©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România” (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Secţia a patra
CAUZA MANUSHAQE PUTO ŞI ALŢII ÎMPOTRIVA ALBANIEI
(Cererile nr. 604/07, 43628/07, 46684/07 şi 34770/09)
Hotărâre
Strasbourg
Hotărârea devine definitivă în condiţiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenţie. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În cauza Manushaqe Puto şi alţii împotriva Albaniei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a patra), reunită într-o cameră compusă din: Lech Garlicki, Preşedinte, David Thór Björgvinsson, Päivi Hirvelä, George Nicolaou, Ledi Bianku, Zdravka Kalaydjieva, Nebojša Vučinić, judecători, şi Lawrence Early, grefier de secţie,
după ce a deliberat în camera de consiliu, la 10 iulie 2012,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la aceeaşi dată:
Procedura
1. La originea cauzei se află opt cereri (nr. 604/07, 43628/07, 34770/09) îndreptate împotriva Republicii Albania, prin care douăzeci de resortisanţi ai acestui stat, M. Puto, S. Puto, K. Puto, S. Puto şi A. Puto (nr. 604/07), B. Dani, F. Dani, Fi. Dani, B. Dani, Gj. Dani, V. Dani, A. Dani şi Ad. Dani, (nr. 43628/07), N. Ahmatas, M. Kreka, T. Kadiu, D. Kadiu, R. Kadiu şi I. Kadiu (nr. 46684/07) şi Sh. Muka (nr. 34770/09) au sesizat Curtea la 16 noiembrie 2006, 4 octombrie 2007, 9 octombrie 2007 şi, respectiv, 18 iunie 2009, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.
2. Reclamanţii au fost reprezentaţi de Messrs. S. Puto şi A. Tartari, avocaţi în Tirana. Guvernul Republicii Albania (Guvernul pârât) a fost reprezentat de agenţii guvernamentali de la vremea respectivă, doamna S. Mëneri, doamna E. Hajro şi, ulterior, de doamna L. Mandia de la Oficiul Avocatului Statului.
3. Reclamanţii au pretins că au fost încălcate art. 6 § 1 şi 13 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, ca urmare a nepunerii în executare a deciziilor administrative definitive prin care li s-au acordat despăgubiri în locul restituirii proprietăţilor acestora.
În fapt
I. Circumstanţele cauzei
A. Cererea nr. 604/07: Manushaqe Puto
4. Reclamanţii s-au născut în 1925, 1925, 1929, 1958 şi 1964. Aceştia locuiesc în Albania.
5. La 27 iulie 1995, Comisia din Vlora a recunoscut titlul de proprietate moştenit de reclamanţi asupra unui teren cu o suprafaţă de 5 000 m2. Aceasta a decis, de asemenea, ca reclamanţii să fie despăgubiţi în una din modalităţile prevăzute de lege.
6. Reclamanţii au trimis comisiei mai multe plângeri, în 1995, 1996 şi 2002, cu privire la chestiunea despăgubirii, dar nu au primit un răspuns oficial.
7. La 30 martie 2007, agenţia a informat reclamanţii că era în curs de a întocmi planurile de evaluare cadastrală a proprietăţii şi de alocare a fondurilor corespunzătoare. Rezultatul urma să contribuie la stabilirea criteriilor pentru cererile de despăgubire.
8. La 6 octombrie 2008, directorul agenţiei a decis din oficiu să verifice legalitatea deciziei din 1995 a Comisiei din Vlora. Până în prezent, nu a fost adoptată nicio altă decizie şi decizia comisiei din 1995 a rămas în continuare neexecutată.
B. Cererea nr. 43628/07: Dani
9. Reclamanţii s-au născut în 1937, 1941, 1944, 1950, 1936, 1960, 1962 şi 1968. Toţi locuiesc în Albania.
10. La 31 octombrie 1994, Comisia din Lezhë a recunoscut titlul moştenit de reclamanţi asupra unui teren cu suprafaţa de 3 434 m2, din care au fost restituiţi 713 m2. Reclamanţii urmau să fie despăgubiţi pentru restul de 2 721 m2 în una din modalităţile prevăzute de lege.
11. La o dată neprecizată, reclamanţii au contestat decizia comisiei în instanţă, susţinând că ar trebui să li se restituie o suprafaţă mai mare.
12. La 10 decembrie 1996, Tribunalul Lezhë a decis că reclamanţilor ar trebui să li se restituie, în plus, un teren cu o suprafaţă de 1 187 m2. În consecinţă, reclamanţilor li s-a restituit un teren cu o suprafaţă totală de 1 900 m2.
13. Totuşi, până în prezent nu li s-au acordat despăgubiri în ceea ce priveşte restul proprietăţii (1 534 m2).
C. Cererea nr. 46684/07: Ahmatas şi alţii
14. Reclamanţii s-au născut în 1928, 1932, 1948, 1949, 1953 şi 1957. Toţi locuiesc în Albania.
15. La 19 ianuarie 1996, comisia din Korçë a recunoscut titlul de proprietate moştenit de reclamanţi asupra unui teren cu o suprafaţă de 4.000 m2. Aceasta a decis ca reclamanţii să fie despăgubiţi în una din modalităţile prevăzute de lege, având în vedere că terenul era ocupat. Până în prezent, reclamanţilor nu li s-a acordat nicio despăgubire.
16. La 15 ianuarie 1999, comisia din Korçë a recunoscut titlul moştenit de reclamanţi asupra unui teren agricol cu o suprafaţă de 59 546 m2. Aceasta a decis ca reclamanţii să fie despăgubiţi cu obligaţiuni de stat în valoare de 1 018 236 leke albanezi („ALL”). Până în prezent, reclamanţilor nu li s-au acordat nici obligaţiuni de stat şi nici o altă formă de despăgubire.
17. Guvernul a susţinut că, în 2009, reclamanţii au solicitat şi au primit despăgubiri în valoare de 2 000 000 ALL pentru 200 m2 de la Fondul pentru despăgubiri financiare („FDF”). Nu a fost prezentat niciun document justificativ.
D. Cererea nr. 34770/09: Muka
18. Reclamantul s-a născut în 1926 şi locuieşte în Albania.
19. La 7 iunie 1995, comisia din Tirana a recunoscut titlul moştenit de reclamant asupra a două terenuri cu o suprafaţă de 63 m2 şi, respectiv, 597 m2. De asemenea, aceasta a decis ca, având în vedere că terenurile erau ocupate, reclamantul să fie despăgubit în una din modalităţile prevăzute de lege. Comisia a recunoscut dreptul reclamantului la primul refuz în ceea ce priveşte două clădiri situate pe teren.
20. La 16 august 1995, comisia a recunoscut titlul moştenit de reclamant asupra unui alt teren cu suprafaţa de 800 m2, din care au fost restituiţi 178 m2. Aceasta a decis ca, având în vedere că terenul de 622 m2 era ocupat, reclamantul să fie despăgubit în una din modalităţile prevăzute de lege.
21. La o dată neprecizată, reclamantul a depus la agenţie o cerere de despăgubire cu privire la decizia comisiei din 7 iunie 1995.
22. La 23 februarie 2009, agenţia a respins cererea de despăgubire, pe motiv că reclamantul beneficiase deja de restituirea unui teren cu suprafaţa de 178. Nu a fost formulată nicio plângere la Tribunalul Tirana în termenul legal de 30 de zile.
II. Dreptul şi practica interne relevante
A. Constituţia
23. Dispoziţiile relevante din Constituţia Albaniei au fost descrise, între altele, în hotărârea Qufaj Co. Sh.p.k. împotriva Albaniei, nr. 54268/00, pct. 21, 18 noiembrie 2004.
B. Legislaţia privind proprietatea
1. Legea din 1993 privind proprietatea, modificată
24. Prima lege privind restituirea proprietăţii şi acordarea de despăgubiri a fost aprobată în 1993 (Legea nr. 7698 din 15 aprilie 1993 – „legea din 1993 privind proprietatea”, modificată). Legea din 1993 privind proprietatea a fost descrisă detaliat în hotărârile Gjonbocari şi alţii împotriva Albaniei, nr. 10508/02, pct. 36-43, 23 octombrie 2007, Driza împotriva Albaniei, nr. 33771/02, pct. 36-43, 13 noiembrie 2007, Ramadhi şi alţii împotriva Albaniei, nr. 38222/02, pct. 23-30, 13 noiembrie 2007. Legea din 1993 privind proprietatea a fost abrogată prin legea din 1994 privind proprietatea.
2. Legea din 2004 privind proprietatea, modificată
25. Legea din 2004 privind proprietatea avea ca scop restituirea imobilelor urbane care fuseseră expropriate, naţionalizate sau confiscate anterior datei de 29 noiembrie 1944. În cazul imposibilităţii de restituire a proprietăţii iniţiale, acesta prevedea acordarea de despăgubiri (secţiunile 1, 2, 3 şi 5).
26. În temeiul art. 13, despăgubirile trebuiau stabilite în funcţie de valoarea de piaţă a proprietăţii. Legea din 2004 privind proprietatea, astfel cum a fost modificată, prevedea şase forme de despăgubire. (a) proprietate de acelaşi tip; (b) proprietate publică situată în zone turistice; (c) proprietate de orice fel; (d) acţiuni la companii deţinute de stat; (e) valoarea unei proprietăţi deţinute de stat în curs de privatizare şi (f) o sumă de bani corespunzătoare valorii atribuite proprietăţii la momentul deciziei (secţiunea 11, modificată).
27. Legea din 2004 privind proprietatea a instituit comisii locale, ale căror decizii erau susceptibile de plângere la Comitetul de stat pentru restituirea proprietăţilor şi despăgubiri (secţiunile 15-17). În 2006, aceste instituţii au fost înlocuite cu Agenţia pentru restituirea proprietăţilor şi despăgubiri („agenţia”) şi birourile regionale ale acesteia. Deciziile birourilor regionale ale agenţiei puteau fi contestate în faţa agenţiei centrale. Birourile regionale ale agenţiei au fost desfiinţate ulterior. În prezent, agenţia este singurul organ administrativ care are competenţa de a pronunţa decizii privind cererile de restituire sau despăgubire.
28. Secţiunea 23 din legea din 2004 prevedea înfiinţarea unui Fond pentru despăgubiri financiare, al cărui scop era să asigure despăgubiri financiare. De asemenea, aceasta recunoştea dreptul fostului proprietar de a primi dobândă moratorie pentru perioada cuprinsă între recunoaşterea dreptului de proprietate şi acordarea despăgubirilor financiare, calculată la rata medie anuală a dobânzii, practicată de Banca Naţională a Albaniei. Secţiunea 28, astfel cum a fost modificată, prevedea instituirea Fondului pentru despăgubiri în natură („FDN”).
29. Legea din 2004 privind proprietatea a fost modificată de cel puţin şapte ori în perioada 2004-2010, iar termenele au fost prelungite în mod repetat. Aceasta a fost descrisă mai detaliat în Eltari împotriva Albaniei, nr. 16530/06, pct. 27-45, 8 martie 2011 şi în Çaush Driza împotriva Albaniei, nr. 10810/05, pct. 18-36, 15 martie 2011.
30. La prezenta hotărâre sunt anexate statistici privind restituirea proprietăţilor şi procesul de despăgubire, astfel cum au fost furnizate de Guvern.
C. Jurisprudenţa relevantă referitoare la Legea privind proprietatea din 2004, astfel cum a fost modificată
31. În contextul controlului constituţionalităţii legislaţiei după intrarea acesteia în vigoare, Curţii Constituţionale i s-a solicitat, de mai multe ori, să se pronunţe dacă anumite dispoziţii ale Legii din 2004 privind proprietatea erau compatibile cu Constituţia.
