AVRUPA İNSAN HAKLARI MAHKEMESİ
İKİNCİ BÖLÜM
ÖZGÜRLÜK VE DAYANIŞMA PARTİSİ (ÖDP) / TÜRKİYE
(Başvuru No. 7819/03)
KARAR
STRAZBURG
10 Mayıs 2012
KESİNLEŞMİŞ KARAR
22/10/2012
İşbu karar, Sözleşme’nin 44 § 2 maddesinde belirtilen koşullar çerçevesinde kesinleşmiştir.
Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) / Türkiye davasında,
Başkan
Françoise Tulkens,
Yargıçlar
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Guido Raimondi,
Paulo Pinto de Albuquerque,
ve Bölüm Yazı İşleri Müdürü Stanley Naismith’in katılımıyla Daire halinde toplanan Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi (İkinci Bölüm) 4 Ekim 2011 ve 10 Nisan 2012 tarihlerinde gerçekleştirdiği kapalı oturumdaki müzakereler sonucunda 10 Nisan 2012 tarihinde aşağıdaki kararı vermiştir:
USUL
1. Türkiye Cumhuriyeti aleyhine açılan davanın temelinde, Türk siyasi parti olan Özgürlük ve Dayanışma Partisi’nin (“başvuran”) 1 Ekim 2002 tarihinde İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme’nin (“Sözleşme”) 34. maddesi uyarınca yapmış olduğu başvuru (No. 7819/03) bulunmaktadır.
2. Başvuran, Mahkeme önünde, Ankara Barosuna bağlı Avukat M. Bektaş tarafından temsil edilmiştir. Türk Hükümeti ("Hükümet") ise kendi görevlisi tarafından temsil edilmiştir.
3. Genel seçimlere katılma hakkı kazanan başvuran siyasi parti, başvurusunda, Anayasayla öngörüldüğü üzere, siyasi partilere malî yardım verilmesi talebinin reddedilmesi nedeniyle ayrımcılık yapıldığından yakınmıştır.
4. Mahkeme 30 Temmuz 2007 tarihinde, başvurunun Hükümete bildirilmesine karar vermiştir. Mahkeme ayrıca, davanın kabul edilebilirliği ve esası hakkında aynı anda karar vermeyi kararlaştırmıştır.
OLAYLAR
I. DAVANIN KOŞULLARI
5. Başvuran Özgürlük ve Dayanışma Partisi (« ÖDP ») Genel Merkezi Ankara’da bulunan bir Türk siyasi partidir.
6. Yüksek Seçim Kurulu 28 Kasım 1998 tarihli kararname ile 18 Nisan 1999 milletvekili ve belediye seçimlerine katılmaya hak kazanan ve ÖDP’nin de yer aldığı on sekiz partinin listesini yayımlamıştır. Siyasi partilerin söz konusu seçimlere katılabilmesi için, seçim tarihinden en az altı ay evvel ve illerin en az yarısında teşkilat kurmaları ve büyük kongrelerini yapmış olmaları gerekmekteydi.
7. ÖDP 23 Eylül 1998 tarihinde, Anayasa’nın 68. maddesi uyarınca Maliye Bakanlığından siyasi partilere verilen mali yardımdan yararlanma talebinde bulunmuştur.
8. Maliye Bakanlığı 23 Kasım 1998 tarihli kararla, yalnızca 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nda öngörülen koşulları taşıyan siyasi partilerin kamu yardımından yararlanabileceği gerekçesiyle bu talebi reddetmiştir.
9. ÖDP 29 Aralık 1998 tarihinde, Ankara İdare Mahkemesinde 23 Kasım 1998 tarihli kararın iptali için itirazda bulunmuştur. Öncelikle, Anayasa’da bizzat şu hususların öngörüldüğünü hatırlatmıştır: “Siyasi partilere, Devlet, yeterli düzeyde ve hakça malî yardım yapar.” ve “Partilere yapılacak yardımın, alacakları üye aidatının ve bağışların tabi olduğu esaslar kanunlar düzenlenir.”. Bilhassa, Siyasi Partiler Kanunu’yla kabul edilen kriterler uyarınca, Mecliste temsilcisi bulunmayan siyasi partilerin devlet ödeneğinden yararlanamayacağını gözlemlenmiştir. Gerekli ekonomik kaynaklara sahip olmadan siyasi faaliyetler ve seçim kampanyaları yürütmenin zor olduğunu ileri sürerek, kanunla getirilen muafiyetin Anayasaya aykırı olduğunu ve demokratik devlet ilkelerine, devletin demokratik hak ve özgürlükleri geliştirme ve ayrımcılık yapmama ilkelerine ters düştüğünü iddia etmiştir. Söz konusu hükümlerin, insan haklarının korunmasına ilişkin uluslararası metinleri de ihlal ettiğini eklemiştir.
10. Ankara İdare Mahkemesi 29 Eylül 1999 tarihli kararla, 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nda öngörülen koşulları taşımadığı gerekçesiyle ÖDP’nin itirazını reddetmiştir. Mahkeme, ÖDP tarafından ileri sürülen anayasaya aykırılık itirazı konusunda görüş bildirmemiştir.
11. ÖDP, ilk derece mahkemesinde ileri sürdüğü iddiaları yeniden ele alarak, 29 Eylül 1999 tarihli karara karşı temyiz başvurusunda bulunmuştur.
12. Danıştay, 10 Temmuz 2002 tarihinde başvurana tebliğ edilen 25 Nisan 2002 tarihli kararla, söz konusu kararın kanuna ve usule uygun olduğu değerlendirmesinde bulunarak itiraz edilen kararı onamıştır.
