©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România” (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
CURTEA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI
SECŢIA A TREIA
CAUZA MANOLE ŞI „CULTIVATORII DIRECŢI DIN ROMÂNIA” ÎMPOTRIVA ROMÂNIEI
(Cererea nr. 46551/06)
HOTĂRÂREA
Strasbourg
din 16 iunie 2015
Hotărârea devine definitivă în condiţiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenţie. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În cauza Manole şi „Cultivatorii direcţi din România” împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a treia), reunită într-o cameră compusă din Josep Casadevall, preşedinte Luis López Guerra, Ján Šikuta, Kristina Pardalos, Johannes Silvis, Valeriu Griţco, Iulia Antoanella Motoc, judecători, şi Stephen Phillips, grefier de secţie,
după ce a deliberat în camera de consiliu, la 26 mai 2015,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la aceeaşi dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află cererea nr. 46551/04 îndreptată împotriva României, prin care un resortisant al acestui stat, domnul Benieamin Manole („primul reclamant”), şi un grup de agricultori, printre care şi primul reclamant, care dorea să înfiinţeze un sindicat şi a solicitat înscrierea acestui sindicat potrivit procedurii prevăzute în legislaţia din România („al doilea reclamant” sau „Sindicatul reclamant”), au sesizat Curtea la 14 noiembrie 2006, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („Convenţia”).
2. Reclamanţii au fost reprezentaţi de G. Perin, avocat în Padova (Italia). Guvernul român („Guvernul”) a fost reprezentat de agenţii guvernamentali, doamnele I. Cambrea şi ulterior de C. Brumar, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
3. Reclamanţii au pretins că refuzul instanţelor române de a înregistra sindicatul reclamant constituie o încălcare a libertăţii de asociere, în opinia lor, contrară art. 11 din Convenţie.
4. La 8 decembrie 2011, cererea a fost comunicată Guvernului.
ÎN FAPT
I. CIRCUMSTANŢELE CAUZEI
A. Acţiunea pentru înscrierea sindicatului reclamant
5. Domnul Benieamin Manole, primul reclamant, s-a născut în anul 1956 şi locuieşte în Priponeşti, judeţul Galaţi.
6. Prin procesul verbal din 15 ianuarie 2006, primul reclamant, agricultor de meserie, şi alte 48 de persoane reunite într-o adunare constitutivă, au decis să înfiinţeze un sindicat denumit Sindicatul Agricultorilor „Cultivatorii Direcţi din România”. Primul reclamant a fost ales preşedinte.
7. La 23 ianuarie 2006, primul reclamant a introdus în faţa Judecătoriei Tecuci o cerere prin care solicita înregistrarea sindicatului pe care îl reprezenta, în vederea dobândirii personalităţii juridice. La cerere a ataşat statutul sindicatului, precum şi împuternicirea dată în acest sens de adunarea generală constitutivă, care fusese autentificată de un notar la 27 ianuarie 2006.
8. Potrivit statutului, scopul principal al sindicatului reclamant era apărarea intereselor membrilor săi, şi anume agricultorii sau persoanele care prestează servicii, inclusiv transportul, pentru agricultori. Primul reclamant descria acest scop în termenii următori:
„Sindicatul Cultivatorii direcţi din România s-a născut din dorinţa de a ajuta agricultorul român în trecerea de la o agricultură de subzistenţă la cea practicată în Uniunea Europeană, unde producţia realizată în gospodăria ţărănească este orientată către piaţă şi nu destinată autoconsumului, aşa cum se întâmplă la ora actuală, în ţara noastră, [pentru a] asigura agricultorilor un nivel de trai decent.
Sindicatul şi-a propus să organizeze centre zonale (3-4 comune limitrofe), în toate judeţele ţării, pentru a oferi informaţii legislative, consultanţă contabilă şi asistenţă juridică agricultorilor individuali direcţi. (...)
Credem că este bine ca noi, în număr cât mai mare de agricultori, să gândim şi să acţionăm în mod unitar pentru a avea succes în activitatea noastră(...).”
9. Printr-o hotărâre din 27 ianuarie 2006, instanţa de prim grad, reunită într-un complet compus dintr-un judecător unic (şi anume judecătorul N.M.), a declarat inadmisibilă cererea de înregistrare a sindicatului, pe motiv că doar persoanele încadrate în muncă şi funcţionarii publici pot înfiinţa sindicate.
10. În urma recursului sindicatului reclamant, reprezentat de primul reclamant, această hotărâre a fost anulată printr-o decizie din 21 martie 2006, pronunţată de Tribunalul Galaţi. Aceasta a considerat că acţiunea a fost declarată în mod greşit inadmisibilă şi că instanţa de prim grad ar fi trebuit să examineze temeinicia cauzei.
11. Printr-o hotărâre din 12 aprilie 2006, Judecătoria Tecuci, reunită în acelaşi complet compus din judecător unic, a respins cererea ca neîntemeiată, pe motiv că, în conformitate cu Legea nr. 54/2003 privind sindicatele (Legea Sindicatelor) agricultorii nu pot înfiinţa sindicate, ci doar să se afilieze sindicatelor deja existente.
12. Sindicatul reclamant a formulat recurs. Sindicatul susţinea, pe de o parte, că judecătorul care a examinat cauza după infirmare a fost acelaşi cu cel care a pronunţat hotărârea invalidată la 27 ianuarie 2006 şi, pe de altă parte, că art. 40 din Constituţie, care garantează libertatea de asociere sindicală, a fost încălcat.
13. Printr-o decizie din 30 mai 2006, tribunalul a admis recursul sindicatului reclamant, în măsura în care în făcea referire la componenţa completului instanţei de prim grad, şi, reţinând cauza pentru a o examina pe fond, a respins cererea de înregistrare a sindicatului. În acest sens, tribunalul a considerat că doar persoanele încadrate cu contract de muncă şi funcţionarii publici pot înfiinţa sindicate, nu şi agricultorii sau alte persoane care exercită o profesie independentă, care nu pot decât să se afilieze sindicatelor deja existente.
