Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 15. října 2020 ve věci č. 80982/12 – Muhammad a Muhammad proti Rumunsku
Velký senát Soudu čtrnácti hlasy proti třem rozhodl o porušení článku 1 Protokolu č. 7 Úmluvy tím, že řízení před vnitrostátními soudy o uložení správního vyhoštění z důvodu ochrany národní bezpečnosti neobsahovalo dostatečné procesní záruky, které by byly způsobilé zachovat spravedlivou rovnováhu mezi právem stěžovatelů na kontradiktornost řízení a zájmem na ochraně utajovaných informací.
I. Skutkové okolnosti
Stěžovatelé pobývali v Rumunsku na základě oprávnění k pobytu za účelem studia. V roce 2012 státní zastupitelství navrhlo soudu, aby je prohlásil za nežádoucí osoby a uložil jim správní vyhoštění kvůli ohrožení národní bezpečnosti. Podrobnosti měla obsahovat přiložená zpráva zpravodajské služby v režimu utajení. Stěžovatelé byli bez sdělení bližších informací předvoláni, aby se dostavili k soudnímu jednání, kde jim byl návrh přetlumočen. Nařčení odmítli a požádali o právní pomoc, což prvoinstanční soud pro opožděnost zamítl a týž den rozhodl o vyhoštění. Z rozsudku vyplynulo, že hrozba souvisela s podezřením z účasti na terorismu. Stěžovatelé se odvolali, neboť se jim nedostalo poučení o průběhu řízení, právu na právní pomoc, sdělení podstaty podezření a spis neodkazoval na žádný utajovaný dokument ani stupeň jeho utajení. Podrobnosti se dozvěděli až z tiskové zprávy zpravodajské služby uveřejněné den po vydání rozsudku. Při odvolacím řízení byli již zastoupeni advokáty, ale ani ti se bez nezbytného osvědčení nemohli seznámit s utajovanými podklady. Odvolací soud vyhoštění potvrdil. Současně částečně odmítl návrh stěžovatelů na doplnění dokazování a uvedl, že z důvodu ochrany národní bezpečnosti nemohou soudní rozhodnutí obsahovat bližší informace.
II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu
K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě
Stěžovatelé namítali, že vnitrostátní řízení neskýtalo dostatečné procesní záruky, aby se mohli účinně bránit obvinění, že ohrožují národní bezpečnost. Nebylo jim totiž sděleno, v čem má hrozba spočívat, ani jim nebyl umožněn přístup k části spisu obsahující utajované podklady zpravodajské služby.
Dne 26. února 2019 se senát čtvrté sekce vzdal pravomoci ve prospěch velkého senátu Soudu.
a) Obecné zásady
Soud připomněl, že na řízení o vyhoštění cizinců se nevztahuje čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť se netýká rozhodování o občanských právech nebo závazcích ani o oprávněnosti trestního obvinění (Maaouia proti Francii, č. 39652/98, rozsudek velkého senátu ze dne 5. října 2000, § 38). Zvláštní úpravu stran vyhoštění však obsahuje článek 1 Protokolu č. 7 vztahující se na cizince oprávněně pobývajícího na území státu [Gruzie proti Rusku (č. 1), č. 13255/07, rozsudek velkého senátu ze dne 3. července 2014, § 228]. Ten zaručuje určitá práva procesní povahy: uplatnit námitky proti vyhoštění, dát případ přezkoumat a dát se za tímto účelem zastupovat před příslušným úřadem nebo před osobou nebo osobami tímto úřadem určenými. Zároveň však výjimečně umožňuje vyhoštění před jejich výkonem, je-li to nezbytné kvůli ochraně veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. Stran „minimálního“ rozsahu ochrany Soud zdůraznil, že dle čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě může být cizinec vyhoštěn „pouze na základě rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem“. Toto spojení je svým obsahem totožné s požadavkem zákonnosti, kterého se opakovaně dovolává Úmluva.
