© Ministerstwo Sprawiedliwości, [Translation already published on the official website of the Polish Ministry of Justice] - Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Ministerstwo Sprawiedliwości, [Tłumaczenie zostało już opublikowane na oficjalnej stronie Ministerstwa Sprawiedliwości] - Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Sprawiedliwości wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
SEKCJA CZWARTA
SPRAWA KRASNODĘBSKA-KAZIKOWSKA I ŁUNIEWSKA PRZECIWKO POLSCE
(Skarga nr 26860/11)
WYROK
STRASBURG
6 października 2016
OSTATECZNY
06/01/2016
Ten wyrok uprawomocnił się na warunkach określonych w Artykule 44 § 2 Konwencji. Może podlegać korekcie wydawniczej
W sprawie Krasnodębska-Kazikowska i Łuniewska przeciwko Polsce,
Europejski Trybunał Praw Człowieka (Czwarta Sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:
Guido Raimondi, Przewodniczący,
Päivi Hirvelä,
Ledi Bianku,
Nona Tsotsoria,
Paul Mahoney,
Krzysztof Wojtyczek,
Faris Vehabović, sędziowie
oraz Fatoş Aracı, Kanclerz Sekcji,
Obradując na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 września 2015,
Wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w tym dniu:
POSTĘPOWANIE
1. Sprawa wywodzi się ze skargi (nr 26860/11) przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej wniesionej do Trybunału na podstawie Artykułu 34 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ("Konwencja") przez polskich obywateli, panią Marię Krasnodębską- Kazikowską i Panią Hannę Łuniewską (“skarżące”), w dniu 7 kwietnia 2011.
2. Skarżące był reprezentowane przez panią E. Słotwińską, prawnika praktykującego w Warszawie. Rząd Polski ("Rząd") był reprezentowany przez swojego pełnomocnika, panią J. Chrzanowską, z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
3. Skarżące zarzucały, że w wyniku rozbieżności co do interpretacji prawa krajowego odmówiono im prawa do odszkodowania za szkody powstałe w wyniku wywłaszczenia, które zostało uznane za niemające mocy prawnej
4. W dniu 24 września 2012 roku skarga została przekazana do Rządu.
STAN FAKTYCZNY
I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY
5. Skarżące urodziły się odpowiednio w 1942 i 1943 roku i mieszkają w Warszawie
6. Skarżące są prawnymi następcami byłych właścicieli nieruchomości w pobliżu Warszawy, zwanej Willa Janówka złożonej z wielu działek będących własnością różnych osób.
7. . W 1971 roku ówcześni właściciele nieruchomości, w tym E.P., matka skarżących, zostali zobowiązani w drodze decyzji administracyjnej, aby przekazać swoje grunty na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania w ramach większego programu wywłaszczenia.
A. Starania skarżących w celu otrzymania odszkodowania za szkody powstałe przez decyzję o wywłaszczeniu
8. W dniu 30 grudnia 2005 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję uznającą powódki oraz trzy inne osoby za następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonych na mocy decyzji z 1971 roku. Uznano, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w chwili zaistnienia. Strony zostały poinformowane ponadto, że decyzja nadzorcza daje podstawę do roszczenia odszkodowawczego z ich strony za szkody wyrządzone przez pierwotną bezprawną decyzję.
9. W dniu 28 sierpnia 2006 roku skarżące domagały się odszkodowania za szkody wynikłe z decyzji wydanej w 1971 roku.
10. W dniu 15 maja 2009 roku Sąd Okręgowy w Warszawie uwzględnił roszczenie skarżących i zasądził 64487 złotych polskich dla każdego z nich, co odpowiada wartości wywłaszczonej ziemi. Stwierdził on, że zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci zdarzenia, które spowodowało szkodę majątkową i zaistnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zdarzeniem a szkodą. W odniesieniu do deliktu popełnionego przez Skarb Państwa poprzez wydawanie niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych, sprawa o odszkodowanie może być prowadzona tylko po późniejszej stwierdzeniu, że pierwotna decyzja administracyjna była niezgodna z prawem. Takie decyzje nadzorcze zostały wydane w sprawie skarżących w 2005 roku (patrz pkt. 8 powyżej).