B. Informaţii factuale referitoare la reprezentarea reclamanţilor în faţa Curţii
14. Printr-o împuternicire scrisă de mână, datată 12 noiembrie 2006, primul reclamant, acţionând în nume propriu şi în numele sindicatului reclamant – în calitatea sa de reprezentant al acestuia din urmă –, a desemnat-o pe G. Perin în calitate de avocat, în vederea reprezentării în faţa Curţii. Această împuternicire era semnată atât de primul reclamant, cât şi de G. Perin.
Împuternicirea menţionată se traduce astfel:
„Subsemnatul, Manole Benieamin, născut la 18 martie 1956 în comuna (...), în calitate de preşedinte al Sindicatului agricultorilor «Cultivatorii direcţi din România» şi în calitate de reprezentant legal al acestui sindicat, desemnez ca apărător al cauzei noastre în faţa Curţii Europene a Drepturilor Omului pe doamna avocat Giulia Perin, membru al Baroului Padova, Italia.”
II. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNE ŞI INTERNAŢIONALE RELEVANTE
A. Dreptul şi practica interne
1. Dispoziţiile constituţionale şi legislative privind sindicatele
15. Dispoziţiile relevante în speţă din Constituţie şi din Legea nr. 54/2003 privind sindicatele, în vigoare la data faptelor, înainte de a fi înlocuită de Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, sunt expuse parţial în hotărârea Sindicatul „Păstorul cel Bun” împotriva României [(MC), nr. 2330/09, pct. 27-28, CEDO 2013 (extrase)].
16. Dispoziţiile Legii nr. 54/2003 prevedeau următoarele:
Art. 2
„(1) Persoanele încadrate în muncă şi funcţionarii publici au dreptul să constituie organizaţii sindicale şi să adere la acestea. Persoanele care exercită potrivit legii o meserie sau o profesiune în mod independent, membrii [cooperatori], agricultorii, precum şi persoanele în curs de calificare au dreptul, fără nici o îngrădire sau autorizare prealabilă, să adere la o organizaţie sindicală.
(2) Pentru constituirea unei organizaţii sindicale este necesar un număr de cel puţin 15 persoane din aceeaşi ramură sau profesiune, chiar dacă îşi desfăşoară activitatea la angajatori diferiţi.
(3) Nici o persoană nu poate fi constrânsă să facă sau să nu facă parte, să se retragă sau nu dintr-o organizaţie sindicală.”
Art. 27
„În vederea realizării scopului pentru care sunt constituite, organizaţiile sindicale au dreptul să folosească mijloace specifice, cum sunt: negocierile, procedurile de soluţionare a litigiilor prin mediere, arbitraj sau conciliere, petiţia, protestul, mitingul, demonstraţia şi greva, potrivit statutelor proprii şi în condiţiile prevăzute de lege.”
Art. 28
„(1) Organizaţiile sindicale apără drepturile membrilor lor, ce decurg din legislaţia muncii, statutele funcţionarilor publici, contractele colective de muncă şi contractele individuale de muncă, precum şi din acordurile privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, în faţa instanţelor judecătoreşti, organelor de jurisdicţie, a altor instituţii sau autorităţi ale statului, prin apărători proprii sau aleşi.
(2) În exercitarea atribuţiilor prevăzute la alin. (1) organizaţiile sindicale au dreptul de a întreprinde orice acţiune prevăzută de lege, inclusiv de a formula acţiune în justiţie în numele membrilor lor, fără a avea nevoie de un mandat expres din partea celor în cauză. (...)”
Art. 29
„Organizaţiile sindicale pot adresa autorităţilor publice competente, potrivit art. 73 din Constituţie, propuneri de legiferare în domeniile de interes sindical.”
17. Anterior, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 54/2003, legea care reglementa libertatea de asociere în sindicate la acel moment, şi anume Legea nr. 54/1991, prevedea că persoanele care desfăşoară activităţi independente se pot, de asemenea, organiza în sindicate. Dispoziţiile acestei legi pertinente în speţă prevedeau următoarele:
Art. 4
„Persoanele care exercită legal o meserie sau profesie în mod individual sau care sunt asociate în cooperative, precum şi în alte categorii profesionale decât cel prevăzute la art. 2 alin. (1), se pot organiza în sindicate, în condiţiile prevăzute în prezenta lege.”
18. Potrivit art. 3 din Legea nr. 62/2011 a dialogului social, actualmente în vigoare, care a abrogat Legea nr. 54/2003 aplicabilă în speţă, „agricultorii încadraţi în muncă” au dreptul să constituie un sindicat şi să adere la acesta. Această dispoziţie este redactată după cum urmează:
„(1) Persoanele încadrate cu contract individual de muncă, funcţionarii publici şi funcţionarii publici cu statut special (...), membrii [cooperatori] şi agricultorii încadraţi în muncă au dreptul, fără nicio îngrădire sau autorizare prealabilă, să constituie [un sindicat] şi/sau să adere la un sindicat. (...)”
2. Dispoziţiile legislative privind asociaţiile non-profit şi cooperativele agricole
19. Ordonanţa Guvernului nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii prevede următoarele în părţile sale relevante în speţă:
Art. 1
„1. Persoanele fizice şi persoanele juridice care urmăresc desfăşurarea unor activităţi în interes general sau în interesul unor colectivităţi locale ori, după caz, în interesul lor personal nepatrimonial pot constitui asociaţii ori fundaţii în condiţiile prezentei ordonanţe. (...)”
Art. 4
„Asociaţia este subiectul (...) constituit de trei sau mai multe persoane care, pe baza unei înţelegeri, pun în comun şi fără drept de restituire contribuţia materială, cunoştinţele sau aportul lor în muncă pentru realizarea unor activităţi în interes general, comunitar sau, după caz, în interesul lor, personal nepatrimonial.”
20. Legea nr. 566/2004 („legea cooperării agricole”) este astfel formulată în părţile sale relevante în speţă:
Art. 1
„Prezenta lege stabileşte cadrul legal al organizării şi funcţionării cooperaţiei în agricultură.”
