© Съвет на Европа/Европейски съд по правата на човека, 2013 г. Този превод не обвързва Съда. За допълнителна информация, моля вижте пълните указания за авторските права в края на документа.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013. This translation does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.
ГОЛЯМА КАМАРА
ДЕЛО NADA СРЕЩУ ШВЕЙЦАРИЯ
(жалба № 10593/08)
РЕШЕНИЕ
СТРАСБУРГ
12 септември 2012 г.
Това решение е окончателно, но може да претърпи редакционни промени.
По делото Nada срещу Швейцария,
Европейският съд по правата на човека, заседаващ като голяма камара в състав:
Nicolas Bratza, председател,
Jean-Paul Costa,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Nina Vajić,
Dean Spielmann,
Christos Rozakis,
Corneliu Bîrsan,
Karel Jungwiert,
Khanlar Hajiyev,
Ján Šikuta,
Isabelle Berro-Lefèvre,
Giorgio Malinverni,
George Nicolaou,
Mihai Poalelungi,
Kristina Pardalos,
Ganna Yudkivska, съдии,
и Michael O’Boyle, заместник-секретар,
след проведени закрити заседания на 23 март 2011 г., 7 септември 2011 г. и 23 май 2012 г.,
постановява следното решение, прието на най-късната посочена дата:
ПРОЦЕДУРА
1. Делото е образувано по жалба (№ 10593/08) срещу Конфедерация Швейцария, подадена до Съда съгласно чл. 34 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи („Конвенцията“) от гражданин на Италия и Египет, г-н Юсеф Мустафа Нада (Youssef Moustafa Nada) (“жалбоподателят”), на 19 февруари 2008 г.
2. Жалбоподателят е представляван от г-н J. McBride, адвокат в Лондон. Швейцарското правителство (“правителството”) е представлявано от своя агент, г-н F. Schürmann, от Федералната служба за правосъдие.
3. В жалбата си г-н Нада твърди, че забраната за влизане или транзитно преминаване през Швейцария, която му е била наложена в резултат на включването на името му в списък, приложен към Федералната наредба, регламентираща мерките срещу талибаните, е нарушила правото му на свобода (чл. 5 от Конвенцията) и правото му на зачитане на личния и семейния живот, достойнство и репутация (чл. 8). Той твърди също така, че забраната представлява и малтретиране по смисъла на чл. 3. Оплаква се и от нарушение на свободата да изповядва своята религия или убеждения (чл. 9), като твърди, че невъзможността му да напусне анклава Кампионе д’Италия му е попречила да участва в богослужения в джамия. Най-накрая, той се оплаква, че не е разполагал с ефективно средство за защита във връзка с тези оплаквания (чл. 13).
4. Жалбата първоначално е била разпределена на първо отделение на Съда (чл. 52 § 1 от Правилника на Съда), което е решило да я разгледа с предимство съгласно чл. 41 от Правилника на Съда. На 12 март 2009 г. камара на това отделение е решила да уведоми правителството за оплакванията по членове 5, 8 и 13.
5. Всяка от страните е представила писмено становище в отговор на становището на другата страна. Становища са постъпили и от правителствата на Франция и на Обединеното кралство, които са получили разрешение от председателя да представят писмени становища (чл. 36 § 2 от Конвенцията и чл. 44 § 2 от Правилника, в редакцията им към съответния момент). Италианското правителство не се е възползвало от правото си да встъпи в производството (чл. 36 § 1 от Конвенцията).
6. На 20 януари 2010 г. страните са били уведомени, че камарата е решила да разгледа жалбата по същество едновременно с нейната допустимост (предишния чл. 29 § 3 от Конвенцията във връзка с предишния чл. 54A от Правилника).
7. На 30 септември 2010 г. камарата, заседаваща в състав: Christos Rozakis, Nina Vajić, Khanlar Hajiyev, Dean Spielmann, Sverre Erik Jebens, Giorgio Malinverni, и George Nicolaou, съдии, и Søren Nielsen, секретар на отделението, е предоставила разглеждането на делото на голямата камара, като нито една от страните не е възразила, след като е била потърсена за становище (чл. 30 от Конвенцията и чл. 72 от Правилника).
8. Съставът на голямата камара е бил определен съгласно разпоредбите на чл. 27 §§ 2 и 3 от Конвенцията и чл. 24 от Правилника. Jean-Paul Costa, Christos Rozakis, Giorgio Malinverni и Mihai Poalelungi са продължили да работят по делото и след изтичането на мандата им, до окончателното съвещание, съгласно чл. 23 § 3 от Конвенцията и чл. 24 § 4 от Правилника.
9. Жалбоподателят и правителството са представили писмени становища по съществото на делото. Правителствата на Франция и на Обединеното кралство са представили становищата, които са внесли пред камарата. В допълнение, председателят на голямата камара е дал разрешение на JUSTICE, неправителствена организация със седалище в Лондон, да представи писмено становище (чл. 36 § 2 от Конвенцията във връзка с чл. 44 § 2 от Правилника). Най-накрая, председателят на голямата камара е дал разрешение на правителството на Обединеното кралство да вземе участие и в заседанието.
10. Открито заседание се проведе в сградата на правата на човека в Страсбург на 23 март 2011 г. (чл. 59 § 3 от Правилника).
Пред Съда се явиха:
– за правителството
г-нF. Schürmann, ръководител на Отдела за европейско право и международни права на човека, Федерална служба за правосъдие, Федерален департамент на полицията и правосъдието, агент,
г-нJ. Lindenmann, посланик, заместник-директор на Дирекцията за публично международно право, Федерален департамент на външните работи,
г-нR. E. Vock, ръководител на Отдела за санкциите, Държавен секретариат на икономиката, Федерален департамент на икономиката,
г-жаR. Bourguin, специализиран юридически съветник, отговарящ за политиките, Правен отдел, Секция за миграционна политика, Федерална служба за миграция, Федерален департамент на полицията и правосъдието,
х-гдC. Ehrich, технически съветник, Отдела за европейско право и международни права на човека, Федерална служба за правосъдие, Федерален департамент на полицията и правосъдието, съветници;
– за жалбоподателя
г-нJ. McBride, процесуален представител,адвокат,
– за правителството на Обединеното кралство (трета страна)
г-нD. Walton, агент,
г-нS. Wordsworth,адвокат,
г-жаC. Holmes,съветник.
Жалбоподателят и съпругата му се явиха лично.
Съдът изслуша пледоариите на г-н Schürmann, г-н McBride и г-н Wordsworth. Той изслуша и отговорите на представителите на страните на въпроси, поставени от съдии.
ФАКТИТЕ
I. ОБСТОЯТЕЛСТВАТА ПО ДЕЛОТО
A. Предистория
11. Жалбоподателят е роден през 1931 г. и от 1970 г. живее в Кампионе д’Италия, италиански анклав с площ от 1,6 кв.км в провинция Комо (Ломбардия), заобиколен от швейцарския кантон Тичино и отделен от останалата част на Италия от езерото Лугано.
12. Описва себе си като практикуващ мюсюлманин и изявен бизнесмен във финансовия и политическия свят, където според твърденията му е високоуважаван. Инженер по образование, той е работил в много различни области, по-конкретно в банковото дело, външната търговия, промишлеността и недвижимите имоти. По време на своята стопанска дейност е създал множество компании, на които е бил единственият или главният съдружник.
13. Според твърденията му, той е противник на всякакво използване на тероризъм и никога не е участвал в Ал-Кайда. Напротив, той последователно се е противопоставял не само на средствата, използвани от тази организация, но и на идеологията й.
14. Жалбоподателят също така е посочил, че има само един бъбрек (другият е с влошена функция през последните години). Също така страда от кръвоизлив в лявото си око, както е посочено в медицинско удостоверение от 20 декември 2001 г., и от артрит на врата. В допълнение, съгласно медицинско удостоверение, издадено от лекар в Цюрих на 5 май 2006 г., той е претърпял фрактура на дясната ръка, която е трябвало да бъде оперирана през 2004 г. Жалбоподателят твърди, че поради ограниченията, които са му били наложени и които са предмет на настоящата жалба, той не е бил в състояние да се подложи на тази операция и е продължил да страда от последиците от фрактурата.
15. На 15 октомври 1999 г., в отговор на бомбардирането на 7 август 1998 г. на посолствата на САЩ в Найроби (Кения) и Дар-ес-Салаам (Танзания) от Осама бен Ладен и членове на неговата мрежа, Съветът за сигурност на ООН (“ООН”) е приел, съгласно глава VII от Устава на ООН, резолюция 1267 (1999), с която се предвиждат санкции срещу талибаните (виж параграф 70 по-долу) и е създаден комитет, състоящ се от всички членове на Съвета за сигурност, който да наблюдава изпълнението на тази резолюция („Комитет по санкциите”).
16. На 2 октомври 2000 г., в изпълнение на резолюцията, Федералният съвет на Швейцария (федералният изпълнителен орган) е приел Наредба, „регламентираща мерките срещу талибаните” (“Наредбата относно талибаните” – виж параграф 66 по-долу), която впоследствие е била променяна неколкократно, включително заглавието й.
17. С резолюция 1333 (2000) от 19 декември 2000 г. (виж параграф 71 по-долу) Съветът за сигурност е разширил санкционния режим. Сега той е бил насочен и срещу Осама бен Ладен и организацията Ал-Кайда, както и срещу висши длъжностни лица и съветници на талибаните. Както в резолюция 1267 (1999), така и в резолюция 1333 (2000) Съветът за сигурност е поискал от Комитета по санкциите да поддържа списък, въз основа на информация от държавите и от регионални организации, с индивиди и организации, свързани с Осама бен Ладен и Ал-Кайда.
18. На 11 април 2001 г. швейцарското правителство е изменило Наредбата относно талибаните, за да изпълни резолюция 1333 (2000). Добавило е нов чл. 4a, който в алинея 1 забранявал влизането и транзитното преминаване през Швейцария на физически и юридически лица, засегнати от резолюцията (без да ги посочва изрично).
19. На 24 октомври 2001 г. федералният прокурор е започнал разследване срещу жалбоподателя.
20. На 7 ноември 2001 г. президентът на САЩ е блокирал активите на Банка Ал Таква, чийто председател и главен акционер бил жалбоподателят.
21. На 9 ноември 2001 г. жалбоподателят и редица организации, свързани с него, са били включени в списъка на Комитета по санкциите. На 30 ноември 2001 г. (или 9 ноември, според становището на жалбоподателя) имената им са били включени в списъка, приложен към Наредбата относно талибаните.
22. На 16 януари 2002 г. Съветът за сигурност е приел резолюция 1390 (2002), която установявала забрана за влизане и транзитно преминаване на лица, групи, предприятия и организации, свързани с тях, съгласно списъка, създаден въз основа на резолюции 1267 (1999) и 1333 (2000) (виж параграфи 70-71 и 74 по-долу). На 1 май 2002 г. чл. 4a от Федералната наредба относно талибаните е бил съответно изменен: забраната за влизане и транзитно преминаване се прилагала и по отношение на всички лица, посочени в приложение 2 към наредбата, включително жалбоподателя.
23. На 10 септември 2002 г. Швейцария e станала член на ООН.
24. При посещение в Лондон през ноември 2002 г. жалбоподателят е бил арестуван и депортиран в Италия, а парите му са били иззети.
25. На 10 октомври 2003 г., след критики от страна на група за мониторинг на изпълнението на санкциите (виж параграф 72 по-долу), кантонът Тичино е отменил специалното разрешение на жалбоподателя за преминаване на границата. Групата за мониторинг е отбелязала в течение на проверка на дейността на жалбоподателя, че той можел да се придвижва относително свободно между Швейцария и Италия. Според правителството, едва от онзи момент нататък жалбоподателят е бил действително засегнат от забраната за влизане и транзитно преминаване.
26. На 27 ноември 2003 г. швейцарската Федерална служба за имиграция, интеграция и емиграция (“ФСИИЕ”) е информирала жалбоподателя, че повече няма право да преминава границата.
27. На 23 март 2004 г. жалбоподателят е поискал от ФСИИЕ разрешение да влезе или премине транзитно през Швейцария, за да получи лечение в тази страна и да участва в правни процедури в Швейцария и Италия. На 26 март 2004 г. ФСИИЕ е оставила без уважение искането като неоснователно. Освен това, тя е информирала жалбоподателя, че основанията, които е посочил в подкрепа на искането си, а именно необходимостта да се консултира с адвокатите си и да получи лечение, и второ, особената ситуация, свързана с жителството му в Кампионе д’Италия, не позволявали на властите да допуснат изключение от мярката, взета по отношение на него.
28. С решение от 27 април 2005 г. Федералният наказателен съд е инструктирал федералния прокурор да прекрати производството или да изпрати делото на компетентния федерален разследващ съдия в срок до 31 май 2005 г. Със заповед от тази дата федералният прокурор е заключил, че обвиненията срещу жалбоподателя са неоснователни, и е прекратил разследването срещу него.
29. На 22 септември 2005 г. жалбоподателят е поискал от Федералния съвет да заличи името му и наименованията на свързаните с него организации от приложението към Наредбата. В подкрепа на искането си е изтъкнал, че полицейското разследване срещу него е било прекратено с решение на федералния прокурор и че поради това вече не било оправдано да търпи санкции.
30. С решение от 18 януари 2006 г. Държавният секретариат на икономиката е отхвърлил искането му с мотивите, че Швейцария не може да заличи имена от приложението към Наредбата относно талибаните, докато същите са включени в списъка на Комитета по санкциите на ООН.
31. На 13 февруари 2006 г. жалбоподателят е подал административна жалба до Федералния департамент на икономиката (“департаментът”).
32. С решение от 15 юни 2006 г. департаментът е отхвърлил жалбата. Той е потвърдил, че заличаването на име от приложението към Наредбата може да се извърши единствено след премахването му от списъка на Комитета по санкциите, и е обяснил, че за тази цел е необходимо държавата, чийто гражданин или жител е съответното лице, да поиска такова заличаване от институциите на ООН. Тъй като жалбоподателят нито бил гражданин на Швейцария, нито живеел в нея, департаментът е приел, че швейцарските власти нямали право да започнат такава процедура.
33. На 6 юли 2006 г. жалбоподателят е обжалвал решението на департамента пред Федералния съвет. Той е поискал името му, както и наименованията на определени организации, свързани с него, да бъдат заличени от списъка в Приложение 2 към Наредбата относно талибаните.
34. На 20 септември 2006 г. Федералната служба за миграция („ФСМ”), създадена през 2005 г. и инкорпорирала в себе си ФСИИЕ, е преустановила действието на забраната за един ден, 25 септември 2006 г., за да даде възможност на жалбоподателя да пътува до Милано във връзка с правна процедура. Жалбоподателят не се е възползвал от това изключение.
35. На 6 април 2007 г. жалбоподателят е поискал от „координационния център” на Комитета по санкциите – структура, създадена с резолюция 1730 (2006), за да получава искания за заличаване от физически и юридически лица, включени в списъците на Комитета по санкциите (виж параграф 76 по-долу) – заличаване на името му от съответния списък.
36. С решение от 18 април 2007 г. Федералният съвет, в отговор на жалбата от 6 юли 2006 г., е изпратил делото на Федералния съд, като е намерил, че жалбоподателят е бил подложен на пряко ограничение на правото му да се ползва от своите притежания; че чл. 6 от Европейската конвенция за правата на човека съответно се прилага към искането му за заличаване от списъка към Наредбата и че поради това делото трябва да бъде разгледано от независим и безпристрастен трибунал.
37. В становището си департаментът е заявил, че жалбата следва да бъде оставена без уважение, като е посочил, че резолюция 1730 (2006) на Съвета за сигурност от 19 декември 2006 г. позволявала на физическите и юридическите лица, чиито имена са включени в списъка на Комитета по санкциите, индивидуално да поискат заличаване, а не посредством държавата, чиито граждани или жители са.
38. Жалбоподателят е повторил твърденията си. Освен това, той е посочил, че поради очевидното нежелание на ФСМ да допуска изключения по чл. 4a § 2 от Наредбата относно талибаните, той не е можел да напусне дома си в Кампионе д’Италия въпреки липсата на адекватни медицински заведения там, нито да пътува до Италия за административни или съдебни процедури и поради това на практика е прекарал последните години под домашен арест. Поради това, включването на името му в списъка на Комитета по санкциите е било равносилно на публично обвиняване на жалбоподателя във връзки с Осама бен Ладен, Ал-Кайда и талибаните, което не отговаряло на истината. Освен това, жалбоподателят е заявил, че включването му в списъка без всякакво оправдание или възможност да бъде изслушан предварително е било в нарушение на принципите за забрана на дискриминацията, лична свобода, ползване на притежанията и икономическа свобода, на правото да бъде изслушан и на правото на справедлив процес. Най-накрая, жалбоподателят се е аргументирал, че санкциите на Съвета за сигурност противоречали на Устава на ООН и на имащите предимство норми на международното право (jus cogens) и е заявил, че Швейцария не е длъжна да ги прилага.
39. С решение от 11 май 2007 г., в което се посочвало наличното средство за защита, ФСМ е отхвърлила ново искане на жалбоподателя за допускане на изключение. С решение от 12 юли 2007 г., отново посочвайки наличните средства за защита, тя е отказала да разгледа писмо от жалбоподателя, което е окачествила като молба за преразглеждане. С писмо от 20 юли 2007 г. жалбоподателят е обяснил, че е станало недоразумение и че предишното писмо на практика е представлявало ново искане за освобождаване. На 2 август 2007 г. ФСМ отново е отхвърлила искането, като е напомнила на жалбоподателя, че може да обжалва решението пред Федералния административен съд. Жалбоподателят не е обжалвал това решение.
40. На 29 октомври 2007 г. координационният център по искания за заличаване, създаден с резолюция на Съвета за сигурност 1730 (2006), е оставил без уважение искането на жалбоподателя от 6 април 2007 г. за заличаване на името му от списъка на Комитета по санкциите (виж параграф 35 по-горе). На 2 ноември 2007 г. координационният център е оставил без уважение и искане за информация относно държавата, предложила жалбоподателя за включване в списъка, и причините за това, като се е позовал на конфиденциалния характер на процеса. Най-накрая, с писма от 19 и 28 ноември 2007 г. координационният център е потвърдил конфиденциалния характер на процеса, но все пак е информирал жалбоподателя, че държава, чието име не можел да разкрие, се била противопоставила на заличаването.
B. Решение на Федералния съд от 14 ноември 2007 г.
41. С решение от 14 ноември 2007 г. Федералният съд, на който Федералният съвет бил препратил жалбата на жалбоподателя (виж параграф 36 по-горе), е обявил жалбата за допустима, но я е отхвърлил по същество.
42. Той е посочил най-напред, че съгласно чл. 25 от Устава на ООН, държавите членки на ООН са се задължили да приемат и изпълняват решенията на Съвета за сигурност в съответствие с Устава. След това той е отбелязал, че съгласно чл. 103 от Устава, задълженията, които произтичат от този инструмент, имат предимство не само над вътрешното право на държавите членки, но и над задълженията по други международни споразумения, независимо от характера им и независимо дали те са двустранни или многостранни. Той е посочил също така, че този примат се отнася не само до Устава, но и до всички задължения, произтичащи от задължителна резолюция на Съвета за сигурност.
43. Федералният съд е отбелязал обаче, че самият Съвет за сигурност е обвързан от Устава и е длъжен да действа в съответствие с неговата цел и принципи (чл. 24 § 2 от Устава), които включвали зачитането на правата на човека и основните свободи (чл. 1 § 3 от Устава). В същото време той е възприел становището, че държавите членки нямали право да избягват изпълнението на дадено задължение по съображение, че решение (или резолюция) на Съвета за сигурност е в съществено противоречие с Устава, и по-специално решения (резолюции), основани на глава VII от него (действия по отношение на заплахи за мира, нарушения на мира и актове на агресия).
44. След това Федералният съд е отбелязал, че съгласно чл. 190 от Федералната конституция (виж параграф 65 по-долу), той е обвързан от федералните закони и международното право. Той е възприел становището, че приложимото международно право, в допълнение към международните договори, ратифицирани от Швейцария, също така включвало обичайното международно право, общите принципи на правото и решенията на международните организации, които били задължителни за Швейцария, включително решенията на Съвета за сигурност, свързани със санкционния режим.
45. Той обаче отбелязал, че чл. 190 от Конституцията не съдържал правила за решаването на възможни конфликти между различните норми на международното право, които са задължителни за Швейцария, и че в настоящия случай такъв конфликт бил налице между решенията на Съвета за сигурност, от една страна, и гаранциите на Европейската конвенция за правата на човека и на Международния пакт за граждански и политически права, от друга страна. Той е приел, че когато не е възможно конфликтът да бъде разрешен в съответствие с правилата за тълкуване на договорите, за решаването на този въпрос е необходимо да се отчете йерархията на международните правни норми, според която задълженията по Устава на ООН имат предимство над задълженията по всеки друг международен договор (чл. 103 от Устава във връзка с чл. 30 от Виенската конвенция за правото на договорите; виж параграфи 69 и 80 по-долу). Федералният съд е приел, че еднаквото прилагане на санкциите на ООН би било застрашено, ако съдилищата на държавите, страни по Европейската конвенция или по Международния пакт за граждански и политически права, имаха право да пренебрегнат тези санкции, за да защитят основните права на определени индивиди или организации.
