© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 7. června 2018 ve věci č. 44460/16 – O’Sullivan McCarthy Mussel Development Ltd proti Irsku
Senát páté sekce Soudu jednomyslně rozhodl, že dočasným pozastavením oprávnění stěžovatelky lovit larvy slávek do doby, než budou vypracovány studie vyžadované unijními směrnicemi na ochranu životního prostředí, nedošlo k porušení jejího práva na ochranu majetku zaručeného článkem 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Podobně ani délku vnitrostátního řízení nepovažoval Soud z hlediska čl. 6 odst. 1 Úmluvy za nepřiměřenou. Námitku porušení práva na účinný vnitrostátní prostředek nápravy dle článku 13 Úmluvy prohlásil Soud za zjevně neopodstatněnou.
I.Skutkové okolnosti
Stěžovatelkou byla obchodní společnost, která od roku 1970 působila v oblasti chovu slávek v irském přístavu Castlemaine. Podstata její činnosti spočívala v lovu larev slávek a jejich přesunu do vlastních chovných zařízení. Za tímto účelem každoročně získávala všechna nezbytná povolení a licence.
Unijní právo stanovilo novou podmínku v podobě zvláštního povolení tam, kde k odchytu larev slávek docházelo v oblastech chráněných soustavou Natura 2000. Ta je založena dvěma směrnicemi na ochranu přírody, konkrétně směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/147/ES o ochraně volně žijících ptáků a směrnicí Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin. Cílem této soustavy je zabezpečit ochranu těch druhů živočichů, rostlin a typů přírodních stanovišť, které jsou z evropského pohledu nejcennější, nejvíce ohrožené, vzácné či omezené svým výskytem jen na určitou oblast. V roce 1993 vnitrostátní orgány oznámily úmysl vyhlásit několik lokalit včetně Castlemaine za zvláště chráněné oblasti podle první směrnice. V roce 2000 byl přístav Castlemaine prohlášen za zvláštní oblast ochrany ve smyslu druhé směrnice. Souběhem těchto skutečností získala lokalita status „Natura 2000“. Evropská komise od roku 1998 opakovaně upozorňovala Irsko na nedostatečné provedení obou směrnic. V roce 2004 proti němu zahájila řízení pro nesplnění povinností plynoucích z unijního práva. Irsku byla mj. vytýkána akvakultura v chráněných oblastech bez předchozího zhodnocení dopadů těchto činností na životní prostředí. V roce 2007 Soudní dvůr Evropské unie shledal, že Irsko porušovalo řadu povinností vyplývajících ze zmíněných směrnic (věc C-418/04, Komise v. Irsko, rozsudek ze dne 13. prosince 2007).
Ministr zemědělství následně vyhláškou zakázal lov larev slávek ve 24 lokalitách v irských pobřežních vodách včetně Castlemaine. Stěžovatelka se obrátila na předsedu vlády, aby upozornila na škodu, kterou utrpěla, neboť si právě pořídila loď v hodnotě milionu eur. Byla ujištěna, že se dané lokalitě dostane přednostního zacházení při obstarávání nezbytných studií a že příslušné orgány budou usilovat o povolení Evropské komise, aby bylo přechodně možné pokračovat v odchytu larev slávek. Stěžovatelka obdržela následující měsíc povolení k chovu a výlovu slávek. V platnosti však zůstal dočasný zákaz lovu jejich larev. Stěžovatelka následně upozornila, že stávající stavy larev byly zničeny predátory a že se po státu bude domáhat náhrady ušlého zisku. Od října 2008, po úspěšném vyjednávání mezi Evropskou komisí a vládou, která předložila předběžné výsledky studií, mohla stěžovatelka v lovu larev slávek opět pokračovat. Predátoři však mezitím larvy v jejích sádkách zničili. Jelikož slávky dosahují dospělosti až po dvou letech, stěžovatelka utrpěla finanční ztrátu až v roce 2010, kdy neměla žádné dozrálé slávky na prodej. Následně zahájila vnitrostátní řízení o odškodnění v řádu stovek milionů eur. Teprve v roce 2011 byla uveřejněna studie o dopadech lovu larev slávek v dané oblasti, z níž vyplynulo, že tato činnost nepředstavuje žádné riziko.