Art. 2
„Cooperativa agricolă reprezintă o asociaţie autonomă de persoane fizice şi/sau juridice, după caz, persoană juridică de drept privat, constituită pe baza consimţământului liber exprimat de părţi, în scopul promovării intereselor membrilor cooperatori, în conformitate cu principiile cooperatiste, care se organizează şi funcţionează potrivit prevederilor prezentei legi.”
Art. 3
„Cooperativa agricolă este o asociaţie autonomă cu [care poate avea] un număr nelimitat de membri, cu capital variabil, care exercită o activitate economică, (...) şi socială pentru a furniza bunuri, servicii şi locuri de muncă exclusiv sau preponderent membrilor săi.”
Art. 5
„Cooperativa agricolă se constituie şi funcţionează cu un număr minim de 5 persoane. (...)”
3. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
21. Dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 54/2003 cu privire la sindicate, în vigoare la data faptelor, potrivit cărora doar persoanele încadrate în muncă pot constitui sindicate, au făcut obiectul controlului constituţionalităţii, iniţiat de 54 de deputaţi înainte de promulgarea legii. Printr-o decizie din 23 ianuarie 2003 (decizia nr. 25/2003), publicată în Monitorul Oficial din 5 februarie 2003, Curtea Constituţională a respins această obiecţie. Părţile relevante în speţă ale acestei decizii sunt astfel formulate:
„(...) Referitor la dispoziţiile art. 2 alin. (1), potrivit cărora [numai] persoanele încadrate în muncă şi funcţionarii publici au dreptul să constituie organizaţii sindicale, iar persoanele care exercită o meserie sau o profesie independentă, membrii cooperatori, agricultorii şi persoanele în curs de calificare au dreptul doar să adere la organizaţia sindicală, se susţine ca sunt contrare prevederilor constituţionale (...) care garantează asocierea liberă în sindicate a tuturor cetăţenilor şi ale (...) privind restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi. În acelaşi sens se invocă prevederile Convenţiei Organizaţiei Internaţionale a Muncii, în conformitate cu care sindicatele sunt organizaţii ale lucrătorilor şi nu numai ale persoanelor încadrate în muncă şi funcţionarilor publici. (...)
Curtea [Constituţională] constată că în sistemul Constituţiei, sindicatele constituie asociaţii ale salariaţilor, adică ale persoanelor care îşi desfăşoară activitatea profesională în cadrul unor raporturi de muncă. Aceeaşi concepţie se desprinde din Convenţia nr. 87 din 1948 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii, care la art. 2 şi următoarele face distincţie între «lucrători» şi «cei care angajează», între «organizaţiile lucrătorilor» şi «organizaţiile celor ce angajează», rezultând în mod evident că în toate cazurile, deci şi în cazul lucrătorilor şi în cazul «celor care angajează», convenţia se referă la persoane care îşi desfăşoară activitatea în cadrul unor raporturi de muncă. Aşa fiind, raportând dispoziţiile de lege criticate la dispoziţiile invocate ca fiind încălcate, Curtea [Constituţională] nu reţine vreo contradicţie între acestea.
Faptul că prin prevederile art. 2 alin. (1) teza a doua din Legea sindicatelor nu se acordă şi altor persoane decât cele aflate într-un raport de muncă dreptul de a constitui organizaţii sindicale nu reprezintă o încălcare a dispoziţiilor constituţionale şi a normelor internaţionale menţionate, de vreme ce nici acestea nu prevăd asemenea drepturi.
Mai mult, Curtea [Constituţională] constată că, în spiritul şi litera (...) din Constituţie, Legea sindicatelor, prin art. 2 alin. (1) teza a doua, în conformitate cu care «Persoanele care exercită potrivit legii o meserie sau o profesiune în mod independent, membrii cooperatori, agricultorii, precum şi persoanele în curs de calificare», acordă persoanelor care nu-şi desfăşoară activitatea profesională în cadrul unui raport de muncă dreptul să adere la o organizaţie sindicală, «fără nici o îngrădire sau autorizare prealabilă». O asemenea prevedere de lege nu poate fi apreciată ca o restrângere a dreptului de asociere. (...)
În consecinţă, Curtea [Constituţională] urmează să respingă obiecţia de neconstituţionalitate (...).”
B. Dreptul şi practica internaţionale relevante
1. Normele europene
22. Dispoziţiile relevante în speţă din Cartea socială europeană (revizuită), din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene şi din dreptul european derivat sunt expuse în hotărârea Sindicatul „Păstorul cel Bun” (citată anterior, pct. 58-60), şi Demir şi Baykara împotriva Turciei [(MC), nr. 34503/07, pct. 45-47, CEDO 2008].
2. Normele Organizaţiei Internaţionale a Muncii (OIM)
a) Convenţia nr. 87 a OIM privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical şi monitorizarea implementării acestuia
23. Dispoziţiile relevante în speţă din Convenţia nr. 87 a OIM privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical, adoptată în 1948 şi ratificată de România la 28 mai 1957, sunt expuse în hotărârile Sindicatul „Păstorul cel Bun” (citată anterior, pct. 56) şi Danilenkov şi alţii împotriva Rusiei [nr. 67336/01, pct. 105, CEDO 2009 (extrase)].
24. Observaţiile Comitetului de experţi pentru aplicarea convenţiilor şi recomandărilor (CEACR), adoptate în 2012 şi publicate în 2013, cu privire la aplicarea de către România a Convenţiei nr. 87 privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical, sunt astfel formulate în părţile relevante în speţă:
„Cu toate acestea, Comisia observă că o serie de întrebări adresate anterior au rămas nesoluţionate după adoptarea Legii privind dialogul social (...). De asemenea, Comisia constată existenţa unui număr de diferenţe suplimentare între prevederile Legii privind dialogul social şi Convenţie, în ceea ce priveşte domeniul de aplicare (în cazul unor categorii precum persoanele care desfăşoară activităţi independente, ucenici, persoane concediate sau pensionari) (...) etc.