46. Съдът все пак е приел, че задължението за прилагане на решенията на Съвета за сигурност е ограничено от нормите на jus cogens. Поради това, той е възприел становището, че е длъжен да установи, дали режимът на санкции, установен от Съвета за сигурност, може да наруши нормите на международното право, които имат предимство, както твърди жалбоподателят.
47. След това Федералният съд е цитирал примери за норми на jus cogens: правото на живот, защитата срещу изтезания и нечовешко или унизително отнасяне, забраната за робство, забраната за колективно наказание, принципът за индивидуална наказателна отговорност и принципът на забрана за връщане (non-refoulement). Той обаче е приел, че ползването на притежанията, икономическата свобода, гаранциите за справедлив процес или правото на ефективно средство за защита не попадат в jus cogens.
48. Що се отнася до последиците за жалбоподателя от предприетите срещу него мерки, и по-специално забраната за влизане в и транзитно преминаване през Швейцария, Федералният съд е приел:
„7.4 ... Тези санкции включват значителни търговски ограничения за засегнатите лица; необходимите за оцеляването им средства обаче не са блокирани (виж резолюция 1452 (2002), параграф 1(a)), в резултат на което няма заплаха за живота или здравето им, нито нечовешко или унизително отнасяне.
Забраната за пътуване ограничава свободата на придвижване на засегнатите, но по принцип не представлява лишаване от свобода: те са свободни да се придвижват в страната, в която живеят (виж обаче т. 10.2 по-долу във връзка с конкретната ситуация на жалбоподателя); пътуванията до родната им страна също са изрично разрешени (виж резолюция 1735 (2006), параграф 1(b)).
...”
49. Федералният съд също така е посочил, че санкциите били разпоредени от Съвета за сигурност, без физическите и юридическите лица да имат възможност да изразят становище нито предварително, нито впоследствие, нито да ги обжалват пред международни или национални съдилища. В тази връзка той е посочил, че по-специално при условията на резолюция 1730 (2006), процедурата по заличаване, позволяваща на индивидите пряк достъп до Комитета по санкциите, вече представлявала съществен напредък, макар и системата все още да имала сериозни недостатъци от гледна точка на правата на човека.
50. Федералният съд след това е разгледал въпроса за степента, в която Швейцария е била обвързана от съответните резолюции, или с други думи, дали тя има каквато и да било свобода на действие (Ermessensspielraum) при изпълнението им:
„8.1 Съветът за сигурност е приел резолюция 1267 (1999) и последващите резолюции относно санкциите, засягащи Ал-Кайда и талибаните, въз основа на глава VII от Устава на ООН, като е наложил изрично задължение на всички държави членки да приемат цялостен и стриктен подход към изпълнението на санкциите, предвидени в тях, пренебрегвайки всякакви съществуващи права и задължения по международни договори или споразумения (виж параграф 7 от резолюция 1267 (1999)).
Санкциите (замразяване на активи, забрана за влизане и транзитно преминаване, оръжейно ембарго) са подробно описани и не позволяват на държавите членки никаква свобода на преценка при изпълнението им. Имената на засегнатите от санкциите лица също са посочени на държавите членки: те се съдържат в списъка, изготвен и актуализиран от Комитета по санкциите (виж параграф 8(c) от резолюция 1933 (2000)).
Що се отнася до възможността за заличаване от списъка, Комитетът по санкциите е установил конкретна процедура (виж параграфи 13 и сл. от резолюция 1735 (2006) и указанията на Комитета по санкциите от 12 февруари 2007 г.). Така държавите членки са лишени от възможност да решават по свое усмотрение дали санкциите да продължат да се налагат на физическо или юридическо лице, включено в списъка на Комитета по санкциите.
От това следва, че Швейцария би нарушила задълженията си по Устава, ако заличи имената на жалбоподателя и неговите организации от приложението към Наредбата относно талибаните.
...
8.3 С оглед на изложеното по-горе, Швейцария няма право по своя инициатива да заличи името на жалбоподателя от приложение 2 към Наредбата относно талибаните.
Трябва да се признае, че в тази ситуация жалбоподателят не разполага с ефективно средство за защита. Федералният съд действително може да разгледа въпроса, дали и в каква степен Швейцария е обвързана от резолюциите на Съвета за сигурност, но няма право да премахне санкциите срещу жалбоподателя по съображения, че те нарушават негови основни права.
Единствено Комитетът по санкциите е отговорен за заличаването на физически или юридически лица. Въпреки подобренията, посочени по-горе, процедурата по заличаване не отговаря нито на изискването за достъп до съд съгласно чл. 29a от Федералната конституция, чл. 6 § 1 от ЕКПЧ и чл. 14 § 1 от Пакта на ООН за граждански и политически права, нито на изискването за ефективно средство за защита по смисъла на чл. 13 от ЕКПЧ и чл. 2(3) от Пакта на ООН ...”
51. Федералният съд по-нататък е разгледал въпроса, дали Швейцария, дори и да не е компетентна да заличи името на жалбоподателя от списъка по своя собствена инициатива, въпреки това е длъжна поне да му съдейства във връзка с процедурата по заличаване. Мотивите му са следните:
„9.1 По-долните съдилища са разгледали въпроса, дали Швейцария е длъжна да започне процедура по заличаване от името на жалбоподателя. Междувременно този въпрос е станал неотносим, тъй като след изменението на процедурата по заличаване жалбоподателят вече има възможност сам да подаде искане за заличаване и той в действителност се е възползвал от нея.
9.2 Все пак, за да има успех искането му, той разчита на подкрепа от Швейцария, тъй като това е единствената страна, която е извършила всеобхватно предварително разследване с множество писма с искания, претърсвания и разпит на свидетели.
Държавите членки на ООН са длъжни да разследват лицата, заподозрени във финансиране или подпомагане на тероризма (виж параграф 2(e) от резолюция на Съвета за сигурност 1373 (2001)) ...
От друга страна, ако наказателното производство завърши с оправдателна присъда или бъде прекратено, това трябва да доведе до вдигане на превантивните санкции. Действително, страната, провела наказателното производство или предварителното разследване, не може сама да пристъпи към заличаване, но може поне да изпрати резултатите от разследването на Комитета по санкциите и да поиска или подкрепи заличаването на името на лицето.”
52. Най-накрая, Федералният съд е разгледал въпроса, дали забраната за пътуване, наложена съгласно чл. 4a от Наредбата относно талибаните, се простира отвъд санкциите, въведени с резолюциите на Съвета за сигурност, и дали швейцарските власти имат някаква свобода на действие в това отношение. Съдът е установил следното:
„10.1 Чл. 4a § 1 от Наредбата относно талибаните забранява на лицата, посочени в Приложение 2, да влизат в или преминават транзитно през Швейцария. Чл. 4a § 2 предвижда, че в съответствие с решенията на Съвета за сигурност на ООН и с оглед защитата на швейцарските интереси, Федералната служба за миграция има право да допуска изключения.
Съгласно резолюциите на Съвета за сигурност, забраната за пътуване не се прилага, ако влизането или транзитното преминаване е необходимо за изпълнение на съдебни процедури. В допълнение, изключения може да се допуснат в индивидуални случаи и със съгласието на Комитета по санкциите (виж параграф 1(b) от резолюция 1735 (2006)). Това включва по-конкретно пътувания по медицински, хуманитарни или религиозни причини (Институт Brown, цитиран по-горе, стр. 32).
10.2 Чл. 4a § 2 от Наредбата относно талибаните е формулиран като „овластяваща” разпоредба и създава впечатлението, че Федералната служба за миграция има известна свобода на преценка. От конституционна гледна точка обаче разпоредбата следва да се тълкува в смисъл, че изключение трябва да се допусне във всички случаи, когато режимът за санкции на ООН позволява това. Едно по-широко ограничение на свободата на придвижване на жалбоподателя не може да се разглежда като основано на резолюциите на Съвета за сигурност, не би било в обществен интерес и би било несъразмерно предвид конкретната ситуация, в която се намира жалбоподателят.
Жалбоподателят живее в Кампионе, италиански анклав в Тичино с площ от 1.6 кв. км. Вследствие на забраната за влизане в и транзитно преминаване през Швейцария, той не е в състояние да напусне Кампионе. На практика, както жалбоподателят правилно отбелязва, това е равносилно на домашен арест и поради това представлява сериозно ограничение на личната му свобода. При тези обстоятелства, швейцарските власти са длъжни да използват всички облекчения на санкционния режим, които са на разположение съгласно резолюциите на Съвета за сигурност на ООН.
Така Федералната служба за миграция няма свобода на преценка. Тя по-скоро трябва да разгледа въпроса, дали условията за допускане на изключение са изпълнени. Ако искането не попада в някое от общите изключения, предвидени от Съвета за сигурност, то трябва да бъде представено за одобрение на Комитета по санкциите.
10.3 Въпросът, дали Федералната служба за миграция е пренебрегнала конституционните изисквания за разглеждане на исканията на жалбоподателя за разрешение за пътуване в чужбина, не следва да бъде обсъждан тук: съответните заповеди на Федералната служба не са били обжалвани от жалбоподателя и не се оспорват в настоящото производство.
Същото се отнася и до въпроса, дали жалбоподателят е трябвало да смени местожителството си от италианския анклав Кампионе в Италия. До момента жалбоподателят не е направил такова искане.”
C. Развития след решението на Федералния съд
53. След решението на Федералния съд жалбоподателят е писал на ФСМ, като е поискал преразглеждане на възможността да се приложат общи изключения в неговата конкретна ситуация. На 28 януари 2008 г. той е подал нова молба, с която е поискал спиране на действието на забраната за влизане и транзитно преминаване за три месеца. С писмо от 21 февруари 2008 г. ФСМ е оставила без уважение това искане, като е посочила, че не може да допусне спиране на забраната за такъв продължителен период, без да отнесе въпроса до Комитета по санкциите, а единствено може да дава еднократни пропуски. Жалбоподателят не е обжалвал това решение.
54. На 22 февруари 2008 г., по време на среща между швейцарските власти и представител на жалбоподателя по въпроса за подкрепата, която Швейцария може да предостави на жалбоподателя в усилията му да получи заличаване от списъка, представител на Федералния департамент на външните работи е отбелязал, че случаят е доста необикновен, тъй като жалбоподателят, от една страна, се интересува каква подкрепа може да му даде Швейцария в процедурата по заличаване на ООН, а от друга страна е подал жалба срещу Швейцария до Съда.
По време на срещата представителят на жалбоподателя е обяснил, че е получил устно потвърждение от ФСМ, че клиентът му ще получава еднократни разрешения за пътуване до Италия, за да се консултира с адвоката си в Милано. Представителят на Федералния департамент на външните работи също така е дал да се разбере, че жалбоподателят може да поиска от Комитета по санкциите по-широко изключение с оглед на конкретното си положение. Той обаче е припомнил, че Швейцария самостоятелно не може да поиска от Комитета по санкциите заличаване на името на жалбоподателя. Допълнил, че правителството все пак е готово да го подкрепи, по-конкретно, като му предостави удостоверение, че наказателното производство срещу него е било прекратено. Адвокатът на жалбоподателя е отговорил, че вече бил получил удостоверение за прекратяването на производството по отношение на неговия клиент, което било достатъчно.
Що се отнася до исканията на жалбоподателя до италианските власти за подкрепа в процедурата по заличаване, представителят на Федералния департамент е предложил адвокатът да се свърже с постоянното представителство на Италия в ООН, като е добавил, че към момента Италия участвала в Съвета за сигурност.
55. Правителството е информирало Съда, че през април 2008 г. египетски военен трибунал е осъдил задочно жалбоподателя на десет години лишаване от свобода за предоставяне на финансова подкрепа на организацията Мюсюлмански братя (виж статия на тази тема от 16 април 2008 г. в ежедневника Corriere del Ticino). Жалбоподателят не е оспорил факта, че е бил осъден, но е твърдял, че не е бил уведомен за производството и поради това не е имал възможност да се защити лично или чрез адвокат. Поради тези причини и с оглед на факта, че процесът е бил воден пред военен съд, въпреки че жалбоподателят бил цивилен, той твърдял, че въпросното производство било в явно нарушение на чл. 6.
56. На 5 юли 2008 г. италианското правителство е представило на Комитета по санкциите искане за заличаването на жалбоподателя на основание, че делото срещу него в Италия е било прекратено. Комитетът е оставил без уважение това искане с решение от 15 юли 2008 г. Според жалбоподателя, Комитетът не му е позволил да представи становище преди решението.
57. На 11 септември 2008 г. ФСМ е дала разрешение на жалбоподателя да влезе в Швейцария и да остане в страната в продължение на два дни, но жалбоподателят не се е възползвал от разрешението.
58. С писмо от 23 декември 2008 г. ФСМ е информирала жалбоподателя, че влизането на Швейцария в шенгенската зона на 12 декември 2008 г. нямало да се отрази на положението му.
59. В становището си пред камарата швейцарското правителство е посочило, че доколкото му е известно, включването на жалбоподателя в списъка е станало по искане на САЩ и че на 7 юли 2009 г. САЩ са поискали от Комитета по санкциите да заличи имената на редица лица, включително на жалбоподателя.
60. На 24 август 2009 г., в съответствие с процедурата, регламентирана в резолюция на Съвета за сигурност 1730 (2006), жалбоподателят е внесъл в координационния център по заличаванията искане името му да бъде заличено от списъка на Комитета по санкциите.
61. На 2 септември 2009 г. Швейцария е изпратила до Комитета по санкциите копие на писмо от 13 август 2009 г. от федералната прокуратура до адвоката на жалбоподателя, в което потвърждава, че разследването от съдебна полиция срещу неговия клиент не е довело до никакви улики или доказателства, които за показват, че той е имал връзка с лица или организации, свързани с Осама бен Ладен, Ал-Кайда или талибаните.
62. На 23 септември 2009 г. името на жалбоподателя е било заличено от списъка към резолюциите на Съвета за сигурност, предвиждащи въпросните санкции. Според жалбоподателя, процедурата, предвидена в резолюция 1730 (2006), не е била спазена и той не е получил обяснение за това. На 29 септември 2009 г. приложението към Наредбата относно талибаните е било съответно изменено и изменението е влязло в сила на 2 октомври 2009 г.
63. На 1 март 2010 г. Комисията за външна политика към Националния съвет (долна камара на федералния парламент) е поискала от Федералния съвет да информира Съвета за сигурност на ООН, че от края на 2010 г. в определени случаи няма да прилага предвидените в резолюциите срещу тероризма санкции срещу индивиди. Освен това, тя е поканила правителството да потвърди непоколебимото си намерение да сътрудничи в борбата срещу тероризма съгласно правния ред на държавите. Предложението е било внесено на 12 юни 2009 г. от Дик Марти, член на Съвета на кантоните (горна камара на парламента), и е давало за пример случая на жалбоподателя.
D. Усилия за подобряване на режима на санкциите
64. Правителството твърди, че макар и Швейцария да не е член на Съвета за сигурност, тя, наред с други държави, активно работи от приемането си за член на ООН на 10 септември 2002 г. за подобряването на справедливостта на процедурата за включване и изключване от списъка и на правното положение на засегнатите лица. Така, през лятото на 2005 г. Швейцария, Швеция и Германия са дали началото на нова инициатива, чиято цел е била да се гарантира, че основните права ще имат повече тежест в процедурата за санкциониране. В изпълнение на тази инициатива, през 2008 г. Швейцария е представила пред Съвета за сигурност, заедно с Дания, Германия, Лихтенщайн, Нидерландия и Швеция, конкретни предложения за установяване на консултативен панел от независими експерти, упълномощени да представят предложения до Комитета по санкциите. Освен това, през есента на 2009 г. Швейцария е работила активно със своите партньори, за да гарантира, че резолюцията за подновяването на режима на санкциите срещу Ал-Кайда и талибаните, чието приемане било предвидено през декември, ще отговаря на тези нужди. Междувременно Швейцария е подкрепила публикуването през октомври 2009 г. на доклад, в който се предлагало, като вариант за консултативен надзорен механизъм, създаването на длъжността омбудсман. На 17 декември 2009 г. Съветът за сигурност е приел резолюция 1904 (2009), с която е била създадена службата на омбудсман, която да приема оплаквания от лица, засегнати от санкциите срещу тероризма на Съвета за сигурност на ООН (виж параграф 78 по-долу). Най-накрая, Швейцария е призовавала многократно както Съвета за сигурност на ООН, така и Общото събрание за подобряване на процесуалните права на лицата, засегнати от санкциите.
II. ПРИЛОЖИМО ВЪТРЕШНО И МЕЖДУНАРОДНО ПРАВО И ПРАКТИКА
A. Вътрешно право
1. Федерална конституция
65. Чл. 190 („Приложимо право”) от Федералната конституция гласи:
„Федералният съд и другите власти прилагат федералните закони и медународното право.”
2. Наредба от 2 октомври 2000 г., регламентираща мерките срещу физическите и юридическите лица, свързани с Осама бен Ладен, групата „Ал-Кайда” или талибаните („Наредбата относно талибаните”)
66. Наредбата от 2 октомври 2000 г., регламентираща мерките срещу физическите и юридическите лица, свързани с Осама бен Ладен, групата „Ал-Кайда” или талибаните, е била променена неколкократно. Относимите разпоредби гласят следното, в редакцията през разглеждания период, и по-конкретно през периода, когато Федералният съд е произнесъл решението си (14 ноември 2007 г.):
Чл. 1 – Забрана за снабдяване с военна екипировка и подобни стоки
„1. Забранява се снабдяването, продажбата или посредничеството с оръжия от какъвто и да било вид, включително оръжия и амуниции, военни транспортни средства и оборудване, паравоенна екипировка и резервни части или аксесоари за горепосочените, на индивиди, предприятия, групи или юридически лица, посочени в приложение 2 към настоящата наредба.
...
3. Забранява се снабдяването, продажбата или посредничеството с технически съвети, помощ или обучение, свързано с военни дейности, на индивиди, предприятия, групи или юридически лица, посочени в приложение 2 към настоящата Наредба.
4. Алинеи 1 и 3 по-горе се прилагат единствено ако Законът за уреждането на собствеността от 13 декември 1996 г., Федералният закон за военните материали от 13 декември 1996 г. и съответните наредби за прилагането им не намират приложение.
...”
Чл. 3 – Замразяване на активи и икономически ресурси
„1. Замразяват се активи и икономически ресурси, притежавани или контролирани от индивиди, предприятия, групи или юридически лица, посочени в приложение 2 към настоящата Наредба.
2. Забранява се снабдяването със средства на индивиди, предприятия, групи или юридически лица, посочени в приложение 2 към настоящата Наредба, както и прякото или непряко предоставяне на активи или икономически ресурси на същите.
3. Държавният секретариат на икономиката (ДСИ) може да допусне изключение от забраните по алинеи 1 и 2 по-горе по отношение на плащания, свързани с проекти за демократизиране или хуманитарни проекти.
4. ДСИ може да разреши, след консултация с компетентните служби на Федералния департамент на външните работи и Федералния департамент на финансите, плащания от блокирани сметки, прехвърляне на замразени капиталови активи и освобождаване на замразени икономически ресурси, за да защити швейцарските интереси или да предотврати случаи на нищета.”
Член 4 – Задължително деклариране
„1. Всеки, който държи или управлява активи, за които е потвърдено, че попадат в обхвата на замразяването на активи по чл. 3 § 1 от настоящата Наредба, трябва незабавно да ги декларира пред ДСИ.
2. Всяко физическо лице или организация, на които са известни икономически ресурси, за които е потвърдено, че попадат в обхвата на замразяването на икономически ресурси по чл. 3 § 1 от настоящата Наредба, трябва незабавно да ги декларира пред ДСИ.
3. В декларацията се посочва името на бенефициента, целта и размера на замразените активи или икономически ресурси.”
Член 4a – Влизане в и транзитно преминаване през Швейцария
„1. Забранява се влизането в и транзитното преминаване през Швейцария на лица, посочени в приложение 2 към настоящата Наредба.
2. Федералната служба за миграция може да допусне изключения в съответствие с решенията на Съвета за сигурност на ООН или с оглед защитата на швейцарските интереси.”
B. Международно право
1 Устав на ООН
67. Уставът на ООН е подписан в Сан Франциско на 26 юни 1945 г. Относимите към случая разпоредби гласят:
Преамбюл
„Ние, народите на Обединените нации, решени
да избавим идните поколения от бедствията на войната, която два пъти в нашия живот донесе неизразими нещастия на човечеството, и
да потвърдим отново нашата вяра в основните права на човека, в достойнството и ценността на човешката личност, в равноправието на мъжете и жените, както и в равенството на големите и малките народи, и
да създадем условия, при които може да се поддържа справедливостта и зачитат задълженията, произтичащи от договорите и от другите източници на международното право, и
да насърчаваме социалния прогрес и подобряваме условията на живот при по-голяма свобода,
и за тези цели
да проявяваме търпимост и да живеем задружно в мир един с друг, като добри съседи, и
да обединим силите си за поддържане на международния мир и сигурност, и
да осигурим посредством приемане на принципи и установяване на методи, гарантиращи, че въоръжената сила не ще се използва освен в общ интерес, и
да използваме международните институции за развиване на икономическия и социалния прогрес на всички народи,
Решихме да обединим усилията си за постигане на тези цели.