II. İLGİLİ İÇ HUKUK KURALLARI VE UYGULAMASI
A. Ulusal Bağlam
1. Anayasa
13. Anayasa’nın 68. Maddesinin son fıkrası şu şekildedir : “Siyasi partilere, Devlet, yeterli düzeyde ve hakça malî yardım yapar.” ve “Partilere yapılacak yardımın, alacakları üye aidatının ve bağışların tabi olduğu esaslar kanunlar düzenlenir.”
2. Siyasi Partiler Kanunu
14. 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun Ek 1. maddesine göre, devlet, Mecliste temsil edilen siyasi partilere, önceki genel seçimler sırasında kendileri lehine verilen oylara göre, bir mali yardım (bu yardımın toplam miktarı, devletin bütçesinin 2/5000’ine karşılık gelmektedir) sağlamaktadır. Ayrıca Mecliste temsil edilmeyen siyasi partilerin, önceki seçimler sırasında verilen oyların en az %7’sini almaları koşuluyla ve aynı şekilde, Mecliste en az üç milletvekili tarafından temsil edilen partilerin de önceki seçimlere katılmamış olsalar bile bu yardımı alma hakları bulunmaktadır.
15. Siyasi partilere yapılacak mali yardım, milletvekili genel seçiminin yapılacağı yıl üç katı, mahalli idareler seçim yılı için iki katı olarak ödenir.
3. Anayasal İçtihat
16. Anayasa Mahkemesi 20 Kasım 2008 tarihli kararla, oy çokluğuyla, Ankara İdare Mahkemesi tarafından, Siyasi Partiler Kanunu’nda mali yardım yapılması için dayatılan % 7 barajının ayrımcı ve dolayısıyla anayasaya aykırı olduğuna ilişkin yapılan itirazın reddine karar vermiştir. Anayasa Mahkemesi, bu karara varırken, siyasi partilerin özellikle yönetime katılmak ve böylelikle halkın görüşlerini ifade etmesine katkıda bulunmak amacıyla seçmenlerin desteğini kazanmayı amaçladıkları kanısına varmıştır. Anayasa Mahkemesi, seçmenlerin yeterli desteğini elde edemeyen partilerin, daha geniş bir halk desteği alan güçlü siyasi partilerle aynı ölçüde halkın görüşlerini ifade etmesine katkıda bulunmadıkları sonucuna varmaktadır. Anayasa Mahkemesi, kamu yardımının sağlanması amacıyla kullanılan, partilerin demokratik siyasi hayata katkıda bulunma derecesine ilişkin kriterin objektif, adil ve orantılı olmadığı yönündeki iddiayı reddetmiştir.
17. Anayasa Mahkemesinin azınlık hâkimleri ise özellikle, % 7 barajının çok yüksek olduğu (bu baraj, 2007 Referandumu sırasında yaklaşık üç milyon oya karşılık gelmekteydi), bu barajın kendisini aşan siyasi partilere haksız bir avantaj sağladığı ve “halkın görüşlerini ifade etmesine katkıda bulunma” kriterinin sübjektif olduğu ve bu kriterin hukukun üstünlüğü ilkesini ihlal ettiği kanısına varmışlardır.
4. Siyasi Partilerin Doğrudan Finansmanı ve Mevcut Davada Genel Seçimlerin Kısa Tarihi
17. ÖDP, 18 Nisan 1999 tarihli genel seçimlerde geçerli oyların % 0,8’ini; 3 Kasım 2002 genel seçimlerde % 0,34’ünü; 2007 yılındaki genel seçimlerde ise % 0,15’ini elde etmiştir.
18. Söz konusu seçimlerden önce mali yardımdan yararlanan partiler, önceki genel seçimler sonrasında Mecliste koltuk sahibi olmuş ya da bu seçimlerde, geçerli oyların % 7’sinden fazlasını almıştır.
1999 yılı genel seçimleri öncesinde, yirmi bir aday partiden altısı (bu partilerden sadece bir tanesi Mecliste temsil edilmemekteydi) devletten mali yardım almıştı. 2002 yılı genel seçimleri öncesinde ise, on beş aday partiden altısı (bu partilerden sadece bir tanesi Mecliste temsil edilmemekteydi) devletten mali yardım almıştı. 2007 yılı genel seçimleri öncesinde ise, bu yardım, on beş aday partiden beşine (bu partilerden üçü Mecliste temsil edilmemekteydi) verilmiştir. ÖDP hiçbir zaman bu yardımdan yararlanmamıştır.
B. Uluslararası Belgeler
19. AGİT Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Bürosu ve Venedik Komisyonu tarafından hazırlanan ve 84. Genel Oturumu sırasında (Venedik, 15-16 Ekim 2010, CDL-AD(2010)024) Venedik Komisyonu tarafından kabul edilen Siyasi Partilerin Düzenlenmesine İlişkin Kılavuzun ilgili kısımları aşağıdaki şekildedir:
“ 3. Kamu Finansmanı
a) Kamu Finansmanının Önemi
176. Tüm dünyada, kamu finansmanı ve buna ilişkin düzenlemeler (giderlerin miktarını sınırlandıran, şeffaf ve tarafsız uygulamalar da dâhil olmak üzere) yolsuzluğu önlemenin, siyasi partiler tarafından üstlenilen önemli rolü pekiştirmek ve partilerin özel bağış yapanlara karşı aşırı bağımlılıklarına son vermek için potansiyel bir araç olarak kabul edilmiştir. Bu finansman sistemleri, tüm partilerin seçimler çerçevesinde fırsat eşitliği ilkesi gereği rekabet içinde olabilmelerini sağlamaya ve dolayısıyla siyasi çoğulculuğu güçlendirmek ve demokratik kurumların iyi işleyişine katkıda bulunmaya yöneliktir. Genel olarak, kanun koyucu, siyasi partilerin finansman kaynakları olarak kamusal katkılar ve özel bağışlar arasında adil dengeyi sağlamak için çaba göstermelidir. Kamu fonlarının tahsisi, hiçbir koşulda siyasi partilerin bağımsızlıklarına müdahale teşkil etmemeli ya da sınırlandırmamalıdır.
