©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România” (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
CURTEA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI
SECŢIA A PATRA
HOTĂRÂREA
din 15 decembrie 2015
În Cauza Ofensiva Tinerilor împotriva României
(Cererea nr. 16732/05)
Strasbourg
Hotărârea devine definitivă în condiţiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenţie. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În Cauza Ofensiva Tinerilor împotriva României,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a patra), reunită într-o cameră compusă din András Sajó, preşedinte, Vincent A. De Gaetano, Boštjan M. Zupanèiè, Paulo Pinto de Albuquerque, Krzysztof Wojtyczek, Egidijus Kûris, Iulia Antoanella Motoc, judecători, şi Françoise Elens-Passos, grefier de secţie.
După ce a deliberat în camera de consiliu, la 10 noiembrie 2015,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la aceeaşi dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află cererea nr. 16732/05 îndreptată împotriva României, prin care o asociaţie de drept român, asociaţia „Ofensiva Tinerilor” (reclamanta) a sesizat Curtea la 26 aprilie 2005, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („Convenţia”).
2. Reclamanta a fost reprezentată de C. Rădulescu , avocat în Bucureşti. Guvernul român („Guvernul”) a fost reprezentat de domnul R. H. Radu, agent guvernamental din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
3. Reclamanta se plânge în special, de hotărârea autorităţilor române, care au refuzat să-i înregistreze candidatura la alegerile parlamentare şi de imposibilitatea de a contesta hotărârea respectivă în faţa instanţelor interne. De asemenea, se plânge de faptul că a suferit o discriminare în raport cu altă asociaţie, care reprezintă minoritatea poloneză şi în raport cu partidele politice. Din această cauză, denunţă o atingere adusă drepturilor sale garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 din Convenţie, considerat separat şi coroborat cu art. 13 şi 14 din Convenţie şi de art. 11 din Convenţie.
4. La 17 iunie 2008, cererea a fost comunicată Guvernului.
ÎN FAPT
I. Circumstanţele cauzei
5. Reclamanta este o asociaţie de drept român, înfiinţată în septembrie 2004, cu sediul în Arad.
A. Înfiinţarea asociaţiei reclamante
6. În septembrie 2004, reclamanta a introdus în faţa Judecătoriei Arad o cerere de înscriere a asociaţiei, în temeiul Ordonanţei de Guvern nr. 26/2000 cu privire la asociaţii şi fundaţii („Ordonanţa nr. 26/2000”). Pe lângă actul constitutiv şi statut, aceasta a depus la dosar şi proba privind disponibilitatea denumirii sale şi cea a existenţei unui sediu şi unui patrimoniu, precum şi avizul favorabil emis în prealabil de Guvernul român, reprezentat de Departamentul pentru Relaţii Interetnice. Din statut şi din actul constitutiv reieşea că reclamanta era o organizaţie de cetăţeni români de origine poloneză, înfiinţată cu scopul de a reprezenta interesele membrilor săi. Art. 4, lit. d) din statutul respectiv prevedea participarea persoanei în cauză la alegerile prezidenţiale, parlamentare şi locale, cu respectarea legii electorale.
7. Prin încheierea din 6 septembrie 2004, după examinarea documentelor depuse la dosar, Judecătoria Arad a admis cererea reclamantei şi a dispus înscrierea sa în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor.
8. Întrucât nu s-a formulat nici un recurs, această încheiere a devenit definitivă.
B. Candidatura la alegerile parlamentare
9. La 28 noiembrie 2004, urmau să aibă loc în România alegerile parlamentare.
10. Pentru a participa la acestea, la 18 octombrie 2004, reclamanta a introdus o cerere la Biroul Electoral Central („BEC”), prin care urmărea înscrierea listei sale de candidaţi la alegerile parlamentare, în temeiul art. 4 alin. (4) din Legea nr. 373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului („Legea nr. 373/2004”).
11. În aceeaşi zi, reclamanta a transmis Biroului Electoral Central semnul său electoral, care înfăţişa un tânăr ce atrăgea atenţia asupra devizei „Acum, TINERII!” şi asupra numelui organizaţiei. Reclamanta a precizat că semnul electoral cuprindea trei elemente simbolice majore. Aceasta a explicat semnificaţia celor trei elemente după cum urmează: expresia chipului tânărului respectiv reprezenta deschiderea, seriozitatea şi competenţa, gestul făcut cu mâna dreaptă de personajul respectiv avea ca scop atragerea atenţiei, sloganul „Acum, TINERII!” era un îndemn adresat tinerilor care aparţin minorităţii poloneze, conceput pentru a-i determina pe aceştia să participe în mod activ la viaţa comunităţii şi să-şi asume cu demnitate cultura şi civilizaţia poloneză.
12. La 23 octombrie 2004, Uniunea Polonezilor din România „Dom Polski” („UPR”) ‑ organizaţie înfiinţată în 1990 cu scopul de a reprezenta interesele minorităţii poloneze, care beneficia de un mandat în Camera Deputaţilor şi care făcea parte din Consiliul Minorităţilor Naţionale (infra, pct. 33) – a contestat candidatura reclamantei la BEC.
13. În cererea depusă la BEC, UPR a expus că este singura organizaţie care reprezintă interesele minorităţii poloneze în România. Susţinea că reclamanta are legături cu partide politice şi că din denumirea sa nu reiese că aceasta reprezintă minoritatea poloneză. Aceasta afirma că singurul obiectiv al reclamantei era să obţină un mandat în Parlament şi că a folosit în acest scop cea mai uşoară cale, după spusele sale, rezervată prin lege, reprezentanţilor minorităţilor naţionale (infra, pct. 30).
14. Contestaţia formulată de UPR nu ar fi fost comunicată reclamantei.
15. La 26 octombrie 2004, printr-o hotărâre definitivă, BEC a respins cererea reclamantei după cum urmează:
„După verificarea documentelor depuse la dosar, şi anume statutul organizaţiei, actul constitutiv şi listele de semnături, este necesar să se constate că semnul (simbolistica) şi conţinutul (documentelor respective) nu dovedesc identificarea cu etnia poloneză, aşa cum este prevăzut la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 373/2004 (pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului).
„Pentru aceste motive,
decide
să respingă cererea asociaţiei Ofensiva Tinerilor.
(Hotărâre) definitivă şi irevocabilă.”
C. Contestaţiile reclamantei împotriva hotărârii BEC
1. Contestaţia împotriva hotărârii BEC în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
16. La 28 octombrie 2004, întemeindu-se pe Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 („Legea nr. 29/1990”), reclamanta a introdus în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie („Înalta Curte”) o acţiune în anularea hotărârii pronunţate de BEC la 26 octombrie 2004 (supra, pct. 15). Aceasta a susţinut că reprezintă interesele minorităţii poloneze, că îndeplineşte condiţiile prevăzute la art. 4 din Legea nr. 373/2004 , care îi permit să participe la alegeri cu o listă proprie, inclusiv condiţia care impune un număr precis de semnături, că BEC nu are competenţa de a judeca dacă o asociaţie se identifică sau nu cu o minoritate naţională si că, în orice caz, hotărârea pronunţată de BEC nu este motivată.
17. Cauza a fost înscrisă pe rolul Secţiei civile a Înaltei Curţi şi nu pe rolul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal.
18. Reclamanta nu a fost citată să se prezinte la termenul stabilit în aceeaşi zi.
19. Prin hotărârea definitivă din 28 octombrie 2004, Secţia civilă a Înaltei Curţi a declarat inadmisibilă acţiunea reclamantei . Aceasta a reţinut că Legea nr. 373/2004 prevedea în mod expres cazurile în care deciziile pronunţate de BEC puteau face obiectul unui recurs în faţa unei instanţe şi că hotărârea contestată nu intră sub incidenţa acestor cazuri.
20. Reclamanta a introdus recurs împotriva hotărârii respective, susţinând că Secţia civilă nu este competentă să se pronunţe cu privire la o acţiune în contencios administrativ. A precizat că şi-a depus acţiunea la registratura Înaltei Curţi la 28 octombrie 2004 şi că nu i-a fost comunicat nici un termen de judecată. Ulterior, a adăugat că acţiunea a fost judecată de urgenţă în aceeaşi zi, fără să fie citată, ceea ce ar fi adus atingere dreptului său la apărare şi dreptului de a accede la o instanţă. În opinia sa, respingerea acţiunii sale pe motiv de inadmisibilitate a adus atingere Constituţiei.