32. În Deciziile nr. 27 din 26 mai 2010 şi 43 din 6 octombrie 2011, Curtea Constituţională a abrogat o serie de prevederi ale Legii din 2004 privind proprietatea, astfel cum au fost modificate, considerând că sunt incompatibile cu Constituţia, ceea ce l-a împuternicit directorul agenţiei centrale să reexamineze, să anuleze şi să abroge ex officio deciziile comisiei. Având în vedere, între altele, hotărârile Curţii în cauzele Ramadhi şi alţii, citată anterior, şi Hamzaraj împotriva Albaniei [(nr. 1) (nr. 45264/04, 3 februarie 2009)], Curtea Constituţională a reafirmat că „deciziile comisiei puteau să le confere persoanelor particulare un nivel de aşteptări legale egal cu cel creat în temeiul unei hotărâri judecătoreşti prin care sunt recunoscute drepturile de proprietate ale unei persoane particulare”. În consecinţă, aceste decizii, care nu erau acte administrative în sensul acestei noţiuni juridice, erau supuse direct unui control judecătoresc. În plus, având în vedere că astfel de decizii deveniseră „definitive şi executorii”, nu puteau face obiectul controlului exercitat de directorul agenţiei, care „nu avea caracteristicile unui organism judiciar sau cvasi-judiciar”.
Natura deciziilor Curţii Constituţionale
33. Legea privind Curtea Constituţională (Legea nr. 8577 din 10 februarie 2000) prevede că deciziile sale sunt erga omnes şi obligatorii (secţiunea 72 § 7). Deciziile intră în vigoare la data publicării lor în Jurnalul Oficial, cu excepţia cazurilor în care se decide altfel (secţiunea 26). De regulă, deciziile Curţii Constituţionale, care abrogă un act ca urmare a constatării că este incompatibil cu Constituţia sau acordurile internaţionale, produce efecte de la data intrării lor în vigoare (secţiunea 76 § 1). Deciziile se aplică retrospectiv numai: (a) în ceea ce priveşte o sancţiune penală, chiar şi în curs de executare, dacă are legătură directă cu punerea în aplicare a legii abrogate; (b) în privinţa cazurilor care sunt examinate de instanţele naţionale, atâta vreme cât nu a fost pronunţată nicio decizie definitivă; şi (c) în ceea ce priveşte consecinţele care nu s-au produs încă ale legii abrogate.
D. Principalele norme de punere în aplicare a Legii din 2004 privind proprietatea, cu modificări
34. Ca urmare a adoptării Legii din 2004 privind proprietatea, cu modificări, Guvernul a adoptat o serie de norme de aplicare, prin intermediul unor Decizii ale Consiliului de Miniştri („DCM”), astfel cum sunt descrise mai jos.
1. DCM-uri privind acordarea de despăgubiri financiare
35. În perioada 2005-2011, autorităţile au emis 6 DCM-uri în ceea ce priveşte acordarea de despăgubiri financiare foştilor proprietari (a se vedea Çaush Driza, citată anterior, pct. 38-43). În 2005, au fost acordate despăgubiri financiare în ceea ce priveşte cererile de despăgubire care au rezultat în urma deciziilor comisiei din Tirana. În 2006, au fost acordate despăgubiri financiare în ceea ce priveşte cererile de despăgubire care au rezultat în urma deciziilor comisiilor din Tirana şi Kavaja. În 2007, grupul de beneficiari a fost extins pentru a-i include pe foştii proprietari care erau în posesia unei decizii a comisiei, emisă în privinţa oraşelor pentru care fusese aprobat şi emis un plan de evaluare cadastrală. În 2008, 2009 şi 2011, toţi foştii proprietari care aveau dreptul la despăgubiri, ca urmare a unei decizii a comisiei sau a agenţiei regionale, erau eligibili pentru a depune o cerere de despăgubire financiară. Se pare că nicio decizie nu a fost adoptată în 2010.
36. Conform DCM-urilor adoptate în perioada 2005-2009, un petent, al cărui drept la despăgubiri a fost recunoscut în privinţa întregii proprietăţi, trebuia să depună o cerere standard pentru despăgubiri financiare la agenţia centrală din Tirana, furnizând, între altele, decizia comisiei/agenţiei regionale prin care era recunoscut dreptul acestuia la despăgubiri. DCM-ul din 2009 prevedea, de asemenea, că un fost proprietar avea dreptul la despăgubiri financiare, cu condiţia ca acesta să nu fi beneficiat de: a) despăgubiri acordate anterior; b) restituirea parţială a proprietăţii; c) dreptul la primul refuz; d) punerea în aplicare a Legii privind distribuirea terenurilor (Legea nr. 7501 din 19 iulie 1991). DCM-ul din 2011 preciza că un petent, deţinător al unei decizii definitive şi executorii, în privinţa căreia nu au fost acordate niciodată despăgubiri, avea dreptul să beneficieze de acordarea unei despăgubiri.
37. Cererile erau examinate în ordine cronologică, pe baza datei şi numărului deciziei comisiei/agenţiei regionale. Valoarea despăgubirii financiare, care trebuia să fie calculată pe baza planurilor de evaluare cadastrală, era limitată la maxim 200 m2, în perioada cuprinsă între 2005 şi 2009. DCM-ul din 2011 stabilea un sistem cuprinzând mai multe categorii, conform căruia valoarea despăgubirii trebuia să fie după cum urmează: (a) echivalentul a 200 m2 pentru proprietăţile cu o suprafaţă de până la 1 500 m2; (b) echivalentul a 300 m2 pentru proprietăţile cu o suprafaţă cuprinsă între 1 500 şi 3 000 m2; (c) echivalentul a 400 m2 pentru proprietăţile cu o suprafaţă cuprinsă între 3 000 şi 5 000 m2; (d) echivalentul a 500 m2 pentru proprietăţile cu o suprafaţă cuprinsă între 5 000 şi 10 000 m2; (e) echivalentul a 600 m2 pentru proprietăţile cu o suprafaţă de peste 10 000 m2.
38. Depunerea unei cereri implica achitarea unei taxe de procesare. Petenţii cărora nu li s-a admis cererea de despăgubire financiară într-un an precedent trebuiau să depună din nou cererea în anul (anii) următor (următori), după achitarea taxei de procesare. DCM-ul din 2011 a scutit petenţii de reachitarea taxei de procesare în eventualitatea redepunerii cererii lor de despăgubire.
2. DCM-uri privind planurile de evaluare cadastrală
39. În perioada 2007-2008, Guvernul a aprobat şi emis planuri de evaluare cadastrală, care includeau preţul de referinţă pe metru pătrat pe întreg teritoriul ţării (a se vedea Çaush Driza, citată anterior, pct. 44-45). Pe baza acestor planuri se calculează valoarea proprietăţilor expropriate şi, ulterior, cuantumul despăgubirii financiare care trebuie acordată (a se compara cu pct. 26 de mai sus).
3. DCM-uri privind despăgubirile în natură acordate foştilor proprietari
40. Legea din 2004 privind proprietatea, astfel cum a fost modificată, prevedea înfiinţarea FDN (a se vedea supra, pct. 28). În perioada 2007-2008, Guvernul a adoptat o serie de DCM-uri privind procedurile de alocare a proprietăţilor care intră sub incidenţa FDN (a se vedea Çaush Driza, citată anterior, pct. 46-52).
E. Plan de Acţiune
41. În Decizia nr. 350 din 29 aprilie 2011, Consiliul de Miniştri a aprobat un Plan de Acţiune pentru abordarea problemelor identificate de această Curte în hotărârile Driza şi Ramadhi şi alţii. Planul de Acţiune explica neexecutarea deciziilor definitive astfel:
„... problemele existente în prezent sunt legate de lipsa de coordonare inter-instituţională în ceea ce priveşte schimbul de informaţii şi inter-operabilitatea arhivelor instituţiilor în cauză [..]. Legislaţia privind proprietatea este fragmentată şi este necesar să fie consolidată şi simplificată, astfel încât să fie prevăzute proceduri de despăgubire simple şi transparente. Procesul la scară naţională al primei înregistrări a proprietăţilor imobiliare nu s-a încheiat încă. Nu există un plan cadastral unificat la nivel naţional. Agenţia nu are o bază de date unificată a deciziilor [...]. Procesul de legalizare şi identificarea proprietăţilor care vor fi incluse în Fondul pentru despăgubiri în natură nu s-au încheiat încă.
... având în vedere aşteptările legitime pe care proprietarii le-au avut atâţia ani, [Guvernul] îşi exprimă intenţia de a oferi despăgubiri în procent de 100%.”
42. Planul de Acţiune descria două scheme de despăgubire.
1. Schema tranzitorie de despăgubire
43. Schema tranzitorie de despăgubire (skema kalimtare) urma să se aplice în anul 2011 (pentru mai multe detalii, a se vedea supra, pct. 37).
2. Schema definitivă de despăgubire
44. Schema definitivă de despăgubire (skema definitive) va deveni operaţională în 2013, odată cu estimarea veniturilor din bugetul consolidat. Schema definitivă se va baza pe date cartografice şi juridice digitale, astfel cum sunt furnizate de Agenţia pentru realizarea planurilor cadastrale standard. Un petent posesor al unei decizii definitive şi executorii va avea obligaţia să depună un formular de cerere pentru a solicita o despăgubire. Formularele de cerere depuse se vor înregistra într-o bază de date electronică în ordine cronologică, în funcţie de data deciziei comisiei/agenţiei. În cazul în care un petent deţine mai multe decizii definitive şi executorii, acestea vor fi ordonate cronologic. Cuantumul despăgubirii va fi plătit integral sau în rate.
45. Autorităţile vor avea putere discreţionară în ceea ce priveşte tipul de despăgubire care va fi acordată. Petenţii nu vor avea dreptul de a alege un tip de despăgubire în defavoarea altuia. Dacă un petent refuză tipul de despăgubire acordat, acesta îşi va pierde dreptul la despăgubire în ceea ce priveşte rata în cauză. Despăgubirea va fi efectuată automat de autorităţi. Despăgubirile în natură vor avea prioritate faţă de despăgubirile financiare. Până la alocarea totală a proprietăţilor către FDN, care se va încheia până în 2018, despăgubirile în natură vor fi distribuite pe măsură ce devin disponibile.
46. În cadrul Ministerului Justiţiei se va înfiinţa o nouă direcţie care va coordona diferite organe ale statului.
47. Planul de Acţiune nu prevedea termenele de punere în aplicare a acestuia.
F. Legea privind Fondul special pentru despăgubiri
48. La 25 februarie 2010, Parlamentul a adoptat Legea privind Fondul special pentru despăgubiri (legea nr. 10239), care este un fond special în sensul legii bugetului. Există două categorii de beneficiari ai Fondului special pentru despăgubiri: (1) foşti proprietari al căror drept la despăgubire a fost recunoscut în temeiul Legii din 1993/1994 privind proprietatea şi (2) foşti proprietari al căror drept la despăgubire a fost recunoscut în baza Legii privind legalizarea (a se vedea infra, secţiunea „Legea privind legalizarea”).