177. Partilere tahsis edilen kaynaklar, özel katkılara olan ihtiyacı ortadan kaldırmadan veya kişisel bağışların etkisini yok etmeden, faydalı bir katkı olacak şekilde dikkatlice hesaplanmalıdır. Çeşitli devletlerde seçimlerin ve seçim kampanyalarının özgünlüğü evrensel olarak bir katkı miktarı tayin etmeyi mümkün kılmasa dahi, yasaların, periyodik olarak, kamusal finansman sitemlerinin etkilerini ve tahsis edilen kaynakların miktarını değiştirmenin muhtemel gerekliliğini belirlemek için, denetim mekanizmaları oluşturması gereklidir. Genel olarak, kamu hibeleri, tek gelir kaynağı teşkil etmeden ve devlete karşı aşırı bir bağımlılık yaratma koşullarına meydan vermeden gerçek bir destek sağlamak için yeterli olmalıdır.
b) Mali Destek
178. Devletin, siyasi partileri desteklemesi konusuna yasal mevzuatta açıkça izin verilmelidir. Siyasi partilere kamu fonlarının tahsisi, tüm adayların, özellikle devletin finansman mekanizmaları, kadınların adaylığı veya azınlıkların temsiline yönelik özel uygulamalar içeren fırsat eşitliği ilkesine saygıyı kapsayan bir düzenleme olarak değerlendirilir. Partilere bir mali destek tahsis edildiğinde, ilgili yasalarda bu hibelerin miktarlarını belirlemeyi mümkün kılan açık yönlendirici net kurallar konmalıdır ve bu hibeler faydalanıcıya objektif tarzda ve tarafsız koşullarda verilmelidir.
c) Kamu Desteğinin Diğer Biçimleri
179. Doğrudan finansman haricinde, Devlet, partilere çalışmalarında vergi muafiyeti, televizyonlarda ücretsiz yayın süresi veya seçim kampanyası sırasında kamusal alanların serbestçe kullanılmasını da içeren başka biçimlerde de destek olabilir. Her durumda, mali destek ve maddi bağışlar tüm partilerin ve adayların (kadınlar ve azınlıklar temsilcileri de dâhil olmak üzere) fırsat eşitliği ilkesine uygun olarak verilmelidir. Bu yardım mutlak olarak “eşit” bir nitelik taşıyamasa bile Devletin (mali veya maddi yardımının) orantılı (veya adil) dağılımının objektiflik, adil olma ve sağduyu kriterlerine uygun olmasını mümkün kılacak bir sistem oluşturmak gerekir.
(...)
4. Fonların Tahsisi
183. Siyasi partilere kamu yardımının koşulları ilgili mevzuatta belirlenmelidir. Bazı sistemlerde kamu fonlarının tahsisi, bir önceki seçimlerin sonuçlarına veya ilgili partiye yönelik asgari bir destek seviyesinin mevcudiyetinin kanıtlanmasına dayandırmaktadırlar. Diğer sistemler nihai seçim sonuçlarına göre seçim sonrası bir ödeme öngörmektedirler. Genelde, fonların tamamının veya bir kısmının tahsisinin seçimlerden önce yapılması, partilerin seçimler öncesinde eşit şartlarda rekabet etme kapasitesini temin etmektedir.
(...)
185. Fonların tahsisi ya tamamıyla (“mutlak eşitlik”) ilkesine veya ilgili partilerin önceki seçimlerde elde ettikleri sonuçlara veya sahip oldukları kanıtlanmış destek seviyesine (“adil tahsis”) göre yapılmalıdır. Bu konuda uygulanabilecek hiç bir evrensel kurallar sistemi bulunmamaktadır. Bir görüşe göre, kamu finansmanı öngörülen yasalar mutlak eşitlik ve hakkaniyet ilkesine dayandığında çoğulcu politika ve fırsat eşitliği daha iyi sağlanmaktadır. Finansman elde etmek için, asgari bir destek seviyesine sahip olma koşulu istendiğinde, siyasi çoğulculuğa ve küçük partilerin haklarına zarar vermemek için aşırı yüksek bir eşik koymamaya özen gösterilmelidir. Ayrıca, siyasi finansman için Parlamentoda temsil için istenen finansmandan daha aşağı seviyede bir eşik tayin etmek siyasi çoğulculuğa hizmet edecektir.
(...)
187. Mevzuatta, fonların tahsisinde partilerden herhangi birine ölçüsüz bir miktar verilmemesine ve tekel oluşturmamasına özen gösterilmelidir. Fonların tahsisi, ayrıca en büyük iki partinin kamu fonları tahsisi üzerinde tekel oluşturmasına da müsaade etmemelidir.