21. De asemenea, reclamanta a susţinut că Înalta Curte a considerat în mod eronat că hotărârea contestată a BEC avea un caracter civil şi nu unul administrativ. În plus, a indicat că, prin hotărârea sa, Înalta Curte a încălcat Hotărârea Curţii Constituţionale nr. 325 din 14 septembrie 2004. În această privinţă, a precizat că judecătorul constituţional a considerat că hotărârile pronunţate de BEC puteau fi contestate în temeiul Legii nr. 29/1990 şi că legea respectivă reprezintă dreptul comun în materie (infra, pct. 35).
22. Printr-o altă hotărâre definitivă din 15 noiembrie 2004, Înalta Curte, reunită într-un complet de nouă judecători, a declarat recursul inadmisibil, pe motiv că Legea nr. 373/2004 nu prevedea o cale de atac împotriva hotărârilor pronunţate de BEC cu privire la respingerea unei cereri de înscriere la alegerile parlamentare.
2. Contestarea hotărârii pronunţate de BEC în faţa curţii de apel.
23. Tot la 28 octombrie 2004, întemeindu-se pe Legea nr. 29/1990, reclamanta a introdus în faţa Curţii de Apel Bucureşti („curtea de apel”) o acţiune în anulare a hotărârii pronunţate de BEC la 26 octombrie 2004.
24. Această acţiune a fost trimisă Secţiei civile a Înaltei Curţi, care a stabilit un termen pentru 29 octombrie 2004, fără citarea părţilor.
25. Ca urmare a termenului din 29 octombrie 2004, la care a fost prezent mandatarul reclamantei, Înalta Curte a supus dezbaterii părţilor excepţia întemeiată pe autoritatea de lucru judecat. Reprezentanta reclamantei a precizat că nu i se adusese la cunoştinţă că respectiva cauză făcuse deja obiectul unei acţiuni între aceleaşi părţi şi cu privire la acelaşi obiect.
26. Prin hotărârea definitivă pronunţată în aceeaşi zi, Secţia civilă a Înaltei Curţi a respins acţiunea pe motiv de autoritate de lucru judecat din hotărârea din 28 octombrie 2004, citată anterior (supra, pct. 19).
27. Reclamanta a formulat recurs împotriva hotărârii respective, indicând că a iniţiat o acţiune în contencios administrativ în faţa curţii de apel şi nu o acţiune civilă în faţa Înaltei Curţi şi că nu luase cunoştinţă de motivele pentru care curtea de apel şi-a declinat competenţa în cauză. A cerut trimiterea cauzei în faţa instanţei de contencios administrativ, pe care o sesizase.
28. Prin hotărârea definitivă din 15 noiembrie 2004, Înalta Curte, reunită într-un complet de nouă judecători a declarat recursul inadmisibil pe motiv că hotărârea din 29 octombrie 2004 era definitivă.
II. Dreptul şi practica interne şi internaţionale relevante
A. Dreptul intern
29. Dispoziţiile relevante în speţă ale Ordonanţei nr. 26/2000 sunt redactate astfel:
Art. 7
„(1) Oricare dintre asociaţi [...] poate formula o cerere de înscriere a asociaţiei în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor aflat la grefa judecătoriei în a cărei circumscripţie teritorială urmează să-şi aibă sediul.
(2) Cererea de înscriere va fi însoţită de următoarele documente:
a) actul constitutiv;
b) statutul asociaţiei;
c) acte doveditoare ale sediului şi patrimoniului iniţial;
d) avizul ministerului sau organului specializat al administraţiei publice centrale în a cărui sferă de competenţă asociaţia îşi exercită activitatea.”
Art. 8
(1)„Asociaţia devine persoană juridică din momentul înscrierii ei în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor.
În termen de 3 zile de la depunerea cererii de înscriere şi a documentelor prevăzute la art. 7 alin. (2) judecătorul desemnat de preşedintele instanţei verifică legalitatea acestora şi dispune [...] înscrierea asociaţiei în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor.”
30. Dispoziţiile relevante în speţă ale Constituţiei române, aşa cum era redactată la momentul faptelor, se citesc după cum urmează:
Art. – 62 Alegerea Camerelor
„(1) Camera Deputaţilor şi Senatul sunt alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, potrivit legii electorale.
(2) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, care nu întrunesc în alegeri numărul de voturi pentru a fi reprezentate în Parlament, au dreptul la câte un loc de deputat, în condiţiile legii electorale. Cetăţenii unei minorităţi naţionale pot fi reprezentaţi numai de o singură organizaţie.
(...) »
31. Alegerile din 28 noiembrie 2004 au fost reglementate de Legea nr. 373/2004 privind alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului, publicată în Monitorul Oficial nr. 887 din 29 septembrie 2004 şi intrată în vigoare la 2 octombrie 2004. Dispoziţiile relevante în speţă ale legii respective prevedeau următoarele:
Art. 4
„(1) În sensul prezentei legi, prin minoritate naţională se înţelege acea etnie care este reprezentată în Consiliul Minorităţilor Naţionale.
(2) Organizaţiile cetăţenilor aparţinând unei minorităţi naţionale definite potrivit alin. (1), legal constituite, care nu au obţinut în alegeri cel puţin un mandat de deputat sau de senator au dreptul, împreuna, potrivit art. 62 alin. (2) din Constituţia României, la un mandat de deputat, daca au obţinut, pe întreaga ţară, un număr de voturi egal cu cel puţin 10% din numărul mediu de voturi valabil exprimate pe ţară pentru alegerea unui deputat. .
(3) Pot depune candidaturi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale reprezentate în Parlament.
(4) Pot depune candidaturi şi alte organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale definite potrivit alin. (1), legal constituite, care prezintă Biroului Electoral Central, în termen de 3 zile de la constituirea acestuia, o listă de membri cuprinzând un număr de cel puţin 15% din numărul total al cetăţenilor care, la ultimul recensământ, s-au declarat ca aparţinând minorităţii respective.
(5) Dacă numărul membrilor necesari pentru îndeplinirea condiţiilor prevăzute la alin. (4) este mai mare de 25.000 de persoane, lista membrilor trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 15 dintre judeţele ţării şi în municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 300 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi pentru municipiul Bucureşti. (...)
(7) În sensul prezentei legi, organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, prevăzute la alin. (3) şi (4), le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice.
(...) »
Art. 31
„(1) Biroul Electoral Central este alcătuit din 7 judecători ai Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele şi vicepreşedinţii Autorităţii Electorale Permanente, 16 reprezentanţi ai partidelor politice şi alianţelor acestora, care participă la alegeri, precum şi un reprezentant desemnat de grupul parlamentar al minorităţilor naţionale din Camera Deputaţilor.
(2) Desemnarea celor 7 judecători se face de preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în şedinţă publică,(...), prin tragere la sorţi, dintre judecătorii în exerciţiu ai Curţii, (...) La organizarea şi desfăşurarea tragerii la sorţi au dreptul să participe câte un reprezentant, desemnat ca atare, al partidelor politice parlamentare. (...). Procesul-verbal constituie actul de învestire.
În termen de 24 de ore de la învestire, judecătorii desemnaţi aleg, din rândul lor, prin vot secret, preşedintele Biroului Electoral Central şi locţiitorul acestuia. În termen de 24 de ore de la alegerea preşedintelui Biroului Electoral Central, biroul se completează cu preşedintele si vicepreşedinţii Autorităţii Electorale Permanente, cu câte un reprezentant al partidelor politice parlamentare, precum şi cu reprezentantul desemnat de grupul parlamentar al minorităţilor naţionale din Camera Deputaţilor. (...)
(4) În termen de două zile de la rămânerea definitivă a candidaturilor, partidele politice care nu sunt reprezentate în Parlament, alianţele politice şi alianţele electorale ale acestora care participă la alegeri comunică, în scris, Biroului Electoral Central, numele si prenumele reprezentanţilor. (...)
(5) Desemnarea reprezentanţilor partidelor politice neparlamentare, alianţelor politice şi alianţelor electorale dintre acestea în Biroul Electoral Central se face în ordinea descrescătoare a numărului listelor de candidaţi centralizate conform art. 32 alin. (1) lit. d). (...)”
Art. 32
„(1) Biroul Electoral Central are următoarele atribuţii:
a) veghează la actualizarea listelor electorale, urmăreşte aplicarea dispoziţiilor legale privitoare la alegeri pe întreg teritoriul ţării şi asigură interpretarea lor uniformă;
b) asigură publicarea în Monitorul Oficial (...) listei cuprinzând denumirea şi semnele electorale ale partidelor politice, alianţelor politice, alianţelor electorale şi organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale legal constituite, care au dreptul să participe la alegeri şi comunică lista tuturor birourilor electorale de circumscripţie imediat după constituirea acestora.
c) rezolvă întâmpinările referitoare la propria sa activitate şi contestaţiile cu privire la activitatea birourilor electorale de circumscripţie; (...)
d) centralizează, pe baza comunicărilor primite de la birourile electorale de circumscripţie, numărul de liste complete de candidaturi definitive depuse de către partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale şi organizaţiile cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale (...)
