CASE OF M.K. AND OTHERS v. POLAND - [Polish Translation] by the Polish Ministry of the Interior and Administration

© Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, https://www.gov.pl/mswia. Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of the Interior and Administration for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, https://www.gov.pl/mswia. Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC.

 EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA

PIERWSZA SEKCJA

SPRAWA M.K. I INNI p. POLSCE

(Skargi nr 40503/17, 42902/17 oraz 43643/17)

WYROK
 

Art. 3 • Wydalenie • Odmowa przyjęcia przez Straż Graniczną wniosków o udzielenie azylu i wydalenie do państwa trzeciego w postępowaniu uproszczonym, co grozi refoulement i złym traktowaniem w kraju pochodzenia • Systemowa praktyka przeinaczania wyjaśnień składanych przez osoby ubiegające się o azyl • Brak właściwego zbadania powodów, dla których skarżący ubiegają się o wjazd • Obowiązek zapewnienia przez państwo bezpieczeństwa skarżącym, w szczególności przez zezwolenie im na pozostanie pod jego jurysdykcją do czasu rozpatrzenia ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej

Art. 4 Protokołu nr 4 • Zbiorowe wydalanie cudzoziemców • Szerzej zakrojona polityka państwa odmawiania wjazdu cudzoziemcom pochodzącym z Białorusi • Próba legalnego przekroczenia granicy przez skarżących, korzystanie z oficjalnego punktu kontroli granicznej i poddanie się kontroli granicznej

Art. 13 (+ art. 3 oraz art. 4 Protokołu nr 4) • Brak skutecznego środka odwoławczego ze skutkiem zawieszającym

Art. 34 • Utrudnianie wykonania prawa do złożenia skargi • Niezastosowanie lub opóźnione zastosowanie środków tymczasowych wskazanych na podstawie Reguły 39

STRASBURG

23 lipca 2020 r.

OSTATECZNY

14/12/2020

Niniejszy wyrok stał się ostateczny na podstawie art. 44 ust. 2 Konwencji.
Wyrok może podlegać korekcie wydawniczej.

W sprawie M.K. i Inni p. Polsce,

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Pierwsza Sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:

 Ksenija Turković, Przewodnicząca,
 Krzysztof Wojtyczek,
 Aleš Pejchal,
 Armen Harutyunyan,
 Pere Pastor Vilanova,
 Tim Eicke,
 Raffaele Sabato, Sędziowie,
oraz Renata Degener, Zastępca Kanclerza Sekcji,

po obradach na posiedzeniach niejawnych w dniach 4 czerwca 2019 r., 15 kwietnia i 9 czerwca 2020 r.,

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty ostatniego dnia:

POSTĘPOWANIE

1. Sprawa wywodzi się z trzech skarg (nr 40503/17, 42902/17 oraz 43643/17) wniesionych do Trybunału przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności („Konwencja”) przez trzynaścioro obywateli Rosji: (i) pana M.K., (ii) pana M.A., panią M.A. i pięcioro małoletnich dzieci oraz (iii) pana M.K., panią Z.T. i troje małoletnich dzieci („skarżący”) w dniach, odpowiednio, 8 czerwca, 16 czerwca i 20 czerwca 2017 r. Przewodnicząca Sekcji przychyliła się do wniosku skarżących o nieujawnianie ich tożsamości (Reguła 47 § 4 Regulaminu Trybunału).

2. Skarżący w sprawie nr 40503/17 był reprezentowany przez panią S. Gregorczyk-Abram, panią M.J. Radziejowską i pana J. Białasa, adwokatów praktykujących w Warszawie. Skarżących w sprawie nr 42902/17 reprezentował pan M. Matsiushchankau, białoruski obrońca praw człowieka, zaaprobowany do reprezentowania skarżących zgodnie z Regułą 36 § 4 lit. a Regulaminu Trybunału. Skarżących w sprawie nr 43643/17 reprezentowała pani M.K. Dębska-Koniecek, adwokat praktykująca w Warszawie. Rząd polski („Rząd”) był reprezentowany przez pełnomocnika, panią J. Chrzanowską, a następnie pana J. Sobczaka, z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

3. W dniach, odpowiednio, 8 czerwca, 16 czerwca i 20 czerwca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) nakazał pozwanemu Rządowi zastosowanie środków tymczasowych na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, mianowicie nieodsyłanie skarżących na Białoruś (zob. paragrafy 16, 33 oraz 59). Środek tymczasowy wskazany w sprawie nr 42902/17 uchylono w dniu 29 sierpnia 2018 r. (zob. paragraf 51), środki tymczasowe wskazane w sprawach nr 40503/17 i 43643/17 nadal zaś obowiązują.

4. Skarżący zarzucali, że władze polskie wielokrotnie odmówiły im możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, co stanowi naruszenie art. 3 Konwencji. Powołali się oni również na art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji, twierdząc, że ich sytuacja nie została zbadana indywidualnie oraz że padli ofiarami ogólnej polityki prowadzonej przez władze polskie w celu zmniejszenia liczby zarejestrowanych w Polsce wniosków o udzielenie azylu. Skarżący twierdzili, że zgodnie z art. 13 w związku z art. 3 Konwencji i art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji wniesienie odwołania od decyzji o odmowie wjazdu do Polski nie stanowi skutecznego środka odwoławczego, ponieważ nie zostałoby ono wystarczająco szybko rozpoznane, nie wywarłoby skutku zawieszającego ani nie zostałoby rozpoznane przez niezależny organ. Ponadto skarżący podnosili, że władze polskie nie zastosowały środków tymczasowych przyznanych skarżącym przez Trybunał, co stanowi naruszenie art. 34 Konwencji.

5. W dniach, odpowiednio, 13 lipca, 3 sierpnia oraz 21 lipca 2017 r. sprawy zostały zakomunikowane Rządowi. Mając na uwadze ustalenia Trybunału w sprawie I p. Szwecji (nr 61204/09, §§ 40–46, 5 września 2013 r.), postanowiono, że Rosja nie zostanie zawiadomiona o przedmiotowej skardze.

6. Rząd i skarżący przedłożyli uwagi na piśmie w sprawie dopuszczalności i przedmiotu skargi.

7. Ponadto pisemne uwagi dotyczące sprawy nr 42902/17 przedstawiły Centre for Advice on Individual Rights in Europe (Centrum Doradztwa na temat Praw Indywidualnych w Europie), VluchtelingenWerk Nederland (niderlandzka Rada ds. Uchodźców), Europejska Rada ds. Uchodźców i Wypędzonych oraz Międzynarodowa Komisja Prawników (działające wspólnie) po uzyskaniu zezwolenia Przewodniczącej Sekcji (art. 36 ust. 2 Konwencji i Reguła 44 § 3 Regulaminu Trybunału).

FAKTY

I. OKOLICZNOŚCI SPRAWY

8. Okoliczności faktyczne sprawy, przedstawione przez strony, można streścić w następujący sposób.

A. M.K. p. Polsce, skarga nr 40503/17

1. Sytuacja skarżącego przed złożeniem wniosku o zastosowanie środka tymczasowego

9. Skarżący, pan M.K., jest obywatelem Rosji.

10. W okresie od lipca 2016 r. do dnia 8 czerwca 2017 r. skarżący mniej więcej 30 razy przybywał na polsko-białoruskie przejście graniczne w Terespolu. Oświadczył on, że za każdym razem, gdy przybywał na to przejście graniczne, wyraźnie deklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a co najmniej kilkukrotnie składał ten wniosek w formie pisemnej (kopię tego dokumentu przedłożono Trybunałowi).

11. Skarżący twierdził również, że w jednym przypadku (w dniu 17 marca 2017 r.) jego pełnomocnik była również obecna w punkcie odprawy granicznej w Terespolu, ale nie pozwolono jej spotkać się ze skarżącym ani być obecną przy przesłuchaniu skarżącego przez Straż Graniczną. Obecność adwokata skarżącego na granicy była elementem szerzej zakrojonych starań na rzecz zapewnienia pomocy prawnej osobom ubiegającym się o azyl podjętych przez grupę adwokatów z Izby Adwokackiej w Warszawie. Tego samego dnia pięćdziesiąt jeden osób – głównie pochodzenia czeczeńskiego – zgłosiło się w punkcie odprawy granicznej w Terespolu. W tym samym czasie czternastu adwokatów posiadających pełnomocnictwa od tych osób znajdowało się na granicy i wniosło o umożliwienie im udzielenia pomocy swoim klientom podczas drugiego etapu procesu kontroli granicznej. Ich wniosek został odrzucony. Wszystkie osoby reprezentowane przez wspomnianych adwokatów odesłano na Białoruś bez umożliwienia spotkania się z ich pełnomocnikami.

12. Skarżący oświadczył, że podczas rozmowy ze Strażą Graniczną zgłosił obawy o swoje bezpieczeństwo. Powiedział on funkcjonariuszom, że pochodzi z Czeczenii oraz że przed opuszczeniem tego regionu został wielokrotnie zatrzymany bez żadnej podstawy prawnej. Skarżący wyjaśnił, że podczas jednego z przesłuchań przez czeczeńską policję był torturowany i zmuszony do podpisania oświadczenia, w którym miał się zgodzić zostać informatorem policji; następnie policja próbowała go odnaleźć i aresztować. Przedstawił on Straży Granicznej dokumenty potwierdzające, że wskutek tortur rozwinął się u niego zespół stresu pourazowego. Skarżący poinformował również funkcjonariuszy, że nie może pozostać na Białorusi, ponieważ jego wiza wygasła, i że w praktyce nie będzie w stanie uzyskać tam ochrony międzynarodowej. Następnie Straż Graniczna odmówiła mu wjazdu w postępowaniu uproszczonym i odesłała go z powrotem na Białoruś.

13. Za każdym razem, gdy skarżący zgłaszał się na przejściu granicznym w Terespolu, wydawano decyzje administracyjne o odmowie wjazdu do Polski, uzasadniając to faktem, iż nie posiadał żadnych dokumentów zezwalających na wjazd do Polski i nie oświadczył, że jest narażony na prześladowania w swoim kraju, lecz że w rzeczywistości próbował wyemigrować z powodów ekonomicznych lub osobistych. W notatkach służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej odnotowano, że skarżący wskazał m.in. na: chęć zamieszkania i pracy w Polsce lub w Niemczech, chęć znalezienia żony i założenia rodziny w Polsce, brak jakiejkolwiek rodziny w Czeczenii, chęć wyjazdu celem dołączenia do znajomych przebywających w Europie, brak pracy i pieniędzy, odmowę wydania znajomych władzom oraz chęć ucieczki przed czeczeńskim wymiarem sprawiedliwości w celu uniknięcia odpowiedzialności za wypadek ze skutkiem śmiertelnym.

14. Skarżący odwołał się od co najmniej jednej z tych decyzji administracyjnych (zaskarżoną decyzję wydano dnia 17 marca 2017 r.). W dniu 12 czerwca 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy wspomnianą decyzję. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie przed tym sądem jest w toku.

2. Środek tymczasowy wskazany przez Trybunał

15. W dniu 8 czerwca 2017 r., kiedy skarżący zgłosił się na przejściu granicznym w Terespolu, jego pełnomocnik złożyła wniosek na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, zwracając się do Trybunału o zapobieżenie wydaleniu skarżącego na Białoruś. Adwokat wskazała, że skarżący, jako obywatel Rosji, nie ma faktycznej możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na Białorusi oraz że jest ciągle zagrożony wydaleniem do Czeczenii, gdzie groziłyby mu tortury lub inne formy nieludzkiego i poniżającego traktowania.

16. W dniu 8 czerwca 2017 r. o godzinie 10.52 Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił zastosować Regułę 39 Regulaminu Trybunału i wskazał Rządowi polskiemu, że skarżący nie powinien być wydalany na Białoruś do dnia 23 czerwca 2017 r. Środek tymczasowy został zakomunikowany Rządowi przed zaplanowaną godziną wydalenia. Niemniej o godzinie 11.25 skarżącego odesłano na Białoruś. Skarżący odwołał się od tej decyzji.

17. W dniu 1 września 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy wspomnianą decyzję. Stwierdził on m.in., że zgodnie z prawem krajowym przesłuchanie cudzoziemca, który nie posiada dokumentów pozwalających na przekroczenie polskiej granicy, ma przeprowadzać funkcjonariusz Straży Granicznej bez udziału innych osób, w tym adwokata reprezentującego tego cudzoziemca. Komendant Główny Straży Granicznej dodał, że skarżący nie wyraził chęci ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej, ponieważ gdyby złożył taki wniosek, Straż Graniczna by go otrzymała. Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej skarżący nie wykazał, że faktycznie próbował złożyć taki wniosek. Z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Straży Granicznej, który przeprowadził przesłuchanie, wynika natomiast, że skarżący zgłosił chęć ucieczki przed czeczeńskim wymiarem sprawiedliwości oraz dołączenia do znajomych przebywających w Niemczech. W odniesieniu do wskazanego przez Trybunał środka tymczasowego Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że nie jest możliwe wydalenie z terytorium Polski osoby, która nie przekroczyła najpierw legalnie granicy, oraz że prawo krajowe nie daje podstaw do zezwolenia skarżącemu na wjazd do Polski.

18. Skarżący odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie przed tym sądem jest nadal w toku.

3. Wydarzenia po zastosowaniu środka tymczasowego

19. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżący powrócił do punktu odprawy granicznej w Terespolu, mając przy sobie kopię pisma informującego jego pełnomocnika o postanowieniu Trybunału w sprawie środka tymczasowego. Skarżący oświadczył, że został przeszukany przez funkcjonariuszy Straży Granicznej i zapytany o to, kto mu pomaga oraz kto zapewnił mu reprezentację prawną i w jaki sposób ją opłacono. Skarżący zarzucił również, że skonfiskowano kopię pisma z Trybunału, którą miał przy sobie. Rząd stwierdził, że ani takie przeszukanie, ani konfiskata wspomnianego dokumentu nie miały miejsca. Ponadto stwierdził, że nie zadawano skarżącemu pytań dotyczących jego reprezentacji prawnej. Utrzymywał również, że podczas rozmowy z funkcjonariuszami Straży Granicznej skarżący nie wyraził żadnej potrzeby udzielenia mu ochrony międzynarodowej, lecz oświadczył, że chciałby pojechać do Niemiec, gdzie mieszka jego rodzina.

20. Tego samego dnia Rząd zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego wskazanego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. Argumentował, że skarżący nigdy nie wniósł o udzielenie ochrony międzynarodowej ani nie podał żadnych powodów uzasadniających potrzebę takiej ochrony. Rząd utrzymywał również, że ponieważ Straż Graniczna nie zezwoliła skarżącemu na wjazd do Polski, nie przebywał on w Polsce legalnie, a zatem nie mógł zostać wydalony. Zdaniem Rządu skarżący nadużył środka tymczasowego w celu wywarcia presji na funkcjonariuszach Straży Granicznej RP, aby zezwolili mu na wjazd do Polski.

21. W dniu 14 czerwca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił, że środek tymczasowy nie zostanie uchylony, lecz przedłużony do odwołania, oraz wskazał Rządowi, że w świetle uwag przedstawionych Trybunałowi (w szczególności pisemnego wniosku skarżącego i jego uwag, których kopie przekazano Rządowi) Trybunał uznał, że skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Trybunał wyjaśnił, że wskazanie w dniu 8 czerwca 2017 r., że skarżący nie powinien być wydalany na Białoruś, powinno być rozumiane w taki sposób, że w chwili zgłoszenia się skarżącego w polskim punkcie odprawy granicznej jego wniosek o udzielenie azylu zostanie przyjęty i zarejestrowany przez Straż Graniczną oraz przekazany do rozpatrzenia przez właściwe organy. W oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu nie należy odsyłać skarżącego na Białoruś.

22. Skarżący przybył na punkt odprawy granicznej w Terespolu jeszcze co najmniej trzykrotnie. Za każdym razem go odsyłano. Z notatek służbowych funkcjonariuszy Straży Granicznej wynika, że skarżący za każdym razem zaznaczał, że chciałby wjechać do Polski, ponieważ nie ma pracy w Czeczenii i chciałby mieszkać i pracować w Polsce oraz odwiedzić swoich przyjaciół w Niemczech; stwierdził też, że ma siostrę, która mieszka w Niemczech albo we Francji. Rząd poinformował również, że podczas jednego z przesłuchań przez funkcjonariuszy Straży Granicznej skarżący oświadczył, że pomagają mu białoruskie organizacje pozarządowe, ale nie zna żadnych polskich adwokatów i nigdy nie rozmawiał z psychologiem, który podpisał raport psychologiczny, który miał przy sobie. Skarżący kwestionował te twierdzenia. Poinformował Trybunał, że został poddany badaniu psychologicznemu (zorganizowanemu przez organizację pozarządową w dniach 5 i 7 czerwca 2017 r.), którego wyniki przedstawił w uwagach skierowanych do Trybunału i funkcjonariuszy Straży Granicznej. Ponadto skarżący stwierdził, że oświadczył funkcjonariuszom Straży Granicznej, że jest w kontakcie ze swoją pełnomocnik i że w każdej chwili może skontaktować się z nią telefonicznie.

23. Przynajmniej w jednym przypadku, gdy skarżący udał się do punktu odprawy granicznej w Terespolu (w dniu 19 czerwca 2017 r.), jego pełnomocnik przesłała kopię jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pocztą elektroniczną, faksem oraz przez ePUAP (platformę internetową umożliwiającą kontakt z organami administracji publicznej) do Straży Granicznej w Terespolu oraz do Komendy Głównej Straży Granicznej w Warszawie. Poinformowała również o tym fakcie departament Ministerstwa Spraw Zagranicznych odpowiedzialny za prowadzenie postępowań przed międzynarodowymi organami zajmującymi się prawami człowieka (w którym usytuowany jest Pełnomocnik Rządu Polskiego do spraw postępowań przed Trybunałem). W piśmie pełnomocnik odniosła się również do środka tymczasowego wskazanego przez Trybunał na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. W dniu 22 czerwca 2017 r. Zastępca Dyrektora Zarządu do Spraw Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej odpowiedział pełnomocnik skarżącego, wskazując, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może złożyć wyłącznie osoba ubiegająca się o udzielenie takiej ochrony osobiście na polskim przejściu granicznym.

24. W dniu 8 września 2017 r., przedstawiając uwagi w sprawie dopuszczalności i przedmiotu skargi, Rząd ponownie zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego zaleconego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. Powołał się na te same względy co w poprzednim wniosku. W dniu 13 listopada 2017 r. Przewodnicząca Sekcji oddaliła wniosek Rządu.

25. W nieokreślonym dniu skarżący opuścił Białoruś, oświadczając, że boi się deportacji do Czeczenii. Obecnie przebywa na Syberii w Rosji.

B. M.A. i Inni p. Polsce, skarga nr 42902/17

1. Sytuacja skarżących przed złożeniem wniosku o zastosowanie środka tymczasowego

26. Skarżący, pan M.A. („pierwszy skarżący”) i pani M.A. („druga skarżąca”), są obywatelami Rosji. Są małżeństwem. Pozostałych pięcioro skarżących to ich małoletnie dzieci, które podróżowały razem z nimi.

27. W kwietniu 2017 r. skarżący dwukrotnie przybyli na polsko-białoruskie przejście graniczne w Terespolu. Według ich oświadczeń za każdym razem deklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

28. Skarżący oświadczyli, że podczas rozmowy ze Strażą Graniczną zgłosili obawy o swoje bezpieczeństwo. Powiedzieli funkcjonariuszom, że pochodzą z Czeczenii. Pierwszy skarżący twierdził, że w 2005 r. zaczął mieć problemy z funkcjonariuszami służb specjalnych, ponieważ jego krewni uczestniczyli w drugiej wojnie czeczeńskiej. Policjanci przyszli do jego domu i zabrali go na przesłuchanie na komisariat policji. Do jego domu wtargnęli uzbrojeni ludzie w maskach. Po tych wydarzeniach skarżący postanowił opuścić Republikę Czeczeńską i wystąpił o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Następnie przeprowadził się do Austrii. W 2010 r. wrócił do Czeczenii i rozpoczął pracę w Departamencie Ochrony (uczestniczył w niektórych operacjach antyterrorystycznych i zapewniał bezpieczeństwo urzędnikom państwowym). Zrezygnował z tej pracy, ale zanim to zrobił, zapytano go, czy planuje dołączyć do jakichkolwiek nielegalnych grup zbrojnych w Syrii. Pierwszy skarżący twierdził, że zabrano go raz do siedziby Departamentu Ochrony. Poproszono go, aby został informatorem czeczeńskich służb bezpieczeństwa, ale odmówił. Innym razem policjanci przyszli do jego domu i siłą zabrali go na komisariat policji. Ponownie poproszono go, aby został informatorem, ale odmówił. Twierdził, że był później torturowany elektrowstrząsami i bity po lędźwiach (dolnej części pleców), głowie i innych częściach ciała. Następnie pierwszy skarżący wraz z drugą skarżącą i ich dziećmi opuścili dom rodzinny i udali się na Białoruś, skąd zamierzali udać się do Polski. Powiedzieli oni Straży Granicznej, że nie mogą dłużej przebywać na Białorusi, ponieważ wygasły im wizy, i że w praktyce nie będą w stanie uzyskać tam ochrony międzynarodowej. Następnie Straż Graniczna odesłała ich z powrotem na Białoruś.

29. Za każdym z dwóch razy, gdy skarżący zgłaszali się na przejściu granicznym w Terespolu, wydawano decyzje administracyjne o odmowie wjazdu do Polski, uzasadniając to faktem, iż nie posiadali żadnych dokumentów zezwalających na wjazd do Polski i nie oświadczyli, że są narażeni na prześladowania w swoim kraju, lecz po prostu próbują wyemigrować z powodów ekonomicznych lub osobistych. W notatkach służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej odnotowano, że skarżący wskazywali na (i) chęć poszukania lepszego życia w Europie dla swojej dużej rodziny i dołączenia do członków rodziny w Niemczech oraz uzyskania tam świadczeń socjalnych oraz (ii) brak możliwości zatrudnienia w Czeczenii.

30. Skarżący nie odwołali się od żadnej z tych dwóch decyzji administracyjnych.

31. W tym samym czasie, w kwietniu i maju 2017 r., skarżący próbowali również wjechać na Litwę i – zgodnie z ich oświadczeniami złożonymi w Trybunale – złożyć tam wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Postępowanie przed władzami litewskimi było przedmiotem odrębnej skargi zakończonej wyrokiem Trybunału wydanym pod koniec 2018 r. (zob. M.A. i Inni p. Litwie, nr 59793/17, 11 grudnia 2018 r.).

2. Środek tymczasowy wskazany przez Trybunał

32. W dniu 16 czerwca 2017 r., kiedy skarżący zgłosili się na przejściu granicznym w Terespolu, ich pełnomocnik złożył wniosek na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, zwracając się do Trybunału o zapobieżenie ich wydaleniu na Białoruś. Adwokat wskazał, że skarżący, jako obywatele Rosji, nie mają faktycznej możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na Białorusi oraz że są ciągle zagrożeni wydaleniem do Czeczenii, gdzie pierwszemu skarżącemu groziłyby tortury lub inne formy nieludzkiego i poniżającego traktowania.

33. W dniu 16 czerwca 2017 r. o godzinie 10.48 Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił zastosować Regułę 39 Regulaminu Trybunału i wskazał Rządowi polskiemu, że skarżący nie powinni być wydalani na Białoruś do dnia 30 czerwca 2017 r. Trybunał wyjaśnił, że wskazanie, że skarżący nie powinni być wydalani na Białoruś, należy rozumieć w taki sposób, że w chwili zgłoszenia się skarżących w polskim punkcie odprawy granicznej ich wniosek o udzielenie azylu powinien zostać przyjęty i zarejestrowany przez Straż Graniczną oraz przekazany do rozpatrzenia przez właściwe organy. W oczekiwaniu na rozpatrzenie wniosku o udzielenie azylu nie należy odsyłać skarżących na Białoruś. Środek tymczasowy został zakomunikowany Rządowi przed zaplanowaną godziną wydalenia. Niemniej o godzinie 11.25 skarżących odesłano na Białoruś. W notatce służbowej sporządzonej wówczas przez funkcjonariuszy Straży Granicznej stwierdzono, że będąc na granicy, skarżący wyrazili chęć wjazdu do Polski z zamiarem osiedlenia się i wychowania dzieci w Polsce.

3. Wydarzenia po zastosowaniu środka tymczasowego

34. W dniu 20 czerwca 2017 r. skarżący powrócili do punktu odprawy granicznej w Terespolu, mając przy sobie wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i kopię pisma informującego ich pełnomocnika o postanowieniu Trybunału w sprawie środka tymczasowego. Ponownie wydano decyzję odmowną i odesłano ich na Białoruś. Rząd stwierdził, że podczas rozmowy z funkcjonariuszami Straży Granicznej skarżący nie wyrazili żadnej potrzeby udzielenia im ochrony międzynarodowej, lecz oświadczyli, że chcieliby osiedlić się w Europie ze względu na brak odpowiednich możliwości zatrudnienia w Czeczenii.