5. Kamu Finansmanının Gerekliliği
188. En azından belirli bir düzeyde kamu finansmanının Parlamentoda temsil edilen tüm partilere tahsis edilmesi uygundur. Ancak siyasi çoğulculuğu teşvik etmek için fonların, vatandaşlar nezdinde asgari bir destek sahibi olduğunu gösteren ve seçimlerde aday gösteren tüm partilere eşit şekilde dağıtılması gerekir. Bu uygulama, yerleşik partiler karşısında adil koşullarda eşit şans sahibi olabilmeleri için yeni kurulmuş partiler açısından özel bir önem kazanır.
(...)
190. Kamu finansmanı, siyasi partilerin kaynaklarını artırarak siyasi çoğulculuğu güçlendirebilir. Bu nedenle yasanın, fonları almadan önce partilerin asgari seçmen desteğine sahip olduklarını ispatlamalarını istemesi mantıklıdır. Ancak, diğer partilere kamu yardımı yapmayı reddetmek, çoğulculuğa ve siyasi tercihlerin ifadesine zarar verebilir. Uygulamada hakkaniyet açısından, yeni kurulan partilerin bazı koşullarda kamu fonlarından nasıl yararlanabileceğini ve kamu yardımının Parlamentoda temsil edilmeyen partilere nasıl uzanabileceğini gösteren temel yönlendirici kurallar ilan edilmelidir. Kamu fonlarından yararlanabilecek partilerin seçilme şanslarını belirleyen cömert bir sistemin seçmenlerin gerçek bir tercih yapabilmeleri ve yeterli seviyede değişik siyasi fikirlerin temsilinin sağlanması için değerlendirmeye alınması gerekir.”
HUKUKİ DEĞERLENDİRME
I. KABUL EDİLEBİLİRLİK HAKKINDA
20. Mahkeme, başvurunun, Sözleşmenin 35. maddesinin 3. fıkrası anlamında açıkça dayanaktan yoksun olmadığını tespit etmekte ve başka hiçbir kabul edilemezlik engeli bulunmayan işbu başvurunun kabul edilebilir olduğuna karar vermektedir.
II. SÖZLEŞME’YE EK 1 NO.LU PROTOKOLÜN 3. MADDESİYLE BİRLİKTE SÖZLEŞME’NİN 14. MADDESİNİN İHLAL EDİLDİĞİ İDDİASI HAKKINDA
21. Başvuran parti, Sözleşme’nin 9, 10, 11 ve 14. maddelerine dayanarak, daha önceki genel seçimlere geçerli oyların % 7’sinden daha azını elde ettiği gerekçesiyle diğer partilere verilen mali yardımın kendi partilerine verilmesinin reddedilmesi nedeniyle, Devletin 1999, 2002 ve 2007 yılı seçim kampanyalarında partilerini dezavantajlı hale düşüren bir ayrımcılığına maruz bıraktığını iddia etmektedir. Bu nedenle, devlet, yasama organının seçimi konusunda halkın görüşlerini özgürce açıklamasını ihlal etmiştir.
22. Mahkeme söz konusu şikâyeti öncelikle, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokolün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesi açısından inceleyecektir.
Sözleşme’nin 14. maddesi aşağıdaki şekildedir:
“ (...) Sözleşme’de tanınan hak ve özgürlüklerden yararlanma, cinsiyet, ırk, renk, dil, din, siyasal veya diğer kanaatler, ulusal veya toplumsal köken, ulusal bir azınlığa aidiyet, servet, doğum başta olmak üzere herhangi başka bir duruma dayalı hiçbir ayrımcılık gözetilmeksizin sağlanmalıdır.”
Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokolün 3. maddesi aşağıdaki şekildedir:
“Yüksek Sözleşmeci Taraflar, yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar içinde, makul aralıklarla, gizli oyla serbest seçimler yapmayı taahhüt ederler.”
A. Tarafların İddiaları
23. Başvuran, şikâyetçi olduğu kamu finansmanının reddedilmesini, daha önceden Mecliste temsil edilen veya önceki seçimlerde % 7’den fazla oy alan partilerin başarı şanslarını yükselterek genel seçimlerde aday olan çeşitli siyasi partiler arasında eşitsizlik yarattığını ileri sürmektedir. Bu partiler, bilhassa görüşlerinin yayılması konusunda - kitle iletişim araçlarına erişme kapasitelerini güçlendiren yardım - ve ulusal düzeyde çeşitli toplantılar ve sosyo-kültürel faaliyetler düzenlenmesi konusunda, seçimlerde yeni aday partilere nazaran (ve özellikle ayrımcılığı yasaklayan anayasal ve Sözleşme’ye dayalı hükümlerin aksine), kendilerine haksız bir avantaj sağlayan önemli bir finansman kaynağından yararlanmışlardır.
24. Hükümet, ilgilinin iddiasına karşı çıkmaktadır. Kamu finansmanı alanında siyasi partiler arasında uygulanan ayrımın, daha önceki seçimlerin sonuçlarına (bu seçimler sonucunda Mecliste kazanılan koltuk ya da geçerli oy sayısı) dayandırıldığına dikkat çekmektedir. Başka bir ifadeyle, bu ayrım meşru ve objektif gerekçelere dayanmaktaydı. Kamu finansmanının reddedilmesinin, bir parti tarafından savunulan siyasi görüşlere dayandırılması ayrımcılık olarak değerlendirilebilir; ancak somut olayda durum böyle değildir. Öte yandan, Devletler, partilerin, siyasi hayata katılım hakkı saklı kalmak koşuluyla, devlet yardımına hak kazanma konusunda siyasi partilere asgari şartlar getirme hususunda geniş bir takdir yetkisine sahiplerdir.