11. Sąd stwierdził ponadto, że niezbędne jest ustalenie, które przepisy prawa materialnego miały zastosowanie do okoliczności niniejszej sprawy, o czym decyduje ustalenie początku biegu terminu przedawnienia i długość terminu przedawniania, w którym roszczenie o odszkodowanie musiało zostać wniesione przed sądem. Sąd zauważył, że pierwotna decyzja administracyjna została wydana przed dniem 1 września 2004 roku. W tym dniu ustawa z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie Kodeksu Cywilnego weszła w życie. Ustawa ta zmieniła zasadniczo ramy prawne dotyczące odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa. To uchylony, między innymi, artykuł 160 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchwalony Artykuł 4171 Kodeksu cywilnego (patrz pkt. 22-24 poniżej). Sąd był zdania, że ostatni z powołanych przepisów znajduje zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zgodnie z tym przepisem i z przepisami Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności deliktowej, okres przedawnienia zaczął biec dopiero wtedy, gdy decyzja nadzorcza z dnia 30 grudnia 2005 roku, stwierdzająca bezprawność pierwotnej decyzji o wywłaszczeniu, stała się ostateczna. Okres przedawnienia wynoszący trzy lata w związku z tym zakończył swój bieg.
12. Pozwany Skarb Państwa, reprezentowany przez prezydenta Warszawy złożył apelację.
13. W dniu 26 listopada 2009 roku Sąd Apelacyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi oddalił roszczenie skarżących. Potwierdził on ustalenia dokonane przez sąd niższej instancji co do istnienia szkody majątkowej oraz związku przyczynowego pomiędzy decyzją z 1971 roku a tą szkodą. Zajął jednak stanowisko, że przepisy dotyczące odpowiedzialności cywilnej państwa za ten czyn powinien być interpretowany w inny sposób przez sąd pierwszej instancji, w szczególności w celu określenia okresu przedawnienia. Sąd zauważył, że w ramach reżimu komunistycznego było praktycznie niemożliwe, głównie z powodów politycznych, aby dochodzić roszczeń będących wynikiem bezprawnych decyzji administracyjnych lub do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez te decyzje. Najwcześniejszy termin, w którym można było zrobić to 4 czerwca 1989 roku, kiedy pierwsze częściowo wolne wybory parlamentarne odbyły się w Polsce. To właśnie od tego dnia, okres przedawnienia wynoszący dziesięć lat przewidzianych w artykule 442 Kodeksu cywilnego zaczął swój bieg. Wnioskodawcy powinni skorzystać z dostępnego środka prawnego, a mianowicie powinni uzyskać decyzję stwierdzającą bezprawność pierwotnej decyzji wywłaszczeniowej przed 4 czerwca 1999 roku, kiedy dziesięcioletni okres przedawnienia dobiegł końca.
14. Skarżące odwołały się do kwestii prawnych. Argumentowały one, że zaskarżony wyrok stanowi naruszenie artykułu 77 Konstytucji RP z 1997 roku, w zakresie, w jakim zagwarantowane prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone przez państwo. Ani kwestia szkody spowodowanej decyzją administracyjną z 1971 roku ani zagadnienie bezprawności działania Skarbu Państwa nie były przedmiotem sporu między stronami.
Twierdziły też, że sprawa podnosi istotny problem prawny, gdyż istniały rozbieżne nurty orzecznictwa dotyczące interpretacji przepisów prawnych dotyczących odpowiedzialności cywilnej państwa co do decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 1 września 2004 roku i uznanych za bezprawne po tej dacie. Te różnice w podejściu sądów do podobnych przypadków, zarówno co do określenia początku biegu okresu przedawnienia, a także co do jego długości, miały decydujący wpływ na wyniki spraw odszkodowawczych wniesionych przez ofiary bezprawnych decyzji administracyjnych i na sprawę skarżących.
15. W dniu 21 października 2010 Sąd Najwyższy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej powódek z uwagi na brak istotnego zagadnienia prawnego oraz potrzeby wykładni przepisów.
B. Starania innych osób dotkniętych pierwotną decyzją o wywłaszczeniu w celu uzyskania odszkodowania
16. Równolegle do przypadku skarżących, A.C., następca prawny innego właściciela wywłaszczonego tą samą decyzją wydaną w 1971 roku
i objętego tą samą decyzją nadzorczą z dnia 30 grudnia 2005 (patrz pkt. 8 powyżej), domagała się odszkodowania w postępowaniu cywilnym za szkody wyrządzone przez pierwotną decyzję. Wniosła ona swoje roszczenie do Sądu Okręgowego w Warszawie w dniu 30 sierpnia 2006 r.