В съответствие с това нашите съответни правителства чрез представители, събрани в град Сан Франциско, след като представиха своите пълномощия, намерени за редовни, приеха този Устав на Организацията на обединените нации и с това учредяват международна организация под наименованието Обединени нации.”
Член 1
„Целите на Организацията на обединените нации са:
1. Да поддържа международния мир и сигурност и за тази цел: да взема ефективни колективни мерки за предотвратяване и отстраняване заплахите на мира и за потушаване действията на агресия или на други нарушения на мира, както и да постига с мирни средства и в съгласие с принципите на справедливостта и на международното право уреждане или разрешаване на международни спорове или положения, които биха могли да доведат до нарушаване на мира;
...
3. Да постига международно сътрудничество при разрешаване на международните проблеми от икономическо, социално, културно или хуманитарно естество, както и при развиване и насърчаване зачитането правата на човека и основните свободи за всички, без разлика на раса, пол, език или вероизповедание; и
...”
Член 24
„1. За осигуряване бързи и ефикасни действия на организацията нейните членове ще възлагат на Съвета за сигурност главната отговорност за поддържането на международния мир и сигурност и се съгласяват, че в изпълнение на неговите задължения, които произтичат от тази отговорност, Съветът за сигурност действа от тяхно име.
2. При изпълнение на тези задължения Съветът за сигурност ще действа съгласно целите и принципите на организацията. Специфичните правомощия, предоставени на Съвета за сигурност, за да може той да изпълнява тези свои задължения, са изложени в глави VІ, VІІ, VІІІ и ХІІ.
...”
Член 25
„Членовете на организацията ще се съгласяват да приемат и изпълняват решенията на Съвета за сигурност в съответствие с този устав.”
68. Глава VII от Устава е озаглавена „Действия в случай на заплахи срещу мира, нарушения на мира и актове на агресия”. Чл. 39 гласи:
„Съветът за сигурност определя съществуването на всяка заплаха срещу мира, нарушение на мира или акт на агресия и прави препоръки или решава какви мерки ще бъдат взети съгласно член 41 и 42 за поддържането или възстановяването на международния мир и сигурност.”
69. Глава XVI е озаглавена „Разни разпоредби”. Чл. 103 гласи:
„В случай на противоречие между задълженията на членовете на организацията, произтичащи от настоящия устав, и задълженията им, произтичащи от което и да е друго споразумение, задълженията по настоящия устав ще имат предимство.”
2. Резолюции на Съвета за сигурност във връзка с действията му срещу Ал-Кайда и талибаните, в относимите им части
70. Резолюция 1267 (1999) е приета на 15 октомври 1999 г. С нея е създаден Комитетът по санкциите, състоящ се от всички членове на Съвета за сигурност. Този Комитет е натоварен със задачата да изисква от всички държави да го информират за действията, предприети от тях за осигуряване на ефективното изпълнение на мерките, които се изискват съгласно резолюцията, а именно отказ да се даде разрешение на самолет, свързан с талибаните, да използва територията им за излитане или кацане, освен ако Комитетът по санкциите не е одобрил полета предварително по хуманитарни съображения, и второ, замразяване на средствата на талибаните и на други финансови ресурси. Разпоредбите на резолюцията, които са относими към настоящото дело, са:
Резолюция 1267 (1999)
Приета от Съвета за сигурност на заседание № 4051 на 15 октомври 1999 г.
„Съветът за сигурност,
Като потвърждава предишните си резолюции, и по-конкретно резолюции 1189 (1998) от 13 август 1998 г., 1193 (1998) от 28 август 1998 г. и 1214 (1998) от 8 декември 1998 г., и изявленията на своя председател относно ситуацията в Афганистан,
Като потвърждава силната си ангажираност по отношение на суверенитета, независимостта, териториалната цялост и националното единство на Афганистан, и уважението си към културното и историческото наследство на Афганистан,
Като изразява отново дълбоката си загриженост във връзка с продължаващите нарушения на международното хуманитарно право и правата на човека, и по-конкретно дискриминацията спрямо жените и момичетата, и значителния ръст на нелегалното производство на опиум, и като подчертава, че залавянето от страна на талибаните на генералния консул на Ислямска република Иран и убийството на ирански дипломати и на журналист в Мазар-е-Шариф представляват тежки нарушения на установеното международно право,
Като припомня съответните международни конвенции за борба с тероризма и по-конкретно задълженията на страните по тези конвенции да екстрадират или преследват терористите,
Строго осъжда факта, че на афганистанска територия, особено в областите, контролирани от талибани, продължават да се приемат и обучават терористи, както и да се подготвят терористични актове, и още веднъж изразява убеждението си, че борбата с международния тероризъм е от съществено значение за поддържане на международния мир и сигурност,
Изразява съжалението си, че талибаните продължават да предоставят убежище на Осама бен Ладен и да позволяват на него и на свързаните с него лица да управляват мрежа от лагери за обучение на терористи от контролираната от талибаните територия и да използват Афганистан като база за спонсориране на международни терористични операции,
Като отбелязва обвиненията срещу Осама бен Ладен и свързаните с него лица, повдигнати от Съединените американски щати във връзка с, inter alia, бомбардирането на 7 август 1998 г. на посолствата на Съединените американски щати в Найроби, Кения, и Дар ес Салаам, Танзания, и със заговора за убийството на американски граждани извън Съединените щати, и като отбелязва също така призива на Съединените американски щати към талибаните да ги предадат, за да бъдат съдени (S/1999/1021),
Като приема, че отказът на талибанските власти да отговорят на призивите в параграф 13 от резолюция 1214 (1998), представлява заплаха за международния мир и сигурност,
Като подчертава своята решимост да гарантира спазването на своите резолюции,
Като действа на основание на глава VII от Устава на ООН,
...
3. Решава, че на 14 ноември 1999 г. всички държави ще наложат мерките, изложени в параграф 4 по-долу, освен ако Съветът не реши преди това, въз основа на доклад на генералния секретар, че талибаните изцяло са изпълнили задължението, посочено в параграф 2 по-горе;
4. Решава също така, че за да изпълнят параграф 2 по-горе, всички държави се задължават:
(a) да отказват разрешение за излитане или кацане на каквото и да е въздухоплавателно средство, ако то е собственост, наето е или се ползва от името на талибаните, както е определил комитетът, създаден по силата на параграф 6 по-долу, освен ако конкретният полет е бил предварително одобрен от комитета по хуманитарни съображения, включително за изпълнение на религиозни задължения, като например изпълнение на хадж;
(b) да замразят средствата и другите финансови ресурси, включително средства, източник на които е имущество, принадлежащо на талибаните или контролирано пряко или непряко от тях или принадлежащо на или контролирано от предприятията, принадлежащи на талибаните или контролирани от талибаните, така както са определени от създадения съгласно приложение на параграф 6 по-долу комитет, и да следят за това, както посочените средства или други финансови ресурси, така и всички други определени по този начин средства или финансови ресурси да не бъдат предоставяни на разположение или употребявани в полза на талибаните или на предприятията, принадлежащи на талибаните или контролирани пряко или непряко от талибаните, както от техните граждани, така и от всяко друго лице, намиращо се на тяхна територия, освен ако комитетът не даде разрешение за обратното по хуманитарни съображения, които се преценяват за всеки отделен случай;
5. Приканва всички държави да сътрудничат в усилията да се изпълнят изискванията на параграф 2 по-горе и да обсъдят по-нататъшни мерки срещу Осама и свързаните с него лица;
6. Решава да създаде, в съответствие с правило 28 от временния си процесуален правилник, комитет към Съвета за сигурност, състоящ се от всички членове на Съвета, който да изпълнява следните функции и да докладва за изпълнението на работата си пред Съвета с констатации и препоръки:
...
7. Приканва всички държави да действат в строго съответствие с разпоредбите на тази резолюция, независимо от съществуването на права или задължения, създадени или наложени с какъвто и да било международен договор или споразумение или с какъвто и да било лиценз или разрешение, сключени или предоставени преди датата на влизане в сила на мерките, наложени с параграф 4 по-горе;
8. Приканва държавите да заведат производства срещу физически или юридически лица под тяхна юрисдикция, нарушаващи мерките, наложени с параграф 4 по-горе, и да им наложат подходящи наказания;
9. Приканва всички държави да сътрудничат изцяло на комитета, създаден в изпълнение на параграф 6 по-горе, при изпълнението на неговите функции, включително като предоставят информацията, която комитетът поиска в изпълнение на настоящата резолюция;
10. Изисква от всички държави да докладват на комитета, създаден с параграф 6 по-горе, в срок от 30 дни от влизането в сила на мерките, наложени с параграф 4 по-горе, за мерките, които са предприели с оглед ефективното изпълнение на параграф 4 по-горе;
...”
71. С резолюция 1333 (2000), приета на 19 декември 2000 г., Съветът за сигурност е разширил приложното поле на санкциите по резолюция 1267 (1999) и по отношение на всички физически или юридически лица, определени от Комитета по санкциите като свързани с Ал-Кайда или Осама бен Ладен. Резолюцията също така изисква да бъде поддържан списък за изпълнението на санкциите на ООН. Относимите към настоящото дело разпоредби гласят:
Резолюция 1333 (2000)
„... Съветът за сигурност ...
Като потвърждава предишните си резолюции, и по-конкретно резолюция 1267 (1999) от 15 октомври 1999 г. и изявленията на своя председател относно ситуацията в Афганистан,
Като потвърждава силната си ангажираност по отношение на суверенитета, независимостта, териториалната цялост и националното единство на Афганистан, и уважението си към културното и историческото наследство на Афганистан,
Като отчита критичните хуманитарни нужди на афганистанския народ,
...
8. Решава, че всички държави ще предприемат следните допълнителни действия:
(a) незабавно и изцяло да затворят всички талибански служби на тяхна територия;
(b) незабавно да затворят всички служби на афганистанските авиолинии Ариана на тяхна територия;
(c) да замразят незабавно средствата и другите финансови ресурси на Осама бен Ладен и на свързаните с него физически и юридически лица, определени от Комитета, включително организацията Ал-Кайда, и средствата, чийто източник е имущество, принадлежащо на Осама бен Ладен и на свързаните с него физически лица и образувания или контролирано пряко или непряко от тях, и да следят за това, както посочените средства и други финансови ресурси, така и всички други средства или финансови ресурси да не бъдат предоставяни на разположение или употребявани пряко или непряко в полза на Осама бен Ладен, свързаните с него физически и юридически лица, които те притежават или контролират пряко или непряко, включително организацията Ал-Кайда, както от техните граждани, така и от всяко друго лице, намиращо се на тяхна територия, и изисква от Комитета да поддържа актуален списък, въз основа на информацията, предоставена от държавите и регионалните организации, на физически и юридически лица, определени като свързани с Осама бен Ладен, включително тези в организацията Ал-Кайда;
...
12. Решава също така, че Комитетът ще поддържа списък с одобрени организации и агенции за правителствена помощ, които предоставят хуманитарна помощ на Афганистан, включително ООН и нейните агенции, агенции за правителствена помощ, предоставящи хуманитарна помощ, Международния комитет на Червения кръст и неправителствени организации, където е уместно, че забраната, наложена с параграф 11 по-горе, няма да се прилага по отношение на хуманитарни полети, оперирани от или от името на организации и агенции за правителствена помощ в одобрения от Комитета списък, че Комитетът ще актулизира редовно списъка, като добавя нови организации и агенции за правителствена помощ, ако е уместно, и ще заличава организации и правителствени агенции от списъка, ако прецени, че ръководят или е вероятно да ръководят полети за цели, различни от предоставянето на хуманитарна помощ, и ще уведомява незабавно такива организации и правителствени агенции, че каквито и да било полети, ръководени от тях или от тяхно име, са предмет на разпоредбите на параграф 11 по-горе;
...
16. Изисква от Комитета да изпълни своя мандат, като предприеме следните действия, в допълнение към функциите, посочени в резолюция 1267 (1999):
(a) Да изготви и поддържа актуални списъци въз основа на информация, предоставена от държавите и от регионални и международни организации, за всички входни точки и места за кацане на въздухоплавателни средства на територията на Афганистан под контрола на талибаните, и да уведомява държавите членки за съдържанието на тези списъци;
(b) Да изготви и поддържа актуални списъци въз основа на информация, предоставена от държавите и от регионални организации, на физически и юридически лица, определени като свързани с Осама бен Ладен, съгласно параграф 8 (c) по-горе;
(c) Да разглежда и взима решение по искания за допускане на някое от изключенията по параграфи 6 и 11 по-горе;
(d) Да изготви, не по-късно от един месец след приемането на настоящата резолюция, и поддържа актуален списък с одобрени организации и агенции за правителствена помощ, които предоставят хуманитарна помощ на Афганистан, в съответствие с параграф 12 по-горе;
...
17. Приканва всички държави и всички международни и регионални организации, включително ООН и специализираните му агенции, да действат в строго съответствие с разпоредбите на тази резолюция, независимо от съществуването на права или задължения, създадени или наложени с какъвто и да било международен договор или споразумение или с какъвто и да било лиценз или разрешение, сключени или предоставени преди датата на влизане в сила на мерките, наложени с параграфи 5, 8, 10 и 11 по-горе; ...”
72. С резолюция 1363 (2001), приета на 30 юли 2001 г., Съветът за сигурност е решил да установи механизъм за мониторинг на мерките, наложени с резолюции 1267 (1999) и 1333 (2000) („групата за мониторинг”), състоящ се от петима експерти, избрани въз основа на балансирано географско разпределение.
73. С резолюция 1373 (2001), приета на 28 септември 2001 г. – след събтията от 11 септември 2001 г. – Съветът за сигурност е решил, че държавите трябва да вземат редица мерки за борба с международния тероризъм и гарантиране на ефективен контрол на границите в това отношение. Разпоредбите, които са относими към настоящото дело, са следните:
Резолюция 1373 (2001)
„... Съветът за сигурност ...
1. Решава, че всички държави се задължават:
(a) да предотвратят и потискат финансирането на терористични актове;
(b) да криминализират умишленото предоставяне или събиране, независимо от способите за това, пряко или непряко, на средства от техни граждани или на тяхна територия с намерението средствата да бъдат използвани, или със съзнанието, че средствата ще бъдат използвани, за извършването на терористични действия;
(c) да замразят незабавно средства и други финансови активи или икономически ресурси на лица, които извършват или се опитват да извършат терористични действия или да участват в или да улеснят извършването на терористични действия; на юридически лица, притежавани или пряко или непряко контролирани от такива лица; и на физически и юридически лица, действащи от името на или въз основа на указания от такива физически или юридически лица, включително средства, чийто източник е имущество, притежавано или контролирано пряко или непряко от такива лица и свързани физически и юридически лица;
(d) за забраняват на свои граждани или на каквито и да било физически или юридически лица на тяхна територия да предоставят каквито и да било средства, финансови активи или икономически ресурси или финансови или други свързани услуги пряко или непряко в полза на лица, които извършат или се опитат да извършат или улеснят или участват в извършването на терористични действия, на юридически лица, притежавани или контролирани пряко или непряко от такива лица и на физически и юридически лица, действащи от името или по указания на такива лица;
2. Решава също, че всички държави се задължават:
(a) да се въздържат от предоставяне на каквато и да било форма на подкрепа, активна или пасивна, на физически или юридически лица, участващи в терористични действия, включително чрез предотвратяване на наемането на членове на терористични групи и осуетяване на снабдяването с оръжия на терористите;
(b) да вземат необходимите мерки, за да предотвратят извършването на терористични актове, включително чрез извършване на ранни предупреждения на други държави чрез обмен на информация;
(c) да отказват убежище на лицата, които финансират, планират, подкрепят или извършват терористични актове или предоставят убежище;
(d) да попречат на лицата, които финансират, планират, улесняват или извършват терористични актове, да използват техните територии за такива цели срещу други държави или техни граждани;
(e) Да гарантират, че всяко лице, което участва във финансирането, планирането, подготовката или извършването на терористични актове или в подкрепата на терористични актове е изправено пред правосъдието, и да гарантират, че в допълнение към другите мерки срещу тях, такива терористични актове са инкриминирани като тежки престъпления в националните законови и подзаконови актове, и че наказанието съответства на тежестта на терористичните актове; ...
3. Приканва всички държави:
...
(f) да вземат подходящи мерки в съответствие със съответните разпоредби на националното и международното право, включително международните правозащитни стандарти, преди да предоставят бежански статус, с цел да се гарантира, че кандидатът за убежище не е планирал, улеснил или участвал в извършването на терористични актове; ...”
74. С резолюция 1390 (2002), приета на 16 януари 2002 г., Съветът за сигурност е решил да наложи забрана за влизането и транзитното преминаване на физически и юридически лица, обект на международните санкции. Тази резолюция също така е направила санкционния режим по-прецизен и прозрачен, защото е задължила Комитета по санкциите да актуализира периодично списъка със засегнатите от санкциите лица, да издава своевременно указания и да въвежда критерии, необходими за улесняване на изпълнението на санкциите, и да публикува публично всякаква информация, каквато прецени за относима, включително списъка със засегнатите лица. Относимите към настоящото дело разпоредби гласят:
Резолюция 1390 (2002)
„... Съветът за сигурност ...
2. Решава, че всички държави трябва да предприемат посочените по-долу мерки по отношение на Осама бен Ладен, членовете на организацията Ал-Кайда и талибаните, и други свързани с тях индивиди, групи, предприятия и юридически лица, посочени в списъка, изготвен в изпълнение на резолюции 1267 (1999) и 1333 (2000), който трябва да бъде актуализиран периодично от Комитета, създаден в изпълнение на резолюция 1267 (1999), наричан по-нататък „Комитетът”:
(a) незабавно да блокират средствата и други финансови активи или икономически ресурси на тези индивиди, групи, предприятия и юридически лица, включително средствата, получени от имущества, които те притежават или които се контролират пряко или непряко от тях или по тяхно нареждане, и да следят за това нито тези средства, нито други средства, финансови активи или икономически ресурси да не бъдат предоставяни пряко или непряко на разположение на такива лица, от страна на техни граждани или на лица, намиращи се на тяхна територия;
(b) да не допускат влизане или транзитно преминаване на такива лица през територията им, при условие, че нищо в този параграф няма да задължава която и да било държава да забранява влизането или да изисква напускането на нейната територия от страна на нейните собствени граждани, и настоящият параграф няма да се прилага, когато влизането или транзитното преминаване са необходими за изпълнението на съдебна процедура или ако Комитетът определи във всеки отделен случай, че влизането или транзитното преминаване е оправдано;
(c) да предотврати прякото или непряко снабдяване, продажба или трансфер на такива индивиди, групи, предприятия и юридически лица от тяхната територия или от техни граждани извън тяхната територия, или чрез използване на плавателни съдове или въздухоплавателни средства под техен флаг, или оръжия и свързани с тях материали от всякакъв вид, включително оръжия и амуниции, военнотранспортни средства и екипировка, паравоенно оборудване и резервни части за същите, както и технически съвети, помощ или обучение, свързани с военни дейности;
...
8. Приканва всички държави да предприемат незабавни действия за изпълнението и засилването чрез законодателни промени или административни мерки, където е уместно, на мерките, наложени с националните закони и подзаконови актове срещу техни граждани и други физически или юридически лица, действащи на тяхна територия, да предотвратяват или наказват нарушения на мерките, посочени в параграф 2 от тази резолюция, и да информират Комитета за приемането на такива мерки, и приканва държавите да докладват на Комитета за резултатите от всички съответни разследвания или действия по привеждане в изпълнение, освен ако това би компрометирало разследването или действията по привеждане в изпълнение; ...”
75. С резолюция 1526 (2004), приета на 30 януари 2004 г., Съветът за сигурност е поискал от държавите, при представянето на нови имена, които да бъдат включени в списъка на Комитета, да предоставят информация, улесняваща идентифицирането на съответните физически или юридически лица. Държавите също така изрично са насърчени да информират, доколкото е възможно, физическите и юридическите лица, включени в списъка на Комитета, за предприетите срещу тях мерки, за указанията на Комитета и за резолюция 1452 (2002) относно възможността за освобождаване от определени санкции.
76. В отговор на вълна от критики спрямо санкционния режим, Съветът за сигурност е приел все по-подробни резолюции за засилване на процесуалните гаранции. В тази връзка резолюция 1730 (2006) е установила сегашната процедура, като е създала „координационен център” за приемане на искания за заличаване по отношение на физически или юридически лица, включени в списъците на Комитета по санкциите. Съгласно тази резолюция, координационният център е длъжен да препраща такива искания за информация и евентуални коментари на правителствата, предложили включването, и на правителствата, чийто гражданин или жител е засегнатото лице. След това трябвало да се проведат консултации между съответните правителства, с или без участието на координационния център в ролята на посредник. В случай че заличаването бъде препоръчано от някое от тези правителства, искането за заличаване трябвало да бъде поставено на дневен ред на Комитета по санкциите, който да вземе решение с единодушие на петнадесетте му члена.