35. W czasie gdy skarżący próbowali złożyć wniosek o udzielenie azylu, polska adwokat współpracująca z pełnomocnikiem skarżących przesłała kopię wniosku pierwszego skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej pocztą elektroniczną, faksem oraz przez ePUAP do Straży Granicznej w Terespolu oraz do Komendy Głównej Straży Granicznej w Warszawie. Poinformowała ona również o tym fakcie (na piśmie) departament Ministerstwa Spraw Zagranicznych odpowiedzialny za prowadzenie postępowań przed międzynarodowymi organami zajmującymi się prawami człowieka (w którym usytuowany jest Pełnomocnik Rządu Polskiego do spraw postępowań przed Trybunałem). W piśmie adwokat odniosła się również do środka tymczasowego wskazanego przez Trybunał w dniu 16 czerwca 2017 r. na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału (zob. paragraf 33 powyżej). W dniu 22 czerwca 2017 r. Zastępca Dyrektora Zarządu do Spraw Cudzoziemców Komendy Głównej Straży Granicznej odpowiedział na wspomniane pismo, wskazując, że wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może złożyć wyłącznie osoba ubiegająca się o udzielenie takiej ochrony osobiście na polskim przejściu granicznym.

36. W dniu 23 czerwca 2017 r. Rząd zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego wskazanego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. Argumentował, że skarżący nigdy nie wnieśli o udzielenie ochrony międzynarodowej ani nie podali żadnych powodów uzasadniających potrzebę takiej ochrony. Rząd utrzymywał również, że ponieważ Straż Graniczna RP nie zezwoliła skarżącym na wjazd do Polski, nigdy nie przebywali oni w Polsce legalnie, a zatem nie mogli zostać wydaleni. Zdaniem Rządu skarżący nadużyli środka tymczasowego w celu wywarcia presji na funkcjonariuszach Straży Granicznej RP, aby ci zezwolili im na wjazd do Polski. Rząd zajął podobne stanowisko w piśmie z dnia 28 czerwca 2017 r.

37. W dniu 30 czerwca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił, że środek tymczasowy nie zostanie uchylony, lecz przedłużony do dnia 21 lipca 2017 r., oraz wskazał Rządowi, że w świetle przedstawionych uwag Trybunał uznał, że skarżący złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jednocześnie Trybunał wyraził zaniepokojenie faktem, że Rząd odmawia zarejestrowania wniosków skarżących o udzielenie azylu. W dniu 19 lipca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) przedłużył obowiązywanie środka tymczasowego do dnia 3 sierpnia 2017 r. W dniu 3 sierpnia 2017 r. sędzia dyżurny przedłużył obowiązywanie środka tymczasowego do odwołania.

38. W okresie od dnia 3 sierpnia do dnia 11 grudnia 2017 r. skarżący przybyli na punkt odprawy granicznej w Terespolu jeszcze co najmniej trzykrotnie. Za każdym razem ich odsyłano. Rząd stwierdził, że przy jednej z tych okazji skarżący przedstawili dokument zatytułowany „Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej”, przygotowany przez ich pełnomocnika w języku polskim, ale oświadczyli, że nie rozumieją jego treści, ponieważ nie znają języka polskiego. Rząd utrzymywał również, że podczas przesłuchania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej skarżący złożyli wyjaśnienia, które były sprzeczne z przedstawionym w dokumencie opisem ich przeszłości. Skarżący przedłożyli również Trybunałowi rosyjskojęzyczną wersję wniosku pierwszego skarżącego o udzielenie ochrony międzynarodowej (z maja 2017 r., skierowanego do władz litewskich). Tekst tego dokumentu jest zgodny z oświadczeniami złożonymi w języku polskim.

39. W dniu 20 września 2017 r., przedstawiając uwagi w sprawie dopuszczalności i przedmiotu skargi, Rząd ponownie zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego wskazanego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. Powołano się na te same względy co w poprzednim wniosku. W dniu 6 grudnia 2017 r. Przewodnicząca Sekcji oddaliła wniosek Rządu.

4. Wniosek o nowy środek tymczasowy dotyczący drugiej skarżącej

40. W dniu 13 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżących poinformował Trybunał, że poprzedniego dnia (12 grudnia 2017 r.) skarżący ponownie próbowali złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w punkcie odprawy granicznej w Terespolu. Ponownie wydano decyzje odmawiające im wjazdu. Jednak w drodze do pociągu, którym skarżący mieli wrócić do Brześcia na Białorusi, druga skarżąca, będąca wówczas w siódmym lub ósmym miesiącu ciąży, poślizgnęła się i upadła. Pełnomocnik skarżących poinformował, że zabrano ją do szpitala w Białej Podlaskiej w Polsce, gdzie pozostawała pod nadzorem Straży Granicznej. Oświadczył on również, że miała przy sobie pisemny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej i starała się go złożyć funkcjonariuszom Straży Granicznej.

41. Powołując się na powyższe informacje, pełnomocnik skarżących złożył nowy wniosek na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, zwracając się do Trybunału o wskazanie, by Rząd: 1) nie odsyłał drugiej skarżącej na Białoruś, 2) nie utrudniał złożenia wniosku o udzielenie azylu przez drugą skarżącą oraz 3) dopilnował, aby druga skarżąca i noszone przez nią dziecko zostały prawidłowo zbadane przez wykwalifikowanego lekarza i miały dostęp do najlepszych dostępnych usług medycznych.

42. W dniu 14 grudnia 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił oddalić wniosek w odniesieniu do pkt 3. W odniesieniu do pkt 1 i 2 wniosku Trybunał przypomniał Rządowi, że środek tymczasowy wskazany w dniu 16 czerwca 2017 r. i przedłużony do odwołania w dniu 3 sierpnia 2017 r. nadal obowiązuje.

43. Tego samego dnia druga skarżąca została wypisana ze szpitala i odesłana na Białoruś. Skarżąca odwołała się od decyzji z dnia 12 grudnia 2017 r. (zob. paragraf 40 powyżej) o odmowie wjazdu do Polski. Zgodnie z informacjami przedstawionymi Trybunałowi postępowanie w sprawie jej odwołania nadal toczy się przed Komendantem Głównym Straży Granicznej.

5. Zniknięcie pierwszego skarżącego oraz postępowanie dotyczące drugiej skarżącej i jej dzieci

44. W okresie od października do grudnia 2017 r. krewni skarżących mieszkający w Czeczenii otrzymali szereg wezwań do stawienia się na policji skierowanych do pierwszego skarżącego. W grudniu 2017 r. wezwania te doręczono do Brześcia na Białorusi, gdzie przebywali skarżący. Pierwszy skarżący został wezwany na komisariat policji w Brześciu i poinformowany, że on i jego rodzina muszą opuścić Białoruś. W przeciwnym razie zostaliby deportowani i otrzymaliby zakaz ponownego wjazdu do kraju.

45. Skarżący opuścili Białoruś i udali się do Smoleńska w Rosji, gdzie pierwszy skarżący został natychmiast zatrzymany przez policję i – według informacji, które jego żona otrzymała od krewnych w Czeczenii – przewieziony do miasta Grozny w Republice Czeczeńskiej.

46. Druga skarżąca zdecydowała się na powrót z dziećmi na Białoruś i ponowną próbę złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Po jednej nieudanej próbie w dniu 7 stycznia 2018 r. Straż Graniczna w Terespolu otrzymała jej wniosek i przekazała go do rozpatrzenia przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Drugą skarżącą i jej dzieci umieszczono w ośrodku recepcyjnym dla uchodźców.

6. Dalsze losy pierwszego skarżącego i status jego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej

47. W dniu 20 maja 2018 r. pełnomocnik skarżących poinformował Trybunał, że w lutym 2018 r. pierwszy skarżący został zwolniony z miejsca zatrzymania w Republice Czeczeńskiej. Według pełnomocnika skarżący nie wiedział, gdzie go przetrzymywano. Twierdził, że był bity przez personel w miejscu, w którym go przetrzymywano, i dostarczył zdjęcia rozległych siniaków na ciele.

48. W marcu 2018 r. pierwszy skarżący ponownie opuścił Czeczenię i udał się na Białoruś. W dniu 20 marca 2018 r. przybył do Terespola i złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zezwolono mu na wjazd do Polski i dołączył do drugiej skarżącej oraz ich dzieci w ośrodku recepcyjnym dla uchodźców.

7. Wyjazd skarżących z Polski

49. W dniu 18 maja 2018 r. skarżący dobrowolnie opuścili ośrodek recepcyjny dla uchodźców i udali się do Niemiec. Ze względu na wyjazd skarżących postępowanie w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zostało umorzone (w dniu 30 maja 2018 r. w odniesieniu do drugiej skarżącej i jej dzieci oraz w dniu 4 czerwca 2018 r. w odniesieniu do pierwszego skarżącego).

50. W dniu 7 czerwca 2018 r. władze niemieckie złożyły wnioski o przekazanie skarżących z powrotem do Polski na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca („rozporządzenie Dublin III”). W dniu 14 czerwca 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wyraził zgodę na rozpatrzenie złożonych przez skarżących wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zgodnie z informacjami przekazanymi Trybunałowi skarżący nie zostali jeszcze przekazani do Polski.

51. W dniu 29 sierpnia 2018 r. Przewodnicząca Sekcji, na wniosek pozwanego Rządu, postanowiła uchylić środek tymczasowy zalecony Rządowi w sprawie skarżących.

C. M.K. i Inni p. Polsce, skarga nr 43643/17

1. Sytuacja skarżących przed złożeniem wniosku o zastosowanie środka tymczasowego

52. Skarżący, pan M.K. („pierwszy skarżący”) i pani Z.T. („druga skarżąca”), są obywatelami Rosji. Są małżeństwem. Pozostali skarżący to ich troje małoletnich dzieci.

53. W okresie od września 2016 r. do lipca 2017 r. skarżący dwunastokrotnie przybyli na polsko-białoruskie przejście graniczne w Terespolu. Oświadczyli oni, że za każdym razem wyraźnie deklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a co najmniej raz mieli ten wniosek przy sobie w formie pisemnej (kopię tego dokumentu przedłożono Trybunałowi).

54. Zdaniem skarżących w jednym przypadku (w dniu 17 marca 2017 r.) ich pełnomocnik była również obecna w punkcie odprawy granicznej w Terespolu, ale nie pozwolono jej spotkać się ze skarżącymi ani być obecną przy przesłuchaniu skarżących przez Straż Graniczną. Ich pełnomocnik była obecna na granicy w związku z wydarzeniami, które opisano powyżej w odniesieniu do sprawy nr 40503/17 (zob. paragraf 11 powyżej).

55. Skarżący oświadczyli, że podczas rozmowy ze Strażą Graniczną zgłosili obawy o swoje bezpieczeństwo. Pierwszy skarżący poinformował Straż Graniczną, że w Republice Czeczeńskiej został porwany, zatrzymany i torturowany przez osoby, których nie zna, z powodu domniemanego udziału w zaginięciu funkcjonariusza (lub współpracownika) lokalnego biura Departamentu Zwalczania Przestępczości Zorganizowanej, który był krewnym osób bliskich Ramzanowi Kadyrowowi, szefowi Republiki Czeczeńskiej. Następnie skarżący i ich dzieci wyjechali do Polski, a stąd do Austrii. Z Austrii, gdzie bezskutecznie ubiegali się o ochronę międzynarodową, zostali deportowani do Rosji. Pierwszy skarżący zdecydował się ukryć, a druga skarżąca wróciła z dziećmi do rodzinnej wsi w Czeczenii. Druga skarżąca oświadczyła, że po powrocie była prześladowana, grożono jej i wypytywano ją o męża. Pewnego razu została porwana i zatrzymana na około 24 godziny; w tym czasie była przesłuchiwana i grożono jej przemocą seksualną. Pytano ją o miejsce pobytu męża. Skarżący przedstawili Straży Granicznej dokumenty potwierdzające, że wskutek tortur rozwinął się u nich zespół stresu pourazowego. Stwierdzili oni również, że nie mogą dłużej przebywać na Białorusi, ponieważ wygasły im wizy, i że w praktyce nie będą w stanie uzyskać tam ochrony międzynarodowej. Następnie Straż Graniczna odmówiła im wjazdu w postępowaniu uproszczonym i odesłała ich z powrotem na Białoruś.

56. Za każdym razem, gdy skarżący zgłaszali się na przejściu granicznym w Terespolu, wydawano decyzje administracyjne o odmowie wjazdu do Polski, uzasadniając to faktem, iż nie posiadali żadnych dokumentów zezwalających na wjazd do Polski i nie oświadczyli, że są narażeni na prześladowania w swoim kraju, lecz że w rzeczywistości próbują wyemigrować z powodów ekonomicznych lub osobistych. W notatkach służbowych sporządzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej odnotowano, że skarżący wskazywali m.in. na brak pieniędzy oraz chęć: zamieszkania w Polsce, uzyskania wsparcia finansowego, poszukania lepszego życia w Europie, wyjazdu do Austrii, aby dołączyć do mieszkającej tam rodziny, osiedlenia się i pracy w Niemczech oraz wykształcenia swoich dzieci w Europie.

57. Skarżący co najmniej raz odwołali się od wydanych w dniu 17 marca 2017 r. decyzji o odmowie wjazdu. W dniu 12 czerwca 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy wspomniane decyzje. Skarżący odwołali się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postępowanie przed tym sądem jest w toku.

2. Środek tymczasowy wskazany przez Trybunał

58. W dniu 20 czerwca 2017 r., kiedy skarżący zgłosili się na przejściu granicznym w Terespolu, ich pełnomocnik złożyła wniosek na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, zwracając się do Trybunału o zapobieżenie ich wydaleniu na Białoruś. Adwokat wskazała, że skarżący, jako obywatele Rosji, nie mają faktycznej możliwości ubiegania się o udzielenie ochrony międzynarodowej na Białorusi oraz że są ciągle zagrożeni wydaleniem do Czeczenii, gdzie groziłyby im tortury oraz inne formy nieludzkiego i poniżającego traktowania.

59. W dniu 20 czerwca 2017 r. o godzinie 10.14 Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił zastosować Regułę 39 Regulaminu Trybunału i wskazał Rządowi polskiemu, by skarżący nie byli wydalani na Białoruś do dnia 4 lipca 2017 r. Środek tymczasowy został zakomunikowany Rządowi przed zaplanowaną godziną wydalenia. Niemniej o godzinie 11.25 skarżących odesłano na Białoruś. W notatce służbowej sporządzonej wówczas przez funkcjonariuszy Straży Granicznej stwierdzono, że będąc na granicy, skarżący wyrazili chęć wjazdu do Polski, ponieważ nie byli w stanie znaleźć zatrudnienia w Czeczenii oraz ponieważ chcieli wychować dzieci w Europie.

3. Wydarzenia po zastosowaniu środka tymczasowego

60. W dniu 27 czerwca 2017 r. Rząd zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego wskazanego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. Argumentował, że skarżący nigdy nie wnieśli o udzielenie ochrony międzynarodowej ani nie podali żadnych powodów uzasadniających potrzebę takiej ochrony. Zdaniem Rządu skarżący nadużyli środka tymczasowego w celu wywarcia presji na funkcjonariuszach Straży Granicznej RP, aby ci zezwolili im na wjazd do Polski.

61. W dniu 4 lipca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) postanowił, że środek tymczasowy nie zostanie uchylony, lecz przedłużony do dnia 21 lipca 2017 r., oraz wskazał Rządowi, że – w świetle przedstawionych Trybunałowi uwag (w szczególności dokumentów dołączonych do wniosku o zastosowanie środka tymczasowego oraz uwag skarżących przedstawionych Trybunałowi, których kopie przekazano Rządowi) – wydaje się, że skarżący próbowali złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. W dniu 21 lipca 2017 r. sędzia dyżurny przedłużył obowiązywanie środka tymczasowego do odwołania.

62. W okresie między dniem 22 czerwca a dniem 6 września 2017 r. skarżący wrócili do punktu odprawy granicznej w Terespolu jeszcze co najmniej siedem razy. W jednym przypadku usiłowali również złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w innym punkcie odprawy granicznej (w Czeremsze-Połowcach). Za każdym razem ich odsyłano. W dwóch spośród tych siedmiu przypadków odwołali się od decyzji o odmowie wjazdu. Zgodnie z informacjami przedstawionymi Trybunałowi postępowanie w tych sprawach nadal toczy się przed Komendantem Głównym Straży Granicznej.

63. Skarżący oświadczyli, że we wszystkich tych przypadkach mieli przy sobie (i) kopię pisma informującego ich pełnomocnik o postanowieniu Trybunału w sprawie środka tymczasowego oraz (ii) pisemne wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Ponadto wyraźnie zadeklarowali zamiar złożenia takich wniosków. Rząd utrzymywał, że skarżący nigdy nie zadeklarowali takiego zamiaru. Z notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej wynikało, że podczas przesłuchania skarżący zadeklarowali zamiar zamieszkania i podjęcia pracy w Polsce oraz wysłania swoich dzieci do polskiej szkoły.

64. Przynajmniej w trzech przypadkach, gdy skarżący udali się do punktów odprawy granicznej w Terespolu i Czeremsze-Połowcach, ich pełnomocnik przesłała kopię ich wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej pocztą elektroniczną oraz faksem do odpowiednich oddziałów Straży Granicznej. W piśmie pełnomocnik odniosła się również do środka tymczasowego wskazanego przez Trybunał na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału.

65. W dniu 11 września 2017 r., przedstawiając uwagi w sprawie dopuszczalności i przedmiotu skargi, Rząd ponownie zwrócił się do Trybunału o uchylenie środka tymczasowego wskazanego na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału. W dniu 13 listopada 2017 r. Przewodnicząca Sekcji oddaliła wniosek Rządu.

66. W nieokreślonym dniu skarżący opuścili Białoruś w celu uniknięcia deportacji. Wyjaśnili, że podróżowali po nieujawnionym obszarze. Stwierdzili, że pozostawali w ukryciu z obawy przed odnalezieniem przez władze czeczeńskie.

II. WŁAŚCIWE DLA SPRAWY PRAWO KRAJOWE

A. Przepisy konstytucyjne

67. Konstytucja z 1997 r. zawiera następujące przepisy dotyczące praw cudzoziemców:

Art. 37.

„1. Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji.

2. Wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa”.

Art. 56.

„1. Cudzoziemcy mogą korzystać z prawa azylu w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w ustawie.

2. Cudzoziemcowi, który w Rzeczypospolitej Polskiej poszukuje ochrony przed prześladowaniem, może być przyznany status uchodźcy zgodnie z wiążącymi Rzeczpospolitą Polską umowami międzynarodowymi”.

B. Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej

68. Procedurę przyznawania cudzoziemcom statusu uchodźcy i pobytu tolerowanego oraz ich wydalenia reguluje ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zwana dalej „ustawą z 2003 r.”). Ustawę z 2003 r. wielokrotnie zmieniano, w szczególności w celu transponowania do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony oraz dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (zob. paragrafy 85–91 poniżej).

69. Przesłanki i warunki nadania statusu uchodźcy lub udzielenia międzynarodowej ochrony uzupełniającej określono w art. 13–22 ustawy z 2003 r. Postępowanie w sprawach udzielania ochrony określono w art. 23–54f ustawy.

70. Zgodnie z art. 24 i 29 ustawy z 2003 r. Straż Graniczna ma obowiązek umożliwić cudzoziemcowi, który zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce, złożenie takiego wniosku oraz ułatwić jego złożenie między innymi poprzez zapewnienie pomocy tłumacza oraz poprzez zapewnienie – na wniosek lub za zgodą cudzoziemca – przedstawicielom organizacji międzynarodowych lub pozarządowych zajmujących się udzielaniem pomocy cudzoziemcom dostępu do cudzoziemca. Osoba, która złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, ma obowiązek stawić się w ośrodku recepcyjnym wskazanym przez Straż Graniczną (art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. i ustawy z 2003 r.). Wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej przekazuje się wówczas Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który wydaje decyzję w sprawie w terminie 6 miesięcy (art. 34 ust. 1 ustawy z 2003 r.).

71. Cudzoziemiec może wnieść odwołanie od decyzji wydanej przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do Rady do Spraw Uchodźców. Od decyzji wydanej przez Radę do Spraw Uchodźców przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz – w ostatniej instancji – skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

72. Jeżeli doszło do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i odwołania od decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, nie przystępuje się do przeprowadzenia procedury powrotu, a wszelkie procedury będące w toku ulegają zawieszeniu. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie ma automatycznego skutku zawieszającego.

C. Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

73. W przypadku gdy cudzoziemiec, który stawił się w punkcie odprawy granicznej, nie zadeklarował zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie ma ważnego dokumentu uprawniającego go do przekroczenia granicy Rzeczpospolitej Polskiej, Straż Graniczna ma obowiązek wszczęcia postępowania prowadzonego przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu zgodnie z art. 33 i 34 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (zwanej dalej „ustawą z 2013 r.”).

74. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami decyzję o odmowie wjazdu wydaje Komendant placówki Straży Granicznej i podlega ona natychmiastowemu wykonaniu. Osoba, której odmówiono wjazdu na terytorium Polski, może wnieść odwołanie od tej decyzji do Komendanta Głównego Straży Granicznej, a następnie wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Żaden z tych środków zaskarżenia nie ma skutku zawieszającego.

75. Zgodnie z art. 33 ust. 1[1] ustawy z 2013 r. postępowanie prowadzone przed wydaniem decyzji o odmowie wjazdu ogranicza się do przesłuchania cudzoziemca i osób towarzyszących mu w podróży, kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca, dokonania sprawdzeń we właściwych rejestrach oraz uzyskania niezbędnych informacji od innych instytucji państwowych oraz właściwych podmiotów. W ust. 2 tego artykułu przewidziano, że w przypadkach, gdy okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości, postępowanie może być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów.

76. W dniu 17 maja 2018 r. w jednym z postępowań dotyczących odwołań od decyzji o odmowie wjazdu wydanych przed Komendanta placówki Straży Granicznej w Terespolu (tj. w sprawie o sygn. II OSK 2766/17) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że sytuację, o której mowa w art. 33 ust. 2[2] ustawy z 2013 r., należy traktować jako sytuację nadzwyczajną oraz że nie zachodzi ona wówczas, gdy cudzoziemiec zgłosił jakiekolwiek roszczenia dotyczące potrzeby udzielenia ochrony międzynarodowej. Sąd administracyjny wskazał, że fakt, iż w toku toczącego się przed tym sądem postępowania cudzoziemka argumentowała w swojej skardze, że jest osobą ubiegającą się o azyl, świadczy o tym, że jej sprawa budzi wątpliwości i że organ administracyjny powinien był ją dogłębniej rozpatrzyć. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że jeżeli organ administracyjny zdecydowałby o przesłuchaniu cudzoziemki, nie powinien ograniczać się do sporządzenia zwięzłej notatki służbowej, lecz miałby obowiązek sporządzenia protokołu przesłuchania.

77. Ponadto w dniu 26 lipca 2018 r. (sprawa o sygn. II OSK 1752/18) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż fakt, że cudzoziemiec wielokrotnie próbował wjechać na terytorium Polski oraz że domagał się przesłuchania w obecności swojego adwokata, powinien był prowadzić do bardziej szczegółowego rozpatrzenia jego sprawy przez Straż Graniczną. Podkreślił również, że w wykładni ustawy z 2013 r. należy uwzględniać zasadę non-refoulement, która stanowi punkt wyjścia do interpretacji praw i obowiązków cudzoziemców stawiających się na granicy oraz organów odpowiedzialnych za kontrolę graniczną.

III. PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ

A. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej

78. Art. 78 § 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej zmienionego Traktatem Lizbońskim, który wszedł w życie z dniem 1 grudnia 2009 r., stanowi:

„Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non–refoulement. Polityka ta musi być zgodna z Konwencją genewską z dnia 28 lipca 1951 roku i Protokołem z dnia 31 stycznia 1967 roku dotyczącymi statusu uchodźców, jak również z innymi odpowiednimi traktatami”.

B. Karta praw podstawowych Unii Europejskiej

79. Karta praw podstawowych, która stanowiła część prawa pierwotnego Unii Europejskiej od chwili wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego, zawiera postanowienie, w którym expressis verbis zagwarantowano prawo do azylu. Art. 18 Karty stanowi:

„Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 roku i Protokołu z 31 stycznia 1967 roku dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zwanych dalej »Traktatami«)”.

80. Art. 19 Karty stanowi:

Ochrona w przypadku usunięcia z terytorium państwa, wydalenia lub ekstradycji

„1. Wydalenia zbiorowe są zakazane.

