojego prawa do korzystania z własności w rozumieniu fizycznego po­siadania, ponieważ dom zajmowany był przez najemców. Ponadto, jej prawa w odniesieniu do możliwości wynajęcia mieszkań, łącznie z prawem do po­bierania czynszu i wypowiedzenia najmu, poddane były licznym ogranicze­niom ustawowym. Jednakże kwestie te dotyczą zakresu ingerencji państwa, a nie jej natury. Wszystkie podjęte środki, których celem było ciągłe utrzyma­nie w mocy umów najmu w budynku skarżącej, a nie odebranie go jej na stałe, nie mogą być traktowane jako formalne lub nawet de facto wywłaszczenie. Stanowiły natomiast środek uregulowania przez państwo sposobu korzystania z jej własności. Sprawa powinna być zatem rozpatrywana w oparciu o drugi paragraf artykułu 1 Protokołu nr 1 (zob. Mellacher i inni przeciwko Austrii, wyrok z 19 grudnia 1989 r., Seria A nr 169, s. 25, § 44; oraz Immobiliare Saffi przeciwko Włochom [WI], nr 22774/93, § 46, ECHR 1999-V).

2. Zasady ogólne wynikające z orzecznictwa Trybunału

 (a) Zasada legalności

146. Podstawowym i najistotniejszym wymogiem art. 1 Protokołu nr 1 jest, aby każda ingerencja władzy publicznej w spokojne korzystanie z mienia była zgodna z prawem. W szczególności drugi paragraf artykułu 1 uznając, że pań­stwa mają prawo regulowania korzystania z własności, uzależnia to uprawnienie od warunku, że będzie to miało miejsce poprzez stosowanie „ustaw”. Ponadto, zasada legalności zakłada, iż odpowiednie przepisy ustaw krajowych są dosta­tecznie dostępne, precyzyjne i stosowane w sposób przewidywalny (zob. mutatis mutandis, Broniowski, cytowany powyżej, § 147, z dalszymi odniesieniami).

(b) Zasada uprawnionego celu w interesie publicznym

147. Jakakolwiek ingerencja w korzystanie z prawa lub wolności zawartej w Konwencji musi dążyć do osiągnięcia uprawnionego celu. Zasada „sprawie­dliwej równowagi” nieodłączna od art. 1 Protokołu nr 1 sama przez się im­plikuje istnienie ogólnego interesu zbiorowości. Ponadto, należy przypomnieć, że zasady zawarte w art. 1 nie są odrębne w sensie braku wzajemnego powią­zania oraz że druga i trzecia zasada dotyczą jedynie szczególnych przypadków ingerencji w wykonywanie prawa do poszanowania mienia (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 148).

148. W ocenie tego, co leży w interesie „ogólnym” lub „publicznym” władze krajowe znajdują się w zasadzie w korzystniejszej sytuacji aniżeli sę­dzia międzynarodowy z uwagi na ich bezpośrednią wiedzę o własnym społe­czeństwie i jego potrzebach. W systemie ochrony ustanowionym przez Kon­wencję, do władz krajowych zatem należy dokonanie wstępnej oceny, czy istnieje problem o powszechnej doniosłości, który uzasadniałby zastosowanie środków w sferze korzystania z prawa własności. W tej dziedzinie, tak jak i w innych dziedzinach, na które rozciągają się gwarancje Konwencji, władze krajowe mają pewien margines swobodnej oceny.

149. Pojęcie interesu „publicznego” lub „ogólnego” ma z natury rzeczy szeroki zakres. W szczególności w dziedzinach, takich jak mieszkalnictwo, które traktowane jest przez nowoczesne społeczeństwa jako podstawowa potrzeba socjalna i które odgrywa główną rolę w interesie i polityce ekono­micznej państw stron, może wymagać pewnych form regulacji państwowych. W sferze tej decyzje co do tego, czy w ogóle, a jeżeli tak, to kiedy, można zezwolić na pełną grę sił wolnego rynku, czy może jednak problem ten po­winien być poddany kontroli państwa, a także co do wyboru środków dla za­bezpieczenia potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa i okresu ich stosowania, w sposób oczywisty pociągają za sobą konieczność rozważenia skomplikowa­nych kwestii społecznych, ekonomicznych i politycznych.

Uznając za naturalne, że margines swobodnej oceny przyznany usta­wodawcy przy prowadzeniu polityki społecznej i ekonomicznej powinien być szeroki, w swoich poprzednich orzeczeniach Trybunał przyjął, że bę­dzie brał pod uwagę ocenę ustawodawcy odnośnie tego, co jest w interesie „publicznym” lub „ogólnym”, chyba że ocena ta jest w sposób oczywisty pozbawiona uzasadnionych podstaw. Te zasady mają w jednakowym stop­niu zastosowanie, o ile w grę nie wchodzi reguła a fortiori w odniesieniu do działań podjętych w trakcie przeprowadzania zasadniczych reform systemu politycznego, prawnego i ekonomicznego państwa znajdującego się w okre­sie transformacji od systemu totalitarnego do państwa demokratycznego (zob. Mellacher i inni, cytowany powyżej, s. 27, § 48; Scollo przeciwko Włochom, wyrok z 28 września 1995 r., Seria A nr 315-C, s. 52, § 27; Immobiliare Saffi, cytowany powyżej § 49; oraz, mutatis mutandis, James i inni, cytowany po­wyżej, ss. 32-33, §§ 46-47, oraz Broniowski, cytowany powyżej, § 149).

(c) Zasada „sprawiedliwej równowagi”

150. Ingerencja w spokojne korzystanie z mienia musi nie tylko, za­równo w sferze faktów, jak i zasad, dążyć do zrealizowania „uzasadnionego celu” i „powszechnego interesu”. Ponadto, musi istnieć rozsądny stosunek proporcjonalności pomiędzy zastosowanymi środkami a celem, który ma być osiągnięty za pomocą wszelkich środków zastosowanych przez państwo, włą­czając w to działania zmierzające do regulowania korzystania z własności in­dywidualnej. Wymóg ten wyrażony jest poprzez sformułowanie „sprawiedli­wej równowagi”, która musi być nakreślona pomiędzy wymaganiami interesu społeczności i potrzebą ochrony podstawowych praw jednostki.

Dążenie do osiągnięcia tej równowagi jest odzwierciedlone w strukturze art. 1 Protokołu nr 1 jako całości. W każdej sprawie dotyczącej domniemane­go naruszenia tego artykułu Trybunał musi więc ocenić, czy w wyniku inge­rencji państwa osoba dotknięta musiała ponieść niewspółmierny lub nadmier­ny ciężar (zob. James i inni, cytowany powyżej, s. 27, § 50; Mellacher i inni, cytowany powyżej, s. 34, § 48 oraz Spadea i Scalabrino przeciwko Włochom, wyrok z 28 września 1995 r., Seria A nr 315-B, s. 26, § 33).

151. Badając, czy zachowano wymogi art. 1 Protokołu nr 1, Trybunał musi dokonać całościowej oceny różnych wchodzących w grę interesów, biorąc przy tym pod uwagę, że Konwencja powstała w zamiarze chronienia praw „rzeczy­wistych i skutecznych”. Musi on patrzeć nie tylko na przejawy, lecz także badać realia sytuacji będącej przedmiotem skargi. W sprawie dotyczącej działania roz­ległych przepisów o mieszkalnictwie, ocena musi uwzględniać nie tylko warun­ki ograniczenia czynszu otrzymywanego przez indywidualnych właścicieli i za­kres ingerencji państwa w swobodę zawierania i kształtowania umów na rynku najmu, ale także istnienie proceduralnych gwarancji zapewniających, że dzia­łania tego systemu i jego wpływ na prawa właścicieli nieruchomości nie są ani arbitralne, ani niemożliwe do przewidzenia. Niepewność – legislacyjna, admi­nistracyjna, czy też wynikająca z praktyk stosowanych przez władze – jest oko­licznością, którą należy wziąć pod uwagę przy ocenie postępowania państwa.
Istotnie, tam gdzie w grę wchodzi kwestia interesu powszechnego władze pu­bliczne obowiązane są do działania w stosownym czasie, w sposób właściwy i spójny (zob. Immobiliare Saffi, cytowany powyżej, § 54; oraz Broniowski, cytowany powyżej, § 151).

3. Zastosowanie powyższych zasad w niniejszej sprawie

(a) Czy władze polskie respektowały zasadę legalności

(i) Skarżąca

152. Skarżąca twierdziła, że władze działały niezgodnie z prawem. Przede wszystkim, wszystkie decyzje administracyjne, których celem było stosowanie środków regulacji korzystania z nieruchomości, a mianowicie te przydzielające mieszkanie A. Z. i W. P. oraz poddające dom publicznej gospo­darce mieszkaniowej, zostały uznane w latach 1996-1997 za wydane niezgod­nie z polskim prawem. Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 ingerencja państwa w prawo do poszanowania mienia – niezależnie od tego, czy chodzi o wy­właszczenie, czy o uregulowanie sposobu korzystania z mienia – nie może być traktowana jako zgodna z prawem, jeżeli właściwe decyzje zostały podję­te niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi.