49. Venitul Fondului special pentru despăgubiri va consta în: (a) alocaţii anuale de la bugetul statului în conformitate cu Legea din 2004 privind proprietatea, astfel cum a fost modificat; (b) profituri provenite din vânzarea la licitaţie a unor proprietăţi ale statului în privinţa cărora nu a fost adoptată nicio decizie privind restituirea sau despăgubirea; (c) venituri generate în cursul procesului de legalizare a construcţiilor neautorizate (a se vedea infra, pct. 51); (d) venituri generate ca rezultat al punerii în aplicare a altor legi şi decizii locale şi (e) donaţii.
50. Fondul special pentru despăgubiri va fi administrat de agenţie.
G. Legea privind legalizarea (Legea nr. 9482 din 3 martie 2006 privind legalizarea, amenajarea urbană şi integrarea clădirilor neautorizate, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 9786 din 19 iulie 200, Legea nr. 9895 din 9 iunie 2008, Legea nr. 10099 din 19 martie 2009 şi Legea nr. 10169 din 22 octombrie 2009)
51. La 3 martie 2006, Parlamentul a adoptat Legea privind legalizarea pentru a reglementa construcţiile ilegale şi extensiile care fuseseră construite pe terenurile publice şi private în anii ‘90 şi la începutul anilor 2000, ca urmare a mişcărilor demografice interne rapide şi profunde. Legea prevedea transferul de proprietate asupra terenului pe care au fost construite clădiri neautorizate, de la proprietarul iniţial al terenului, prin intermediul statului, la proprietarul clădirii neautorizate, prin plata unui preţ de vânzare (secţiunile 19-21) în numerar sau prin vouchere de privatizare (secţiunea 17/1). Proprietarul oficial al terenului va primi o despăgubire integrală în ceea ce priveşte terenul expropriat în conformitate cu Legea din 2004 privind proprietatea. Câştigurile obţinute prin procesul de legalizare vor fi transferate la Fondul pentru despăgubiri financiare, astfel cum se prevede în Legea din 2004 privind proprietatea (secţiunea 32, cu modificări).
52. La prezenta hotărâre sunt anexate statistici privind procesul de legalizare, astfel cum au fost furnizate de Guvern.
III. Documentele Consiliului Europei
53. În cea mai recentă decizie din 6 iunie 2012 privind supravegherea executării hotărârilor prezentei Curţi, în cadrul celei de-a 1144-a reuniuni, Comitetul de Miniştri, între altele „a luat act de elaborarea de către autorităţile albaneze a [unui] proiect de strategie globală privind dreptul de proprietate”. De asemenea, a insistat asupra faptului că autorităţile albaneze ar trebui să facă progrese concrete astfel încât „să întocmească o listă a deciziilor definitive, să finalizeze planul cadastral, să calculeze costurile executării deciziilor, cu scopul de a putea stabili resursele de care este nevoie, să adopte mecanismul definitiv de executare şi să execute deciziile în litigiu.”
În drept
I. Conexarea cererilor
54. Având în vedere că cele patru cereri ridică aceeaşi problemă, Curtea decide conexarea acestora în temeiul art. 42 § 1 din Regulamentul Curţii.
II. Admisibilitatea capetelor de cerere
55. Reclamanţii au pretins că au fost încălcate art. 6 § 1 şi art. 13 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, ca urmare a neexecutării deciziilor administrative definitive prin care li s-au acordat despăgubiri în locul restituirii proprietăţilor acestora.
Partea relevantă a art. 6 § 1 din Convenţie este redactată după cum urmează:
„Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil [...] a cauzei sale, de către o instanţă [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil [...]”
Art. 13 din Convenţie este redactat după cum urmează:
„Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta Convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
Art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie este redactat după cum urmează:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi de principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosinţa bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
A. Cu privire la cererea nr. 604/07: Manushaqe Puto
56. La 6 octombrie 2010, Guvernul a solicitat Curţii să suspende examinarea acestei cereri, având în vedere procedura de control care fusese instituită din oficiu de directorul agenţiei centrale.
57. Reclamanţii au susţinut că exercitarea de către directorul agenţiei centrale a competenţei de a controla din oficiu deciziile comisiei fusese abrogată de Curtea Constituţională. Aceştia au solicitat Curţii să continue examinarea cererii lor. Pe de altă parte, aceştia s-au plâns de o încălcare a securităţii juridice, în temeiul art. 6 § 1 din Convenţie.
58. Curtea ia act de faptul că, la 6 octombrie 2008, în conformitate cu prevederile Legii din 2004 privind proprietatea, astfel cum a fost modificată, directorul agenţiei centrale a decis din oficiu să controleze decizia comisiei din 27 iulie 1995 în favoarea reclamanţilor. De asemenea, aceasta ia act de faptul că, la 26 mai 2010 şi, respectiv, 6 octombrie 2011, Curtea Constituţională a abrogat dispoziţiile respective, fiind incompatibile cu Constituţia (a se vedea supra, pct. 32). Având în vedere neconstituţionalitatea dispoziţiilor respective şi natura juridică a deciziilor Curţii Constituţionale (a se vedea supra, pct. 33), Curtea consideră că procedura de control a rămas fără temei legal în ceea ce priveşte dreptul intern. În aceste circumstanţe, nu este de competenţa Curţii să conteste finalitatea deciziei comisiei din 27 iulie 1995, care nu a fost anulată niciodată de autorităţi. Prin urmare, Curtea respinge obiecţia Guvernului.
B. Cu privire la celelalte cereri
59. Guvernul a susţinut că reclamanţii nu s-au prevalat de căile de atac introduse în perioada 2005-2011.
60. Reclamanţii au susţinut că aceste căi de atac nu erau efective.
61. Curtea consideră că problema existenţei unor căi de atac efective în ceea ce priveşte neexecutarea deciziilor administrative definitive şi, în special, a căilor de atac puse la dispoziţie de Legea din 2004 privind proprietatea (introduse după adoptarea hotărârilor Curţii în cauzele Driza şi Ramadhi şi alţii, citată anterior) ar trebui să fie unită şi examinată cu fondul capătului de cerere întemeiat de reclamanţi pe art. 13 (a se vedea infra, pct. 63-84). În această privinţă, Curtea consideră că, întrucât capătul de cerere întemeiat de reclamanţi pe art. 6 § 1 din Convenţie este „admisibil”, art. 13 este aşadar aplicabil (a se vedea, între altele, Eltari, citată anterior, pct. 80).
62. Curtea constată că aceste capete de cerere ale reclamanţilor nu sunt în mod vădit nefondate în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie. Având în vedere că nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate, aceste capete de cerere trebuie declarate aşadar admisibile.
III Cu privire la pretinsa încălcare a art. 13 din Convenţie
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
63. Reclamanţii au susţinut că nu au fost adoptate măsuri efective pentru a garanta executarea deciziilor prin care li s-au acordat despăgubiri. Procedura agenţiei de acordare a despăgubirilor financiare a fost excesiv de lungă şi incertă. Selecţia beneficiarilor s-a făcut aleatoriu, prin tragere la sorţi, şi despăgubirea nu putea depăşi valoarea unui teren cu o suprafaţă de 200 m2. În plus, planurile de evaluare cadastrală nu reflectau valoarea de piaţă. Calculul despăgubirilor nu era transparent şi nu se prevedeau dobânzi moratorii în cazul unor întârzieri în efectuarea plăţii.
64. În ceea ce priveşte despăgubirea sub formă de obligaţiuni de stat, astfel cum a dispus comisia în cererea nr. 46687/07 (Ahmatas şi alţii), reclamanţii au susţinut că, în fapt, Guvernul nu emisese niciodată obligaţiuni de stat cu scopul de acordare a despăgubirilor. De asemenea, deşi această formă de despăgubire era prevăzută în Legea din 1993 privind proprietatea, ea a fost omisă în actuala Lege din 2004 privind proprietatea.
65. În cele din urmă, reclamanţii au afirmat că autorităţile nu au întreprins niciun demers pentru a furniza despăgubiri în natură. Promisiunile autorităţilor legate de acţiuni viitoare, inclusiv un proiect de strategie privind drepturile de proprietate, ar trebui să fie considerate abuzive şi vor întârzia şi mai mult procesul de restituire şi despăgubire.
2. Guvernul
66. Guvernul a susţinut că, anual, erau acordate despăgubiri financiare în funcţie de o ierarhie stabilită la nivel naţional începând din 2007. Până în 2009, acordarea de despăgubiri financiare era limitată la valoarea unui teren de 200 m2, pe baza planurilor de evaluare cadastrală. Foştii proprietari, cărora li se acordaseră alte forme de despăgubire, nu aveau dreptul de a primi despăgubiri financiare. Scopul unei astfel de scheme era de a trata în mod egal foştii proprietari care nu primiseră niciodată despăgubiri, fie sub forma restituirii parţiale a terenurilor acestora, fie sub forma altor tipuri de despăgubiri. Începând din 2010, schema de despăgubiri financiare se va baza pe o scară procentuală, ale cărei detalii vor fi stabilite de un grup de lucru care a fost înfiinţat în acest scop.
67. Pe baza experienţei anterioare, Guvernul a declarat că, în cazul admiterii unei cereri de despăgubire financiară, agenţia plătea cuantumul despăgubirii în termen de 10-15 zile de la anunţarea rezultatelor. În ceea ce priveşte plata de dobânzi moratorii, Guvernul a susţinut că astfel de dobânzi erau înglobate în planurile de evaluare cadastrală, care, de regulă, erau actualizate. Preţurile reflectau valoarea de piaţă actuală şi erau de câteva ori mai mari decât preţul stabilit la momentul recunoaşterii drepturilor de proprietate. În cazul respingerii unei cereri de despăgubire financiară, petentul trebuia să depună o altă cerere anul următor, constând într-o cerere-tip şi o declaraţie.
68. În ceea ce priveşte posibilitatea acordării unor despăgubiri în natură, Guvernul a susţinut că nu a fost realizată niciodată o despăgubire în natură. Agenţia lucra la stabilirea şi verificarea proprietăţilor de stat care urmau să fie distribuite sub formă de despăgubiri în natură. În plus, foştii proprietari vor fi invitaţi să devină acţionari la întreprinderi deţinute de stat ca modalitate de a obţine despăgubiri. Câştigurile generate din privatizarea companiilor deţinute de stat vor fi folosite la acordarea de despăgubiri financiare foştilor proprietari. Guvernul a reiterat intenţia sa de a acorda despăgubiri integrale foştilor proprietari.
B. Motivarea Curţii
1. Principii generale
69. Curtea reaminteşte că art. 13 este expresia directă a obligaţiei statelor, consacrată la art. 1 din Convenţie, de a proteja drepturile omului în primul rând în cadrul propriului sistem juridic. Prin urmare, impune ca statele să pună la dispoziţie o cale de atac internă care să vizeze fondul unei „plângeri admisibile” în conformitate cu Convenţia şi să ofere o soluţie corespunzătoare [a se vedea Kudła împotriva Poloniei (MC), nr. 30210/96, pct. 152, CEDO 2000-XI].
70. Sfera de aplicare a obligaţiilor pe care le au statele contractante în temeiul art. 13 variază în funcţie de natura plângerii reclamantului; „efectivitatea” unei „căi de atac” în sensul art. 13 nu depinde de certitudinea unui rezultat favorabil reclamantului. În acelaşi timp, calea de atac impusă la art. 13 trebuie să fie „efectivă” în practică, dar şi în drept, în sensul fie de a preveni încălcarea pretinsă ori continuarea acesteia, fie de a oferi o reparaţie adecvată pentru orice încălcare care a avut loc deja. Chiar dacă o singură reparaţie nu îndeplineşte, de sine stătătoare, în totalitate cerinţele art. 13, ansamblul reparaţiilor prevăzute de dreptul intern poate face acest lucru [a se vedea Kudła, citată anterior, pct. 157-158, şi Wasserman împotriva Rusiei (nr. 2), nr. 21071/05, pct. 45, 10 aprilie 2008)].