2. Nikt nie może być usunięty z terytorium państwa, wydalony lub wydany w drodze ekstradycji do państwa, w którym istnieje poważne ryzyko, iż może być poddany karze śmierci, torturom lub innemu nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.

C. Układ z Schengen z 1985 r.

81. Art. 17 układu stanowi:

„W odniesieniu do przepływu osób Strony zmierzają do zniesienia kontroli na wspólnych granicach i przesunięcia ich na granice zewnętrzne. W tym celu Strony dążą w pierwszej kolejności do harmonizacji, tam gdzie to konieczne, przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych dotyczących zakazów i ograniczeń, na mocy których przeprowadzane są kontrole, oraz podejmują dodatkowe środki w celu ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego i zapobiegania nielegalnej imigracji obywateli Państw, które nie są członkami Wspólnot Europejskich”.

82. Art. 20 układu stanowi:

„Strony dążą do harmonizacji polityk wizowych i warunków wjazdu na ich terytorium. Na ile to będzie niezbędne, przygotują także działania harmonizujące postanowienia określające niektóre aspekty prawne postanowień dotyczących cudzoziemców w odniesieniu do obywateli Państw, które nie są członkami Wspólnot Europejskich”.

D. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice („kodeks graniczny Schengen”)

83. Art. 3 rozporządzenia (UE) 2016/399 stanowi:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do każdej osoby przekraczającej granice wewnętrzne lub zewnętrzne państw członkowskich, bez uszczerbku dla: [...]

b) praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności w odniesieniu do zasady non-refoulement”.

84. Art. 4 rozporządzenia stanowi:

„Stosując niniejsze rozporządzenie, państwa członkowskie w pełni przestrzegają odpowiednich przepisów prawa Unii, w tym Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej »Kartą«), prawa międzynarodowego, w tym Konwencji dotyczącej statusu uchodźców sporządzonej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (zwanej dalej »konwencją genewską«), zobowiązań związanych z dostępem do ochrony międzynarodowej, w szczególności zasady non-refoulement, oraz praw podstawowych. Zgodnie z zasadami ogólnymi prawa Unii decyzje na podstawie niniejszego rozporządzenia podejmuje się w sposób indywidualny”.

E. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony

85. W dyrektywie ustanowiono szczegółowe normy dotyczące uznawania obywateli państw trzecich i bezpaństwowców za uchodźców.

86. W art. 2 lit. d „uchodźcę” zdefiniowano jako:

„[...] obywatela państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do szczególnej grupy społecznej przebywa poza państwem swojego obywatelstwa i nie może lub nie chce z powodu tej obawy korzystać z ochrony tego państwa, lub bezpaństwowca, który przebywając z takich samych powodów jak wyżej poza państwem swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, nie może lub nie chce z powodu tej obawy powrócić do tego państwa [...]”.

87. W art. 2 lit. h dyrektywy wyjaśniono, że:

„»wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej« oznacza wniosek do państwa członkowskiego o ochronę złożony przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, którego można uznać za osobę ubiegającą się o status uchodźcy lub status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej, a który nie występuje wyraźnie o inny rodzaj ochrony pozostający poza zakresem stosowania niniejszej dyrektywy i mogący stanowić przedmiot osobnego wniosku”.

88. Art. 21 ust. 1 dyrektywy stanowi:

„Państwa członkowskie, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami międzynarodowymi, przestrzegają zasady non-refoulement”.

F. Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej

89. Art. 3 ust. 1 dyrektywy 2013/32/UE stanowi:

„Niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, z którymi wystąpiono na terytorium, w tym na granicy, na wodach terytorialnych lub w strefach tranzytowych państw członkowskich, oraz do cofania ochrony międzynarodowej”.

90. Art. 8 dyrektywy stanowi:

„1. W przypadku gdy istnieją powody, aby przypuszczać, że obywatele państw trzecich lub bezpaństwowcy przetrzymywani w ośrodkach zatrzymań lub obecni na przejściach granicznych, w tym w strefach tranzytowych, na granicach zewnętrznych mogą chcieć wystąpić z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, państwa członkowskie przekazują im informacje o możliwości wystąpienia z takim wnioskiem. W takich ośrodkach i na takich przejściach granicznych państwa członkowskie zapewniają możliwość skorzystania z pomocy tłumaczy w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ułatwienia dostępu do procedury azylowej.

2. Państwa członkowskie zapewniają, aby organizacje i osoby świadczące pomoc i doradztwo wnioskodawcom miały rzeczywisty dostęp do wnioskodawców obecnych na przejściach granicznych, w tym do stref tranzytowych, na granicach zewnętrznych. Państwa członkowskie mogą ustanowić przepisy dotyczące obecności takich organizacji i osób na tych przejściach granicznych, a w szczególności postanowić, że dostęp uzależniony jest od zawarcia porozumienia z właściwymi organami państw członkowskich. Dostęp ten ograniczyć można jedynie w przypadku, gdy na mocy prawa krajowego jest to obiektywnie konieczne ze względów bezpieczeństwa, porządku publicznego lub administracyjnego zarządzania danymi przejściami granicznymi, pod warunkiem że dostęp nie zostanie tym samym drastycznie ograniczony lub uniemożliwiony”.

91. W art. 9 dyrektywy przewidziano prawo osoby, która złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, do pozostania w państwie członkowskim, w którym złożyła wniosek. Artykuł ten stanowi, że:

„1. Wnioskodawcom zezwala się na pozostawanie w państwie członkowskim, wyłącznie na potrzeby procedury, do czasu podjęcia przez organ rozstrzygający decyzji zgodnie z procedurami obowiązującymi w pierwszej instancji określonymi w rozdziale III. To prawo do pozostawania nie oznacza uprawnienia do otrzymania zezwolenia na pobyt.

2. Państwa członkowskie mogą uczynić wyjątek jedynie w przypadku, gdy osoba występuje z kolejnym wnioskiem, o którym mowa w art. 41, lub gdy wydadzą one tę osobę lub dokonają jej ekstradycji, odpowiednio, do innego państwa członkowskiego na mocy obowiązków wynikających z europejskiego nakazu aresztowania lub z innych przyczyn, bądź do państwa trzeciego lub do międzynarodowych sądów lub trybunałów karnych.

3. Państwo członkowskie może dokonać ekstradycji wnioskodawcy do państwa trzeciego zgodnie z ust. 2 wyłącznie w przypadku, gdy właściwe organy upewniły się, że decyzja o ekstradycji nie doprowadzi bezpośrednio lub pośrednio do refoulement z pogwałceniem zobowiązań międzynarodowych i unijnych tego państwa członkowskiego”.

IV. WŁAŚCIWE PRAWO MIĘDZYNARODOWE

A. Konwencja genewska z 1951 r. dotycząca statusu uchodźców („konwencja genewska”)

92. Art. 1 pkt A i art. 33 ust. 1 konwencji genewskiej stanowią, co następuje:

Art. 1

„[...] A. W rozumieniu niniejszej Konwencji termin »uchodźca« stosuje się do osoby, która: [...] na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tych obaw korzystać z ochrony tego państwa, albo która nie ma żadnego obywatelstwa i znajdując się na skutek podobnych zdarzeń, poza państwem swojego dawnego stałego zamieszkania nie może lub nie chce z powodu tych obaw powrócić do tego państwa”.

Art. 33

„1. Żadne Umawiające się Państwo nie wydali lub nie zawróci (refouler) w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne”.

93. W Notatce w sprawie ochrony międzynarodowej z dnia 13 września 2001 r. (A/AC.96/951, § 16) Biuro Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców (Biuro UNHCR), które ma za zadanie monitorować sposób, w jaki Umawiające się Państwa stosują konwencję genewską, wskazało, że zasada non-refoulement przewidziana w art. 33 jest:

„[...] [p]odstawową zasadą ochrony wpisaną w Konwencję, w odniesieniu do której niedopuszczalne są żadne zastrzeżenia. Pod wieloma względami zasada te jest logicznym uzupełnieniem prawa do ubiegania się o azyl przewidzianego w Powszechnej deklaracji praw człowieka. Zaczęto ją postrzegać jako zasadę o charakterze zwyczaju międzynarodowego wiążącą wszystkie państwa. Ponadto w międzynarodowym prawie dotyczącym praw człowieka zasadę non-refoulement ustanowiono podstawowym elementem bezwzględnego zakazu tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania. Obowiązek niezawracania na granicy i niewydalania (refouler) uznaje się również za mający zastosowanie do uchodźców niezależnie od tego, czy formalnie przyznano im status uchodźcy, co obejmuje oczywiście osoby ubiegające się o azyl, których statusu jeszcze nie określono. Odnosi się on do wszelkich środków, które można przypisać danemu państwu i które mogłyby prowadzić do odesłania osoby ubiegającej się o azyl lub uchodźcy na granice terytoriów, na których ich życie lub wolność byłyby zagrożone lub na których groziłyby im prześladowania. Środki te obejmują wydaną na granicy decyzję o odmowie wjazdu, przechwycenie i pośrednie refoulement, zarówno w przypadku pojedynczej osoby fizycznej ubiegającej się o azyl, jak i w sytuacji masowego napływu”.

94. W Opinii doradczej z dnia 26 stycznia 2007 r. w sprawie ekstraterytorialnego stosowania obowiązków związanych z zasadą non-refoulement na podstawie Konwencji z 1951 r. dotyczącej statusu uchodźców oraz jej protokołu uzupełniającego z 1967 r. Biuro UNHCR stwierdziło, co następuje:

„7. Zakaz refoulement do miejsca, w którym występuje zagrożenie prześladowaniem, na gruncie międzynarodowego prawa uchodźczego ma zastosowanie do wszelkich form usunięcia siłą, w tym do deportacji, wydalenia, ekstradycji, nieformalnego przeniesienia lub „wydania”, a także do wydanej na granicy decyzji o odmowie wjazdu w niżej opisanych okolicznościach. Wynika to w jasny sposób z brzmienia art. 33 ust. 1 Konwencji z 1951 r., który odnosi się do wydalania lub zawracania na granicy (refoulement) »w dowolny sposób«. Ma on zastosowanie nie tylko do odesłania do kraju pochodzenia lub – w przypadku bezpaństwowca – do państwa dawnego miejsca zwykłego pobytu, lecz również do każdego innego miejsca, w którym dana osoba ma powody, aby obawiać się o swoje życie lub swoją wolność w oparciu o co najmniej jedną z przesłanek określonych w Konwencji z 1951 r., lub z którego osoba ta ryzykowałaby odesłanie do miejsca, w którym wystąpiłoby takie ryzyko.

8. [...] Co do zasady w celu wywiązania się z obowiązków spoczywających na nich na podstawie Konwencji z 1951 r. lub jej protokołu uzupełniającego z 1967 r. państwa będą musiały zapewniać osobom ubiegającym się o ochronę międzynarodową dostęp do swojego terytorium oraz do sprawiedliwych i skutecznych procedur azylowych.

9. [...] obowiązek wynikający z art. 33 ust. 1 Konwencji z 1951 r. polegający na nieodsyłaniu uchodźcy lub osoby ubiegającej się o azyl do państwa, w którym groziłoby im prześladowanie, nie podlega ograniczeniom terytorialnym; ma on zastosowanie na każdym obszarze objętym jurysdykcją danego państwa. [...]

24. [...] cel, duch i znaczenie art. 33 ust. 1 Konwencji z 1951 r. są jednoznaczne i dotyczą ustanowienia obowiązku nieodsyłania uchodźcy lub osoby ubiegającej się o azyl do państwa, w którym groziłoby im ryzyko prześladowania lub innej poważnej krzywdy, który to obowiązek ma zastosowanie na każdym obszarze objętym jurysdykcją danego państwa, w tym na granicy, na morzu pełnym lub na terytorium innego państwa”.

B. Inne materiały ONZ

95. W art. 3 Deklaracji o azylu terytorialnym przyjętej w dniu 14 grudnia 1967 r. (A/RES/2312 (XXII)) Zgromadzenie Ogólne ONZ stwierdziło, że:

„Wobec żadnej osoby, o której mowa w art. 1 ust. 1, nie należy stosować środków takich jak decyzja o odmowie wjazdu wydana na granicy lub – jeżeli osoba ta wjechała już na terytorium, na którym ubiega się o azyl – wydalenie lub przymusowy powrót do jakiegokolwiek państwa, w którym może jej grozić prześladowanie”.

96. W dniu 19 września 2016 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło Deklarację nowojorską w sprawie uchodźców i migrantów, w której stwierdziło, co następuje:

„24. [...] Zapewnimy, aby funkcjonariusze publiczni i funkcjonariusze organów ścigania pracujący w strefach przygranicznych byli wyszkoleni w kierunku przestrzegania praw człowieka wszystkich osób przekraczających lub próbujących przekroczyć granice międzynarodowe [...]. Potwierdzamy, że zgodnie z zasadą non-refoulement nie można zawracać osób fizycznych na granicach.

 [...]

33. Potwierdzając, że wszystkie osoby fizyczne, które przekroczyły lub próbują przekroczyć granice międzynarodowe, mają prawo do rzetelnego postępowania mającego na celu ocenę ich statusu prawnego oraz prawa do wjazdu i pobytu, rozważymy przegląd polityk penalizujących ruchy transgraniczne.

[...]

65. Potwierdzamy znaczenie Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z 1951 r. i jej protokołu uzupełniającego z 1967 r. jako fundamentu międzynarodowego systemu ochrony uchodźców. [...]”.

C. Materiały Rady Europy

97. Pkt X Wytycznych w sprawie ochrony praw człowieka w kontekście przyspieszonych procedur azylowych (przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy w dniu 1 lipca 2009 r. na 1062. spotkaniu Delegatów Ministrów) stanowi:

„1. Osoby ubiegające się o azyl, których wnioski odrzucono, powinny mieć prawo do ponownego rozpatrzenia decyzji w drodze skutecznego środka odwoławczego.

2. W przypadku gdy osoby ubiegające się o azyl zgłoszą dające się uzasadnić roszczenie, zgodnie z którym wykonanie decyzji o wydaleniu mogłoby prowadzić do realnego ryzyka prześladowania lub kary śmierci, tortur lub nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, środek odwoławczy od decyzji o wydaleniu powinien mieć skutek zawieszający”.

V. MATERIAŁY OPISUJĄCE SYTUACJĘ W PUNKCIE ODPRAWY GRANICZNEJ W TERESPOLU

A. Wizytacje Rzecznika Praw Obywatelskich

98. W dniu 11 sierpnia 2016 r. przedstawiciele polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich udali się do punktu odprawy granicznej w Terespolu i przeprowadzili niezapowiedzianą wizytację. Przedstawiciele mieli możliwość obserwowania przesłuchań prowadzonych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej z udziałem cudzoziemców, którzy przybyli na granicę bez ważnych wiz lub innych dokumentów uprawniających ich do wjazdu na terytorium Polski.

99. Przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich obserwowali siedemdziesiąt dziewięć przesłuchań. Przedstawiciele zauważyli, że przesłuchania prowadzono przy czterech stanowiskach, spośród których trzy znajdowały się tak blisko siebie, że osoby trzecie (takie jak inni cudzoziemcy) mogły je usłyszeć. Przesłuchania prowadzono w języku rosyjskim, a ich czas trwania wynosił średnio od jednej minuty do czterech minut.

100. Przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich zauważyli, że podczas sześćdziesięciu dwóch obserwowanych przez nich przesłuchań osoby przesłuchiwane nie zadeklarowały żadnego zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce ani nie dostarczyły informacji, które mogłyby sugerować, że przybyły do Polski z takim zamiarem. Podczas pięciu przesłuchań przedstawiciele rodzin wyraźnie zadeklarowali Straży Granicznej zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Tylko jednej z tych rodzin pozwolono na złożenie takiego wniosku. Podczas kolejnych dwunastu przesłuchań cudzoziemcy wskazali powody opuszczenia przez nich ich państwa, które – zdaniem przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich – mogły sugerować, że cudzoziemcy ci doświadczyli prześladowania w rozumieniu konwencji genewskiej lub że ich życie, wolność osobista lub bezpieczeństwo były zagrożone. Ponadto tylko jednej rodzinie z tej grupy umożliwiono złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.

101. Sprawozdanie z wizytacji (opublikowane w języku angielskim) zawierało następujący opis obserwowanych przesłuchań:

„Za każdym razem, gdy odpowiedzi cudzoziemców wskazywały na utrzymujące się ryzyko w kraju pochodzenia, funkcjonariusze zadawali kilka dodatkowych pytań dotyczących między innymi konkretnych wydarzeń, które mogłyby potwierdzać takie ryzyko, oraz tego, czy wydarzenia te zgłoszono na przykład organom ścigania. Zdaniem wizytatorów, chociaż jest to subiektywna opinia, funkcjonariusze nie przywiązywali zbyt dużej wagi do informacji przekazywanych w takich przypadkach przez cudzoziemców i skupiali się na wykazywaniu, że powód opuszczenia państwa był natury ekonomicznej. Po zadaniu pytań dotyczących ewentualnego ryzyka funkcjonariusze bardzo często przechodzili do pytań na temat zawodu wykonywanego w kraju pochodzenia oraz zamiaru znalezienia zatrudnienia w Polsce. Samo zadeklarowanie takiego zamiaru, chociaż ponownie jest to subiektywna opinia wizytatorów, w wielu przypadkach wystarczało, aby funkcjonariusz założył, że dany cudzoziemiec przybył do Polski z powodów ekonomicznych, pomimo obaw cudzoziemca o innym charakterze”.

102. Przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich odnieśli się również do sposobu, w jaki funkcjonariusze Straży Granicznej dokumentowali przebieg przesłuchań. Stwierdzili (w języku angielskim), co następuje:

„Przebieg poszczególnych przesłuchań dokumentuje się w formie wpisu do rejestru prowadzonego przez danego funkcjonariusza [...]. Taki wpis zawiera wyłącznie informacje dotyczące danych osobowych cudzoziemca oraz danych innych członków rodziny towarzyszących mu w podróży, kraju pochodzenia, numerów paszportów i, co najważniejsze, wskazanego przez cudzoziemca celu przybycia do Polski. Ostatnią informację odnotowywano w formie lakonicznych stwierdzeń, takich jak: »jedzie do Niemiec; nie chce mieszkać z mężem; nie ma pieniędzy; chce żyć w Polsce«. W przypadku gdy przesłuchanie prowadzi do wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Polski, identyczna informacja dotycząca celu przybycia znajduje się w notatce służbowej. Notatkę służbową załącza się do akt sprawy w postępowaniu administracyjnym, w toku którego wydano decyzję o odmowie wjazdu. Taki sposób dokumentowania przesłuchań, które mają nadrzędne znaczenie dla ewentualnego uznania cudzoziemca za osobę ubiegającą się o udzielenie ochrony przed prześladowaniem w kraju pochodzenia, należy uznać za wysoce niewystarczający. Po pierwsze, na podstawie wpisu dokonanego przez funkcjonariusza nie ma możliwości nawet pobieżnego odtworzenia przebiegu przesłuchania. Po drugie, cudzoziemiec nie ma możliwości zapoznania się z wpisem, a zatem nie może w żaden sposób się do niego odnieść ani skorygować informacji”.

103. W raporcie z wizytacji wyciągnięto wniosek, że przesłuchania służące określeniu celu, w którym poszczególni cudzoziemcy przybyli do Polski, prowadzono w warunkach niezapewniających nawet minimalnego poziomu prywatności. Podkreślono w nim, że jeżeli w trakcie przesłuchania cudzoziemiec odniósł się do okoliczności wskazujących na zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce, odnośny wniosek należało od niego przyjąć do rozpatrzenia, oraz że na podstawie prawa krajowego do kompetencji funkcjonariuszy Straży Granicznej nie należy żadna wstępna weryfikacja informacji przekazanych przez cudzoziemców w tym zakresie. W raporcie wyraźnie stwierdzono, że wizytacja pozwoliła na ujawnienie pewnych przypadków, w których funkcjonariusze Straży Granicznej nie umożliwili cudzoziemcom złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, mimo że cudzoziemcy bezpośrednio zadeklarowali taki zamiar podczas odpowiednich przesłuchań albo wspomnieli o okolicznościach, które mogły wskazywać na to, że byli oni prześladowani w swoim kraju pochodzenia.

104. W dniu 15 maja 2018 r. w punkcie odprawy granicznej w Terespolu odbyła się druga wizytacja przedstawicieli polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Pracownicy Biura Rzecznika Praw Obywatelskich byli obecni podczas ośmiu przesłuchań dotyczących osiemnastu cudzoziemców spośród łącznej liczby trzydziestu dwóch osób przybyłych w tym dniu na przejście graniczne w Terespolu, które nie posiadały przy sobie ważnej wizy ani innej dokumentacji uprawniającej do wjazdu na terytorium Polski. Zauważyli, że podczas sześciu spośród tych przesłuchań (dotyczących szesnastu osób) cudzoziemcy wyrazili zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz że we wszystkich tych przypadkach umożliwiono im ich złożenie oraz wjazd na terytorium Polski. W jednym przypadku miało to miejsce dopiero po tym, jak przedstawiciele Rzecznika Praw Obywatelskich podzieli się z funkcjonariuszami Straży Granicznej swoimi wątpliwościami dotyczącymi przebiegu odnośnego przesłuchania; przesłuchanie wówczas powtórzono. Te szesnaście osób było cudzoziemcami, którzy złożyli tego dnia wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przy stanowiskach, przy których nie był obecny żaden przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich, żadna z osób przesłuchiwanych nie złożyła takiego wniosku.

105. W raporcie Biura Rzecznika Praw Obywatelskich zauważono również, że w dniu 15 maja 2018 r. przyjęto do rozpatrzenia szereg wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej – znacznie więcej niż któregokolwiek innego dnia w czasie dwóch tygodni poprzedzających wizytację. Zgodnie z oficjalnymi danymi przedstawionymi przez Straż Graniczną w okresie od dnia 1 maja do dnia 14 maja 2018 r. maksymalna liczba wniosków złożonych w ciągu jednego dnia wynosiła dwa (przy czym dotyczyły one od jednej do sześciu osób dziennie).

B. Wizytacja przedstawicieli Rzecznika Praw Dziecka

106. W dniu 10 stycznia 2017 r. przejście graniczne w Terespolu było przedmiotem wizytacji przedstawicieli Rzecznika Praw Dziecka.

107. Przedstawiciele Rzecznika Praw Dziecka mieli możliwość obserwowania przesłuchań prowadzonych z udziałem dziesięciu rodzin, które nie miały przy sobie dokumentów uprawniających ich do wjazdu na terytorium Polski. Zauważyli oni, że warunki, w których prowadzono przesłuchania, poprawiły się od czasu wizytacji przedstawicieli Rzecznika Praw Obywatelskich. Rozmowy ze Strażą Graniczną odbywały się tym razem w oddzielnym pomieszczeniu wyposażonym w trzy biurka, przy których przesłuchania prowadzono jednocześnie. Biurka były oddzielone od siebie za pomocą przepierzeń.

108. Wizytatorzy odnotowali, że członkowie sześciu rodzin przesłuchanych w ich obecności wyraźnie zadeklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce. Wszystkim z nich udzielono takiej możliwości. Ich wnioski przyjęto do rozpatrzenia, a rodzinom pozwolono na wjazd na terytorium Polski. Pozostałe cztery rodziny nie zadeklarowały zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej – ani w sposób bezpośredni, ani w sposób pośredni. Jak następnie stwierdzili wizytatorzy, tego dnia jedynie sześciu rodzinom, które zadeklarowały zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w ich obecności, oraz jednej osobie podróżującej samotnie umożliwiono złożenie takich wniosków.

109. Przedstawiciele Rzecznika Praw Dziecka rozmawiali również z ponad dziesięcioma innymi rodzinami przesłuchanymi tego dnia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, lecz nie w obecności wizytatorów. Członkowie sześciu spośród tych dziesięciu rodzin powiedzieli wizytatorom, że wielokrotnie próbowali złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, lecz nie przyniosło to żadnych skutków. Opisywali przypadki tortur, gróźb i innych form prześladowania, które – zdaniem wizytatorów – powinny były uzasadniać przyjęcie od nich takich wniosków do rozpatrzenia. Wszystkie te rodziny twierdziły, że opisały swoją sytuację w taki sam sposób Straży Granicznej.