Podle dosavadní judikatury Soudu k požadavku předvídatelnosti právní úpravy na poli článku 1 Protokolu č. 7 státy nemusejí podrobně upravit, jaká jednání mohou vést k vyhoštění kvůli ochraně národní bezpečnosti. Z požadavku zákonnosti však i zde vyplývá, že rozhodnutí o vyhoštění musí podléhat určité formě kontradiktorního řízení před nezávislým orgánem nebo soudem, který přezkoumá, zda jsou založena na rozumném skutkovém základě, nejsou nezákonná, svévolná či v rozporu se zdravým rozumem (Ljatifi proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, č. 19017/16, rozsudek ze dne 17. května 2018). Soud se tedy musí ujistit, zda vyhoštění není svévolné a zda cizinec mohl účinně vykonávat svá práva. Musí proto zkoumat, zda a do jaké míry byla práva zaručena, možnostmi jejich omezení a kritérii, která musí být zohledněna při posuzování souladu omezení práv s daným článkem.
1. Zda práva uvedená stěžovateli požívají ochrany článku 1 Protokolu č. 7
Právo být informován o důvodech vyhoštění a právo na přístup k podkladům ve spise nejsou v daném článku výslovně uvedena. Rozhodnutí však musí být vydáno v souladu se zákonem a současně má cizinec právo uplatnit námitky proti vyhoštění. Cizinec by nemohl smysluplně a účinně brojit proti nařčení z ohrožení národní bezpečnosti, aniž by mu byly známy relevantní skutečnosti, na jejichž základě ho vnitrostátní orgány považují za hrozbu. Dosavadní judikatura dovozuje z daného článku právo cizince být informován o obviněních proti němu (Lupsa proti Rumunsku, č. 10337/04, rozsudek ze dne 8. června 2006, § 59). Soud vždy shledal pochybení, pokud cizinci nebyly osvětleny důvody vyhoštění (Ljatifi proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, cit. výše, § 36–39). Pokud jde o právo na přístup k podkladům rozhodnutí, Soud shledal, že řízení musí být v jisté míře kontradiktorní, byť v případě utajovaných informací jsou přípustná vhodná procesní omezení tohoto práva (tamtéž, § 35). To v zásadě znamená, že by měl být cizinci sdělen obsah podkladů a informace, ze kterých vychází orgán rozhodující o vyhoštění, a to nejlépe písemně, minimálně však ve formě, která mu zachovává možnost účinně se bránit. Tím však není vyloučeno přijetí nezbytných a řádně odůvodněných omezení tohoto práva. Podle Soudu tudíž čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7 obecně vyžaduje, aby byli cizinci informováni o skutečnostech, z nichž vyplývají důvody, pro které jsou vnitrostátními orgány považovány za hrozbu pro národní bezpečnost, a aby jim bylo umožněno seznámit se s obsahem podkladů ve spise, na kterých je rozhodnutí založeno.
2. Přípustná omezení práva být informován a práva na přístup k podkladům rozhodnutí
Dle Soudu však uvedená práva nejsou absolutní. I v řízení o vyhoštění mohou existovat protichůdné zájmy (ochrana národní bezpečnosti, svědka před možnou odvetou či zájem uchovat v tajnosti policejní metody vyšetřování zločinů), které je třeba vyvažovat oproti právům cizince, přičemž státy při volbě vhodných omezení práv mají určitý prostor pro uvážení (srov. Regner proti České republice, č. 35289/11, rozsudek velkého senátu ze dne 19. září 2017, § 147–148). Soud již přitom uznal omezení práv být informován v rámci vyhoštění a na přístup k podkladům kvůli ochraně národní bezpečnosti (Ljatifi proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, cit. výše, § 35). Většina států ostatně připouští omezení těchto práv, je-li v sázce národní bezpečnost. Článek 1 Protokolu č. 7 nemůže být vykládán v tom smyslu, aby ukládal nepřiměřené břemeno na vnitrostátní orgány při potírání teroristických hrozeb, zvláště mají-li dle Úmluvy povinnost chránit životy, zdraví a osobní svobodu osob (Ibrahim a ostatní proti Spojenému království, č. 50541/08 a další, rozsudek velkého senátu ze dne 13. září 2016, § 252). Jakákoliv omezení však nesmějí zasahovat do samotné podstaty práv chráněných v článku 1 Protokolu č. 7 (srov. Regner proti České republice, cit. výše, § 148). Dojde-li tedy k omezením, cizinci musí být dána účinná možnost předložit důvody proti vyhoštění, resp. být chráněn před svévolí, a Soud musí posoudit, zda omezení práv bylo okolnostmi ospravedlnitelné. Bude přitom hodnotit, zda obtíže vyplývající z omezení byly dostatečně vyváženy kompenzačními opatřeními. Pouze omezení, která budou řádně odůvodněná a dostatečně kompenzovaná, mohou obstát.