În acest sens, Comitetul observă că Guvernul a beneficiat recent de asistenţă tehnică din partea OIM pentru a asigura conformitatea cu Convenţia a unui proiect de ordonanţă de urgenţă care modifică substanţial Legea privind dialogul social. Comisia are încredere că Guvernul va lua în considerare observaţiile sale în contextul revizuirii legislaţiei şi că noua legislaţie va fi în deplină conformitate cu Convenţia. Comitetul invită Guvernul să prezinte informaţii în următorul său raport privind orice evoluţii în acest sens.”
25. Raportul global de monitorizare intitulat „Libertatea de asociere: bune practici. Raport Global în temeiul monitorizării Declaraţiei OIM privind principiile şi drepturile fundamentale la locul de muncă. Raportul directorului general, 2008” este astfel formulat, în părţile relevante în speţă:
„82. Organismele de supraveghere ale OIM au insistat întotdeauna ca toate persoanele încadrate în muncă, fără deosebire şi indiferent de statutul lor, fie că este vorba despre persoane care desfăşoară activităţi independente, angajaţi cu atribuţii de conducere sau lucrători din cooperative, trebuie să aibă dreptul de a se constitui în sindicate şi să adere liber la un sindicat. Acest lucru este deosebit de important pentru categoriile cele mai vulnerabile de lucrători, pentru care exercitarea dreptului de a se organiza reprezintă o cale de ieşire din marginalizare şi din sărăcie. (...)
Ocuparea forţei de muncă în sectorul agricol şi rural
158. Aproape jumătate din populaţia activă din lume trăieşte în mediul rural (...). În multe ţări, dreptul de organizare şi negociere colectivă este încă refuzat lucrătorilor din sectorul agricol şi altor lucrători din mediul rural. Totuşi, începând din 1921, prin adoptarea Convenţiei (nr.11) privind dreptul de asociere (agricultură), statele membre ale OIM au recunoscut că lucrătorii din sectorul agricol trebuie să se bucure de aceleaşi drepturi de asociere şi coaliţie ca şi lucrătorii din sectorul industrial. Această convenţie a fost ratificată de 122 de state membre.
159. Pe de altă parte, nu pot fi ignorate dificultăţile legate de punerea în practică a drepturilor de organizare şi negociere colectivă din acest sector. Sectorul agricol şi ocuparea forţei de muncă în mediul rural, în general, prezintă anumite particularităţi. În general, agricultura este un sector compus în principal din întreprinderi mici şi din persoane care desfăşoară activităţi independente. În plus, mulţi dintre lucrători sunt angajaţi temporar sau sezonier, şi fermele sunt răspândite pe arii vaste. Aceşti factori constituie o piedică în calea organizării în sindicate, de unde rezultă şi numărul relativ mic de lucrători organizaţi în sindicate. (...)
160. Nu doar lucrătorii din sectorul agricol au, din motive practice, dificultăţi în a se organiza; de asemenea, există anumite state care restrâng exercitarea acestui drept fundamental. Cel mai frecvent obstacol juridic rămâne excluderea totală sau parţială a lucrătorilor din sectorul agricol din legislaţia care garantează libertatea de asociere şi dreptul de negociere colectivă. (...)”
b) Convenţia nr. 11 a OIM privind dreptul de asociere (agricultură)
26. Dispoziţiile relevante în speţă ale Convenţiei nr. 11 a OIM /1923 privind dreptul de asociere (agricultură), adoptată în 1923 şi ratificată de România la 28 mai 1930, sunt astfel formulate:
Art. 1
„Orice membru al Organizaţiei Internaţionale a Muncii care ratifică prezenta convenţie se angajează să asigure tuturor persoanelor întrebuinţate în agricultură aceleaşi drepturi de asociere şi de coaliţie ca şi lucrătorilor din industrie şi să desfiinţeze orice dispoziţiune legislativă sau de altă natură având drept scop să restrângă aceste drepturi pentru muncitorii agricoli.”
b) Convenţia nr. 11 a OIM privind organizarea lucrătorilor din mediul rural şi recomandările referitoare la aceasta
27. Dispoziţiile relevante în speţă ale Convenţiei nr. 11 a OIM privind organizarea lucrătorilor din mediul rural şi rolul acestora în dezvoltarea economică şi socială, adoptată în 1975 şi care nu a fost ratificată de România, sunt astfel formulate:
Art. 2
„1. În sensul prezentei convenţii, termenul lucrători din mediul rural înseamnă orice persoană care exercită, în regiunile rurale, o activitate agricolă, artizanală sau de alt tip, asimilată sau conexă, fie că este vorba despre persoane care beneficiază de o indemnizaţie, fie, sub rezerva alin. 2 al acestui articol, persoane care desfăşoară activităţi pe cont propriu, cum ar fi un fermieri, arendaşi sau mici proprietari.
2. Prezenta convenţie nu se aplică decât acelor fermieri, arendaşi sau mici proprietari a căror sursă principală de venit este agricultura şi care lucrează pământul doar ajutorul familiei sau cu ajutorul ocazional al terţilor şi care:
(a) nu au angajaţi permanenţi sau
(b) nu au un număr mare de angajaţi sezonieri sau
(c) nu au terenurile cultivate de arendaşi sau de fermieri.”
Art. 3
„1. „Toate categoriile de lucrători din mediul rural, indiferent că sunt persoane care beneficiază de o indemnizaţie sau persoane care desfăşoară o activitate independentă, au dreptul, fără autorizaţie prealabilă, să constituie organizaţii la alegerea lor, precum şi să se afilieze la aceste organizaţii, cu singura condiţie de a se conforma statutelor acestora din urmă.”
2. Principiile libertăţii sindicale trebuie respectate pe deplin; organizaţiile lucrătorilor din mediul rural trebuie să fie independente şi să aibă un caracter voluntar şi nu trebuie supuse niciunei interferenţe, constrângeri sau măsuri represive.
3. „Dobândirea personalităţii juridice de către organizaţiile de muncitori din mediul rural nu poate fi subordonată unor condiţii care ar pune în discuţie aplicarea dispoziţiilor alin. 1, 2 şi 4 ale prezentului articol.
4. În exercitarea drepturilor care le sunt conferite prin prezentul articol, lucrătorii din mediul rural şi organizaţiile acestor, la fel ca şi alte persoane sau colectivităţi organizate, trebuie să respecte legislaţia naţională.