110. Przedstawiciele Rzecznika Praw Dziecka poprosili Komendanta placówki Straży Granicznej w Terespolu o odpisy notatek służbowych sporządzonych podczas przesłuchań z udziałem tych rodzin oraz porównali ich treść z wyjaśnieniami, które uzyskali od cudzoziemców zaledwie kilka minut po przesłuchaniu przeprowadzonym przez Straż Graniczną. We wszystkich przypadkach stwierdzili oni istotne rozbieżności pomiędzy wyjaśnieniami, które uzyskali od cudzoziemców, a treścią notatek sporządzonych przez Straż Graniczną. Na przykład kobieta (w raporcie określona jako „Z.K.”) powiedziała przedstawicielom Rzecznika Praw Dziecka, że jej mąż został zabity przez funkcjonariuszy policji, a jej syna wielokrotnie zatrzymywano i torturowano. Z notatek służbowych – sporządzonych, gdy kobieta ta wielokrotnie stawiała się na granicy – wynika, iż wskazywała ona, że ma problemy z zajmowaniem się rodziną po śmierci męża, że chce wychowywać i kształcić dzieci w Polsce oraz że w swoim kraju nie ma żadnych perspektyw. Inna kobieta (która próbowała przekroczyć granicę tego samego dnia) powiedziała przedstawicielom Rzecznika Praw Dziecka, że jej mąż został uprowadzony i posądzony o wyznawanie wahabizmu, podczas gdy z notatek służbowych dotyczących jej przybyć na granicę polsko-białoruską wynikało, iż powiedziała ona Straży Granicznej, że w Czeczenii nie ma pracy ani pieniędzy, że chce zapewnić swojemu dziecku lepsze warunki życia i edukacji oraz że chce dołączyć do swoich sióstr, które mieszkają w Niemczech.

111. W raporcie z wizytacji podsumowano relację z wyżej wspomnianych rozmów, wskazując, co następuje:

„Choć oczywiste jest, że we wszystkich przypadkach powody złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wskazane przez cudzoziemców de facto uzasadniałyby udzielenie im takiej ochrony (co mogłoby zależeć od całej gamy czynników, w tym możliwości uzyskania ochrony prawnej w kraju pochodzenia lub możliwości relokacji na terenie tego państwa), nie ulega wątpliwości, że w rozmowie z przedstawicielami Rzecznika Praw Dziecka cudzoziemcy ci wskazali na zagrożenie ich bezpieczeństwa osobistego. Tego rodzaju okoliczności, jeżeli poinformowano o nich funkcjonariuszy Straży Granicznej, powinny prowadzić do przyjęcia [do rozpatrzenia] wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od tych cudzoziemców”.

W raporcie stwierdzono ponadto, że:

„W tym kontekście należy podkreślić, że niezrozumiałe oraz niezgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego wydaje się to, aby cudzoziemcy, którzy wielokrotnie zgłaszali się do kontroli granicznej, nie poinformowali o takich okolicznościach funkcjonariuszy Straży Granicznej (od których decyzji zależało, czy ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej zostaną przyjęte [do rozpatrzenia] oraz czy będą oni mogli wjechać na terytorium Polski), jeżeli byli oni w stanie wyrazić je w sposób swobodny około dziesięciu minut po opuszczeniu kontroli granicznej w rozmowie z przedstawicielami Rzecznika Praw Dziecka obecnymi na przejściu granicznym w [tym dniu]”.

112. Ponadto po przyjęciu do rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonych przez sześć wspomnianych wyżej rodzin przedstawiciele Rzecznika Praw Dziecka rozmawiali z członkami czterech spośród tych rodzin. Wszyscy z nich twierdzili, że w punkcie odprawy granicznej w Terespolu stawiali się wielokrotnie i że we wszystkich tych przypadkach zadeklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Aż do tamtego dnia odmawiano im takiej możliwości. Twierdzili oni, że wyjaśnienia, które złożyli we wcześniejszych przypadkach, nie różniły się od wyjaśnień złożonych tego dnia w obecności wizytatorów.

113. Przedstawiciele Rzecznika Praw Dziecka poprosili Komendanta placówki Straży Granicznej w Terespolu o odpisy notatek służbowych sporządzonych we wcześniejszych przypadkach, gdy rodziny te stawiły się na polsko-białoruskiej granicy, oraz porównali je z wyjaśnieniami złożonymi przez cudzoziemców w dniu 10 stycznia 2017 r. i udokumentowanymi w złożonych przez nich w tym dniu wnioskach o udzielenie ochrony międzynarodowej. Przedstawiciele odnotowali znaczące różnice między treścią tych dokumentów a wyjaśnieniami udzielonymi w dniu 10 stycznia 2017 r. Na przykład jeden z mężczyzn, którzy złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w dniu 10 stycznia 2017 r., stwierdził, że wcześniej ubiegał się o status uchodźcy, ponieważ nie mógł wrócić do kraju pochodzenia. Wyjaśnił, że był kierowcą taksówki i został oskarżony o przewożenie bojowników. Powiedział, że dwóch spośród jego braci zostało zabitych, a on był poszukiwany przez władze Czeczenii. Wyraził obawę o bezpieczeństwo swoich dzieci i swojej rodziny. Z notatek służbowych sporządzonych podczas jego wcześniejszych przesłuchań wynikało, że przed dniem 10 stycznia 2017 r. oświadczył on funkcjonariuszom Straży Granicznej, że nie ma pieniędzy i że chce pracować, mieszkać i kształcić swoje dzieci w Polsce.

114. W podsumowaniu raportu z wizytacji Biura Rzecznika Praw Dziecka stwierdzono, że wizytacja nie potwierdziła bezpośrednio, aby cudzoziemcom w punkcie odprawy granicznej w Terespolu odmawiano możliwości złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (biorąc pod uwagę, że wszystkie przesłuchania w obecności wizytatorów przeprowadzone były prawidłowo). W raporcie wskazano jednak, że największy niepokój budzą wyniki rozmów przeprowadzonych z cudzoziemcami, w których przesłuchaniach nie brali udziału wizytatorzy – w świetle faktu, iż w ich sprawie wydano decyzje o odmowie wjazdu. Rzecznik Praw Dziecka wskazał między innymi, że zaleca się zmianę formy dokumentowania przesłuchań z udziałem cudzoziemców z notatki służbowej na bardziej szczegółowy protokół, który będzie musiał być odczytany cudzoziemcowi i podpisany przez niego.

C. Oświadczenie wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 31 sierpnia 2016 r.

115. W dniu 31 sierpnia 2016 r. polski Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji udzielał wywiadu w programie telewizyjnym, w którym zapytano go o sytuację w punkcie odprawy granicznej w Terespolu. Odpowiedział dziennikarzom, że polityka polskiego rządu ma na celu ochronę obywateli Rzeczpospolitej Polskiej przed napływem muzułmańskich uchodźców oraz że rząd nie ulegnie naciskom tych, którzy chcieliby sprowadzić na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej kryzys migracyjny. Spytany konkretnie o argumenty osób stawiających się w punkcie odprawy granicznej w Terespolu, które twierdziły, że uciekają przed zagrożeniami związanymi z ustrojem totalitarnym, Minister zauważył, że Czeczenia nie znajduje się w stanie wojny i że są to osoby udające się do Europy Zachodniej. Stwierdził, że Czeczeni znajdujący się w tamtym czasie na granicy polsko-białoruskiej nie zostaną wpuszczeni na terytorium Polski.

VI. MATERIAŁY OPISUJĄCE PROCEDURĘ AZYLOWĄ W REPUBLICE BIAŁORUSI

116. W swoim rocznym raporcie dotyczącym sytuacji praw człowieka na świecie w 2017 r. organizacja Amnesty International stwierdziła, że Republika Białorusi nie dysponuje funkcjonującym systemem azylowym i że wielokrotnie przekazywała osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową władzom państw, w których istniało dla nich realne zagrożenie torturami lub innego rodzaju złym traktowaniem.

117. W swoim rocznym raporcie dotyczącym sytuacji praw człowieka w 2017 r. organizacja Human Rights Watch stwierdziła:

„Białoruś nie zapewniła dostatecznej ochrony setkom osób ubiegających się o azyl, głównie z rosyjskiej Republiki Czeczeńskiej, które przybyły na Białoruś w celu przekroczenia granicy z Polską i złożenia wniosku o udzielenie azylu. Białoruś nie dysponuje funkcjonującym systemem azylowym. Na przestrzeni 2017 r. państwo odesłało co najmniej dwie pochodzące z Czeczenii osoby ubiegające się o azyl do Rosji, którą władze uznają za bezpieczny kraj pochodzenia, narażając je na poważne ryzyko złego traktowania”.

PRAWO

I. POŁĄCZENIE SKARG

118. Na podstawie Reguły 42 § 1 Regulaminu Trybunału Trybunał zarządza połączenie skarg, zważywszy że dotyczą one podobnego stanu faktycznego i podnoszą identyczne kwestie prawne na gruncie Konwencji.

II. DOPUSZCZALNOŚĆ

A. Kwestia jurysdykcji, o której mowa w art. 1 Konwencji

119. Art. 1 Konwencji stanowi:

„Wysokie Układające się Strony zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w Rozdziale I niniejszej Konwencji”.

1. Uwagi stron

a) Rząd

120. W uwagach przekazanych Trybunałowi Rząd wskazał na to, że przedmiotowe sprawy mają specyficzny charakter, ponieważ dotyczą decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Polski wydanych przez organy graniczne w punktach odprawy granicznej na polsko-białoruskiej granicy. Rząd wskazał, że skarżący przebywali na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jedynie przez krótki czas i zgodnie z prawem nie byli uprawnieni do wjazdu na to terytorium. W rezultacie jurysdykcja władz polskich nad skarżącymi była ograniczona do wydania decyzji o odmowie wjazdu.

121. Rząd wyjaśnił, że pod tym względem przedmiotowe sprawy różnią się od szeregu wcześniejszych spraw rozpoznanych przez Trybunał (Khlaifia i Inni p. Włochom [WI], nr 16483/12, 15 grudnia 2016 r.; Hirsi Jamaa i Inni p. Włochom [WI], nr 27765/09, ETPC 2012; Louled Massoud p. Malcie, nr 24340/08, 27 lipca 2010 r., Suso Musa p. Malcie, nr 42337/12, 23 lipca 2013 r.; oraz Gebremedhin [Gaberamadhien] p. Francji, nr 25389/05, ETPC 2007–II), w których skarżący podlegali jurysdykcji terytorialnej Układających się Państw przez dłuższy czas, a także – w szczególności w sprawach dotyczących nieuregulowanej migracji drogą morską – byli narażeni na bezpośrednie ryzyko utraty życia lub zdrowia w przypadku powrotu na morze lub na granicę morską.

b) Skarżący

122. Skarżący wyjaśnili, że zgodnie z art. 1 Konwencja ma zastosowanie do wszystkich osób podlegających jurysdykcji danej Układającej się Strony, która nie ogranicza się do jej terytorium. Argumentowali, że Konwencja ma zastosowanie we wszystkich sytuacjach, w których władze Układającej się Strony sprawują skuteczną kontrolę.

123. Skarżący wskazali, że punkt odprawy granicznej w Terespolu, gdzie zostali poddani kontrolom granicznym, znajduje się 2600 metrów w głąb terytorium Polski oraz że funkcjonariusze Straży Granicznej, którzy poddawali cudzoziemców kontroli granicznej, sprawowali pełną władzę nad cudzoziemcami starającymi się o wjazd do Polski.

124. Ponadto skarżący stwierdzili, że zarówno z prawa międzynarodowego (w tym konwencji genewskiej), jak i prawa Unii Europejskiej (w tym dyrektywy 2013/32/UE i kodeksu granicznego Schengen) jasno wynika, że zasada non-refoulement chroni osoby poddawane kontrolom granicznym jeszcze przed udzieleniem im pozwolenia na wjazd do państwa przez jego organy graniczne.

c) Podmioty składające interwencję strony trzeciej

125. Podmioty składające interwencję strony trzeciej wskazały, że gdy państwo sprawuje skuteczną władzę lub kontrolę nad osobami, sprawuje ono również nad nimi jurysdykcję – co powoduje powstanie po stronie tego państwa obowiązków w zakresie ochrony wynikających z Konwencji.

2. Ocena Trybunału

a) Zasady ogólne dotyczące jurysdykcji w rozumieniu art. 1 Konwencji

126. Zgodnie z art. 1 Konwencji Układające się Państwa zobowiązują się do „zapewniania” każdemu człowiekowi, podlegającemu ich „jurysdykcji” praw i wolności określonych w Rozdziale I Konwencji (zob. decyzja w sprawie Banković i Inni p. Belgii i Innym [WI], nr 52207/99, § 66, ETPC 2001–XII). Sprawowanie jurysdykcji jest warunkiem niezbędnym, aby Układające się Państwo mogło ponosić odpowiedzialność za działania lub zaniechania, które można mu przypisać i które stanowią podstawę zarzutu naruszenia praw i wolności określonych w Konwencji (zob. Ilaşcu i Inni p. Mołdawii i Rosji [WI], nr 48787/99, § 311, ETPC 2004–VII).

127. W rozumieniu art. 1 jurysdykcja państwa ma zasadniczo charakter terytorialny (zob. Banković i Inni, §§ 61 i 67, oraz Ilaşcu i Inni, § 312, op. cit.). Domniemywa się jej normalne sprawowanie na całym terytorium państwa (zob. Assanidze p. Gruzji [WI], nr 71503/01, § 139, ETPC 2004–II, oraz N.D. i N.T. p. Hiszpanii [WI], nr 8675/15 i 8697/15, § 103, 13 lutego 2020 r.).

128. Kierując się wykładnią zakładającą zasadniczo terytorialny charakter jurysdykcji, Trybunał jedynie w wyjątkowych przypadkach zgodził się, że działania Układających się Państw podjęte lub wywołujące skutki poza ich terytorium mogą stanowić sprawowanie przez nie jurysdykcji w rozumieniu art. 1 Konwencji (zob. Drozd i Janousek p. Francji i Hiszpanii, 26 czerwca 1992 r., § 91, seria A nr 240; Bankoviç i Inni, op. cit., § 67; Ilaşcu i Inni, op. cit., § 314). Trybunał stwierdził w szczególności, że zawsze, gdy państwo poprzez swoich przedstawicieli działających poza jego terytorium sprawuje kontrolę i władzę nad jednostką – i tym samym sprawuje nad nią jurysdykcję – ma obowiązek zapewnienia tej osobie praw i wolności, o których mowa w Rozdziale 1 Konwencji, które są adekwatne w jej sytuacji (zob. Al-Skeini i Inni p. Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 55721/07, §§ 133–137, ETPC 2011; Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 74; Hassan p. Zjednoczonemu Królestwu [WI], nr 29750/09, § 74, ETPC 2014; decyzja w sprawie M.N. i Inni p. Belgii [WI], nr 3599/18, §§ 102–109 i 120, 5 marca 2020 r.).

b) Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowej sprawy

129. Przed Trybunałem nie jest sporne, że przedmiotowe zdarzenia miały miejsce w kolejowym punkcie odprawy granicznej w Terespolu oraz – w jednym przypadku – w drogowym punkcie odprawy granicznej w Czeremsze–Połowcach. Oba punkty odprawy znajdują się na granicy z państwem sąsiadującym, a prowadzą je odpowiednie jednostki polskiej Straży Granicznej. W rezultacie do wszystkich działań podjętych w odniesieniu do skarżących stawiających się w tych punktach odprawy zastosowanie ma domniemanie jurysdykcji państwa polskiego.

130. Ponadto przedmiotowe zdarzenia dotyczą procedury stosowanej w przypadku kontroli granicznych, udzielania skarżącym pozwolenia na wjazd lub odmowy wjazdu na terytorium Polski oraz przyjmowania do rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wszystkie te procedury przeprowadzali wyłącznie funkcjonariusze publiczni państwa polskiego, a same procedury były uregulowane w prawie krajowym i prawie Unii. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone przez skarżących działania można przypisać Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z czym podlegają one jej jurysdykcji w rozumieniu art. 1 Konwencji (zob. M.A. i Inni p. Litwie, op. cit., § 70).

131. Ponadto Polska nie może uchylić się od sprawowania „jurysdykcji” w rozumieniu Konwencji, wskazując na to, że decyzje o odmowie wjazdu do Polski podjęto w ciągu kilku godzin od przybycia skarżących na terytorium Polski i, w rezultacie, że proces kontroli przeprowadzony w odniesieniu do skarżących trwał stosunkowo krótko (zob. paragraf 120 powyżej).

132. W związku z tym Trybunał stwierdza, że zdarzenia prowadzące do zarzucanych naruszeń są objęte „jurysdykcją” Polski w rozumieniu art. 1 Konwencji.

B. Wyczerpanie krajowych środków odwoławczych

133. Rząd podniósł, że skargi są niedopuszczalne ze względu na niewyczerpanie krajowych środków odwoławczych.

1. Uwagi stron

a) Rząd

134. Rząd podniósł, że skarżący nie odwołali się od większości wydanych w ich sprawie decyzji o odmowie wjazdu do Polski. Wskazał, że skarżący mieli możliwość odwołania się od przedmiotowych decyzji do Komendanta Głównego Straży Granicznej, co skutkowałoby ponownym rozpatrzeniem spraw skarżących. Ponadto w przypadku gdyby Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzje, skarżący mogli wnieść skargę do sądu administracyjnego.

135. Rząd wskazał, że w odniesieniu do niewielkiej liczby przypadków, w których skarżący odwołali się od wydanej w ich sprawie decyzji o odmowie wjazdu, nadal toczą się postępowania albo przed Komendantem Głównym Straży Granicznej (zob. paragrafy 43 i 62 powyżej), albo przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (zob. paragrafy 14, 18 i 57 powyżej). W związku z tym w opinii Rządu wszystkie trzy skargi były przedwczesne.

136. Rząd przytoczył również przykłady wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchylających decyzje o odmowie wjazdu do Polski. Podniósł on, że fakt wydania takich wyroków świadczy o tym, iż skarga do sądu administracyjnego mogła stanowić skuteczny środek odwoławczy w sprawach, których okoliczności były podobne do okoliczności sprawy skarżących.

137. Powołując się na Wytyczne w sprawie ochrony praw człowieka w kontekście przyspieszonych procedur azylowych przyjętych przez Komitet Ministrów Rady Europy (zob. paragraf 97 powyżej), Rząd argumentował, że w przedmiotowych sprawach skarżący nie zgłosili żadnego dającego się uzasadnić roszczenia, zgodnie z którym mieliby oni ponosić ryzyko prześladowania lub nieludzkiego i poniżającego traktowania na Białorusi lub w Rosji, oraz że brak skutku zawieszającego odwołania od decyzji o odmowie wjazdu nie powodował zatem nieskuteczności tego środka odwoławczego w rozumieniu art. 35 ust. 1 Konwencji.

b) Skarżący

138. Skarżący podnieśli, że prawo do wniesienia odwołania od wydanej w ich sprawie decyzji o odmowie wjazdu nie stanowiło skutecznego środka odwoławczego oraz że nie mieli oni dostępu do żadnego innego skutecznego środka. Wskazali, że odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej nie zapewniłoby im niezależnego i szybkiego ponownego rozpatrzenia ich spraw, dzięki któremu nie byliby oni narażeni na traktowanie naruszające art. 3 Konwencji.

139. Po pierwsze, skarżący podkreślili, że wydana w ich sprawie decyzja o odmowie wjazdu podlegała natychmiastowemu wykonaniu, a odwołanie od niej nie miałoby skutku zawieszającego. Ponadto rozpoznanie takiego odwołania byłoby czasochłonne. Skarżący podnieśli, że we wszystkich sprawach, w których wnieśli odwołanie, Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzje wydane przez organ pierwszej instancji, a dalsze postępowanie toczyłoby się przed sądami administracyjnymi. Mogłoby minąć kilka lat, zanim sąd wydałby wyrok kończący postępowanie w sprawie. Biorąc pod uwagę, że skarżących zawrócono na Białoruś, w tym okresie byliby oni pozbawieni ochrony przed traktowaniem naruszającym art. 3 Konwencji. Dodatkowo, ponieważ przekroczyli przysługujący im dziewięćdziesięciodniowy okres bezwizowego pobytu na Białorusi, znajdowali się w stanie ciągłego zagrożenia deportacją do Rosji, gdzie byliby narażeni na tortury oraz nieludzkie i poniżające traktowanie.

140. Ponadto skarżący argumentowali, że krajowa Straż Graniczna jest formacją hierarchiczną, podlegającą Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji i przez niego nadzorowaną, i w związku z tym wdraża szerzej zakrojoną politykę rządową polegającą na nieprzyjmowaniu do rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej składanych przez uchodźców stawiających się na polskiej granicy. W związku z tym w opinii skarżących jakiekolwiek ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie miałoby niezależnego charakteru.

141. Skarżący argumentowali również, że kiedy znajdowali się w punktach odprawy granicznej w Terespolu i Czeremsze–Połowcach, nie zostali należycie poinformowani o przysługującym im prawie do wniesienia odwołania od decyzji funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podnieśli również, że fakt, iż zostali zawróceni na Białoruś, uniemożliwił im wniesienie odwołania. Dodali, że to tylko dzięki pomocy polskich adwokatów byli w stanie wnieść odwołania od niektórych decyzji wydanych w ich sprawach.

2. Ocena Trybunału

a) Zasady ogólne

142. Trybunał wielokrotnie wskazywał, że zasada wyczerpania krajowych środków odwoławczych opiera się na założeniu, odzwierciedlonym w art. 13 Konwencji, z którym jest ściśle powiązana i zgodnie z którym istnieje możliwość skorzystania ze skutecznego środka odwoławczego w przypadku zarzucanego naruszenia (zob. A.E.A. p. Grecji, nr 39034/12, § 47, 15 marca 2018 r.). W art. 13 Konwencji zagwarantowano dostępność na poziomie krajowym środka odwoławczego w celu wyegzekwowania istoty przewidzianych w Konwencji praw i wolności w każdej formie, jakiej może wymagać ich ochrona. Postanowienie to skutkuje zatem ustanowieniem wymogu zapewnienia krajowego środka odwoławczego w celu rozpatrzenia przedmiotu „dającej się uzasadnić skargi” zgodnie z Konwencją oraz udzielenia odpowiedniej ochrony prawnej. Zakres obowiązków Układających się Państw określonych w art. 13 różni się w zależności od charakteru skargi wniesionej przez skarżącego. Środek odwoławczy wymagany zgodnie z art. 13 musi być jednak „skuteczny”, zarówno w praktyce, jak i zgodnie z prawem. „Skuteczność” „środka odwoławczego” w rozumieniu Konwencji nie zależy od pewności rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżącego. Natomiast „właściwy organ”, o którym mowa w tym artykule, nie musi być koniecznie organem sądowym; jednak w przypadku innego organu jego kompetencje oraz gwarancje, jakie zapewnia, mają znaczenie przy ustalaniu, czy wniesiony do niego środek odwoławczy jest skuteczny (zob. między innymi Kudła p. Polsce [WI], nr 30210/96, § 157, ETPC 2000–XI, oraz Gebremedhin [Gaberamadhien], op. cit., § 53).

143. Mając na uwadze wagę, jaką Trybunał przywiązuje do art. 3 Konwencji, oraz nieodwracalny charakter szkody, która może zaistnieć, jeżeli ryzyko tortur lub złego traktowania się urzeczywistni, Trybunał orzekł już, że skuteczność środka odwoławczego dostępnego dla skarżącego utrzymującego, że jego zawrócenie do państwa trzeciego naraziłoby go na traktowanie zakazane zgodnie z art. 3 Konwencji, bezwzględnie wymaga dokładnego zbadania przez organ krajowy (zob. Shamayev i Inni p. Gruzji i Rosji, nr 36378/02, § 448, ETPC 2005‑III), niezależnego i rzetelnego zbadania wszelkiego twierdzenia, zgodnie z którym zachodzą uzasadnione przesłanki, aby obawiać się realnego ryzyka traktowania niezgodnego z art. 3 (zob. Jabari p. Turcji, nr 40035/98, § 50, ETPC 2000–VIII), oraz szczególnie szybkiej odpowiedzi (zob. Batı i Inni p. Turcji, nr 33097/96 i 57834/00, § 136, ETPC 2004–IV (fragmenty)); wymaga ona również, aby osoba ta miała zapewniony dostęp do środka odwoławczego o automatycznym skutku zawieszającym (zob. Čonka p. Belgii, nr 51564/99, §§ 81–83, ETPC 2002–I; oraz Gebremedhin [Gaberamadhien], op. cit., § 66; M.S.S. p. Belgii i Grecji [WI], nr 30696/09, § 293, ETPC 2011; oraz A.E.A. p. Grecji, op. cit., § 69).

144. Trybunał doszedł do tego samego wniosku w odniesieniu do skarg wniesionych na podstawie art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji, stwierdzając, że środek odwoławczy od zarzucanego naruszenia tego artykułu nie spełnia wymogów dotyczących skuteczności, jeżeli nie ma skutku zawieszającego. Pojęcie skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu Konwencji wiąże się z wymogiem, aby taki środek odwoławczy umożliwiał zapobieżenie zastosowaniu środków niezgodnych z Konwencją, których skutki są potencjalnie nieodwracalne (zob. Čonka, § 79, oraz Hirsi Jamaa i Inni, § 199, op. cit.).

b) Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowej sprawy

145. Trybunał zauważa, że wszystkie skargi wniesione przez skarżących w przedmiotowych sprawach (zarówno na podstawie art. 3 Konwencji, jak i art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji, art. 13 Konwencji w związku z art. 3 Konwencji oraz art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji lub na podstawie art. 34 Konwencji) dotyczą tych samych okoliczności, a mianowicie faktu, że skarżących zawrócono z polskiej granicy i odesłano z powrotem na Białoruś, nie rozpocząwszy procedury azylowej. W związku z tym skuteczność dostępnego dla skarżących środka odwoławczego należy zbadać pod kątem jego wykonania, w ujęciu łącznym obejmującym wszystkie skargi.