B. 1 No.lu Protokolün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesinin uygulanması amacıyla Mahkeme tarafından yararlanılan kriterler
25. Mahkeme, ayrımcılığın, benzer durumda olan kişilerin nesnel ve makul gerekçelere dayanmaksızın farklı muameleye tabi tutulması şeklinde gerçekleştiğini hatırlatmaktadır. Farklı bir muamele “meşru bir amaç” izlemediğinde ya da “hedeflenen amaç ile uygulanan araç arasında makul orantılık ilişkisi” bulunmadığında, “nesnel ve makul gerekçeden” yoksundur (bk. diğer birçok karar arasında, Sejdić ve Finci/Bosna Hersek [BD], No. 27996/06 ve 34836/06, § 42, AİHM 2009). Sözleşmeci Tarafların bu bağlamda sahip oldukları takdir payının kapsamı, koşullara, etki alanlarına ve içeriğine göre değişiklik göstermektedir (Andrejeva/Letonya [BD], No. 55707/00, § 82, AİHM 2009).
26. Öte yandan, Mahkeme, 1 No.lu Protokolün 3. maddesinin gerçekten demokratik bir siyasi rejimde temel bir ilkeyi hayata geçirdiğini ve dolayısıyla Sözleşme’nin sisteminde büyük bir önem taşıdığını hatırlatmaktadır (Mathieu-Mohin ve Clerfayt/Belçika, 2 Mart 1987, § 47, seri A no 113). Çoğulculuğun nihai garantörü olarak Devletin rolü, “yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanmasını sağlayacak şartlar” içinde demokratik seçimler « yapmak » için pozitif tedbirler almayı içermektedir (ibidem, § 54).
27. Serbest seçimler ve ifade özgürlüğü, bilhassa siyasi tartışma özgürlüğü, bütün demokratik rejimlerin dayanak noktasını oluşturmaktadır (ibidem, § 47 ve Lingens/Avusturya, 8 Temmuz 1986, §§ 41-42, seri A No.103). “Yasama organının seçilmesinde halkın kanaatlerinin özgürce açıklanması” aynı zamanda, dernek kurma özgürlüğünü ve dolayısıyla, dolaylı olarak, demokrasinin layıkıyla işlemesinde temel bir örgütlenme biçimini temsil eden siyasi partilerin özgürlüğünü güvence altına alan Sözleşme’nin 11. maddesiyle de ilgilidir. Bu tür bir ifade, bir ülkenin halkı arasında yayılan fikir akımlarını temsil eden siyasi partilerin çoğunun yardımı olmaksızın düşünülemeyecektir. Siyasi partiler, bu fikir akımlarını yalnızca siyasi kurumlara değil, aynı zamanda medya organları sayesinde, toplumdaki tüm yaşam düzeylerine de yansıtarak, demokratik toplum kavramının özünde bulunan siyasi tartışmaya vazgeçilmez bir katkı sağlamaktadırlar (yukarıda anılan Lingens kararı,§ 42, Castells/İspanya, 23 Nisan 1992, § 43, A serisi No. 236, Türkiye Birleşik Komünist Partisi ve diğerleri/Türkiye, 30 Ocak 1998, § 44, Karar ve Hükümlerin Derlemesi 1998-I, ve Yumak ve Sadak/Türkiye [BD], No. 10226/03, § 107, AİHM 2008).
29. Avrupa İnsan Hakları Komisyonu’nun da birçok defa belirttiği üzere, “halkın görüşlerini özgürce ifade etmesi” şeklindeki ifadeler, seçimlerin bir ya da birden fazla adayın seçimi konusunda herhangi bir baskı oluşturamayacağı ve bu seçimde, seçmenin herhangi bir partiye oy vermesi için haksız şekilde teşvik edilmemesi gerektiği anlamına gelmektedir (X./ Birleşik Krallık, No. 7140/75, 6 Ekim 1976 tarihli Komisyon kararı, Kararlar ve raporlar (KR) 7, sayfalar 97, 99). “Seçim” ifadesi, farklı siyasi partilere, seçimler için kendi adaylarını sunma yönünde makul imkânlar sağlanması gerektiği anlamına gelmektedir (ibidem; yine bk., X./İzlanda, No. 8941/80, 8 Aralık 1981 tarihli Komisyon kararı, KR 27, sayfalar 152, 156, ve yukarıda anılan Yumak ve Sadak kararı).
30. Dolayısıyla, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesiyle güvence altına alınan haklar mutlak değildir. “Zımni sınırlamalara” yer verilmektedir ve Sözleşmeci devletlere bu konuda geniş bir takdir yetkisi verilmelidir (bk., diğer kararlar arasından, Matthews/Birleşik Krallık [BD], No. 24833/94, § 63, AİHM 1999-I, ve Labita/İtalya [BD], No. 26772/95, § 201, AİHM 2000-IV). Seçimlerde aday olma hakkına, yani Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesi tarafından güvence altına alınan hakların “pasif” yönüne ilişkin olarak, Mahkeme, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesiyle güvence altına alınan hakların “aktif” unsuru olan oy kullanma hakkına ilişkin sınırlamaları incelemeye davet edildiğinde, bu bağlamdaki sınırlamalara yönelik değerlendirmesinde daha ihtiyatlı davranmaktadır.