3. Kritéria pro určení, zda jsou omezení práv slučitelná s čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7
Již v rámci judikatury na poli článku 6 Úmluvy Soud v minulosti shledal, že při ochraně národní bezpečnosti jsou přijatelná pouze taková omezení procesních práv, která nezasahují do jejich samotné podstaty (Regner proti České republice, cit. výše, § 148). Kromě toho musí být důsledky omezení z hlediska práv dotčeného účastníka vyváženy kompenzujícími opatřeními (Schatschaschwili proti Německu, č. 9154/10, rozsudek velkého senátu ze dne 15. prosince 2015, § 107). Obdobně by mělo být postupováno i při posuzování omezení práv zaručených čl. 1 odst. 1 Protokolu č. 7.
Zda jsou omezení procesních práv řádně zdůvodněna
S ohledem na zásadu subsidiarity je předně na vnitrostátních orgánech, aby posoudily důvodnost omezení procesních práv (Schatschaschwili proti Německu, cit. výše, § 119). Musí být přitom dbáno na záruky vylučující svévoli. Konkrétně rozhodnutí ukládající omezení musí být řádně zdůvodněna, a nejsou-li důvody sděleny cizinci, musí existovat postup umožňující jejich řádný přezkum. Aby pak bylo možné považovat přezkum za souladný s právem, měl by být prováděn soudním či jiným orgánem, který je dostatečně nezávislý na orgánu moci výkonné (Roman Zakharov proti Rusku, č. 47143/06, rozsudek velkého senátu ze dne 4. prosince 2015, § 233). I ve vztahu k právům dle čl. 1 odst. 1 písm. a) a b) Protokolu č. 7 byla nezbytnost nezávislého přezkumu při ochraně národní bezpečnosti Soudem zdůrazněna již v minulosti (Ljatifi proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, cit. výše, § 35). Zda nezbytnost omezení procesních práv cizince byla přezkoumána nezávislým orgánem, bude tedy prvním kritériem, které Soud zohlední.
Druhým kritériem je rozsah pravomocí – zda je nezávislý orgán oprávněn sám zkoumat potřebu utajení informací, nebo může vyzvat příslušný orgán, aby nezbytnost utajení přehodnotil, případně zda může utajovaný dokument sám odtajnit (Regner proti České republice, cit. výše, § 152), aby mohl být předložen cizinci či mu alespoň sdělen jeho obsah. Pokud odtajnění možné není, Soud se bude zabývat tím, zda byly řádně pojmenovány a poměřovány soupeřící zájmy. Nebylo-li tomu tak, samo o sobě to nezakládá porušení čl. 1 odst. 1 protokolu č. 7. Soud bude následně posuzovat, zda kompenzační opatření dostatečně zmírnila omezení procesních práv cizince, aby zůstala zachována podstata těchto práv. Platí, že čím méně přísné je hodnocení nezbytnosti omezení práv stěžovatele, tím silnější musí být kompenzační opatření, má-li být za daných okolností zachována podstata práv (Ibrahim a ostatní proti Spojenému království, cit. výše, § 265). Soud zde bude veden dvěma základními zásadami. Zaprvé, čím více je sdělení informací cizinci omezeno, o to důležitější jsou kompenzující opatření. Zadruhé, vedou-li okolnosti věci k obzvláště závažným důsledkům pro cizince, o to více musí být posílena kompenzační opatření.
Zda je omezení práv dostatečně vyváženo kompenzačními opatřeními
Stran kompenzačních opatření Soud shledal, že na evropské úrovni neexistuje shoda ohledně druhu a rozsahu vhodných opatření. Vnitrostátní úpravy se zde různí. Jakkoli článek 1 Protokolu č. 7 dává státům určitý prostor pro uvážení při výběru konkrétních opatření, tento prostor jde ruku v ruce s dohledem Soudu, kterému přísluší konečné hodnocení. Při výkonu dohledu bude přihlížet zejména k následujícím opatřením, jejichž výčet ovšem není vyčerpávající.