71. În cazurile referitoare la neexecutarea deciziilor finale, orice modalitate internă de a preveni o încălcare prin asigurarea executării la timp este, în principiu, foarte importantă. Totuşi, în cazul în care o decizie definitivă este pronunţată în favoarea unei persoane particulare împotriva statului, aceasta nu ar trebui, în principiu, să fie obligată să introducă separat o acţiune în executare (a se vedea, mutatis mutandis, Metaxas împotriva Greciei, nr. 8415/02, pct. 19, 27 mai 2004).
2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză
72. Curtea ia notă de faptul că prezentele cereri privesc neexecutarea deciziilor comisiei prin care li s-au acordat reclamanţilor despăgubiri în locul restituirii proprietăţii. Curtea a examinat, în primul rând, chestiunea efectivităţii executării unor asemenea decizii administrative în cauza Ramadhi şi alţii (citată anterior, pct. 45-53), în care a constatat o încălcare a art. 13, coroborat cu art. 6 § 1 din Convenţie. În continuare, Curtea a constatat următoarele:
„50. Curtea ia act de faptul că niciuna din legile privind proprietatea şi nicio altă dispoziţie naţională privind proprietatea nu reglementa executarea deciziilor comisiei. În special, legile privind proprietatea nu prevedeau niciun termen legal pentru introducerea unei plângeri împotriva acestor decizii în faţa instanţelor naţionale sau vreo cale de atac specifică pentru executarea acestora. În continuare, Curtea ia act de faptul că legile privind proprietatea lăsau stabilirea formei şi modalităţii corespunzătoare de despăgubire la latitudinea Consiliului de Miniştri, care trebuia să definească normele detaliate şi metodele pentru o astfel de despăgubire. Până în prezent, nu au fost adoptate astfel de măsuri (...) şi Guvernul nu a prezentat nicio explicaţie pentru acest lucru.
51. Faptul că autorităţile s-au angajat, astfel cum a susţinut Guvernul, să restituie proprietăţile şi să plătească despăgubirile corespunzătoare nu a condus la executarea deciziilor în favoarea reclamanţilor, care sunt neexecutate de 12 şi, respectiv, 11 ani. În plus, Guvernul nu a prezentat nicio dovadă privind adoptarea iminentă a măsurilor relevante.
52. Considerentele anterioare sunt suficiente pentru a-i permite Curţii să ajungă la concluzia că, prin neadoptarea măsurilor necesare pentru a oferi mijloacele de executare a deciziilor comisiei, reclamanţii au fost privaţi de dreptul lor la o cale de atac efectivă, care să le permită să asigure executarea dreptului lor cu caracter civil la despăgubiri. (...)”
73. Curtea remarcă faptul că, de la pronunţarea hotărârii în cauza Ramadhi şi alţii, Guvernul a adoptat un număr semnificativ de acte juridice în ceea ce priveşte acordarea de despăgubiri financiare, adoptarea planurilor de evaluare cadastrală, înfiinţarea FDN şi adoptarea Planului de Acţiune.
74. Curtea ia act de decizia comisiei conform căreia reclamanţilor prezenţi ar trebui să li se ofere despăgubiri în una din formele prevăzute de lege (a se vedea şi supra, pct. 26). Având în vedere argumentele părţilor, Curtea va examina în continuare dacă au fost adoptate măsuri de punere în aplicare pentru acordarea de despăgubiri într-una din formele prevăzute de lege şi dacă măsurile în cauză pot fi considerate drept o cale de atac efectivă în sensul art. 13 din Convenţie.
(a) Despăgubiri în natură
75. Curtea ia act de argumentul Guvernului conform căruia, până în prezent, nu a fost acordată niciodată această formă de despăgubire (a se vedea supra, pct. 68). În plus, aceasta reiterează constatările sale din cauza Çaush Driza (citată anterior, pct. 78-83), în sensul că această formă de despăgubire nu este o cale de atac efectivă.
(b) Despăgubiri sub forma unor acţiuni la societăţi deţinute de stat şi a unor venituri din procesul de privatizare
76. Curtea ia act de faptul că Guvernul nu a furnizat nicio dovadă pentru a demonstra că acest tip de despăgubire fusese acordat deja în cauze anterioare.
(c) Obligaţiuni de stat
77. Curtea remarcă faptul că Legea din 2004 privind proprietatea, astfel cum a fost modificată, nu prevede despăgubiri sub formă de obligaţiuni de stat şi că Guvernul nu a explicat în ce fel s-a prevăzut executarea deciziilor comisiei prin care li s-au acordat reclamanţilor obligaţiuni de stat cu titlu de despăgubiri.
(d) Despăgubiri financiare
78. Curtea remarcă faptul că majoritatea argumentelor părţilor s-au concentrat pe acordarea unor despăgubiri financiare foştilor proprietari, de către autorităţi, în perioada 2005-2009, în privinţa cărora Curtea prezintă următoarele observaţii.
79. În primul rând, deciziile autorităţilor (a se vedea supra, pct. 35-37) au recunoscut dreptul unui petent la despăgubiri financiare doar în cazul în care Comisia acordase despăgubiri în privinţa întregii proprietăţi. În consecinţă, astfel cum a susţinut Guvernul şi cum reiese din lista petenţilor care au solicitat despăgubiri financiare în perioada 2005-2008 (a se vedea anexa), dacă un petent obţinea restituirea parţială a proprietăţii sau alte forme de despăgubire, nu era eligibil pentru obţinerea unor despăgubiri financiare. Aceasta este situaţia în două dintre cereri [43628/07 (Dani) şi 34770/09 (Muka)]. Reclamanţii în cauzele respective nu aveau dreptul de a obţine despăgubiri financiare deoarece li se alocase anterior un teren.
80. În al doilea rând, deciziile autorităţilor prevedeau un cuantum maxim al despăgubirilor financiare egal cu valoarea a 200 m2. Este adevărat că legislaţia nu stabileşte valoarea maximă pe care trebuie să o aibă despăgubirea în raport cu valoarea de piaţă, că Guvernul s-a angajat în repetate rânduri că va acorda despăgubiri integrale (a se vedea supra, pct. 44 şi 68) şi că tuturor reclamanţilor prezenţi li s-au acordat despăgubiri în privinţa unor terenuri cu o suprafaţă de peste 200 m2. Totuşi, despăgubirile financiare sunt singura formă de despăgubiri acordată în prezent. Prin urmare, dacă reclamanţii ar fi solicitat şi li s-ar fi acordat despăgubiri financiare în privinţa a 200 m2, dreptul lor la executarea restului deciziilor în favoarea lor ar fi fost incert. În fapt, deşi reclamanţii din cererea nr. 46684/07 (Ahmatas şi alţii) au primit despăgubiri financiare, până în prezent, restul deciziei în favoarea acestora a rămas neexecutată. În plus, Curtea nu este convinsă că acordarea unor despăgubiri financiare egale cu valoarea a 200 m2, indiferent de terenul recunoscut în scopul despăgubirii, ar asigura efectiv egalitatea de tratament a reclamanţilor, astfel cum a susţinut Guvernul. Persoanele ale căror situaţii diferă considerabil ar trebui să fie tratate diferit [a se vedea Thlimmenos împotriva Greciei (MC), nr. 34369/97, pct. 44, CEDO 2000‑IV].
81. În al treilea rând, deşi este posibil ca unui petent să i se ceară să parcurgă anumite etape procedurale pentru a solicita o despăgubire financiară, Curtea nu poate accepta ca unui petent a cărui cerere a fost respinsă într-un an precedent să i se solicite să depună o altă cerere în anul (anii) următor(i). Obligaţia de a respecta o decizie definitivă împotriva statului revine în principal autorităţilor statului, care ar trebui să folosească toate mijloacele disponibile din sistemul juridic intern pentru a accelera executarea, prevenind astfel încălcările Convenţiei [Burdov împotriva Rusiei (nr. 2), nr. 33509/04, pct. 98, CEDO 2009]. Statul pârât are obligaţia de a-şi organiza sistemul juridic astfel încât să poată face faţă infrastructurii tehnice şi logistice pentru procesarea numărului mare de cereri. Acest lucru este deosebit de important pentru a garanta un sistem de despăgubire în permanenţă „eficient şi rapid” [a se vedea Broniowski împotriva Poloniei (MC), nr. 31443/96, pct. 194, CEDO 2004‑V].
82. În al patrulea rând, ar fi ineficace dacă acordarea despăgubirilor financiare nu ar ţine seama da prejudiciul moral suferit ca urmare a perioadei de neexecutare excesiv de lungă [a se vedea Scordino împotriva Italiei (nr. 1) (MC), nr. 36813/97, pct. 203-4, CEDO 2006‑V; Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 100 şi 111]. În prezenta cauză, Curtea nu poate identifica în ce fel deciziile autorităţilor justifică şi calculează prejudiciul moral.
83. Prin urmare, Curtea concluzionează că această formă de despăgubire nu este efectivă.
(e) Concluzie
84. Având în vedere constatările anterioare, Curtea concluzionează că nu exista nicio cale de atac efectivă care să permită o reparaţie corespunzătoare şi suficientă în ceea ce priveşte neexecutarea prelungită a deciziilor comisiei de acordare a despăgubirilor. Prin urmare, a fost încălcat art. 13 din Convenţie. În consecinţă, Curtea respinge excepţia Guvernului conform căreia reclamanţii nu au epuizat efectiv căile de atac interne.
IV. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 6 § 1 din Convenţie şi a art. 1 din Protocolul nr. 1
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
85. Reclamanţii s-au plâns că deciziile administrative definitive în favoarea lor au rămas neexecutate. Deşi anumiţi reclamanţi au primit o despăgubire financiară parţială, restul deciziilor comisiei au rămas în continuare neexecutate. Argumentul Guvernului referitor la lipsa de fonduri fusese respins deja de Curte în cauza Beshiri şi alţii împotriva Albaniei (nr. 7352/03, pct. 102, 22 august 2006).
86. Reclamanţii au susţinut că, în temeiul deciziilor definitive ale comisiei, aceştia au o „cerere” şi, prin urmare, „bunuri” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1. Neexecutarea unor astfel de decizii definitive pentru o perioadă lungă de timp, fără justificare, a avut ca rezultat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
2. Guvernul
87. Guvernul a susţinut faptul că onorarea imediată a tuturor cererilor de despăgubire ar paraliza mecanismul statului. Principiul onorării obligaţiilor de către stat, astfel cum este menţionat în jurisprudenţa Curţii, se referea doar la cazurile sporadice şi nu la cele răspândite de neexecutare. Executarea deciziilor definitive nu se extindea la situaţiile continue care fuseseră create anterior intrării în vigoare a Convenţiei, cu atât mai mult atunci când astfel de probleme erau moştenite de la regimul totalitar care distrusese toate drepturile de proprietate.
88. Guvernul a atribuit neexecutarea deciziilor administrative definitive următoarelor probleme: (a) lipsa fondurilor; (b) schimbările frecvente ale legislaţiei; (c) adoptarea pentru prima dată a planurilor de evaluare cadastrală abia în 2005; (d) lipsa unui sistem exact de adrese; (e) dificultăţi în identificarea moştenitorilor foştilor proprietari, ceea ce a dus la întârzieri şi (f) lipsa datelor privind stadiul procedurii de control judecătoresc privind deciziile comisiei.