Ponadto, ustawa z 1994 r., a w szczególności przepisy obejmujące prywatne budynki mieszkalne systemem czynszu regulowanego, a ich właścicieli uciąż­liwymi obowiązkami w odniesieniu do utrzymania nieruchomości nie mogą być postrzegana jako „stosowanie ustaw”, ponieważ przepisy te zostały uznane za sprzeczne z Konstytucją i Konwencją przez dwa kolejne wyroki Trybunału Konstytucyjnego, wydane 12 stycznia i 10 października 2000 r.

Trzeci wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 października 2002 r. stwier­dził niekonstytucyjność restrykcyjnych przepisów dotyczących poziomu pod­wyżek czynszu w oparciu o ustawę z 2001 r.

W konsekwencji środki podjęte przez państwo w odniesieniu do poszanowa­nia własności skarżącej były w sposób ciągły pozbawione podstawy prawnej.

(ii) Rząd

153. Rząd sprzeciwił się takiemu stanowisku. Twierdził, że uregulowa­nie sposobu korzystania z własności skarżącej miało jasną, bezsporną i cią­głą podstawę prawną w formie kolejnych ustaw stosowanych w czasie całego okresu podlegającego jurysdykcji czasowej Trybunału. Po pierwsze ustawa o najmie lokali mieszkalnych z 1994 r. miała zastosowanie do 12 listopa­da 1994 r. Po drugie, ustawa z 1994 r., która obowiązywała od 12 listopada 1994 r. do 11 lipca 2001 r. wprowadziła przepisy dotyczące czynszu regu­lowanego i innych ograniczeń praw właścicieli. Ponadto, zasady regulujące stosunek najmu obowiązujące od 11 lipca 2001 r. do dziś zostały zawarte w ustawie z 2001 r.

154. Rząd przyznał, że ocena legalności jakichkolwiek środków podję­tych przez państwo nie może być ograniczona jedynie do spełnienia wymogu, by przepisy prawne były wydawane w sposób właściwy przez ustawodawcę. Bez wątpienia ważnym aspektem pewności prawnej jest to, by ustawy nie były zmieniane nieoczekiwanie, tak by w ten sposób nie następowała ingerencja w ważne decyzje podejmowane przez jednostki w oparciu o przekonanie bona fide, że prawo zostało uchwalone na określony czas i będzie przez ten czas obowiązywało. W ocenie Rządu, system czynszu regulowanego obowiązują­cy w oparciu o ustawy z 1994 i 2001 r., – ustawodawstwo przyjęte na okre­ślony czas w celu ochrony najemców – było przykładem zastosowania zasady pewności prawnej.

(iii) Ocena Trybunału

155. Jak zostało stwierdzone powyżej, uregulowanie korzystania z wła­sności przez państwa jest poddane warunkowi, iż musi ono nastąpić w for­mie „stosowania ustaw” (zob. paragraf 146 powyżej). W niniejszej sprawie nie jest sporne, że ograniczenia prawa skarżącej zostały wprowadzone przez trzy kolejne ustawy dotyczące mieszkalnictwa. Skarżąca twierdziła jednak, że orzeczenia wydane ex post facto uznające właściwe decyzje administracyj­ne za sprzeczne z prawem, a przepisy prawne za niekonstytucyjne, pozbawiły te środki z mocą wsteczną jakiegokolwiek skutku prawnego (zob. paragraf 152 powyżej).

Trybunał uważa, że orzeczenia te oraz ich konsekwencje dla oceny zgod­ności postępowania Polski z artykułem 1 Protokołu nr 1 są właściwe dla określenia, czy władze wyznaczyły sprawiedliwą równowagę pomiędzy od­nośnymi interesami. W celu ustalenia, czy zaskarżone środki były przewidzia­ne przez prawo i podejmowane w drodze „stosowania ustaw” w rozumieniu drugiego paragrafu tego artykułu, z punktu widzenia Trybunału wystarczające jest ustalenie, że były one stosowane zgodnie z ustawodawstwem polskim obowiązującym w rozpatrywanym okresie.

(b) Czy władze polskie dążyły do osiągnięcia „uprawnionego celu”

(i) Skarżąca

156. Zdaniem skarżącej omawiane ustawy nie miały słusznego uzasadnienia.

Nawet jeżeli po II wojnie światowej istniała konieczność zapewniania domów dla przesiedleńców, co uzasadniało publiczną administrację doma­mi wielorodzinnymi, nie było uzasadnienia dla podejmowania takich kroków w stosunku do jej domu, który był i nadal jest domem jednorodzinnym nie­przeznaczonym na wynajem. Umieszczenie w domu najemców i pozbawienie właściciela dachu nad głową nie stanowiło rozwiązania problemu.

To samo odnosi się do kolejnych ograniczeń, począwszy od ustawy z 1994 r. Ograniczenia te zostały wprowadzone w celu ochrony najemców znajdujących się w ciężkiej sytuacji finansowej, ale żaden z przepisów za­kwestionowanej ustawy nie uzależniał prawa do niskiego czynszu od indywi­dualnej sytuacji najemcy. Obowiązujące przepisy dotyczące mieszkalnictwa nie zawierały żadnych warunków – takich jak wysokość dochodów, sytuacja socjalna lub rodzinna, czy wiek najemcy lub wielkość i standard rzeczonego mieszkania – w odniesieniu do możliwości korzystania z uprawnienia do naj­mu mieszkania z niskim czynszem. Dlatego też wystarczyło, by najemca był stroną stosunku najmu nawiązanego w drodze decyzji administracyjnej wy­daną w czasach reżimu komunistycznego, by mógł korzystać z uprzywilejo­wanej sytuacji w ramach systemu czynszu regulowanego. Takie rozwiązanie prawne, które ponadto zostało przyjęte na koszt jednostek prywatnych, które jak ona sama, niekoniecznie były w lepszej sytuacji finansowej niż najemcy, nie może być postrzegane jako stanowiące realizację „uprawnionego celu” w „powszechnym” lub „publicznym” interesie.

(ii) Rząd

157. W swoim stanowisku przedstawionym pisemnie i ustnie Rząd cały czas utrzymywał, że głównym celem zaskarżanej legislacji była i nadal jest ochrona najemców przed nadmiernie wysokim poziomem czynszu w cza­sie ekonomicznej transformacji w Polsce. W latach 90. władze musiały uporać się z wyjątkowo trudną sytuacją w mieszkalnictwie, która charakteryzowała się poważnym brakiem i wysokimi cenami mieszkań. Sytuacja ta wymagała od państwa regulowania wzrostu czynszu nie tylko w sektorze państwowym, ale też prywatnym. Państwo musiało podjąć środki w celu zapobieżenia eks­misjom na szeroką skalę, które z pewnością byłyby skutkiem wprowadzenia całkowicie pozbawionego kontroli wzrostu czynszu i spowodowałyby napięcia społeczne, stanowiąc zagrożenie dla porządku publicznego.

158. Rząd twierdził ponadto, że reżim czynszu regulowanego był jedynie czasowym środkiem wyjątkowym przewidzianym dla rozwiązania poważne­go problemu braku mieszkań w Polsce, który wiązał się z pogarszającą się sytuacją ekonomiczną gospodarstw. W tym kontekście władze powołały się na przedstawione statystyki, zgodnie z którymi w latach 2000-2002 pomię­dzy 54% a 58% populacji żyło poniżej poziomu ubóstwa, a w latach 1998­-2002 pomiędzy 7% a 10% gospodarstw zalegało w opłatach za czynsz.

Władze podkreśliły też, że konieczność ograniczenia wzrostu czynszu w określonym czasie została uznana przez polski Trybunał Konstytucyjny za pozostającą w interesie powszechnym, w szczególności w interesie ochro­ny najemców znajdujących się w trudnej sytuacji finansowej w okresie trans­formacji od systemu kontroli państwa do systemu wolnego rynku.

159. W związku z tym, system państwowej regulacji wzrostu czynszu był środkiem przyjętym w celu zabezpieczenia ważnych interesów najemców w systemie wolnorynkowym, a w szczególności ochrony najemców przed ryzykiem znalezienia się w nierównej sytuacji z ekonomicznie silniejszymi właścicielami nieruchomości. W okresie przejściowym państwo było zain­teresowane utrzymaniem pobieranego czynszu w wysokości akceptowalnej społecznie. Ta troska państwa powinna być traktowana w świetle wyroku Trybunału w sprawie Mellacher (§§ 53 i 54) jako uzasadniona.

(iii) Ocena Trybunału

160. Jak wynika z materiałów przedłożonych przez obie strony oraz od­powiednich wyroków polskiego Trybunału Konstytucyjnego, system regula­cji czynszu w Polsce miał źródło w ciągłym niedostatku mieszkań, niewielkiej podaży mieszkań na wynajem na wolnym rynku oraz wysokich kosztach na­bycia mieszkań. Był stosowany w celu zapewniania ochrony socjalnej na­jemcom oraz zagwarantowania – w szczególności w stosunku do najemców w trudnej sytuacji finansowej – stopniowego przechodzenia od czynszu re­gulowanego przez państwo do w pełni negocjowanego czynszu umownego, w trakcie fundamentalnych reform w państwie będących skutkiem upadku reżimu komunistycznego (zob. paragrafy 18-23, 86, 108 oraz 110 powyżej).

Trybunał przyznaje, że w okolicznościach społecznych i ekonomicznych sprawy przedmiotowe regulacje służyły uprawnionemu celowi w interesie po­wszechnym, jak wymaga tego drugi paragraf artykułu 1.