(...) »
Art. 44
„(1) Propunerile de candidaţi se fac pe circumscripţii electorale şi se depun la birourile electorale de circumscripţie cel mai târziu cu 30 de zile înainte de data alegerilor.”
Art. 47
„(1) Până la împlinirea a 20 de zile înainte de data alegerilor, cetăţenii, partidele politice, alianţele politice şi alianţele electorale pot contesta candidaturile.
(...)
(3) Contestaţiile privind înregistrarea sau respingerea candidaturilor se soluţionează de tribunalul în a cărui rază teritorială se află circumscripţia electorală, în cel mult doua zile de la primirea contestaţiei. Hotărârea nu se comunică.
(4) Împotriva hotărârii se poate face recurs, în termen de 24 de ore de la pronunţare, la curtea de apel. Recursul se soluţionează în termen de doua zile de la înregistrare. Hotărârea este definitivă şi irevocabilă.
(...) »
32. Dispoziţiile relevante în cauză din Legea nr. 14/2003 din 17 ianuarie 2003 privind partidele politice, publicată în Monitorul Oficial nr. 25 din 17 ianuarie 2003, incluse în capitolul „Înregistrarea partidelor politice”, erau redactate astfel:
Art. 19
„(3) Lista membrilor trebuie să cuprindă cel puţin 25.000 de persoane domiciliate în cel puţin 18 dintre judeţele ţării şi în municipiul Bucureşti, dar nu mai puţin de 700 de persoane pentru fiecare dintre aceste judeţe şi pentru municipiul Bucureşti”.
33. Articolele pertinente în speţă ale Hotărârii Guvernului nr. 589 din 21 iunie 2001 privind înfiinţarea Consiliului Minorităţilor Naţionale, publicată în Monitorul Oficial nr. 365 din 6 iulie 2001, erau redactate după cum urmează:
Art. 1
„Se înfiinţează Consiliul Minorităţilor Naţionale, ca organ consultativ al Guvernului, fără personalitate juridică, în coordonarea Ministerului Informaţiilor Publice, având ca scop asigurarea relaţiilor cu organizaţiile legal constituite ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale.”
Art. 2
„Consiliul Minorităţilor Naţionale este format din câte 3 reprezentanţi ai organizaţiilor cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale, reprezentate în Parlamentul României.”
34. Dispoziţiile relevante în speţă ale Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ , astfel cum era redactată la momentul faptelor şi până la modificarea acesteia prin Legea nr. 554/2003, intrată în vigoare la 6 ianuarie 2005, se citesc după cum urmează:
Art. 1
„Orice persoană fizică sau juridică, dacă se consideră vătămată în drepturile sale, recunoscute de lege, printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorităţi administrative de a-i rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege, se poate adresa instanţei judecătoreşti competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. (...)
Art. 4
„Actele administrative jurisdicţionale (...) pot fi atacate cu recurs, după epuizarea căilor administrativ-jurisdicţionale, în termen de 15 zile de la comunicare, la secţia de contencios administrativ a Curţii Supreme de Justiţie. dacă legea nu prevede un alt termen .
Hotărârea Curţii (Supreme de Justiţie) este definitivă.”
B. Jurisprudenţa internă
35. Legea nr. 67/2004 pentru alegerea autorităţilor administraţiei publice locale („Legea nr. 67/2004”) cuprindea dispoziţii similare celor din Legea nr. 373/2004 cu privire la participarea asociaţiilor minorităţilor naţionale la alegeri şi competenţa BEC. Curtea Constituţională a fost sesizată cu o excepţie de neconstituţionalitate privind art. 33 şi 35 din Legea nr. 67/2004, întemeiată pe încălcarea dreptului de acces la o instanţă ca urmare a caracterului definitiv al hotărârilor BEC. Prin Decizia nr. 325 din 14 septembrie 2004, publicată în Monitorul Oficial nr. 969 din 21 octombrie 2004, Curtea Constituţională a respins excepţia de neconstituţionalitate şi a considerat următoarele:
„(...) potrivit prevederilor ce fac obiectul controlului de constituţionalitate, hotărârile birourilor electorale sunt pronunţate în cadrul jurisdicţiilor specifice activităţii electorale, şi ele nu exclud accesul liber la justiţie.. Aceste hotărâri, fiind acte cu caracter jurisdicţional ale organelor administrative, pot fi atacate în justiţie de către cei interesaţi, în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. (...)”
36. Guvernul a depus la dosarul cauzei, în faţa Curţii, decizii pronunţate de Înalta Curte, printre care hotărârile definitive pronunţate de Secţia de contencios administrativ şi fiscal, la 4 aprilie 2007 şi la 10, 12 şi 13 iunie 2008. Din deciziile respective reiese că înalta instanţă a considerat în mod constant că activitatea BEC desfăşurată în conformitate cu art. 37 din Legea nr. 67/2004 era asemănătoare celei unei autorităţi publice centrale şi că hotărârile pronunţate de BEC în acest context, reprezentau acte administrative jurisdicţionale, în sensul dispoziţiilor legii contenciosului administrativ.
37. La 9 decembrie 2012, au avut loc noi alegeri pentru Camera Deputaţilor şi a Senatului, reglementate de Legea nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului („Legea nr. 35/2008”), în vigoare la momentul alegerilor respective. Prin hotărârea din 20 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial din 25 septembrie 2012, BEC a decis că, pentru a asigura accesul liber la justiţie, în absenţa unei dispoziţii legale, hotărârile BEC cu privire la o singură candidatură la nivel naţional, depusă de o organizaţie de cetăţeni aparţinând unei minorităţi naţionale, vor fi contestate în faţa Tribunalului Bucureşti. De asemenea, hotărârile Tribunalului Bucureşti puteau fi contestate la Curtea de Apel Bucureşti, în termen de 24 de ore.
C. Dispoziţiile interne cu privire la Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării („CNCD”)
38. CNCD, organ administrativ autonom cu atribuţii judiciare, are sarcina de a controla la nivel naţional, din oficiu sau la plângerea unei persoane fizice şi juridice, respectarea principiului nediscriminării, aşa cum este prevăzut în Ordonanţa de Guvern nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. Acesta poate fi sesizat de orice persoană care se consideră victima unei discriminări în termen de un an de la presupusele fapte discriminatorii. Colegiul director, un organism format din nouă membri aleşi cu majoritate simplă pentru un mandat de cinci ani de către deputaţi şi senatori, are competenţa de a aplica sancţiuni (avertisment sau amendă contravenţională), dacă constată existenţa unei discriminări. De asemenea, poate acorda asistenţă victimelor. Hotărârile CNCD sunt comunicate părţilor. Mandatul CNCD cuprinde şi prevenirea discriminării, prin intermediul organizării de activităţi de sensibilizare, prin realizarea de studii şi de alte lucrări de cercetare, precum şi prin colectarea datelor şi medierea între părţi. Hotărârile pronunţate de CNCD pot fi contestate în faţa instanţelor interne, în conformitate cu prevederile Ordonanţei de Guvern nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor.
D. Lucrările Comisiei Europene pentru democraţie prin drept („Comisia de la Veneţia”)
1. Codul bunelor practici în materie electorală
39. Codul bunelor practici în materie electorală a fost adoptat de Comisia de la Veneţia în cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare care a avut loc la 5 şi 6 iulie 2002 şi prezentat Adunării Parlamentare a Consiliului Europei la 6 noiembrie 2002. Acesta este prezentat în părţile sale relevante în speţă şi în special, în ceea ce priveşte problema existenţei unui sistem de recurs efectiv în materie electorală, în cauza Grosaru împotriva României (nr. 78039/01, pct. 22, CEDO 2010).
2. Raportul asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale
40. Raportul asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale a fost adoptat de Comisia de la Veneţia la 25 ianuarie 2000. Acesta priveşte participarea organelor alese ale statului şi în special, a parlamentului naţional. Această participare este examinată din perspectiva dreptului electoral şi a posibilităţilor pe care le oferă persoanelor aparţinând minorităţilor naţionale de a fi prezente în cadrul organelor alese.