Prvním je relevance cizinci sdělených informací ve vztahu k tvrzením, na nichž má být vyhoštění založeno. Vhodné množství informací se přirozeně liší dle okolností každého případu. Soud však musí zjistit, zda vnitrostátní orgány při respektování důvěrné povahy utajovaných informací a řádného průběhu vyšetřování informovaly cizince alespoň o podstatě vznesených obvinění (Lupsa proti Rumunsku, cit. výše, § 59). Taktéž je podstatné, zda nezávislý orgán poté, co se seznámil s utajovanými podklady, mohl rozhodnout, že informace či její část bude cizinci sdělena, aniž by byla dotčena ochrana národní bezpečnosti, za předpokladu, že se tak stane ještě ve chvíli, kdy cizinec má smysluplnou možnost tyto informace zpochybnit.
Zadruhé, Soud zohlední, zda byl cizinec poučen o průběhu řízení a o přijatých opatřeních, která mají vyvážit skutečnost, že se sám nemůže seznámit s klíčovými důkazy. Takové poučení je nezbytným předpokladem účinného výkonu práv (Ibrahim a ostatní Spojenému království, cit. výše, § 272). Soud musí ověřit, zda mu nezbytné informace byly sděleny v relevantních fázích řízení, především pokud cizinec nemá právní zastoupení, kde nedostatek informací může vést k nemožnosti uplatnit práva vyplývající z vnitrostátního právního řádu. Uvedené platí tím spíše tam, kde vnitrostátní právo vyžaduje urychlené projednání věci.
Zatřetí, jak uvádí i čl. 1 odst. 1 písm. c) Protokolu č. 7, musí mít cizinec účinnou možnost nechat se právně zastoupit. Právní pomoc, resp. zastoupení osobou s osvědčením, které ji opravňuje seznamovat se s utajovanými informacemi, je významným kompenzačním faktorem, a proto bude Soud zkoumat, zda právní úprava takový mechanismus obsahuje. I rozsah práv, kterými disponuje zástupce, bude Soud brát za kompenzační faktor. Konkrétně zohlední, zda a v jakém rozsahu zástupce oproti cizinci měl přístup k utajovaným podkladům, potažmo, zda byla komunikace zástupce s cizincem po seznámení se s podklady omezena (A. a ostatní proti Spojenému království, č. 3455/05, rozsudek velkého senátu ze dne 19. února 2009, § 220).
Začtvrté, dle čl. 1 odst. 1 písm. a) a b) Protokolu č. 7 může cizinec uplatnit námitky proti vyhoštění a nechat svůj případ přezkoumat. Zde mohou být Soudem zohledněny tyto aspekty: 1) zda byl do řízení zapojen jeden či více nezávislých orgánů k přijetí rozhodnutí o vyhoštění či jeho přezkoumání (Lupsa proti Rumunsku, cit. výše, § 56). Je-li orgánem soud, jaké je jeho postavení ve vnitrostátním systému, přičemž soudní přezkum bude v zásadě významnějším kompenzačním opatřením, než je přezkum správní; 2) zda měl cizinec možnost se účinně a před nezávislým orgánem bránit, že je hrozbou národní bezpečnosti (Ljatifi proti Bývalé jugoslávské republice Makedonii, cit. výše, § 35); 3) zda měl nezávislý orgán pravomoc přezkoumat důvody vedoucí k vyhoštění a utajované podklady, a pokud ano, zda tuto pravomoc řádně vykonal – Soud přitom zohlední, zda nezávislý orgán měl přístup k úplnému spisovému materiálu, včetně utajovaných zpráv zpravodajských služeb (tamtéž, § 32 a 35), a zda nezávislý orgán měl pravomoc zkoumat pravost utajovaných zpráv, jejich věrohodnost a pravdivost (Regner proti České republice, cit. výše, § 152). V tomto ohledu neplatí presumpce existence bezpečnostních důvodů (Kaushal a ostatní proti Bulharsku, č. 1537/08, rozsudek ze dne 2. září 2010, §§ 31 a 32, 49); 4) zda nezávislý orgán může v rámci přezkumu zrušit či změnit rozhodnutí, postrádá-li rozumné a přiměřené důvody; a 5) zda nezbytnost vyhoštění je vzhledem k okolnostem a zdůvodnění nezávislým orgánem přijatelná – Soud zohlední, zda povaha a míra přezkumu vyplývá alespoň v souhrnu z odůvodnění. Ve vztahu k uvedeným zárukám není nutné, aby byly všechny kumulativně splněny. Jedná se o příklady vyvažujících opatření. Vždy bude záviset na jejich vhodné kombinaci s ohledem na konkrétní okolnosti případu.