31. Bununla birlikte, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesinin gerekliliklerine uyulması konusunda son olarak karar verme görevi Mahkemeye aittir; Mahkemenin, oy kullanma veya seçimlerde aday olma haklarının tabi tutulduğu koşulların, söz konusu hakları, bunların özüne zarar verecek ve etkinlikten yoksun bırakacak derecede sınırlamamasını sağlaması gerekmektedir (yukarıda anılan Mathieu-Mohin ve Clerfayt kararı, § 52).
C. Yukarıda anılan ilkelerin somut olaya uygulanması
1. Farklı bir muamelenin varlığı
32. Somut olayda, Mahkeme, başvuran siyasi partinin, 1999, 2002 ve 2007 genel seçimleri sırasında, devletin mali yardımından yararlanan partilere nazaran, Mecliste temsil edilmediği (ulusal düzeyde verilen oyların %10’u oranında belirlenen temsil eşiği nedeniyle) ve önceki genel seçimler sırasında verilen oyların %7’sinden daha azını elde ettiği gerekçesiyle bu yardımın kendisine verilmemesi nedeniyle dezavantajlı bir duruma getirildiğini iddia ettiği kanısına varmaktadır.
33. Mahkeme, 1996 yılında kurulan ÖDP’nin yalnızca 1999 seçimlerinin ardından devletin mali yardımını talep edebildiğini tespit etmektedir. Ulusal Kanun tarafından belirlenen %7 barajının altında olan ve ilgili seçimlerde -18 Nisan 1999 tarihli genel seçimlerde verilen geçerli oyların % 0,8’i, 3 Kasım 2002 tarihli seçimlerde % 0,34 ve 2007 seçimlerinde % 0,15 (yukarıda 18 - 19. paragraflar) - ÖDP tarafından elde edilen sonuçlar, kendisine söz konusu yardımı alma imkânı vermemiştir.
34. Bununla birlikte, Mahkeme, 1999 genel seçimlerinden önce, bu seçimlerde yirmi bir aday arasından altı siyasi partinin (bunlardan biri Mecliste temsil edilmemiştir) devletin mali yardımını aldığını tespit etmektedir. 2002 genel seçimlerinden önceki dönem için, aday olan on beş parti arasından altısı (bunlardan biri Mecliste temsil edilmemiştir) bu yardımdan yararlanmış ve 2007 genel seçimlerinden önceki dönem için, bu yardım, on beş aday partiden beşine (bu yardımdan yararlanan üç parti Mecliste temsil edilmemiştir) verilmiştir.
35. Şüphesiz, somut olayda uygulanan, siyasi partilere yönelik kamu finansmanı sistemi, bu yardımdan yararlanan ve böylelikle, ulusal düzeyde görüşlerinin yayılmasını çok daha kolayca finanse edebilmiş olan rakiplerine nazaran, herhangi bir yardım almayan ÖDP’yi dezavantajlı bir duruma getirmiştir. Dolayısıyla, başvuran parti, söz konusu sistemin uygulanması nedeniyle Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesi uyarınca seçim haklarını kullanırken farklı bir muameleye tabi tutulmuştur.
36. İhtilaf konusu sistemin meşru bir amaç izleyip izlemediğini ve kullanılan araçlar ile hedeflenen amaç arasında makul bir orantılılık ilişkisinin bulunup bulunmadığını yukarıda açıklanan ilkeler ışığında araştırma görevi Mahkeme’ye aittir. Bu iki kriterin uygulanması, Mahkeme’nin, ihtilaf konusu tedbirlerin Sözleşme’nin 14. maddesine aykırı bir ayrımcılık teşkil edip etmediği “ve/veya Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesi anlamında halkın ifade özgürlüğü hakkının özünü ihlal edip etmediği” hususuna cevap vermesine imkân sağlayacaktır.
2. Farklı muamelenin meşru amacı
28. Siyasi partilere yönelik finansman konusunda, Mahkeme, geleneksel bir finansman kaynağı olan üyelerin aidatlarının bundan böyle, siyasi rekabetle ve modern iletişim araçlarının karmaşıklığı ve maliyetiyle belirlenen bir bağlamda sürekli artan giderleri karşılamak için yeterli olmadığını kabul etmektedir. Mahkeme, dünyanın başka her yerinde olduğu gibi, Avrupa ülkelerinde, siyasi partilere yönelik kamu finansmanının, yolsuzluğun engellenmesi ve partilerin özel bağışçılara aşırı bağlılığının önlenmesi için bir araç olarak düşünüldüğünü gözlemlemektedir. Sonuç olarak, bu finansman siyasi çoğulculuğu güçlendirmeyi amaçlamakta ve demokratik kurumların iyi işlemesine katkıda bulunmaktadır.
38. Avrupa devletlerinin çoğunda uygulanan sistemlerin incelemesinden, bu konuya ilişkin tek tip bir düzenlemenin bulunmadığı anlaşılmaktadır. Bu bağlamda, Mahkeme, bir seçim dolayısıyla siyasi partilere verilen bağışların, tamamen eşit bir şekilde veya adil tahsis ilkesine göre, yani bu partilerin önceki seçimlerde sırasıyla elde ettikleri sonuçlara göre, kendi aralarında paylaştırıldığını saptamaktadır.