17. Wyrokiem z dnia 30 września 2010 roku Sąd Okręgowy w Warszawie uwzględnił jej wniosek i przyznano jej odszkodowanie w kwocie 110187 zł, co odpowiada wartości działki należącej do poprzednika prawnego. Powstały rozbieżne poglądy wyrażane przez sądy cywilne oraz Sąd Najwyższy w analogicznych sprawach dotyczących roszczeń odszkodowawczych spowodowaną decyzjami administracyjnymi uznanymi za bezprawne po 1 września 2004. Należy zauważyć, że sposób, w jaki przepisy dotyczące odpowiedzialności państwa za bezprawne decyzje administracyjne były interpretowane stanowił podstawę istotnych rozbieżności w praktyce sądowej. Sąd nie zgodził się z poglądem wyrażonym w niektórych orzeczeniach sądowych, że dziesięcioletni okres przedawnienia na wniesienie roszczeń odszkodowawczych przed sądami zaczyna biec, kiedy wydana została bezprawna decyzja, ale jej bieg został następnie zawieszony do dnia 4 czerwca 1989 roku. Sąd Okręgowy był zdania, że okres przedawnienia trzech lat, o którym mowa w poprzednim artykule 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, miał zastosowanie do okoliczności danego przypadku. Ponadto stwierdził, że termin ten zaczął biec w momencie podjęcia decyzji naprawczych z dnia 30 grudnia 2005 r. uznając decyzję z 1971 r. za bezprawną.
18. W dniu 5 września 2006 r., R.W., kolejny prawny następca prawowitych właścicieli wniósł sprawę o odszkodowanie przed Sądem Okręgowym w Warszawie, domagając się odszkodowania od Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Warszawy za szkody powstałe w wyniku decyzji z 1971 roku. Odniósł się on również do decyzji nadzorczej z dnia 30 grudnia 2005 r.
19. Poprzez orzeczenie z dnia 10 lipca 2012 r., Sąd Okręgowy w Warszawie przychylił się do jego skargi i przyznał mu 82988 złotych, odpowiadających wartości gruntu. Sąd podkreślił, że nie ma wątpliwości, iż pierwotna decyzja administracyjna była bezprawna. Ponadto nie budzi również wątpliwości fakt, iż decyzja ta spowodowała szkody dla powoda. Sąd odniósł się również do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 (patrz akapit 27 poniżej). Podzielił on poglądy przedstawione przez Sąd Najwyższy w tej uchwale, iż nie było uzasadnienia do interpretacji stosowanych przepisów w sposób nakładający na powoda obowiązek poszukiwania niezgodności z prawem pierwotnej decyzji administracyjnej w ciągu pierwszych dziesięciu lat po dniu 4 czerwca 1989 r.
II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA
Odszkodowanie za szkody powstałe przez bezprawne decyzje administracyjne
20. Zgodnie z artykułem 77 § 1 Konstytucji RP z 1997 roku, każdy ma prawo do odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej. Zgodnie z § 2 tego samego artykułu, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
21. Zgodnie z artykułem 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna podlega uchyleniu, w szczególności, jeżeli została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości lub jeżeli wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
22. Właściwa część artykułu 160 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym przed 2001 r., brzmi:
“Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 służy roszczenie o odszkodowanie za rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym paragrafie.”
W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r przepisy regulujące odpowiedzialność cywilną państwa za czyn niedozwolony zostały zmienione. Ponadto, w wyroku TK z dnia 23 września 2003 roku (K 20/02) art. 160 k.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W dniu 1 września 2004 roku poprawki do kodeksu cywilnego weszły w życie. Artykuł 160 k.p.a. został uchylony i odpowiedzialności cywilna państwa za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem decyzje administracyjne od tej pory jest regulowana przez przepisy Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności deliktowej.
23. Decyzja administracyjna w odniesieniu do roszczenia odszkodowawczego może być zaskarżona do sądu cywilnego.
Artykuł 417 § 1 Kodeksu cywilnego stanowi:
"Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa."
24. Artykuł 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, który wszedł w życie 1 września 2004 jako nowelizacja z dnia 17 czerwca 2004 stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem.
25. W dniu 8 stycznia 2010 roku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wniósł o podjęcie przez Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów uchwały w przedmiocie zagadnień wywołujących rozbieżności w wykładni prawa i udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne co do prawa materialnego regulującego roszczenia odszkodowawcze z tytułu szkód spowodowanych przez decyzje administracyjne, które zostały wydane przed dniem 1 września 2004 roku, gdzie bezprawność decyzji została stwierdzona w drodze decyzji nadzorczej wydanej po tej dacie. Pierwszy Prezes zauważył, między innymi, że w judykatach Sądu Najwyższego i sądów powszechnych rozwinęły się dwa główne nurty orzecznicze, w związku z poważnymi trudnościami dotyczącymi określenia czasowego zakresu i skutków ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. co do obowiązującego prawa materialnego i co za tym idzie, również obowiązujących okresów przedawnienia, ich długości oraz daty rozpoczęcia biegu. Te rozbieżności miały decydujący wpływ na prawo do odszkodowania dla osób, wobec których zostały wydane bezprawne decyzje administracyjne przed dniem 1 września 2004 r.