Potrivit raportului, existenţa normelor de drept electoral privind reprezentarea specială a minorităţilor constituie excepţia. Astfel, printre statele care au răspuns la chestionarul Comisiei de la Veneţia, doar trei ‑ Croaţia, România, Slovenia ‑ prevedeau alegerea deputaţilor care trebuie să reprezinte minorităţile naţionale. De altfel, România este ţara cu cel mai mare număr de partide politice şi de organizaţii de cetăţeni aparţinând minorităţilor naţionale – asimilate partidelor politice în materie electorală – care au participat la alegeri şi au deputaţi şi senatori în Parlament.
ÎN DREPT
I. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie
41. Reclamanta pretinde că refuzul BEC de a-i înregistra candidatura la alegerile parlamentare a adus atingere drepturilor garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, redactat după cum urmează:
„Înaltele Părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.”
A. Cu privire la admisibilitate
42. Constatând că acest capăt de cerere nu este în mod vădit nefondat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie şi că nu prezintă nici un alt motiv de inadmisibilitate, Curtea îl declară admisibil.
B. Cu privire la fond
1. Argumentele părţilor
a) Reclamanta
43. Reclamanta susţine că BEC i-a respins cererea de participare la alegeri pe baza unui motiv care nu era prevăzut de lege, şi anume, lipsa de identificare cu etnia poloneză. Aceasta precizează că legea prevedea o procedură specială pentru asociaţiile care reprezintă minorităţile naţionale care doresc să participe la alegeri şi că era vorba despre o procedură diferită de cea prevăzută pentru reprezentanţii minorităţilor care îndeplineau deja mandate în Parlament.
44. De asemenea, reclamanta susţine că necesitatea ca semnul electoral ales de o asociaţie să fie reprezentativ pentru minoritatea în cauză, nu reprezintă o condiţie prevăzută de lege pentru a participa la alegeri. Aceasta consideră că doar alegătorii, şi nu BEC, puteau decide, prin vot, ce asociaţie le reprezenta cel mai bine interesele.
b) Guvernul
45. Guvernul precizează că reclamanta nu era reprezentată în Parlament şi că trebuia să îndeplinească condiţiile prevăzute la art. 4 alin. (4) din Legea nr. 373/2004 în vederea participării la alegeri. Persoana în cauză trebuia să depună o listă de semnături, cu un număr reprezentând cel puţin 15% din numărul total de cetăţeni care, la ultimul recensământ, declaraseră că aparţin minorităţii poloneze. Guvernul mai afirmă că la ultimul recensământ, 3559 de persoane declaraseră că sunt de origine poloneză şi că doar 48 dintre acestea locuiau în judeţul Arad, unde se află sediul reclamantei.
46. Guvernul precizează că BEC, în exerciţiul atribuţiilor conferite prin lege, verificase documentele prezentate de reclamantă şi constatase că semnul electoral ales de aceasta din urmă, precum şi conţinutul documentelor respective, nu dovedeau identificarea persoanei în cauză cu etnia poloneză, aşa cum este impus de Legea nr. 373/2004. Acesta precizează că semnul electoral este un element esenţial de identificare a candidatului, conceput pentru a fi utilizat în campania electorală şi imprimat pe buletinele de vot. În această privinţă, precizează că semnul electoral al reclamantei reprezintă imaginea unui tânăr care priveşte în faţa sa, însoţită de un slogan care nu se adresează doar persoanelor de origine poloneză. În aceste condiţii, Guvernul consideră că reclamanta ar fi putut să-şi mărească numărul de alegători, mesajul său adresându-se, potrivit acestuia, tuturor cetăţenilor români cu drept de vot şi nu doar comunităţii poloneze, alcătuită din 3559 de cetăţeni. Astfel, cetăţenii ar fi putut să creadă că votează cu o formaţiune care militează pentru promovarea intereselor tinerilor din România şi nu cu o organizaţie care reprezintă interesele minorităţii poloneze. Guvernul declară că reclamanta ar fi intrat în competiţie directă cu organizaţia care reprezintă minoritatea poloneză în Parlament – şi anume UPR–, că aceasta din urmă se adresează doar persoanelor care aparţin minorităţii poloneze şi că, prin urmare, reclamanta nu ar fi acordat nici o şansă de succes acestei organizaţii care, în opinia sa, reprezenta de fapt, interesele minorităţii în cauză.
47. De asemenea, Guvernul menţionează că asociaţia reclamantă a fost înfiinţată în septembrie 2004, şi anume cu puţin timp înainte de data stabilită pentru alegerile parlamentare: astfel, persoana în cauză nu ar fi avut timp suficient pentru a dovedi implicarea în proiecte care serveau intereselor minorităţii poloneze.
48. Guvernul consideră că toate argumentele pe care le-a prezentat dovedesc că hotărârea pronunţată de BEC urmărea un scop legitim, şi anume a se asigura că interesele minorităţii poloneze erau într-adevăr, reprezentate în cadrul corpului legislativ român. Întemeindu-se pe aceleaşi elemente, Guvernul susţine că această măsură nu era disproporţionată faţă de scopul urmărit. Cu privire la acest ultim punct, hotărârea în litigiu a fost pronunţată de un organism independent şi imparţial.
2. Motivarea Curţii
a) Principiile generale
49. Curtea reaminteşte că art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie consacră un principiu fundamental într-un regim politic cu adevărat democratic şi are o importanţă capitală în sistemul Convenţiei (Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, 2 martie 1987, pct. 47-51, seria A nr. 113). Rolul statului, în calitate de ultim garant al pluralismului, implică adoptarea de măsuri pozitive pentru a organiza alegerile democratice în „condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului privind alegerea corpului legislativ” [Özgürlük ve Dayanýşma Partisi (ÖDP)împotriva Turciei, nr. 7819/03, pct. 27, CEDO 2012].
50. Statele dispun, în special, de o mare latitudine pentru a adopta, în ordinea lor constituţională, norme privind statutul de parlamentar, printre care criteriile de ineligibilitate. Deşi împart o preocupare comună – de a asigura independenţa aleşilor, dar şi libertatea alegătorilor –, aceste criterii variază în funcţie de factorii istorici şi politici specifici fiecărui stat, numărul mare de situaţii prevăzute de constituţii şi de legislaţiile electorale ale multor state membre în Consiliul Europei demonstrează diversitatea alegerilor posibile în materie. În sensul aplicării art. 3, orice lege electorală trebuie să fie apreciată în lumina evoluţiei politice a ţării, astfel încât detalii inacceptabile în cadrul unui anumit sistem se pot justifica în cadrul altuia. Această marjă de manevră acordată statului este totuşi, limitată de obligaţia de a respecta principiul fundamental al art. 3, şi anume „libera exprimare a opiniei poporului privind alegerea corpului legislativ” [Mathieu-Mohin şi Clerfayt citată anterior, pct. 54 şi Ždanoka c. Lettonie (MC), nr. 58278/00, pct. 106, CEDO 2006‑IV].
51. Drepturile garantate prin art. 3 citat anterior nu sunt absolute. Există loc de „limitări implicite”, iar statele contractante trebuie să-şi acorde o marjă mare de apreciere în materie [a se vedea, printre altele, Matthews împotriva Regatului Unit (MC), nr. 24833/94, pct. 63, CEDO 1990I şi Labita împotriva Italiei (MC), nr. 26772/95, pct. 201, CEDO 2000-IV]. 30. În ceea ce priveşte dreptul de a candida, respectiv aspectul „pasiv” al drepturilor garantate prin art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, Curtea este mai prudentă în aprecierea restricţiilor în acest context decât atunci când i se solicită să examineze restricţii privind dreptul de vot, respectiv elementul „activ” al drepturilor garantate prin acelaşi articol.
52. Cu toate acestea, Curtea are competenţa de a se pronunţa în ultimă instanţă cu privire la respectarea cerinţelor art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie: dacă dreptul de a candida nu este absolut, limitările implicite care pot face obiectul său, nu trebuie să-l reducă până la a aduce atingere esenţei sale şi nici să-l priveze de efectivitatea sa. Limitări asemănătoare trebuie să fie conforme cu statul de drept şi însoţite de suficiente garanţii pentru a evita arbitrariul (Petkov şi alţii împotriva Bulgariei, nr. 77568/01, 178/02 şi 505/02, pct. 59, 11 iunie 2009)
53. În cele din urmă, Curtea reaminteşte că a subliniat mereu necesitatea evitării deciziilor arbitrare şi abuzurile de putere în materie electorală, în special, în ceea ce priveşte înregistrarea candidaţilor (a se vedea, printre altele, Melnitchenko împotriva Ucrainei, nr. 17707/02, pct. 59, CEDO 2004-X şi Podkolzina împotriva Letoniei, nr. 46726/99, pct. 35, CEDO 2002-II). De asemenea, a considerat că procedurile prevăzute pentru înregistrarea candidaţilor trebuie să se caracterizeze prin echitate procedurală şi securitate juridică (Ždanoka, citată anterior, pct. 107, 108 şi 115, şi Partidul conservator rus al antreprenorilor împotriva Rusiei, nr. 55066/00 şi 55638/00, pct. 50, 11 ianuarie 2007).
b) Aplicarea principiilor în speţă
54. Curtea constată, cu titlu preliminar, că respectiva cauză vizează contextul legislativ specific României, care prevede norme speciale pentru a participa la alegeri, în favoarea organizaţiilor care aparţin minorităţilor. Într-adevăr, România a ales să asigure minorităţilor o reprezentare specială în Parlament, fiind statul european cu cel mai mare număr de partide şi organizaţii de minorităţi care participă la alegeri şi care au reprezentanţi în Parlament (a se vedea concluziile Raportului asupra dreptului electoral şi a minorităţilor naţionale , supra, pct. 40).