5. Legislaţia naţională nu va aduce atingere şi nici nu va fi aplicată astfel încât să aducă atingere garanţiilor prevăzute de prezentul articol.”
28. Convenţia nr. 141 a OIM a fost ratificată de 40 de state, inclusiv de 19 ţări membre ale Consiliului Europei (Albania, Germania, Austria, Belgia, Cipru, Danemarca, Spania, Finlanda, Franţa, Grecia, Ungaria, Italia, Malta, Republica Moldova, Ţările de Jos, Polonia, Regatul Unit, Suedia, Elveţia).
29. Dispoziţiile relevante în speţă ale Recomandării nr. 149 privind organizarea lucrătorilor din mediul rural şi rolul acestora în dezvoltarea economică şi socială, adoptată în 1975 de OIM, sunt astfel formulate:
II. Rolul organizaţiilor lucrătorilor din mediul rural
„4. Unul dintre obiectivele politicii naţionale de dezvoltare rurală trebuie să fie acela de a facilita înfiinţarea şi dezvoltarea, pe bază de voluntariat, a organizaţiilor de lucrători din mediul rural, puternice şi independente, ca mijloace eficiente de a garanta că aceşti lucrători fără discriminare (...) participă la dezvoltarea economică şi socială şi beneficiază de avantajele care rezultă din aceasta.
5. Astfel de organizaţii trebuie, după caz, să fie capabile:
(a) să reprezinte, să promoveze şi să apere intereselor lucrătorilor din mediul rural, în special realizând, în numele acestora din urmă, colectiv, negocieri şi consultări la toate nivelurile;
(b) să reprezinte lucrătorii din mediul rural în formularea, punerea în aplicare şi evaluarea programelor de dezvoltare rurală şi de planificare naţională, în toate etapele şi la toate nivelurile; (...)
(f) să contribuie la îmbunătăţirea condiţiilor de muncă şi a standardelor de viaţă ale lucrătorilor din mediul rural, inclusiv a securităţii şi sănătăţii la locul de muncă; (...)
III. Mijloace de a încuraja dezvoltarea organizaţiilor lucrătorilor din mediul rural
6. Pentru a permite organizaţiilor de lucrători din mediul rural să-şi joace rolul pe care îl au în dezvoltarea economică şi socială, statele membre trebuie să adopte şi să pună în aplicare o politică activă de încurajare a unor astfel de organizaţii, în special pentru:
(a) a elimina obstacolele din calea înfiinţării, dezvoltării şi desfăşurării activităţilor lor legitime, precum şi discriminările de ordin legislativ şi administrativ la care ar putea fi supuse organizaţiile lucrătorilor din mediul rural şi membrii acestora; (...)
7. (1) Principiile libertăţii sindicale trebuie respectate pe deplin; organizaţiile lucrătorilor din mediul rural trebuie să fie independente şi să aibă un caracter voluntar şi nu trebuie supuse niciunei interferenţe, constrângeri sau măsuri represive. (...)
A. Măsuri legislative şi administrative
8. (1) Statele membre trebuie să se asigure că legislaţia naţională nu împiedică, având în vedere condiţiile specifice mediului rural, înfiinţarea şi dezvoltarea organizaţiilor lucrătorilor din mediul rural. (...)”
ÎN DREPT
I. CU PRIVIRE LA REPREZENTAREA RECLAMANŢILOR
30. Guvernul invocă nerespectarea „condiţiilor impuse în mod normal” în împuternicirea dată de primul reclamant avocatei G. Perin şi invită Curtea să nu ţină seama de împuternicirea menţionată. Guvernul nu specifică care sunt aceste condiţii.
31. Fără a comenta în mod specific pe acest subiect, în observaţiile prezentate în replică transmise de doamna avocat, reclamanţii îşi reafirmă dorinţa de a-şi menţine cererea.
32. Curtea reaminteşte că faptul că împuternicirea în vederea reprezentării unui reclamant în faţa sa nu este examinată în conformitate cu cerinţele dreptului intern nu este de natură să pună la îndoială validitatea acestui document [Khachiev şi Akaïeva împotriva Rusiei (dec.), nr. 57942/00 şi 57945/00, 19 decembrie 2002].
33. În speţă, Curtea constată că împuternicirea menţionată, datată 12 noiembrie 2006 şi semnată atât de primul reclamant, cât şi de avocata G. Perin, care a fost anexată la formularul cererii, conţine toate elementele esenţiale pentru validitatea reprezentării în faţa sa.
34. În plus, omiţând să menţioneze care sunt condiţiile care nu au fost îndeplinite de împuternicire, Guvernul nu a oferit Curţii mijloace de a verifica în mod obiectiv valabilitatea criticilor formulate de acesta în ceea ce priveşte reprezentarea reclamanţilor.
35. În aceste condiţii, Curtea nu se îndoieşte că, la momentul depunerii cererii, dar şi ulterior, reclamanţii au dorit să fie reprezentaţi în faţa sa de avocata G. Perin.
36. Prin urmare, excepţia întemeiată pe lipsa de reprezentare a reclamanţilor în bună şi cuvenită formă trebuie să fie respinsă.
II. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ART. 11 DIN CONVENŢIE
37. Invocând art. 11 din Convenţie, primul reclamantul se plânge de o încălcare a propriului său drept şi al sindicatului reclamant (al doilea reclamant) la libertatea de asociere. Potrivit lui, refuzul de înscriere a sindicatului pronunţat de instanţele naţionale nu s-a bazat pe un imperativ de ordin general care să urmărească unul dintre scopurile legitime enumerate de art. 11 § 2, citat anterior.
Art. 11 din Convenţie este redactat după cum urmează:
„1. Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire paşnică şi la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.
2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moralei ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restricţii legitime să fie impuse în exercitarea acestor drepturi de către membrii forţelor armate, poliţiei sau administraţiei de Stat.”
A. Cu privire la admisibilitate
38. Guvernul invocă incompatibilitatea ratione materiae a cererii, precum şi incompatibilitatea ratione personae în ceea ce priveşte al doilea reclamant, şi anume sindicatul care a solicitat înregistrarea.