39. Aynı zamanda, kamu finansmanına ilişkin adil tahsis sistemini seçen Sözleşmeci devletlerin ulusal kanunlarının neredeyse asgari düzeyde seçim desteği gerektirdiği gözlemlenebilmektedir. Bu temsil eşiği bulunmadığında, söz konusu sistemin, daha önemli bir gelirden yararlanmak için adaylıklarını artırma konusunda siyasi ortamları teşvik etme yönünde ters bir etki yaratması ve böylelikle “adaylıkların çoğalmasına” yol açması muhtemeldir, zira kazanılan her oy, kamu finansmanı bağlamında her yıl belirli bir miktar para getirmektedir.
40. Türkiye’den başka üye devletlerde, bir siyasi partinin kamu yardımından yararlanabilmesi için ulaşması gereken asgari temsil düzeyi önceki seçimler sırasında verilen oyların % 0,5’i ile % 5’i arasında değişmektedir ve Mecliste koltukların tahsisi için gereken seçim barajının genellikle altındadır. Sonuç olarak, Mecliste temsil edilen partiler dışında, vatandaşlarının asgari düzeyde desteğinden yararlanan yeni siyasi partiler, seçim temsilcilikleriyle orantılı bir kamu yardımı almaktadırlar.
41. Mahkeme aynı zamanda, çoğulcu bir demokratik rejimde siyasi partilerin durumu hakkında Avrupa Konseyi organları tarafından kabul edilen metinlerden hiçbirinin, ulusal kanunlar tarafından, kamu fonlarından yararlanan partilere, asgari düzeyde bir seçmen desteğine sahip olma yönünde getirilen gerekliliğin makul olmadığı şeklinde bir nitelendirme yapmadığını ve bu konuya ilişkin kesin bir oran belirlemediğini tespit etmektedir. Bu bağlamda, Mahkeme, bazı uzman kurumların görüşlerine atıfta bulunmaktadır ve bu görüşlerden, bir yandan, siyasi çoğulculuğa ve küçük partilere zarar verebilecek aşırı yüksek bir barajın belirlenmemesinin sağlanması gerektiği (15-16 Ekim 2010 tarihlerinde kabul edilen, AGİT/Demokratik Kurumlar ve İnsan Hakları Bürosu ile Venedik Komisyonu tarafından hazırlanan, Siyasi Partilerin Düzenlenmesine İlişkin Kılavuz, CDL-AD(2010)024, § 185 - yukarıda 20. paragraf) ve diğer yandan, fon tahsisi yönteminin de, en büyük iki siyasi partinin kamu fonlarının alınmasını tekelleştirmesine imkân vermemesi gerektiği anlaşılmaktadır (ibidem, § 187).
42. Yukarıda belirtilenler ışığında, Mahkeme, asgari düzeyde bir seçim desteğini gerektiren adil bir tahsis sistemine göre siyasi partilere yönelik kamu finansmanının, adaylıkların aşırı ve işlevsiz parçalanmasını önleyerek demokratik çoğulculuğu sağlamlaştırma ve dolayısıyla, yasama organının seçimi konusunda halkın görüşünü ifade etmesini güçlendirme yönünde meşru amaç izlediği kanısına varmaktadır (bk., aynı yönde, yalnızca verilen oyların belirli bir yüzdeliğini elde eden adaylara veya listelere propaganda ve kefalet masraflarının ödenmesini saklı tutan bir kamu yardımı sistemine ilişkin olarak, Fournier/ Fransa, No. 11406/85, 10 Mart 1988 tarihli karar, KR 55, sayfa 130, ve, mutatis mutandis, Cheminade/Fransa (kk.), No. 31599/96, AİHM 1999-II).
3. Farklı muamelenin orantılılığı
29. Mahkeme, kamu finansmanını talep eden partiler için Türkiye’de gereken asgari temsil düzeyinin, yani önceki genel seçimler sırasında verilen oyların % 7’sinin Avrupa’da en yüksek oran olduğunu saptamaktadır (yukarıda 40. paragraf). Söz konusu barajın orantısız olmadığını tespit etmek amacıyla Mahkeme öncelikle, bunun etkilerini değerlendirmek istemektedir. Mahkeme ardından, bu baraja eklenen düzeltici unsurları inceleyecektir.
44. Mahkeme öncelikle, %7 barajının, Türk Parlamentosunda koltuk tahsisi için gereken asgari seçim barajının, yani ulusal düzeyde verilen oyların % 10’unun altında olduğunu gözlemlemektedir. Mevcut davada, söz konusu genel seçimler sırasında, verilen oylara ilişkin % 7 barajına ulaşan ve Mecliste temsil edilmeyen siyasi partiler bir sonraki seçimlere kadar devlet yardımı alabilmişlerdir. 1999 seçimlerinde, kamu fonlarından yararlanan altı parti arasından biri Mecliste temsil edilmemiştir. 2002 seçimlerinde, bu oran aynıdır ve 2007 seçimlerinde, Mecliste temsil edilmeyen üç parti ve yine bunun gibi iki parti kamu fonlarını almışlardır. Bir başka ifadeyle, mevcut davada söz konusu dönemler boyunca, Mecliste temsil edilen siyasi partiler ve öte yandan, iktidar partisi ve ana muhalefet partisi de kamu yardımını tekelleştirmemişlerdir.