55. Curtea consideră că art. 1 din Protocolul nr. 3 la Convenţie nu obligă statele contractante să introducă condiţii specifice în favoarea minorităţilor, pentru a participa la alegeri. Cu toate acestea, un stat care dispune de un asemenea sistem trebuie, în principiu, să se asigure că normele electorale aplicabile sunt clare, pentru a evita o interpretare arbitrară la momentul aplicării acestora. (a se vedea, pentru o situaţie referitoare la modul în care BEC a interpretat dispoziţiile legislative relevante cu privire la alegerea deputaţilor care reprezintă minorităţi naţionale, cauza Grosaru împotriva României, nr. 78039/01, CEDO 2010).
56. Referitor la circumstanţele cauzei, Curtea constată că respectiva cauză se referă la condiţiile de eligibilitate prevăzute de lege pentru dreptul de a candida. Dreptul de a candida la alegeri, garantat de art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie şi inerent noţiunii de regim cu adevărat democratic, este doar iluzoriu dacă persoana în cauză poate fi, în orice moment şi în mod arbitrar, privată de acesta. În consecinţă, dacă este adevărat că statele dispun de o marjă mare de apreciere pentru a stabili condiţiile de eligibilitate in abstracto, principiul caracterului efectiv al drepturilor impune ca deciziile de constatare a încălcării condiţiilor respective în cazul unui candidat, să fie conforme cu un anumit număr de criterii care să permită evitarea arbitrarului. În special, aceste decizii trebuie luate de un organ care prezintă un minim de garanţii de imparţialitate. De asemenea, puterea autonomă de apreciere a organului respectiv nu trebuie să fie excesivă: trebuie fie circumscrisă, la un nivel suficient de precizie, dispoziţiilor din dreptul intern. În sfârşit, procedura de constatare a caracterului ineligibil trebuie să fie de natură să garanteze o decizie echitabilă şi obiectivă şi să evite orice abuz de putere din partea autorităţii competente (Podkolzina, citată anterior, pct. 33).
57. Curtea constată că BEC şi-a fondat hotărârea din 26 octombrie 2004 pe art. 4 alin. (1) din Legea nr. 373/2004, considerând că semnul electoral şi documentele prezentate în sprijinul cererii sale de către reclamantă, nu dovedeau identificarea acesteia cu etnia poloneză. Or, Curtea constată că nici art. 4 alin. (1) din Legea nr. 373/2004, nici art. 4 în ansamblul său, nu impunea candidaţilor care doreau să reprezinte interesele minorităţilor naţionale, anumite condiţii în ceea ce priveşte semnele electorale alese. O asemenea precizare s-a dovedit decisivă la momentul stabilirii validităţii unei candidaturi, cu atât mai mult cu cât articolul în cauză viza situaţia specifică a minorităţilor naţionale, care, după cum susţine, de altfel, şi Guvernul, se adresează, în primul rând, unui electorat ţintă.
58. Întrebarea care se pune în speţă este dacă această lipsă de claritate a normelor electorale putea genera o interpretare arbitrară la momentul aplicării lor. În această privinţă, aceasta ia act de faptul că BEC a respins cererea reclamantei, menţionând că semnul electoral şi conţinutul documentelor „nu dovedeau identificarea cu etnia poloneză, aşa cum este prevăzut la art. 4 alin. (1) din Legea nr. 373/2004”. Cu toate acestea, observă că această dispoziţie definea minoritatea care avea dreptul de a participa la procesul electoral ca fiind „etnia reprezentată în cadrul Consiliului Minorităţilor Naţionale.” Fără îndoială, minoritatea poloneză aparţinea acestei categorii, având în vedere că interesele sale erau deja reprezentate în Parlament şi în Consiliul Minorităţilor Naţionale, prin UPR. Curtea observă, de asemenea, că după primirea avizului favorabil înfiinţării sale, din partea Guvernului, reprezentat de Departamentul pentru Relaţii Interetnice (supra, pct. 6), reclamanta a devenit asociaţie. În cele din urmă, Curtea constată că încheierea din 6 septembrie 2004 care admitea cererea de înscriere a reclamantei în Registrul asociaţiilor şi fundaţiilor, nu a fost contestată (supra, pct. 8).
59. Având în vedere motivele invocate de BEC pentru a respinge candidatura reclamantei, în temeiul bazei legale menţionate în hotărârea din 26 octombrie 2004, Curtea consideră că legea nu prevedea clar condiţiile pe care trebuia să le îndeplinească reprezentanţii minorităţilor fără reprezentare în Parlament. În acelaşi timp, domeniul de aplicare al puterii decizionale exercitate de BEC în materie, nu era suficient definit.
60. Curtea remarcă apoi, că în calitate de organizaţie care reprezintă o minoritate naţională, fără reprezentare în Parlament, reclamanta trebuia să-şi depună candidatura la BEC, care funcţiona, în acest caz, ca un birou electoral de circumscripţie. După ce a examinat dosarul care îi fusese înaintat şi fără a informa persoana în cauză de existenţa unei contestaţii cu privire la candidatura sa (supra, pct. 14), BEC a refuzat să înregistreze candidatura reclamantei, pe motiv că semnul electoral şi conţinutul documentelor nu dovedeau identificarea acesteia cu etnia poloneză. Având în vedere că deciziile pronunţate de BEC în calitate de autoritate competentă pentru a înregistra candidatura unei minorităţi naţionale la alegeri, nu puteau, potrivit legii, să facă obiectul unui recurs în faţa instanţelor interne, Curtea trebuie să examineze, dacă, în speţă, BEC este un organ care prezintă un minim de garanţii de imparţialitate. În această privinţă, aceasta constată că BEC era format din şapte judecători, 16 reprezentanţi ai partidelor, formaţiunilor politice şi coaliţiilor acestora, care participă la alegeri, precum şi un reprezentant desemnat de grupul parlamentar al minorităţilor naţionale din Camera Deputaţilor. Aceasta precizează că interesele minorităţilor naţionale erau reprezentate de un singur reprezentant care era desemnat de către organizaţiile minorităţilor naţionale reprezentate deja în Parlament (a se vedea, supra, pct. 31 şi în special art. 31 din Legea nr. 373/2004). Prin urmare, majoritatea membrilor BEC era reprezentată de formaţiuni politice care participau la alegeri. Conform Curţii, o asociaţie a cărei candidatură la alegeri a fost respinsă, are motive legitime să se teamă că marea majoritate a anumitor membri ai organului care i-a examinat candidatura – în speţă, membrii care reprezintă celelalte partide politice ale biroului central – pot să aibă un interes contrar interesului său. Regulile privind componenţa acestui organ, alcătuit dintr-un mare număr de membri care reprezintă partidele politice, nu par deci să ofere o garanţie minimă de imparţialitate, fără altă măsură compensatorie (a se vedea, în acest sens, Grosaru, citată anterior, pct. 54).
61. În plus, Curtea ia act de faptul că nici o instanţă naţională nu s-a pronunţat cu privire la interpretarea dispoziţiei legale aplicate de BEC. În fapt, deşi reclamanta a introdus acţiuni în faţa Înaltei Curţi şi a curţii de apel, întemeiate pe Legea nr. 29/1990 contenciosului administrativ, acţiunile sale au fost înregistrate pe rolul Secţiei civile a Înaltei Curţi şi au fost declarate inadmisibile, pe motiv că, potrivit Legii nr. 373/2004, hotărârile BEC – precum cea pronunţată în prezenta cauză – erau definitive şi nu puteau fi atacate cu recurs. Nu i s-a furnizat nici o explicaţie cu privire la reîncadrarea acţiunilor introduse de reclamantă în contencios administrativ în acţiuni întemeiate pe legea electorală. În plus, reclamanta nu a fost citată în faţa Înaltei Curţi la termenul din 28 octombrie 2004 şi astfel, nu a avut ocazia să-şi expună argumentele (supra, pct. 18).