26. W dniu 24 sierpnia 2010 r. Izba Cywilna Sądu Najwyższego, składająca się z siedmiu sędziów odniosła się do wniosku Prezesa, który zwrócił się do pełnego składu tej izby o przyjęcie uchwały wyjaśniającej wątpliwości podniesione przez Prezesa Sądu Najwyższego. Izba zauważyła, iż sprawa ta doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie, włączając w to rozbieżności również wśród samego Sądu Najwyższego. Rozważając znaczenie sprawy oraz fakt, że poprzednie decyzje i uchwały Sądu Najwyższego nie przyniosły ujednolicenia w orzecznictwie, wyznaczono Izbę Cywilną Sądu Najwyższego w pełnym składzie w celu wydania uchwały.
27. W dniu 31 marca 2011 r. Izba Cywilna Sądu Najwyższego na posiedzeniu w pełnym składzie podjęła uchwałę (III CZP 112/10). Stwierdza ona, iż mające zastosowanie przepisy doprowadziły do poważnych trudności i różnych interpretacji w orzecznictwie. Sąd Najwyższy stwierdził, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzja administracyjną wydana przed dniem 1 września 2004 roku, której nieważność lub bezprawność stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 k.p.a.. Trzyletni okres czasu na wystąpienie z pozwem o odszkodowanie za szkodę wyrządzoną przez bezprawną decyzję administracyjną wydaną przed 1 września 2004 zaczął biec od daty wydania decyzji nadzorczej.
PRAWO
I. ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 1 PROTOKOŁU NR 1 KONWENCJI
28. Skarżący wnosili, że w wyniku różnic w orzecznictwie sądy krajowe odmówiły im odszkodowania za szkody wynikające z bezprawnego wywłaszczenia. Powołali się na art. 1 Konwencji, który brzmi następująco:
“Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego.
Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych”
A. Dopuszczalność skargi
29. Rząd nie przedstawił żadnych uwag co do dopuszczalności niniejszej aplikacji. Jednakże Trybunał musi najpierw ustalić, czy Artykuł 1 Protokołu nr 1 do Konwencji miał zastosowanie do okoliczności danego przypadku.
30. Jeżeli prawa majątkowe mają charakter roszczenia mogą być traktowane jako "aktywa" tylko wtedy, gdy mają one wystarczającą podstawę w prawie krajowym, na przykład tam, gdzie ma to potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów krajowych (patrz Kopecký przeciwko Słowacji [GC], nr 44912/98, §§ 52, ECHR 2004 IX;.. Draon przeciwko Francji [GC], nr 1513/03, § 68, 6 października 2005 i Anheuser-Busch Inc. przeciwko Portugalii [GC], nr 73049/01, § 65, 11 stycznia 2007).
31. Trybunał stwierdził w sprawach dotyczących praktycznego wdrażania programów restytucji wprowadzonych na podstawie ustawodawstwa o restytucji, że decyzje administracyjne rozpoznające prawo skarżących do odszkodowania za wywłaszczenia w przeszłości były wystarczające, aby stanowić podstawę do ochrony praw majątkowych w związku z artykułem 1 Protokołu nr . 1 (patrz, między innymi, Viaşu przeciwko Rumunii, §§ 59-60, i Maria Atanasiu i in. przeciwko Rumunii, nr 30767/05 i 33800/06, § 180, 12 października 2010). W szczególności uznano w sprawach przeciwko Polsce, że uprawnienie do dochodzenia odszkodowania pieniężnego zapewnia ochronę z mocy artykułu 1 Protokołu nr 1, (patrz Plechanow przeciwko Polsce, §§ 84-86, 7 lipca 2009, oraz Sierpiński przeciwko Polsce, nr 38016/07, § 66, 03 listopada 2009).
32. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2005 roku ustaliło, że decyzja administracyjna z 1971 roku została wydana z rażącym naruszeniem prawa obowiązującego w czasie jej podjęcia. Strony zostały poinformowane, że decyzja nadzorcza daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu szkód spowodowanych przez wydanie pierwotnej decyzji (patrz pkt. 8 powyżej). Trybunał jest zatem przekonany, że Artykuł 1 Protokołu nr 1 znajduje zastosowanie do okoliczności danego przypadku
33. Trybunał stwierdza, że skarga nie jest bezzasadna w rozumieniu Artykułu 35 § 3 (a) Konwencji. Ponadto zauważa, że nie jest ona niedopuszczalna z jakichkolwiek innych powodów. Należy zatem uznać ją za dopuszczalną.
B. Meritum sprawy
1. Stanowiska stron
34. Skarżące twierdziły, że były jedynymi spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonych przez bezprawną decyzję z 1971 roku, którzy nie otrzymali odszkodowania. Fakt, że szkody wynikające z tego samego stanu faktycznego oraz prawnego były traktowane w różny sposób, a na ich niekorzyść, nie był zgodny z standardami Konwencji. Rozstrzygnięcie Sądu Apelacyjnego oddalającego ich roszczenia o odszkodowanie stanowi naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Warszawski sąd apelacyjny błędnie zastosował prawo, gdyż uznał, że termin do wniesienia roszczenia przed sądem rozpoczął swój bieg w czerwcu 1989 roku. Sąd naruszył prawo, uznając, że skarżące powinny domagać się odszkodowania do końca 1999 roku, głównie dlatego, że artykuł 160 Kodeksu postępowania administracyjnego nigdy nie przewidywał żadnego ograniczenia czasowego, w którym osoby dotknięte bezprawnymi decyzjami administracyjnymi mogłyby ubiegać się o odszkodowanie.
35. W ocenie skarżących Sąd Najwyższy, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, niesłusznie odmówił rozpatrzenia odwołania skarżących, z uwagi na brak istotnego zagadnienia prawnego oraz potrzeby wykładni przepisów. Decyzja ta była niezgodna z artykułem 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim zagwarantowano prawo do odszkodowania za szkody wyrządzone przez państwo. Fakt, że rozbieżne nurty orzecznictwa powstały w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnych decyzji administracyjnych, był niezgodny z normami opracowanymi przez Trybunał w odniesieniu do artykułu 1 Protokołu nr 1. Spowodowało to niepewność prawną, która skutecznie pozbawiała skarżących jakiejkolwiek możliwości zaspokojenia ich roszczeń.
36 Skarżące podkreśliły, że tylko w ich przypadku organy reprezentujące Skarb Państwa zdecydowały się zaskarżyć wyrok sądu pierwszej instancji przed sądem apelacyjnym. W sprawach o odszkodowanie wniesionych przez innych następców prawnych właścicieli tej samej nieruchomości, wyroki sądów pierwszej instancji przyznawały im odszkodowanie i nie zostały zaskarżone. Różnica w traktowaniu przez państwo przypadków o takim samym stanie faktycznym dodatkowo wspiera ich stanowisko, gdyż ich roszczenia zostały oddalone w związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów krajowych dotyczących oceny relewantnych przepisów prawa.
37. Skarżący przyznali, że rozbieżności w orzecznictwie są nieodłącznym elementem jakiegokolwiek systemu sądowniczego w oparciu o sieć sądów pierwszej instancji oraz sądów odwoławczych. Jednak to zadaniem Sądu Najwyższego jest właśnie dążenie do rozwiązywania konfliktów między rozstrzygnięciami sądów niższych instancji. W niniejszym przypadku, nawet Sąd Najwyższy nie wypracował jednolitego orzecznictwa odnośnie relewantnego prawa materialnego. Orzecznictwo samego Sądu Najwyższego było źródłem głębokich i trwałych różnic w rozstrzyganiu analogicznych przypadków. Zamiast spełnienia swojej funkcji i ujednolicenia przepisów znacznie wcześniej, Sąd Najwyższy, wydając sprzeczne decyzje, sam był źródłem niepewności prawnej. Spowodowało to, że skarżący byli traktowane odmiennie od innych osób znajdujących się w porównywalnej sytuacji faktycznej i prawnej. Zasada pewności prawa i bezpieczeństwa zostały w ten sposób naruszone.
38. Rząd stwierdził, że w niniejszej sprawie roszczenia skarżących zostały oddalone przez Sąd Apelacyjny w Warszawie, natomiast w sprawach wniesionych przez innych następców prawnych byłych właścicieli, ich roszczenia zostały uwzględnione przez Sąd Okręgowy w Warszawie. Stąd niniejsza sprawa nie dotyczy sytuacji, w której ten sam sąd miał interpretować te same przepisy prawa krajowego w różny sposób w podobnych sytuacjach i doszedł do sprzecznych wniosków.