b) Použití uvedených zásad na projednávanou věc
Stran sdělení důvodů vyhoštění Soud seznal, že kvůli právní úpravě stěžovatelé nebyli vnitrostátními soudy informováni o skutkových okolnostech ani neměli přístup ke všem podkladům ve spise. To vedlo k podstatnému omezení jejich práv, ačkoli čelili vyhoštění, které by jim bránilo v dokončení studia a zpřetrhalo jejich sociální vazby. Nařčení z plánování teroristických činů bylo nadto velmi vážné, a zasahovalo tudíž do jejich dobré pověsti.
Ohledně nezbytnosti omezení Soud shledal, že přístup stěžovatelů k podkladům neumožňovala jejich povaha. Právní úprava nepřipouštěla, aby vnitrostátní soudy zkoumaly, zda požadavek na ochranu národní bezpečnosti umožňoval jejich odtajnění (srov. Regner proti České republice, cit. výše, § 152). Z odůvodnění rozhodnutí ani nevyplývá, že by nějaké hodnocení soudy provedly. Konkrétní důvody bránící odtajnění tak nebyly objasněny. Odvolací soud se nevypořádal ani s námitkou nejasného stupně utajení. Přitom obsah tiskové zprávy zpravodajské služby do značné míry podkopává nezbytnost nesdělení bližších informací stěžovatelům ohledně povahy jednání, kterého se měli dopustit. Kvůli absenci přezkumu nezbytnosti Soud přistoupil k přísnému posouzení, zda kompenzační opatření byla s to účinně vyvážit tato omezení.
V tomto ohledu Soud uvedl, že předvolání a návrh státního zástupce obsahovaly pouze odkazy na ustanovení právních předpisů, což nelze považovat ani za minimální sdělení podstaty obvinění (Kerr proti Spojenému království, č. 40451/98, rozhodnutí ze dne 7. prosince 1999). O konkrétních skutkových okolnostech tak stěžovatelé nebyli informováni. Tiskovou zprávu zpravodajské služby Soud nepovažoval za relevantní zdroj informací. Nadto nebylo zřejmé, zda zpráva byla vložena do spisu, zda z ní odvolací soud vycházel či zda okolnosti v ní uvedené vůbec odpovídaly obsahu návrhu. Tisková zpráva každopádně nepředstavuje vhodný způsob informování účastníků soudního řízení. Soud neakceptoval ani pozdější vývoj vnitrostátní judikatury stran informování cizinců. Tento kompenzační faktor tedy neuznal. Týž závěr učinil stran informování stěžovatelů o průběhu řízení a jejich právech, když předvolání obdrželi den předem. Prvoinstanční soud ani nezjišťoval, zda jsou si vědomi svých práv a záruk v rámci řízení, že mohou žádat o právní pomoc, dokdy tak musí učinit apod. Rychlost řízení a absence poučení proto popřela práva stěžovatelů a ani odvolací soud v tomto ohledu z vlastní iniciativy nic neučinil.