62. În aceste condiţii, Curtea consideră că, în lipsa unor garanţii suficiente cu privire la imparţialitatea organului însărcinat cu examinarea cererii de candidatură a reclamantei, în speţă, procedura era incompatibilă cu cerinţele în materie de eligibilitate a candidaţilor (supra, pct. 39 şi 56). Curtea ia act de faptul că la alegerile următoare, BEC a pronunţat o hotărâre care indica autoritatea competentă pentru a judeca contestaţiile împotriva hotărârilor sale, pronunţate cu privire la depunerea unei singure candidaturi la nivel naţional de către o organizaţie de cetăţeni aparţinând unei minorităţi naţionale (supra, pct. 37)
63. Având în vedere elementele precedente, Curtea consideră că lipsa de claritate a legii electorale referitoare la minorităţile naţionale şi lipsa de garanţii suficiente cu privire la imparţialitatea organelor însărcinate cu examinarea cererii de candidatură a reclamantei, au adus atingere esenţei drepturilor garantate de art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
Prin urmare, această dispoziţie a fost încălcată în speţă.
II. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 13 din Convenţie, coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie
64. Reclamanta se plânge că nu a beneficiat la nivel intern de o cale de atac efectivă, care să-i fi permis să atace hotărârea BEC cu privire la refuzul de a înscrie candidatura sa la alegerile parlamentare. Aceasta invocă art. 13 din Convenţie, redactat după cum urmează:
„Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de [...] Convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
A. Cu privire la admisibilitate
65. Constatând că acest capăt de cerere nu este în mod vădit nefondat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie şi că nu prezintă nici un alt motiv de inadmisibilitate, Curtea îl declară admisibil.
B. Cu privire la fond
66. Denunţând lipsa unei căi de atac efective în dreptul intern, care i-ar fi permis să atace refuzul BEC de a-i înregistra candidatura la alegerile parlamentare, reclamanta explică că art. 47 din Legea nr. 373/2004 reglementa o procedură diferită şi că nu era aplicabilă în situaţia sa. Aceasta precizează că hotărârea BEC din 26 octombrie 2004 menţiona în mod expres caracterul definitiv şi irevocabil al acesteia şi că, prin urmare, hotărârea respectivă nu putea face obiectul unui recurs.
67. Guvernul susţine că reclamanta dispunea de o cale de atac efectivă în dreptul intern, în sensul art. 13 din Convenţie. În această privinţă, precizează că reclamanta ar fi putut contesta hotărârea BEC în faţa instanţelor naţionale, fie pe calea contenciosului administrativ, fie întemeindu-se pe art. 47 din Legea nr. 373/2004, fie invocând direct art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie.
68. Curtea subliniază că tocmai a examinat din perspectiva art. 3 din Protocolul nr. 1, modul de funcţionare a căilor de atac referitoare la refuzul BEC de a înregistra candidatura reclamantei. Prin urmare, consideră că nu este necesar să examineze separat, lipsa unei căi de atac efective din punctul de vedere al art. 13 din Convenţie (a se vedea în acest sens, Podkolzina, citată anterior, pct. 45).
III. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 14 din Convenţie, coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie
69. Reclamanta denunţă situaţia sa, pe care o califică drept mai puţin avantajoasă decât cea a organizaţiei care reprezintă minoritatea de origine poloneză care participă la alegeri şi care ocupă deja locuri în Parlament, pe motiv că, spre deosebire de cea din urmă, candidatura sa nu a fost automat acceptată şi că a trebuit să dovedească identificarea sa cu comunitatea poloneză. În plus, se plânge de tratament discriminatoriu în raport cu partidele politice, din cauza procentului de semnături pe care a trebuit să-l furnizeze în sprijinul candidaturii sale. AInvocă art. 14 din Convenţie, care se citeşte după cum urmează:
„Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de [...] Convenţie trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”
Cu privire la admisibilitate
1. Argumentele părţilor
70. Guvernul invocă neepuizarea căilor de atac interne, pe motiv că reclamanta nu a sesizat CNCD în temeiul dispoziţiilor Ordonanţei de Guvern nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare. În continuare, acesta explică că art. 4 alin. 4 din Legea nr. 373/2004 viza protejarea intereselor minorităţilor în ansamblul acestora, având în vedere avantajele prevăzute de lege în favoarea acestora, în materie electorală. Acesta mai menţionează că partidele politice şi organizaţiile de cetăţeni care aparţin minorităţilor naţionale reprezintă categorii diferite şi care se supun unor regimuri juridice distincte.
71. Reclamanta expune că CNCD nu este un organ jurisdicţional şi că, având în vedere puterile conferite acestuia de lege, nu ar fi putut să oblige BEC să reexamineze candidatura sa la alegeri.
72. Aceasta consideră că toţi candidaţii la alegeri ar trebui să beneficieze de şanse egale de participare şi că alegătorii sunt cei care decid prin vot cine ar trebui să le reprezinte interesele. În ceea ce priveşte discriminarea în raport cu partidele politice angajate în cursa electorală, aceasta arată că partidele politice trebuie să prezinte la momentul înfiinţării, o listă cu 25.000 de semnături, în timp ce aceasta, în calitate de reprezentantă a unei minorităţi, a trebuit să prezinte o listă de semnături reprezentând cel puţin 15% din numărul total al cetăţenilor care, la ultimul recensământ, au declarat că aparţin minorităţii în cauză. Potrivit reclamantei, există o disproporţie evidentă între procentul de 15% care i-a fost impus şi numărul de 25.000 de semnături, care, raportat la numărul de cetăţeni români, ar fi reprezentat în mod evident un procentaj inferior.
2. Motivarea Curţii
73. . Curtea reaminteşte că discriminarea constă în a trata în mod diferit, fără justificare obiectivă şi rezonabilă, persoane aflate în situaţii comparabile. Tratamentul diferenţiat este lipsit de „justificare obiectivă şi rezonabilă” atunci când nu urmăreşte un „scop legitim”sau când nu există un „raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit” [Sejdiæ şi Finci împotriva Bosniei şi Herţegovinei (MC), nr. 27996/06 şi 34836/06, pct. 42, CEDO 2009]. Domeniul de aplicare a marjei de apreciere de care dispun în această privinţă, părţile contractante, variază în funcţie de circumstanţe, domenii şi context [Andrejeva împotriva Letoniei (MC) nr. 55707/00, pct. 82, CEDO 2009].
74. În speţă, Curtea nu consideră necesar să se pronunţe asupra chestiunii epuizării căilor de atac interne, având în vedere că acest capăt de cerere este inadmisibil pentru motivele expuse mai jos.
a) Cu privire la aspectul capătului de cerere privind presupusa discriminare în raport cu organizaţia care reprezintă minoritatea poloneză şi care îndeplinesc deja mandate în Parlament
75. Curtea observă că doar asociaţiile reprezentând minorităţile naţionale care nu îndeplinesc mandate în Parlament trebuie să prezinte un anumit număr de semnături în sprijinul candidaturii acestora. Totuşi, Curtea consideră că această diferenţă de tratament a avut o justificare obiectivă şi rezonabilă, având în vedere scopul urmărit de art. 4 alin. 4 din Legea nr. 373/2004. În fapt, norma respectivă avea ca obiectiv să asigure că orice organizaţie care participă la alegeri în calitate de reprezentantă a unei minorităţi naţionale reprezintă într-adevăr, interesele celei din urmă şi că beneficiază de sprijin. Or, în cazul organizaţiilor alese deja în Parlament, un astfel de sprijin putea fi presupus [Soberania de la Razon şi alţii împotriva Spaniei (dec.), nr. 30537/12, pct. 34, 26 mai 2015].
76. Rezultă că această parte a capătului de cerere este clar nefondată şi trebuie respinsă în aplicarea art. 33 § 3 lit. a) şi art. 33 § 4 din Convenţie.
b) Cu privire la aspectul capătului de cerere referitor la presupusa discriminare în raport cu partidele politice
77. Curtea observă, cu titlu introductiv, că respectiva candidatură a asociaţiei reclamante nu a fost respinsă pe motiv de neprezentare a numărului de semnături impuse de legea electorală . În consecinţă, Curtea nu consideră necesar să examineze dacă reclamanta se poate considera victima unei încălcări a Convenţiei, pe motivul dispoziţiei legale criticate, având în vedere că acest aspect al capătului de cerere este inadmisibil pentru motivele expuse mai jos.