(c) Czy władze polskie zachowały sprawiedliwą równowagę po­między ogólnym interesem społeczności i prawem skarżącej do spo­kojnego korzystania z mienia

(i) Skarżąca

161. Skarżąca twierdziła, że władze polskie w sposób oczywisty nie za­chowały sprawiedliwej równowagi pomiędzy wskazanymi przez nie wymo­gami ogólnego interesu a jej fundamentalnym prawem własności.

Przyznała, że tak jak to wskazał Trybunał w wielu swoich wyrokach, np. Spadea i Scalabrino przeciwko Włochom, Scollo przeciwko. Włochom i Mellacher i inni przeciwko Austrii, że ograniczenia praw właścicieli były powszechne w wielu krajach borykających się z niedostatkiem mieszkań. W niektórych z cytowanych spraw ograniczenia te zostały uznane za uspra­wiedliwione i proporcjonalne do celów realizowanych przez państwo w inte­resie powszechnym. Jednakże w żadnej z tych spraw władze nie ograniczyły praw skarżących w tak znacznym zakresie, jak w niniejszej sprawie.

162. W opinii skarżącej, łączne działanie różnych ograniczeń nałożonych na właścicieli przez ustawę z 1994 r., a następnie przez ustawę z 2001 r. stano­wiły niedopuszczalną i nieproporcjonalną ingerencję w ich prawa własności.

W tym względzie skarżąca wskazała, że polski Trybunał Konstytucyjny w swoich trzech kolejnych wyrokach z 12 stycznia 2000 r., 10 października 2000 r. i 2 października 2002 r. stwierdził, że system regulacji czynszu oparty o ustawę z 1994 r. i 2001 r. był niezgodny z konstytucyjną zasadą ochro­ny praw własności oraz że stosowanie tego systemu przez władze nałożyło na właścicieli nieproporcjonalny i nadmierny ciężar.

163. Najem na podstawie ustawy z 1994 r. został nałożony na nią, jak i na innych prywatnych właścicieli domów, na mocy jednostronnej decyzji państwa. Decyzjom tym towarzyszyły poważne ograniczenia dotyczące moż­liwości zakończenia najmu. Inne postanowienia ustawy z 1994 r. z jednej stro­ny ustanawiały czynsz mający być pobierany na niskim poziomie, znacznie niższym niż koszty utrzymania nieruchomości, a z drugiej strony zobowiązy­wały właścicieli do przeprowadzania kosztownych prac naprawczych.

Taki stan rzeczy nie polepszył się pod rządami ustawy z 2001 r., która w praktyce zachowała wszelkie obowiązki w odniesieniu do utrzymania nie­ruchomości i która pogorszyła sytuację właścicieli poprzez zamrożenie czyn­szu na niedającym się zaakceptować niskim poziomie.

164. Skarżąca podsumowała swoje stanowisko stwierdzając, iż funda­mentalnym pytaniem w niniejszej sprawie jest to, kto powinien ponosić ciężar polityki mieszkaniowej – właściciele budynków czy państwo. Jej zdaniem na­wet zły stan finansów publicznych oraz ekonomiczna transformacja państwa nie mogą usprawiedliwiać nałożenia głównego ciężaru w zakresie czynienia poświęceń na rzecz dobrobytu społeczeństwa na określoną grupę właścicieli nieruchomości.

(ii) Rząd

165. Rząd twierdził, że władze utrzymywały proporcjonalną relację po­między zastosowanymi środkami a celami, które zamierzały osiągnąć.

Podkreślił przede wszystkim, że środki regulacji czynszu stosowa­ne w oparciu o ustawy z 1994 r. i 2001 r. miały jedynie charakter czasowy i nie będą utrzymane po 31 grudnia 2004 r., terminie wyznaczonym przez te ustawy na działanie zakwestionowanego systemu.

166. W trakcie rozprawy Rząd podkreślił, że tak jak stwierdził to pol­ski Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach z 12 stycznia 2000 r. oraz 2 października 2002 r., utrzymanie systemu regulacji czynszu do końca 2004 r. nie było sprzeczne z zasadą ochrony praw własności. Rząd wskazał, że po 1 stycznia 2005 r. czynsze będą regulowane przez wolny rynek, a żadna ich kontrola nie będzie wprowadzona „bocznymi drzwiami”.

W piśmie procesowym z 4 listopada 2004 r. Rząd utrzymywał, że sytuacja prawna właścicieli i najemców zmieni się całkowicie 31 grudnia 2004 r., kie­dy przestanie obowiązywać system regulacji czynszu.

167. Ponadto, porównując niniejszą sprawę do sprawy Mellacher i inni przeciwko Austrii, Rząd utrzymywał, że w tej ostatniej sprawie Trybunał stwier­dził, iż „w ustawodawstwie socjalnym, a w szczególności w zakresie regulacji czynszu ... ustawodawca musi mieć możliwość podejmowania środków wpły­wających na wykonanie uprzednio zawartych umów w celu osiągnięcia założo­nego celu politycznego”. A fortiori ustawodawca musi mieć możliwość nie tyl­ko ustalania poziomu czynszu poniżej wartości rynkowej, ale też przyjmowania uregulowań mających wpływ na wykonywanie najmu mającego swoje źródło w dawnych decyzjach administracyjnych, kiedy najemca nie mógł w ogóle decydować co do wysokości czynszu czy wyboru mieszkania – prywatnego, czy państwowego – które zostało mu przydzielone.

168. Rząd odniósł się następnie do wyroków Trybunału Konstytucyjne­go. W szczególności wskazał na fakt, że Trybunał wyraźnie uznał, że ko­nieczność ochrony najemców przed nadmiernie wysokim poziomem czyn­szu była całkowicie uzasadniona sytuacją mieszkaniową w Polsce. Ponadto, Trybunał Konstytucyjny uznał także konieczność ciągłej ochrony najemców, którzy wstąpili w stosunek najmu w wyniku decyzji administracyjnych i któ­rym ustawa z 1994 r. gwarantowała określony, maksymalny poziom czynszu w wyznaczonym czasie.

Jednakże Rząd uznał, że w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżą­cej, stwierdzenia Trybunału Konstytucyjnego co do niedoskonałości czynszu regulowanego nie mogą być rozstrzygające. Trybunał odniósł się do ogólnej sytuacji w Polsce, która niekoniecznie ma zastosowanie do każdego właścicie­la. Rząd nie stwierdził występowania żadnym powodów, które uzasadniały­by zastosowanie powyższych konkluzji do niniejszego przypadku, w którym skarżąca dotychczas nie dowiodła, że czynsze, które otrzymywała nie pokry­wały kosztów utrzymania domu.

169. Ponadto, zakwestionowane ograniczenia, stosowanie których było ograniczone w czasie, nie naruszyły, jak określił to w swoim wyroku z 12 maja 2004 r. Trybunał Konstytucyjny istoty prawa do poszanowania własności, po­nieważ nie pozbawiły właścicieli istotnych elementów tego prawa.

Podsumowując, Rząd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 1 Proto­kołu nr 1.

(iii) Ocena Trybunału

170. Dokonanie oceny skutków, jaki kwestionowany system regulacji czynszu miał dla wykonywania prawa własności skarżącej w trakcie okresu podlegającemu rozpatrzeniu, tj. od 10 października 1994 r. do dziś, obejmo­wało trzy ustawy: ustawę z 1994 r., ustawę z 2001 r. oraz poprawki z grud­nia 2004 r.; stosowanie w stosunku do skarżącej „specjalnego trybu najmu” w oparciu o ustawę z 1974 r. (okres od 10 października do 12 listopada 1994 r., tj. od daty wejścia w życie ustawy z 1994 r.) miało nieznaczny wpływ na „poszanowanie mienia” (zob. paragrafy 18, 19, 39-58, 73, 75­-83 oraz 89-136 powyżej).

(α) Ustawa z 1994 r.

171. Ustawa z 1994 r. która była pierwszą ustawą przyjętą w celu zrefor­mowania mieszkalnictwa w Polsce w trakcie przechodzenia kraju do syste­mu wolnorynkowego, utrzymała liczne ograniczenia praw właścicieli, które wywodziły się z uprzednich legislacji dotyczących mieszkalnictwa wprowa­dzonych przez reżim komunistyczny. W porównaniu do uprzedniej ustawy regulującej „specjalny tryb najmu”, który w praktyce nakładał pełną kontrolę państwa nad rynkiem najmu i który, jak w przypadku skarżącej, wyłączał swo­bodę umów najmu jakichkolwiek nieruchomości – mieszkalnych czy użytko­wych – poddanych uprzednio administracji publicznej, ustawa z 1994 r. była istotnym krokiem naprzód, ponieważ ograniczała kontrolę państwa w odnie­sieniu do najmu mieszkań (zob. paragrafy 19 i 73-76 powyżej). Jednakże, jak pokazały kolejne wydarzenia, w szczególności stosowanie tych przepisów w praktyce, niewiele polepszyła ona prawną i ekonomiczną sytuację właści­cieli wynajmowanych mieszkań.

172. Po pierwsze, w oparciu o ustawę najem, nawiązany na mocy uprzed­nich decyzji administracyjnych przyznających mieszkanie, miał być traktowa­ny jako najem umowny zawarty na czas nieokreślony. Przepis ten w rzeczy­wistości kreował stosunek najmu pomiędzy właścicielem i najemcą, co było krokiem naprzód w ponownym ustanawianiu zalążków umownych relacji na rynku najmu, jednakże właściciel nie miał wpływu na istotne elementy tej umowy. Odnosiło się to nie tylko do czasu trwania umowy, ale też warunków jej zakończenia, które znacząco ograniczały prawa właścicieli do wypowie­dzenia najmu nawet w odniesieniu do najemców, którzy nie wywiązywali się z obowiązków ustawowych. Przepis ten także ustanawiał poziom płaconego czynszu, który nie mógł przekroczyć pułapu określonego przez prawo (zob. paragrafy 76-83 powyżej).