89. Acesta a susţinut, în continuare, că erau pe cale să adopte măsuri rapide pentru a înfiinţa FDN şi pentru a-i implica pe foştii proprietari în privatizarea întreprinderilor şi obiectelor deţinute de stat. Având în vedere obligaţia de despăgubire pe care o avea statul, Guvernul a susţinut că a făcut toate eforturile posibile pentru a garanta executarea deciziilor definitive şi dreptul foştilor proprietari la despăgubire.
B. Motivarea Curţii
1. Principii generale
(a) Cu privire la art. 6 § 1 din Convenţie
90. Curtea face trimitere la principiile generale evidenţiate, între altele, în cauza Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 65-70 (referinţe omise).
„65. Dreptul la o instanţă, protejat la art. 6, ar fi iluzoriu dacă sistemul juridic intern al unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească obligatorie şi definitivă să rămână neoperativă în detrimentul unei părţi. Executarea unei hotărâri pronunţate de orice instanţă trebuie considerată aşadar parte integrantă din «proces», în sensul art. 6 [...].
66. O întârziere nerezonabil de mare în executarea unei hotărâri obligatorii poate, prin urmare, să încalce Convenţia [...]. Caracterul rezonabil al unei astfel de întârzieri trebuie să fie stabilit în special în funcţie de complexitatea procedurii de executare, conduita reclamantului şi cea a autorităţilor competente, precum şi de valoarea şi natura despăgubirii acordate de instanţă [...].
67. Deşi Curtea ţine seama în mod corespunzător de termenele legale interne stabilite pentru procedurile de executare, nerespectarea acestora nu reprezintă automat o încălcare a Convenţiei. O anumită perioadă de întârziere poate fi justificată în circumstanţe speciale, dar, în orice caz, aceasta nu poate fi atât de lungă încât să afecteze esenţa dreptului protejat în temeiul art. 6 § 1 [...]. Astfel, Curtea a considerat, de exemplu, într-o cauză recentă privind Rusia, că o întârziere totală de nouă luni a autorităţilor în executarea unei hotărâri nu a fost prima facie nerezonabilă în temeiul Convenţiei [...]. Totuşi, o astfel de presupunere nu exclude necesitatea unei aprecieri în lumina criteriilor menţionate anterior [...] şi ţinând seama de alte circumstanţe relevante [...].
68. Nu se poate aştepta ca o persoană care a obţinut o hotărâre împotriva statului să introducă separat o procedură de executare [...]. În asemenea cazuri, autoritatea statului pârât trebuie notificată în mod corespunzător cu privire la hotărâre şi, astfel, este în măsură să întreprindă toate iniţiativele necesare pentru a o respecta sau pentru a o trimite altei autorităţi competente a statului, responsabilă pentru executare. Acest lucru este relevant în special în situaţia în care, în lumina complexităţii şi a posibilei suprapuneri a procedurilor de executare, un reclamant poate avea îndoieli rezonabile cu privire la ce autoritate este responsabilă pentru executarea hotărârii [...].
69. Este posibil ca o parte în litigiu a cărei cerere a fost admisă să fie nevoită să întreprindă anumite măsuri procedurale pentru a-şi recupera creanţa judiciară, atât în cazul unei executări voluntare a hotărârii de către stat, cât şi în cazul executării silite a acesteia [...]. În consecinţă, nu este nerezonabil faptul că autorităţile îi solicită reclamantului să prezinte documente suplimentare, precum informaţii bancare, pentru a permite sau a accelera executarea unei hotărâri [...]. Cerinţa privind cooperarea creditorului nu trebuie totuşi să depăşească ceea ce este strict necesar şi, în orice caz, nu scuteşte autorităţile de obligaţia pe care o au în temeiul Convenţiei de a întreprinde din oficiu acţiuni oportune, pe baza informaţiilor pe care le au la dispoziţie, cu scopul de a onora hotărârea împotriva statului [...]. Astfel, Curtea consideră că obligaţia de a asigura respectarea unei hotărâri împotriva statului le revine în principal autorităţilor statului, începând de la data la care hotărârea devine obligatorie şi executorie.
70. Complexitatea procedurii interne de executare sau a sistemului bugetar al statului nu poate scuti statul de obligaţia pe care o are în temeiul Convenţiei de a le garanta tuturor dreptul la executarea într-un termen rezonabil a unei hotărâri judecătoreşti obligatorii şi executorii. Nu este acceptabil nici ca autoritatea de stat să menţioneze lipsa de fonduri sau alte resurse (precum locuinţele) drept scuză pentru neonorarea unei creanţe judiciare [...]. Statele contractante trebuie să îşi organizeze sistemele juridice astfel încât autorităţile competente să îşi respecte obligaţia în această privinţă [...].”
91. Aceleaşi principii au fost descrise şi în cauza Yuriy Nikolayevich Ivanov împotriva Ucrainei, nr. 40450/04, pct. 51-54, 15 octombrie 2009.
(b) Cu privire la art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie
92. Curtea face referire la principiile generale evidenţiate, între altele, în cauza Maria Atanasiu şi alţii împotriva României, nr. 30767/05 şi 33800/06, pct. 134-37 şi 163-68, 12 octombrie 2010 (referinţe omise).
„134. Curtea reaminteşte că un reclamant nu poate invoca o încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1 decât în măsura în care hotărârile contestate au ca obiect «bunurile» sale în sensul acestei dispoziţii. Noţiunea de «bunuri» poate acoperi atât «bunurile actuale», cât şi valorile patrimoniale, inclusiv creanţele, pe baza cărora un reclamant poate pretinde că are cel puţin o „speranţă legitimă” de a obţine exercitarea efectivă a unui drept de proprietate [...].
135. Curtea observă, în continuare, că art. 1 din Protocolul nr. 1 nu poate fi interpretat ca impunând statelor contractante o obligaţie generală de a restitui proprietăţile care le-au fost transferate înainte de ratificarea Convenţiei [...].
136. În schimb, atunci când, după ratificarea Convenţiei, inclusiv a Protocolului nr. 1, un stat contractant adoptă o legislaţie care prevede restituirea totală sau parţială a bunurilor confiscate în temeiul unui regim anterior, o astfel de legislaţie poate fi considerată ca generând un nou drept de proprietate, protejat prin art. 1 din Protocolul nr. 1, în cazul persoanelor care îndeplinesc cerinţele de acordare a dreptului respectiv [...].
137. Dacă interesul patrimonial este din clasa creanţei, acesta nu poate fi considerat drept o «valoare patrimonială» decât atunci când are o bază suficientă în dreptul naţional, de exemplu atunci când este confirmat de o jurisprudenţa consacrată a instanţelor naţionale [...].
...
163. Privarea de un drept de proprietate sau de un alt drept real constituie, în principiu, un act instantaneu şi nu creează o situaţie continuă de «privare de un drept» [...].
164. După cum art. 1 din Protocolul nr. 1 nu garantează dreptul de a dobândi bunuri, acesta nu impune statelor contractante nicio restricţie în privinţa libertăţii lor de a stabili domeniul de aplicare a restituirii proprietăţii şi de a alege condiţiile în care acceptă să restituie drepturile de proprietate ale foştilor proprietari [...].
165. În schimb, art. 1 din Protocolul nr. 1 impune ca ingerinţa din partea unei autorităţi publice în folosinţa dreptului la respectarea bunurilor ar trebui să fie legală [...]. Principiul legalităţii presupune, de asemenea, existenţa unor norme de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile în ceea ce priveşte aplicarea lor [...].
166. În plus, orice ingerinţă în folosinţa unui drept sau a unei libertăţi recunoscute de Convenţie trebuie să aibă un scop legitim. În acelaşi sens, în cauzele care implică o obligaţie pozitivă, trebuie să existe o justificare legitimă pentru lipsa de acţiune din partea statului. Principiul «echilibrului just», inerent art. 1 din Protocolul nr. 1, presupune în sine existenţa unui interes general al comunităţii. Datorită unei cunoaşteri directe a societăţii lor şi a necesităţilor acesteia, autorităţile naţionale sunt, în principiu, mai în măsură decât instanţa internaţională să aprecieze ce este «de utilitate publică». În conformitate cu sistemul de protecţie stabilit de Convenţie, autorităţile naţionale sunt cele care trebuie să efectueze evaluarea iniţială cu privire la existenţa unei probleme de interes public care justifică măsuri aplicabile în domeniul exercitării dreptului la proprietate, inclusiv privarea de proprietate şi restituirea proprietăţii. În acest caz, la fel ca şi în cazul altor domenii asupra cărora se extind garanţiile Convenţiei, autorităţile naţionale beneficiază aşadar de o anumită marjă de apreciere.
În plus, noţiunea de «utilitate publică» este în sine o noţiune amplă. În special, decizia de a adopta legi privind exproprierea proprietăţilor sau acordarea unor despăgubiri din fonduri publice pentru proprietăţile expropriate implică, de regulă, examinarea unor considerente de ordin politic, economic şi social. Considerând că este normal ca legiuitorul să beneficieze de o marjă amplă de apreciere în conducerea politicilor sociale şi economice, Curtea a declarat că respectă hotărârea legiuitorului în ceea ce priveşte «utilitatea publică», cu excepţia cazului în care hotărârea este în mod vădit lipsită de orice temei rezonabil [...].
167. Atât o ingerinţă în respectarea bunurilor, cât şi o abţinere de a acţiona trebuie să păstreze un echilibru just între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului. În special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele utilizate şi scopul vizat de orice măsuri aplicate de stat, inclusiv măsuri prin care o persoană este privată de bunurile sale. În fiecare cauză care implică o pretinsă încălcare a acestui articol, Curtea trebuie aşadar să stabilească dacă, din cauza acţiunii sau a lipsei de acţiune a statului, persoana în cauză a fost nevoită să suporte un prejudiciu disproporţionat şi excesiv [...].
168. La aprecierea conformităţii cu art. 1 din Protocolul nr. 1, Curtea trebuie să realizeze o examinare globală a diverselor interese implicate, ţinând seama de faptul că scopul Convenţiei este să protejeze drepturi «concrete şi efective». De asemenea, Curtea trebuie să vadă dincolo de aparenţe şi să cerceteze realitatea situaţiei reclamate. Această apreciere poate implica nu numai condiţiile de despăgubire aplicabile – dacă situaţia este similară unei privări de proprietate – dar şi conduita părţilor, inclusiv mijloacele utilizate de stat şi punerea lor în aplicare. În acest context, trebuie subliniat faptul că incertitudinea – legislativă, administrativă sau generată de practici aplicate de autorităţi – este un factor de care trebuie să se ţină seama la aprecierea conduitei statului. Într-adevăr, atunci când miza este o chestiune de interes general, autorităţilor publice le revine obligaţia de a acţiona în timp util şi în mod adecvat şi coerent [...].”
2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză
93. Curtea a constatat deja încălcări similare ale art. 6 § 1 din Convenţie şi ale art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie în alte cauze referitoare la întârzieri în executarea unor decizii administrative definitive privind proprietatea în ceea ce priveşte statul pârât [a se vedea, între alte autorităţi, Ramadhi şi alţii, citată anterior, pct. 45-53 şi 75-84; Hamzaraj (nr. 1), citată anterior, pct. 24-27 şi 38-43; şi Nuri împotriva Albaniei, nr. 12306/04, pct. 26-29 şi 35‑40, 3 februarie 2009]. Aceasta va examina dacă Guvernul a prezentat argumente noi şi relevante.