1. Cu privire la excepţia de incompatibilitate ratione materiae
39. Guvernul consideră că art. 11 din Convenţie nu este aplicabil în speţă pe motiv că nici primul reclamant, nici celelalte persoane care doreau să se înscrie în sindicatul reclamant nu aveau calitatea de salariat. În acest sens, indică faptul că, în jurisprudenţa sa în materie, Curtea s-a pronunţat în favoarea aplicabilităţii dispoziţiilor art. 11 din Convenţie, în partea sa privind libertatea de asociere, numai în cauzele în care persoanele implicate erau efectiv salariaţi. Ca exemple, Guvernul citează cauzele Sindicatul naţional al Poliţiei belgiene împotriva Belgiei (27 octombrie 1975, seria A nr. 19), Sindicatul suedez al conductorilor de locomotive împotriva Suediei (6 februarie 1976, seria A nr. 20), Wilson, National Union of Journalists şi alţii împotriva Regatului Unit (nr. 30668/96, 30671/96 şi 30678/96, CEDO 2002‑V) şi Sindicatul „Păstorul cel Bun” (citată anterior).
40. Reclamanţii contestă interpretarea, pe care o califică drept restrictivă, a noţiunii „sindicat” de la art. 11 din Convenţie, propusă de Guvern. Ei afirmă că acest articol, inclusiv partea care se referă la libertatea de asociere, vizează „orice persoană”, nu doar persoanele care au calitatea de salariat. Prin urmare, această dispoziţie a Convenţiei se aplică totodată şi agricultorilor. A-i exclude pe agricultori din aria de aplicabilitate a art. 11 din Convenţia ar însemna, potrivit reclamanţilor, ca un mare număr de persoane să fie private de posibilitatea de a-şi apăra în mod colectiv, prin sindicate, interesele profesionale, cărora le oferă o perspectivă.
41. Curtea constată că excepţia ridicată de Guvern impune examinarea noţiunilor „orice persoană” şi „sindicate care sunt cuprinse în prima teză a art. 11 din Convenţie. Prin urmare, Curtea consideră oportună conexarea cu fondul (a se vedea, mutatis mutandis, Demir şi Baykara, citată anterior, pct. 58).
2. Cu privire la excepţia de incompatibilitate ratione personae ridicată în ceea ce priveşte sindicatul reclamant
42. Guvernul invocă incompatibilitatea ratione personae a cererii în măsura în care se referă la sindicatul reclamant. Guvernul afirmă că acesta din urmă nu a sesizat în mod valid Curtea. În acest sens, citând decizia Alliance des Belges de la Communauté Européenne împotriva Belgiei [(dec.), nr. 8612/79, 10 mai 1979], Guvernul indică faptul că, în speţă, 48 de persoane care doreau să se alăture primului reclamant pentru a constitui un sindicat nu îi oferea în mod personal acestuia din urmă competenţa de a sesiza Curtea. Drept urmare a acestui fapt, Curtea ar trebui să se limiteze la a examina cererea depusă în nume propriu de primul reclamant.
43. În replică, primul reclamant susţine că a fost împuternicit de adunarea generală constitutivă a sindicatului reclamant să sesizeze autorităţile în numele acesteia din urmă, pentru a dobândi personalitate juridică. În acest sens, susţine că împuternicirea a fost semnată de către secretarul de şedinţă al adunării constitutive şi autentificată de un notar. Prin urmare, calitatea de victimă a sindicatului reclamant, care reprezintă interesele a 49 de oameni, ar fi incontestabilă.
44. Curtea reaminteşte că o asociaţie care a fost dizolvată sau a cărei înregistrare a fost respinsă are posibilitatea de a introduce, prin intermediul reprezentanţilor săi, o cerere împotriva dizolvării sau a refuzului înscrierii (Sindicatul „Păstorul cel Bun”, citată anterior, pct. 70, şi Stankov şi Organizaţia Macedoneană Unită Ilinden împotriva Bulgariei, nr. 29221/95 şi 29225/95, pct. 57, CEDO 2001‑IX).
45. În speţă, Curtea observă că sindicatului reclamant i-a fost refuzată înregistrarea şi că, în urma acestui refuz, a sesizat Curtea prin intermediul preşedintelui său şi al reprezentantului desemnat în persoana primului reclamant, în conformitate cu competenţele acordate în acest sens (supra, pct. 7 şi 14 in fine).
46. Prin urmare, este necesar să se respingă excepţia Guvernului.
3. Concluzie cu privire la admisibilitatea cererii
47. Constatând că cererea nu este în mod vădit nefondată în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie şi că nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate, Curtea o declară admisibilă.
B. Cu privire la fond
1. Argumentele părţilor
48. Potrivit reclamanţilor, sindicatul este, în dreptul român, singura formă de organizare căreia legislaţia îi recunoaşte capacitatea de a negocia şi de a formula revendicări profesionale, inclusiv dreptul de a acţiona colectiv în justiţie. În schimb, asociaţiile de drept comun nu ar beneficia de aceleaşi prerogative.
49. Reclamanţii consideră că dispoziţiile legislative în vigoare la momentul producerii faptelor, potrivit cărora agricultorii – persoane care desfăşurau activităţi independente sau salariate – aveau dreptul de a adera la sindicate, dar nu şi de a le constitui, erau lipsite de coerenţă şi erau de natură să constituie o piedică în ceea ce priveşte libertatea sindicală, şi toate acestea, potrivit reclamanţilor, în timp ce se dădea impresia că le-o respectă. În acest sens, ei susţin că ar fi fost dificil să se alăture unui sindicat format din alte grupuri profesionale, care să fie capabil să apere interesele specifice ale agricultorilor. Potrivit reclamanţilor, Guvernul nu a prezentat niciun scop legitim pentru a restricţiona în acest fel libertatea lor sindicală.