77. Резолюция 1735 (2006) е установила процедура за уведомяване на физическите или юридическите лица, чиито имена били в списъка. Тя също така е изяснила критериите за заличаване, както следва:
„14. ... Комитетът, за да определи дали да заличи имена от консолидирания списък, може да вземе под внимание, наред с други фактори, (i) дали физическото или юридическото лице е било включено в консолидирания списък поради объркване на неговата самоличност, или (ii) дали физическото или юридическото лице е престанало да отговаря на критериите, изложени в съответните резолюции, и по-конкретно резолюция 1617 (2005); като прави оценката съгласно т. (ii) по-горе, Комитетът може да разгледа, наред с други фактори, дали индивидът е починал или дали е установено с положителност, че физическото или юридическото лице е прекъснало всякакви връзки, както са посочени в резолюция 1617 (2005), с Ал-Кайда, Осама бен Ладен, талибаните и техните поддръжници, включително с всякакви физически или юридически лица в консолидирания списък ...”
78. Процедурата впоследствие е била доразвита с приемането на резолюции 1822 (2008) и 1904 (2009) след събитията по настоящия случай. В последната, приета на 17 декември 2009 г., Съветът за сигурност е решил да създаде длъжността омбудсман, чиято функция е била да приема искания от физически лица, засегнати от санкциите, наложени от Съвета за сигурност в борбата срещу тероризма. Съгласно тази резолюция, лицата, включени в санкционния списък, имат право да получават информация за причините за мерките срещу тях и да подават искания за заличаване до омбудсмана, който разглежда всеки случай безпристрастно и независимо и след това представя доклад до Комитета по санкциите, като обяснява съображенията за или против заличаването.
3. Виенска конвенция за правото на договорите (1969 г.)
79. Чл. 27 („Вътрешно право и зачитане на договорите”) от Виенската конвенция за правото на договорите гласи:
„Страна по договор не може да се позовава на разпоредбите на своето вътрешно право като оправдание за неизпълнение на договора. ...”
80. Чл. 30 („Прилагане на последователно сключени договори, отнасящи се към един и същи въпрос”) гласи:
„1. При спазване на чл. 103 от Устава на Организацията на обединените нации правата и задълженията на държавите - страни в последователно сключени договори, отнасящи се към един и същи въпрос, се определят в съответствие със следващите точки.
2. Когато договорът установява, че е подчинен на предходен или последващ договор или че той не трябва да се смята за несъвместим с такъв договор, предимство имат разпоредбите на този друг договор.
3. Когато всички страни в предходния договор са също страни в последващия договор, но предходният договор не е прекратен и неговото действие не е спряно в съответствие с чл. 59, предходният договор се прилага само дотолкова, доколкото неговите разпоредби са съвместими с разпоредбите на последващия договор.
4. Когато страните в последващия договор не включват всички страни от предходния договор:
(a) в отношенията между държавите – страни по двата договора, се прилага същото правило, както е по т. 3;
(b) в отношенията между държава, страна по двата договора, и държава, страна само по единия договор, договорът, по който и двете държави са страни, урежда техните взаимни права и задължения.
5. Точка 4 се прилага, без да се накърнява чл. 41, по отношение на всеки въпрос за прекратяване на договор или за спиране на неговото действие в съответствие с чл. 60 или по отношение на всеки въпрос за отговорността на държавата, която може да възникне в резултат на сключване или прилагане на договор, чиито разпоредби са несъвместими със задълженията на дадената държава по отношение на друга държава по друг договор.”
4. Работа на Комисията на ООН по международно право
81. Докладът на работната група на Комисията по международно право (КМП), озаглавен „Фрагментиране на международното право: трудности, произтичащи от разнообразяването и разширяването на международното право”, публикуван през 2006 г., съдържа следните констатации относно чл. 103 от Устава:
4. Хармонизиране – системно интегриране
„37. В международното право съществува силна презумпция срещу нормативния конфликт. Тълкуването на договорите е дипломация и работа на дипломацията е да избягва или смекчава конфликтите. Това се отнася и до решаването на споровете. Както Русо е обяснил задълженията на съдията в една от по-ранните, но все още полезни дискусии за конфликтите на договорите:
... изправен пред две противоречиви споразумения, той трябва съвсем естествено да бъде склонен да потърси координирането им, отколкото да затвърди противоречието между тях [Шарл Русо, „De la compatibilité des normes juridiques contradictoires dans l’ordre international”, RGDIP т. 39 (1932), стр. 153].
38. Този възглед се е превърнал в широкоприет принцип на тълкуване и може да бъде формулиран по много начини. Той може да се прояви като общото правило, че при създаване на нови задължения се предполага, че държавите не се отклоняват от задълженията си. Дженингс и Уотс например отбелязват наличието на:
презумпция, че страните възнамеряват да постигнат нещо, което не е несъвместимо с общоприети принципи на международното право или с вече поети договорни задължения спрямо трети държави [сър Робърт Дженингс и сър Артър Уотс (ред.), Oppenheim’s International Law (London: Longman, 1992) (девето издание), стр. 1275. За широкото приемане на презумпцията срещу конфликтите – т.е. предположението за хармония – виж също Pauwelyn, Conflict of Norm ... бел. 21, стр. 240-244].
39. Както международният съд е отбелязал в делото Право на преминаване:
тълкувателно правило е, че текст, произтичащ от правителството, по принцип трябва да се тълкува като пораждащ и възнамеряващ да породи последици, които са в съответствие със съществуващото право, а не в противоречие с него [дело Right of Passage over Indian Territory (предварителни възражения) (Португалия срещу Индия) I.C.J. Reports 1957 стр. 142].
...
331. Чл. 103 не посочва, че Уставът има предимство, но препраща към задълженията по Устава. Това включва, наред с правата и задълженията по самия Устав, и задължения, основаващи се на задължителни решения на органите на ООН. Най-важният случай е този по чл. 25, който задължава държавите членки да приемат и изпълняват резолюции на Съвета за сигурност, приети на основание на глава VII от Устава. Макар и предимството на решенията на Съвета за сигурност по чл. 103 да не е изрично посочено в Устава, то е широко възприето както на практика, така и в доктрината...”
5. Относима международна съдебна практика
82. Мерките, приети съгласно резолюциите на Съвета за сигурност, с които се установява система на списъци, и възможността за контрол над законността на такива мерки, са били разгледани на международно ниво от Съда на Европейските общности (“СЕО”) и от Комитета на ООН по правата на човека.
(a) Делото Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation срещу Съвета и Комисията (Съд на Европейските общности)
83. Делото Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation срещу Съвета на Европейския съюз и Комисията на Европейските общности (съединени дела C-402/05 P и C-415/05 P; наричано по-нататък “решението Kadi”) се отнася до замразяването на активите на жалбоподателите съгласно регламенти на ЕО, приети във връзка с изпълнението на резолюции на Съвета за сигурност 1267 (1999), 1333 (2000) и 1390 (2002), които, наред с друго, изискват от всички държави членки на ООН да предприемат действия за замразяването на средствата и другите финансови ресурси на физически и юридически лица, идентифицирани от Комитета по санкциите към Съвета за сигурност като свързани с Осама бен Ладен, Ал-Кайда и талибаните. В това дело жалбоподателите са попадали в тази категория и поради това активите им са били замразени – мярка, която според тях е нарушавала основното им право на зачитане на собствеността, защитено от Договора за създаването на Европейската общност („Договора за ЕО”). Те твърдели, че регламентите на ЕО са били приети ultra vires.
84. На 21 септември 2005 г. първоинстанционният съд (който на 1 декември 2009 г. е преименуван на „Общия съд”) е отхвърлил тези оплаквания и е потвърдил законосъобразността на регламентите, като по същество е приел, че чл. 103 от Устава поставя резолюциите на Съвета за сигурност над всички други международни задължения (с изключение на онези, които се съдържат в jus cogens), включително и задълженията, произтичащи от договора за ЕО. Заключил е, че не е компетентен да упражни контрол над резолюциите на Съвета за сигурност, дори и чрез инцидентен контрол, за да установи, дали същите зачитат основните права.
85. Г-н Кади е подал жалба до СЕО (който на 1 декември 2009 г. е преименуван на „Съд на Европейския съюз”). Жалбата е разгледана от големия състав съвместно с друго дело. С решение от 3 септември 2008 г. СЕО е приел, че с оглед на вътрешния и автономен характер на правовия ред на Общността, той има юрисдикция да упражни контрол над законосъобразността на регламент на Общността, приет в рамките на този правов ред, дори и целта му да е да изпълни резолюция та Съвета за сигурност. Така той е приел, че макар и „общностните юрисдикции” да не могат да разгледат законосъобразността на резолюциите на Съвета за сигурност, той е компетентен да упражни контрол над общностните актове или актовете на държавите членки, имащи за цел да изпълнят такива резолюции, и че това „не би означавало оспорване на предимството на тази резолюция в международноправен план”.
86. СЕО е заключил, че общностните юрисдикции са длъжни да осигурят контрол, който по принцип трябва да е пълен, за законосъобразността на всички общностни актове с оглед на основните права, които са неделима част от общите принципи на общностното право, включително по отношение на общностни актове като оспорвания регламент, чиято цел е да бъдат приложени резолюции, приети от Съвета за сигурност. Решението съдържа следните относими пасажи:
...
„281. В това отношение следва да се напомни, че Общността е правна общност, тъй като нито актовете на нейните държави-членки, нито актовете на нейните институции са освободени от контрол за съответствие с Договора за ЕО, който е основна конституционна харта, и тъй като този договор е установил завършена система от способи за защита и процедури, чиято цел е да поверят на Съда контрола за законосъобразност на актовете на институциите (Решение от 23 април 1986 г. по дело Les Verts/Парламент, 294/83, Recueil, стр. 1339, точка 23).
...
290. Следователно трябва да се прецени дали, както е приел Първоинстанционният съд, принципите, на които е подчинено съотношението между създадения от Организацията на обединените нации международен правен ред и общностния правен ред, предполагат, че по принцип съдебен контрол за вътрешната законосъобразност на спорния регламент с оглед на основните права е изключен, независимо от обстоятелството, че както следва от съдебната практика, припомнена в точки 281—284 от настоящото решение, такъв контрол е конституционна гаранция, която е част от самите основи на Общността.
...
293. Спазването на задълженията, поети в рамките на Организацията на обединените нации, се налага в същата степен в областта на поддържането на международния мир и сигурност, когато с приемане на общностни актове на основание члено 60 ЕО и член 301 ЕО, Общността прилага резолюции, приети от Съвета за сигурност на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации.
294. Всъщност при упражняването на това правомощие Общността е длъжна да придаде особено значение на обстоятелството, че съгласно член 24 от Устава на Организацията на обединените нации приемането от Съвета за сигурност на резолюции на основание глава VІІ от този устав представлява упражняване на главната отговорност, възложена на този международен орган, за поддържане на мира и сигурността в световен мащаб, която в рамките на посочената глава VII включва правомощието да се определя какво представлява заплаха за международния мир и сигурност, както и да се вземат необходимите мерки за тяхното поддържане или възстановяване.
...
296. Въпреки че приемането на такъв акт задължава Общността в рамките на Договора за ЕО да вземе мерките, които се налагат от този акт, това задължение предполага, когато става въпрос за прилагане на резолюция на Съвета за сигурност, приета на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации, че при изготвянето на тези мерки Общността трябва надлежно да отчете съдържанието и целите на съответната резолюция, както и съответните задължения във връзка с такова прилагане, произтичащи от Устава на Организацията на обединените нации.
297. От друга страна, Съдът вече е приел, че с оглед тълкуването на спорния регламент следва също да се имат предвид текстът и предметът на Резолюция 1390 (2002), към чието въвеждане в законодателството на Общността е насочен регламентът, както това е посочено в четвъртото му съображение (Решение по дело Möllendorf и Möllendorf-Niehuus, посочено по-горе, точка 54 и цитираната съдебна практика).
298. Трябва обаче да се посочи, че Уставът на Организацията на обединените нации не налага избор на установен модел за прилагане на резолюциите, приети от Съвета за сигурност на основание глава VII от този устав, тъй като те трябва да се прилагат в съответствие с предвидените от вътрешния правен ред на всяка членка на ООН условия и ред, които са приложими в това отношение. Всъщност Уставът на Организацията на обединените нации по принцип оставя на членовете на ООН свобода да избират между различни възможни модели за приемане на такива резолюции в техния вътрешен правен ред.
299. От всички тези съображения следва, че принципите, на които се подчинява създаденият от Организацията на обединените нации международен правен ред, не предполагат, че е изключен съдебен контрол за вътрешната законосъобразност на спорния регламент с оглед на основните права поради обстоятелството, че целта на този акт е да бъде приложена резолюция на Съвета за сигурност, приета на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации.
300. От друга страна, съдебен имунитет на общностен акт, какъвто е спорният регламент, като следствие от принципа за предимство в международноправен план на задълженията, произтичащи от Устава на Организацията на Обединените нации, и в частност на тези, свързани с прилагането на резолюциите на Съвета за сигурност, приети на основание глава VII от този устав, изобщо не намира опора в Договора за ЕО.”
87. СЕО е заключил, че оспорваните регламенти, които не са предоставили никакво средство за защита във връзка със замразяването на активите, са нарушили основни прави и следва да бъдат отменени.
(b) Делото Sayadi and Vinck срещу Белгия (Комитет на ООН по правата на човека)
88. По делото, заведено от Набил Саяди и Патриша Винк срещу Белгия (становище на Комитета по правата на човека от 22 октомври 2008 г. във връзка с комуникация № 1472/2006), Комитетът по правата на човека е имал възможност да разгледа националното изпълнение на санкционния режим, създаден от Съвета за сигурност с резолюция 1267 (1999). Двамата жалбоподатели, белгийски граждани, са били включени в списъците, приложени към тази резолюция, през януари 2003 г. въз основа на информация, предоставена на Съвета за сигурност от Белгия, скоро след започването на национално наказателно разследване през септември 2002 г. Те са подали няколко неуспешни искания за заличаване както на национално и регионално ниво, така и пред ООН. През 2005 г. първоинстанционният съд в Брюксел е разпоредил на Белгия, inter alia, незабавно да започне процедура по заличаване пред Комитета по санкциите на ООН и властите впоследствие са се съобразили с разпореждането.
89. Комитетът по правата на човека е отбелязал, че забраната за пътуване, наложена на жалбоподателите, е била резултат от предаването на имената им от Белгия на Комитета по санкциите, без те са бъдат изслушани. Поради това, той е възприел становището, че макар и Белгия да не е компетентна да заличи имената им от списъците на ООН или на Европейския съюз, тя носи отговорност за включването на имената им в списъците и за произтичащата от това забрана за пътуване. Комитетът е установил нарушение на правото на свобода на придвижване на жалбоподателите съгласно чл. 12 от Международния пакт за граждански и политически права, защото както прекратяването на наказателното разследване, така и исканията на държавата членка за заличаване показвали, че ограниченията не са необходими за защита на националната сигурност или обществения ред.
90. Комитетът е установил също така, че жалбоподателите са станали жертва на незаконна атака срещу достойнството и доброто си име в нарушение на чл. 17 от Пакта поради достъпността на списъка в интернет, публикуването на редица вестникарски статии, разпространение на информация за тях преди края на наказателното разследване, и факта, че въпреки исканията за заличаване, техните координати все още са публично достъпни.
91. Според Комитета, въпреки че държавата членка сама по себе си не е била компетентна да заличи имената от списъка, тя е била длъжна да направи всичко възможно, за да получи такова заличаване възможно най-скоро, да предостави обезщетение на жалбоподателите, да оповести публично исканията за заличаване и да гарантира, че подобни нарушения няма да настъпят в бъдеще.
92. На 20 юли 2009 г. имената на жалбоподателите са били заличени от списъка съгласно решение на Комитета по санкциите.
6. Относима съдебна практика на други държави
93. Въпросните мерки са били разгледани на национално ниво от Върховния съд на Обединеното кралство и от Федералния съд на Канада.
(a) Дело Ahmed and others срещу Министерството на финансите (Върховен съд на Обединеното кралство)
94. Делото Ahmed and others срещу Министерството на финансите, разгледано от Върховния съд на Обединеното кралство на 27 януари 2010 г., се отнася до замразяването на активите на жалбоподателите в изпълнение на санкционния режим, въведен с резолюции 1267 (1999) и 1373 (2001). Върховният съд е приел, че правителството е действало извън правомощията, предоставени му с чл. 1 от Закона за ООН от 1946 г., като е издало определени заповеди за изпълнението на резолюциите на Съвета за сигурност относно санкциите.
95. По-специално, лорд Хоуп, заместник-председател на Върховния съд, е направил следните констатации:
“6. ... Последиците от издадените заповеди в настоящия случай са толкова драстични и угнетяващи, че е необходимо още по-внимателно да следим, дали принудителните действия, предприети от министерството на финансите, действително са в рамките на правомощията, предоставени му със Закона от 1946 г. Дори в лицето на заплаха от международен тероризъм безопасността на хората не е върховният закон. Трябва да бъдем също така внимателни, за да не допускаме неограничено посегателство върху личната свобода.”
96. Той е признал, че жалбоподателите са били лишени от ефективно средство за защита, и в тази връзка е приел следното:
“81. Бих приел, че Г. има основание да претендира, че режимът, на който е бил подложен, го е лишил от достъп до ефективно средство. Както посочва г-н Суифт, опитът на заинтересованото лице да обжалва решението на Министерството на финансите да го счита за заподозряно лице не би го довел доникъде. Г. отговаря на това описание, тъй като Комитетът 1267 го е идентифицирал за включване в списъка. За да разполага с ефективно средство за защита, той трябва да може да оспори това включване пред съд. При действащата система, при която работи Комитетът 1267, това не е възможно. Приемам, че чл. 3(1)(b) от AQO [заповедта Ал-Кайда], който има тези последици, е приет извън правомощията, предоставени с чл. 1 от Закона от 1946 г. За целите на настоящото производство не е необходимо да се разглежда въпросът, дали AQO като цяло е ultra vires, но отбелязвам, че това не следва да се разбира като загатване, че чл. 4 от тази наредба, ако беше приложима към случая на Г., би издържала на съдебен контрол.
82. Бих подходил по същия начин и към случая HAY. Той също е определен за включване в списъка поради факта, че името му фигурира в списъка на Комитета 1267. Както вече беше отбелязано, Обединеното кралство сега прави опити за заличаването на името му от този списък. С писмо от 1 октомври 2009 г. санкционният екип на Министерството на финансите е информирал адвокатите му, че искането за заличаване от списъка е подадено на 26 юни 2009 г., но по време на първото му разглеждане от Комитета редица държави не са били готови да подкрепят заличаването. Усилията за заличаване на името му от списъка продължават, но засега са безуспешни. Поради това, той остава обект на AQO. В тази ситуация той също е лишен от ефективно средство.”
97. Върховният съд е намерил за незаконна както заповедта за изпълнение на резолюция 1373 (2001) в общия контекст на борбата срещу тероризма („заповедта срещу тероризма”), така и заповедта за изпълнение на резолюциите за Ал-Кайда и талибаните („заповедта Ал-Кайда”). Той обаче е отменил заповедта Ал-Кайда единствено доколкото тя не предоставя ефективно средство за защита (виж особеното мнение на лорд Браун по този въпрос).
(b) Делото Abdelrazik срещу Канада (министър на външните работи) (Канадски федерален съд)
98. С решение от 4 юни 2009 г. по делото Abdelrazik срещу Канада (министър на външните работи) Федералният съд на Канада е приел, че процедурата за включване в списъка на Комитета по санкциите срещу Ал-Кайда и талибаните е несъвместима с правото на ефективно средство за защита. Делото се отнася до забраната за връщане в Канада на жалбоподателя, който бил с канадско и суданско гражданство, в резултат на прилагането от Канада на резолюциите на Съвета за сигурност, с които е бил установен санкционният режим. Така жалбоподателят е бил принуден да живее в канадското посолство в Хартум, Судан, като се е страхувал от възможно задържане и изтезания, в случай че напусне убежището си.
99. Съдия Зин, който е произнесъл водещото решение по делото, е приел:
„[51] Присъединявам се към онези, които разглеждат режима на Комитета 1267 като отказ от основни правни средства за защита и като незащитим от гледна точка на принципите на международните норми в областта на правата на човека. Процедурата по включване и изключване от списъка не зачита принципите на естественото правосъдие и не осигурява основна процесуална справедливост.”
100. Той отбелязал също така:
„[54] ... стряскащо е да се узнае, че гражданин на тази или на която и да било друга държава може да види името си в списъка на Комитета 1267 единствено въз основа на подозрение.”
101. След като е разгледал мерките, приети в изпълнение на забраната за пътуване съгласно резолюциите относно Ал-Кайда и талибаните, съдията е заключил, че правото на жалбоподателя да влезе в Канада е било нарушено, противно на разпоредбите на Канадската харта за правата и свободите (виж параграфи 62 и сл. от решението).
ПРАВОТО
I. ПРЕДВАРИТЕЛНИ ВЪЗРАЖЕНИЯ НА ПРАВИТЕЛСТВОТО
A. Съвместимост на оплакванията с Конвенцията и протоколите към нея
1. Становища на страните
(a) Ответното правителство
102. Правителството е поискало от Съда да обяви жалбата за недопустима като несъвместима с Конвенцията ratione personae. Според него, оспорваните мерки са се основавали на резолюции на Съвета за сигурност (1267 (1999) и сл.), които, съгласно членове 25 и 103 от Устава на ООН, са били задължителни и са имали предимство пред всеки друг международен договор. В тази връзка то се позовава по-конкретно на заповедта за привременни мерки на Международния съд по делото Въпроси относно тълкуването и прилагането на Конвенцията от Монреал от 1971 г., произтичащи от въздушния инцидент над Локърби ((Либийска арабска джамахирия срещу Обединеното кралство), привременни мерки, заповед от 14 април 1992 г., ICJ Reports 1992, стр. 15, § 39):
„Тъй като и Либия, и Обединеното кралство, като членки на ООН, са длъжни да приемат и изпълнят решенията на Съвета за сигурност съгласно чл. 25 от Устава; тъй като Съдът, който се намира на етапа по привременните мерки в производството, намира, че това задължение prima facie се разпростира и върху решението, съдържащо се в резолюция 748 (1992); и тъй като, съгласно чл. 103 от Устава, задълженията на страните в това отношение имат предимство пред задълженията по всеки друг международен договор, включително Конвенцията от Монреал;”
Правителството твърди, че при тези обстоятелства Швейцария не носи отговорност по международното право за изпълнението на разглежданите мерки.