173. Ponadto, jak zostało to przyznane przez Rząd i potwierdzone w orzeczeniach polskiego Trybunału Konstytucyjnego, poziom czynszu nig­dy nie osiągnął pułapu ustawowego 3% wartości odtworzeniowej mieszkania, ale był utrzymywany przez władze w całym kraju na poziomie pokrywającym około 60% kosztów utrzymania. Niedobór pokrywany był przez właścicieli (zob. paragrafy 20 i 85-86 powyżej).

Ponadto, art. 9 ustawy z 1994 r. dodatkowo pogorszył sytuację finansową właścicieli poprzez to, że zobowiązał ich do przeprowadzania kosztownych robót mających na celu utrzymanie nieruchomości, pomimo faktu, że w prak­tyce pobierany czynsz był ustanowiony poniżej przeciętnych kosztów utrzy­mania nieruchomości, nie uwzględniając kosztów większych napraw, do któ­rych zobowiązani byli właściciele (zob. paragraf 82 powyżej).

174. Kwestia, czy działanie ustawy z 1994 r. miało skutek w postaci niepro­porcjonalnego ograniczenia praw właścicieli była dwukrotnie przedmiotem roz­strzygnięcia polskiego Trybunału Konstytucyjnego. W wyrokach z 12 stycznia i 10 października 2000 r. w wyniku których uchylono ustawę z 1994 r., Trybu­nał stwierdził, że odnośne przepisy były niekonstytucyjne, ponieważ pozostawały w sprzeczności z zasadą ochrony prawa własności, zasadą proporcjonalności oraz zasadą rządów prawa i sprawiedliwości społecznej (zob. paragrafy 84-87 powyżej). Ponadto, w wyroku z 12 stycznia 2000 r., Trybunał Konstytucyjny ocenił sytuację w świetle Konwencji i stwierdził, że zakwestionowany system regulacji czynszu stanowił naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 (zob. paragraf 84 powyżej).

Uznając, że w omawianym czasie istniała „konstytucyjnie uznana potrzeba ochrony praw najemców” i że w świetle trudnej sytuacji mieszkaniowej ko­nieczne było ograniczenie lub nawet wyłączenie wolności określania poziomu czynszu, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że brak było uzasadnienia dla udzielenia koniecznej ochrony najemców głównie na koszt osób prywatnych – właścicieli wynajmowanych mieszkań. W tym względzie Trybunał Konsty­tucyjny zauważył, że ustawa z 1994 r. „w dowolny sposób ustanowiła poziom czynszu regulowanego poniżej kosztów i wydatków w rzeczywistości ponoszo­nych przez właścicieli”. Biorąc ponadto pod uwagę ciążący na nich obowiązek ponoszenia wydatków na utrzymanie ich własności w określonym stanie, usta­wa z 1994 r. została oparta „na przesłance, że własność musi – do końca 2004 r. przynosić straty właścicielowi” oraz nałożyła na właścicieli główny ciężar ko­niecznych wyrzeczeń, jakie społeczeństwo powinno poczynić na rzecz nieza­możnych najemców. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny przywiązał znaczącą wagę do faktu, że w polskim ustawodawstwie brak było jakiegokol­wiek równoległego rozwiązania umożliwiającego właścicielom zrównoważenie kosztów ponoszonych na utrzymanie własności (zob. paragraf 86 powyżej).

175. Rząd twierdził, że rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego odnośnie ogólnej niedoskonałości czynszu regulowanego nie powinny być rozstrzygające w indywidualnej sprawie skarżącej (zob. paragraf 168 in fine powyżej). Trybunał nie podziela jednak tego poglądu. Uważa, że Try­bunał Konstytucyjny poparł jego wnioski co do ujemnego wpływu ustawy z 1994 r. na prawo własności właścicieli budynków, opierając się nie tylko na całościowej ocenie ogólnej sytuacji mieszkaniowej w Polsce oraz na do­wodach przedstawionych przez władze państwa (zob. paragrafy 20 i 85 po­wyżej), ale że korzystał on również z bezpośredniej wiedzy odnośnie warun­ków w kraju (zob. paragraf 148 powyżej). Rząd natomiast nie przedstawił żadnych dowodów w celu wykazania, że powyższe okoliczności – mimo iż zostało stwierdzone, że przeważały one w całej Polsce, nie mają zastoso­wania do skarżącej oraz że jej sytuacja różniła się znacznie od te,j w jakiej znajdowali się inny polscy właściciele.

176. Opierając się na wyroku w sprawie Mellacher i inni przeciwko Au­strii, Rząd twierdził ponadto, że na podstawie artykułu 1 Protokołu nr 1 pań­stwa, uchwalając ustawy dotyczące mieszkalnictwa, były upoważnione nie tyl­ko do ograniczenia pobieranego czynszu poniżej wartości rynkowej, ale także do podejmowania radykalnych środków, takich jak rozwiązywanie ważnie zawartych umów najmu (zob. paragraf 167 powyżej).

Trybunał przyznaje, że biorąc pod uwagę wyjątkowo trudną sytuację mieszkaniową w Polsce oraz nieuchronnie poważne skutki społeczne związa­ne z reformą rynku najmu, a także wpływ tej reformy na prawa ekonomiczne i inne wielu osób, decyzja o wprowadzeniu ustaw ograniczających wysokość czynszu w prywatnych budynkach w celu ochrony najemców była uzasad­niona, zwłaszcza że wprowadzała ustawowy limit czasowy obowiązywania tego ograniczenia (zob. paragrafy 19, 86 I 165-169 powyżej). Jednakże, jak słusznie wskazała skarżąca (zob. paragraf 161), mimo iż odpowiednia ustawa austriacka przewidywała wiele ograniczeń lub możliwość obniżenia kwoty pobieranego czynszu, przewidywała także procedury umożliwiające właści­cielom pokrycie kosztów utrzymania (zob. także Mellacher i inni, cytowany powyżej, §§ 31-32 i 55-56). Ustawa z 1994 r. nie przewidywała żadnych ta­kich procedur i jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, ustawodawstwo pol­skie nie zapewniało żadnego mechanizmu umożliwiającego zrównoważenie kosztów utrzymania nieruchomości z dochodem osiąganym z czynszu regulo­wanego (zob. paragraf 86).

W świetle powyższego oraz mając na względzie skutki, jakie przepisy miały dla skarżącej, Trybunał stwierdza, że łączne działanie ograniczeń wy­nikających z ustawy z 1994 r. naruszyło istotę jej prawa do poszanowania własności. W tym względzie Trybunał wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z 12 stycznia 2000 r., wyciągnął taki sam wniosek, stwier­dzając, że w oparciu o ustawę z 1994 r. „doszło ... do zniweczenia istotnego składnika prawa własności, jakim jest prawo pobierania pożytków, przy jed­noczesnym wydrążeniu z treści drugiego składnika, jakim jest prawo rozpo­rządzania” (zob. paragraf 86 powyżej).

(β) Ustawa z 2001 r.

Okres pomiędzy 11 lipca 2001 r. a 10 października 2002 r.

177. 11 lipca 2001 r. władze uchyliły ustawę z 1994 r. oraz uchwaliły ustawę z 2001 r., której celem była realizacja wyroku Trybunału Konstytu­cyjnego. Zgodnie z jej postanowieniami system regulacji czynszu został za­stąpiony procedurą kontroli podwyżek poziomu czynszu, która przewidziana była w artykule 9 (3) uzależniającym ten wzrost od stopy inflacji. Jednakże ustawa ta utrzymywała nadal maksymalny próg 3% wartości odtworzeniowej mieszkania dla pobieranego czynszu. Ustawa nie zawierała szczegółowych postanowień co do obowiązków właścicieli w odniesieniu do konieczności utrzymania własności, ale w tym względzie ich sytuacja nie zmieniła się zna­cząco, ponieważ inne ustawy zawierały przepisy podobne do tych obowiązu­jących na podstawie ustawy z 1994 r. Postanowienia dotyczące zakończenia najmu były bardziej szczegółowe, ale zawierały jednakże liczne restrykcyjne warunki wypowiedzenia i zasadniczo zezwalały na odzyskanie mieszkania je­dynie, gdy właściciel zapewnił najemcy mieszkanie zastępcze (zob. paragrafy 88-99 i 108 powyżej).

Po kilku miesiącach obowiązywania nowej ustawy Rzecznik Praw Oby­watelskich złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie nie­konstytucyjności art. 9 ust. 3 ustawy z 2001 r. Twierdził, że poziom czynszu ustalony tym artykułem nie pozwalała nawet na pokrycie bieżących kosztów eksploatacji budynków oraz że nowe przepisy stawiały właścicieli budynków w jeszcze bardziej niekorzystnej sytuacji niż zasady przewidziane w ustawie z 1994 r., które zostały uznane za naruszające ich prawa własności (zob. pa­ragraf 100 powyżej).