50. În plus, reclamanţii susţin că este necesar să se permită constituirea de sindicate într-un sector economic atât de important cum este agricultura. În acest sens, ei menţionează următoarele elemente: în România, există 1,1 milioane de proprietari de terenuri agricole înscrişi în registrul agricol şi aproximativ 4,5 milioane de agricultori care lucrează în ferme; agricultorii individuali deţin aproximativ 90% din suprafaţa agricolă a României; măsurile de politică agricolă şi fiscală adoptate de Guvern au un impact direct asupra condiţiilor de muncă şi de viaţă ale agricultorilor şi, prin urmare, aceştia au nevoie să-şi facă auzite vocile prin intermediul unor organizaţii sindicale proprii.
51. Reclamanţii adaugă că, în ciuda tuturor acestor elemente, dreptul de a înfiinţa sindicate le este refuzat agricultorilor individuali: aceştia s-ar afla, prin urmare, în imposibilitatea de a lupta împotriva a ceea ce părţile în cauză numesc „o politică agricolă absurdă, o fiscalitate exagerată şi legi inaplicabile” care, în viziunea lor, sunt plăgi capabile să distrugă munca agricultorilor şi să ruineze viitorul lor şi al copiilor lor.
52. Guvernul consideră că dreptul de a constitui un sindicat nu este absolut şi afirmă că, deşi agricultorii nu pot constitui sindicate, pot totuşi să adere la unul.
53. Guvernul precizează că scopul libertăţii sindicale este de a permite exercitarea democraţiei în relaţiile de muncă, în special în relaţia cu patronatul: prin urmare, faptul de a restrânge această libertate în ceea ce priveşte persoane care, la fel ca şi agricultorii independenţi, nu se află într-un raport de muncă, nu încalcă art. 11 din Convenţie.
54. În plus, Guvernul susţine că ingerinţa în libertatea de asociere a reclamantei era prevăzută de lege, şi anume de art. 2 din Legea nr. 54/2003, a cărei accesibilitate şi previzibilitate nu poate fi supusă controversei.
55. Această ingerinţă urmărea un scop legitim, şi anume respectarea legii, şi totodată era necesară într-o societate democratică.
56. În cele din urmă, Guvernul consideră că instanţele naţionale au procedat la o examinare aprofundată a cauzei, aplicând, în opinia sa, legislaţia relevantă în domeniu şi oferind reclamanţilor motive relevante şi suficiente pentru refuzul înregistrării sindicatului reclamant. Prin urmare, Guvernul consideră că echilibrul just între interesul individual de a obţine recunoaşterea dreptului prevăzut de art. 11 din Convenţie şi obligaţia statului de a asigura respectarea legii nu a fost afectat în speţă.
2. Motivarea Curţii
a) Principiile care decurg din jurisprudenţă
57. Curtea reaminteşte că, potrivit jurisprudenţei sale, libertatea sindicală nu este un drept independent, ci un aspect particular al libertăţii de asociere, recunoscute de art. 11 din Convenţie (Sindicatul naţional al Poliţiei belgiene, citată anterior, pct. 38). Acest articol are ca obiectiv esenţial să protejeze individul împotriva oricărei ingerinţe arbitrare a puterilor publice în exercitarea drepturilor pe care le consacră şi poate implica suplimentar obligaţia pozitivă de a asigura respectarea efectivă a acestor drepturi (Demir şi Baykara, citată anterior, pct. 109 şi 110).
58. De-a lungul jurisprudenţei sale, Curtea a identificat o listă neexhaustivă a elementelor constitutive ale libertăţii sindicale, printre care este inclus, alături de altele, dreptul de a constitui un sindicat şi de a adera la unul (Sindicatul „Păstorul cel Bun”, citată anterior, pct. 135).
59. Deşi Convenţia nu defineşte în mod precis noţiunea „sindicat” dincolo de indicaţia generală că este vorba despre o asociaţie care are ca scop să apere interesele membrilor săi, în majoritatea cazurilor examinate de Curte, este vorba despre angajaţi şi, mai general, despre persoane care se află într-o „relaţie de muncă” (Sindicatul „Păstorul cel Bun”, citată anterior, pct. 142).
60. Cu toate acestea, având în vedere caracterul sensibil al unor chestiuni sociale şi politice pe care le implică urmărirea unui echilibru just între interesele concurente şi ţinând seama de nivelul ridicat de divergenţă între sistemele naţionale în această privinţă, statele contractante beneficiază de o amplă marjă de apreciere în ceea ce priveşte modalitatea de asigurare a libertăţii sindicale şi posibilitatea sindicatelor de a proteja interesele profesionale ale membrilor lor [Sørensen şi Rasmussen împotriva Danemarcei (MC), nr. 52562/99 şi 52620/99, pct. 58, CEDO 2006‑I].
61. În cele din urmă, Curtea reaminteşte că aplică art. 11 din Convenţie, în partea sa referitoare la libertatea sindicală, în lumina instrumentelor internaţionale în materie, în special a convenţiilor OIM [Associated Society of Locomotive Engineers and Firemen (ASLEF) împotriva Regatului Unit, nr. 11002/05, pct. 38, 27 februarie 2007].
b) Aplicarea acestor principii în speţă
62. Curtea reaminteşte că teza a doua de la art. 11 § 1 din Convenţie nu exclude nicio categorie profesională de la dreptul de asociere recunoscut de acest articol (a se vedea Sindicatul „Păstorul cel Bun”, citată anterior, pct. 145). În speţă, în măsura în care reclamanţilor le-a fost refuzată înregistrarea ca asociaţie de tip sindical, Curtea consideră că a existat o ingerinţă din partea statului pârât în exercitarea drepturilor garantate de art. 11 din Convenţie.
63. Curtea observă că părţile sunt de acord că ingerinţa în litigiu s-a bazat pe art. 2 din Legea nr. 54/2003 privind sindicatele, în vigoare la momentul producerii faptelor. Potrivit acestor dispoziţii, numai persoanele angajate şi funcţionarilor publici aveau dreptul de a constitui organizaţii sindicale, ceea ce îi excludea pe agricultorii independenţi.
64. Rezultă că ingerinţa în litigiu era prevăzută de lege, al cărei caracter accesibil şi previzibil nu a fost contestat de reclamanţi.