146. Trybunał zauważa, że skarżący mieli możliwość wniesienia odwołania od poszczególnych decyzji o odmowie wjazdu w terminie czternastu dni od chwili powzięcia informacji o tych decyzjach. Nie ulega jednak wątpliwości, że na podstawie prawa polskiego takie odwołania nie miałyby skutku zawieszającego w odniesieniu do procesu powrotu (zob. paragraf 74 powyżej). W rezultacie skarżący nie mieli dostępu do procedury, w ramach której istniałaby możliwość niezależnej i rzetelnej oceny ich sytuacji osobistej przez organ krajowy przed zawróceniem ich na Białoruś (zob. M.A. i Inni p. Litwie, op. cit., § 84).

147. W przedmiotowej sprawie wniesione przez skarżących skargi opierały się na zarzutach, zgodnie z którymi ich powrót na Białoruś prowadziłby do narażenia ich na realne ryzyko traktowania niezgodnego z art. 3 Konwencji. Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że sam fakt, iż odwołanie od decyzji o odmowie wjazdu nie miałoby skutku zawieszającego (i w rezultacie nie mogłoby zapobiec zawróceniu skarżących na Białoruś), wystarcza, aby uznać, że takie odwołanie – podobnie jak wszelkie kolejne skargi do sądu administracyjnego, które można by wnieść w późniejszym czasie – nie stanowiło skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu Konwencji (zob. paragraf 143 powyżej). W związku z tym Trybunał nie uważa, aby konieczne było rozważenie pozostałych argumentów skarżącego dotyczących braku odpowiednich informacji i pomocy prawnej w postępowaniu odwoławczym, braku niezależności Komendanta Głównego Straży Granicznej, potencjalnej przewlekłości postępowań przed sądami administracyjnymi lub przeszkód wynikających z konieczności wniesienia takiego odwołania z zagranicy.

148. Trybunał oddala zatem podniesione przez Rząd zastrzeżenie w sprawie niewyczerpania krajowych środków odwoławczych.

C. Wnioski dotyczące dopuszczalności

149. Trybunał zauważa również, że przedmiotowe skargi nie są w sposób oczywisty nieuzasadnione w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji. Nie są one niedopuszczalne w oparciu o żadne inne przesłanki i wobec tego należy je uznać za dopuszczalne.

III. ZARZUCANE NARUSZENIA ART. 3 KONWENCJI

150. Skarżący podnosili, że byli narażeni na ryzyko tortur bądź nieludzkiego lub poniżającego traktowania w Czeczenii wskutek zawrócenia ich na Białoruś, skąd prawdopodobnie odesłano by ich z powrotem do Rosji, oraz że sposób, w jaki potraktowały ich władze polskie, miało charakter poniżający. Powołali się na art. 3 Konwencji, który stanowi:

„Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu”.

151. Trybunał zauważa, że w swoich argumentach skarżący skupili się na dwóch różnych aspektach zarzucanego naruszenia art. 3 Konwencji: po pierwsze, na ryzyku, że skarżący byliby poddani nieludzkiemu i poniżającemu traktowaniu po odesłaniu na Białoruś, a następnie do Rosji, oraz na fakcie, że władze polskie zawróciły ich na Białoruś mimo tego ryzyka, nie rozpatrzywszy odpowiednio ich roszczeń; i po drugie, na traktowaniu, jakiego władze polskie dopuściły się wobec skarżących podczas procedury w ramach tzw. kontroli drugiej linii. Jeżeli chodzi o drugą część tego zarzutu, skarżący argumentowali, że cała sytuacja – inaczej mówiąc, fakt, że ich wyjaśnienia złożone na granicy zostały otwarcie zlekceważone, oraz fakt, że odmówiono wszczęcia procedury, do której zgodnie z przepisami mieli prawo, a zamiast tego zawrócono ich na Białoruś – stanowiła poniżające traktowanie.

A. Zarzut naruszenia art. 3 Konwencji w związku z odmówieniem skarżącym dostępu do procedury azylowej oraz narażeniem ich na ryzyko nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz tortur w Czeczenii

1. Uwagi stron

a) Skarżący

152. Skarżący nie kwestionowali uwag Rządu, zgodnie z którymi władze polskie były związane zarówno prawem krajowym, jak i prawem Unii regulującym kwestię kontroli granicznych (zob. paragraf 158 poniżej). Zauważyli jednak, że wszystkie przywołane przez Rząd przepisy przewidują ochronę praw podstawowych, w szczególności w odniesieniu do zasady non-refoulement. Skarżący podnieśli, że działania podjęte w punktach odprawy granicznej w Terespolu i Czeremsze–Połowcach stanowiły naruszenie tych przepisów.

153. Skarżący podkreślili, że za każdym razem, gdy przesłuchiwano ich w ramach kontroli drugiej linii, deklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz opowiadali o prześladowaniach, których doświadczyli w Czeczenii. Ich zdaniem funkcjonariusze Straży Granicznej mieli obowiązek traktować ich jako osoby ubiegające się ochronę międzynarodową, których roszczenia na podstawie art. 3 Konwencji powinien był rozpatrzyć właściwy organ krajowy. Straż Graniczna zlekceważyła natomiast ich wyjaśnienia i – w niektórych przypadkach – pisemne wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej. Skarżący podnieśli, że taka praktyka była rutynową praktyką na polsko-białoruskim przejściu granicznym w Terespolu.

154. Skarżący argumentowali również, że notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nie odzwierciedlały w odpowiedni sposób złożonych przez nich wyjaśnień i że nie należy ich uznawać za ważne dowody potwierdzające te wyjaśnienia. Zauważyli, że notatki służbowe sporządzono w języku polskim (języku, którego skarżący nie rozumieli) i nie przedstawiono im ich do podpisu. Powołali się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r. (sprawa o sygn. IV SA/Wa 3021/16), w którym sąd krajowy orzekł, że ze względu na znaczenie przesłuchania z punktu widzenia decyzji o odmowie wjazdu każde przesłuchanie przeprowadzone na granicy należało utrwalić w formie protokołu podpisanego zarówno przez funkcjonariusza Straży Granicznej, jak i przez przesłuchiwanego cudzoziemca.

155. Skarżący utrzymywali, że ich powrót na Białoruś naraził ich na ryzyko deportacji do Czeczenii ze względu na fakt, iż Białoruś nie jest bezpiecznym krajem dla uchodźców z Rosji. Powołali się na oficjalne statystyki, zgodnie z którymi od 2004 r. wszystkie wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej złożone przez obywateli rosyjskich na Białorusi zostały oddalone. Odwołali się również do kilku przypadków, w których obywateli rosyjskich, którzy złożyli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na Białorusi (lub bezskutecznie starali się złożyć taki wniosek na polsko-białoruskich przejściach granicznych, po czym wrócili na Białoruś), deportowano do Rosji lub wydano bezpośrednio władzom rosyjskim. Podkreślili, że w wielu spośród tych przypadków nie przestrzegano praw procesowych osób deportowanych lub wydanych władzom rosyjskim.

156. Skarżący podnieśli, że wszyscy oni mają doświadczenia związane z prześladowaniami w Czeczenii oraz że przedstawili organom granicznym pisemne wyjaśnienia dotyczące tych faktów, a także – w przypadku skarżącego w sprawie nr 40503/17 oraz pierwszego skarżącego i drugiej skarżącej w sprawie nr 43643/17 – opinię psychologa wskazującą na to, że cierpieli oni z powodu psychicznych konsekwencji bycia ofiarami tortur. Skarżący powołali się na szereg raportów opisujących ogólną sytuację w Czeczenii, tj. egzekucje pozasądowe, wymuszone zaginięcia, powszechne stosowanie tortur, złe traktowanie i nielegalne zatrzymania. Wskazali, że władze rosyjskie nie prowadziły należytego dochodzenia w przypadku poważnych naruszeń praw człowieka. Zdaniem skarżących raporty te stanowiły poparcie ich twierdzeń związanych z obawą przed prześladowaniami w przypadku powrotu do Republiki Czeczeńskiej.

157. Ponadto skarżący, powołując się na sprawę I.K. p. Austrii (nr 2964/12, 28 marca 2013 r.), stwierdzili, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału sam fakt, iż Rosja jest stroną Konwencji, nie oznacza automatycznie, że wydalenia osób ubiegających się o azyl do Rosji nie można uznać za naruszenie art. 3 Konwencji.

b) Rząd

158. Rząd zauważył, że granica polsko-białoruska jest jednocześnie granicą zewnętrzną Unii Europejskiej. W rezultacie organy prowadzące kontrolę graniczną są związane zarówno przepisami prawa krajowego, jak i prawa Unii Europejskiej (między innymi kodeksem granicznym Schengen). Rząd podkreślił również główne obowiązki Straży Granicznej, a mianowicie ochronę granic oraz kontrolę ruchu granicznego, a także zapobieganie nielegalnej migracji i wjazdowi na terytorium państwa cudzoziemców niespełniających wymaganych warunków.

159. Rząd wyjaśnił, że wszystkich cudzoziemców, którzy stawili się na granicy polsko-białoruskiej, poddano tej samej procedurze uregulowanej w prawie polskim i prawie Unii Europejskiej. W ramach kontroli pierwszej linii zweryfikowano ich dokumenty (dokumenty podróży i wizy). Jeżeli nie spełniali oni warunków koniecznych do wjazdu, kierowano ich do kontroli drugiej linii, w ramach której funkcjonariusze Straży Granicznej przeprowadzali szczegółowe przesłuchania. Przesłuchanie, podczas którego obecni byli jedynie funkcjonariusz Straży Granicznej oraz przesłuchiwany cudzoziemiec, stanowiło kluczowy element tej części kontroli granicznej, a wyjaśnienia złożone przez cudzoziemca przy tej okazji były jedyną podstawą umożliwiającą uznanie cudzoziemca za osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową. W przypadku gdy wyjaśnienia złożone przez cudzoziemca wyraźnie wskazywały na to, że poszukiwał on ochrony międzynarodowej, wniosek w tym zakresie przyjmowano i przekazywano do rozpatrzenia przez właściwy organ w terminie czterdziestu ośmiu godzin, a cudzoziemca kierowano do Ośrodka dla Cudzoziemców w Białej Podlaskiej. Niemniej w przypadku gdy przesłuchiwani cudzoziemcy wskazali inne powody, dla których próbowali wjechać do Polski (na przykład ekonomiczne lub osobiste), wydawano decyzję o odmowie wjazdu podlegającą natychmiastowemu wykonaniu.

160. Rząd wskazał, że wyżej wspomniana procedura jest oparta na kodeksie granicznym Schengen, a fakt, iż funkcjonariusze Straży Granicznej jej przestrzegali, wynikał z członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Rząd stwierdził, że przy stosowaniu tej procedury władze krajowe pozostawały związane zobowiązaniami wynikającymi z przystąpienia przez nie do Konwencji w świetle domniemania równoważności ochrony na podstawie prawa Unii i Konwencji ustanowionego w orzecznictwie Trybunału. Przywołał w szczególności wyroki w sprawach Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi p. Irlandii ([WI], nr 45036/98, ETPC 2005–VI) oraz Avotiņš p. Łotwie ([WI], nr 17502/07, 23 maja 2016 r.).

161. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowych spraw, Rząd stwierdził, że za każdym razem, gdy skarżący przybywali do punktów odprawy granicznej w Terespolu i (w przypadku skarżących w sprawie nr 43643/17) w Czeremsze–Połowcach, poddano ich kontroli drugiej linii oraz przesłuchaniu przeprowadzonemu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Rząd podniósł, że żaden ze skarżących na żadnym etapie nie wskazał powodów, które uzasadniałyby udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W rezultacie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przekazano żadnych wniosków.

162. Rząd podkreślił, że wszyscy skarżący przybyli na Białoruś jakiś czas przed wniesieniem skargi do Trybunału (niemal rok wcześniej w przypadku skarżącego w sprawie nr 40503/17, cztery miesiące wcześniej w przypadku skarżących w sprawie nr 42902/17 oraz pięć miesięcy wcześniej w przypadku skarżących w sprawie nr 43643/17). W swoich ustnych wyjaśnieniach złożonych Straży Granicznej skarżący nie odnieśli się do żadnego traktowania stanowiącego naruszenie art. 3 Konwencji ani do żadnego ryzyka związanego z narażeniem na takie traktowanie podczas pobytu na Białorusi. Rząd podniósł, że sam fakt, iż skarżący nielegalnie przebywali na Białorusi (biorąc pod uwagę, że termin ważności ich wiz upłynął), nie oznacza automatycznie, że byliby narażeni na złe traktowanie, nawet jeżeli władze białoruskie zmusiłyby ich do powrotu do Rosji. W tym zakresie Rząd zauważył, że Rosja jest Układającą się Stroną Konwencji i zobowiązała się do zapewniania praw podstawowych zagwarantowanych w Konwencji.

163. Jeżeli chodzi o skarżącego w sprawie nr 40503/17, Rząd zauważył również, że wyjaśnienia złożone przez niego dwukrotnie funkcjonariuszom Straży Granicznej były sprzeczne z treścią dokumentów, które przy sobie posiadał (zob. paragraf 22 powyżej). W opinii Rządu fakt ten podważa wiarygodność skarżącego oraz przedstawianej przez niego wersji okoliczności jego sprawy.

164. W związku z tym Rząd podniósł, że w przedmiotowych sprawach nie było dowodów potwierdzających, że skarżącym groziło traktowanie niezgodne z art. 3 Konwencji.

c) Podmioty składające interwencję strony trzeciej

165. Podmioty składające interwencję strony trzeciej podniosły, że Układająca się Strona Konwencji nie ma prawa odmówić wjazdu osobie ani zawrócić tej osoby, jeżeli wskutek tego osoba ta byłaby narażona na poważne naruszenie praw człowieka, w tym naruszenie zakazu tortur lub nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Podkreśliły one szczególnie delikatną sytuację dzieci w kontekście procedur azylowych i zauważyły, że dzieci są szczególnie narażone na poczucie zagubienia z powodu utraty znanego im otoczenia i przyjaznych relacji.

2. Ocena Trybunału

a) Zasady ogólne

166. Jak wielokrotnie orzekał Trybunał, zakaz nieludzkiego lub poniżającego traktowania zapisany w art. 3 Konwencji jest jedną z podstawowych wartości społeczeństw demokratycznych. Stanowi on również wartość cywilizacyjną ściśle związaną z poszanowaniem godności człowieka i będącą kwintesencją założeń Konwencji (zob. Khlaifia i Inni, op. cit., § 158, oraz Ilias i Inni p. Węgrom [WI], nr 47287/15, § 124, 21 listopada 2019 r.). Nawet w najtrudniejszych okolicznościach, takich jak zwalczanie terroryzmu i przestępczości zorganizowanej, w Konwencji bezwzględnie zakazuje się tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania. W odróżnieniu od większości postanowień prawnomaterialnych ujętych w Konwencji oraz w Protokole nr 1 i Protokole nr 4 od art. 3 nie przewidziano żadnych wyjątków i żadne odstępstwo od tego artykułu nie jest dopuszczalne na podstawie art. 15 ust. 2, nawet w przypadku wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej zagrażającej życiu narodu (zob. Selmouni p. Francji [WI], nr 25803/94, § 95, ETPC 1999–V, oraz Assenov i Inni p. Bułgarii, 28 października 1998 r., § 93, Zbiór Wyroków i Decyzji 1998–VIII). W Konwencji przewidziano bezwzględny zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania lub karania, niezależnie od zachowania ofiary (zob. Chahal p. Zjednoczonemu Królestwu, 15 listopada 1996 r., § 79, Zbiór 1996–V, oraz Labita p. Włochom [WI], nr 26772/95, § 119, ETPC 2000–IV).

167. Trybunał wielokrotnie podkreślał znaczenie zasady non-refoulement (zob. na przykład M.S.S. p. Belgii i Grecji, op. cit., § 286, oraz M.A. p. Cyprowi, nr 41872/10, § 133, ETPC 2013 (fragmenty)). Główną obawą Trybunału w sprawach dotyczących wydalenia osób ubiegających się o azyl jest to, „czy istnieją skuteczne gwarancje chroniące skarżącego przed arbitralnym refoulement – w sposób bezpośredni lub pośredni – do kraju, z którego uciekł” (zob. między innymi M.S.S. p. Belgii i Grecji, op. cit., § 286, Müslim p. Turcji, nr 53566/99, §§ 72–76, 26 kwietnia 2005 r., oraz decyzja w sprawie T.I. p. Zjednoczonemu Królestwu, nr 43844/98, ETPC 2000–III).

168. Trybunał podkreśla, że Układające się Państwa mają prawo – na podstawie ugruntowanego prawa międzynarodowego oraz z zastrzeżeniem swoich obowiązków traktatowych, w tym Konwencji – do kontrolowania wjazdu, pobytu i wydalenia cudzoziemców (zob. między innymi Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 113, oraz Üner p. Niderlandom [WI], nr 46410/99, § 54, ETPC 2006–XII). Niemniej wydalenie cudzoziemca przez Układające się Państwo może prowadzić do naruszenia art. 3 i tym samym pociągnięcia do odpowiedzialności tego państwa na podstawie Konwencji, w przypadku gdy wykazano istotne przesłanki na poparcie twierdzenia, że w razie deportacji danej osobie groziłoby realne ryzyko traktowania niezgodnego z art. 3 w kraju docelowym. W takich okolicznościach zachowanie zgodności z art. 3 wiąże się z obowiązkiem niezawracania tej osoby do wspomnianego kraju (zob. Saadi p. Włochom [WI], nr 37201/06, §§ 124–125, ETPC 2008; F.G. p. Szwecji [WI], nr 43611/11, §§ 110–111, ETPC 2016; oraz Ilias i Ahmed, op. cit., § 126). Ponieważ ochrona przed traktowaniem zabronionym na podstawie art. 3 ma charakter bezwzględny, nie ma możliwości odstępstwa od tej zasady (zob. Saadi, op. cit., § 138).

169. W sprawach dotyczących powrotu osób ubiegających się o azyl Trybunał zauważył, że nie bada on samodzielnie faktycznych wniosków o udzielenie azylu. Jego główną troską jest to, czy istnieją skuteczne gwarancje chroniące skarżącego przed arbitralnym refoulement – w sposób bezpośredni lub pośredni – do kraju, z którego uciekł (zob. na przykład M.S.S. p. Belgii i Grecji, op. cit., § 286). Ocena Trybunału dotycząca występowania realnego ryzyka bezwzględnie wymaga rzetelnego przeprowadzenia (zob. na przykład F.G. p. Szwecji, op. cit., § 113) i nieodzownie wiąże się z oceną warunków panujących w kraju przyjmującym w porównaniu ze standardami określonymi w art. 3 dokonaną przez właściwe organy krajowe, a następnie przez Trybunał (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 127).

170. Co do zasady w gestii osoby ubiegającej się o ochronę międzynarodową w Układającym się Państwie leży niezwłoczne złożenie wniosku o udzielenie azylu wraz z uzasadnieniem oraz przedstawienie dowodów na to, że istnieją istotne przesłanki na poparcie twierdzenia, iż deportacja do jej kraju pochodzenia wiązałaby się z realnym i konkretnym ryzykiem traktowania niezgodnego z art. 3 (zob. F.G. p. Szwecji, op. cit., § 125). Trybunał przyznaje jednak, że ze względu na szczególne położenie, w jakim często znajdują się osoby ubiegające się o azyl, często zachodzi konieczność udzielenia im kredytu zaufania, jeżeli chodzi o ocenę wiarygodności składanych przez nie wyjaśnień oraz dokumentów przedstawionych na ich poparcie (ibid., § 113). W ramach tej oceny należy skupić się na możliwych do przewidzenia konsekwencjach powrotu wnioskodawcy do kraju docelowego w świetle ogólnej sytuacji panującej w tym kraju oraz osobistej sytuacji wnioskodawcy (zob. Vilvarajah i Inni p. Zjednoczonemu Królestwu, 30 października 1991 r., § 108, seria A nr 215).

171. Ponadto Trybunał zauważył, że dokładna treść obowiązków państwa wydalającego wynikających z Konwencji może się różnić w zależności od tego, czy państwo to odsyła wnioskodawców do ich kraju pochodzenia, czy do państwa trzeciego (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 128). W przypadkach gdy władze decydowały się na odesłanie osób ubiegających się o azyl do państwa trzeciego, Trybunał orzekał, że nie uchybia to odpowiedzialności Układającego się Państwa, które jest zobowiązane do zaniechania wydalenia, jeżeli wykazano istotne przesłanki na poparcie twierdzenia, że takie działanie naraziłoby te osoby – w sposób bezpośredni (to znaczy w przedmiotowym państwie trzecim) lub pośredni (na przykład w kraju pochodzenia lub w innym kraju) na traktowanie niezgodne w szczególności z art. 3 (zob. M.S.S. p. Belgii i Grecji, op. cit., §§ 342–343 i 362–368).

172. W związku z tym Trybunał wskazał, że w przypadku gdy Układające się Państwo zamierza odesłać osobę ubiegającą się o azyl do państwa trzeciego, nie rozpoznawszy co do istoty jej wniosku o udzielenie azylu, główną kwestią do rozstrzygnięcia przez wydalające władze jest to, czy w przyjmującym państwie trzecim osoba ta będzie miała dostęp do odpowiedniej procedury azylowej. Wynika to z tego, że państwo odsyłające działa w oparciu o założenie, że to do przyjmującego państwa trzeciego należeć będzie rozpatrzenie co do istoty wniosku o udzielenie azylu, jeżeli taki wniosek wpłynie do właściwych organów tego państwa (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 131).

173. Trybunał doprecyzował, że we wszystkich przypadkach odesłania osoby ubiegającej się o azyl z Układającego się Państwa do pośredniczącego państwa trzeciego bez rozpatrzenia co do istoty wniosku o udzielenie azylu – niezależnie od tego, czy przyjmujące państwo trzecie jest państwem członkowskim UE czy Układającą się Stroną Konwencji – obowiązkiem państwa odsyłającego jest dokładne zbadanie, czy zachodzi realne ryzyko, że w przyjmującym państwie trzecim osobie ubiegającej się o azyl odmówi się dostępu do odpowiedniej procedury azylowej chroniącej ją przed refoulement. W przypadku stwierdzenia, że istniejące gwarancje w tym zakresie są niewystarczające, uznaje się, że zgodnie z art. 3 Układające się Państwo ma obowiązek nieodsyłania osoby ubiegającej się o azyl do danego państwa trzeciego (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 134).

b) Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowej sprawy

174. Trybunał zauważa przede wszystkim, że Rząd kwestionował, czy wielokrotnie stawiając się na polskiej granicy, skarżący zadeklarowali zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub zgłaszali jakiekolwiek obawy o swoje bezpieczeństwo. Rząd podniósł, że skarżący nie zgłosili w tym zakresie żadnych roszczeń i w rezultacie nie można było ich uznać za osoby ubiegające się o azyl. Trybunał przywiązuje większą wagę do wersji zdarzeń mających miejsce na granicy przedstawionej przez skarżących, ponieważ wersję tę potwierdzają liczne zeznania innych świadków złożone krajowym instytucjom chroniącym prawa człowieka (w szczególności Rzecznikowi Praw Dziecka – zob. paragrafy 109–114 powyżej). Z raportów sporządzonych przez te organy wynika istnienie regularnej praktyki polegającej na przeinaczaniu wyjaśnień składanych przez osoby ubiegające się o azyl w notatkach służbowych sporządzanych przez funkcjonariuszy Straży Granicznej będących na służbie w punktach odprawy granicznej między Polską a Białorusią. Ponadto nieprawidłowości w ramach procedury dotyczącej przesłuchiwania cudzoziemców przybywających w tamtym czasie na granicę polsko-białoruską, w tym brak właściwego zbadania powodów, dla których starali się oni wjechać do Polski, potwierdzono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. paragrafy 76–77 powyżej).