178. Trybunał Konstytucyjny ponownie, opierając się na bogatym ma­teriale dowodowym w postaci dokumentów oraz oceniając ogólną sytuację w Polsce, stwierdził, że stosowanie przepisów o kontroli poziomu czynszu było niezgodne z konstytucyjnymi zasadami ochrony prawa własności oraz rządów prawa i sprawiedliwości społecznej. Stwierdził m.in., że obecna sytu­acja była „zdecydowanie mniej korzystna niż ta pod rządami ustawy o najmie lokali mieszkalnych z 1994 r.”, że ustawa z 2001 r. „poważnie pogorszyła sytuację właścicieli budynków” oraz że art. 9 ust. 3 kontynuował stan naru­szenia prawa własności, który ujawnił się na podstawie ustawy z 1994 r. (zob. paragrafy 106-108 powyżej). Trybunał skrytykował też mocno ustawodawcę za niewprowadzenie żadnych ustawowych mechanizmów łagodzących straty powstałe z ustalonych na niższym poziomie czynszu i wskazał dodatkowo, że nowe przepisy o wypowiedzeniu najmu nie polepszyły w rzeczywistości sytuacji właścicieli budynków. Trybunał podsumował, że obowiązywanie art. 9 ust. 3 było równoznaczne z dalszym naruszaniem prawa własności wła­ścicieli budynków mieszkalnych oraz że ograniczenia zawarte w tym artykule wykraczały poza dopuszczalny poziom ograniczeń tego prawa (zob. paragraf 108 powyżej).

179. W swojej ocenie sytuacji skarżącej w oparciu o ustawę z 2001 r. Trybunał podziela zdanie wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny, że jej po­stanowienia nadmiernie ograniczyły prawa własności skarżącej oraz nałożyła na nią nieproporcjonalnie wysokie obciążenia, które nie mogły być uzasad­nione usprawiedliwionym celem realizowanym przez władze stosujące odno­śne ustawodawstwo w zakresie mieszkalnictwa.

Okres pomiędzy 10 października 2002 r. a 31 grudnia 2004 r.

180. Od 10 października 2002 r. w wyniku uchylenia art. 9 ust. 3 stało się dla skarżącej możliwe podwyższenie poziomu czynszu za należące do niej mieszkania do 3% wartości odtworzeniowej mieszkania (zob. paragrafy 69, 108 i 117 powyżej). Jednakże, biorąc pod uwagę właściwe wskaźniki przed­stawione przez strony, Trybunał uważa, że nie miało to skutku w postaci rze­czywistego polepszenia sytuacji skarżącej. Zgodnie ze stanowiskiem Rządu, w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchylenie art. 9 ust. 3, tj. w paź­dzierniku 2002 r., maksymalny czynsz za podobne mieszkania w jej mieście wynosił 4,61 zł za m kw, podczas gdy kwota jaka obecnie może osiągać skar­żąca aż do końca 2004 r. osiągnęła 5,15 zł (zob. paragrafy 67-69 powyżej). Kwota ta (około 1,27 euro), która mieściła się z stosowanym poziomie czyn­szu (5-6 zł) w większości innych miast w kraju, stanowiła jedynie około 10% wzrost w porównaniu do wcześniejszego czynszu, co jak zostało wyraźnie wskazane wcześniej, było całkowicie niewystarczające na pokrycie podsta­wowych kosztów utrzymania (zob. paragrafy 108 i 177-178 powyżej). W kon­sekwencji, Trybunał nie widzi podstawy do przyjęcia, że podwyżka czynszu do – w rzeczywistości niskiego i niewystarczającego – ustawowego pułapu mogła polepszyć sytuację uznaną za stanowiącą ciągłe naruszenie praw wła­sności skarżącej i innych właścicieli budynków. Trybunał nie uznaje również, aby powyższa regulacja zrekompensowała skarżącej i całej grupie dotknię­tych osób skutki wywołane poprzednim stanem rzeczy.

(γ) Nowelizacja z grudnia 2004 r.

181. Do Trybunału należy ocena, czy ostatnie zmiany w polskim ustawo­dawstwie dotyczącym regulacji czynszu poprawiły sytuację skarżącej w za­kresie zarzucanego naruszenia jej prawa własności. Jednakże należy zauwa­żyć, że nowelizacja ta nie była przedmiotem wystąpień stron w niniejszym po­stępowaniu. Także konstytucyjność tych poprawek nie została zbadana przez Trybunał Konstytucyjny (zob. paragrafy 137 i 138 powyżej).

182. Co prawda, tak jak podkreślił Rząd zobowiązanie do jedynie cza­sowego utrzymania reżimu regulacji czynszu zostało dotrzymane, ponieważ przepisy ustanawiające ostateczny termin stosowania tego reżimu opartego na maksymalnym pułapie 3% wartości odtworzeniowej mieszkania wygasły 31 grudnia 2004 r. (zob. paragrafy 90, 128-129 oraz 165-166 powyżej). Rząd zrezygnował także z pierwotnej próby rozciągnięcia zamrożenia czynszu do 2008 r. (zob. paragrafy 120-122 powyżej).

Jednakże inna propozycja poczyniona przez Rząd – sformułowana nie tyl­ko w ustawach z 1994 r. i 2001 r., ale poczyniona także przed Trybunałem w trakcie rozprawy, a mianowicie, że po 1 stycznia 2005 r. czynsze będą re­gulowane wyłącznie przez rynek i nie zostanie wprowadzony żaden nowy system kontroli (zob. paragrafy 108, 110 i 165-166 powyżej) – nie została wprowadzona.

1 stycznia 2005 r. weszły w życie nowe przepisy. Konstytucyjność tych przepisów została zakwestionowana przez właścicieli budynków przed Try­bunałem Konstytucyjnym już po trzech dniach ich obowiązywania. Na pod­stawie nowelizacji z grudnia 2004 r. Polska wprowadziła nową procedurę kontroli wzrostu czynszu, która w rzeczywistości jedynie nieznacznie zmie­niła uprzedni system. Po pierwsze, poziom czynszu może, pod warunkiem, że podwyżka nastąpiła po stosowanym powiadomieniu i nie częściej niż co sześć miesięcy, osiągnąć 3% wartości odtworzeniowej mieszkania. Po dru­gie, czynsz przekraczający 3% tej wartości nie może być podwyższony więcej niż 10% w skali roku (zob. paragrafy 129-130 i 136 powyżej).

183. Zakładając, że praktyczne stosowanie przepisów pozostaje sprawą na przyszłość i jest zależne od wielu czynników, takich jak właściwy wskaź­nik przeliczeniowy (zob. paragraf 69), Trybunał nie uznaje za właściwe wy­ciąganie wniosków co do trwałych czy długofalowych skutków ich oddziały­wania na prawa własności skarżącej i innych osób. Może jedynie zauważyć, że uwzględniając ostatnie kwoty podane jako wartość odtworzeniowa miesz­kań, 10% wzrost czynszu nie stanowi z praktycznych przyczyn znaczącego wzrostu czynszu. Dlatego też przepisy te nie poprawiły sytuacji skarżącej w odniesieniu do konieczności pokrywania kosztów bieżącego utrzymania nieruchomości, które jest ona nadal zobowiązana przeprowadzać zgodnie z art. 6 (a) ustawy z 2001 r.

184. W związku z tym nie można stwierdzić, że nowelizacja z grudnia 2004 r. przewidziała dla skarżącej jakikolwiek środek, który zrekompenso­wałby naruszenie zaistniałe z powodu ciągłego stosowania w Polsce ustawo­dawstwa w zakresie regulacji czynszu. Przeciwnie, nowe przepisy wydają się utrwalać status quo, które zostało uznane za niezgodne z wymogami artykułu 1 Protokołu nr 1.

C. Wnioski ogólne

185. Jak Trybunał stwierdzał już wielokrotnie, w dziedzinach takich jak mieszkalnictwo państwom należy się z konieczności szeroki zakres swobody nie tylko co do możliwości stwierdzenia istnienia problemu wagi o powszech­nej doniosłości uzasadniającego wprowadzenie środków regulujących wła­sność prywatną, jak i co do wyboru środków i ich realizacji. Kontrola państwa nad poziomem czynszu jest jednym z takich środków, a jego stosowanie może często powodować znaczące ograniczenia w wysokości pobieranego czynszu (zob. w szczególności, Mellacher i inni, cytowany powyżej, § 45).

Także w sytuacjach takich jak ta, kiedy działanie ustawodawstwa w zakre­sie regulacji czynszów pociąga za sobą daleko idące konsekwencje dla wie­lu jednostek oraz znaczące skutki ekonomiczne i społeczne dla całego kraju, władze muszą korzystać z szerokiego marginesu swobodnej oceny nie tylko w kwestii wyboru formy i zakresu uregulowania sposobu korzystania w wła­sności, ale także wyboru momentu, w którym zostaną wprowadzone w życie właściwe przepisy.

Niemniej jednak ów margines uznania, choć znaczny, nie jest nieograniczo­ny i korzystanie z niego, nawet w kontekście najtrudniejszych reform państwa, nie może pociągać za sobą skutków sprzecznych ze standardami Konwencji (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 182).