103. Правителството добавя, че тези мерки, които произтичат от Съвета за сигурност на ООН, попадат извън обхвата на контрол на Съда. Поради това, жалбата е недопустима и ratione materiae.
(b) Жалбоподателят
104. Жалбоподателят твърди, че жалбата му е съвместима с Конвенцията ratione personae. Той намира, че прекият ефект на задълженията по резолюциите на Съвета за сигурност е неотносим към въпроса, дали наложените спрямо него ограничения могат да бъдат вменени на ответната държава, тъй като тези ограничения са били позволени от правителството на национално ниво съгласно чл. 190 от Федералната конституция. Като се позовава на чл. 27 от Виенската конвенция за правото на договорите, той добавя, че Швейцария не може да се крие зад вътрешното си право, когато трябва да изпълни международните си задължения (виж параграф 79 по-горе).
105. Жалбоподателят също така твърди, че швейцарските власти са приложили възможностите за дерогиране, предвидени в резолюциите на Съвета за сигурност, много по-ограничено, отколкото санкционният режим го е изисквал. Самият Федерален съд е отбелязал това в решението си от 14 ноември 2007 г. Следователно, националните власти са имали известна свобода на преценка при взимането на въпросните мерки, а не са били длъжни да приложат автоматично резолюциите на Съвета за сигурност. Жалбоподателят добавя в тази връзка, че заличаването на името му, разпоредено от Комитета по санкциите на 23 септември 2009 г., е било изпълнено в Швейцария една седмица по-късно. В това той вижда допълнително доказателство, че изпълнението на резолюциите на Съвета за сигурност не е било автоматично.
106. Най-накрая, жалбоподателят твърди, че по настоящото дело не стои въпросът за оспорване на предимството на Устава на ООН съгласно чл. 103 от него – установяването на нарушение на Конвенцията по негово мнение не е в състояние да засегне валидността на международните задължения на държавите – а просто за гарантиране на това, че Уставът няма да се използва като претекст, за да не се зачитат разпоредбите на Конвенцията.
2. Становища на трети участващи в производството лица
(a) Френското правителство
107. Френското правителство намира, че условието за спазване на Конвенцията чрез осигуряване на „равностойна защита” не може да се приложи в настоящия случай, тъй като мерките, взети от Швейцария, произтичат по необходимост от резолюциите на Съвета за сигурност на ООН, които всички държави са били длъжни да прилагат и които имат предимство над всички други международни разпоредби. При тези обстоятелства Франция намира, че не може да се счита, че въпросните мерки попадат под „юрисдикцията” на Швейцария по смисъла на чл. 1 от Конвенцията; в противен случай това понятие би било лишено от смисъл.
108. Френското правителство изтъква, че макар и в решението от 30 юни 2005 г. по делото Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi срещу Ирландия ([ГК], № 45036/98, ECHR 2005‑VI) Съдът да е приел за съвместима с чл. 1 жалба, оспорваща валидността на национална мярка, стриктно прилагаща регламент на Европейските общности, който от своя страна произтичал от резолюция на Съвета за сигурност, Съдът е отбелязал, че регламентът на ЕО, а не резолюцията на Съвета за сигурност, представлявал правното основание за въпросната национална мярка (пак там, § 145).
109. Френското правителство също така е убедено, че макар и въпросните мерки да не са свързани с мисии, провеждани извън територията на държавите членки, какъвто е случаят с делата Behrami and Behrami срещу Франция и Saramati срещу Франция, Германия и Норвегия ((реш. по допустимост) [ГК], №№ 71412/01 и 78166/01, 2 май 2007 г.), а по-скоро да представляват мерки, изпълнени във вътрешното право, аргументите, които произтичат от тази съдебна практика, които следват от естеството на мисиите на Съвета за сигурност и произтичащите от тях задължения за държавите, би трябвало да доведат Съда до извода, че оспорваните мерки следва да бъдат вменени на ООН и че поради това оплакванията на жалбоподателя са несъвместими с Конвенцията ratione personae. Правителството твърди, че настоящият случай предоставя на Съда възможност да приложи на действителната територия на държавите членки принципите, установени в Behrami and Behrami, като отчита йерархията на нормите на международното право и различните правни сфери, които произтичат от нея.
110. Френското правителство изтъква също така, че в решението Kadi (виж параграф 83 по-горе), Съдът на Европейските общности се е позовал на конституционния характер на Договора за ЕО, за да упражни контрол над регламент, прилагащ резолюция на Съвета за сигурност. При липсата на такива съображения в настоящия случай, френското правителство се затруднява да намери оправдание за евентуално заключение на Съда, пренебрегващо чл. 103 от Устава на ООН, че Швейцария носи отговорност за изпълнението на резолюции, които е длъжна да изпълни и на които е длъжна да даде предимство пред всякакви други ангажименти.
(b) Правителството на Обединеното кралство
111. Правителството на Обединеното кралство отбелязва, че забраната за влизане и транзитно преминаване е била наложена на жалбоподателя в контекста на Наредбата относно талибаните, която според него просто прилагала резолюциите на Съвета за сигурност, които били задължителни за всички държави, тъй като били приети въз основа на глава VII от Устава на ООН (чл. 25 от него): задълженията, произтичащи от тези резолюции, имали предимство, съгласно чл. 103 от Устава, пред всички други международни договори. В тази връзка правителството на Обединеното кралство е на мнение, че ефективността на санкционния режим, въведен с оглед поддържането на международния мир и сигурност, би била сериозно подронена, ако на правата по чл. 5 и 8 от Конвенцията бъде дадено предимство. Според него, особено в параграф 2 (b) от резолюция 1390 (2002), Съветът за сигурност е използвал „ясен и недвусмислен език” и е наложил на държавите конкретни мерки, които могат да бъдат в противоречие с други техни международни задължения, по-конкретно задължения, произтичащи от правозащитни инструменти. Като се позовава на неотдавнашното решение по делото Al‑Jedda срещу Обединеното кралство ([ГК], № 27021/08, § 102, ECHR 2011), то твърди, че ответната държава е била длъжна да приложи въпросните мерки.
(c) JUSTICE
112. Организацията JUSTICE заявява, че санкционният режим, установен с резолюция на Съвета на сигурност 1267 (1999), е източник на драконовски ограничения на правата по Конвенцията на лицата, включени в списъка, и на техните семейства, и по-конкретно на правото им на зачитане на личния и семейния живот, правото на ползване на притежанията и свободата на придвижване.
113. Тежестта на намесата в правата по Конвенцията е допълнително засилена от невъзможността на лицата в списъка да оспорят ефективно решението за включването им в списъка, включително доказателствената основа на решението. Следователно, санкционният режим също така е лишил тези лица и семействата им от право на достъп до съд и от право на ефективно средство за защита. Поради това, според JUSTICE процедурите на Комитета по санкциите не са осигурили равностойна защита на тези права по Конвенцията.
114. Тези изводи са отразени в констатациите на комитета на изявените юристи против тероризма, контратероризма и правата на човека, на специалния докладчик на ООН относно тероризма и правата на човека и в решенията на Федералния съд на Канада (Abdelrazik), на Върховния съд на Обединеното кралство (Ahmed) и на Съда на Европейския съюз (Kadi) (виж „Относима международна съдебна практика” и „Относима съдебна практика на други държави”, параграфи 82-92 и 93-101 по-горе).
115. JUSTICE изразява убеждението, че Съдът не е длъжен да тълкува чл. 103 от Устава по начин, който би довел до омаловажаване на правата по Конвенцията. По-конкретно, „поддържането на международния мир и сигурност”, макар и да е основната функция на Съвета за сигурност, не е върховен принцип нито в международното право, нито в Устава. На принципа на зачитане на основните права трябва да се отдаде поне същото значение и това е отразено и в преамбюла към Устава.
3. Преценката на Съда
116. В светлината на аргументите, изложени от страните и от третите участващи в производството лица, Съдът трябва да определи, дали разполага с юрисдикция, за да разгледа оплакванията на жалбоподателя. За тази цел той трябва да реши, дали жалбата попада в приложното поле на чл. 1 от Конвенцията и по този начин ангажира отговорността на ответната държава.
(a) Съвместимост ratione personae
117. Чл. 1 от Конвенцията гласи:
„Високодоговарящите страни осигуряват на всяко лице под тяхна юрисдикция правата и свободите, определени в част I на [Конвенцията].”
118. Както е посочено в този член, задълженията, поети от високодоговарящите страни, се свеждат до „осигуряване” („securing”, „reconnaître” във френския текст) на посочените права и свободи на лицата под тяхната собствена „юрисдикция” (виж Al-Skeini and Others срещу Обединеното кралство [ГК], № 55721/07, § 130, ECHR 2011; цитираното по-горе Al-Jedda, § 74; Banković and Others срещу Белгия и 16 други високодоговарящи страни (реш. по допустимост) [ГК], № 52207/99, § 66, ECHR 2001‑XII; и Soering срещу Обединеното кралство, 7 юли 1989 г., § 86, Series A no. 161). Наличието на „юрисдикция” по чл. 1 е абсолютна предпоставка, за да може високодоговаряща държава да носи отговорност за действия или бездействия, които могат да й бъдат вменени и във връзка с които е направено твърдение за нарушаване на права и свободи, гарантирани от Конвенцията (виж цитираните по-горе Al-Skeini and Others, § 130; и Al-Jedda, § 74; и Ilaşcu and Others срещу Молдова и Русия [ГК], № 48787/99, § 311, ECHR 2004‑VII).
119. Понятието юрисдикция отразява значението на този термин в международното публично право (виж Assanidze срещу Грузия, № 71503/01, § 137, ECHR 2004-II; Gentilhomme and Others срещу Франция, №№ 48205/99, 48207/99 и 48209/99, § 20, 14 май 2002 г.; и цитираното по-горе Banković and Others, §§ 59-61), в смисъл, че държавната юрисдикция е предимно териториална по своя характер (виж цитираните по-горе Al-Skeini and Others, § 131, и Banković and Others, § 59) и се предполага нормалното й упражняване на територията на държавата (виж цитираното по-горе Ilaşcu and Others, § 312).
120. Встъпилото в производството френско правителство се позовава на решението на Съда по делото Behrami and Behrami (цитирано по-горе), и твърди по-конкретно, че мерките, предприети от държавите членки на ООН за изпълнение на резолюциите на Съвета за сигурност по глава VII от Устава, трябва да бъдат вменени на ООН и поради това са несъвместими с Конвенцията ratione personae. Съдът не споделя този аргумент. Той отбелязва, че в Behrami and Behrami е приел, че оспорваните действия и бездействия на KFOR, чиито правомощия са му били валидно делегирани от Съвета за сигурност съгласно глава VII от Устава, и тези на Административната мисия на ООН в Косово (UNMIK), субсидиарен орган на ООН, създаден въз основа на същата глава, трябва да бъдат вменени пряко на ООН, организация с универсална юрисдикция, изпълняваща императивната цел да гарантира колективна сигурност (пак там, § 151). За разлика от онова дело, в случая относимите резолюции на Съвета за сигурност, и особено резолюция 1267 (1999), 1333 (2000), 1373 (2001) и 1390 (2002), са изисквали от държавите да действат от свое име и да ги приложат на национално ниво.
121. В настоящия случай мерките, наложени с резолюциите на Съвета за сигурност, са били изпълнени на национално ниво с наредба на Федералния съвет и исканията на жалбоподателя да бъде освободен от забраната за влизане в Швейцария са били отхвърлени от швейцарските власти (ФСИИЕ, впоследствие ФСМ). Следователно, въпросните действия се отнасят до националното прилагане на резолюции на Съвета за сигурност на ООН (виж, mutatis mutandis, цитираното по-горе Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi, § 137, както и обратното в цитираното по-горе Behrami and Behrami, § 151). Така твърдените нарушения на Конвенцията трябва да бъдат вменени на Швейцария.
122. Следователно, въпросните мерки са взети от Швейцария при упражняване на нейната „юрисдикция” по смисъла на чл. 1 от Конвенцията. Поради това, оспорваните действия и бездействия могат да ангажират отговорността на ответната държава по Конвенцията. От това следва, че Съдът разполага с юрисдикция ratione personae да разгледа настоящата жалба.
123. Съдът съответно отхвърля възражението, че жалбата е несъвместима с Конвенцията ratione personae.
(b) Съвместимост ratione materiae
124. Ответното правителство твърди, че настоящата жалба е несъвместима с Конвенцията и ratione materiae. В тази връзка то подчертава задължителния характер на резолюциите, приети от Съвета за сигурност съгласно глава VII от Устава на ООН, и предимството на Устава пред всеки друг международен договор, съгласно чл. 103 от него.
125. Съдът намира, че тези аргументи се отнасят в по-голяма степен до въпросите по съществото на оплакванията, отколкото до съвместимостта на жалбата с Конвенцията. Следователно, възражението на ответното правителство за несъвместимостта на жалбата с Конвенцията ratione materiae трябва да бъде присъединено към въпросите по същество.
B. Дали жалбоподателят е „жертва”
1. Становища на страните
126. Ответното правителство изтъква, че на 23 септември 2009 г. името на жалбоподателя е било заличено от списъка, приложен към резолюциите на Съвета за сигурност, предвиждащи оспорваните санкции, и че на 29 септември 2009 г. Наредбата относно талибаните е била съответно изменена, в сила от 2 октомври 2009 г. Следователно, оспорваните мерки срещу жалбоподателя са били отменени изцяло. Поради това, правителството твърди, че спорът е бил разрешен по смисъла на чл. 37 § 1 (b) от Конвенцията, и приканва Съда да заличи жалбата от списъка с дела в съответствие с тази разпоредба.
127. Жалбоподателят оспорва този аргумент. Според него, простият факт, че случаят се е развил по начин, който е довел до заличаването на името му от списъка на Комитета по санкциите, че Наредбата относно талибаните е била изменена и че санкциите спрямо него са били отменени след октомври 2009 г., не го е лишил от статуса на жертва във връзка с нарушенията на правата му преди тази дата.
2. Преценката на Съда
128. Съгласно установената практика на Съда, понятието „жертва” в контекста на чл. 34 от Конвенцията означава лицето, което е засегнато пряко от съответното действие или бездействие, като наличието на нарушение на Конвенцията е мислимо дори при липсата на вреди; наличието на вреди е относимо единствено в контекста на чл. 41. Следователно, решение или мярка, които са благоприятни за жалбоподателя, по принцип не са достатъчни, за да го лишат от положението на „жертва”, освен ако националните власти не са признали нарушението изрично или по същество и не са предоставили обезвреда (виж, наред с други източници, Gäfgen срещу Германия [ГК], № 22978/05, § 115, ECHR 2010; Association Ekin срещу Франция (реш. по допустимост), № 39288/98, 18 януари 2000 г.; Brumărescu срещу Румъния [ГК], № 28342/95, § 50, ECHR 1999‑VII; Amuur срещу Франция, 25 юни 1996 г., § 36, Reports of Judgments and Decisions 1996‑III; и Eckle срещу Германия, 15 юли 1982 г., § 66, Series A no. 51).
129. В настоящия случай Съдът отбелязва, че наложените на жалбоподателя санкции са били вдигнати и че той сега е свободен да премине през границата на Кампионе д’Италия, за да влезе в или да премине свободно през Швейцария. Въпреки това, премахването на санкциите, което е станало едва през септември-октомври 2009 г., не е лишило жалбоподателя от статуса му на жертва на ограниченията, от които е страдал от момента, в който името му е било включено в списъците на Комитета по санкциите и на приложението към Наредбата за талибаните през ноември 2001 г., или поне от 27 ноември 2003 г., когато е бил уведомен, че вече не може да преминава границата (виж параграф 26 по-горе). В светлината на горецитираната практика на Съда отмяната на санкциите не може да се разглежда като признаване – дори и мълчаливо – на нарушение на Конвенцията от страна на правителството. Освен това, отмяната не е била последвана от каквато и да било обезвреда по смисъла на тази практика.
130. Жалбоподателят съответно може да твърди, че е бил жертва на твърдените нарушения на Конвенцията в продължение на период от поне шест години. От изложеното следва, че възражението на правителството за липса на статус на жертва следва да бъде отхвърлено.
C. Дали са били изчерпани вътрешноправните средства за защита
1. Твърдения на страните
(a) Ответното правителство
131. Ответното правителство отбелязва, че съгласно условията на санкционния режим, наложен от Съвета за сигурност, изключения от забраната за влизане и транзитно преминаване са били възможни, когато това е било необходимо за изпълнение на съдебна процедура или поради други причини, по-специално от медицинско, хуманитарно или религиозно естество, след одобрение от Комитета по санкциите (виж резолюция 1390 (2002), параграф 2(b)). Предвиждайки такива ситуации, чл. 4a § 2 от Наредбата относно талибаните е предоставила на Федералната служба за миграция (ФСМ) правомощието да допуска изключения, в съответствие с решенията на Съвета за сигурност или за защита на швейцарските интереси.
132. Правителството твърди, че различните решения, приети от Службата, не са били обжалвани, а исканията до нея са били свързани единствено със заличаването на името на жалбоподателя и на свързаните с него организации от приложение 2 към Наредбата относно талибаните.
133. Правителството изтъква, че както преди решението на Федералния съд, така и след него, жалбоподателят не е обжалвал нито едно решение на предишната Федерална служба за имиграция, интеграция и емиграция (ФСИИЕ, която е преминала към ФСМ при създаването на последната през 2005 г.), нито на ФСМ във връзка с изключенията от санкционния режим. В допълнение, властите са допускали изключения (с решенията от 20 септември 2006 и 11 септември 2008 г.), от които жалбоподателят не се е възползвал. В тази връзка жалбоподателят е обяснил, че продължителността на изключенията не е била достатъчна с оглед на възрастта му и на разстоянията, които е трябвало да пропътува, за да извърши планираните пътувания. По този въпрос правителството изтъква, че първото изключение, за срок от един ден, е било допуснато с цел пътуване до Милано във връзка със съдебно производство, а пътуването с кола от Кампионе д’Италия до центъра на Милано отнемало един час. Второто изключение, за срок от два дни, е било допуснато в полза на жалбоподателя за пътуване до Берн и Сион, до които можело да се стигне с кола от Кампионе за по-малко от три и половина часа.
134. Най-накрая правителството твърди, че жалбоподателят е можел по всяко време да поиска да се премести, дори и временно, в друга част на Италия, на която е гражданин. Такова искане е можело да бъде отправено от компетентните швейцарски власти (ФСИИЕ, а по-късно ФСМ) до Комитета по санкциите. Тъй като санкциите били формулирани общо, според правителството Комитетът най-вероятно щеше да разреши преместването на жалбоподателя.
135. Поради тези причини, правителството твърди, че жалбоподателят не е изчерпал вътрешноправните средства за защита.
(b) Жалбоподателят
136. Във връзка с първите три отказа от ФСМ (26 март 2004, 11 май и 2 август 2007 г.) жалбоподателят твърди, че е липсвала ясна национална съдебна практика по въпроса, дали швейцарските власти са имали свобода на преценка при допускането на изключения от наложените му ограничения, и Федералният съд не е направил никакви разяснения в тази връзка. Освен това, изглежда нито ФСМ, нито който и да било друг орган са предприели каквито и да било действия за изясняването на положението около допускането на изключения. Поради това, жалбоподателят твърди, че не е съществувало никакво средство, което да е било ефективно в светлината на практиката на съда.
137. Що се отнася до аргумента на правителството, че той не се е възползвал от изключенията, които ФСМ е направила за него (на 20 септември 2006 и 11 септември 2008 г.), той твърди, че те са представлявали само частично вдигане на наложените му ограничения, и то в много специфични ситуации. Жалбоподателят твърди, че с оглед на неговата възраст и на продължителността на въпросните пътувания, тези изключения от един или два дни били напълно недостатъчни.
138. Във връзка със санкционния режим жалбоподателят твърди, че е изчерпал вътрешноправните средства за защита, защото е обжалвал пред Федералния съд ограниченията, които са му били наложени с Наредбата относно талибаните и от които се оплаква пред Съда.
139. Жалбоподателят също така отбелязва, че аргументът на правителството, че евентуалното му искане да се премести в друга част на Италия би имало по-добри шансове за успех от искането за заличаване от списъка, бил чисто спекулативен. Той изтъква, че такава възможност – която той не считал за изпълнима в случая, основно поради замразяването на активите му от санкционния режим и поради факта, че тя не е била допусната от Федералния съд – във всеки случай би предоставила обезвреда само за част от оспорваните ограничения.