94. Guvernul a explicat că executarea deciziilor definitive în cazul unui număr mic de cauze era fezabilă, dar nu şi în cazul unui număr mare de cereri. Totuşi, fiecare reclamant are dreptul la executarea unei decizii definitive în favoarea sa ( a se vedea Hornsby împotriva Greciei, 19 martie 1997, pct. 40, Culegere de hotărâri şi decizii 1997‑II). Aspectul stabilirii dacă neexecutarea unei decizii definitive ridică o problemă sistemică va fi examinat în temeiul art. 46 din Convenţie mai jos (a se vedea infra, pct. 99-121).
95. Guvernul a contestat aplicarea Convenţiei în cazul unor decizii definitive adoptate anterior intrării sale în vigoare în ceea ce priveşte statul pârât. Curtea ia act de faptul că neexecutarea deciziilor definitive în cauză a persistat şi ulterior intrării în vigoare a Convenţiei la 2 octombrie 1996. În fapt, aceasta persistă şi în prezent. Prin urmare, Convenţia se aplică.
96. Motivarea neonorării unei creanţe judiciare prin lipsa de fonduri sau a altor resurse nu poate scuti statul de obligaţia pe care o are în temeiul Convenţiei de a garanta respectarea unei decizii definitive într-un termen rezonabil (a se vedea, de exemplu, Burdov, citată anterior, pct. 35; Beshiri şi alţii, citată anterior, pct. 102; şi Kukalo împotriva Rusiei, nr. 63995/00, pct. 49, 3 noiembrie 2005). Ceilalţi factori prezentaţi de Guvern la pct. 88 de mai sus evidenţiază pur şi simplu acţiunea întârziată a autorităţilor şi lipsa lor de acţiune în scopul de a aborda executarea deciziilor comisiei.
97. În circumstanţele prezentei cauze, deciziile definitive şi executorii ale comisiei în favoarea reclamanţilor au rămas neexecutate pe parcursul unor perioade cuprinse între 15 şi 17 ani. După examinarea elementelor care i-au fost prezentate, Curtea nu identifică niciun motiv să se abată de la constatările din cauzele anterioare (a se vedea supra, pct. 92). Prin urmare, au fost încălcate art. 6 § 1 şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie în fiecare cerere.
V. Cu privire la aplicarea art. 46 din Convenţie
98. Art. 46 din Convenţie prevede:
„1. Înaltele părţi contractante se obligă să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii, pronunţate în cauzele în care sunt părţi.
2. Hotărârea definitivă a Curţii se transmite Comitetului de Miniştri care supraveghează executarea acesteia.”
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
99. Reclamanţii în cauzele nr. 604/07 (Manushaqe Puto), 43628/07 (Dani) şi 46684/07 (Ahmatas şi alţii) nu au ridicat obiecţii în ceea ce priveşte aplicarea procedurii hotărârii-pilot, având în vedere promisiunile autorităţilor de a întocmi planuri de acţiune nerealiste şi ineficiente sau strategii (inter-)sectoriale privind restituirea proprietăţilor sau despăgubirea. Totuşi, aceştia au contestat utilitatea procedurii, având în vedere că Guvernului i se indicase deja adoptarea de măsuri generale în temeiul art. 46, în hotărârile în cauzele Driza, citată anterior; Ramadhi şi alţii, citată anterior; Vrioni şi alţii împotriva Albaniei şi Italiei, nr. 35720/04 şi 42832/06, pct. 87, 29 septembrie 2009; şi Delvina împotriva Albaniei, nr. 49106/06, pct. 85-88, 8 martie 2011. În cazul în care Curtea ar aplica procedura hotărârii-pilot, reclamanţii în cauză solicitau ca aplicarea art. 41 din Convenţie în cauzele menţionate anterior să nu fie amânată. În plus, aceştia solicitau să se continue examinarea de către Curte a tuturor cauzelor similare înregistrate, care au fost comunicate Guvernului.
100. Reclamantul din cererea nr. 34770/09 (Muka) a susţinut că procesul de despăgubire a fost un eşec total şi că putea fi considerat drept o problemă sistemică/structurală. Acest eşec se datora cadrului legislativ, precum şi incapacităţii autorităţilor de a stabili un mecanism eficient de acordare a despăgubirilor.
2. Guvernul
101. Cu titlu introductiv, Guvernul a susţinut că problemele identificate în cauzele menţionate anterior erau similare celor identificate în hotărârile din cauza Driza, citată anterior. Problemele structurale privind neexecutarea deciziilor definitive în general erau abordate într-un document de lucru întocmit de Guvern şi de Comitetul de Miniştri în cadrul supravegherii şi executării hotărârilor Curţii. Guvernul considera că situaţia din Albania era similară celei descrise în cauza Maria Atanasiu şi alţii, citată anterior. Prin urmare, în această cauză ar fi adecvată aplicarea procedurii hotărârii-pilot. Acesta a susţinut, de asemenea, că îşi rezervau dreptul de a solicita oficial aplicarea procedurii hotărârii-pilot într-o etapă ulterioară.
B. Motivarea Curţii
1. Principii generale
102. Curtea reaminteşte că art. 46 din Convenţie, interpretat în lumina art. 1, impune statului pârât o obligaţie legală de a pune în aplicare, sub supravegherea Comitetului de Miniştri, măsurile generale şi/sau individuale corespunzătoare, pentru a garanta dreptul reclamantului a cărui încălcare a fost constatată de către Curte. Astfel de măsuri trebuie să fie adoptate şi în privinţa altor persoane aflate în poziţia de reclamant, în special prin soluţionarea problemelor care au condus la constatările Curţii. Această obligaţie a fost evidenţiată în mod constant de Comitetul de Miniştri în cadrul supravegherii executării hotărârilor comisiei, în cauze privind durata procedurilor în Italia, precum şi în cauze referitoare la acţiunea forţelor de securitate din Turcia [a se vedea Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 125].
103. Supus monitorizării Comitetului de Miniştri, statul pârât este liber să aleagă mijloacele prin care îşi va îndeplini obligaţia legală prevăzută la art. 46 din Convenţie, cu condiţia ca aceste mijloace să fie compatibile cu concluziile indicate în hotărârea Curţii (a se vedea Maria Atanasiu şi alţii, citată anterior, pct. 211).
104. Scopul desemnării de către Curte a unei cauze pentru „procedura hotărârii-pilot” este de a facilita soluţionarea cea mai rapidă şi mai efectivă posibilă a unei disfuncţionalităţi care afectează protecţia, în ordinea juridică internă, a dreptului respectiv din Convenţie. Obiectivul procedurii hotărârii-pilot este de a determina statul pârât să soluţioneze un număr mare de cauze individuale care sunt generate de aceeaşi problemă structurală la nivel intern, punând astfel în aplicare principiul subsidiarităţii, care stă la baza sistemului Convenţiei (a se vedea Maria Atanasiu şi alţii, citată anterior, pct. 212).
105. Unul din factorii relevanţi luaţi în considerare de Curte la conceperea şi aplicarea procedurii hotărârii-pilot a fost ameninţarea din ce în ce mai mare pe care o reprezintă pentru sistemul Convenţiei volumul important de cauze repetitive care derivă, între altele, din aceeaşi problemă structurală sau sistemică. Într-adevăr, sarcina Curţii, astfel cum este definită la art. 19, adică aceea de a „asigura respectarea angajamentelor care decurg pentru înaltele părţi contractante din prezenta Convenţie şi din protocoalele sale”, nu este în mod necesar realizată cel mai bine prin repetarea aceloraşi constatări într-o serie mare de cauze [a se vedea Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 127].
106. Deşi acţiunile întreprinse de statul pârât ar trebui să vizeze în principal soluţionarea unei astfel de disfuncţionalităţi şi introducerea, după caz, a unor căi de atac interne eficiente în privinţa încălcărilor în cauză, acestea pot include şi soluţii ad hoc, precum înţelegerile pe cale amiabilă cu reclamanţii sau oferte unilaterale de reparaţie conforme cu cerinţele Convenţiei. Curtea poate decide să amâne examinarea tuturor cauzelor similare, oferind astfel statului pârât ocazia de a le soluţiona în diversele modalităţi prezentate. 128. Dacă, totuşi, statul pârât nu adoptă astfel de măsuri în urma unei hotărâri-pilot şi continuă să încalce Convenţia, Curtea nu va avea de ales şi va relua examinarea tuturor cererilor similare pendinte în faţa sa şi va pronunţa o hotărâre, astfel încât să asigure respectarea efectivă a Convenţiei [a se vedea Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 128].
2. Aplicarea principiilor în prezenta cauză
(a) Existenţa unei practici incompatibile cu Convenţia
107. Curtea reaminteşte, pentru început, astfel cum a declarat deja la pct. 90 din hotărârea Ramadhi şi alţii, că încălcările constatate în prezenta hotărâre „au avut la origine o problemă răspândită, care a afectat un număr mare de persoane”, şi anume deficienţele de reglementare şi/sau comportamentul administrativ al autorităţilor în executarea deciziilor definitive ale comisiei, prin care au fost acordate despăgubiri foştilor proprietari în temeiul actelor privind proprietatea.
108. Curtea observă cu îngrijorare că a constatat încălcări în prezenta cauză, în ciuda măsurilor generale indicate în hotărârile sale anterioare din 2007, 2009 şi 2011 în cauzele Driza, citată anterior; Ramadhi şi alţii, citată anterior; Vrioni şi alţii, citată anterior, şi Delvina, citată anterior). Având în vedere numărul de cauze similare pendinte în faţa Curţii şi statisticile furnizate de Guvern (a se vedea anexa), Curtea este foarte îngrijorată de faptul că numărul de cereri întemeiate înregistrate ar putea creşte şi, prin urmare, ar putea reprezenta o ameninţare critică pentru eficacitatea viitoare a mecanismului Convenţiei (a se vedea, între altele, Yuriy Nikolayevich Ivanov, citată anterior, pct. 86).
(b) Aplicarea procedurii hotărârii-pilot
109. Având în vedere numărul mare de probleme care predomină în mecanismul de despăgubire şi care continuă să persiste după adoptarea hotărârilor în cauzele Driza, Ramadhi şi alţii, Vrioni şi alţii şi Delvina, citată anterior, precum şi nevoia urgentă de a acorda reclamanţilor o reparaţie rapidă şi corespunzătoare la nivel intern, Curtea consideră că este imperativă aplicarea procedurii hotărârii-pilot în prezenta cauză. În acest sens, Curtea observă că nu a adoptat o hotărâre-pilot în niciuna din cauzele menţionate anterior.
(c) Măsuri generale
110. Curtea consideră că statul pârât ar trebui să adopte urgent măsuri generale pentru a asigura în mod eficient dreptul la despăgubiri, păstrând totodată un echilibru just între diversele interese aflate în joc [a se vedea, de exemplu, Burdov (nr. 2), citată anterior, pct. 125]. Supus monitorizării Comitetului de Miniştri, statul pârât este liber să aleagă mijloacele prin care îşi va îndeplini obligaţia legală prevăzută la art. 46 din Convenţie, cu condiţia ca aceste mijloace să fie compatibile cu concluziile indicate în hotărârea Curţii [a se vedea Scozzari şi Giunta împotriva Italiei (MC), nr. 39221/98 şi 41963/98, pct. 249, CEDO 2000‑VIII]. Curtea remarcă, în primul rând, că legislaţia actuală privind proprietatea a fost modificată frecvent, de cel puţin şapte ori în perioada 2004-2010. Deşi modificările legislative pot reflecta evoluţia stării de fapt, complexitatea dispoziţiilor legislative, modificările frecvente aduse acestora, precum şi practica judiciară inconsecventă rezultată în urma acestora, contribuie inevitabil la o absenţă generală a certitudinii juridice. Statul pârât ar trebui să evite modificarea frecventă a legislaţiei şi să examineze cu atenţie implicaţiile juridice şi financiare, înainte de a introduce noi modificări.