II.Odůvodnění rozhodnutí Soudu
A.K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1
Stěžovatelka namítala, že dočasným zákazem provozování její hospodářské činnosti došlo k porušení jejího práva na pokojné užívání majetku ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě.
a)K přijatelnosti
Soud se předně musel vypořádat se dvěma námitkami, které na poli přijatelnosti vznesla žalovaná vláda. Ta tvrdila, že se stěžovatelka v rámci vnitrostátního řízení nebránila s poukazem na ta práva a svobody, jichž se dovolává před Soudem, a proto nelze tvrdit, že by vnitrostátní prostředky nápravy vyčerpala řádně. Podle Soudu stěžovatelka sice výslovně neodkazovala na relevantní ustanovení Úmluvy, nicméně své námitky uplatněné v řízení před ním vznesla co do jejich podstaty i před vnitrostátními soudy.
Vláda dále zpochybnila slučitelnost stížnosti ratione materiae s ustanoveními Úmluvy, jelikož se netýká „majetku“ ve smyslu článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Soud připomněl, že „majetek“ je autonomním pojmem, který zahrnuje nejen hmotné věci, nýbrž i některá další práva a zájmy majetkové povahy. V minulosti dovodil, že u podnikatelských činností, které jsou podmíněny vydáním a platností povolení, licence či koncese, představuje jejich odnětí nebo zrušení zásah do pokojného užívání majetku (srov. Malik proti Spojenému království, č. 23780/08, rozsudek ze dne 13. března 2012, § 91–94). Podobně Soud uvažoval i tehdy, když povolení sice nebylo zrušeno, nicméně bylo zbaveno své podstaty (Centro Europa 7 S. r. l. a Di Stefano proti Itálii, č. 38433/09, rozsudek velkého senátu ze dne 7. června 2012, § 177–178). Proto rozhodl, že dočasný zákaz lovit larvy slávek musí být považován za omezení stěžovatelčina práva provozovat hospodářskou činnost, a představuje tak i zásah do pokojného užívání jejího majetku.
b)K odůvodněnosti
Soud sice už v předchozím kroku konstatoval, že došlo k zásahu do pokojného užívání majetku stěžovatelky, blíže se však zabýval povahou posuzovaného zásahu. Soud nesouhlasil s argumentací stěžovatelky, že zásah představoval de facto zbavení jejího majetku ve smyslu prvního odstavce článku 1 Protokolu č. 1 k Úmluvě. Zaujal naopak názor, že zásah je třeba posuzovat ve světle druhého odstavce jako úpravu užívání majetku (srov. Werra Naturstein GmbH & Co KG proti Německu, č. 32377/12, rozsudek ze dne 19. ledna 2017, § 41).
Z hlediska zákonnosti zásahu judikatura Soudu vyžaduje nejen existenci právního základu, ale stanoví též požadavky co do kvality dané právní úpravy. Ta musí být dostupná, předvídatelná, tj. formulovaná natolik jasně, aby jí mohly dotčené osoby přizpůsobit své chování, a skýtat dostatečné záruky proti svévoli. Stěžovatelka přitom namítala, že právní úprava nebyla dostatečně jasná, neboť nebylo jednoznačné, zda se zákaz týkal pouze lovení larev slávek nebo i dalších akvakulturních činností. Soud odkázal na závěr většiny nejvyššího soudu, podle níž byl dočasný zákaz lovu larev slávek v přístavu stanoven podzákonným právním předpisem, který byl přijat za účelem splnění povinností vyplývajících z unijního práva. Podle Soudu nebyla stěžovatelka ponechána v nejistotě ohledně povahy a rozsahu sporného opatření. Byla naopak po celou dobu v přímém kontaktu s příslušným ministerstvem a o ministrově rozhodnutí a dalším vývoji byla průběžně a včas informována.