2. Преценката на Съда
140. Съдът припомня, че единствените средства, чието изчерпване изисква чл. 35 от Конвенцията, са средствата, които са на разположение и са достатъчни и са свързани с твърдените нарушения (виж Tsomtsos and Others срещу Гърция, 15 ноември 1996 г., § 32, Reports 1996‑V).
141. Именно в тежест на правителството, което претендира, че не са изчерпани средствата за защита, е да докаже пред Съда, че през разглеждания период е съществувало средство за защита, което е било ефективно както на теория, така и на практика; т.е. че средството е било достъпно, годно да предостави обезвреда във връзка с оплакванията на жалбоподателя и е предлагало разумни изгледи за успех (виж V. срещу Обединеното кралство [ГК], № 24888/94, § 57, ECHR 1999‑IX).
142. Освен това, от жалбоподател, който се е възползвал от средство за защита, което е изглеждало ефективно и достатъчно, не може да се изисква да е опитал и други средства, които са били достъпни, но вероятно не са имали по-добри шансове за успех (виж например Aquilina срещу Малта [ГК], no. 25642/94, § 39, ECHR 1999‑III, и Manoussakis and Others срещу Гърция, 26 септмеври 1996 г., § 33, Reports 1996‑IV).
143. В настоящия случай Съдът отбелязва, че жалбоподателят не е обжалвал отказите на ФСИИЕ и ФСМ да уважат исканията му за освобождаване от санкционния режим и че властите са допуснали две изключения от санкционния режим, от които жалбоподателят не се е възползвал (виж параграфи 34 и 57 по-горе).
144. Дори и да се предположи обаче, че тези изключения са облекчили някои от последиците от санкционния режим, като са позволили на жалбоподателя да напусне анклава Кампионе д’Италия поради причини от медицински или юридически характер, Съдът намира, че въпросът с изключенията е част от по-широка ситуация, в основата на която стои включването от швейцарските власти на името на жалбоподателя в списъка към Наредбата относно талибаните, приет въз основа на списъка на Комитета по санкциите. В тази връзка е необходимо да се отбележи, че жалбоподателят е представил множество искания до националните власти за заличаване на името му от списъка към Наредбата относно талибаните – които са оставени без уважение от Държавния секректариат на икономиката и Федералния департамент на икономиката (виж параграфи 30-32 по-горе). Федералният съвет, пред когото той е обжалвал решението на департамента, е изпратил делото на Федералния съд. С решение от 14 ноември 2007 г. този съд е отхвърлил жалбата, без да разгледа по същество оплакванията на жалбоподателя по Конвенцията. Следователно, Съдът приема, че жалбоподателят е изчерпал вътрешноправните средства за защита, свързани със санкционния режим като цяло, чието приложение в случая се е дължало на включването на името му в списъка, приложен към Наредбата относно талибаните.
145. При тези обстоятелства, Съдът не намира за необходимо да разглежда на този етап аргумента на правителството, че жалбоподателят е можел разумно да очаква да получи разрешение да се премести от Кампионе д’Италия, където живее от 1970 г., в друг район на Италия. Този въпрос обаче ще има известно значение при разглеждането на пропорционалността на оспорваните мерки (виж параграф 190 по-долу).
146. Относно оплакването по чл. 8, че включването на името на жалбоподателя в списъка към Наредбата относно талибаните е накърнило достойнството и репутацията му, Съдът признава, че то е било повдигнато поне по същество пред националните власти. Жалбоподателят действително е твърдял, че включването му в списъка на Комитета по санкциите е равносилно на публичното му обвиняване във връзки с Осама бен Ладен, Ал-Кайда и талибаните, което не било вярно (виж параграфи 33 и 38 по-горе).
147. Следователно, Съдът отхвърля възражението на правителството, че жалбата е недопустима поради неизчерпване на вътрешноправните средства за защита във връзка с оплакванията на жалбоподателя по членове 5 и 8.
148. Относно оплакването по чл. 13, Съдът намира, че възражението за неизчерпване на средствата за защита е тясно свързано с въпросите по съществото на оплакванията. Поради това, Съдът го присъединява към въпросите по същество.
II. ТВЪРДЯНОТО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 8 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
149. Жалбоподателят се оплаква, че мярката, с която му е било забранено да влиза в и да преминава през Швейцария, е нарушила правото му на зачитане на личния му живот, включително на професионалния и семейния му живот. Той твърди, че тази забрана му е попречила да посещава лекарите си в Италия или Швейцария и да гостува на приятели и роднини. Той твърди също така, че включването на името му в списъка към Наредбата относно талибаните е накърнило достойнството и репутацията му. В подкрепа на тези оплаквания той се позовава на чл. 8 от Конвенцията, който предвижда:
„1. Βсеки има право на неприкосновеност на личния и семейния си живот, на жилището и на тайната на кореспонденцията.
2. Намесата на държавните власти в упражняването на това право е недопустима, освен в случаите, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интерес на националната и обществената сигурност или на икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето и морала или на правата и свободите на другите.”
A. Допустимост
150. Съдът намира, че най-напред трябва да разгледа допустимостта на чл. 8 в настоящия случай.
151. Той припомня, че понятието „личен живот” е широко и не подлежи на изчерпателно дефиниране (виж например, Glor срещу Швейцария, № 13444/04, § 52, ECHR 2009; Tysiąc срещу Полша, № 5410/03, § 107, ECHR 2007‑I; Hadri-Vionnet срещу Швейцария, № 55525/00, § 51, 14 февруари 2008 г.; Pretty срещу Обединеното кралство, № 2346/02, § 61, ECHR 2002‑III; и S. and Marper срещу Обединеното кралство [ГК], №№ 30562/04 и 30566/04, § 66, ECHR 2008). Съдът е приел, че здравето, както и физическата и психическата неприкосновеност, попадат в обсега на личния живот (виж цитираното по-горе Glor, § 54, и X and Y срещу Нидерландия, 26 март 1985 г., § 22, Series A no. 91; виж също Costello-Roberts срещу Обединеното кралство, 25 март 1993 г., § 36, Series A no. 247‑C). Правото на личен живот също така обхваща правото на лично развитие и правото да се установяват и развиват взаимоотношения с други хора и с външния свят като цяло (виж например, цитираното по-горе S. and Marper, § 66).
152. Трябва да се отбележи също така, че чл. 8 защитава и правото на зачитане на „семейния живот”. Съгласно тази разпоредба, държавата трябва да действа по начин, който позволява на засегнатите да водят нормален семеен живот (виж Marckx срещу Белгия, 13 юни 1979 г., § 31, Series A no. 31). Съдът определя наличието на семеен живот във всеки отделен случай, като преценява конкретните обстоятелства. Относим критерий в това отношение е наличието на реални връзки между съответните индивиди (пак там; виж също K. and T. срещу Финландия [ГК], № 25702/94, § 150, ECHR 2001‑VII, и Şerife Yiğit срещу Турция [ГК], № 3976/05, § 93, 2 ноември 2010 г.).
153. Съдът припомня също така, че чл. 8 защитава и правото на зачитане на дома (виж например Gillow срещу Обединеното кралство, 24 ноември 1986 г., § 46, Series A no. 109).
154. В светлината на тази съдебна практика Съдът намира, че оплакванията на жалбоподателя по чл. 8 действително трябва да бъдат разгледани по тази разпоредба. Не може да се изключи вероятността забраната да влиза в Швейцария да е попречила на жалбоподателя – или поне да го е затруднила – да се консултира със своите лекари в Италия или Швейцария или да посещава своите приятели и роднини. Следователно, в случая чл. 8 се прилага както в аспекта, свързан с „личния живот”, така и в аспекта, който се отнася до „семейния живот”.
155. Освен това, оплакването не е явно необосновано по смисъла на чл. 35 § 3 от Конвенцията. Липсват и други основания за недопустимост. Следователно, то трябва да бъде обявено за допустимо.
B. По същество
1. Становища на страните
(a) Жалбоподателят
156. Жалбоподателят твърди, че ограниченията на свободата му на придвижване са му попречили да участва в семейни събития (като погребения или сватби), които са настъпили в периода, през който той не е можел да пътува свободно поради санкционния режим. Поради това, той твърди, че е жертва на нарушение на правото му на зачитане на личния и семейния живот. В тази връзка той твърди, че положението му на италиански гражданин, който не живее на територията на ответната държава, не му пречи да се оплаква от нарушаване на правата му в Швейцария, особено като се има предвид особената ситуация на анклава Кампионе д’Италия, който е заобиколен от територията на Швейцария. Той дори намира, че с оглед интеграцията на Кампионе д’Италия в кантона Тичино, и по-конкретно икономическата му интеграция, би било подходящо швейцарските власти да го третират като швейцарски гражданин за целите на санкционния режим. Освен това, той твърди, че противно на твърденията на правителството, той не е имал възможност да живее на друго място в Италия.
157. Жалбоподателят също така отбелязва, че включването му в списъка към Наредбата относно талибаните е накърнило достойнството и репутацията му, тъй като списъкът е включвал лица, заподозрени в подпомагане финансирането на тероризма. В подкрепа на това становище той се позовава на делото Sayadi and Vinck срещу Белгия (виж параграфи 88-92 по-горе), в което Комитетът по правата на човека е приел, че включването на имената на жалбоподателите в списъка на Комитета по санкциите е представлявало незаконно посегателство срещу достойнството им.
158. Според жалбоподателя, тези обстоятелства са били утежнени от факта, че не е имал възможност да оспори по същество обвиненията срещу себе си.
159. Поради тези причини, жалбоподателят твърди нарушение на различни аспекти на чл. 8.
(b) Ответното правителство
160. Правителството отбелязва, че жалбоподателят е бил свободен да приема всички желани посетители в Кампионе д’Италия, и по-специално да бъде посещаван от внуците си. Жалбоподателят не твърди, че за семейството или роднините му би било невъзможно или особено трудно да посетят Кампионе д’Италия, където той е можел да се радва на свободен семеен и социален живот, без каквито и да било ограничения. Що се отнася до изключителните събития, като сватбата на приятел или роднина, той е можел да поиска изключение от правилата. В допълнение, както е посочено във връзка с изчерпването на средствата за защита, жалбоподателят е можел да поиска да се премести в друга част на Италия. Най-накрая, Конвенцията не защитавала правото на чужд гражданин да посещава страна, която му е забранила да влезе на територията й, за да може да продължи да живее в анклав, който не можел да напусне, без да навлезе във въпросната държава. Поради тези причини, правителството счита, че оспорваните мерки не представляват намеса в правата, гарантирани от чл. 8.
161. В отговор на твърдението на жалбоподателя, че никога не е имал възможност да узнае факторите, които са довели до оспорваните мерки, или да ги оспори пред съд, правителството заявява, че както е посочено в по-ранното му становище, въпросните мерки не са нарушили правата на жалбоподателя по чл. 8. Следователно, процесуалният аспект на тази разпоредба не е приложим.
162. Поради тези причини, правителството намира, че наложените ограничения не представляват намеса в правата на жалбоподателя по чл. 8. В случай че Съдът стигне до различно заключение, правителството поддържа, че мярката във всички случаи е била необходима в едно демократично общество съгласно чл. 8 § 2.
2. Преценката на Съда
(a) Дали е имало намеса
163. Съдът намира за уместно да започне с разглеждането на твърдението на жалбоподателя, че е станал жертва на намеса в правото му на личен и семеен живот поради факта, че му е било забранено да влиза в и преминава през Швейцария.
164. Съдът припомня, че държавите имат право, признато от установеното международно право и при спазване на поетите от тях договорни задължения, да контролират влизането на тяхна територия на лица, които не са техни граждани. С други думи, Конвенцията сама по себе си не гарантира правото на чужденец да влезе в конкретна държава (виж, наред с много други източници, Maslov срещу Австрия [ГК], № 1638/03, § 68, ECHR 2008; Üner срещу Нидерландия [ГК], № 46410/99, § 54, ECHR 2006‑XII; Boujlifa срещу Франция, 21 октомври 1997 г., § 42, Reports 1997‑VI; и Abdulaziz, Cabales and Balkandali срещу Обединеното кралство, 28 май 1985 г., § 67, Series A no. 94).
165. В настоящия случай Съдът отбелязва, че Федералният съд е установил, че оспорваната мярка представлява съществено ограничение на свободата на жалбоподателя (виж параграф 52 по-горе), тъй като той се е намирал в особена ситуация поради местонахождението на Кампионе д’Италия, анклав, заобиколен от швейцарския кантон Тичино. Съдът споделя това виждане. Според него, мярката, която е попречила на жалбоподателя да напусне много малката площ на Кампионе д’Италия в продължение на поне шест години, вероятно го е затруднила при упражняването на правото му да поддържа контакт с други лица, и по-специално с негови приятели и роднини, живеещи извън анклава (виж, mutatis mutandis, Agraw срещу Швейцария, № 3295/06, § 51, и Mengesha Kimfe срещу Швейцария, № 24404/05, §§ 69-72, и двете от 29 юли 2010 г.).
166. С оглед на изложеното по-горе, Съдът намира, че е имало намеса в правото на жалбоподателя на зачитане на личния и семейния му живот по смисъла на чл. 8 § 1.
(b) Дали намесата е била оправдана
167. Намесата в правото на жалбоподателя на зачитане на личния и семейния му живот, установена по-горе, би била в нарушение на чл. 8, ако не са изпълнени изискванията на алинея 2 на тази разпоредба. Следователно, остава да се установи, дали намесата е била „в съответствие със закона”, дали е преследвала една или повече от легитимните цели, изброени в тази алинея, и дали е била „необходима в едно демократично общество” за постигането на тези цели. Съдът намира за уместно най-напред да припомни принципите, от които ще се ръководи при тази преценка.
(i) Общи принципи
168. Съгласно установената практика на Съда, високодоговарящите държави носят отговорност по чл. 1 от Конвенцията за всички действия и бездействия на своите органи, независимо от това, дали въпросните действия или бездействия са последица от националното право или от необходимостта да се изпълнят международноправни задължения. Член 1 не се интересува от вида на въпросното правило или мярка и не изключва нито една част от „юрисдикцията” на държавата от контрол по Конвенцията (виж цитираното по-горе Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi, § 153, и United Communist Party of Turkey and Others срещу Турция, 30 януари 1998 г., § 29, Reports 1998-I). По този начин договорни задължения, поети от държавата след влизането в сила на Конвенцията по отношение на нея, могат да ангажират отговорността й за целите на Конвенцията (виж Al‑Saadoon and Mufdhi срещу Обединеното кралство, № 61498/08, § 128, ECHR 2010, и цитираното Bosphorus Hava Yolları Turizm ve Ticaret Anonim Şirketi, § 154, както и цитираните в тях дела).
169. Освен това, Съдът припомня, че Конвенцията не може да се тълкува във вакуум, а трябва да се интерпретира в хармония с общите принципи на международното право. Трябва да се отчитат, както е посочено в чл. 31 § 3 (c) от Виенската конвенция за правото на договорите от 1969 г., „всички съответни норми на международното право, прилагани в отношенията между страните”, и по-конкретно нормите, които се отнасят до международната защита на правата на човека (виж например Neulinger and Shuruk срещу Швейцария [ГК], № 41615/07, § 131, ECHR 2010; Al‑Adsani срещу Обединеното кралство [ГК], № 35763/97, § 55, ECHR 2001-XI; и Golder срещу Обединеното кралство, 21 февруари 1975 г., § 29, Series A no. 18).
170. При поемането на нови международни задължения се предполага, че държавите няма да дерогират съществуващите си задължения. В случаите, когато се прилагат едновременно множество явно противоречиви инструменти, международната съдебна практика и академичната доктрина се стремят да ги тълкуват по начин, който координира действието им, и да избягват всякакво противопоставяне между тях. Поради това, две разнопосочни задължения трябва да бъдат хармонизирани, доколкото това е възможно, така че да имат действие, което е в пълно съответствие със съществуващото право (виж в този смисъл цитираните по-горе Al-Saadoon and Mufdhi, § 126; Al-Adsani, § 55; и решението по допустимост по делото Banković, §§ 55-57; виж също референциите, цитирани в доклада на работната група на КМП, озаглавен „Фрагментиране на международното право: трудности, произтичащи от разнообразяването и разширяването на международното право”, параграф 81 по-горе).
171. Що се отнася по-конкретно до въпроса за взаимоотношението между Конвенцията и резолюциите на Съвета за сигурност, Съдът е установил следното в решението Al-Jedda (цитирано по-горе):
„101. Член 103 от Устава на ООН предвижда, че задълженията на държавите, страни по Устава, имат предимство в случай на конфликт със задължения по каквито и да било други международни споразумения. Преди да може да разгледа въпроса, дали чл. 103 се прилага в настоящия случай, Съдът трябва да установи, дали е налице противоречие между задълженията на Обединеното кралство по резолюция 1546 на Съвета за сигурност на ООН и задълженията му по чл. 5 § 1 от Конвенцията. С други думи, решаващият въпрос е, дали резолюция 1546 е наложила на Обединеното кралство задължението да интернира жалбоподателя.
102. В подхода си към тълкуването на резолюция 1546 Съдът има предвид съображенията, изложени в параграф 76 по-горе. В допълнение, Съдът трябва да отчете и целите, за постигането на които е създадена Организацията на обединените нации. Наред с целта да се поддържа международния мир и сигурност, посочена в първата подточка на чл. 1 от Устава на ООН, третата подточка предвижда, че Организацията на обединените нации е създадена, за „да постига международно сътрудничество при ... развиване и насърчаване зачитането правата на човека и основните свободи”. Чл. 24(2) от Устава изисква Съветът за сигурност, при изпълнението на задълженията си във връзка с главната си отговорност да поддържа международния мир и сигурност, да „действа съгласно целите и принципите на организацията”. В светлината на гореизложеното, Съдът намира, че при тълкуването на резолюциите трябва да се предполага, че Съветът за сигурност няма намерение да наложи на държавите членки задължение да нарушават основни принципи на правата на човека. Следователно, в случай на каквато и да било неяснота в разпоредбите на резолюция на Съвета за сигурност, Съдът трябва да избере тълкуване, което е в най-голяма хармония с изискванията на Конвенцията и което избягва какъвто и да било конфликт на задълженията. В светлината на важната роля на ООН за развиване и насърчаване на зачитането на правата на човека трябва да се очаква, че Съветът за сигурност ще използва ясен и изричен изказ, ако очаква държавите да вземат конкретни мерки, които биха били в противоречие с техните задължения по международното право на правата на човека.”
172. Голямата камара потвърждава тези принципи. В случая обаче отбелязва, че противно на ситуацията в Al-Jedda, където разглежданата резолюция не е споменавала изрично интерниране без процес, резолюция 1390 (2002) изрично изисква държавите да не допускат лица, включени в списъка на ООН, да влизат или да преминават транзитно през територията им. В резултат на това, горепосочената презумпция е оборена по настоящото дело с оглед на ясния и изричен изказ, използван в тази резолюция, налагащ задължението да се предприемат мерки, годни да нарушат правата на човека (виж също параграф 7 от резолюция 1267 (1999), параграф 70 по-горе, в който Съветът за сигурност е дори още по-категоричен относно дерогирането на всякакви други международни задължения, които могат да бъдат несъвместими с резолюцията).
(ii) Правно основание
173. Съдът отбелязва, че въпросът за наличието на правно основание не е спорен между страните. Той приема, че оспорваните мерки са наложени въз основа на Наредбата относно талибаните, приета в изпълнение на съответните резолюции на Съвета за сигурност. По-точно казано, забраната за влизане и транзитно преминаване през Швейцария се е основавала на чл. 4a от тази Наредба (виж параграф 66 по-горе). Следователно, мерките имат достатъчно правно основание.
(iii) Легитимна цел
174. Жалбоподателят изглежда не отрича, че оспорваните ограничения са били наложени с оглед постигането на легитимни цели. Съдът намира за установено, че тези ограничения са преследвали една или повече от легитимните цели, изброени в чл. 8 § 2: първо, те са били насочени към борбата с престъпността, и второ, тъй като съответните резолюции на Съвета за сигурност са били приети за борба с международния тероризъм съгласно глава VII от Устава на ООН („действия по отношение на заплахи за мира, нарушения на мира и актове на агресия”), те са можели да допринесат и за националната сигурност и обществения ред на Швейцария.
(iv) „Необходими в едно демократично общество”
(α) Изпълнение на резолюциите на Съвета за сигурност
175. Ответното правителство, заедно с правителствата на Франция и Обединеното кралство, встъпили като трети страни, заявява, че швейцарските власти не са имали никаква свобода на действие при изпълнението на съответните резолюции на Съвета за сигурност в настоящия случай. Следователно, Съдът трябва най-напред да разгледа тези резолюции, за да определи, дали са оставяли на държавите някаква свобода при изпълнението им, и по-конкретно, дали са позволявали на властите да вземат под внимание специфичния характер на ситуацията на жалбоподателя и по този начин да изпълнят изискванията на чл. 8 от Конвенцията. За да стори това, той ще вземе под внимание по-конкретно изразите, използвани в тези резолюции, и контекста, в който те са приети (виж цитираното по-горе Al-Jedda, § 76, с препратките към относимата юриспруденция на Международния съд). Той ще вземе под внимание и целите, за чието постигане са приети тези резолюции (виж, в този смисъл решението Kadi на Съда на Европейския съюз, § 296, параграф 86 по-горе), както са заявени на първо място в техните преамбюли, тълкувани в светлината на целите и принципите на ООН.