111. Astfel cum a recunoscut Guvernul în Planul de Acţiune, autorităţile nu dispun de informaţii exacte şi sigure în ceea ce priveşte numărul total de decizii administrative prin care s-au recunoscut drepturile de proprietate şi s-au acordat despăgubiri, după caz, care au fost adoptate începând din 1993. Existenţa unor date precise, care ar trebui să reflecte şi modificările aduse în urma controalelor judecătoreşti, le-ar permite autorităţilor să calculeze şi să monitorizeze costurile totale ale despăgubirilor, precum şi implicaţiile financiare ale mecanismului de despăgubire.
112. Alcătuirea unei baze de date şi estimarea costurilor totale ale despăgubirilor ar trebui să fie însoţite de o schemă de despăgubire clar şi atent concepută. Schema de despăgubire, care ar trebui să nu cuprindă proceduri greoaie de conformitate, de exemplu obligaţia petentului de a solicita acordarea de despăgubiri anul următor, în cazul unei cereri care nu a fost admisă anul precedent, ar trebui să ţină seama de principiile jurisprudenţei Curţii referitoare la aplicarea art. 6 § 1 şi a art. 1 din Protocolul nr. 1 (a se vedea supra, pct. 90-92).
113. În continuare, Curtea remarcă faptul că schema de despăgubire ar trebui să abordeze constatările făcute în temeiul art. 13 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 75-84). Aceasta ia notă, în special, de povara considerabilă asupra bugetului statului reprezentată de despăgubirile financiare. Constatările anterioare impun în mod clar o reconsiderare a modalităţilor de efectuare a plăţii despăgubirilor financiare, astfel cum sunt puse în aplicare în prezent. Revizuirea şi actualizarea planurilor de evaluare cadastrală ar trebui să facă obiectul unor criterii transparente şi explicite, ţinând seama de dezvoltarea teritorială şi fluctuaţiile pieţei. Curtea solicită autorităţilor, în mod prioritar, să înceapă să utilizeze alte forme alternative de despăgubire, prevăzute de Legea din 2004 privind proprietatea, care vor uşura ulterior povara asupra bugetului, şi/sau să introducă alte metode de despăgubire.
112. Procesul decizional referitor la tipul de despăgubire care trebuie acordată impune cea mai mare transparenţă şi eficienţă posibilă, cu scopul de a consolida încrederea publică. Ar fi în interesul general ca rezultatele să fie făcute publice şi diseminate prin mijloace de comunicare diverse şi accesibile. Este crucial ca deciziile autorităţilor să conţină motive clare şi suficiente şi să fie susceptibile de control judecătoresc în eventualitatea unei dispute.
113. Ar trebui să se facă o distincţie între procesul de despăgubire a foştilor proprietari în temeiul legilor privind proprietatea şi despăgubirile acordate foştilor proprietari în conformitate cu legea privind legalizarea. În privinţa celei din urmă, statul pârât poate reconsidera creşterea cotei costurilor suportate de reclamanţii din cererile privind legalizarea, astfel încât să corespundă despăgubirilor financiare plătite foştilor proprietari. Pe de altă parte, statul pârât ar trebui să asigure existenţa unui sistem transparent şi eficient de înregistrare a proprietăţilor, inclusiv date cartografice exacte şi unificate, pentru a permite, simplifica şi facilita viitoarele tranzacţii legale.
114. Spre deosebire de propunerile din Planul de Acţiune al Guvernului, care nu menţiona termene specifice, Curtea nu poate sublinia suficient de mult importanţa stabilirii unor termene realiste, legale şi obligatorii în privinţa fiecărei etape a procesului. Prelungirea frecventă a termenelor, precum în cazul de faţă, nu contribuie la o soluţionare eficientă a problemelor identificate, afectând şi mai mult încrederea publică.
115. Pentru a asigura punerea în aplicare eficientă a măsurilor generale, trebuie să fie puse la dispoziţia autorităţilor competente resurse umane şi materiale suficiente şi să fie asigurată coordonarea între diverse instituţii de stat, în scopul schimbului de informaţii. Ori de câte ori este posibil, autorităţile ar putea explora posibilitatea de a pune în comun resursele, prin fuzionarea diverselor instituţii, pentru a evita suprapunerea costurilor şi cheltuielilor operative şi pentru diminuarea acestora. Înfiinţarea unor noi structuri instituţionale nu ar trebui considerată drept un alt plan al procesului, ci ar trebui să fie pe deplin justificată.
116. Curtea consideră că amploarea problemei şi măsurile sugerate mai sus, cu titlu pur informativ, alături de necesitatea unei soluţii cuprinzătoare şi practice, ar putea fi abordate mai bine dacă ar face obiectul unor discuţii publice extinse, cu scopul de a obţine o bună înţelegere în ceea ce priveşte nivelul despăgubirilor care se aşteaptă să fie plătite de stat în mod real şi în ceea ce priveşte diversele forme de despăgubire.
(d) Procedura ulterioară care trebuie urmată în cazuri similare în faţa Curţii
117. În ceea ce priveşte procedura de urmat în cazuri similare, Curtea consideră că este adecvat să se facă distincţie între cauzele depuse deja la Curte şi cele care ar putea fi introduse în viitor.
118. Curtea va amâna procedurile care privesc toate noile cereri depuse la Curte după pronunţarea prezentei hotărâri, în care reclamanţii formulează plângeri întemeiate referitoare doar la neexecutarea prelungită a deciziilor definitive privind proprietatea, de a căror executare este responsabil statul, inclusiv cererile în care sunt formulate şi plângeri care susţin lipsa unor căi de atac efective în privinţa unei astfel de neexecutări. Amânarea va avea efect o perioadă de 18 luni de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri. Reclamanţii în astfel de cauze vor fi informaţi în consecinţă.
119. Totuşi, Curtea decide să urmeze un curs diferit în ceea ce priveşte cererile depuse înainte de pronunţarea prezentei hotărâri. Procedurile care privesc toate cauzele înregistrate nu vor fi amânate. Acestea vor continua să fie examinate după rămânerea definitivă a prezentei hotărâri, fără a aduce atingere competenţei Curţii de a declara în orice moment inadmisibilă orice cauză de acest tip sau de a o radia de pe rol, în urma unei soluţionări pe cale amiabilă între părţi sau a soluţionării problemei prin alte mijloace, în conformitate cu art. 37 sau 39 din Convenţie sau cu art. 62 (a) din Regulamentul Curţii.
VI. Cu privire la aplicarea art. 41 din Convenţie
120. Art. 41 din Convenţie prevede:
„Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă”.
A. Prejudiciu
1. Argumentele părţilor
121. Reclamanţii s-au bazat pe planurile de evaluare ale experţilor şi au formulat următoarele pretenţii cu titlu de prejudiciu material şi moral.
Cererea nr. şi numele
Prejudiciu material
Prejudiciu moral
604/07– Manushaqe Puto
1 440 000 EUR în ceea ce priveşte valoarea proprietăţii (5,000 m2 x 288 EUR/m2);
25 000 EUR
720 000 EUR în ceea ce priveşte pierderile datorate neutilizării profiturilor;
43628/07 – Dani
343 750 EUR în ceea ce priveşte valoarea proprietăţii (1 375 m2 x 250 EUR/m2);
70 000 EUR
46684/07 – Ahmatas şi alţii
305 900 EUR în ceea ce priveşte terenul cu suprafaţa de 3 800 m2 (3,800 m2 x 80,5 EUR/m2 );
80 000 EUR
2 545 590 ALL (18 372 EUR) în ceea ce priveşte terenul cu suprafaţa de 59 546 m2, în privinţa căruia au fost emise obligaţiuni;
34770/09 – Muka
105 000 000 ALL (790 000 EUR) în ceea ce priveşte terenul cu suprafaţa de 660 m2;
Niciunul.
79 000 000 ALL (585 000 EUR) în ceea ce priveşte terenul cu suprafaţa de 622 m2;
122. Guvernul a contestat pretenţiile reclamanţilor şi i-a invitat să solicite despăgubiri financiare în conformitate cu DCM-urile.
2. Motivarea Curţii
123. Având în vedere natura ineficientă a actualului sistem de despăgubire şi, în special, faptul că au trecut mai mult de 15 ani de la acordarea iniţială a despăgubirilor, Curtea, fără a aduce atingere viitoarei evoluţii în ceea ce priveşte mecanismul de despăgubire, consideră că este rezonabil să le acorde reclamanţilor o sumă care ar reprezenta o soluţionare finală şi integrală a cererilor acestora. În acest sens, Curtea reiterează constatările sale din cauza Vrioni şi alţii împotriva Albaniei [(reparaţie echitabilă), nr. 35720/04 şi 42832/06, pct. 33‑39, 7 decembrie 2010] în ceea ce priveşte metoda de calculare a prejudiciului material şi moral.
124. Având în vedere elementele de care dispune şi pronunţându-se în echitate, Curtea consideră că este rezonabil să acorde următoarele sume cu titlu de prejudiciu material şi moral.
Cererea nr. şi numele
Prejudiciu material şi moral
604/07– Manushaqe Puto
1 000 000 EUR
43628/07 – Dani
280 000 EUR
46684/07 – Ahmatas şi alţii
352 400 EUR
34770/09 – Muka
1 360 000 EUR
B. Cheltuieli de judecată
1. Argumentele părţilor
125. Reclamanţii, care au prezentat facturi, au formulat următoarele pretenţii cu titlu de cheltuieli de judecată.
Cererea nr. şi numele
Proceduri interne
Proceduri la Strasbourg
604/07 – Manushaqe Puto
Niciuna.
4 075 EUR
43628/07 – Dani
2 940 EUR
46684/07 – Ahmatas şi alţii
5 035 EUR
34770/09 – Muka
Niciuna.
126. Guvernul a susţinut că reclamanţii nu au prezentat chitanţe detaliate. Acesta a respins pretenţiile reclamanţilor în ceea ce priveşte cheltuielile de judecată, considerându-le excesive şi nerezonabile.
2. Motivarea Curţii
127. Potrivit jurisprudenţei Curţii, un reclamant are dreptul la rambursarea cheltuielilor de judecată numai în măsura în care se stabileşte caracterul real, necesar şi rezonabil al acestora (a se vedea Gjyli împotriva Albaniei, nr. 32907/07, pct. 72, 29 septembrie 2009). În acest scop, art. 60 § 2 şi 3 din Regulamentul Curţii prevede că reclamanţii trebuie să anexeze la cererile lor de acordare a unei reparaţii echitabile „documente justificative pertinente”, fără de care Curtea „poate respinge cererile în tot sau în parte pretenţiile sale”.
128. În prezenta cauză, Curtea remarcă faptul că reclamanţii din cererile nr. 604/07 (Manushaqe Puto), 43628/07 (Dani) şi 46684/07 (Ahmatas şi alţii) au fost reprezentaţi de acelaşi avocat. Faptele din cauzele respective au fost directe, la fel şi desfăşurarea procedurilor interne şi a celor întemeiate pe Convenţie. Argumentele prezentate de acestea în faţa Curţii au fost aproape identice. În plus, majoritatea cheltuielilor de judecată solicitate nu au avut un caracter rezonabil în ceea ce priveşte suma lor. În concluzie, Curtea decide să acorde 1 000 EUR pentru fiecare din cele trei cereri de mai sus.