78. Astfel, Curtea reaminteşte că, dacă necesitatea furnizării unui anumit număr de semnături, nu reprezintă în sine, o încălcare a dreptului de a candida la alegeri, existenţa unor diferenţe considerabile între posibilii participanţi la alegeri, ar putea să ridice probleme din perspectiva art. 14, coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie [a se vedea, mutatis mutandis, Brito da Silva Guerra şi Sousa Magno împotriva Portugaliei (dec.), nr. 26712/06 şi 26720/06, 17 iunie 2008, şi Mihaela Mihai Neagu împotriva României (dec.), nr. 66345/09, pct. 31, 6 martie 2014].
79. În speţă, Curtea ia act de faptul că reclamanta şi organizaţiile care doreau să se constituie în partide politice, erau posibili candidaţi la alegeri. Aceasta arată că obligaţia celorlalţi candidaţi de a furniza semnături, era prevăzută de lege în etape diferite: în aplicarea Legii nr. 14/2003 privind partidele politice, acestea din urmă trebuiau să furnizeze 25.000 de semnături pentru a se înfiinţa şi a fi înregistrate, în timp ce reclamanta trebuia să furnizeze semnăturile respective la momentul înregistrării candidaturii sale la alegeri.
80. În continuare, Curtea constată că organizaţiile care reprezintă minorităţile naţionale trebuie să furnizeze o listă de semnături reprezentând 15% din numărul total de cetăţeni, care, la ultimul recensământ. au declarat că aparţin minorităţii în cauză, în timp ce partidele trebuie să furnizeze la momentul înfiinţării, o listă de 25.000 de semnături, ceea ce, raportat la populaţia care beneficiază de drept de vot, reprezintă un procent mult mai mic decât 15%.
81. Cu toate acestea, Curtea consideră că respectiva obligaţie nu urmărea aceleaşi scop în ambele cazuri. Astfel, numărul de semnături necesar înfiinţării unui partid politic avea ca obiectiv garantarea reprezentativităţii acestuia din urmă, la nivel naţional, această reprezentativitate corespunzând numărului de cetăţeni care voiau ca interesele lor să fie reprezentate de un anumit partid politic. Procentul impus unei asociaţii care reprezintă o minoritate naţională avea ca scop asigurarea reprezentativităţii respectivei asociaţii în cadrul minorităţii în cauză şi evitarea eventualelor fraude, având în vedere avantajele acordate minorităţilor naţionale. În plus, având în vedere rolul şi statutul partidelor politice în calitate de organe reprezentative, Curtea consideră că cerinţa cu privire la numărul de semnături necesare pentru a candida în numele unei minorităţi naţionale, se dovedeşte justificată, nefiind discriminatorie (a se vedea, mutatis mutandis, Mihaela Mihai Neagu, citată anterior, pct. 40).
82. Rezultă că această parte a capătului de cerere este clar nefondată şi trebuie respinsă în aplicarea art. 33 § 3 lit. a) şi art. 33 § 4 din Convenţie.
IV. Cu privire la pretinsa încălcare a art. 11 din Convenţie
83. Reclamanta se plânge că refuzul BEC de a înregistra candidatura sa la alegeri, ar fi privat-o de dreptul la libertatea de asociere. Aceasta citează art. 11 din Convenţie, redactat după cum urmează:
« 1. Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire paşnică şi la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.
2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moralei ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restricţii legitime să fie impuse în exercitarea acestor drepturi de către membrii forţelor armate, poliţiei sau administraţiei de stat.”
A. Cu privire la admisibilitate
84. Constatând că acest capăt de cerere nu este în mod vădit nefondat în sensul art. 35 § 3 lit. a) din Convenţie şi că nu prezintă nici un alt motiv de inadmisibilitate, Curtea îl declară admisibil.
B. Cu privire la fond
85. Reclamanta susţine că dispoziţiile legale aplicabile în materie, în opinia sa, discriminatorii, întrucât i-ar fi restrâns dreptul de a participa la alegeri, au dus la încălcarea art. 11 din Convenţie.
86. Guvernul declară că refuzul BEC de a înregistra candidatura reclamantei la alegerile din 2004, nu a reprezentat o încălcare a dreptului la libertatea de asociere a persoanei în cauză. Presupunând că ar fi existat o ingerinţă, Guvernul consideră că aceasta era prevăzută la art. 4 din Legea nr. 373/2004, că urmărea un scop legitim şi că era necesară într-o societate democratică.
87. Referitor la art. 13 din Convenţie, Curtea consideră că soluţia la care a ajuns cu privire la presupusa încălcare a art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, considerat separat (supra, pct. 63), o scuteşte de încadrarea în domeniul art. 11 din Convenţie.
V. Cu privire la celelalte pretinse încălcări
88. În cele din urmă, reclamanta denunţă încălcarea dreptului la un proces echitabil, după cum este garantat de art. 6 din Convenţie, din cauza modului în care s-au desfăşurat procedurile introduse de aceasta în faţa instanţelor naţionale.
89. Curtea observă că procedurile în litigiu se refereau la o contestaţie privind dreptul reclamantei de a participa la alegerile parlamentare, în calitate de reprezentantă a unei minorităţi naţionale. Litigiile făceau referire la drepturi cu caracter politic, şi nu la drepturi cu caracter civil, în sensul art. 6 din Convenţie [a se vedea, în acest sens, Ždanoka împotriva Letoniei, (dec.), nr. 52278/00, 6 martie 2003 şi Karimov împotriva Azerbaidjanului, nr. 12535/06, pct. 54, 25 septembrie 2014]. Prin urmare, dispoziţia din urmă nu este aplicabilă procedurilor în litigiu.
90. Rezultă că acest capăt de cerere este incompatibil ratione materiae cu dispoziţiile Convenţiei în sensul art. 35 § 3 lit. a) şi trebuie respins în conformitate cu art. 35 § 4.
VI. Cu privire la aplicarea art. 41 din Convenţie
91. În conformitate cu art. 41 din Convenţie,
„În cazul în care Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a Protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă.”
A. Prejudiciu
92. Reclamanta solicită 25.000 euro (EUR) cu titlu de prejudiciu material suferit. Aceasta precizează că refuzul BEC de a înregistra candidatura sa, a împiedicat-o să solicite şi să obţină fondurile publice prevăzute de lege, în favoarea organizaţiilor care reprezintă o minoritate naţională. Aceasta solicită, de asemenea, 25.000 EUR cu titlu de prejudiciu moral suferit ca urmare a pretinselor încălcări ale Convenţiei şi ale Protocolului nr. 1.
93. Guvernul consideră că suma solicitată cu titlu de prejudiciu material este speculativă. Acesta arată că statul acordă anumite sume de bani organizaţiilor care apară interesele minorităţilor naţionale, reprezentate în cadrul Consiliului Minorităţilor Naţionale, şi anume organizaţiile care au obţinut un mandat de reprezentare. Acesta precizează că simpla înregistrare a unei candidaturi nu conferă astfel de drepturi.
94. De asemenea, Guvernul declară că reclamanta nu a dovedit legătura de cauzalitate între pretinsele încălcări ale Convenţiei şi prejudiciul moral pretins. Acesta consideră că o constatare a încălcării ar reprezenta o reparaţie suficientă a prejudiciului moral. Acesta susţine că suma respectivă este, în orice caz, excesivă în raport cu jurisprudenţa Curţii în materie.
95. Curtea nu identifică nici o legătură de cauzalitate între încălcarea constatată şi prejudiciul material pretins şi respinge cererea aferentă acestuia. Cu privire la suma solicitată cu titlu de prejudiciu moral, aceasta consideră că această constatare a încălcării reprezintă în sine, o reparaţie echitabilă suficientă.
B. Cheltuieli de judecată
96. Reclamanta nu a formulat nici o cerere de rambursare a cheltuielilor de judecată.
Pentru aceste motive,
în unanimitate,
CURTEA:
1. declară cererea admisibilă în ceea ce priveşte capetele de cerere întemeiate pe art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, considerat separat şi coroborat cu art. 13 din Convenţie şi pe art. 11 din Convenţie şi inadmisibilă pentru celelalte capete de cerere;
2. hotărăşte că a fost încălcat art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie;
3. hotărăşte că nu este necesar să se examineze capătul de cerere întemeiat pe art. 13 din Convenţie coroborat cu art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie;
4. hotărăşte că nu este necesar să examineze capătul de cerere întemeiat pe art. 11 din Convenţie;
5. hotărăşte că această constatare a încălcării reprezintă în sine o reparaţie echitabilă suficientă pentru prejudiciul moral suferit de reclamantă.