186. Trybunał ponownie przyznaje, że trudna sytuacja mieszkaniowa w Polsce, w szczególności dotkliwy deficyt mieszkaniowy oraz wysokie koszty nabycia mieszkań na wolnym rynku, a ponadto potrzeba przekształ­cenia wyjątkowo sztywnego systemu przydziału mieszkań będącego pozosta­łością systemu komunistycznego, uzasadniały nie tylko wprowadzenie regu­lacji prawnych celem ochrony najemców w okresie fundamentalnych reform systemu politycznego, ekonomicznego i prawnego państwa, ale także usta­lenie wysokości czynszu poniżej wartości rynkowej (zob. paragrafy 68-70, 149, 160 oraz 176 powyżej). Trybunał nie znalazł jednak uzasadnienia dla ciągłego zaniechania przez państwo zapewnienia skarżącej i innym właści­cielom domów czynszowych w trakcie całego okresu będącego przedmiotem rozważań Trybunału niezbędnych środków na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości, nie mówiąc już o zapewnieniu minimalnego dochodu z najmu mieszkań.

187. Już pięć lat temu polski Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że obo­wiązywanie reżimu czynszu regulowanego opartego o postanowienia w spo­sób oczywisty i nieunikniony powodujące straty dla właścicieli domów czyn­szowych, powodowało, że ciężar społeczny reformy mieszkalnictwa rozłożo­ny był niewspółmiernie, w sposób nieuzasadniony i arbitralny. Równocześnie stwierdził, że przedmiotowa reforma odbywała się głównie kosztem właści­cieli prywatnych domów czynszowych. Stwierdzenie to Trybunał powtórzył w kolejnych wyrokach, jasno wskazując, że niezniesienie systemu regulacji czynszu do 31 grudnia 2004 r. może skutkować naruszeniem konstytucyjnej zasady rządów prawa i podważać zaufanie obywateli do państwa. Wielokrot­nie stwierdzał, że przyjęte środki stanowiły ciągłe naruszenie praw własności właścicieli domów czynszowych. Podkreślił, że sposób w jaki władze wyli­czyły wzrost czynszu powodował, że było niemożliwe z czysto matematycz­nych przyczyn uzyskiwanie przez właścicieli dochodu z czynszu lub przy­najmniej pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości (zob. paragrafy 84-87, 108 i 110 powyżej).

W tych okolicznościach powinnością władz polskich było wyeliminowa­nie lub przynajmniej znalezienie środka zmierzającego do niezwłocznej na­prawy sytuacji pozostającej w sprzeczności z przesłankami fundamentalnego prawa własności skarżącej w zgodzie z linią orzecznictwa Trybunału Kon­stytucyjnego. Ponadto, zasada legalności zawarta w art. 1 Protokołu nr 1 oraz wynikająca z niej zasada przewidywalności prawa, nakładały na państwo obowiązek wypełnienia ustawowego przyrzeczenia uchylenia reżimu czynszu regulowanego, co w żaden sposób nie wykluczało wprowadzenia innych me­chanizmów ochrony najemców (zob. paragrafy 146 i 151 powyżej).

188. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności, w szczególno­ści skutki, jakie działanie systemu regulacji czynszu miało dla wykonywania prawa skarżącej do poszanowania mienia, Trybunał uznał, że władze nałożyły na skarżącą niewspółmierny i nadmierny ciężar, który nie może być uzasad­niony realizowanym przez nie usprawiedliwionym interesem społeczeństwa.

Doszło więc do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1.

II. ARTYKUŁ 46 KONWENCJI

189. Artykuł 46 Konwencji przewiduje:

„1. Wysokie Układające się Strony zobowiązują się do przestrzegania osta­tecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami.

2. Ostateczny wyrok Trybunału przekazuje się Komitetowi Ministrów, który czuwa nad jego wykonaniem”.

190. W sprawie Broniowski, którą podobnie jak niniejszą sprawę Trybu­nał uznał za tzw. sprawę pilotażową dla stwierdzenia zgodności z Konwencją ustawodawstwa krajowego dotyczącego znacznej liczby osób (około 80 000), Trybunał ustalił po raz pierwszy istnienie systemowego naruszenia, które zo­stało zdefiniowane jako sytuacja, gdzie „stan faktyczny sprawy ujawnia ist­nienie w krajowym porządku prawnym defektu, wskutek którego cała grupa obywateli została pozbawiona i w dalszym ciągu jest pozbawiana [ich zagwa­rantowanych w Konwencji praw i wolności]” i gdzie „wady prawa krajowego i praktyki ujawnione w indywidualnej sprawie skarżącej mogą stanowić pod­stawę do wnoszenia kolejnych, licznych i uzasadnionych skarg”.

Trybunał stwierdził ponadto, że naruszenie w owej sprawie „wynika(ło) z nieprawidłowego funkcjonowania polskiego ustawodawstwa oraz praktyki administracyjnej – problemu, który dotknął i nadal dotyka znacznej liczby osób” (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 189).

Uznając, że w okolicznościach tej sprawy powstała konieczność wprowa­dzenia środków ogólnych na poziomie krajowym w celu wykonania wyroku, Trybunał stwierdził, że takie środki muszą „albo usunąć wszelkie utrudnie­nia w realizacji ich prawa w odniesieniu do licznych osób dotkniętych sytu­acją uznaną za naruszenie Konwencji wobec skarżącego, albo przyznać im w to miejsce równorzędne zadośćuczynienie” (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 194). W operacyjnej części wyroku Trybunał stwierdził, że po­zwane państwo winno zapewnić – poprzez stosowne środki prawne i praktyki administracyjne – stosowanie odnośnych praw zawartych w Konwencji w sto­sunku do pozostałych osób lub przyznać im w zamian zadośćuczynienie.

Do czasu wprowadzenia w życie stosownych środków o charakterze ogól­nym Trybunał odroczył rozpatrywanie skarg mających swe źródło w tej samej ogólnej przyczynie (zob. Broniowski, cytowany powyżej, § 198).

191. Trybunał uważa, że zasady ustalone w sprawie Broniowski znajdu­ją zastosowanie do niniejszej sprawy, zwłaszcza że działanie reżimu regula­cji czynszu może dotykać potencjalnie jeszcze większą liczbę osób – około 100 000 właścicieli budynków oraz od 600 000 do 900 000 najemców (zob. paragrafy 24 i 141 powyżej). Tak jak w poprzedniej sprawie, okoliczności sprawy ujawniają istnienie systemowego problemu związanego z poważny­mi brakami z krajowym porządku prawnym. Niedostatki te polegają na złym funkcjonowaniu ustawodawstwa polskiego w odniesieniu do mieszkalnictwa, w zakresie w jakim nałożyło ono i nadal nakłada na indywidualnych właści­cieli nieruchomości ograniczenia w podwyższaniu wysokości czynszu należ­nego im z tytułu najmu mieszkań będących ich własnością, uniemożliwiając im otrzymywanie czynszu współmiernego do ponoszonych kosztów utrzyma­nia nieruchomości.

192. W odniesieniu do środków ogólnych, jakie muszą być podjęte w celu położenia kresu systemowemu naruszeniu stwierdzonemu w niniejszej sprawie, Trybunał uważa, że pozwane państwo musi poprzez podjęcie sto­sownych środków prawnych i/lub innych zapewnić rozsądny poziom czynszu albo zapewnić właścicielom nieruchomości mechanizm łagodzący powyższe skutki, jakie kontrola państwa w przedmiocie wzrostu czynszu ma dla wyko­nywania ich prawa własności.

Nie jest zadaniem Trybunału określenie wysokości „rozsądnego czynszu” w niniejszej sprawie, czy też jego wysokości mającej obowiązywać w Pol­sce, ani też nie jest jego zadaniem wskazanie, w jaki sposób mechanizmy łagodzące skutki przedmiotowego ustawodawstwa powinny zostać ustano­wione; zgodnie bowiem z art. 46 państwo ma swobodę wyboru środków, za pomocą których wypełni zobowiązania związane z wykonaniem wyroków (zob. Broniowski, cytowany powyżej, §§ 186 i 192). W tym kontekście Try­bunał chciałby jednak zauważyć, że Rząd ma wiele możliwości, włączając w to możliwość uwzględnienia sugestii poczynionych przez polski Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach (zob. paragrafy 86 i 108 powyżej).

III. ZASTOSOWANIE ARTYKUŁU 41 KONWENCJI

193. Artykuł 41 Konwencji przewiduje:

„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Proto­kołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Try­bunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie”.

A. Szkoda dochodzona w niniejszej sprawie

194. Z tytułu szkód materialnych skarżąca domagała się 78 750 euro jako zadośćuczynienie za utratę zysków z czynszu oraz zmniejszenie wartości jej własności wynikającej z niedostatecznego utrzymania, co spowodowane było niemożnością otrzymywania czynszu pokrywającego koszty koniecz­nych napraw, które powinny być wykonywane w domu.

Skarżąca zwróciła się ponadto do Trybunału o przyznanie jej 40 000 euro z tytułu szkód niematerialnych doznanych przez nią z powodu frustracji i niepokojów towarzyszących jej bezskutecznym wysiłkom na rzecz odzy­skania własności oraz braku jakiejkolwiek możliwości korzystania z posia­dania. W tym kontekście, podkreśliła, że stres towarzyszący dochodzeniu jej uzasadnionych roszczeń przed sądami polskimi oraz fakt, że postępowa­nia te okazały się nieskuteczne, były dla niej – osoby starszej – poważnym obciążeniem. Cierpiała także poważnie z powodu faktu, że nie mogła re­alizować swoich planów umieszczenia siedziby jej fundacji „Bursztynowy Szlak” w swoim domu.