39. Nie było wątpliwości, że istotne kwestie prawne powstały po wejściu ustawy z dnia 17 czerwca 2004 w życie z dniem 1 września 2004 roku, w odniesieniu do interpretacji przepisów regulujących uprawnienia do odszkodowania za szkody wyrządzone decyzjami administracyjnymi wydanymi przed tą datą i następnie uznanych za bezprawne po tej dacie. Rozbieżności w celu określenia ram prawnych dotyczących odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa w takich przypadkach ujawniły się w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów powszechnych. Powstały dwa rozbieżne nurty orzecznictwa, co do sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego - zarówno artykuł 160 kpa oraz art. 417¹ § 2 Kodeksu Cywilnego przewidzianego w ustawie z dnia 17 czerwiec 2004. Wybór podstawy prawnej i odpowiedniej procedury zależał od stanowiska sędziów (cywilnych lub administracyjnych), do których takie roszczenia były wnoszone, oraz miał znaczenie dla przyjętego okresu przedawnienia w celu dochodzenia takich roszczeń.
40. Biorąc pod uwagę istnienie dwóch głównych nurtów orzeczniczych, w styczniu 2010 roku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się do Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów o podjęcie uchwały w tej kwestii. W dniu 31 marca 2011 roku Izba Cywilna tego sądu, na posiedzeniu w pełnym składzie, przyjęła stosowną uchwałę (patrz paragraf 27 powyżej). Sąd był zdania, że decyzja nadzorcza stwierdzająca bezprawność pierwotnej decyzji rozpoczyna bieg terminu przedawnienia.
41. Rząd był zdania, że okres, w którym istniały rozbieżności nie trwał długo. Nie więcej niż pięć lat upłynęło między pierwszymi wyrokami wydanymi przez Sąd Najwyższy po tym jak ustawa z dnia 17 czerwca 2004 weszła w życie, a uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011. Uchwała przyniosła ujednolicenie interpretacji omawianych przepisów. Ponadto, prawo krajowe dostarczało odpowiedniego mechanizmu w celu uniknięcia rozbieżności w praktyce sądowej.
42. Ustalono, że nie doszło do naruszenia prawa skarżących w niniejszej sprawie
2. Ocena Trybunału
43. Trybunał wielokrotnie orzekał, że konwencja nie nakłada żadnego konkretnego obowiązku na państwa co do naprawienia niesprawiedliwości i szkód spowodowanych przed ratyfikowaniem konwencji. Jednak, gdy takie rozwiązanie zostało przyjęte przez państwo, to musi być realizowane z należytą przejrzystością i spójnością, w celu uniknięcia, w miarę możliwości, niepewności prawnej i niejasności dla osób zainteresowanych działaniami zmierzającymi do jego wykonania. W tym kontekście należy podkreślić, że niepewność, czy to ustawodawcza, administracyjna lub wynikająca z praktyk stosowanych przez władze, jest ważnym czynnikiem, który należy brać pod uwagę przy ocenie postępowania państwa (zob Broniowski, cytowany powyżej, § 151; Tunel Report Limited przeciwko Francji, nr 27940/07, § 39, 18 listopada 2010; Zolotas przeciwko Grecji, nr 66610/09, § 42, ECHR 2013 (fragmenty) oraz Bitto i inni przeciwko Słowacji, nr 30255/09, § 55, 28 stycznia 2014 roku).
44. W ocenie, czy państwo wywiązało się ze swojego zobowiązania do działania zgodnie z zasadą pewności prawa, właściwą postanowieniom Konwencji, Trybunał przywiązuje wagę do jakości prawa regulującego określone zagadnienie. Pojęcie jakości prawa obejmuje również kwestię jego przewidywalności. Sam fakt, że przepis prawny podlega więcej niż jednej interpretacji nie znaczy, że nie spełnia wymogu przewidywalności dla celów Konwencji. Rola orzekania spoczywająca na sądach ma właśnie rozproszyć takie wątpliwości interpretacyjne, biorąc pod uwagę zmiany w codziennej praktyce (patrz Gorzelik i inni przeciwko Polsce [GC], nr 44158/98, § 65, 17 lutego 2004 ). Przede wszystkim to do władz krajowych należy interpretacja i stosowanie prawa krajowego. Jednakże Trybunał jest zobowiązany do sprawdzenia, czy sposób, w jaki prawo krajowe jest interpretowane i czy skutki wywołane przez jego stosowanie, są zgodne z zasadami Konwencji. Bada on także czy interpretowane są one w świetle orzecznictwa Trybunału (por. Scordino przeciw. Włochom (nr. 1) [GC], no. 36813/97, §§ 190 i 191, ECHR 2006 V).