176. Съдът отбелязва, че Швейцария е станала член на ООН едва на 10 септември 2002 г.: следователно, тя е приела Наредбата относно талибаните от 2 октомври 2000 г. дори преди да стане член на тази организация, докато вече е била обвързана от Конвенцията. По същия начин тя е изпълнила на национално ниво забраната за влизане и транзитно преминаване по отношение на жалбоподателя, изисквана от резолюция 1390 (2002) от 16 януари 2002 г. (виж параграф 74 по-горе), на 1 май през същата година, като е изменила чл. 4a от Наредбата относно талибаните. Съдът признава, че тази резолюция, особено в светлината на параграф 2, е била адресирана до „всички държави”, а не само до членовете на ООН. Въпреки това, Съдът отбелязва, че Уставът на ООН не налага на държавите конкретен модел за изпълнение на резолюциите, приети от Съвета за сигурност въз основа на глава VII. Без да се засяга обвързващият характер на такива резолюции, Уставът по принцип оставя на държавите членки на ООН свободен избор измежду различните възможни модели за транспонирането им във вътрешния правен ред. Така Уставът налага на държавите задължение за резултат, като им оставя свободата да изберат средствата, чрез които да изпълнят резолюциите (виж в същия смисъл, mutatis mutandis, решението Kadi на Съда на ЕС, § 298, параграф 86 по-горе).
177. В настоящия случай жалбоподателят е подавал жалби предимно срещу швейцарската забрана за влизане и транзитно преминаване, която му е била наложена по-конкретно при изпълнението на резолюция 1390 (2002). Макар и параграф 2(b) от тази резолюция да изисква от държавите да вземат такива мерки, той посочва, че забраната „не се прилага, когато влизането или транзитното преминаване са необходими за изпълнението на съдебна процедура...” (виж параграф 74 по-горе). Според Съда, терминът „необходими” трябва да се тълкува според обстоятелствата на всеки отделен случай.
178. В допълнение, в параграф 8 от резолюция 1390 (2002) Съветът за сигурност е „[приканил] всички държави да предприемат незабавни действия за изпълнението и засилването чрез законодателни промени или административни мерки, където е уместно, на мерките, наложени с националните закони и подзаконови актове срещу техни граждани и други физически или юридически лица, действащи на тяхна територия...” (виж параграф 74 по-горе). Изразът „където е уместно” също означава, че властите разполагат с известна гъвкавост относно начина на изпълнение на резолюцията.
179. Най-накрая, Съдът отбелязва предложението на Комисията за външна политика към Швейцарския национален съвет Федералният съвет да информира Съвета за сигурност на ООН, че повече няма да прилага безусловно санкциите срещу индивиди въз основа на резолюциите за борба срещу тероризма (виж параграф 63 по-горе). Макар и това предложение да е формулирано доста общо, все пак може да се каже, че случаят на жалбоподателя е една от главните причини за приемането му. Във всеки случай, Съдът намира, че с приемането на това предложение швейцарският парламент е изразил намерение да позволи известна свобода на преценка при прилагането на резолюциите на Съвета за сигурност против тероризма.
180. С оглед на изложеното по-горе, Съдът намира, че Швейцария е разполагала с известна свобода на действие, наистина ограничена, но все пак реална, при изпълнението на съответните задължителни резолюции на Съвета за сигурност на ООН.
(β) Дали намесата е била пропорционална в случая
181. Намесата ще се счита за „необходима в едно демократично общество” за постигането на легитимна цел, ако отговаря на „неотложна обществена нужда”, и по-специално - ако е пропорционална на легитимната цел, чието постигане се търси, и ако причините, посочени от националните власти за оправдаването й, са „относими и достатъчни” (виж например, цитираното по-горе S. and Marper, § 101, и Coster срещу Обединеното кралство [ГК], № 24876/94, § 104, 18 януари 2001 г., с цитираните там дела).
182. Предметът и целта на Конвенцията, която е договор за защита на правата на човека, защитаващ индивидите по обективен начин (виж цитираното по-горе Neulinger and Shuruk, § 145), изискват разпоредбите й да бъдат тълкувани и прилагани по начин, който прави гаранциите й практични и ефективни (виж, наред с други източници, Artico срещу Италия, 13 май 1980 г., § 33, Series A no. 37). Следователно, за да се гарантира „зачитане” на личния и семейния живот по смисъла на чл. 8, реалните обстоятелства на всеки отделен случай трябва да бъдат взети под внимание, за да се избегне механичното прилагане на националното право към дадена конкретна ситуация (виж, mutatis mutandis, Emonet and Others срещу Швейцария, № 39051/03, § 86, 13 декември 2007 г.).
183. Съдът вече е приемал, че за да може една мярка да бъде разглеждана като пропорционална и необходима в едно демократично общество, е необходимо да се изключи възможността за използване на алтернативна мярка, която би накърнила в по-малка степен въпросното основно право, като в същото време постигне същата цел (виж цитираното по-горе Glor, § 94).
184. Във всеки случай, окончателната преценка, дали намесата е необходима и в съответствие с изискванията на Конвенцията, е от компетентността на Съда (виж например цитираните по-горе S. and Marper, § 101, и Coster, § 104). На компетентните национални власти трябва да се остави свобода на преценка в това отношение. Широтата на тази свобода е променлива и зависи от редица фактори, включително характера на въпросното право по Конвенцията, неговата важност за индивида, естеството на намесата и целта, чието постигане се търси с нея (виж цитираното по-горе S. and Marper, § 102).
185. За да се разгледа въпросът, дали взетите срещу жалбоподателя мерки са били съразмерни на легитимната цел, чието постигане се предполага, че се търси, и дали причините, на които се позовават националните власти, са „относими и достатъчни”, Съдът трябва да разгледа въпроса, дали швейцарските власти са оценили в достатъчна степен особения характер на случая и дали са предприели, в рамките на свободата си на преценка, необходимите мерки, за да адаптират санкционния режим към индивидуалната ситуация на жалбоподателя.
186. За да стори това, Съдът е готов да вземе под внимание факта, че заплахата от тероризъм е била особено сериозна по времето на приемането - между 1999 и 2002 г. – на резолюциите, предвиждащи тези санкции. Това недвусмислено се разбира както от редакцията на резолюциите, така и от контекста, в който те са били приети. Въпреки това, поддържането и дори засилването на тези мерки през годините трябва да намери съответното обяснение и оправдание.
187. Съдът отбелязва в тази връзка, че разследванията, проведени от швейцарските и италианските власти, са показали, че подозренията за участието на жалбоподателя в дейности, свързани с международен тероризъм, са явно необосновани. На 31 май 2005 г. швейцарският федерален прокурор е прекратил разследването, започнато през октомври 2001 г. по отношение на жалбоподателя, а на 5 юли 2008 г. италианското правителство е отправило до Комитета по санкциите искане за заличаването на името на жалбоподателя от списъка поради прекратяването на производството срещу него в Италия (виж параграф 56 по-горе). Федералният съд от своя страна е отбелязал, че държавата, която е провела разследването и наказателното производство, не може сама да пристъпи към заличаването, но би могла поне да изпрати резултатите от разследването на Комитета по санкциите и да поиска или подкрепи заличаването на лицето (виж параграф 51 по-горе).
188. В тази връзка Съдът е изненадан от твърдението, че швейцарските власти са изчакали чак до 2 септември 2009 г., за да информират Комитета по санкциите за заключенията от разследванията, приключили на 31 май 2005 г. (виж параграф 61 по-горе). Като отбелязва обаче, че правителството не оспорва това твърдение и не обяснява забавянето, Съдът намира, че по-бързото изпращане на заключенията на разследващите власти може би щеше да доведе до заличаването на името на жалбоподателя от списъка на ООН на по-ранен етап, с което значително щеше да се съкрати периода от време, в който жалбоподателят е бил подложен на ограничения на правата му по чл. 8 (виж в тази връзка Sayadi and Vinck (Комитет по правата на човека), § 12, параграфи 88-92 по-горе).
189. Що се отнася до обхвата на въпросната забрана, Съдът отбелязва, че тя е попречила на жалбоподателя не само да влезе в Швейцария, но и изобщо да напусне Кампионе д’Италия, като се има предвид положението му на анклав, и дори да пътува до която и да било друга част на Италия, страната, чийто гражданин е, без да наруши санкционния режим.
190. Съдът също така намира, че от жалбоподателя не е можело разумно да се изисква да напусне Кампионе д’Италия, където е живял от 1970 г., за да се установи в друг район на Италия, особено като се има предвид, че не може да се изключи вероятността в резултат на замразяването, наложено с параграф 1(c) от резолюция 1373 (2001) (виж параграф 73 по-горе), той да не е можел да разполага свободно с цялото си имущество и активи. Независимо от това, дали едно искане за разрешение за преместване би имало шансове за успех, следва да се отбележи, че правото на зачитане на жилището е защитено от чл. 8 от Конвенцията (виж например Prokopovich срещу Русия, № 58255/00, § 37, ECHR 2004‑XI, и цитираното по-горе Gillow, § 46).
191. Съдът по-нататък отбелязва, че настоящият случай има и медицински аспект, който не трябва да се подценява. Жалбоподателят е роден през 1931 г. и има здравословни проблеми (виж параграф 14 по-горе). Самият Федерален съд е приел, че макар и чл. 4a § 2 от Наредбата относно талибаните да е формулиран по-скоро като овластяваща разпоредба, той е задължавал властите да допуснат изключение във всички случаи, в които санкционният режим на ООН го е изисквал, тъй като едно по-широко ограничение на индивидуалната свобода на придвижване не би било оправдано нито от резолюциите на Съвета за сигурност, нито от обществения интерес, и би било несъразмерно в светлината на особената ситуация на жалбоподателя (виж параграф 52 по-горе).
192. В действителност, ФСИИЕ и ФСМ са отхвърлили редица искания за освобождаване от забраната за влизане и транзитно преминаване, които жалбоподателят е направил поради медицински причини или във връзка със съдебни процедури. Той не е обжалвал тези откази. Освен това, в двата случая, когато исканията му са били уважени, той се е отказал да се възползва от изключенията (с продължителност съответно от един и два дни), намирайки, че продължителността им не е била достатъчна, за да може да предприеме планираните пътувания, с оглед на възрастта му и на значителното разстояние, което трябва да се измине. Съдът разбира, че той може да е намирал тези изключения за недостатъчно продължителни, с оглед на горепосочените фактори (виж по-конкретно параграф 191 по-горе).
193. Необходимо е да се отбележи в тази връзка, че съгласно параграф 2(b) от резолюция 1390 (2002), Комитетът по санкциите е имал правомощието да допуска изключения в конкретни случаи, особено по медицински, хуманитарни или религиозни съображения. По време на срещата от 22 февруари 2008 г. (виж параграф 54 по-горе), представител на Федералния департамент на външните работи е указал, че жалбоподателят може да поиска от Комитета по санкциите да допусне едно по-широко изключение с оглед на специфичната му ситуация. Жалбоподателят не е направил такова искане, но от протокола от срещата не изглежда и швейцарските власти да са му предложили някакво съдействие в това отношение.
194. Установено е, че името на жалбоподателя е било включено в списъка на ООН по инициатива не на Швейцария, а на САЩ. Не се спори, че поне до приемането на резолюция 1730 (2006) държавата, чийто гражданин или жител е било засегнатото лице, е трябвало да отправи искане до Комитета по санкциите, за да започне процедурата по заличаването. Действително, в случая на жалбоподателя той не е бил нито гражданин, нито жител на Швейцария, и затова швейцарските власти не са били компетентни да предприемат такова действие. Не изглежда обаче Швейцария дори да е опитала да насърчи Италия да предприеме такова действие или да й предложи съдействие за тази цел (виж, mutatis mutandis, делото Sayadi and Vinck (Комитет по правата на човека), § 12, параграфи 88-92 по-горе). От протокола от срещата от 22 февруари 2008 г. (параграф 54 по-горе) се вижда, че властите просто са предложили на жалбоподателя да се свърже с италианското постоянно представителство към ООН, като са добавили, че Италия по онова време е участвала в Съвета за сигурност.
195. Съдът признава, че Швейцария, заедно с други държави, е положила значителни усилия, които са довели няколко години по-късно до подобряване на санкционния режим (виж параграфи 64 и 78 по-горе. Той обаче намира, в светлината на принципа, че Конвенцията защитава права, които не са теоретични или илюзорни, а практични и ефективни (виж цитираното по-горе Artico, § 33), че е важно в настоящия случай да се разгледат мерките, които националните власти действително са предприели, или са се опитали да предприемат, в отговор на много специфичната ситуация на жалбоподателя. В тази връзка Съдът намира по-конкретно, че швейцарските власти не са обърнали достатъчно внимание на реалните обстоятелства по делото, и особено на уникалното географско положение на Кампионе д’Италия, голямата продължителност на наложените мерки или националността, възрастта и здравословното състояние на жалбоподателя. Той намира също така, че възможността да се вземе решение относно начина, по който съответните резолюции на Съвета за сигурност да се изпълнят в националния правен ред, трябва да е позволявала известно облекчаване на санкционния режим, приложим по отношение на жалбоподателя, като се имат предвид тези реални обстоятелства, за да се избегне намесата в личния и семейния му живот, като същевременно не се заобикаля задължителният характер на съответните резолюции или спазването на предвидените в тях санкции.
196. В светлината на специалния характер на Конвенцията като договор за колективно привеждане в изпълнение на правата на човека и основните свободи (виж например цитираното по-горе Soering, § 87, и Ирландия срещу Обединеното кралство, 18 януари 1978 г., § 239, Series A no. 25), Съдът намира, че ответната държава не е можела валидно да се задоволи с позоваването на задължителния характер на резолюциите на ООН, а е трябвало да убеди Съда, че е предприела – или поне се е опитала да предприеме – всички възможни мерки, за да адаптира санкционния режим към конкретната ситуация на жалбоподателя.
197. Тази констатация освобождава Съда от необходимостта да се произнесе по въпроса, повдигнат от ответното правителство и от встъпилите в производството правителства, относно йерархията между задълженията на държавите по Конвенцията, от една страна, и задълженията, произтичащи от Устава на ООН, от друга страна. Според Съда, същественият момент е, че ответната държава не е доказала, че се е опитала - доколкото това е възможно - да хармонизира задълженията, които е считала за противоречиви (виж в тази връзка параграфи 81 и 170 по-горе).
198. С оглед на всички обстоятелства по настоящото дело Съдът намира, че ограниченията, наложени на свободата на придвижване на жалбоподателя в продължение на значителен период от време, не са постигнали справедлив баланс между правото му на зачитане на личния и семейния живот, от една страна, и легитимните цели за борба с престъпността и защита на националната сигурност и обществения ред на Швейцария, от друга страна. Следователно, намесата в правото му на зачитане на личния и семейния живот не е била пропорционална и следователно не е била необходима в едно демократично общество.
(γ) Заключение
199. С оглед на изложеното по-горе, Съдът отхвърля предварителното възражение на правителството, че жалбата е несъвместима с Конвенцията ratione materiae, и като се произнася по същество, намира, че има нарушение на чл. 8 от Конвенцията. Като има предвид това заключение, и макар и твърдението на жалбоподателя, че включването на името му в списъка към Наредбата относно талибаните е засегнало и неговото достойнство и репутация, да представлява самостоятелно оплакване, Съдът намира, че не е необходимо да се произнася по него отделно.
III. ТВЪРДЯНО НАРУШЕНИЕ НА ЧЛЕН 13 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
200. Жалбоподателят се оплаква, че не е разполагал с ефективно средство, за да бъдат разгледани оплакванията му по Конвенцията. Твърди, че е нарушен чл. 13, който гласи:
„Βсеки, чиито права и свободи, провъзгласени в тази Конвенция, са нарушени, има право на ефикасни правни средства за тяхната защита пред съответните национални власти, дори и нарушението да е извършено от лица, действащи при упражняване на служебни функции.”
A. Допустимост
201. Съдът отбелязва, че това оплакване не е явно необосновано по смисъла на чл. 35 § 3 от Конвенцията. Липсват и други основания за недопустимост. Следователно, оплакването трябва да бъде обявено за допустимо.
B. По същество
1. Становищата на страните
(a) Жалбоподателят
202. Жалбоподателят твърди, като се позовава на делото Ал-Нашиф срещу България (№ 50963/99, 20 юни 2002 г.), че противоречивите интереси за защита на източници и информация от решаващо значение за националната сигурност, от една страна, и на правото на ефективно средство за защита, от друга страна, могат да бъдат съгласувани чрез специално адаптирана процедура. В настоящия случай обаче такава процедура не е била на разположение нито пред органите на ООН, нито пред националните власти.
203. Той изтъква също така, че горепосоченото дело Sayadi and Vinck (виж параграфи 88-92 по-горе), в което Комитетът по правата на човека е заключил, че е било създадено ефективно средство със съдебната заповед, изискваща от белгийското правителство – което на първо място е изпратило имената на жалбоподателите до Комитета по санкциите – да поиска заличаването им от списъка от същия Комитет, не е релевантно към настоящото дело поради две причини. На първо място, защото той не се оплаквал, че Швейцария не е постигнала заличаването на името му от списъка на ООН; Комитетът по правата на човека ясно е потвърдил, че съответната компетентност принадлежи изцяло на Комитета по санкциите, а не на самата държава. Второ, в неговия случай Федералният съд, за разлика от брюкселския първоинстанционен съд в Sayadi and Vinck, макар и да е констатирал, че ответното правителство е било длъжно да подкрепи жалбоподателя във всяко усилие да се постигне заличаване, в действителност не му е разпоредил да стори това.
204. Така жалбоподателят твърди, че съответствието на оспорваните мерки с членове 3, 8 и 9 от Конвенцията не е било разгледано от нито един национален съд и поради това е бил нарушен чл. 13.
(b) Ответното правителство
205. Правителството посочва, че чл. 13 изисква всяко лице, което има защитимо оплакване за нарушение на Конвенцията, да разполага със средство за защита пред „национална власт”. То твърди, като препраща към предишните си аргументи, че оплакванията на жалбоподателя не са обосновани. В случай че Съдът достигне до друг извод, правителството твърди, че в настоящия случай не е имало нарушение на чл. 13 във връзка с чл. 8.
206. Правителството изтъква, че жалбоподателят е поискал името му и това на свързаните с него организации да бъдат заличени от списъка към Наредбата относно талибаните. Това искане очевидно е било разгледано от Федералния съд, който е установил, че жалбоподателят не е разполагал с ефективно средство за защита в това отношение, защото съдът, който бил обвързан от резолюциите на Съвета за сигурност, не бил компетентен да отмени санкциите, наложени на жалбоподателя. Федералният съд все пак е подчертал, че в тази ситуация Швейцария трябвало да поиска заличаването на жалбоподателя или да подкрепи такава процедура, започната от него. В тази връзка правителството отбелязва, че самата Швейцария нямала право да подаде искане за заличаване – тъй като жалбоподателят не бил швейцарски гражданин и не живеел в Швейцария – както е било потвърдено от Комитета по санкциите. Швейцария просто е имала възможност да подкрепи искане, подадено от самия жалбоподател, и очевидно е сторила това, изпращайки на адвоката му официално удостоверение за прекратяването на наказателното производство срещу жалбоподателя.
2. Преценката на Съда
(a) Приложими принципи
207. Съдът отбелязва, че чл. 13 гарантира наличието на национално ниво на средство за защита, чрез което да може да се направи оплакване за нарушение на права и свободи, защитени от Конвенцията. Поради това, макар и държавите членки да разполагат с известна свобода на преценка относно начина, по който да изпълнят задълженията си по тези разпоредба, трябва да съществува вътрешноправно средство, позволяващо на компетентните национални власти да разгледат по същество съответното оплакване по Конвенцията и да предоставят подходяща обезвреда. Обхватът на задължението по чл. 13 се променя в зависимост от естеството на оплакването на жалбоподателя по Конвенцията, но средството за защита трябва да бъде „ефективно” на практика, както и по закон, особено в смисъл, че неговото упражняване не трябва да бъде неоправдано възпрепятствано от действия или бездействия на властите на ответната държава (виж Büyükdağ срещу Турция, № 28340/95, § 64, 21 декември 2000 г., както и цитираните там дела, и по-специално Aksoy срещу Турция, 18 декември 1996 г., § 95, Reports 1996‑VI). При определени условия, съвкупността от средства за защита, предоставени от националния закон, могат да отговорят на изискванията на чл. 13 (виж по-конкретно, Leander срещу Швеция, 26 март 1987 г., § 77, Series A no. 116).
208. Чл. 13 обаче изисква националното право да осигури средство за защита единствено във връзка с оплаквания, които могат да бъдат считани за „защитими” по смисъла на Конвенцията (виж например, Boyle and Rice срещу Обединеното кралство, 27 април 1988 г., § 54, Series A no. 131). Той не отива дотам, че да гарантира средство, позволяващо законите на държавата членка да бъдат оспорвани пред националните власти поради противоречието им с Конвенцията (виж цитираното Costello-Roberts, § 40), но има за цел да гарантира, че всеки, който има защитимо оплакване за нарушение на право по Конвенцията, ще разполага с ефективно средство за защита в националния правен ред (пак там, § 39).
