© Ministerstwo Spraw Zagranicznych, www.gov.pl/diplomacy - Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of Foreign Affairs for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC
© Ministerstwo Spraw Zagranicznych, www.gov.pl/dyplomacja - Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC
EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
Nota informacyjna nt. orzecznictwa Trybunału nr 223
listopad 2018 r.
Navalnyy p. Rosji [Wielka Izba] – skargi nr 29580/12, 36847/12, 11252/13 et al.
Wyrok z 15.11.2018 r. [Wielka Izba]
Art. 18 Konwencji[1]
Ograniczenia stosowane w niedozwolonych celach
Stawianie przeszkód dla wolności zgromadzeń w celu tłumienia pluralizmu: naruszenie
Art. 11
Art. 11 ust. 1
Wolność pokojowego zgromadzania się
Wielokrotne zatrzymywanie i ściganie aktywisty politycznego za przestępstwa administracyjne dotyczące niezgodności z prawem zgromadzeń publicznych: naruszenie
Art. 46
Art. 46 ust. 2
Wykonanie wyroku
Środki generalne
Zobowiązanie pozwanego Państwa do podjęcia środków generalnych w celu zapewnienia, by ramy legislacyjne regulujące wykonywanie prawa do wolności zgromadzeń nie stanowiły ukrytej przeszkody dla swobodnego, pokojowego zgromadzania się.
Fakty – Skarżący, znana osoba z opozycji politycznej, był siedmiokrotnie zatrzymywany od 2012 r. do 2014 r. na różnych zgromadzeniach publicznych i ścigany za przestępstwa administracyjne dotyczące ich formalnie niezgodnego z prawem charakteru.
W wyroku z 2 lutego 2017 r., odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa dotyczącego podobnych spraw rosyjskich, Izba Trybunału orzekła w szczególności, że doszło do naruszenia art. 11 i art. 5 ust. 1 Konwencji w odniesieniu do każdego z tych przypadków, ale uznała, że brak jest konieczności zbadania sprawy na podstawie art. 18. Stwierdziła również jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji w odniesieniu do sześciu z siedmiu postępowań o przestępstwa administracyjne, a w jednym przypadku uznała, że brak było naruszenia. W dniu 29 maja 2017 r. sprawa została przekazana do Wielkiej Izby na wniosek obu stron.
Prawo
Art. 5 ust. 1: W sytuacji braku przedstawienia uzasadnienia, w którym wyjaśniono by, dlaczego zatrzymania i aresztowania były konieczne w danych okolicznościach, wszystkie siedem przypadków zatrzymania skarżącego i dwa przypadki jego tymczasowego aresztowania stanowiły arbitralne pozbawienie wolności.
Rozstrzygnięcie: naruszenie (jednogłośnie) w odniesieniu do wszystkich siedmiu przypadków.
Art. 11: Art. 11 ma zastosowanie do wszystkich siedmiu przypadków. Doszło do ingerencji w prawo skarżącego do korzystania z wolności zgromadzeń.
(a) Uprawniony cel – Wielka Izba uznała, że w piątym i szóstym przypadku w sposób oczywisty nie realizowano uprawnionego celu (wyraziła też poważne wątpliwości, czy cel taki istniał w pozostałych przypadkach):
– w pierwszej sprawie – skarżący opuszczał miejsce statycznej demonstracji i szła za nim grupa ludzi, w tym dziennikarze. Władze uznały to za „marsz bez zezwolenia”, choć w sposób oczywisty skarżący nie wykazał żadnego zamiaru uczynienia czegokolwiek poza opuszczeniem miejsca, a grupa nie została sformowana z jego inicjatywy i szła po chodniku;
– w drugiej sprawie – nic w aktach sprawy nie sugerowało, by osoby tworzące grupę (opisaną przez władze jako „zgromadzenie publiczne”) na zewnątrz budynku sądu spodziewały się zakazu wejścia lub planowały odbycie demonstracji, gdyby tak się stało. Choć grupa rzeczywiście zaczęła wykrzykiwać hasła polityczne, nie wydaje się, by sam skarżący wykrzykiwał hasła lub okazywał zamiar zorganizowania wiecu politycznego. W każdym razie ruch drogowy wokół budynku sądu został już wstrzymany przez policję.