Z tytułu kosztów poniesionych przed Trybunałem oraz w związku z postę­powaniami krajowymi skarżąca domagała się zwrotu 15.000 euro.

195. Rząd twierdził, że roszczenia te były wygórowane oraz niepoparte żadnymi dowodami.

B. Wnioski Trybunału

1. Szkoda materialna i moralna

196. Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, Trybunał uważa, że kwestia odszkodowania za uszczerbek majątkowy i/lub krzywdę moralną nie jest go­towa do rozstrzygnięcia. Kwestię tę należy zatem pozostawić do rozpoznania w późniejszym terminie i ustalić dalszą procedurę przy uwzględnieniu ewen­tualnego porozumienia ugodowego jakie może zostać zawarte pomiędzy po­zwanym Rządem i skarżącą (art. 75 § 1 Regulaminu Trybunału) oraz w świe­tle indywidualnych lub ogólnych środków, jakie mogą zostać podjęte przez pozwane państwo w trakcie wykonania wyroku. Do czasu wprowadzenia w życie stosownych środków o charakterze ogólnym, które to środki powinny zostać przyjęte w rozsądnym terminie, Trybunał odracza rozpatrywanie skarg mających swe źródło w tej samej ogólnej przyczynie (zob. Broniowski, cy­towany powyżej, § 198).

2. Koszty i wydatki

197. W odniesieniu do kosztów i wydatków poniesionych już przez skar­żącą, Trybunał przyznaje jej 13.000 euro, które będą przeliczone na walutę krajową pozwanego państwa po kursie z dnia wypłaty, plus jakikolwiek poda­tek jaki może być pobrany od tej kwoty.

3. Odsetki za zwłokę

198. Trybunał uważa, że odsetki z tytułu niewypłacenia zwrotu kosztów i wydatków powinny być ustalone zgodnie z marginalną stopą procentową Europejskiego Banku Centralnego plus trzy punkty procentowe.

Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ

1. Uznaje jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji;

2. Uznaje jednogłośnie, że powyższe naruszenie wynika z systemowego problemu związanego z nieprawidłowym funkcjonowaniem legislacji krajo­wej w tym zakresie, w jakim nakładała ona i nadal nakłada na właścicieli budynków ograniczenia w podwyższaniu czynszu za mieszkania, uniemoż­liwiając im otrzymywanie czynszu rozsądnie proporcjonalnego do kosztów utrzymania własności;

3. Uznaje jednogłośnie, że w celu położenia kresu systemowemu naru­szeniu zidentyfikowanemu w niniejszej sprawie, pozwane państwo musi po­przez odpowiednie środki prawne lub innej natury zapewnić rozsądny poziom czynszu płaconego skarżącej i innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji lub zapewnić mechanizm łagodzący powyżej wskazane konsekwen­cje kontroli państwa nad podwyżkami czynszu dla ich prawa własności;

4. Uznaje głosami sześć do jednego, że w zakresie przyznania skarżącej zadośćuczynienia za szkodę materialną lub moralną wynikającą z naruszenia ustalonego w niniejszej sprawie, kwestia zastosowania art. 41 nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia i wobec tego,

(a) pozostawia wymienioną wyżej kwestię do późniejszego rozpoznania w całości;

(b) zwraca się do Rządu i skarżącej o przedłożenie, w terminie sześciu miesięcy od daty, kiedy wyrok stanie się prawomocny zgodnie z ar­tykułem 44 § 2 Konwencji, ich pisemnych stanowisk w tej kwestii, a w szczególności o poinformowanie Trybunału o ewentualnym po­rozumieniu ugodowym;

(c) odracza dalszą procedurę i upoważnia Prezesa Trybunału do jej usta­lenia, jeżeli zajdzie potrzeba;

5. Uznaje jednogłośnie, że

(a) pozwane Państwo ma wypłacić skarżącej z tytułu poniesionych do dziś kosztów i wydatków, w ciągu trzech miesięcy od dnia, kie­dy wyrok stanie się prawomocny zgodnie z artykułem 44 § 2 Kon­wencji, 13 000 euro (trzynaście tysięcy euro), które będą przeliczo­ne na walutę krajową pozwanego państwa po kursie z dnia wypłaty, plus jakikolwiek podatek jaki może być pobrany;

(b) od wygaśnięcia powyższego trzymiesięcznego terminu do momen­tu zapłaty płatne będą zwykłe odsetki według marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego plus trzy punkty procentowe;

Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 22 lutego 2005 r.

Michael O'Boyle Nicolas Bratza
Kanclerz Sekcja Przewodniczący

Zgodnie z art. 45 § 2 Konwencji oraz art. 74 § 2 Regulaminu Trybunału do niniejszego wyroku dołączona jest opinia częściowo zbieżna i zawierająca częściowe zdanie odrębne sędziego M. Pavlovschi.

N.B.
M.O.B.

OPINIA CZĘŚCIOWO ZBIEŻNA I ZAWIERAJĄCA CZĘŚCIOWE ZDANIE ODRĘBNE SĘDZIEGO M. PAVLOVSCHI

Niestety, co muszę stwierdzić z wielkim żalem, nie jestem w stanie podzielić niektórych z wniosków wyciągniętych przez większość w niniejszej sprawie.

Łatwo mogę zgodzić się ze zdaniem większości dotyczącym stwierdzenia naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Ponadto zgadzam się, że w tym szczególnym przypadku stwierdzone naruszenie wynika z przepisów praw­nych powodujących stan naruszenia prawa własności, który może być po­strzegany jako mający charakter strukturalny i stwarzający sytuację, w której możliwe byłoby szybkie powstanie znacznej liczby podobnych skarg.

Ogólnie zgadzam się z większością co do powyższego stwierdzenia. Jed­nakże trudno mi zaakceptować sytuację, w której nie wszystkie zarzuty skar­żącej zostały rozpatrzone w wyroku. Do powyższego wniosku skłaniają mnie następujące okoliczności.

W paragrafach 38 i 39 wyroku znajduje się stwierdzenie, że w latach 90. skarżąca założyła fundację prywatną nazwaną Fundacja Bursztynowego Szla­ku. Od 1991 r. czyniła bezskuteczne wysiłki w celu zarejestrowania siedziby fundacji w swoim domu. Po przejęciu zarządzania budynkiem, skarżąca wsz­częła, jednakże bez osiągnięcia zamierzonych rezultatów, kilka postępowań – cywilnych i administracyjnych – w celu unieważnienia uprzednich decyzji i odzyskania posiadania mieszkań w jej domu.

Jak wynika z wyroku, skarżąca skarżyła się w swojej skardze do Trybu­nału na dwie kwestie:

1. Nie była w stanie osiągać żadnego dochodu z nieruchomości.

2. Na skutek ograniczeń w wypowiadaniu najmu mieszkań nie mogła od­zyskać posiadania i korzystać z własności (zob. paragraf 139 wyroku).

Wyrok zawiera odpowiedzi jedynie w odniesieniu do pierwszej kwestii. W drugim punkcie sentencji wyroku Trybunał orzekając w przedmiocie skar­gi, nadmienił jedynie „... ograniczenia w podwyższaniu czynszu za mieszka­nia ...”, podczas gdy w trzecim punkcie Trybunał stwierdził że, „...pozwane państwo musi poprzez odpowiednie środki prawne lub innej natury zapewnić rozsądny poziom czynszu płaconego skarżącej i innym osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji lub zapewnić mechanizm łagodzący powyżej wska­zane konsekwencje kontroli państwa nad podwyżkami czynszu dla ich prawa własności...”.

Z orzeczenia tego jasno wynika, że większość nie rozpatrzyła drugiego zarzutu skarżącej, a mianowicie faktu, że nie była ona w stanie odzyskać po­siadania i korzystać z niego.

Nie mogę zgodzić się z tym wyjątkowym podejściem i uważam, że Trybu­nał orzekając w sprawie, powinien odpowiedzieć na wszystkie pytania posta­wione przez skarżącą bez pozostawienia jakiejkolwiek kwestii nierozpatrzonej. Problem nierozwiązany nie straci charakteru strukturalnego, nie przestanie ist­nieć i w konsekwencji będzie narastał z czasem, powodując dalsze cierpienia.

Trudno jest mi zaakceptować strukturę i filozofię wyroku, który uważam za nadmiernie „przepraszający”.

Odnosząc się z pełnym szacunkiem do Trybunału Konstytucyjnego Pol­ski, nie uważam, by konieczne było zamieszczenie tych wszystkich długich cytatów z wyroków Trybunału Konstytucyjnego, tym bardziej, że wiele z nich było nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, a niektóre są bardzo kontrower­syjne, o ile nie błędne ze swej istoty. Trudno jest mi osobiście zgodzić się z następującym stwierdzeniem, cytuję:

„... Odpowiada bowiem współczesnemu pojmowaniu idei “państwa socjalnego”, żeby od wszystkich członków społeczeństwa żądać pewnych ofiar na rzecz tych, któ­rzy nie są w stanie sami zapewnić egzystencji sobie i swoim rodzinom. Z natury rzeczy rozłożenie tych ofiar zależy od poziomu dochodów i obciąża silniej ludzi lepiej sytuowanych. Tych ofiar, z natury rzeczy, można też żądać od właścicieli, stosownie do ogólnej zasady, iż “własność zobowiązuje ... ” (zob. paragraf 86 wyroku)”.