65. În plus, Curtea consideră că ingerinţa urmărea un scop legitim din perspectiva art. 11 § 2, şi anume protecţia ordinii economice şi sociale, menţinând diferenţa legală între sindicate şi asociaţiile de alt tip.
66. Rămâne de stabilit dacă ingerinţa în litigiu era necesară într-o societate democratică.
67. Potrivit jurisprudenţei sale, Curtea nu poate examina această problemă fără a lua în considerare instrumentele internaţionale relevante în materie, în special convenţiile OIM. În acest context, Curtea a precizat deja, că nu este necesar ca statul pârât să fi ratificat toate instrumentele aplicabile în domeniul specific la care face trimitere cauza respectivă. Curţii îi este suficient ca instrumentele internaţionale relevante în speţă să denote o evoluţie continuă a standardelor şi principiilor aplicate în dreptul internaţional şi să ateste, în privinţa unui anumit aspect, un acord comun în societăţile moderne (Demir şi Baykara, citată anterior, pct. 85-86).
68. În acest sens, Curtea observă că principalele instrumente juridice internaţionale în acest domeniu sunt Convenţia OIM nr. 87 privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical, Convenţia OIM nr. 141 privind organizaţiile lucrătorilor din mediul rural şi Convenţia nr. 11 a OIM privind dreptul de asociere (agricultură) (supra, pct. 26-27). De asemenea, observă că România a ratificat această din urmă convenţie în 1930. Potrivit art. 1 din convenţia menţionată, statele membre ale OIM care au ratificat acest act se angajau să asigure tuturor persoanelor activând în agricultură aceleaşi drepturi de asociere şi de coaliţie ca şi lucrătorilor din industrie, precum şi să se abroge orice dispoziţie legală sau de altă natură să restrângă aceste drepturi în ceea ce priveşte lucrătorii din domeniul agricol.
69. În speţă, Curtea a observat, în fapt, că, la momentul faptelor, agricultorii care desfăşurau o activitate independentă beneficiau de aceleaşi drepturi de asociere ca orice altă persoană care exercita o meserie sau o profesie independentă, în industrie sau în orice alt sector economic (supra, pct. 16 şi 21). În fapt, aşa cum a menţionat Tribunalul Galaţi, în decizia sa din 30 mai 2006, la fel ca şi alţi lucrători care desfăşurau activităţi independente, primul reclamant şi celelalte persoane care au constituit sindicatul reclamant, în calitate de agricultori care desfăşurau o activitate independentă, nu puteau decât să adere la sindicate, nu să le şi constituie.
70. Având în vedere caracterul sensibil al problemelor sociale şi politice legate de ocuparea forţei de muncă din mediul rural şi, având în vedere gradul ridicat de divergenţă dintre sistemele naţionale în acest sens, Curtea concluzionează că statele contractante se bucură de o marjă largă de apreciere cu privire la modul de a asigura libertatea de asociere a agricultorilor care desfăşoară activităţi independente. În plus, reaminteşte că, în temeiul legislaţiei actualmente în vigoare, şi anume Legea nr. 62/2011 privind dialogul social, care a abrogat şi a înlocuit Legea nr. 54/2003, aplicabilă în speţă, agricultorii şi membrii cooperatori au dreptul de a constitui sindicate şi de a adera la acestea (supra, pct. 18).
71. În plus, Curtea observă că punerea în aplicare a convenţiilor relevante ale OIM în speţă – fiind un proces evolutiv – este urmată de un control al organismelor proprii ale acestei organizaţii. În fapt, Curtea ia notă de observaţiile Comitetului de experţi pentru aplicarea convenţiilor şi recomandărilor (CEACR) OIM, adoptate în 2012 şi publicate în 2013, cu privire la aplicarea de către România a Convenţiei nr. 87 privind libertatea sindicală şi protecţia dreptului sindical. Având în vedere aceste observaţii generale, Curtea nu identifică suficiente motive pentru a concluziona că excluderea agricultorilor care desfăşoară o activitate independentă de la dreptul de a constitui sindicate reprezintă o încălcare a art. 11 din Convenţie.
72. Cu toate acestea, observă că legislaţia în vigoare la momentul producerii faptelor, la fel ca şi cea actualmente în vigoare, nu restrânge în niciun fel dreptul reclamanţilor de a constitui asociaţii profesionale. În plus, Curtea nu dispune în speţă de niciun element care să poată da naştere la îndoieli că o asociaţie pe care reclamanţii ar putea-o constitui pe baza Ordonanţei Guvernului nr. 26/2000 nu ar avea prerogative esenţiale pentru a apăra interesele colective ale membrilor săi în faţa autorităţilor publice.
73. Curtea concluzionează astfel că legislaţia naţională recunoaşte organizaţiilor profesionale ale agricultorilor drepturi esenţiale pentru apărarea intereselor membrilor lor în faţa autorităţilor publice fără a mai fi necesar ca acestea să fie constituite sub forma de sindicate, rezervate pentru lucrătorii remuneraţi şi membrii cooperatori, în agricultură ca şi în alte sectoare economice.
74. În concluzie, Curtea consideră că respingerea în speţă de către tribunal a cererii de a înscrie sindicatul reclamant nu a depăşit marja de apreciere de care beneficiază autorităţile naţionale în materie şi, prin urmare, nu a fost disproporţionată.
75. Prin urmare, Curtea consideră că este necesar să respingă excepţia preliminară ridicată de Guvern şi concluzionează că nu a fost încălcat art. 11 din Convenţie.
PENTRU ACESTE MOTIVE, ÎN UNANIMITATE, CURTEA
1. Uneşte cu fondul excepţia de incompatibilitate ratione materiae şi o respinge;
2. Declară cererea admisibilă;
3. Hotărăşte că nu a fost încălcat art. 11 din Convenţie.
Redactată în limba franceză, apoi comunicată în scris, la 16 iunie 2015, în temeiul art. 77 § 2 şi art. 77 § 3 din Regulamentul Curţii.
Stephen PhillipsJosep Casadevall
GrefierPreşedinte
Full & Egal Universal Law Academy