(b) Proporcjonalność – Pozostałe pięć przypadków zatrzymań miało miejsce w trakcie wydarzeń publicznych prowadzonych bez zgłoszenia lub po upływie czasu, na który wydano zezwolenie. Wszystkie te wydarzenia stanowiły pokojowe zgromadzenia, które nie spowodowały żadnych zakłóceń. Jak w licznych wcześniejszych sprawach, formalna niezgodność z prawem zgromadzenia została wskazana jako jedyne uzasadnienie ingerencji. Ponieważ nie wykazano pilnej potrzeby społecznej, zatrzymania i sankcje zastosowane wobec skarżącego we wszystkich tych przypadkach wydają się nieproporcjonalną reakcją.
Dodatkowo istniał związek między tymi uchybieniami a wcześniej dostrzeżoną strukturalną nieadekwatnością ram prawnych, które przewidywały nadmiernie restrykcyjne wymogi formalne dla organizowania pewnych zgromadzeń publicznych. Oprócz szerokiej wykładni tego, co stanowi zgromadzenie wymagające zgłoszenia, brak tolerancji wobec zgromadzeń, które nie spełniły tej procedury, ujawniał jeszcze inny wymiar tego problemu strukturalnego: nadmiernie szeroka uznaniowość władz w stosowaniu natychmiastowego pozbawienia wolności, a nawet sankcji o charakterze karnym w takich przypadkach. W rezultacie nie można mówić, że właściwe prawo krajowe zapewniało skuteczne gwarancje przed nadużyciem.
Kwestionowane środki były także w stanie poważnie odstraszyć innych zwolenników opozycji, a nawet społeczeństwo jako takie, od uczęszczania na demonstracje, a także, bardziej ogólnie, od uczestniczenia w otwartej debacie politycznej – zwłaszcza, że środki te, wymierzone w znaną osobę publiczną, musiały przyciągnąć dużą uwagę mediów.
Rozstrzygnięcie: naruszenie (jednogłośnie) w każdym z siedmiu przypadków.
Art. 18: Skarga na podstawie tego artykułu stanowi podstawowy aspekt obecnej sprawy, wystarczająco odrębny od aspektów zbadanych już powyżej.
Trybunał odwołał się do metody określonej w swym wyroku w sprawie Merabishvili p. Gruzji [Wielka Izba], jednocześnie precyzując, że główny cel zaskarżonych środków mógł się zmieniać w badanym okresie: to, co mogło początkowo wyglądać na uprawniony cel lub motyw, z czasem mogło się wydawać mniej wiarygodne.
W niniejszej sprawie stwierdzenie braku uprawnionego celu w odniesieniu do piątego i szóstego przypadku sprawiło, że zbędne stało się rozważanie na temat wielości celów w tych przypadkach. Niemniej jednak nadal konieczne było zbadanie, czy istniał możliwy do zidentyfikowania „ukryty” cel. W odniesieniu do pozostałych przypadków koncepcja wielości celów pozostawała nadal istotna.
Można dostrzec pewien schemat w serii rozpatrywanych przypadków: skarżący był zatrzymany siedmiokrotnie w stosunkowo krótkim okresie czasu oraz w niemal identyczny sposób w czasie, gdy wykonywał swe konwencyjne prawo do wolności zgromadzeń.
Preteksty dla tych zatrzymań stawały się coraz bardziej nieprawdopodobne, podczas gdy stopień potencjalnego lub rzeczywistego zakłócenia porządku wywołanego przez skarżącego się zmniejszał. W szczególności, choć w pierwszych czterech przypadkach skarżący był jednym z liderów zgromadzeń, w kolejnych nie odgrywał żadnej szczególnej roli.
Ponadto, oprócz odnotowanego wyżej braku uprawnionego celu lub jego wysoce wątpliwego charakteru, władze musiały mieć coraz większą świadomość, że przedmiotowe praktyki są niezgodne ze standardami Konwencji. W tym względzie należy uwzględnić szerszy kontekst, w szczególności podobne stwierdzenia Trybunału w odniesieniu do demonstracji zorganizowanej trzy miesiące przed pierwszym z siedmiu przypadków zaskarżonych w niniejszej sprawie (zobacz Navalnyy i Yashin p. Rosji) oraz uchybienia stwierdzone [przez Trybunał] w dwóch postępowaniach karnych równolegle prowadzonych wobec skarżącego (zobacz Navalnyy i Ofitserov p. Rosji oraz Navalnyye p. Rosji).
Dodatkowo istniały zbieżne dowody kontekstowe, że władze stawały się coraz surowsze w swoich reakcjach na postępowanie skarżącego, w świetle jego pozycji lidera opozycji, i innych aktywistów politycznych, a także, bardziej ogólnie, w swym podejściu do zgromadzeń publicznych o charakterze politycznym. Oprócz zmian legislacyjnych przyjętych w rozpatrywanym okresie (które zwiększyły i rozszerzyły odpowiedzialność za naruszenie trybu przeprowadzania wydarzeń publicznych), późniejsze wprowadzenie innych ograniczeń do ram prawnych regulujących wolność zgromadzeń można uznać za wskazujące na stałą tendencję. Kilka organów Rady Europy wyraziło swoje zaniepokojenie tą kwestią.