175. Stanowisko skarżących dotyczące wyjaśnień, które złożyli na granicy, znajduje potwierdzenie również w szeregu dokumentów przedstawionych przez nich Trybunałowi na wszystkich etapach postępowania, w szczególności kopiach wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, które skarżący mieli przy sobie w chwili stawienia się na granicy. Trybunał uznaje za niewiarygodne, aby skarżący posiadali te dokumenty (które przedstawili Trybunałowi – w szczególności wnioskując o zalecenie środków tymczasowych w ich sprawach), lecz nie przekazali ich funkcjonariuszom Straży Granicznej, do których należała decyzja o udzieleniu im pozwolenia na wjazd do Polski lub o zawróceniu ich na Białoruś. Ponadto przedstawioną przez skarżących wersję wydarzeń w tym zakresie potwierdza również fakt, że wielokrotnie próbowali oni przekroczyć granicę i starali się o reprezentację polskich i białoruskich adwokatów, którzy pomogli im w spisaniu wyjaśnień, a także – w przypadku skarżących w sprawach nr 40503/17 i 43643/17 – przy jednej okazji byli obecni na granicy w celu zapewnienia skarżącym reprezentacji, lecz nie pozwolono im się z nimi spotkać (zob. paragrafy 11 i 54 powyżej).

176. W każdym wypadku Trybunał wskazuje na fakt, że wnioski skarżących o udzielenie ochrony międzynarodowej, które zawierały co najmniej ogólne wskazanie powodów ich obaw przed prześladowaniem, oraz dokumenty przedstawione przez nich na poparcie ich roszczeń zakomunikowano Rządowi w chwili, w której Trybunał poinformował o zastosowaniu w ich sprawach środków tymczasowych – a mianowicie odpowiednio w dniach 8 czerwca 2017 r., 16 czerwca 2017 r. i 20 czerwca 2017 r. (zob. paragrafy 16, 33 i 59 powyżej). Ponadto odpowiednio w dniach 14 czerwca 2017 r., 30 czerwca 2017 r. i 4 lipca 2017 r. Trybunał (sędzia dyżurny) poinformował Rząd, że w świetle tego, iż dokumenty te zakomunikowano Rządowi, Trybunał uznał, że skarżący złożyli wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. paragrafy 21, 37 i 61 powyżej). Następnie pełnomocnicy skarżących zakomunikowali również drogą elektroniczną informacje dotyczące roszczeń skarżących bezpośrednio Straży Granicznej (zob. paragrafy 23, 35 i 64 powyżej). Z powyższego wynika, że począwszy od tych dat Rząd miał świadomość wniosków złożonych przez skarżących oraz istnienia potwierdzających je dokumentów, a także miał obowiązek uwzględnić te materiały przy ocenie sytuacji skarżących.

177. W związku z tym Trybunał nie może zgodzić się z argumentem Rządu polskiego, zgodnie z którym skarżący nie przedstawili żadnych dowodów na to, że groziło im traktowanie niezgodne z art. 3. Skarżący wskazali konkretne okoliczności, które – w ich opinii – uzasadniały ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz przedstawili szereg dokumentów (swoje relacje dotyczące tortur lub gróźb, których doświadczyli, opinie psychologiczne oraz dokumenty urzędowe) na poparcie swoich twierdzeń. Podnieśli również argumenty dotyczące powodów, dla których nie uznają Białorusi za bezpieczne dla nich państwo trzecie, oraz wyjaśnili, dlaczego ich zdaniem zawrócenie ich na Białoruś naraziłoby ich na ryzyko „łańcuchowego refoulement”. Argumenty te znalazły poparcie w oficjalnych statystykach, które wskazują na to, że procedura azylowa na Białorusi jest nieskuteczna w przypadku obywateli rosyjskich.

178. Trybunał uznaje zatem, że skarżący mogli w uzasadniony sposób twierdzić, że nie istnieje gwarancja, że ich wnioski o udzielenie azylu zostaną rzetelnie rozpatrzone przez władze białoruskie, oraz że ich powrót do Czeczenii może stanowić naruszenie art. 3 Konwencji. Władze polskie powinny były dokonać oceny tych roszczeń, działając zgodnie ze swymi obowiązkami proceduralnymi wynikającymi z art. 3 Konwencji. Ponadto państwo polskie miało obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa skarżących, w szczególności poprzez umożliwienie im pozostania w obrębie polskiej jurysdykcji do czasu, aż ich roszczenia zostałyby należycie rozpatrzone przez właściwy organ krajowy. Biorąc pod uwagę bezwzględny charakter prawa zagwarantowanego na podstawie art. 3, zakres tego obowiązku nie zależał od tego, czy skarżący mieli przy sobie dokumenty uprawniające ich do przekroczenia polskiej granicy, ani od tego, czy zgodnie z prawem udzielono im pozwolenia na wjazd na terytorium Polski na innej podstawie.

179. Ponadto zdaniem Trybunału w celu skutecznego dopełnienia obowiązku wynikającego z art. 3 Konwencji osobie ubiegającej się o ochronę międzynarodową należy zapewnić zabezpieczenie przed przymusowym powrotem do kraju pochodzenia do czasu rzetelnego rozpatrzenia jej roszczeń. Trybunał uznaje zatem, że do czasu rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej państwo nie może odmówić dostępu do swojego terytorium osobie stawiającej się w punkcie odprawy granicznej, która utrzymuje, że może zostać poddana złemu traktowaniu, jeżeli pozostanie na terytorium państwa sąsiadującego, chyba że zastosowano odpowiednie środki w celu wyeliminowania tego ryzyka.

180. Trybunał odnotowuje również argument pozwanego Rządu, zgodnie z którym odmawiając skarżącym wjazdu do Polski, działał on zgodnie ze zobowiązaniami prawnymi spoczywającymi na nim wskutek członkostwa Polski w Unii Europejskiej.

181. Trybunał zauważa jednak, że w przepisach prawa Unii, w tym kodeksie granicznym Schengen i dyrektywie 2013/32/UE, wyraźnie uwzględnia się zasadę non-refoulement zagwarantowaną w konwencji genewskiej, a także stosuje się ją do osób poddawanych kontrolom granicznym przed udzieleniem im zezwolenia na wjazd na terytorium jednego z państw członkowskich (zob. paragrafy 78–84 powyżej). Przepisy te (i) mają wyraźnie na celu zapewnienie wszystkim osobom ubiegającym się o azyl skutecznego dostępu do odpowiedniej procedury, w ramach której możliwe jest rozpatrzenie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. również Sharifi i Inni p. Włochom i Grecji, nr 16643/09, § 169, 21 października 2014 r.), oraz (ii) zobowiązują państwo do zapewnienia, aby osoby, które złożyły wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, miały możliwość pozostania w danym państwie do czasu rozpatrzenia ich wniosków (zob. paragraf 91 powyżej).

182. Trybunał zauważa zatem, że zgodnie z kodeksem granicznym Schengen władze polskie mogły zaniechać odesłania skarżących na Białoruś, jeżeli przyjęłyby ich wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej do rozpatrzenia przez właściwe organy. W konsekwencji Trybunał uważa, że zaskarżony środek przyjęty przez władze polskie nie wchodził w zakres ściśle określonych zobowiązań prawnych spoczywających na Polsce na podstawie prawa międzynarodowego (zob. podobne wnioski w sprawach M.S.S. p. Belgii i Grecji, § 340, oraz Ilias i Ahmed, § 97, op. cit.).

183. Trybunał zauważa również, że rzeczywisty charakter ryzyka złego traktowania w przedmiotowych sprawach obrazują zdarzenia, do których miało dojść po powrocie pierwszego skarżącego w sprawie 42902/17 na Białoruś, a następnie do Rosji, gdzie skarżący utrzymuje, że został zatrzymany, pozbawiony wolności i torturowany (zob. paragrafy 44–45 i 47 powyżej).

184. W świetle powyższego Trybunał jest zdania, że skarżący nie korzystali ze skutecznych gwarancji, które chroniłyby ich przed realnym ryzykiem nieludzkiego lub poniżającego traktowania, a także tortur.

185. Fakt, iż przy co najmniej trzydziestu pięciu, ośmiu i dziewiętnastu okazjach, gdy odpowiedni skarżący stawiali się na polskich przejściach granicznych, nie wszczęto żadnego postępowania, w toku którego możliwe byłoby rozpatrzenie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej skarżących, stanowił naruszenie art. 3 Konwencji. Ponadto biorąc pod uwagę sytuację w państwie sąsiadującym, którą opisano powyżej, nie umożliwiając skarżącym pozostania na terytorium Polski do czasu rozpatrzenia ich wniosków, władze polskie świadomie naraziły ich na poważne ryzyko łańcuchowego refoulement i traktowania niezgodnego z art. 3 Konwencji.

186. W związku z powyższym stwierdza się naruszenie art. 3 Konwencji.

B. Zarzucane naruszenie art. 3 Konwencji w związku z traktowaniem, jakiego władze polskie dopuściły się wobec skarżących podczas kontroli granicznych

187. Skarżący argumentowali również, że doszło do naruszenia zakazu poniżającego traktowania w związku ze sposobem, w jaki zostali oni potraktowani podczas kontroli granicznych w punktach odprawy granicznej w Terespolu i Czeremsze–Połowcach (zob. paragraf 151 powyżej). W tej kwestii skarżący podnieśli, że znaleźli się w sytuacji, w której złożone przez nich wyjaśnienia na granicy zostały otwarcie zlekceważone przez Straż Graniczną, i że odmówiono im wszczęcia postępowania, do którego byli uprawnieni zgodnie z prawem krajowym. Trybunał zauważa, że argumenty te są ściśle związane z kwestią dotyczącą braku dostępu skarżących do procedury azylowej. W związku z tym uwzględniając stwierdzenie naruszenia art. 3 z powodu narażenia skarżących na ryzyko nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz tortur w Czeczenii, a także braku dostępu skarżących do procedury azylowej (zob. paragraf 186 powyżej), Trybunał jest zdania, że nie ma konieczności badania, czy doszło do naruszenia art. 3 w związku z traktowaniem, jakiemu poddano skarżących podczas kontroli granicznych.

IV. ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 4 PROTOKOŁU NR 4 DO KONWENCJI

188. Ponadto skarżący podnieśli zarzut, zgodnie z którym poddano ich zbiorowemu wydaleniu cudzoziemców. Powołali się na art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji, zgodnie z którym:

„Zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione”.

A. Uwagi stron

1. Skarżący

189. Skarżący podnieśli, że wiele organizacji praw człowieka informowało o wzroście liczby zarzutów zgłaszanych przez osoby fizyczne (głównie pochodzenia czeczeńskiego), zgodnie z którymi mimo wielokrotnie i wyraźnie składanych wyjaśnień przez te osoby na granicy polsko-białoruskiej, w których zadeklarowały one zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, odmówiono im takiej możliwości. Skarżący powołali się między innymi na wyżej wspomniany raport polskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazując na to, że w raporcie tym wykazano, iż przesłuchania prowadzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nie miały na celu ustalenia indywidualnej sytuacji cudzoziemców przybywających na polską granicę, lecz wykazanie, że powody, dla których cudzoziemcy ci starali się wjechać na terytorium Polski, były głównie natury ekonomicznej (zob. paragrafy 98–105 powyżej). Wskazali oni, że nawet w przypadku gdy cudzoziemcy bezpośrednio wyrazili swoje obawy przed torturami lub innymi formami prześladowania, szczegółowo wypytywano ich o ich sytuację ekonomiczną, zawodową i osobistą, a nie o ich doświadczenia związane z obawami, które wyrazili. Zignorowano złożone przez cudzoziemców wyjaśnienia, w których zadeklarowali oni zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, oraz wskazane przez nich przyczyny takiego zamiaru.

190. Skarżący odnieśli się również do oświadczenia wydanego w mediach przez polskiego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 31 sierpnia 2016 r. (zob. paragraf 115 powyżej). Skarżący stwierdzili również, że ze statystyk przedstawionych przez pozwany Rząd wynikało, iż w 2017 r. doszło do znaczącego spadku liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej otrzymanych na polsko-białoruskiej granicy (w szczególności w punkcie odprawy granicznej w Terespolu). Zdaniem skarżących zmiana ta wynikała z realizacji przez polską Straż Graniczną przyjętej przez Rząd polityki polegającej na zawracaniu uchodźców.

191. Skarżący argumentowali ponadto, że zbiorowy wymiar polityki polegającej na wydalaniu cudzoziemców dobrze odzwierciedlały zdarzenia, do których doszło w dniu 17 marca 2017 r., gdy grupę osób starających się o wjazd do Polski (w tym skarżących w sprawach nr 40503/17 i 43643/17) odesłano na Białoruś bez umożliwienia im spotkania się z ich pełnomocnikami (zob. paragrafy 11 i 54 powyżej).

192. Skarżący podnieśli również, że ogólną praktyką było niezezwalanie adwokatom, przedstawicielom organizacji pozarządowych ani przedstawicielom Biura UNHCR na obserwowanie przesłuchań przeprowadzanych w ramach kontroli drugiej linii ani na uczestniczenie w nich. Ich zdaniem brak jakiejkolwiek możliwości skontaktowania się z adwokatem lub członkiem organizacji pomagającej uchodźcom przez osoby przesłuchiwane był wyrazem braku przejrzystości działań podejmowanych przez Straż Graniczną. Był to również jeden z elementów na poparcie stwierdzenia, że skarżącym nie zapewniono możliwości indywidualnego rozpatrzenia ich spraw i w rezultacie że ich wydalenie miało charakter zbiorowy.

2. Rząd

193. Rząd stwierdził, że każda decyzja o odmowie wjazdu do Polski wydana w sprawie skarżących opierała się na indywidualnej ocenie ich sytuacji i w konsekwencji nie wiązała się ze zbiorowym wydaleniem cudzoziemców.

194. Po pierwsze, Rząd ponownie podkreślił, że ponieważ skarżący nie posiadali ważnych wiz uprawniających do wjazdu do Polski, skierowano ich do kontroli drugiej linii, w czasie której przeprowadzono indywidualne przesłuchania w języku zrozumiałym dla skarżących. Celem tych przesłuchań było uzyskanie kompletnych informacji dotyczących powodów, dla których skarżący przybyli na granicę bez niezbędnych dokumentów. Każdego pełnoletniego skarżącego przesłuchano osobno, natomiast małoletnich skarżących nie przesłuchano, a w zamian za to decyzje wydane w odniesieniu do ich rodziców miały zastosowanie również do nich. Po drugie, Rząd podniósł, że każde przesłuchanie udokumentowano w postaci notatki służbowej zawierającej wskazane przez poszczególnych skarżących szczegółowe powody, dla których starali się o wjazd do Polski, oraz – w stosownych przypadkach – wszelkie inne okoliczności ich sprawy. Po trzecie, Rząd wskazał, że decyzje o odmowie wjazdu sporządzono w formie odrębnych dokumentów dotyczących poszczególnych pełnoletnich skarżących (to znaczy w sposób indywidualny) po dogłębnym zbadaniu ich odpowiednich sytuacji. Wszystkich skarżących poinformowano o decyzjach w ich sprawie. W niektórych przypadkach skarżący odmówili podpisania odnośnej decyzji i przyjęcia jej kopii. Po czwarte, Rząd podkreślił fakt, że liczba prób podjętych przez danego cudzoziemca w celu przekroczenia granicy nie miała wpływu na decyzje wydawane przez Straż Graniczną.

195. Rząd stwierdził, że decyzje o odmowie wjazdu wydawano na ujednoliconym wzorze i wobec tego mogły się one wydawać podobne do siebie nawzajem; niemniej w każdym przypadku decyzję wydawano w oparciu o indywidualną oceną sytuacji każdego ze skarżących.

196. Rząd podkreślił również, iż fakt, że decyzje o odmowie wjazdu wydawano na podstawie odrębnej oceny indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących, znajdował potwierdzenie w odnośnych statystykach. Rząd podniósł, iż w 2016 r. w punkcie odprawy granicznej w Terespolu otrzymano wnioski od 8313 osób, które to wnioski przekazano do rozpatrzenia Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, podczas gdy w pierwszej połowie 2017 r. otrzymano wnioski od 1212 osób.

B. Ocena Trybunału

1. Zasady ogólne

197. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału zbiorowe wydalenie należy rozumieć jako „każdy środek zmuszający cudzoziemców jako grupę do opuszczenia państwa, z wyjątkiem sytuacji, w której taki środek zastosowano na podstawie rozsądnej i obiektywnej oceny konkretnej sytuacji każdego z cudzoziemców wchodzących w skład grupy” (zob. Sultani p. Francji, nr 45223/05, § 81, ETPC 2007–IV (fragmenty), oraz Gruzja p. Rosji (I) [WI], nr 13255/07, § 167, ETPC 2014 (fragmenty)). Nie oznacza to jednak, że w przypadku spełnienia drugiego warunku okoliczności wykonania nakazu wydalenia nie odgrywają żadnej roli przy stwierdzaniu zgodności z art. 4 Protokołu nr 4 (zob. Čonka, § 59, oraz Khlaifia i Inni, § 237, op. cit.).

198. Trybunał orzekał wcześniej, że instytucję wydalenia, o której mowa w art. 4 Protokołu nr 4, należy interpretować w znaczeniu ogólnym zgodnie z obecnym użyciem tego pojęcia (to znaczy „zmusić do opuszczenia jakiegoś miejsca”) (zob. Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 174) i stosować ją w odniesieniu do wszystkich środków, o których można powiedzieć, że stanowią formalny akt lub działanie, które można przypisać państwu, wskutek których cudzoziemiec jest zmuszony do opuszczenia terytorium tego państwa, nawet jeżeli na gruncie prawa krajowego takie środki klasyfikuje się w inny sposób (na przykład jako „odmowę wjazdu z wydaleniem” zamiast jako „wydalenie” lub „deportację” – zob. w szczególności Khlaifia i Inni, op. cit., § 243). Taką wykładnię instytucji wydalenia potwierdziła niedawno Wielka Izba w sprawie N.D. i N.T. p. Hiszpanii (op. cit., § 185).

199. Jeżeli chodzi o zakres zastosowania art. 4 Protokołu nr 4, Trybunał zauważa, że brzmienie tego postanowienia – w przeciwieństwie do art. 2 Protokołu nr 4 i art. 1 Protokołu nr 7 – nie odnosi się do sytuacji prawnej osób, których sprawa dotyczy. Ponadto z komentarza dotyczącego projektu Protokołu nr 4 wynika, że zdaniem Komitetu Ekspertów cudzoziemcy, do których odnosi się art. 4, obejmują nie tylko cudzoziemców przebywających zgodnie z prawem na terytorium danego państwa, lecz również „wszystkich tych, którzy nie mają prawa do obywatelstwa państwa, niezależnie od tego, czy jedynie przejeżdżają przez dane państwo lub w nim przebywają bądź mają w nim miejsce zamieszkania i niezależnie od tego, czy są uchodźcami, czy wjechali do państwa z własnej inicjatywy, czy też są bezpaństwowcami lub osobami mającymi inne obywatelstwo” (zob. art. 4 ostatecznej wersji projektu Komitetu, s. 505, § 34; zob. również Gruzja p. Rosji (I), op. cit., § 168).

200. Zgodnie z tą wykładnią Trybunał stosuje art. 4 Protokołu nr 4 nie tylko do osób, które przebywały na terytorium danego państwa, lecz również do osób, które przybyły na granicę pozwanego państwa, gdzie zostały zatrzymane i odesłane do kraju pochodzenia (zob. Čonka, § 63, oraz Sultani, §§ 81–84, op. cit.), niezależnie od tego, czy ich przybycie do pozwanego państwa było legalne (zob. między innymi Sharifi i Inni, §§ 210–213, oraz Gruzja p. Rosji (I), § 170, op. cit.). Trybunał stosuje również art. 4 Protokołu nr 4 w odniesieniu do osób ujętych na morzu pełnym w trakcie próby dopłynięcia do terytorium pozwanego państwa, a następnie zatrzymanych i odesłanych do kraju pochodzenia (zob. Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 182), a także do osób zatrzymanych w trakcie próby przekroczenia granicy państwa drogą lądową i bezzwłocznie wydalonych z terytorium państwa przez Straż Graniczną (zob. N.D. i N.T. p. Hiszpanii, op. cit., § 187).

201. Celem art. 4 Protokołu nr 4 jest zapobieganie możliwości zawrócenia przez państwa pewnej liczby cudzoziemców bez zbadania ich osobistej sytuacji i, tym samym, bez umożliwienia im przedstawienia swoich argumentów przeciwko środkowi przyjętemu przez właściwy organ (zob. Sharifi i Inni, § 210, oraz Hirsi Jamaa i Inni, § 177, op. cit.). W celu ustalenia, czy przeprowadzono wystarczającą indywidualną ocenę, niezbędne jest uwzględnienie okoliczności każdej sprawy i zweryfikowanie, czy przy wydawaniu decyzji o zawróceniu cudzoziemca wzięto pod uwagę szczególną sytuację osób, których ta decyzja dotyczyła (zob. Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 183). Należy również wziąć pod uwagę szczególne okoliczności dotyczące wydalenia oraz „ogólne okoliczności występujące w danym czasie” (zob. Gruzja p. Rosji (I), op. cit., § 171).

202. Jak Trybunał wcześniej zauważył, fakt, że w odniesieniu do pewnej liczby cudzoziemców wydaje się podobne decyzje, nie prowadzi sam w sobie do wniosku, że doszło do zbiorowego wydalenia, jeżeli każdej z tych osób zapewniono możliwość przedstawienia właściwym organom w sposób indywidualny argumentów przeciwko jej wydaleniu (zob. między innymi M.A. p. Cyprowi, §§ 246 i 254, oraz Khlaifia i Inni, § 239, op. cit.). W przeszłości przy ocenie zbiorowego charakteru wydalenia Trybunał brał pod uwagę określone czynniki, takie jak fakt, że w decyzjach o zawróceniu skarżących nie odnoszono się do ich wniosku o udzielenie azylu (nawet jeżeli procedura azylowa nie dobiegła jeszcze końca), że działania mające na celu odesłanie cudzoziemców odbyły się warunkach sprawiających, że skarżący mieli duże trudności w skontaktowaniu się z adwokatem, oraz że właściwe organy polityczne zapowiedziały tego rodzaju operacje (zob. Čonka, op. cit., §§ 60–63). Trybunał ważył również, czy przed poddaniem skarżących „automatycznemu zawróceniu” zapewniono im skuteczną możliwość ubiegania się o azyl (zob. Sharifi i Inni, op. cit., §§ 214–225).

203. Ponadto Trybunał brał również pod uwagę działanie samych skarżących przy ocenie ochrony, która miałaby im zostać udzielona na podstawie art. 4 Protokołu nr 4. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału naruszenie art. 4 Protokołu nr 4 nie ma miejsca, jeżeli brak indywidualnej decyzji o wydaleniu można przypisać własnemu zawinionemu działaniu skarżącego (zob. Khlaifia i Inni, op. cit., § 240). Trybunał orzekał w szczególności, że brak aktywnej współpracy po stronie skarżących w ramach dostępnej procedury umożliwiającej przeprowadzenie indywidualnej oceny ich sytuacji lub wykorzystanie niedozwolonych i wyraźnie zakłócających środków w celu podjęcia próby wjechania na terytorium państwa pomimo faktycznego i skutecznego dostępu do możliwości legalnego wjazdu na to terytorium może skłonić Trybunał do stwierdzenia, że Rządu nie można pociągnąć do odpowiedzialności za fakt, iż nie dokonano indywidualnej oceny sytuacji skarżących (zob. N.D. i N.T. p. Hiszpanii, op. cit., § 200).

2. Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowej sprawy

204. Trybunał musi przede wszystkim wypowiedzieć się w kwestii tego, czy decyzje o odmowie wjazdu na terytorium Polski wydane w odniesieniu do skarżących w punktach odprawy granicznej stanowiły „wydalenie” w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4. W tym kontekście Trybunał zauważa, że w sprawie Hirsi Jamaa i Inni orzekł, iż art. 4 Protokołu nr 4 ma zastosowanie do migrantów ujętych przez władze danego państwa na morzu pełnym oraz do ich odesłania do krajów tranzytu lub pochodzenia (op. cit., § 180). Jeżeli zakaz dotyczący zbiorowego wydalania cudzoziemców wyrażony w tym postanowieniu należało zastosować w przypadku działań państwa, których celem było zapobieżenie dopłynięciu migrantów do granic tego państwa, tym bardziej oczywiste jest, że ma on zastosowanie do sytuacji, w której cudzoziemcy stawiają się na granicy lądowej i zostają stamtąd zawróceni do państwa sąsiadującego (zob. również N.D. i N.T. p. Hiszpanii, op. cit., § 187).

205. Dodatkowo, jak wspomniano wyżej (zob. paragrafy 129–132 powyżej), w chwili gdy skarżących poddano kontrolom granicznym, podlegali oni jurysdykcji terytorialnej władz polskich. Wskutek decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Polski odesłano ich wbrew ich woli na Białoruś, gdzie – jak utrzymują – groziło im zawrócenie do Rosji. Wobec tego Trybunał stwierdza, że skarżących poddano wydaleniu w rozumieniu wyżej wspomnianego postanowienia (zob. Khlaifia i Inni, op. cit., § 243). W dalszej kolejności należy ustalić, czy wydalenie to miało charakter „zbiorowy”.