6. respinge cererea de acordare a unei reparaţii echitabile pentru celelalte capete de cerere.
Redactată în limba franceză, apoi comunicată în scris, la 15 decembrie 2015, în temeiul art. 77 § 2 şi art. 77 § 3 din Regulament.
András Sajó,Françoise Elens-Passos
PREŞEDINTEGrefier
În conformitate cu art. 45 § 2 din Convenţie şi cu art. 74 § 2 din Regulament, se anexează la prezenta hotărâre un rezumat al opiniei separate a judecătorului Krzysztof Wojtyczek, împărtăşită şi de judecătorul Egidijus Kûris.
A.S.
F.E.P.
OPINIA SEPARATĂ A JUDECĂTORULUI WOJTYCZEK LA CARE S-A RALIAT JUDECĂTORUL KÛRIS
1. Sunt de acord cu dispozitivul hotărârii pronunţate în prezenta cauză, cu toate acestea, doresc să menţionez câteva nuanţe în ceea ce priveşte motivarea reţinută de Curte.
2. Contrar a ceea ce sugerează motivarea hotărârii, în special la pct. 56 şi 60, prezenta cauză nu se referă la condiţiile de eligibilitate la alegerile parlamentare, ci la dreptul de a prezenta candidaţi la alegerile parlamentare. Problema care se pune este cine are dreptul să prezinte candidaţi şi nu cine poate fi candidat.
Aceste două probleme nu au fost diferenţiate în termeni suficient de clari. Motivarea hotărârii face, într-adevăr, referire la asociaţia reclamantă, „Ofensiva tinerilor”, în calitate de candidată la alegerile pentru care i-a fost respinsă candidatura (pct.60). În această privinţă, este necesar să se menţioneze că o asociaţie nu poate candida la alegerile parlamentare, dar că aceasta poate, în schimb, să participe la alegeri prezentând liste de candidaţi. În urma hotărârii Biroului Electoral Central, asociaţia reclamantă nu a prezentat o listă de candidaţi în calitate de organizaţie de cetăţeni aparţinând unei minorităţi naţionale. Or, nimic nu împiedică persoanele care figurează drept candidaţi pe o listă respinsă de Biroul Electoral Central, să fie propuse pe alte liste sau să se prezinte în calitate de candidaţi independenţi, cu condiţia respectării termenelor stabilite pentru prezentarea candidaţilor.
3. Art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie nu acordă în mod explicit, dreptul subiectiv de a prezenta candidaţi subiectelor de drept private. Cu toate acestea, noţiunea de alegeri libere presupune a acorda dreptul respectiv fie candidaţilor, cu titlu individual, fie grupurilor de alegători. Acest drept ar trebui conferit şi partidelor politice, cel puţin în cazul scrutinului de listă. În orice caz, este necesar ca legislaţia naţională să permită participarea la alegeri a candidaţilor care reprezintă curente politice diferite, fără restricţii nejustificate.
De altfel, trebuie subliniat că alegerile libere nu sunt posibile fără o legislaţie naţională care să răspundă cerinţelor de claritate şi precizie. Este evident că această cerinţă se aplică, între altele, în problema prezentării candidaţilor.
4. În prezenta cauză, este necesar să se adauge un element de mare importanţă, care a fost omis în motivarea hotărârii. Într-adevăr, este indispensabil să se reamintească pe scurt, dispoziţiile legislative care definesc cercul de titulari ai dreptului de a prezenta candidaţi la alegerile parlamentare în România. În conformitate cu legea electorală din 2004, aplicabilă la alegerile din acelaşi an, dreptul de a prezenta candidaţi aparţinea partidelor politice, alianţelor politice şi alianţelor electorale. În plus, la alegeri puteau să se prezinte şi candidaţi independenţi, cu condiţia îndeplinirii unor anumite condiţii prevăzute de lege. Prin derogare de la aceste principii generale, candidaţii puteau de asemenea, să fie prezentaţi de organizaţiile de cetăţeni care aparţin minorităţilor naţionale.
Din dispoziţiile legii menţionate anterior rezultă că organizaţiile de cetăţeni care nu constituie partide politice, alianţe electorale sau alianţe politice puteau să prezinte candidaţi la alegerile parlamentare doar în temeiul dispoziţiilor speciale aplicabile minorităţilor naţionale: cu alte cuvinte, cele care nu fac parte din categoria organizaţiilor de cetăţeni care aparţin minorităţilor naţionale nu puteau să prezinte candidaţi.
Rezultă că, dacă unei organizaţii i se refuză dreptul de a înregistra liste de candidaţi, în calitate de organizaţie care reprezintă o minoritate naţională, aceasta nu putea să prezinte candidaţi în temeiul dispoziţiilor generale. Hotărârea de a nu înregistra candidaţii prezentaţi de o organizaţie de cetăţeni aparţinând unei minorităţi naţionale, o priva în totalitate pe aceasta de posibilitatea de a participa la alegerile parlamentare, în calitate de organizaţie.
Dacă o asociaţie privată de dreptul de a participa la alegerile parlamentare în calitate de organizaţie care reprezintă o minoritate naţională ar fi putut să participe la alegeri doar în calitate de organizaţie de cetăţeni, s-ar fi pus problema dacă această asociaţie putea să se considere victimă. Într-adevăr, în astfel de condiţii, asociaţia respectivă ar fi putut să participe la alegeri în temeiul dispoziţiilor generale privind înregistrarea listelor de candidaţi.
5. În plus, sunt total de acord cu afirmaţia conform căreia art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie, nu impune acordarea de privilegii speciale minorităţilor naţionale în cadrul alegerilor parlamentare. Înaltele părţi contractante se bucură de o mare libertate în acest domeniu. Cu toate acestea, dacă legiuitorul ia hotărârea de a introduce dispoziţii speciale de drept electoral aplicabile în cazul minorităţilor naţionale, dispoziţiile respective trebuie să fie redactate suficient de clar şi de precis.
6. Astfel, atunci când Curtea constată o încălcare a Convenţiei rezultată din lipsa unor dispoziţii legislative suficient de clare, este esenţial să se rezolve cu precizie problemele juridice care sunt lipsite de claritate în legislaţia în cauză. În acest context, este necesar să se sublinieze două chestiuni.
În primul rând, potrivit motivării hotărârii „având în vedere motivele invocate de BEC pentru a respinge candidatura reclamantei, conform bazei legale menţionate în hotărârea din 26 octombrie 2004, Curtea consideră că legea nu prevedea clar condiţiile pe care trebuiau să le îndeplinească reprezentanţii minorităţilor fără reprezentare în Parlament” (pct. 61). Totuşi, este necesar să se facă o rectificare, întrucât minoritatea poloneză era reprezentată în parlamentul naţional înainte de alegerile din 2004 (fiind şi în prezent), după cum a fost în mod corect subliniat la pct. 59 din hotărâre, în schimb, organizaţia reclamantă nu era reprezentată în cadrul adunărilor legislative.
În al doilea rând, motivarea hotărârii sugerează la pct. 57 şi 58 că problema lipsei de claritate a dispoziţiilor legislative se referea la chestiunea semnelor electorale. În opinia mea, problema impreciziei legii era mult mai generală. În 2004, nu existau norme suficient de clare care să permită identificarea organizaţiilor de cetăţeni care aparţin minorităţilor naţionale abilitate să prezinte candidaţi la alegerile parlamentare. Astfel de norme nu fuseseră introduse în lege şi cu atât mai puţin nu fuseseră dezvoltate de jurisprudenţă.
Trebuie adăugat că lipsa unor dispoziţii legislative clare nu reprezintă o problemă, dacă există o jurisprudenţă bine stabilită, clară şi previzibilă care acoperă lacunele din lege. Or, o astfel de jurisprudenţă nu exista în 2004 în România.
7. În cele din urmă, aprob consideraţiile care fac referire la problema imparţialităţii Biroului Electoral Central. Conform motivării hotărârii, pentru a soluţiona problema respectivă, legiuitorul putea, fie să înfiinţeze un organ imparţial apolitic, fie să introducă o cale de atac jurisdicţională efectivă. Trebuie constatat că nici una dintre aceste posibilităţi nu a fost reţinută de legiuitorul român.
8. În concluzie, ţin să subliniez că lipsa de precizie din legislaţia referitoare la criteriile care permit diferenţierea organizaţiilor de cetăţeni aparţinând minorităţilor naţionale şi lipsa de garanţii suficiente cu privire la imparţialitatea organelor însărcinate cu conducerea operaţiunilor electorale justifică pe deplin concluzia conform căreia art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie a fost încălcat.
Full & Egal Universal Law Academy