Dle Soudu sledoval namítaný zásah legitimní cíl spočívající v ochraně životního prostředí, jež je dle ustálené judikatury v dnešní společnosti hodnotou nabývající na významu (viz např. Depalle proti Francii, č. 34044/02, rozsudek velkého senátu ze dne 29. března 2010, § 81). Nadto v projednávané věci byla sporná opatření přijata za účelem zajištění souladu s povinnostmi vyplývajícími z unijního práva, což Soud uznal za významný legitimní cíl obecného zájmu (Michaud proti Francii, č. 12323/11, rozsudek ze dne 6. prosince 2012, § 100).
Soud dále zkoumal, zda nebyly dány důvody pro uplatnění tzv. domněnky rovnocenné ochrany (srov. Bosphorus Hava Yollari Turizm Ve Ticaret Anonim Sirketi proti Irsku, č. 45036/98, rozsudek velkého senátu ze dne 30. června 2005, § 155–157), která obecně přichází v úvahu v otázkách odpovědnosti státu za opatření přijatá při plnění mezinárodních závazků. Staví na myšlence, že je-li hmotněprávní i procesní úroveň ochrany lidských práv v rámci dané mezinárodní organizace rovnocenná, tj. nikoliv nutně identická, ale srovnatelná s ochranou dle Úmluvy, lze vycházet z domněnky, že se stát neodchýlil od požadavků Úmluvy, jestliže pouze plnil povinnosti plynoucí z jeho členství v dané mezinárodní organizaci. Použití této domněnky podléhá v konkrétních případech dvěma podmínkám. Zaprvé, sporný zásah musí být důsledkem provedení mezinárodního závazku státu, kde žalovaný stát neměl žádný prostor pro vlastní uvážení. Zadruhé, kontrolní mechanismus určený k dodržování lidských práv musí být v daném případě zapojen (Avotiņš proti Lotyšsku, č. 17502/07, rozsudek velkého senátu ze dne 23. května 2016, § 101–105). Kromě toho může být vyvrácena, pakliže by se ochrana práv zaručených Úmluvou ukázala v konkrétním případě jako zjevně nedostatečná. Ve světle těchto kritérií Soud dříve ve vztahu k Evropské unii dovodil, že tato mezinárodní organizace sui generis skýtá v zásadě srovnatelnou úroveň ochrany lidských práv, a proto se tato domněnka rovnocenné ochrany obecně uplatní. Jelikož v projednávané věci vyplývala povinnost žalovaného státu ze směrnice, šlo o závazek k dosažení určitého cíle, zatímco volba vhodných prostředků k jeho dosažení byla ponechána na žalovaném státu. Domněnka rovnocenné ochrany tak nebyla použitelná.
Proto Soud v dalším kroku přistoupil k posouzení přiměřenosti zásahu. Připomněl, že musí existovat rozumný vztah přiměřenosti mezi požadavky obecného zájmu a zájmem na ochraně práva na pokojné užívání majetku. Při určování, zda byla tato rovnováha vzájemně protichůdných zájmů nastolena, požívají státy širokého prostoru pro uvážení. K jejímu narušení však zpravidla dojde, bylo-li na dotčenou osobu uvaleno nepřiměřeně tíživé břemeno.