206. W tej kwestii Trybunał odnotowuje przedstawiony przez Rząd argument, zgodnie z którym za każdym razem, gdy skarżący stawiali się na polskiej granicy, przesłuchiwali ich funkcjonariusze Straży Granicznej, którzy wydali w ich sprawie indywidualne decyzje o odmowie wjazdu na terytorium Polski. Trybunał wskazał już jednak, że w jego ocenie podczas tej procedury zlekceważono złożone przez skarżących oświadczenia dotyczące ich zamiaru złożenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. paragraf 174 powyżej) oraz że mimo iż w odniesieniu do każdego skarżącego wydano indywidualne decyzje, nie odzwierciedlono w nich odpowiednio powodów wskazanych przez skarżących w celu uzasadnienia ich obaw przed prześladowaniem. Trybunał wskazuje również na fakt, że skarżącym nie umożliwiono skonsultowania się z adwokatami i odmówiono im do nich dostępu, gdy – w przypadku skarżących w sprawach nr 40503/17 i 43643/17 – adwokaci przybyli do punktu odprawy granicznej i żądali umożliwienia im spotkania z ich klientami (zob. paragrafy 11 i 54 powyżej).

207. Trybunał podkreśla również, że skarżący w przedmiotowej sprawie próbowali skorzystać z procedury przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, która zgodnie z prawem krajowym powinna być dla nich dostępna. Podjęli oni próbę legalnego przekroczenia granicy, korzystając z oficjalnego punktu kontroli granicznej i poddając się kontroli granicznej zgodnie z obowiązującym prawem. Zatem faktu, iż państwo odmówiło rozpatrzenia ich argumentów uzasadniających ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie można przypisać własnym działaniom skarżących (por. N.D. i N.T. p. Hiszpanii, op. cit., § 231).

208. Ponadto w niezależnych raportach dotyczących przedmiotowej sytuacji (w szczególności dotyczących punktu odprawy granicznej w Terespolu) wskazano, że sprawy skarżących stanowią przykład szerzej zakrojonej polityki państwa polegającej na odmawianiu wjazdu cudzoziemcom przybywającym z Białorusi, niezależnie od tego, czy byli oni wyraźnie migrantami ekonomicznymi, czy też wyrażali obawę przed prześladowaniem w swoich krajach pochodzenia. W raportach tych odnotowano spójną praktykę – prowadzenie bardzo krótkich przesłuchań, podczas których funkcjonariusze lekceważą składane przez cudzoziemców wyjaśnienia dotyczące powodów, dla których cudzoziemcy ci ubiegają się o ochronę międzynarodową; podkreślanie argumentów umożliwiających zaklasyfikowanie ich jako migrantów ekonomicznych; oraz przeinaczanie wyjaśnień złożonych przez cudzoziemców w bardzo zwięzłych notatkach służbowych, które stanowią jedyną podstawę wydawania decyzji o odmowie wjazdu i zawróceniu ich na Białoruś, nawet w przypadku gdy cudzoziemcy ci jasno wyrazili zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w Polsce (zob. paragrafy 98–114 powyżej).

209. Wniosek dotyczący istnienia szerzej zakrojonej polityki polegającej na nieprzyjmowaniu do rozpatrzenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i zawracaniu osób ubiegających się o taką ochronę na Białoruś znajduje potwierdzenie również w oświadczeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na które powołali się skarżący (zob. paragrafy 115 i 190 powyżej). Oświadczenie złożone przez Ministra, który w tamtym czasie nadzorował Straż Graniczną, wyraźnie świadczyło o sprzeciwie wobec przyjmowania migrantów z Republiki Czeczeńskiej (zob. odpowiednio El-Masri p. Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii [WI], nr 39630/09, § 163, ETPC 2012).

210. Trybunał stwierdza, że decyzji o odmowie wjazdu do Polski wydanych w sprawach skarżących nie podjęto z należytym uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących i że stanowiły one część szerzej zakrojonej polityki polegającej na nieprzyjmowaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od osób stawiających się na granicy polsko-białoruskiej i zawracaniu tych osób na Białoruś z naruszeniem prawa krajowego i międzynarodowego. Decyzje te stanowiły zbiorowe wydalanie cudzoziemców w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4.

211. Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji.

V. ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 13 KONWENCJI W ZWIĄZKU Z ART. 3 ORAZ ART. 4 PROTOKOŁU NR 4 DO KONWENCJI

212. Skarżący podnieśli również zarzut, zgodnie z którym na gruncie prawa polskiego nie zapewniono im skutecznego środka odwoławczego umożliwiającego im odwołanie się do właściwego organu krajowego na podstawie art. 3 Konwencji oraz art. 4 Protokołu nr 4. Powołali się na art. 13 Konwencji, który stanowi, co następuje:

„Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe”.

A. Uwagi stron

1. Skarżący

213. Skarżący podkreślili, że przedstawili istotne argumenty na poparcie twierdzenia, iż w razie zawrócenia na Białoruś byliby narażeni na ryzyko naruszenia art. 3. W rezultacie skarżący powinni byli mieć dostęp do środka odwoławczego o automatycznym skutku zawieszającym. Decyzje o odmowie wjazdu podlegały jednak natychmiastowemu wykonaniu, a wniesienie odwołania od tych decyzji nie wstrzymałoby ich wykonania.

214. Skarżący ponownie podkreślili, że w ich opinii Komendanta Głównego Straży Granicznej (który pełnił funkcję organu administracji publicznej wyższego stopnia w sprawach dotyczących odmowy wjazdu) nie można uznać za organ niezależny. Ponadto skarżący podnieśli, że z odnośnych statystyk wynikało, iż nie istniała realna szansa na uzyskanie przez nich przychylnej decyzji od Komendanta Głównego Straży Granicznej, biorąc pod uwagę fakt, że w okresie od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 15 września 2017 r. do tego organu wniesiono 203 odwołania od decyzji o odmowie wjazdu do Polski. Komendant utrzymał w mocy wszystkie zaskarżone w tym okresie decyzje.

215. Skarżący przyznali, że w przypadku wydania negatywnej decyzji przez Komendanta Głównego Straży Granicznej mogli oni złożyć skargę do sądu administracyjnego, lecz argumentowali, że postępowanie przed tym sądem mogłoby trwać łącznie nawet do trzech lat. W ich opinii sprawiło to, że w przedmiotowych okolicznościach skarga ta była nieskuteczna.

2. Rząd

216. Rząd stwierdził, że skarżący mieli dostęp do skutecznego środka odwoławczego – a mianowicie do odwołania od decyzji o odmowie wjazdu do Komendanta Głównego Straży Granicznej. Rząd przyznał, że odwołanie nie ma skutku zawieszającego, lecz argumentował, że przepisy prawa krajowego są w tym zakresie zgodne z prawem Unii, na podstawie którego Rząd ma obowiązek zapewnienia, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu do państwa członkowskiego, nie wjechał na terytorium tego państwa. Rząd podkreślił, że brak skutku zawieszającego przedmiotowego odwołania wynika ze szczególnego charakteru decyzji o odmowie wjazdu. Rząd argumentował, że jeżeli cudzoziemiec nie spełnia warunków wymaganych w celu wjazdu do Polski, decyzję o odmowie wjazdu należy wykonać natychmiast, ponieważ nie istnieją podstawy uzasadniające pozostanie przez cudzoziemca na terytorium Polski. Rząd wskazał również, że w przypadku gdyby Komendant Główny Straży Granicznej wydał negatywną decyzję, skarżący mogli złożyć skargę do sądu administracyjnego na podstawie prawa krajowego.

217. Rząd zauważył, że w każdej spośród trzech przedmiotowych spraw skarżący odwołali się wyłącznie od niektórych decyzji o odmowie wjazdu oraz że we wszystkich tych sprawach postępowanie jest nadal w toku.

218. Ponadto Rząd argumentował, że funkcjonariusze Straży Granicznej wydawali decyzje o odmowie wjazdu w sprawach skarżących w sposób indywidualny, uwzględniwszy okoliczności zachodzące w chwili wydania poszczególnych decyzji. Rząd podkreślił, że mimo iż postępowania w sprawie odwołań wniesionych przez skarżących są w toku, nic nie stoi na przeszkodzie, aby ponownie przybyli oni do punktu odprawy granicznej i – w razie gdyby spełnili warunki wymagane do wjazdu – uzyskali pozwolenie na wjazd na terytorium Polski.

B. Ocena Trybunału

219. Trybunał stwierdził już, że zawrócenie skarżących na Białoruś stanowiło naruszenie art. 3 Konwencji oraz art. 4 Protokołu nr 4 (zob. paragrafy 186 i 211 powyżej). Zarzuty zgłoszone przez skarżących w tym zakresie są zatem zarzutami „dającymi się uzasadnić” do celów art. 13 (zob. w szczególności Hirsi Jamaa i Inni, op. cit., § 201). Dodatkowo Trybunał orzekł, że skarżących w przedmiotowych sprawach należało traktować jak osoby ubiegające się o azyl (zob. paragraf 174 powyżej); ustalił również, że organy odpowiedzialne za kontrolę graniczną zlekceważyły twierdzenia skarżących dotyczące ryzyka narażenia na traktowanie niezgodne z art. 3 w razie ich zawrócenia na Białoruś oraz że nie uwzględniono osobistej sytuacji skarżących (zob. paragraf 210 powyżej).

220. Ponadto Trybunał stwierdził już, że odwołania od decyzji o odmowie wjazdu i skargi do sądów administracyjnych nie stanowiły skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu Konwencji, ponieważ nie miały automatycznego skutku zawieszającego (zob. paragraf 147 powyżej). Rząd nie wskazał żadnych innych środków odwoławczych, które mogłyby spełnić kryteria określone w art. 13 Konwencji. Wobec powyższego Trybunał orzeka, że doszło do naruszenia art. 13 Konwencji w związku z art. 3 oraz art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji.

VI. ZARZUCANE NARUSZENIE ART. 34 KONWENCJI

221. Ponadto skarżący zgłosili zarzut, zgodnie z którym Rząd nie zastosował środków tymczasowych zaleconych przez Trybunał w sprawach skarżących. Powołali się na art. 34 Konwencji, który stanowi, co następuje:

„Trybunał może przyjmować skargi każdej osoby, organizacji pozarządowej lub grupy jednostek, która uważa, że stała się ofiarą naruszenia przez jedną z Wysokich Układających się Stron praw zawartych w niniejszej konwencji lub jej protokołach. Wysokie Układające się Strony zobowiązują się nie przeszkadzać w żaden sposób skutecznemu wykonywaniu tego prawa”.

Reguła 39 Regulaminu Trybunału stanowi, co następuje:

„1. Izba lub, tam gdzie to właściwe, Przewodniczący Sekcji lub sędzia dyżurny wyznaczony zgodnie z ustępem 4 niniejszej reguły może na wniosek strony lub innej osoby zainteresowanej albo z urzędu wskazać stronom środek tymczasowy, jaki należy według ich oceny zastosować w interesie stron lub właściwego przebiegu postępowania.

2. W razie uznania tego za właściwe, środek zastosowany w danej sprawie jest niezwłocznie notyfikowany Komitetowi Ministrów.

3. Izba lub tam, gdzie to właściwe, Przewodniczący Sekcji lub sędzia dyżurny wyznaczony zgodnie z ustępem 4 niniejszej reguły, może żądać od stron informacji o jakiejkolwiek kwestii związanej z zastosowaniem zaleconego środka tymczasowego.

4. Prezes Trybunału może wyznaczyć Wiceprzewodniczących Sekcji jako sędziów dyżurnych do orzekania w sprawach wniosków o środki tymczasowe”.

A. Uwagi stron

1. Skarżący

222. Skarżący argumentowali, że niezastosowanie przez polski Rząd środków tymczasowych wskazanych przez Trybunał w ich sprawach stanowiło naruszenie art. 34. Wskazali, że przekazali Trybunałowi wystarczające informacje na poparcie swoich wniosków o środki tymczasowe, co skutkowało przyznaniem tych środków. Skarżący podkreślili, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Układające się Państwo nie może zastąpić osądu Trybunału własnym osądem. Wobec tego tak długo, jak długo dany środek obowiązuje, dany Rząd jest zobowiązany do jego stosowania. Skarżący wskazali, że w ich sprawach Rząd kwestionował środki tymczasowe począwszy od daty wskazania tych środków i umyślnie ich nie zastosował.

223. Skarżący ponownie podkreślili, że okres, w którym mogli przebywać na Białorusi bez wizy, upłynął i że groziło im zawrócenie do Rosji, gdzie byliby narażeni na niebezpieczeństwo traktowania niezgodnego z art. 3 Konwencji. Wskazali również, że po tym, jak polski Rząd nie zastosował środków tymczasowych, skarżący we wszystkich trzech sprawach postanowili opuścić Białoruś z obawy przed deportacją i kontynuowali ucieczkę w obawie o swoje bezpieczeństwo.

224. Dodatkowo skarżący wskazali, że fakt, iż reprezentowali ich adwokaci, którzy złożyli wnioski w ich imieniu, nie miał znaczenia z punktu widzenia oceny zarzutu naruszenia art. 34 Konwencji w związku z niezastosowaniem przez Rząd wyżej wspomnianego środka tymczasowego. Skarżący w sprawach nr 40503/17 i 43643/17, których reprezentowali adwokaci prowadzący praktykę w Polsce, zwrócili również uwagę na to, że fakt, iż nie mogli wjechać do Polski, utrudnił im kontakt z adwokatami i pozbawił ich możliwości bezpośredniego udziału w postępowaniach dotyczących wniesionych przez nich odwołań od decyzji o odmowie wjazdu toczących się przed władzami krajowymi.

2. Rząd

225. Rząd argumentował, że pozwane państwo nie stworzyło żadnych przeszkód dla skutecznego wykonania przysługującego skarżącym prawa do złożenia skargi. Rząd stwierdził w szczególności, że niezastosowanie przez niego środków tymczasowych wskazanych przez Trybunał odpowiednio w dniach 8 i 16 czerwca oraz w dniu 20 lipca 2017 r. nie stanowiło – w okolicznościach przedmiotowych spraw – naruszenia art. 34 Konwencji. Wskazał, że prawo przysługujące skarżącym na podstawie tego postanowienia zachowało skuteczny charakter, a skarżący skorzystali z tego prawa. Rząd wskazał również, że nie spełniono warunków wymaganych w celu nałożenia środków tymczasowych i że wobec tego środki należałoby uchylić.

226. Rząd zwrócił uwagę na fakt, iż Regułę 39 Regulaminu Trybunału można stosować wyłącznie w ograniczonych okolicznościach, wówczas gdy skarżącemu zagraża bezpośrednia, nieodwracalna szkoda. W opinii Rządu w sprawach skarżących nie zagrażała im bezpośrednia, nieodwracalna szkoda w odniesieniu do żadnego z praw zagwarantowanych w Konwencji. Skarżący pozostawali na terytorium Białorusi przez znaczną ilość czasu (niemal przez rok w przypadku skarżącego w sprawie nr 40503/17; przez cztery miesiące w przypadku skarżących w sprawie nr 42902/17; oraz przez pięć miesięcy w przypadku skarżących w sprawie nr 43643/17), zanim złożyli wnioski o środki tymczasowe. Zdaniem Rządu skarżącym nie zagrażała żadna realna szkoda; nie wykazali oni również, aby dalsze przebywanie na Białorusi miało prowadzić do powstania takiego ryzyka.

227. Ponadto Rząd podniósł, że fakt, iż skarżący przebywali na Białorusi, w żaden sposób nie zakłócił ich komunikacji z Trybunałem i nie wpłynął negatywnie na ich prawo do wniesienia skarg oraz udziału w postępowaniu, w szczególności ponieważ na wszystkich etapach postępowania przed Trybunałem byli oni reprezentowani. Rząd podkreślił również, że możliwość wniesienia przez skarżących skargi przeciwko Polsce nie zależała od ich obecności na terytorium Polski oraz że w Konwencji nie przewidziano obowiązku, zgodnie z którym pozwane państwo byłoby zobowiązane zezwalać na niedozwolony wjazd na swoje terytorium każdej osobie, która wniosła przeciwko niemu skargę do Trybunału.

3. Podmioty składające interwencję strony trzeciej

228. Podmioty składające interwencję strony trzeciej podniosły, że sama natura i funkcja środków tymczasowych wymagają tego, aby miały one skutek wiążący. Argumentowały, że aby zachować pełną zgodność ze środkiem tymczasowym, państwo musi rzetelnie stosować i wykonywać środek wskazany przez Trybunał. Podkreśliły również, że ponieważ moc wiążąca środków tymczasowych w stosunku do wszystkich władz międzynarodowych wynika z konieczności zabezpieczenia stanu faktycznego do czasu rozstrzygnięcia sprawy oraz zapobieżenia nieodwracalnemu naruszeniu interesów jednej ze stron postępowania przed trybunałami i sądami praw człowieka, środki te służą również zabezpieczeniu zdolności trybunału lub sądu do zapewnienia realnej i skutecznej ochrony praw człowieka zagwarantowanych w obowiązującym traktacie. Podmioty składające interwencję strony trzeciej odniosły się między innymi do środków tymczasowych, które mogłyby zostać zalecone w postępowaniach przed Międzyamerykańskim Trybunałem Praw Człowieka, Komisją Praw Człowieka lub Komitetem Praw Człowieka ONZ.

B. Ocena Trybunału

1. Zasady ogólne

229. Trybunał ponownie podkreśla, że zgodnie z art. 34 Konwencji Układające się Państwa zobowiązują się do powstrzymania się od wszelkiego działania lub zaniechania, które może przeszkadzać w skutecznym wykonaniu prawa do skargi indywidualnej, a stwierdzenie to stale potwierdza się jako fundament systemu opartego na Konwencji (zob. Mamatkulov i Askarov p. Turcji [WI], nr 46827/99 i 46951/99, § 102, ETPC 2005–I). Mimo że przedmiotem art. 34 jest głównie ochrona osoby fizycznej przed jakąkolwiek arbitralną ingerencją ze strony władz, nie nakłada się w nim wyłącznie obowiązku polegającego na powstrzymaniu się przez państwa od takiej ingerencji. W art. 34 wpisane są obowiązki pozytywne, zgodnie z którymi władze muszą zapewnić wszystkie niezbędne środki w celu umożliwienia odpowiedniego i skutecznego badania skarg. Taki obowiązek zaistnieje w szczególności w sytuacjach, w których skarżący znajdują się w szczególnie wrażliwej sytuacji (zob. Iulian Popescu p. Rumunii, nr 24999/04, § 33, 4 czerwca 2013 r., oraz Amirov p. Rosji, nr 51857/13, § 65, 27 listopada 2014 r.).

230. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, ponieważ Trybunał wskazuje środki tymczasowe przewidziane w Regule 39 w celu zapewnienia skuteczności prawa do skargi indywidualnej, niezastosowanie takich środków przez pozwane państwo prowadzi do naruszenia prawa do skargi indywidualnej (zob. Mamatkulov i Askarov, op. cit., § 125; Abdulkhakov p. Rosji, nr 14743/11, § 222, 2 października 2012 r., oraz Paladi p. Mołdawii [WI], nr 39806/05, § 88, 10 marca 2009 r.).

231. Kluczowe znaczenie środków tymczasowych podkreśla fakt, że Trybunał wskazuje je co do zasady wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach i po wnikliwym zbadaniu wszystkich istotnych okoliczności. W większości takich przypadków skarżącym grozi realne ryzyko dla życia i zdrowia oraz wynikające z tego realne ryzyko poważnej, nieodwracalnej szkody, naruszające podstawowe postanowienia Konwencji. Jak potwierdzono w ugruntowanym orzecznictwie Trybunału, istotna rola, jaką środki tymczasowe odgrywają w systemie Konwencji, nie tylko uzasadnia ich skutek wiążący w stosunku do państw, których dotyczą, lecz również wymaga przywiązywania najwyższej wagi do kwestii stosowania się przez Układające się Państwa do wskazań Trybunału w tym zakresie. Jakakolwiek pobłażliwość w tej kwestii prowadziłaby do niedopuszczalnego osłabienia ochrony podstawowych praw zagwarantowanych w Konwencji oraz byłaby niezgodna z wyrażonymi w niej wartościami i z jej duchem (zob. Soering p. Zjednoczonemu Królestwu, 7 lipca 1989 r., § 88, Seria A nr 161; Mamatkulov i Askarov, op. cit., §§ 100 i 125; oraz Amirov, op. cit., § 67).

232. Ponadto Trybunał pragnie podkreślić, że z samej natury środków tymczasowych wynika, iż decyzja o tym, czy w danej sprawie należy je wskazać, często będzie musiała zapaść w bardzo krótkim czasie w celu zapobieżenia bezpośredniej, potencjalnej szkodzie. W rezultacie pełne okoliczności faktyczne sprawy pozostaną często nieustalone do chwili wydania przez Trybunał wyroku co do istoty sprawy w sprawie skargi, z którą związany jest dany środek. Tego rodzaju środki zaleca się właśnie w celu zabezpieczenia zdolności Trybunału do wydania takiego wyroku po skutecznym rozpatrzeniu skargi. Do tego czasu nieuniknione może być wskazanie przez Trybunał środków tymczasowych na podstawie okoliczności faktycznych, które mimo iż stanowiły fumus boni iuris na korzyść takich środków, zostaną następnie uzupełnione lub zakwestionowane w takim stopniu, że doprowadzi to do podważenia zasadności środków (zob. Paladi, op. cit., § 89).

233. W związku z tym Układające się Państwa nie mogą zastąpić osądu Trybunału swoim własnym osądem krajowym na potrzeby weryfikacji, czy istniało realne ryzyko natychmiastowej i nieodwracalnej szkody dla skarżącego w chwili wskazania środka tymczasowego. Do Trybunału należy weryfikacja zgodności ze środkiem tymczasowym, natomiast państwo, które uważa, iż dysponuje materiałami mogącymi skłonić Trybunał do anulowania środka tymczasowego, powinno poinformować o tym Trybunał (zob. odpowiednio Tanrıkulu p. Turcji [WI], nr 23763/94, § 131, ETPC 1999–IV; oraz Paladi, op. cit., § 90). Jednocześnie Wysoka Układająca się Strona może w dowolnej chwili złożyć wniosek o uchylenie środka tymczasowego.

234. Punktem wyjścia weryfikacji, czy pozwane państwo zastosowało dany środek, jest brzmienie nadane samemu środkowi tymczasowemu. Trybunał zbada zatem, czy pozwane państwo zachowało zgodność z literą i duchem wskazanego mu środka tymczasowego. Jeżeli władze Układającego się Państwa nie poczyniły wszystkich kroków, które można było racjonalnie poczynić w celu zastosowania wskazanego przez Trybunał środka, dochodzi do naruszenia art. 34. Do pozwanego Rządu należy wykazanie przed Trybunałem zastosowania środka tymczasowego (lub – wyjątkowo – wystąpienia obiektywnej przeszkody, która uniemożliwiła jego zastosowanie) oraz tego, że Rząd poczynił wszystkie uzasadnione kroki w celu usunięcia takiej przeszkody, a także informowanie Trybunału o bieżącej sytuacji. Rozpatrując skargę na podstawie art. 34 dotyczącą zarzutu niezastosowania środka tymczasowego przez Układające się Państwo, Trybunał nie zbada jednak ponownie zasadności decyzji o wskazaniu takiego środka tymczasowego (zob. odpowiednio Aleksanyan p. Rosji, nr 46468/06, §§ 228–232, 22 grudnia 2008 r.; oraz Paladi, op. cit., §§ 91–92).

2. Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowej sprawy

235. Trybunał przede wszystkim zauważa, że środki tymczasowe wskazane w sprawach skarżących odpowiednio w dniach 8 czerwca, 16 czerwca i 20 lipca 2017 r. obejmowały skierowane do władz polecenie zaniechania zawrócenia skarżących na Białoruś. W sprawach nr 40503/17 i 42902/17 Trybunał wyjaśnił ponadto, że przedmiotowe środki należy rozumieć w taki sposób, że w chwili zgłoszenia się skarżących w polskim punkcie odprawy granicznej ich wnioski o udzielenie azylu powinny zostać przyjęte i zarejestrowane przez Straż Graniczną oraz przekazane do rozpatrzenia przez właściwe organy; dodatkowo Trybunał wyjaśnił, że do czasu rozpatrzenia wniosków o udzielenie azylu skarżących nie należało odsyłać na Białoruś. Pomimo wskazania środków tymczasowych skarżących zawrócono na Białoruś nie tylko w dniach wskazania środków (zob. paragrafy 16, 33 i 59 powyżej), lecz również co najmniej kilkukrotnie po tych datach (zob. paragrafy 22, 34, 38 i 62 powyżej). Należy zauważyć, że przy wielu spośród tych okazji skarżący mieli przy sobie kopie pism informujących o wskazaniu środka tymczasowego w ich sprawach oraz że ich pełnomocnicy przesłali kopie tych pism bezpośrednio do Straży Granicznej.