Podle platné úpravy neměly vnitrostátní soudy povinnost šetřit, zda stěžovatelé měli právní zastoupení, ani je informovat o tom, že zvolení zástupci potřebují zvláštní osvědčení, aby se mohli seznámit s utajovanými podklady. Nadto advokátů s tímto osvědčením bylo jen málo a jejich seznam nebyl veřejný. Od stěžovatelů dle Soudu nelze vyžadovat, aby si obstarali advokáta s potřebným osvědčením, přičemž v projednávané věci jim k tomu nebyl poskytnut ani přiměřený čas. Dle Soudu tak neměli účinný přístup k právní pomoci. V konečném důsledku potom advokáti stěžovatelů neměli přístup k utajované zprávě ani v odvolacím řízení. Z důvodu krátkých lhůt neměli advokáti ani příležitost o vydání osvědčení požádat. Za daných okolností tedy právní zastoupení stěžovatelů nelze považovat za dostatečné kompenzační opatření.
Dále vzal Soud v úvahu, že u stěžovatelů byl přezkum proveden nezávislým soudním orgánem. Odvolacím soudem byl dokonce nejvyšší soud, což je významný kompenzační faktor. Rozsah přezkumu měl však odpovídat minimu sdělených informací a omezeným možnostem stěžovatelů zpochybnit vznesená obvinění. V dané věci nebylo ani zřejmé, zda vnitrostátní soudy měly skutečně přístup ke všem utajovaným podkladům, byť dle vnitrostátní úpravy by tomu tak mělo být. Nadto částečně odmítly doplnit důkazy. Především však nic nenasvědčovalo tomu, že ověřily, zda opravdu stěžovatelé ohrožují národní bezpečnost (Raza proti Bulharsku, č. 31465/08, rozsudek ze dne 11. února 2010, § 54). Na námitku, že stěžovatelé nejsou ohrožením, reagovaly jen obecně, aniž by posoudili věrohodnost podkladů. Jejich odkazy na judikaturu Soudu na věci nic nemění. Přezkum soudního orgánu, byť významný stran vyvážení omezení, tak v dané věci nepostačoval.
Soud proto učinil závěr, že nezbytnost omezení práv stěžovatelů nebyla řádně posouzena nezávislým orgánem. Dostalo se jim pouze obecných informací o právní úpravě, nikoli však o skutečnostech, které odůvodňují tvrzení, že ohrožují národní bezpečnost. Nebyli dostatečně informováni o průběhu řízení či možnostech přístupu k utajované zprávě. Rozsah přezkumu nezávislým orgánem, aniž je možné zjistit, v jaké míře tento orgán skutečně uplatnil své pravomoci, nebyl dostatečný stran vyvážení omezení procesních práv stěžovatelů. Soud tak konstatoval porušení článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě.
III. Oddělená stanoviska
Dle souhlasného stanoviska soudkyň Nussberger a Koskelo a soudce Lemmense jednak nelze na článek 1 Protokolu č. 7 vztáhnout zásady vyplývající z článku 6 Úmluvy, jednak se měl Soud zabývat všemi právy v odstavci 1, která jsou samostatná a každé obsahuje specifické záruky. Neměl tedy posuzovat porušení ve vztahu k řízení o vyhoštění jako celku.
Dle souhlasného stanoviska soudce Pinta de Albuquerque, ke kterému se připojila soudkyně Elósegui, měl Soud jednak objasnit, co lze považovat za samotnou podstatu práv chráněných článkem 1 Protokolu č. 7, jednak jsou nepatřičně směšovány testy ochrany samotné podstaty práva a přiměřenosti.
Dle souhlasného stanoviska soudce Serghidese článek 1 Protokolu č. 7 představuje absolutní právo, které tudíž nepřipouští žádná omezení.
Dle souhlasného stanoviska soudkyně Elósegui měl Soud více ozřejmit rozdíl mezi přístupem k ochraně podstaty dotčeného práva a testem přiměřenosti.
Dle nesouhlasného stanoviska soudkyň Yudkivské a Motoc a soudce Paczolaye se Soud odchýlil od závěru velkého senátu ve věci Regner proti České republice (cit. výše), když v podstatě přistoupil na argumentaci disentujících soudců. Ve výsledku to vede k neudržitelnému závěru, že ochrana týchž práv na poli článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě je přísnější než v případě článku 6 Úmluvy. Mimoto Soud dostatečně nezohlednil právní úpravu, která umožňovala, aby se s utajovanými podklady seznámili advokáti s příslušným osvědčením.
Full & Egal Universal Law Academy