45. Trybunał uznaje, że trudności prawne mogą powstać w związku z postępowaniem w celu usunięcia naruszenia prawa do poszanowania własności, popełnionych w przeszłości przez władze komunistyczne (zobacz Jahn i Inni przeciwko Niemcom [GC], nr 46720/99, 72203/01, 72552/01 i, ECHR 2005 VI, mutatis mutandis). W niniejszej sprawie skarżący uzyskali decyzji nadzorczą stwierdzającą bezprawność wywłaszczenia. To dało im możliwość, wystąpienia na drogę postępowania sądowego w celu dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Ich sprawa została zbadana przed sądami dwóch instancji. Nic nie wskazuje, że zostały one pozbawione możliwości przedstawienia dowodów i popierania roszczenia przed sądem. Prawo krajowe przewiduje drogę sądową, przy wykorzystaniu której skarżący mogli dążyć do zaspokojenia roszczeń wynikających z bezprawnego wywłaszczenia.
46. Do sądów krajowych należy interpretowanie prawa krajowego w sposób, który jest zgodny ze zobowiązaniami państw w ramach Konwencji. W niniejszej sprawie roszczenie o odszkodowanie wniesione przez skarżących nie zostało uwzględnione. Ich sprawa ostatecznie zakończyła się niepowodzeniem, ponieważ Sąd Apelacyjny w Warszawie uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i oddalił ich roszczenia. Stwierdził on, że przepisy dotyczące odpowiedzialności państwa za delikt powinny być inaczej interpretowane przez sąd pierwszej instancji. Sąd ten uznał, że okres przedawnienia wynoszący dziesięć lat w przypadku roszczenia o naprawienie szkody powstałej w wyniku bezprawnych decyzji administracyjnych zaczął biec od dnia 4 czerwca 1989 roku, kiedy pierwsze częściowo wolne wybory parlamentarne odbyły się w Polsce. Sąd uznał, że skarżący powinni skorzystać z odpowiednich środków odwoławczych przed dniem 4 czerwca 1999 roku. Sąd Najwyższy następnie odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej skarżących.
47. Trybunał zauważa, że równolegle do postępowania w sprawie skarżących, Sąd Najwyższy był świadomy trudności interpretacyjnych, które powstały w związku ze stosowaniem relewantnych przepisów prawnych dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej państwa w różnych przypadkach, gdy strony szukały możliwości naprawienia naruszenia prawa do poszanowania własności, które nastąpiło w przeszłości, przed przeprowadzeniem demokratycznych reform przeprowadzonych w Polsce. W styczniu 2010 roku Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił się do składu siedmiu sędziów tego sądu z wnioskiem o podjęcie uchwały w celu ujednolicenia praktyki sądowej w tej istotnej kwestii. W odpowiedzi na ten wniosek, siedmiu sędziów uznało doniosłość znaczenia tych zagadnień
i podjęło decyzję o skierowaniu sprawy do rozstrzygnięcia przez skład pełnej Izby cywilnej Sądu Najwyższego. Ostatecznie Izba Cywilna, uznając istnienie poważnych rozbieżności w praktyce sądowej podjęła uchwałę i stwierdziła, że trzyletni termin, w którym istnieje możliwość żądania naprawienia szkody wyrządzonej przez decyzję administracyjną wydaną niezgodne z prawem przed dniem 1 września 2004 roku, rozpoczyna swój bieg od dnia wydania decyzji nadzorczej.
48. Trybunał po pierwsze zauważa, że w okolicznościach niniejszej sprawy fakt, że inni spadkobiercy byłych właścicieli tej samej nieruchomości uzyskali odszkodowanie jest bez znaczenia dla oceny wniosku skarżących. Podobnie fakt, że pozwany Skarb Państwa nie zdecydował się zaskarżyć decyzji w pierwszej instancji w sprawach wniesionych przez inne osoby, następców pierwotnych właścicieli, nie był decydujący dla oceny sprawy.