129. Curtea nu acordă nicio sumă cu titlu de cheltuieli de judecată pentru cererile nr. 34770/09 (Muka), având în vedere că nu au fost solicitate de reclamant.
C. Dobânzi moratorii
130. Curtea consideră necesar ca rata dobânzilor moratorii să se întemeieze pe rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal practicată de Banca Centrală Europeană, majorată cu trei puncte procentuale.
Pentru aceste motive, Curtea, în unanimitate,
1. Decide să conexeze cererile;
2. Decide să unească excepţia Guvernului cu privire la epuizarea căilor de atac interne cu fondul capătului de cerere întemeiat pe art. 13 din Convenţie;
3. Declară cererile admisibile;
4. Hotărăşte că a fost încălcat art. 13 din Convenţie şi, în consecinţă, respinge excepţia Guvernului privind epuizarea căilor de atac interne;
5. Hotărăşte că au fost încălcate art. 6 § 1 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenţie;
6. Hotărăşte că statul pârât trebuie să adopte, în termen de optsprezece luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, în conformitate cu art. 44 § 2 din Convenţie, măsuri pentru a asigura protecţia efectivă a drepturilor garantate la art. 6 § 1 din Convenţie şi art. 1 din Protocolul nr. 1, în contextul tuturor cauzelor similare cu prezenta cauză, în conformitate cu principiile Convenţiei, consacrate în jurisprudenţa Curţii;
7. Hotărăşte că va examina, de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, în temeiul art. 44 § 2 din Convenţie, cauzele depuse anterior pronunţării prezentei hotărâri, fără a aduce atingere competenţei Curţii de a declara în orice moment inadmisibilă orice cauză de acest tip sau de a o scoate de pe rol, în urma unei soluţionări pe cale amiabilă între părţi sau a soluţionării problemei prin alte mijloace, în conformitate cu art. 37 sau 39 din Convenţie;
8. Hotărăşte că, până la adoptarea măsurilor menţionate anterior, Curtea va amâna, pentru o perioadă de optsprezece luni de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, în conformitate cu art. 44 § 2 din Convenţie, procedurile în toate cauzele similare cu prezenta cauză, care au fost depuse ulterior pronunţării prezentei hotărâri, fără a aduce atingere competenţei Curţii de a declara în orice moment inadmisibilă orice cauză de acest tip sau de a o scoate de pe rol, în urma unei soluţionări pe cale amiabilă între părţi sau a soluţionării problemei prin alte mijloace, în conformitate cu art. 37 sau 39 din Convenţie;
9. Hotărăşte
(a) că statul pârât trebuie să plătească reclamanţilor, în solidar, în termen de trei luni de la data rămânerii definitive a hotărârii, în conformitate cu art. 44 § 2 din Convenţie, următoarele sume care trebuie convertite în moneda naţională la rata de schimb aplicabilă la data plăţii:
(i) 1 000 000 EUR (un milion de euro), plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit, pentru prejudiciul material şi moral, în ceea ce priveşte cererea nr. 604/07;
(ii) 280 000 EUR (două sute optzeci de mii de euro), plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit, pentru prejudiciul material şi moral, în ceea ce priveşte cererea nr. 43628/07;
(iii) 352 400 EUR (trei sute cincizeci şi două de mii patru sute de euro), plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit, pentru prejudiciul material şi moral, în ceea ce priveşte cererea nr. 46684/07;
(iv) 1 360 000 EUR (un milion trei sute şaizeci de mii de euro), plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit, pentru prejudiciul material şi moral, în ceea ce priveşte cererea nr. 34770/09;
(v) 1 000 EUR (o mie de euro), cu titlu de cheltuieli de judecată în ceea ce priveşte cererea nr. 604/07;
(vi) 1 000 EUR (o mie de euro), cu titlu de cheltuieli de judecată în ceea ce priveşte cererea nr. 43628/07;
(vii) 1 000 EUR (o mie de euro), cu titlu de cheltuieli de judecată în ceea ce priveşte cererea nr. 46684/07;
b) că, de la expirarea termenului de trei luni menţionat anterior şi până la efectuarea plăţii, aceste sume trebuie majorate cu o dobândă simplă, la o rată egală cu rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal practicată de Banca Centrală Europeană, aplicabilă pe parcursul acestei perioade şi majorată cu trei puncte procentuale;
10. Respinge cererea de acordare a unei reparaţii echitabile pentru celelalte capete de cerere.
Redactată în limba engleză, apoi comunicată în scris, la 31 iulie 2012, în temeiul art. 77 § 2 şi 3 din Regulamentul Curţii.
Lawrence EarlyLech Garlicki
GrefierPreşedinte
ANEXĂ
A. Statistici privind procesul de restituire a proprietăţii şi de despăgubire
La 30 iunie 2009, Guvernul a furnizat o listă de 1 194 de petenţi care solicitaseră despăgubiri financiare în perioada 2005-2008. Acordarea despăgubirilor financiare s-a întemeiat pe planurile de evaluare cadastrală. Lista conţinea mai mulţi petenţi care obţinuseră decizii ale Comisiei încă din 1993 şi 1994, dar nu li se acordaseră despăgubiri financiare, având în vedere că anterior primiseră o restituire parţială a terenurilor lor. În ceea ce priveşte faptul că alţi petenţi nu primiseră despăgubiri financiare în privinţa deciziilor Comisiei din 1993 şi 1995, Guvernul a explicat că respectivii petenţi nu respectaseră cerinţele legale pentru depunerea documentelor necesare şi că nu existau fonduri.
La 19 mai 2010, Guvernul a furnizat următoarele statistici combinate, referitoare la procesul de despăgubire financiară.
Nr.
An
Valoarea totală a despăgubirilor
Nr. de cereri
Nr. de beneficiari
Locaţia geografică
1.
2005
209 215 623 ALL
103
28
Tirana
2.
2006
297 067 149 ALL
251
59
Tirana, Kavaja
3.
2007
499 999 994 ALL
468
119
Pe întreg teritoriul ţării
4.
2008
497 518 493 ALL
740
162
Pe întreg teritoriul ţării
5.
2009
1 250 725 155 ALL
209
Pe întreg teritoriul ţării
6.
2010
21 000 000 ALL Dolari americani
În curs
Pe întreg teritoriul ţării
În plus, Guvernul a furnizat următoarele cifre:
Nr.
Indicatori
Număr total
1.
Numărul de cereri pendinte prin care se solicită recunoaşterea drepturilor de proprietate, restituirea şi despăgubirile aferente.
40 803
2.
Numărul de cereri în cadrul cărora au fost recunoscute drepturile de proprietate.
28 899
3.
Numărul de cereri care aşteaptă despăgubirea integrală [până în prezent nu s-a acordat nicio despăgubire financiară].
14 953
4.
Numărul de cereri care aşteaptă despăgubirea integrală, în privinţa cărora au fost acordate despăgubiri financiare [parţiale].
9 065
5.
Numărul de petenţi care au solicitat despăgubiri financiare.
1 460
6.
Numărul de cereri care au primit despăgubiri financiare [excluzând anii 2009 şi 2010].
368
7.
Numărul de petenţi care au primit despăgubiri financiare integrale (suprafaţa proprietăţii de până la 200 m2).
128
La 22 februarie 2012, Guvernul a adoptat raportul anual privind distribuirea despăgubirilor financiare din cursul anului 2011 (decizia nr. 128). Conform acestui raport, în 2011, au existat 1 012 de cereri de despăgubire financiară, din care 107 de petenţi au primit despăgubiri financiare în valoare totală de 665 999 275 ALL, echivalentul a 4 684 000 de euro („EUR”); 46 de cereri au fost respinse, iar restul de 859 nu au fost examinate din cauza lipsei de fonduri.
B. Statistici privind procesul de legalizare
În Raportul pentru 2008 privind evoluţia Strategiei Naţionale de Dezvoltare şi Integrare se afirma, între altele, că:
„2.2 Drepturi de proprietate
[...]
În perioada 2006-2008, un total de 350 000 de clădiri nelegalizate au fost identificate pe întreg teritoriul ţării şi a fost creată o bază de date prin fotografiere aeriană. S-au completat declaraţii pe proprie răspundere în ceea ce priveşte 270 595 clădiri nelegalizate [...]. Pe baza statisticilor şi în urma procesării datelor, rezultă că 29% din clădirile nelegalizate au fost ridicate pe terenuri care aparţin unor proprietari legali, 24% [din clădirile nelegalizate au fost construite] pe terenuri publice şi 35% [din clădirile nelegalizate au fost construite] pe propriul teren [al constructorului]. Nu există informaţii în privinţa unui procent de 14% [din clădirile nelegalizate].”
La 30 iunie 2009, Guvernul a confirmat că existau 350 000 de clădiri nelegalizate care vor face obiectul procesului de legalizare. În perioada 2008-2009, autorităţile au acordat despăgubiri cu o valoare echivalentă de 34 500 000 EUR în ceea ce priveşte 1 234 de foşti proprietari. Au fost legalizate peste 36 640 obiective, cu o suprafaţă totală de 12 066 188,43 m2.
Un raport al Băncii Mondiale din 2011 privind „Guvernanţa în contextul protejării dreptului de proprietate asupra bunurilor imobile în Albania: o continuă provocare” afirma, între altele, că (referinţe omise):
„... doar 874 de proprietari expropriaţi au primit despăgubiri în legătură cu procesul de legalizare şi alte 1 300 de cazuri au fost transferate Agenţiei pentru restituirea proprietăţilor şi despăgubire [...], în vreme ce un număr mult mai mare de cauze aşteaptă acordarea de despăgubiri. Cifrele prezentate de ALUIZNI şi obţinute de la [Agenţie] arată că suma de aproximativ 4,5 miliarde leke (peste 30 de milioane euro) trebuie plătită către 1 460 de proprietari de bunuri expropriate, ale căror cereri au fost aprobate prin decizii ale Guvernului. Până în prezent, ALUIZNI a strâns 30 de milioane de euro din taxe, din care jumătate au fost plătiţi către petenţi care au formulat cereri de restituire. Această sumă a acoperit o parte foarte mică din suma necesară pentru despăgubirea proprietarilor expropriaţi, ceea ce înseamnă că cea mai mare cotă din despăgubirile datorate trebuie să fie plătită din resurse bugetare. Sub rezerva acestui deficit, în octombrie 2009, au fost adoptate modificări la Legea privind legalizarea, care oferă posibilitatea reclamanţilor de a plăti până la jumătate din costul legalizării folosind vouchere care altfel nu ar avea nicio valoare, emise în temeiul unei sistem de privatizare creat în anii ´90. Este foarte probabil ca acceptarea voucherelor să priveze statul de un venit semnificativ care ar fi putut fi folosit pentru despăgubirea proprietarilor expropriaţi.”
Raportul privind distribuirea despăgubirilor financiare în cursul anului 2011 menţiona faptul că în perioada cuprinsă între luna august 2010 şi luna februarie 2011, suma de 1 877 092 628,87 ALL, echivalentul a 13 142 800 EUR, a fost distribuită foştilor proprietari în calitate de despăgubiri, ca urmare a procesului de legalizare. Suma de bani a fost folosită pentru a plăti prima, a doua sau a treia rată, în conformitate cu sumele acordate în temeiul DCM-urilor din diferiţi ani.
Full & Egal Universal Law Academy