Należy także mieć na uwadze charakter i stopień naganności rzekomego ukrytego celu. Sednem niniejszej skargi jest zarzucane ściganie skarżącego nie jako osoby prywatnej, ale polityka opozycji zobowiązanego do odgrywania ważnej funkcji publicznej poprzez demokratyczną dyskusję. Jako takie przedmiotowe ograniczenie mogło wpłynąć nie tylko na samego skarżącego lub jego kolegów – działaczy opozycji i zwolenników, ale na samą istotę demokracji jako sposobu organizacji społeczeństwa, w której wolność indywidualna może być ograniczona tylko w interesie powszechnym, to jest w imię „większej wolności”, do której odnosiły się travaux préparatoires dotyczące art. 18.
W świetle tych elementów Trybunał uznał za ustalone ponad uzasadnioną wątpliwość, że ograniczenia nałożone na skarżącego w piątym i szóstym przypadku miały ukryty (bardzo poważny) cel, a mianowicie tłumienie pluralizmu politycznego, będącego wyznacznikiem „skutecznej demokracji politycznej” opartej na zasadzie praworządności, a więc dwóch koncepcji, do których odwołuje się preambuła Konwencji. Doszło zatem do naruszenia art. 18 w związku z art. 5 i art. 11 Konwencji.
Rozstrzygnięcie: naruszenie (czternastoma głosami do trzech).
Art. 46: Z uwagi na strukturalny charakter problemu pozwane Państwo ma podjąć odpowiednie środki legislacyjne i/lub inne, by zapewnić w swoim krajowym porządku prawnym mechanizm wymagający, by właściwe władze odpowiednio uwzględniały fundamentalny charakter wolności pokojowego zgromadzania się i wykazywały odpowiednią tolerancję wobec pokojowych zgromadzeń odbywających się bez zezwolenia, a powodujących jedynie pewne zakłócenie zwykłego życia, niewykraczające poza poziom drobnego utrudnienia. Władze mogą ograniczać tę swobodę jedynie po rzetelnym zweryfikowaniu, czy ograniczenie jest uzasadnione uprawnionymi interesami, takimi jak potrzeba zapobieżenia zakłóceniu porządku lub przestępstwu lub ochrony praw i wolności innych osób; muszą one też zapewnić sprawiedliwą równowagę między takimi interesami a interesami jednostki w wykonywaniu przez nią prawa do swobodnego, pokojowego zgromadzania się. Ponadto nałożenie sankcji powinno każdorazowo wymagać szczegółowego uzasadnienia.
Zapobieganie przyszłym podobnym naruszeniom powinno być ujęte w odpowiednich ramach prawnych, w szczególności zapewniających, by krajowe instrumenty prawne odnoszące się do ograniczeń oraz warunków wykonywania prawa do wolności zgromadzeń nie stanowiły ukrytej przeszkody dla swobodnego, pokojowego zgromadzenia się, chronionego przez art. 11 Konwencji.
Art. 41: 50 000 euro tytułem szkody niemajątkowej; 1025 euro tytułem szkody majątkowej.
Trybunał uznał również, jednogłośnie, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 w sześciu z siedmiu postepowań w sprawie przestępstw administracyjnych, a także, że nie doszło do naruszenia w pozostałym postępowaniu.
(Zobacz Merabishvili p. Gruzji [Wielka Izba], skarga nr 72508/13, 28 listopada 2017 r., Nota informacyjna nr 212; Navalnyy i Yashin p. Rosji, skarga nr 76204/11, 4 grudnia 2014 r.[2], Nota informacyjna nr 180; Navalnyy i Ofitserov p. Rosji, skargi nr 46632/13 i 28671/14, 23 lutego 2016 r., Nota informacyjna nr 193; a także Navalnyye p. Rosji, skarga nr 101/15, 17 października 2017 r. Zobacz także Przewodnik na temat artykułu 18 Konwencji)
© Council of Europe/European Court of Human Rights
Niniejsze streszczenie przygotowane przez Kancelarię nie wiąże Trybunału.
Link do Not informacyjnych nt. orzecznictwa
[1] Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.). [przyp. tłum.]
[2] Tekst w tłumaczeniu na język polski jest dostępny na stronie:
http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-163925 [przyp. tłum.]
Full & Egal Universal Law Academy