Przykro mi jest to mówić, ale moim zdaniem to podejście „przymusowej do­broczynności” jest sprzeczne z naturą teorii społecznych, które definiują państwo socjalne jako państwo oparte na zasadach społecznej gospodarki rynkowej.

Społeczna gospodarka rynkowa z definicji nie może być oparta na logice pozbawiania dziesiątków tysięcy jej uczestników powszechnie uznanych praw własności lub na logice ograniczającej korzystanie z prawnie uznanego posiada­nia. Dlatego też nie mogę także zgodzić się z orzeczeniem większości, że:

„... władze muszą korzystać z szerokiego marginesu swobodnej oceny nie tyl­ko w kwestii wyboru formy i zakresu uregulowania sposobu korzystania w wła­sności, ale także wyboru momentu, w którym zostaną wprowadzone w życie wła­ściwe przepisy” (zob. drugi akapit w paragrafie 185 wyroku).

Moim zdaniem, rozstrzygnięcie to, zezwalające państwom na nadmiernie dużą swobodę uznania w decydowaniu co do poziomu ingerencji w prawa wła­sności ich obywateli, stanowi realne zagrożenie dla państw rządzonych zgod­nie z zasadą rządów prawa, włączając w to „państwa socjalne” i jest sprzeczne z duchem i treścią art. 1 Protokołu nr 1. W społeczeństwie demokratycznym żadne „szczególne okoliczności” nie mogą uzasadniać ingerencji w podsta­wowe prawa i wolności jego członków, o ile nie są one absolutnie konieczne i oparte są na obowiązujących przepisach. W tym względzie opowiadam się za podejściem restrykcyjnym, które ogranicza ingerencję państwa w prawa własności jedynie do małej liczby jasno zdefiniowanych sytuacji.

Jest jeszcze jedna kwestia, z którą się nie zgadzam, a mianowicie to, że ist­nienie pewnych problemów strukturalnych może pozbawiać skarżącego sku­tecznej ochrony międzynarodowej lub samo w sobie może służyć jako uznana prawnie podstawa odroczenia rozstrzygnięcia zagadnień dotyczących zadość­uczynienia za stwierdzone naruszenie.

Odnoszę się tu do punktu 4 sentencji wyroku, gdzie stwierdzono:

„... że w zakresie przyznania skarżącej zadośćuczynienia za szkodę materialną lub moralną wynikającą z naruszenia ustalonego w niniejszej sprawie, kwestia zasto­sowania art. 41 nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia i wobec tego,

(a) pozostawia wymienioną wyżej kwestię do późniejszego rozpoznania w ca­łości ...”

To rozstrzygnięcie oparte jest o następujące stwierdzenie zawarte w para­grafie 196:

„ ... Biorąc pod uwagę okoliczności sprawy Trybunał uważa, że kwestia od­szkodowania za uszczerbek majątkowy i/lub krzywdę moralną nie jest gotowa do rozstrzygnięcia. ...”

Moim zdaniem takie podejście jest zasadniczo niesprawiedliwe, czego nie jestem w stanie zaakceptować. Niestety większość, decydując się postę­pować w ten sposób, nie przedstawiła dla takiego postępowania żadnego uza­sadnienia, odnosząc się jedynie do owych powyżej wspomnianych „szczegól­nych okoliczności”. Czym są jednakże owe tajemnicze okoliczności, które po­wstrzymały Trybunał przed rozstrzygnięciem kwestii słusznego zadośćuczy­nienia? Odpowiedź na to pytanie pozostaje dla mnie zagadką. Obawiam się, że pozostanie to także zagadką dla skarżącej i jej prawników. Jestem głęboko przekonany, że w społeczeństwie demokratycznym z definicji żadne okolicz­ności powodujące naruszenie podstawowych praw człowieka dziesiątków ty­sięcy osób nie mogą być użyte, nawet patrząc teoretycznie, jako podstawa dla uzasadnienia powyższych opóźnień w rozstrzygnięciu w zakresie art. 41.

Rozpatrując tę kwestię z różnych ujęć, nie udaje mi się znaleźć jakiego­kolwiek właściwego uzasadnienia prawnego dla takiej decyzji, która ze swej istoty może być traktowana jako mająca poważne skutki.

Przede wszystkim powinienem wspomnieć, że nasza skarżąca jest osobą w dość zaawansowanym wieku, ponieważ urodziła się w 1931 r. i ma obecnie 74 lata (zob. paragraf 16 wyroku). Okoliczność ta sama w sobie powinna sta­nowić argument przeciwko odraczaniu rozstrzygnięcia w zakresie art. 41.

Istnieją jednak inne mające znaczenie powody, które normalnie powinny uniemożliwić Trybunałowi opóźnianie rozstrzygnięcia.

Skarżąca w swoich roszczeniach odnośnie szkody materialnej, której do­znała, odwołała się przede wszystkim do niemożności otrzymywania czynszu opłacanego na rozsądnym poziomie. Jej obliczenia oparte były na pomnoże­niu średniej wysokości czynszu przez liczbę miesięcy, które upłynęły. Obli­czenia te zostały poczynione bardzo ostrożnie i przedstawione zostały w wy­starczająco jasny sposób, który praktycznie – przynajmniej moim zdaniem, wyklucza jakiekolwiek wątpliwości.

Podobna metoda obliczeń została zastosowana przez skarżącą i zaakcep­towana przez Trybunał w sprawie Prodan przeciwko Mołdowie (nr 49806/99, § 70, ECHR 2004-III), gdzie stwierdzono:

„...Trybunał przypomina, że wyrok, w którym stwierdza on naruszenie nakła­da na pozwane państwo obowiązki prawne położenia kresu naruszeniu i przyzna­nia rekompensaty za jego konsekwencje w taki sposób, by przywrócona została w najszerszym jak to jest możliwe zakresie sytuacja sprzed naruszenia (zob. Były Król Grecji i inni p. Grecji [WI] (zadośćuczynienie), nr 25701/94, § 72). W ni­niejszej sprawie, rekompensata powinna mieć na celu stworzenie dla skarżącej takiej sytuacji w jakiej by się znajdowała, gdyby naruszenie nie nastąpiło ...” .

Kontynuując tę linię rozumowania, Trybunał stwierdził (ibid., § 72):

„...skarżąca miała już mieszkanie i dlatego też ... Trybunał uważa za rozsąd­ne stwierdzić, że próbowałaby wynająć apartamenty ...”.

Podsumowując, Trybunał stwierdza (ibid., § 73):

„... Trybunał uważa za rozsądne ogólne podejście proponowane przez skar­żącą w zakresie oceny doznanych szkód ...poprzez odniesienie do miesięcznego czynszu płaconego przy założeniu, że apartamenty zostałyby wynajęte ...”.

Wszystkie te argumenty mają znakomite zastosowanie do niniejszej spra­wy. Nie mogę zrozumieć, dlaczego poziom czynszu jako podstawa obliczenia szkody materialnej w sprawie Prodan została uznana za uzasadnioną, a w ni­niejszej sprawie w obliczu możliwości zastosowania tej samej metody obliczeń, zdaniem większości sprawa “nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia”.

Odnośnie szkody niematerialnej przypominam, że w nieodległym czasie ta sama Sekcja Czwarta rozpatrywała sprawę Popov przeciwko Mołdowie, gdzie także pojawił się problem odroczenia rozstrzygnięcia, ponieważ skarżą­cy utracił swoje prawa do własności w wyniku sądowego postępowania odwo­ławczego. W tej sprawie Trybunał, pomimo faktu, że władze krajowe uchyliły ostateczną decyzję sądową, na mocy której skarżący uprzednio był uprawnio­ny do odzyskania zabranej własności, zadecydował o przyznaniu panu Popov zadośćuczynienia za szkody niematerialne i odroczył jedynie rozstrzygnięcie w kwestii szkody materialnej (zob. Popov przeciwko Mołdowie, nr 74153/01, sentencja wyroku, 18 stycznia 2005 r.).

Nie mogę zrozumieć, dlaczego w niniejszej sprawie, odwrotnie niż w spra­wie Popov p. Mołdowie – innymi słowami, sprzecznie ze swoim własnym orzecznictwem, Trybunał zdecydował o odroczeniu rozstrzygnięcia kwestii przyznania zadośćuczynienia za szkodę niematerialną. Istnienie takiej szkody nie było kwestionowane nawet przez pozwany Rząd. Nie mogę się także zgo­dzić z tym sposobem postępowania, który w sposób nieuzasadniony przedłu­ża cierpienia psychiczne doznawane przez skarżącą na skutek pozostawienia jej na dalszy okres bez rekompensaty. Naprawdę nie widzę w niniejszej spra­wie żadnych szczególnych okoliczności, które mogłyby wyjaśnić i uzasadnić konieczność sprawiania skarżącej wszystkich tych dodatkowych cierpień.

Powszechnie uznane stało się stwierdzenie, że „późno wymierzona spra­wiedliwość jest zaprzeczeniem sprawiedliwości” i nie możemy nigdy zapo­mnieć o tym fakcie.

[1] Wyrok ten stanie się prawomocny zgodnie z warunkami określonymi przez artykuł 44 § 2 Konwencji. Niniejsze tłumaczenie pochodzi z Ministerstwa Spraw Zagranicznych

[2] Powinno być 1975 r.

[3] Powinno być art. 5 ust. 1 pkt 2.

Full & Egal Universal Law Academy