Co se týče důsledků dočasného omezení práv stěžovatelky, Soud přihlédl ke skutečnosti, že společnost působila v přísně regulované oblasti, která vyžaduje, aby každoročně obdržela nové povolení. Z toho nejvyšší soud jednohlasně dovodil, že stěžovatelka nemohla mít legitimní očekávání, že jí bude povolení pravidelně obnovováno. To dle Soudu platilo tím spíše pro období po roce 2008, kdy Soudní dvůr konstatoval, že došlo k porušení povinností vyplývajících z unijního práva. Ministr totiž nadále neměl pravomoc povolit nepřerušené pokračování v lovu larev slávek v chráněných oblastech. Soud vyzdvihl, že jako podnikající osoba se stěžovatelka nemůže dovolávat neznalosti relevantní právní úpravy, ba naopak, lze od ní očekávat vysoký stupeň opatrnosti a zvláštní péče při hodnocení rizik v oblastech, které s její činností souvisejí (Pine Valley Developments Ltd a ostatní proti Irsku, č. 12742/87, rozsudek ze dne 29. listopadu 1991, § 59). Od zahájení řízení Evropskou komisí či nejpozději od prosince 2007, kdy byl vydán rozsudek Soudního dvora, muselo být stěžovatelce zřejmé, že v určitém rozsahu mohlo dojít k omezení či přerušení jí vykonávaných činností. Tuto skutečnost nelze pominout při zkoumání břemene, které na ni bylo uloženo. Pokud totiž stěžovatelka zakoupila novou loď v květnu 2008, musela si být těchto rizik vědoma.
Strany se rozcházely v tom, zda bylo možné vzniku ušlého zisku předejít nebo jej alespoň zmírnit. Vláda tvrdila, že stěžovatelka si mohla larvy slávek opatřit jinde, zatímco ta oponovala s tím, že dřívější pokusy v tomto směru selhaly. Vnitrostátní soudy se touto otázkou nezabývaly. I když je patrné, že napadené opatření mělo nepříznivé dopady na její hospodářskou činnost, Soud nebyl v postavení, aby s jistotou určil, zda ušlý zisk stěžovatelky z roku 2010 byl nevyhnutelným důsledkem přechodného zákazu z roku 2008. Zdůraznil však, že ani v roce 2008 nebyla činnost stěžovatelky zcela přerušena. Přesun a sklizeň slávek zůstaly povoleny, a zisk společnosti v roce 2008 tedy nebyl zásadně dotčen. Stát navíc vynaložil značné úsilí, aby se dohodl s Evropskou komisí na zvláštním přechodném režimu v oblasti Castlemaine. Stěžovatelka tudíž mohla pokračovat v lovu larev slávek již v říjnu 2008, tedy mnohem dříve než v původně předpokládaném roce 2011. Ačkoli se nepodařilo předejít opožděným ztrátám v souvislosti s rokem 2008, v roce 2009 společnost mohla obnovit svou činnost v původním rozsahu a v roce 2011 již dosáhla standardního zisku.
Soud dále poměřoval břemeno, které stěžovatelka nesla, vůči obecnému zájmu společnosti na ochraně životního prostředí. Připomněl, že ochrana životního prostředí je cílem, k jehož dosažení požívají státy zvláště širokého prostoru pro uvážení (Depalle proti Francii, cit. výše, § 83–84). Zásahy státu v této oblasti mohou nevyhnutelně dopadat i do majetkových práv osob, ba dokonce lze připustit, aby stát při kontrole užívání jejich majetku nepřiznával odškodnění (Antunes Rodrigues proti Portugalsku, č. 18070/08, rozsudek ze dne 26. dubna 2011, § 32). Absence odškodnění je však hlediskem, které je třeba vzít na zřetel při určování, zda se podařilo nastolit spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti a individuálními právy dotčených osob (Depalle proti Francii, cit. výše § 91). Sama skutečnost, že bylo rozhodnuto o nesplnění povinností vyplývajících z unijního práva, by dle Soudu neměla být pro účely článku 1 Protokolu č. 1 přijímána jako snižující význam cílů sporného zásahu. Do vydání rozsudku Soudního dvora mohl stát jen stěží předjímat rozsah a důsledky porušení, které v něm bylo konstatováno. K námitce stěžovatelky, že přístav měl být otevřen již v srpnu 2008, Soud uvedl, že tehdy existující studie nebyly považovány za dostatečné ke zmírnění obav z poškození životního prostředí. Přestože závěry hodnocení dopadů na stav životního prostředí ukázaly, že všeobecný zákaz nebyl nezbytný, Soud připomněl jednomyslný rozsudek nejvyššího soudu, jenž konstatoval, že ministr musel v souladu s unijním právem vycházet z prokázání neexistence rizika, a nikoliv z neprokázání rizika. Soud rovněž podtrhl, že napadené opatření nemělo dopady jen na hospodářskou situaci stěžovatelky ani výlučně na lokalitu Castlemaine. Ta byla ve skutečnosti oproti ostatním 24 dotčeným územím zvýhodněna zavedením přechodného režimu a spěšným obstaráním požadovaných studií. Ačkoli stěžovatelka mohla spatřovat určitou nelogičnost ve skutečnosti, že jeden typ činnosti byl zakázán, zatímco jiné činnosti zůstaly povoleny, Soud uvedl, že bylo především na vnitrostátních orgánech, aby v rámci prostoru pro uvážení určily povahu a rozsah nezbytných opatření.