49.Trybunał zauważa ponadto, że okoliczności niniejszej sprawy należy odróżnić od tych, które zbadano w sprawie Plechanow przeciwko Polsce, nr 22279/04,wyrok z dnia 7 lipca 2009 roku. W tym przypadku okazało się, że naruszenie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji wynikało stąd, że skarżący początkowo pozwali za szkody powstałe w wyniku decyzji, które zostały uznane za nieważne, podmiot administracji publicznej, który następnie, w ramach ewolucji orzecznictwa sądów krajowych, utracił legitymację procesową bierną. W rezultacie, ich roszczenia zostały oddalone. Trybunał podkreślił, że gdy podmiot publiczny ponosi odpowiedzialność za szkody, pozytywne zobowiązanie państwa, aby ułatwić identyfikację właściwego pozwanego było tym bardziej ważne. Stwierdził on, że przesunięcie obowiązku identyfikacji właściwego organu, który miał zostać pozwany na skarżących oraz pozbawienie ich odszkodowania na tej podstawie zaburzyło równowagę między interesem publicznym i praw skarżących.
Jednak w niniejszym przypadku rozbieżności zarzucane przez skarżących nie dotyczą kwestii tak istotnych dla losów sprawy jak określenie strony pozwanej. W toku sprawy ustalono początek i długości cywilnoprawnych terminów przedawnienia, istotnych dla zasadności roszczenia cywilnego, wywodzącego się z uznania decyzji administracyjnej za bezprawną. Trybunał jest zdania, że niepewności prawnej należy unikać oraz sprawdzi w jakim stopniu wpływa ona na skuteczność roszczenia cywilnego. To Trybunał zdecyduje, czy okoliczności sprawy były zgodne z Konwencją. W niniejszym przypadku jest to stopień niepewności związany z subtelnymi aspektami istoty sprawy. Trybunał jest gotów zaakceptować fakt, że nie dotyczą one podstawowych aspektów proceduralnych sprawy, a zatem nie pociągają za sobą naruszenie Konwencji.
49. W tych okolicznościach Trybunał jest przekonany, że sądy krajowe nie tylko potwierdziły istnienie trudności związanych z interpretacją ustawy stosowanej w przypadku skarżących, ale także podjęły niezbędne i wystarczające środki w celu rozwiązania tych problemów przez podjęcie działań zmierzających do zaradzenia tym trudnościom poprzez zastosowanie się do konkretnego mechanizmu wyznaczonego celu zharmonizowania praktyki sądowej (zob. Schwarzkopf i Taussik przeciwko Republice Czeskiej (dEC), nr 42162/02, 2 grudnia 2008 r.; Teresa Kowalczyk przeciwko Polsce, nr 23987/05, §§ 46 -48, 11 października 2011 r.; Remuszko przeciwko Polsce, nr 1562/10, §§ 92-99, 16 lipca 2013 r.; Nejdet Şahin i Perihan Şahin przeciwko Turcji [GC], nr 13279/05, §§ 88- 95, 20 października 2011 r., mutatis mutandis).
50. Mając na uwadze okoliczności sprawy, postrzeganej jako całość, Trybunał jest zdania, że państwo nie uchybiło ciążącemu na nim obowiązkowi zapewnienia skarżącym skutecznego korzystania z praw gwarantowanych przez art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Dlatego nie doszło do naruszenia art. 1 tego przepisu.
II. INNE NARUSZENIA KONWENCJI
51. Skarżący zarzucali, że ich prawa zagwarantowane w artykule 6 § 1 zostały naruszone, gdyż ich sprawa została rozstrzygnięta w sposób sprzeczny z decyzjami polskich sądów orzekających w podobnych sprawach.
52. Odpowiednia część art. 6 § 1 Konwencji brzmi następująco:
“Każdy ma prawo sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach
i obowiązkach o charakterze cywilnym (...).”
53. Trybunał stwierdza, że skarga ta jest powiązana z zarzutem naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji zbadanym powyżej i dlatego musi również zostać uznana za dopuszczalną.
54. Trybunał uważa, że zarzut naruszenia artykułu 6 nie rodzi odrębnych zagadnień od zbadanych już na gruncie artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ , JEDNOMYŚLNIE,
1. Uznaje skargę za dopuszczalną;
2. Stwierdza, że nie doszło do naruszenia artykułu 1 Protokołu nr 1 do Konwencji;
3. Stwierdza, że nie ma potrzeby badania skargi na podstawie artykułu 6 § 1 Konwencji.
Sporządzono w języku angielskim, oraz obwieszczono pisemnie w dniu 6 października 2016, zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.
Fatoş AracıGuido Raimondi
KanclerzPrzewodniczący
Full & Egal Universal Law Academy