(b) Приложение на тези принципи в настоящия случай
209. Съдът намира, с оглед на заключението си за нарушение на чл. 8 по-горе, че оплакването е защитимо. Следователно, остава да се установи, дали жалбоподателят е разполагал с ефективно средство за защита съгласно швейцарското право, чрез което да повдигне оплакване за нарушенията на правата му по Конвенцията.
210. Съдът отбелязва, че жалбоподателят е имал възможност да поиска от националните власти името му да бъде заличено от списъка към Наредбата относно талибаните и че това е можело да предостави обезвреда за оплакванията му по Конвенцията. Тези власти обаче не са разгледали по същество оплакванията му във връзка с твърдените нарушения на Конвенцията. По-конкретно, Федералният съд е приел, че макар и да е компетентен да установи, дали Швейцария е обвързана от резолюциите на Съвета за сигурност, той не може да отмени санкциите, наложени на жалбоподателя, на основание на противоречието им с правата на човека (виж параграф 50 по-горе).
211. Освен това, Федералният съд изрично е признал, че процедурата по заличаване пред ООН, дори и след подобряването й с последните резолюции, не може да се разглежда като ефективно средство по смисъла на чл. 13 от Конвенцията (пак там).
212. Съдът също така се позовава на констатацията на Съда на ЕС, че „принципите, на които се подчинява създаденият от Организацията на обединените нации международен правен ред, не предполагат, че е изключен съдебен контрол за вътрешната законосъобразност на спорния регламент с оглед на основните права поради обстоятелството, че целта на този акт е да бъде приложена резолюция на Съвета за сигурност, приета на основание глава VII от Устава на Организацията на обединените нации” (виж решението Kadi на Съда на ЕС, § 299, виж параграф 86 по-горе). Съдът намира, че същите мотиви намират приложение, mutatis mutandis, и към настоящия случай, и по-конкретно към разглеждането от швейцарските власти на съответствието на Наредбата за талибаните с Конвенцията. Той намира и че нищо в резолюциите на Съвета за сигурност не е пречело на швейцарските власти да въведат механизми за контрол над мерките, приети на национално ниво в изпълнение на тези резолюции.
213. Като се има предвид изложеното по-горе, Съдът намира, че жалбоподателят не е разполагал с ефективни средства за защита, за да получи заличаването на името си от списъка към Наредбата относно талибаните и поради това не е разполагал със средство за защита във връзка с твърдените нарушения на Конвенцията (виж, mutatis mutandis, лорд Хоуп, в основната част на решението Ahmed and others, §§ 81-82, параграф 96 по-горе).
214. Съдът съответно отхвърля предварителното възражение на правителството относно неизчерпването на средствата за защита, и като се произнася по същество, намира, че има нарушение на чл. 13 във връзка с чл. 8.
IV. ТВЪРДЕНИ НАРУШЕНИЯ НА ЧЛЕН 5 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
215. Като се позовава на чл. 5 § 1 от Конвенцията, жалбоподателят твърди, че швейцарските власти са го лишили от свобода, като са му забранили да влиза и преминава транзитно през Швейцария, тъй като името му е било включено в списъка на Комитета по санкциите. Той също се оплаква по чл. 5 § 4, че властите не са осъществили никакъв контрол за законосъобразност на ограниченията на свободата му на придвижване. Тези разпоредби гласят:
“1. Βсеки има право на свобода и сигурност. Никой не може да бъде лишен от свобода, освен в следните случаи и по реда, предвиден от закона:
(a) законосъобразно лишаване от свобода по силата на постановена от компетентен съд присъда;
(b) законосъобразен арест или лишаване от свобода за неизпълнение на законосъобразно съдебно решение или с цел осигуряване на изпълнението на задължение, предписано от закона;
(c) законосъобразен арест или лишаване от свобода, с цел да се осигури явяване пред компетентния съгласно закона орган, по обосновано подозрение за извършено престъпление, или когато задържането обосновано може да се смята за необходимо, за да се попречи на лицето да извърши престъпление или да се укрие, след като е извършило престъпление;
(d) лишаване от свобода на непълнолетно лице въз основа на законосъобразно решение, за да се осигури надзор с възпитателна цел или законосъобразно лишаване от свобода на такова лице, с цел да се осигури неговото явяване пред предвидената в закона институция;
(e) законосъобразно лишаване от свобода, с цел да се предотврати разпространението на инфекциозни болести, както и на душевноболни лица, алкохолици, наркомани или скитници;
(f) законосъобразен арест или лишаване от свобода на дадено лице, с цел да се предотврати незаконното му влизане в страната, или на лице, против което се предприемат действия за неговото експулсиране или екстрадиране.
...
4. Βсеки арестуван или лишен от свобода има право да обжалва законосъобразността на своето задържане в съда, който е задължен в кратък срок да се произнесе; в случай че задържането е неправомерно, съдът е длъжен да нареди незабавното освобождаване на задържаното лице.
...”
1. Становища на страните и на третите встъпили в производството лица
(a) Правителството
216. Правителството, като се позовава на делата Guzzardi срещу Италия (6 ноември 1980 г., Series A no. 39) и S.F. срещу Швейцария (№ 16360/90, решение на Комисията от 2 март 1994 г., Decisions and Reports 76-B, pp. 13 и сл.), твърди, че в случая не е имало „лишаване от свобода”. То заявява, че целта на въпросните мерки никога не е била жалбоподателят да бъде ограничен в територията на Кампионе д’Италия. Наложена му е била единствено забрана за влизане и транзитно преминаване през Швейцария. Фактът, че жалбоподателят счита придвижването си за ограничено от оспорваната мярка, се дължи единствено на самия него, защото е избрал да живее в италиански анклав, заобиколен от швейцарска територия. Нито санкциите, разпоредени от ООН, нито изпълнението им от швейцарските власти не са го задължавали да продължи да живее в Кампионе д’Италия. Във всеки един момент той е можел да поиска разрешение да премести дома си в друга част на Италия.
217. Що се отнася до последиците и условията на мярката, правителството отбелязва, че жалбоподателят не е бил подложен на никакви ограничения, освен забраната – макар и теоретична според тях – за влизане или транзитно преминаване през Швейцария. По-конкретно, той не е бил подложен на наблюдение от швейцарските власти, не е имал конкретни задължения и е можел да приема толкова посетители, колкото желае. По всяко време е можел да се среща свободно с адвокатите си. Правителството също така подчертава, че границата между Кампионе д’Италия и Швейцария не е била патрулирана, така че забраната за влизане в Швейцария не е можела да бъде възприета от него като физическа бариера.
218. Поради тези причини, правителството твърди, че оспорваните мерки не могат да се разглеждат като лишаване от свобода по смисъла на чл. 5 § 1.
(b) Жалбоподателят
219. Жалбоподателят твърди, че настоящото дело не може да се сравнява със S.F. срещу Швейцария (цитирано по-горе), в което Комисията е обявила за недопустимо оплакването на жалбоподателя по чл. 5, че не е имал право да напуска Кампионе д’Италия в продължение на няколко години. На първо място, в случая на жалбоподателя невъзможността му да напусне района не е била следствие от наказателна присъда, и второ, той не е можел да обжалва оспорваните ограничения в рамките на справедлив процес, за разлика от жалбоподателя по делото S.F.
220. Жалбоподателят не оспорва факта, че не е имало физическа бариера, която да му пречи да напусне Кампионе д’Италия, но отбелязва, че границата с Швейцария понякога била контролирана с проверки на място и че ако бъдело установено в рамките на такава проверка, че се опитва да влезе в забранена територия, би бил изправен пред процес, в който рискувал сериозни наказания.
221. Жалбоподателят отбелязва, че Кампионе д’Италия има площ от 1.6 кв. км и поради това пространството, в което е можел свободно да се придвижва, е било дори по-малко от това на жалбоподателя по делото Guzzardi (цитирано по-горе), който се е намирал на остров от 2.5 кв. км.
222. Освен това, жалбоподателят изтъква, че дори Федералният съд е признал, че ограниченията на жалбоподателя практически били равносилни на домашен арест. Поради тези причини, той твърди, че чл. 5 § 1 трябва да намери приложение в настоящия случай.
(c) Френското правителство
223. Френското правителство, което участва в производството като трета страна, изразява становището, че чл. 5 от Конвенцията не се прилага в ситуацията на лице, на което е забранено да влезе в или да премине през дадена територия, и че конкретните обстоятелства на случая, които произтичат от местоживеенето на жалбоподателя в италиански анклав в рамките на кантона Тичино, не могат да променят тази оценка, тъй като това би изкривило значително същината на тази разпоредба.
2. Преценката на Съда
224. Съдът припомня, че чл. 5 гарантира основно човешко право, а именно - защитата на индивидите срещу произволна намеса на държавата в правото им на свобода. Текстът на чл. 5 ясно показва, че предвидените в него гаранции се отнасят до „всеки”. Подточки (a) до (f) на чл. 5 § 1 съдържат изчерпателен списък на допустимите основания за лишаване от свобода на индивидите. Лишаването от свобода не е съвместимо с чл. 5 § 1, ако не попада в някое от тези основания или ако не е предвидено в законно дерогиране съгласно чл. 15 от Конвенцията, който позволява високодоговарящите държави „по време на война или на извънредно положение, застрашаващи съществуването на нацията” да предприемат действия, освобождаващи ги от задълженията им по чл. 5, „но строго в пределите на изискванията на положението” (виж, наред с други източници, цитираното по-горе Al-Jedda, § 99; A. and Others срещу Обединеното кралство [ГК], № 3455/05, §§ 162-163, ECHR 2009; и цитираното Ирландия срещу Обединеното кралство, § 194).
225. Чл. 5 § 1 не се отнася до ограничения на свободата на придвижване, които попадат в приложното поле на чл. 2 от протокол № 4, протокол, който Швейцария не е ратифицирала. При преценката, дали някой е бил „лишен от свобода” по смисъла на чл. 5, отправната точка трябва да бъде конкретната му ситуация, и е необходимо да се вземат под внимание множество критерии, като вида, продължителността, последиците и начина на изпълнение на въпросната мярка. Разликата между лишаването от свобода и ограничаването на свободата се свежда до степента и интензитета, а не до естеството или същината (виж Austin and Others срещу Обединеното кралство [ГК], №№ 39692/09, 40713/09 и 41008/09, § 57, 15 март 2012 г.; Станев срещу България [ГК], № 36760/06, § 115, 17 януари 2012 г.; Medvedyev and Others срещу Франция [ГК], № 3394/03, § 73, ECHR 2010; цитираното по-горе Guzzardi, §§ 92-93; Storck срещу Германия, № 61603/00, § 71, ECHR 2005‑V; и Engel and Others срещу Нидерландия, 8 юни 1976 г., § 59, Series A no. 22).
226. Съдът също така намира, че изискването да се вземе под внимание „вида” и „начина на изпълнение” на въпросната мярка (виж цитираните по-горе Engel and Others, § 59, и Guzzardi, § 92) му дава възможност да отчете специфичния контекст и обстоятелства около видовете ограничения, различни от затварянето в килия (виж например цитираните по-горе Engel and Others, § 59, и Amuur, § 43). Действително, контекстът, в който е взета мярката, е важен фактор, тъй като в модерното общество често възникват ситуации, при които обществото може да бъде призовано да понесе ограничения на свободата на придвижване или на свободата в интерес на общото благо (виж, mutatis mutandis, цитираното по-горе Austin and Others, § 59).
227. Съдът отбелязва, че в подкрепа на аргумента, че чл. 5 трябва да намери приложение в настощия случай, жалбоподателят се е позовал по-конкретно на горепосоченото дело Guzzardi. В този случай жалбата е била подадена от лице, което, заподозряно в членство в „банда от мафиоти”, е било принудено да живее на остров с (неоградена) площ от 2.5 кв. км, заедно с други жители в подобно положение и надзиратели. Съдът е приел, че жалбоподателят е бил „лишен от свобода” по смисъла на чл. 5 и че поради тези причини е можел да разчита на гаранциите на тази разпоредба (виж също така Giulia Manzoni срещу Италия, 1 юли 1997 г., §§ 18-25, Reports 1997‑IV).
228. За разлика от него, в делото S.F. срещу Швейцария (цитирано по-горе), при което жалбоподателят се е оплакал от невъзможността да напусне Кампионе д’Италия в продължение на няколко години, Комисията е обявила оплакването за недопустимо, като е намерила, че чл. 5 не се прилага. Голямата камара намира за уместно да възприеме последния подход, поради следните съображения.
229. В конкретната ситуация на жалбоподателя, Съдът признава, че ограниченията са били поддържани в продължение на значителен период от време. Той обаче отбелязва, че територията, в която на жалбоподателя е било забранено да пътува, е принадлежала на трета страна, Швейцария, и че съгласно международното право тази страна е имала право да не позволява влизането на чужденец на територията си (виж параграф 164 по-горе). Въпросните ограничения не са попречили на жалбоподателя да живее и да се придвижва свободно на територията на постоянното си местоживеене, където сам е избрал да живее и да извършва своята дейност. Съдът намира, че при тези обстоятелства делото се различава радикално от фактическата ситуация в Guzzardi (цитирано по-горе) и че забраната, наложена на жалбоподателя, не повдига въпрос по чл. 5 от Конвенцията.
230. Съдът по-нататък отбелязва, че Кампионе д’Италия представлява малка територия. Той обаче отбелязва, че жалбоподателят не се намира – строго казано – в положение на лишаване от свобода, нито е бил в действителност под домашен арест: той просто не е можел да влиза в или да преминава транзитно през дадена територия, и като резултат на тази мярка не е бил в състояние да напусне анклава.
231. В допълнение, Съдът отбелязва, че жалбоподателят не е оспорил твърдението на швейцарското правителство, че не е бил подложен на никакво наблюдение от страна на швейцарските власти и не е бил задължен да докладва редовно на полицията (за разлика от цитираното по-горе Guzzardi, § 95). Освен това, няма данни да е била ограничена свободата му да приема посетители, независимо дали роднини, лекари или адвокати (пак там).
232. Най-накрая, Съдът отбелязва, че санкционният режим е позволявал на жалбоподателя да иска временно освобождаване от забраната за влизане или транзитно преминаване и че такива изключения действително са били допуснати двукратно, но той не се е възползвал от тях.
233. С оглед на всички обстоятелства по настоящото дело и в съответствие с практиката си, Съдът, подобно на Федералния съд (виж параграф 48 по-горе), намира, че жалбоподателят не е бил „лишен от свобода” по смисъла на чл. 5 § 1 от мярката, с която му е било забранено да влезе в и да премине през Швейцария.
234. Следователно, оплакванията по чл. 5 са явно необосновани и трябва да бъдат отхвърлени съгласно чл. 35 §§ 3 и 4 от Конвенцията.
V. ДРУГИ ТВЪРДЕНИ НАРУШЕНИЯ НА КОНВЕНЦИЯТА
235. Жалбоподателят, като се позовава по същество на същите аргументи като разгледаните от Съда по членове 5 и 8, се оплаква от третиране в нарушение на чл. 3. Той твърди също така, че невъзможността му да напусне анклава Кампионе д’Италия, за да посети джамия, е нарушило правото му да изповядва религията или убежденията си, гарантирани от чл. 9.
236. Дори и да допусне, че оплакванията са били повдигнати надлежно пред националните съдилища, в светлината на всички предоставени му материали Съдът не намира никакви данни за нарушение на членове 3 и 9 от Конвенцията.
237. Следователно, тази част от жалбата следва да се отхвърли като явно необоснована съгласно чл. 35 §§ 3 и 4 от Конвенцията.
VI. ПРИЛОЖЕНИЕ НА ЧЛЕН 41 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
238. Чл. 41 от Конвенцията гласи:
“Ако Съдът установи нарушение на Конвенцията или на протоколите към нея и ако вътрешното право на съответната високодоговаряща страна допуска само частично обезщетение, Съдът, ако е необходимо, постановява предоставянето на справедливо обезщетение на потърпевшата страна.”
A. Вреди
239. Жалбоподателят не представя никакви претенции за имуществени или неимуществени вреди.
240. Следователно, не е необходимо да му се присъжда никаква сума по това перо.
B. Разноски
241. Жалбоподателят претендира възстановяването на 75 000 лири стерлинги плюс данък добавена стойност за адвокатски хонорари във връзка с производството пред Съда, заедно с 688,22 евро разноски за пътуването на адвоката му до Кампионе д’Италия, телефонни и канцеларски разходи.
242. Правителството отбелязва, че жалбоподателят е избрал да бъде представляван от адвокат, практикуващ в Лондон, чиято почасова тарифа била много по-висока от средните хонорари в Швейцария, и че този избор е бил свързан със значителни пътни разноски. Според него, дори и да се приеме, че настоящият случай действително е сложен, както твърди жалбоподателят, броят на фактурираните часове бил прекомерен. Следователно, правителството намира, че при уважаване на жалбата сума от не повече от 10 000 швейцарски франка би представлявала достатъчно обезщетение.
243. Съдът припомня, че ако намери, че е имало нарушение на Конвенцията, той може да присъди на жалбоподателя разноските, понесени пред националните съдилища за предотвратяване или обезщетяване на това нарушение (виж цитираното по-горе Neulinger and Shuruk, § 159). Освен това, такива разноски трябва да са били действително направени и необходими и да са били разумни като размер (пак там).
244. Съдът не споделя мнението на правителството, че жалбоподателят трябва да понесе последиците от своя избор да бъде представляван от британски адвокат. В тази връзка той изтъква, че съгласно чл. 36 § 4 (a) от правилата на Съда, представителят на жалбоподателя трябва да бъде „адвокат, който има право да практикува в която и да било държава членка и живее на територията на една от тях ...”. Той обаче отбелязва, че в случая нарушение е било установено само по отношение на оплакванията по членове 8 и 13. Останалата част от жалбата е недопустима. Поради това, претендираната от жалбоподателя сума е прекомерна.
245. Следователно, като има предвид материалите, с които разполага, и посочените по-горе критерии, Съдът намира за уместно да присъди на жалбоподателя сумата от 30 000 евро за разноските, понесени в производството пред него.
C. Лихва за забава
246. Съдът намира за подходящо лихвата за забава да бъде определена на базата на пределната лихва при отпускане на заем от Европейската централна банка, към която да се добавят три процентни пункта.
ПО ИЗЛОЖЕНИТЕ СЪОБРАЖЕНИЯ, СЪДЪТ ЕДИНОДУШНО
1. Отхвърля предварителното възражение на правителството, че жалбата е несъвместима с Конвенцията ratione personae и че жалбоподателят няма статус на жертва;
2. Присъединява към въпросите по същество предварителното възражение на правителството, че жалбата е несъвместима с Конвенцията ratione materiae;
3. Отхвърля предварителното възражение на правителството за неизчерпване на вътрешноправните средства за защита във връзка с оплакванията по членове 5 и 8 и присъединява това възражение към въпросите по същество във връзка с оплакването по чл. 13;
4. Обявява оплакванията по членове 8 и 13 за допустими, а останалата част от жалбата за недопустима;
5. Отхвърля предварителното възражение на правителството, че жалбата е несъвместима с Конвенцията ratione materiae, и решава, че има нарушение на чл. 8 от Конвенцията;
6. Отхвърля предварителното възражение на правителството за неизчерпване на вътрешноправните средства за защита във връзка с оплакването по чл. 13 и решава, че има нарушение на чл. 13 от Конвенцията във връзка с чл. 8;
7. Решава,
(a) че ответната държава трябва да плати на жалбоподателя в срок от три месеца 30 000 (тридесет хиляди) евро, плюс всякакъв данък, който може да бъде дължим от жалбоподателя върху тази сума, за разноски, които да бъдат конвертирани във валутата на ответната държава при ставка, приложима в деня на плащането;
(b) че от изтичането на горепосочения тримесечен срок до окончателното изплащане върху горните суми ще се дължи проста лихва, равна на пределната лихва при отпускане на заем от Европейската централна банка през периода на забава, завишена с три процентни пункта;
8. Отхвърля останалата част от претенциите на жалбоподателя за справедливо обезщетение.
Изготвено на английски и френски език и постановено в публично заседание в сградата на правата на човека в Страсбург на 12 септември 2012 г.
Michael O’BoyleNicolas Bratza
Заместник-секретарПредседател
В съответствие с чл. 45 § 2 от Конвенцията и чл. 74 § 2 от Правилника на Съда, към решението са приложени следните особени мнения:
(a) съвместно особено мнение на съдиите Bratza, Nicolaou и Yudkivska;
(b) особено мнение на съдия Rozakis, подкрепено от съдиите Spielmann и Berro-Lefèvre;
(c) особено мнение на съдия Malinverni.
Особените мнения не са преведени на български език, но са приложени на английски и/или френски към официалната версия/версии на решението, публикувано в базата данни с практиката на Съда HUDOC.
© Съвет на Европа/Европейски съд по правата на човека, 2013 г.
Официалните езици на Европейския съд по правата на човека са английски и френски. Този превод не обвързва Съда и Съдът не поема никаква отговорност за качеството му. Преводът може да бъде свален от базата данни с практиката на Европейския съд по правата на човека HUDOC () или от всяка друга база данни, на която Съдът го е предоставил. Преводът може да бъде възпроизвеждан за нетърговски цели, при условие че е цитирано пълното заглавие на делото и посочената по-горе информация за авторските права. В случай че възнамерявате да използвате за търговски цели която и да било част от този превод, моля свържете се с publishing@.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013.
The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013.
Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante : publishing@.
Full & Egal Universal Law Academy