Soud tak nebyl přesvědčen, že sporný zásah z hlediska stěžovatelky představoval nepřiměřeně tíživé břemeno ani že by se žalovanému státu nepodařilo nastolit spravedlivou rovnováhu mezi obecným zájmem společnosti na ochranu životního prostředí a jejím právem na pokojné užívání majetku. K porušení článku 1 Protokolu č. 1 tedy nedošlo.
B.K tvrzenému porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy
Stěžovatelka dále poukazovala na nepřiměřenou délku vnitrostátního řízení, které trvalo v souhrnu zhruba sedm let. Soud předně zamítl námitku vlády, že stěžovatelka nevyčerpala nově zavedený vnitrostátní prostředek nápravy, jelikož stížnost byla u Soudu podána o tři měsíce dříve, než bylo vydáno přelomové rozhodnutí nejvyššího soudu. Vývoj, kterého později doznala vnitrostátní judikatura, tudíž nelze vzít v projednávané věci v potaz. Pokud jde o jednotlivá kritéria, jimiž Soud poměřuje přiměřenost délky řízení (viz Frydlender proti Francii, č. 30979/96, rozsudek velkého senátu ze dne 27. června 2000, § 43), Soud předně připustil, že řízení bylo složité po skutkové (nutnost opatřit znalecké posudky) i právní stránce (případ vzbuzoval zásadní otázky vnitrostátního deliktního práva a měl přesahy do práva unijního). Dle Soudu nebylo řízení stiženo žádnými většími obdobími nečinnosti. Stěžovatelka ani vnitrostátní orgány svým procesním jednáním k celkové délce řízení nijak zásadně nepřispěly. Z hlediska stěžovatelky řízení nemělo zvýšený význam, jelikož v době, kdy probíhalo, šlo o události minulé a stěžovatelka provozovala hospodářskou činnost v původním rozsahu. Soud tak učinil závěr, že délka řízení nebyla nepřiměřená a k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy nedošlo.
C.K tvrzenému porušení článku 13 Úmluvy
Stěžovatelka konečně tvrdila, že v rozporu s článkem 13 Úmluvy neměla na vnitrostátní úrovni k dispozici žádný účinný prostředek nápravy. Soud nesouhlasil, neboť stěžovatelka nejenže mohla, nýbrž i uplatnila podstatu svých námitek v řízení před vnitrostátními soudy. Účinnost vnitrostátního prostředku nápravy přitom neodvisí od jistoty, že se žalobci dosáhne příznivého výsledku řízení. Stejně tak nejde ani z neúspěchu žalobce bez dalšího dovozovat, že by byl daný prostředek nápravy v abstraktní rovině neúčinný (Sürmeli proti Německu, č. 75529/01, rozsudek velkého senátu ze dne 8. června 2006, § 98). Kromě prostředku nápravy, který stěžovatelka zvolila, se navíc mohla domáhat ochrany skrze podání ústavní stížnosti opřené o právo podnikat nebo provozovat jinou hospodářskou činnost či žalobou na náhradu škody. I když tyto prostředky stěžovatelka nebyla povinna vyčerpat pro účely čl. 35 odst. 1 Úmluvy, nemění to nic na skutečnosti, že jí byly dostupné. Tuto námitku proto Soud prohlásil za zjevně neopodstatněnou.
Full & Egal Universal Law Academy