236. Ponadto Trybunał zauważa, że pozwany Rząd stale kwestionował możliwość zastosowania środków tymczasowych, wskazując – nawet po wyjaśnieniu przez Trybunał, jak należy interpretować przedmiotowe środki tymczasowe – że skarżący przede wszystkim nigdy nie uzyskali pozwolenia na legalny wjazd do Polski i wobec tego nie można było ich wydalić. Rząd podważał również zasadność wskazania środków tymczasowych w przedmiotowych sprawach; podniósł, że nie dysponowano wystarczającymi podstawami faktycznymi, które mogłyby uzasadniać ich nałożenie, oraz że skarżący nadużyli tej instytucji w celu zmuszenia Straży Granicznej do zezwolenia im na wjazd do Polski. Trybunał pragnie wskazać, że pozwany Rząd w dalszym ciągu opierał się na tych argumentach, nawet po tym, jak Trybunał odrzucił je, oddalając złożone przez Rząd wnioski o uchylenie środków tymczasowych (zob. paragrafy 21, 37 i 61 powyżej).

237. Trybunał zauważa ponadto, że w przypadku spraw nr 40503/17 i 43643/17 nadal nie zastosowano środków tymczasowych pierwotnie wskazanych w dniach 8 czerwca i 20 lipca 2017 r. oraz że pozostają one w mocy. W przypadku sprawy nr 42902/17 skarżącym ostatecznie zezwolono na wjazd do Polski odpowiednio w dniach 7 stycznia 2018 r. (druga skarżąca wraz z dziećmi) oraz 20 marca 2018 r. (pierwszy skarżący) i wszczęto postępowanie dotyczące ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wynika z tego zatem, że w ich sprawie zastosowano środek tymczasowy; nastąpiło to jednak ze znacznym opóźnieniem, które to opóźnienie doprowadziło do tego, że skarżący byli narażeni na traktowanie takiego rodzaju, przed jakim przedmiotowe środki miały ich chronić (zob. – w szczególności w odniesieniu do pierwszego skarżącego – paragrafy 47 i 183 powyżej).

238. Wobec powyższego Trybunał orzeka, że Polska nie wywiązała się z obowiązków spoczywających na niej na podstawie art. 34 Konwencji.

VII. REGUŁA 39 REGULAMINU TRYBUNAŁU

239. Trybunał ponownie podkreśla, że zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji niniejszy wyrok stanie się ostateczny dopiero wówczas, gdy a) strony oświadczą, że nie będą składać wniosku o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby, lub b) po upływie trzech miesięcy od daty wydania wyroku, jeżeli nie złożono wniosku o przekazanie sprawy do Wielkiej Izby, lub c) zespół Wielkiej Izby odrzuci wniosek o przekazanie sprawy Wielkiej Izbie w trybie art. 43 Konwencji.

240. Zdaniem Trybunału wskazania skierowane do Rządu na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału w sprawach nr 40503/17 i nr 43643/17 (zob. paragrafy 16 i 59 powyżej) muszą pozostać w mocy do czasu, gdy niniejszy wyrok stanie się ostateczny lub gdy Trybunał wyda kolejną decyzję w tym zakresie.

VIII. ZASTOSOWANIE ART. 41 KONWENCJI

241. Art. 41 Konwencji stanowi:

„Jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie”.

A. Szkoda

242. Skarżący w sprawie nr 40503/17 domagał się co najmniej 10 000 euro (EUR) tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, pozostawiając ustalenie dokładnej kwoty w gestii Trybunału.

243. Skarżący w sprawie nr 42902/17 domagali się łącznie 210 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową oraz 4200 EUR tytułem odszkodowania za szkodę majątkową w związku z kosztami życia poniesionymi w czasie pobytu w Brześciu.

244. Skarżący w sprawie nr 43643/17 domagali się co najmniej 35 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową (pozostawiając ustalenie dokładnej kwoty w gestii Trybunału) oraz 11 100 EUR tytułem odszkodowania za szkodę majątkową w związku z kosztami życia poniesionymi w czasie pobytu w Brześciu.

245. Rząd podniósł, że kwoty wskazane przez skarżących są zawyżone i nieuzasadnione.

246. Trybunał nie zauważa żadnego związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem a odszkodowaniem za szkodę majątkową, którego domagają się skarżący; w związku z tym odrzuca te roszczenia. Natomiast tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, orzekając w oparciu o zasadę słuszności, przyznaje skarżącemu w sprawie nr 40503/17 kwotę 34 000 EUR, skarżącym w sprawie nr 42902/17 łączną kwotę 34 000 EUR oraz skarżącym w sprawie nr 43643/17 łączną kwotę 34 000 EUR.

B. Koszty i wydatki

247. W sprawie nr 40503/17 skarżący wystąpił również z roszczeniem w kwocie 440 EUR na pokrycie kosztów i wydatków poniesionych w związku z postępowaniem przed władzami krajowymi (w tym opłat sądowych uiszczonych w związku z postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz kosztów biletów kolejowych z Brześcia do Terespola). Skarżący nie zgłosił żadnego roszczenia dotyczącego kosztów poniesionych w związku z postępowaniem przed Trybunałem.

248. W sprawie nr 42902/17 skarżący wystąpili z roszczeniem w kwocie 120 EUR na pokrycie kosztów i wydatków poniesionych w związku z postępowaniem przed władzami krajowymi (w tym kosztów biletów kolejowych z Brześcia do Terespola) oraz w kwocie 38,70 EUR na pokrycie kosztów poniesionych w związku z postępowaniem przed Trybunałem.

249. W sprawie nr 43643/17 skarżący wystąpili z roszczeniem w kwocie 740 EUR na pokrycie kosztów i wydatków poniesionych w związku z postępowaniem przed władzami krajowymi (w tym opłat sądowych uiszczonych w związku z postępowaniem przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz kosztów biletów kolejowych z Brześcia do Terespola). Skarżący nie zgłosili żadnego roszczenia dotyczącego kosztów poniesionych w związku z postępowaniem przed Trybunałem.

250. Rząd podniósł, że nie ma podstaw do zwrotu kosztów biletów kolejowych na rzecz skarżących. Rząd nie odniósł się do pozostałych roszczeń skarżących dotyczących kosztów i wydatków.

251. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału skarżącemu przysługuje prawo do zwrotu poniesionych kosztów i wydatków wyłącznie wówczas, gdy zostanie wykazane, że koszty te zostały rzeczywiście poniesione oraz były konieczne i uzasadnione co do kwoty. W przedmiotowej sprawie, uwzględniając dokumenty znajdujące się w posiadaniu Trybunału oraz powyższe kryteria, Trybunał uznaje za uzasadnione zasądzenie na rzecz skarżącego w sprawie nr 40503/17 kwoty 140 EUR, na rzecz skarżących w sprawie nr 42902/17 kwoty 39 EUR oraz na rzecz skarżących w sprawie nr 43643/17 kwoty 140 EUR na pokrycie kosztów we wszystkich aspektach.

C. Odsetki za zwłokę

252. Trybunał za słuszne uznaje wyznaczenie wysokości odsetek za zwłokę na podstawie marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.

Z TYCH POWODÓW TRYBUNAŁPostanawia o połączeniu skarg;Stwierdza jednogłośnie dopuszczalność skarg;Orzeka jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 3 Konwencji w związku z odmówieniem skarżącym dostępu do procedury azylowej oraz narażeniem ich na ryzyko nieludzkiego i poniżającego traktowania oraz tortur w Czeczenii;Orzeka jednogłośnie, że nie zachodzi konieczność zbadania, czy doszło do naruszenia art. 3 Konwencji w związku z traktowaniem, jakiego władze polskie dopuściły się wobec skarżących podczas kontroli granicznych;Orzeka jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji;Orzeka jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 13 Konwencji w związku z art. 3 Konwencji oraz art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji;Orzeka jednogłośnie, że Polska nie wywiązała się z obowiązków spoczywających na niej na podstawie art. 34 Konwencji;Postanawia o utrzymaniu skierowanego do Rządu zalecenia na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału, mającego na celu zapewnienie właściwego przebiegu postępowania, dotyczącego niewydalania skarżących w sprawach nr 40503/17 i 43643/17 na Białoruś – o ile skarżący stawią się na polskim przejściu granicznym – do czasu, aż niniejszy wyrok stanie się ostateczny, lub do czasu wydania kolejnej decyzji;Orzeka większością sześciu głosów do jednego,

(a)  że pozwane państwo winno, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, uiścić na rzecz skarżącego w sprawie nr 40503/17 następujące kwoty, przeliczone na walutę pozwanego państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności:

(i)  34 000 EUR (trzydzieści cztery tysiące euro), plus wszelkie należne podatki, tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową;

(ii)  140 EUR (sto czterdzieści euro), plus wszelkie należne od skarżących podatki, tytułem poniesionych kosztów i wydatków;

(b)  że pozwane państwo winno, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, uiścić na rzecz skarżących w sprawie nr 42902/17 łącznie następujące kwoty, przeliczone na walutę pozwanego państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności:

(i)  34 000 EUR (trzydzieści cztery tysiące euro), plus wszelkie należne podatki, tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową;

(ii)  39 EUR (trzydzieści dziewięć euro), plus wszelkie należne od skarżących podatki, tytułem poniesionych kosztów i wydatków;

(c)  że pozwane państwo winno, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, uiścić na rzecz skarżących w sprawie nr 43643/17 łącznie następujące kwoty, przeliczone na walutę pozwanego państwa według kursu obowiązującego w dniu płatności:

(i)  34 000 EUR (trzydzieści cztery tysiące euro), plus wszelkie należne podatki, tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową;

(ii)  140 EUR (sto czterdzieści euro), plus wszelkie należne od skarżących podatki, tytułem poniesionych kosztów i wydatków;

(d)  że od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności, należne będą odsetki zwykłe od określonej powyżej kwoty, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe;Oddala jednogłośnie pozostałe roszczenia skarżących o słuszne zadośćuczynienie.

Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 23 lipca 2020 r., zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.

Renata Degener  Ksenija Turković
Zastępca Kanclerza Przewodnicząca

Zgodnie z art. 45 ust. 2 Konwencji i Regułą 74 § 2 Regulaminu Trybunału do niniejszego wyroku zostaje dołączona opinia odrębna sędziego Eicke.

K.T.U.
R.D.
 

ROZBIEŻNA OPINIA ODRĘBNA SĘDZIEGO EICKE

1. Okoliczności przedmiotowej sprawy świadczą w mojej ocenie o niezwykle rażącym lekceważeniu oraz naruszeniu przez pozwane państwo zarówno

(a)  podstawowej zasady non-refoulement objętej nie tylko ochroną na podstawie prawa Unii Europejskiej (zob. paragrafy 83, 84 i 91 wyroku) oraz konwencji genewskiej z 1951 r. (zob. paragrafy 93 i 94), lecz również – co ważne z punktu widzenia Trybunału – ochroną na podstawie art. 3 Konwencji, wzmocnioną przez art. 4 Protokołu nr 4;

(b)  a także zobowiązań zaciągniętych przez wszystkie Układające się Strony Konwencji „zgodnie z art. 34 Konwencji [...] do powstrzymania się od wszelkiego działania lub zaniechania, które może przeszkadzać w skutecznym wykonaniu przysługującego skarżącemu prawa do skargi [, w tym] [...] do stosowania środków tymczasowych” wskazanych na podstawie Reguły 39 Regulaminu Trybunału (Mamatkulov i Askarov p. Turcji [WI], nr 46827/99 i 46951/99, § 128, ETPC 2005–I).

2. Zgadzam się zatem w pełni ze stwierdzeniem naruszenia art. 3, art. 4 Protokołu nr 4 oraz art. 13 w związku z obydwoma tymi artykułami, a także ze stwierdzeniem, że Polska nie wypełniła swoich obowiązków wynikających z art. 34 Konwencji.

3. Jedyny punkt, w którym nie zgadzam się z pozostałymi członkami Izby, dotyczy podejścia przyjętego przy ocenie szkody niemajątkowej na podstawie art. 41 Konwencji w dwóch spośród trzech spraw połączonych.

4. W paragrafie 210 wyroku kontekście art. 4 Protokołu nr 4 Trybunał stwierdza, że „decyzji [...] w sprawach skarżących nie podjęto z należytym uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego ze skarżących”. Niestety w mojej opinii tego rodzaju krytykę można również odnieść do podejścia przyjętego przez większość członków w kwestii przyznania zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową na podstawie art. 41 w przypadku skarg nr 42902/17 M.A. i Inni p. Polsce oraz nr 43643/17 M.K. i Inni p. Polsce.

5. Przyznanie takiej samej kwoty wynoszącej 34 000 EUR w odniesieniu do zarówno a) pojedynczego skarżącego w przypadku skargi nr 40503/17 M.K. p. Polsce, jak i b) kilku skarżących w przypadku dwóch wyżej wymienionych skarg wydaje mi się nie tylko fundamentalnie sprzeczne z ukierunkowanym na ofiarę podejściem do kwestii słusznego zadośćuczynienia, przewidzianym w art. 41 Konwencji i odzwierciedlonym w niektórych orzeczeniach Trybunału oraz między innymi w „Podstawowych zasadach i wytycznych w sprawie prawa do środka odwoławczego i reparacji dla ofiar poważnych naruszeń międzynarodowego prawa dotyczącego praw człowieka i międzynarodowego prawa humanitarnego” („Basic Principles and Guidelines on the Right to a Remedy and Reparation for Victims of Gross Violations of International Human Rights Law and Serious Violations of International Humanitarian Law”) (przyjętych i ogłoszonych rezolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ nr 60/147 z dnia 16 grudnia 2005 r.), lecz również sprzeczne z „zasadą słuszności”, w oparciu o którą kwoty miały być przyznane (paragraf 246). Trybunał wyraził się przecież jasno w kwestii tego, że pojęcie „słuszności” stosowane przez niego jako „zasada przewodnia” w kontekście art. 41 „przede wszystkim wiąże się z elastycznością i obiektywną oceną tego, co jest słuszne, sprawiedliwe i uzasadnione, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym nie tylko sytuację skarżącego, lecz również ogólny kontekst, w którym doszło do naruszenia” (Varnava i Inni p. Turcji [WI], nr 16064/90 i 8 innych, § 224, ETPC 2009).

6. Analizując przedstawiony w wyroku stan faktyczny dotyczący tych dwóch skarg, w porównaniu ze stanem faktycznym dotyczącym skargi pana M.K. (nr 40503/17), trudno jest dostrzec, na jakiej podstawie sytuacja osób lub ogólny kontekst, w którym doszło do naruszeń praw przysługujących im na podstawie Konwencji, można by uznać za wystarczająco odmienne, aby wymagały one znacząco odmiennego podejścia do zadośćuczynienia poniesionej przez nie szkody niemajątkowej; co ważne, większość członków nie stwierdziła takiej różnicy. Otóż w paragrafie 118 Trybunał uzasadnił połączenie tych trzech skarg „[n]a podstawie Reguły 42 § 1 Regulaminu Trybunału” stwierdzeniem, że „dotyczą one podobnego stanu faktycznego i podnoszą identyczne kwestie prawne na gruncie Konwencji”. Już samo wyraźne obniżenie kwot przyznanych poszczególnym ofiarom w przypadku tych dwóch skarg nie pozwala w pełni „uwzględnić faktu, że krzywda została wyrządzona wskutek naruszenia podstawowego prawa człowieka, oraz odzwierciedlić w najszerszym ujęciu rozmiaru krzywdy” (zob. Molla Sali p. Grecji (słuszne zadośćuczynienie) [WI], nr 20452/14, § 33, 18 czerwca 2020 r.; oraz Sargsyan p. Azerbejdżanowi (słuszne zadośćuczynienie) [WI], nr 40167/06, § 39, 12 grudnia 2017 r.).

7. Skarżącymi w przypadku skargi nr 42902/17 M.A. i Inni p. Polsce są:

(a)  pan M.A., w odpowiednich częściach wyroku zwany „pierwszym skarżącym”;

(b)  pani M.A., jego żona, w odpowiednich częściach wyroku zwana „drugą skarżącą”; oraz

(c)  ich pięcioro małoletnich dzieci.

8. Przedstawione przez Trybunał streszczenie stanu faktycznego mającego znaczenie w sprawie (paragrafy 26–51) zawiera opis nie tylko tego, jak wszystkich siedmioro skarżących wielokrotnie ubiegało się o indywidualne rozpatrzenie ich wniosków o udzielenie ochrony przez władze polskie przed między innymi refoulement, które naraziłoby ich na traktowanie niezgodne z art. 3 w Czeczenii (i – z naruszeniem spoczywających na Polsce obowiązków wynikających z Konwencji – nie uzyskało go), lecz również tego, w jakim stopniu skutki (i okoliczności) wielokrotnego niewypełnienia przez władze polskie swoich obowiązków wynikających z Konwencji różniły się od siebie (czasami bardzo) w przypadku pierwszego skarżącego i drugiej skarżącej (wraz z dziećmi). Dowody wskazują przecież na to, że w przypadku pierwszego skarżącego po ponownym otrzymaniu decyzji o odmowie wjazdu na granicy w dniu 12 grudnia 2017 r. podnoszone przez skarżących ryzyko łańcuchowego refoulement urzeczywistniło się – władze białoruskie nakazały mu opuszczenie państwa, a zaraz po tym został pozbawiony wolności przez władze rosyjskie i odesłany do Czeczenii (zob. paragrafy 40, 45 i 46). Natomiast druga skarżąca, po tym jak poślizgnęła się i przewróciła, usiłując dotrzeć na powrotny pociąg na Białoruś, trafiła do szpitala w Polsce, przy czym – z naruszeniem środka tymczasowego wskazanego przez Trybunał na podstawie Reguły 39 – ponownie nie przyjęto do rozpatrzenia jej wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, a w zamian za to wydalono ją z Polski w dniu 14 grudnia 2017 r. Po jeszcze jednej niepomyślnej próbie złożenia na granicy wniosku o udzielenie ochrony przez drugą skarżącą wraz z dziećmi ich wnioski ostatecznie przyjęto do merytorycznego rozpatrzenia w dniu 7 stycznia 2018 r. Pierwszy skarżący z kolei nie mógł wrócić na polską granicę w celu ponownego złożenia wniosku o udzielenie ochrony oraz dołączenia do żony i reszty rodziny aż do dnia 20 marca 2018 r.

9. Skarżącymi w przypadku skargi nr 43643/17 M.K. i Inni p. Polsce (paragrafy 52–66) są:

(a)  pan M.K., w odpowiednich częściach wyroku zwany „pierwszym skarżącym”;

(b)  pani Z.T., jego żona, w odpowiednich częściach wyroku zwana „drugą skarżącą”; oraz

(c)  ich troje małoletnich dzieci.

O ile nie wydaje się, aby skarżący ci zostali rozdzieleni wskutek działań władz polskich, o tyle dowody wskazują na to, że pierwszy skarżący i druga skarżąca wyraźnie mieli różne i indywidualne, choć powiązane ze sobą, roszczenia dotyczące ochrony (zob. paragraf 55). Roszczenie pierwszego skarżącego opiera się na fakcie, iż został on „porwany, zatrzymany i torturowany [...] z powodu domniemanego udziału w zaginięciu [...] krewn[ego] osób bliskich Ramzanowi Kadyrowowi”, co skłoniło skarżących do bezskutecznego ubiegania się o azyl w Austrii. Roszczenie drugiej skarżącej opierało się nie tylko na jej powiązaniu z mężem, lecz również na fakcie, iż po tym, jak pierwszy skarżący zaczął się ukrywać po ich deportacji do Rosji, była ona osobiście „prześladowana, grożono jej i wypytywano o męża”, a także została „porwana i zatrzymana na 24 godziny, w którym to czasie była przesłuchiwana i grożono jej przemocą seksualną”. Wskutek ich odrębnych doświadczeń uznano ich oboje za ofiary tortur i, w związku z tym, za osoby cierpiące na zespół stresu pourazowego.

10. Z powyższego jasno wynika, że wszyscy wyżej wymienieni skarżący, podobnie jak pan M.K. w przypadku skargi nr 40503/17, mieli różne (i odrębne) doświadczenia, na których opierały się ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, lub różne (i odrębne) doświadczenia w kontaktach z władzami polskimi przy okazji wnoszenia o indywidualne rozpatrzenie wspomnianych wniosków o udzielenie ochrony. To właśnie w związku z tymi indywidualnymi doświadczeniami poszczególnych (pełnoletnich) skarżących Trybunał stwierdził poważne naruszenia przysługujących im praw zagwarantowanych w Konwencji.

11. Nie ulega wątpliwości, że w art. 41 Konwencji przewidziano wymóg, zgodnie z którym Trybunał orzeka „o przyznaniu słusznego zadośćuczynienia pokrzywdzonej stronie”, co wymaga z kolei oceny szkody niemajątkowej poniesionej przez każdą z „pokrzywdzonych stron”; postanowienie to odzwierciedla ukierunkowane na ofiarę podejście, które jest obecnie powszechnie uznawane. Fakt, że skarżący ci są akurat członkami tej samej rodziny, których skargi akurat wniesiono razem i które Trybunał zarejestrował pod tym samym numerem skargi, nie może sam w sobie zwalniać z wyżej wspomnianego obowiązku ani przesłaniać faktu, iż każdy z przedmiotowych dwóch numerów skargi dotyczył kilku skarżących, z których każdy był bezpośrednią ofiarą („pokrzywdzoną stroną”) zarzucanych (i ostatecznie stwierdzonych) naruszeń: zob. odpowiednio Catan i Inni p. Republice Mołdawii i Rosji [WI], nr 43370/04 i 2 inne, § 166, ETPC 2012 (fragmenty), w której to sprawie Trybunał przyznał zadośćuczynienie za szkodę niemajątkową z osobna każdej ofierze naruszenia art. 2 Protokołu nr 1 do Konwencji (określonej imiennie w załączniku do wyroku) pomimo i niezależnie od faktu, że były one akurat członkami tej samej rodziny lub że ich skargi zostały zarejestrowane przez Trybunał pod tym samym numerem skargi; lecz porównaj z Selim Yıldırım i Inni p. Turcji, nr 56154/00, § 94, 19 października 2006 r., w której to sprawie w kontekście stwierdzenia naruszenia art. 2 Konwencji przyznano jedno łączne zadośćuczynienie na rzecz bliskich krewnych osób uznanych za zaginione.

12. W rezultacie traktując jako punkt odniesienia zadośćuczynienie w kwocie 34 000 EUR przyznane panu M.K. (które odpowiednio obrazuje podejście Trybunału do średniego zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową przyznawanego w przypadku stwierdzenia wielu naruszeń, w tym materialnego naruszenia zakazu nieludzkiego lub poniżającego traktowania przewidzianego w art. 3, w wysokości dostosowanej w odniesieniu do Polski), niezbędne i stosowne byłoby przyznanie tej samej kwoty zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową obojgu pełnoletnim skarżącym w przypadku obu skarg.

13. Ocena sytuacji dzieci w przypadku obu rodzin w odniesieniu do jakiejkolwiek szkody niemajątkowej poniesionej przez każde z nich może się wydawać trudniejsza w świetle braku szczegółowych informacji dotyczących ich roszczeń lub ich osobistych doświadczeń. Nie ulega jednak wątpliwości, że dzieci również były bezpośrednimi ofiarami naruszeń Konwencji stwierdzonych przez Trybunał oraz że nieuchronnie będą one cierpieć – w sposób odrębny i osobisty – z powodu „wyraźnej traumy, fizycznej lub psychicznej, bólu i cierpienia, trudności psychicznych, lęku, frustracji, poczucia niesprawiedliwości lub poniżenia, przedłużającego się stanu niepewności, naruszenia harmonii życia lub realnej utraty możliwości” (Varnava i Inni p. Turcji [WI], op. cit., § 224; oraz Molla Sali p. Grecji (słuszne zadośćuczynienie) [WI], op. cit., § 33) wskutek stwierdzonych naruszeń w zakresie uzasadniającym przyznanie zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową. W świetle raczej schematycznego podejścia Trybunału do oceny szkody niemajątkowej (który wielokrotnie stwierdzał, że „rolą Trybunału nie jest pełnienie funkcji podobnej do krajowego sądu orzekającego w sprawie odpowiedzialności deliktowej w zakresie ustalania winy i odszkodowania między stronami postępowania cywilnego”: ibid.) w mojej ocenie jednakowo stosowne (i niezbędne) byłoby zatem przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 34 000 EUR na rzecz każdego z dzieci.

[1] Wydaje się, że w istocie chodzi tu o art. 34 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach [przyp. red.].

[2] Wydaje się, że w istocie chodzi tu o art. 34 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach [przyp. red.].

Full & Egal Universal Law Academy