45. Mahkeme aynı zamanda, söz konusu kamu yardımlarının tahsis edildiği dönemlerden önceki genel seçimlerde ÖDP’nin elde ettiği sonuçları dikkate almalıdır. Başvuran parti tarafından elde edilen oylar, bu seçimler sırasında verilen geçerli oyların % 0,8 ile % 0,15’i arasındaki bir oranı temsil etmiştir. Kamu fonlarının tahsisi için Türk mevzuatı tarafından gereken temsil eşiğinin büyük ölçüde altında olan bu sonuçlar aynı zamanda, diğer birçok Avrupa ülkesinde bu türden bir finansmanın tahsisi için yetersiz olarak değerlendirilebilmekteydi. Başvuran partinin şikâyeti, ihtilaf konusu temsil eşiğinden doğrudan ve hemen etkilenmesi nedeniyle halk davası (“action popularis”) olarak değerlendirilmese de, ÖDP’nin, Türk seçmeninin kendisine göz ardı edilemez bir temsilcilik sağlayan desteğinden yararlandığını Mahkeme önünde kanıtlayamadığı bir gerçektir.
46. Ayrıca devletin siyasi partilere doğrudan finansmandan başka kamu desteği biçimleri de sağladığını göz önünde bulundurmak gerekmektedir. Bütün partilerin doğrudan devlet yardımı almalarına imkân vermeyen, Türkiye’de yürürlükte olan kamu finansmanı sistemine getirilen düzeltici unsurlar arasında, bu partilerin gelirlerinin bir kısmıyla ilgili olarak kendilerine sağlanan vergi muafiyetleri ve seçim kampanyası dönemleri sırasında yayın zamanının tahsisi ileri sürülebilmektedir. Mahkeme önünde, ÖDP’nin kamu yardımına ilişkin bu alternatif koşullardan yararlandığına itiraz edilmemektedir.
47. Mahkeme, ÖDP’nin vatandaşların asgari düzeyde desteğini sağlama konusundaki başarısızlığına ve bu partinin yararlandığı diğer kamu yardımı biçimlerinin telafi edici etkisine ilişkin vardığı sonuçları dikkate alarak, ihtilaf konusu farklı muamelenin hedeflenen amaçla makul bir şekilde orantılı olduğu kanısına varmaktadır.
48. Mahkeme, mevcut dava koşullarında, devletin ÖDP’ye, Kanun’un gerektirdiği % 7 asgari temsil düzeyine ulaşmadığı gerekçesiyle, doğrudan mali yardım vermeyi reddetmesinin objektif ve makul bir gerekçeye dayandığı, halkın ifade özgürlüğü hakkının özünü ihlal etmediği ve dolayısıyla, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesine aykırı olmadığı sonucuna varmaktadır.
30. Dolayısıyla, bu hükümler ihlal edilmemiştir.
III. SÖZLEŞME’NİN 9, 10 VE 11. MADDELERİNİN İHLAL EDİLDİĞİ İDDİASI HAKKINDA
31. Başvuran parti aynı zamanda, Sözleşme’nin 9, 10 ve 11. Maddelerinin de ihlal edildiğinden yakınmaktadır. Mahkeme, başvuran partinin, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokolün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesi alanında incelediği aynı olay ve olgulara dayanan şikâyetlerini, ayrı olarak incelemeye gerek olmadığı kanaatindedir.
BU GEREKÇELERLE, MAHKEME,
1. Oybirliğiyle, başvurunun kabul edilebilir olduğuna;
2. İkiye karşı beş oyla, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokolün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesinin ihlal edilmediğine;
3. Oybirliğiyle, Sözleşme’nin 9, 10 ve 11. maddeleri bağlamındaki şikâyetleri ayrı olacak incelemeye gerek olmadığına;
İşbu karar Fransızca dilinde tanzim edilmiş; Sözleşme’nin 77. maddesinin 2 ve 3. fıkraları uyarınca 10 Mayıs 2012 tarihinde yazılı olarak bildirilmiştir.
Stanley NaismithFrançoise Tulkens
Yazı İşleri MüdürüBaşkan
İşbu karar ekinde, Sözleşme’nin 45. maddesinin 2. fıkrası ve Mahkeme İçtüzüğünün 74. maddesinin 2. fıkrasına uyarınca yazılan, Yargıçlar Tulkens ve Sajó’nun ayrık oy görüşü yer almaktadır.
F.T.
S.H.N.
YARGIÇLAR TULKENS VE SAJÓ’NUN ORTAK KISMİ MUHALEFET ŞERHİ Bu davada, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesiyle birlikte Sözleşme’nin 14. maddesinin ihlal edilmediği yönünde çoğunluğun görüşünü paylaşmıyoruz. Öncelikle, bizim yetki alanımıza girmeyen, siyasi partilere devlet yardımının verilmesi konusunu hiçbir şekilde tartışmak istemediğimizi belirtmek isteriz. Gerçekte, bu türden bir yardıma ilişkin Sözleşme tarafından güvence altına alınan herhangi bir hak bulunmamaktadır. Ancak, seçimler üzerinde muhakkak bir etkiye sahip olan bir kamu finansmanı sisteminin mevcut olması halinde, bu sistemin ayrımcı olmayan bir şekilde uygulanması gerekmektedir. Bu nedenle tek endişemiz, Sözleşme’nin 14. maddesi bakımından, seçim sürecinde ve dolayısıyla, Sözleşme’ye Ek 1 No.lu Protokol’ün 3. maddesiyle güvence altına alınan, yasama organının seçimi konusunda halkın görüşlerini özgürce açıklaması ve serbest seçim hakkı kapsamında eşitliğin sağlanmasıyla ilgilidir. Bu bağlamda, kararda, haklı olarak, bu hükmün gerçekten demokratik bir siyasi rejimde temel bir ilkeye yer verdiği ve dolayısıyla, Sözleşme sisteminde “çok büyük bir önem” taşıdığı hatırlatılmaktadır (kararın 27. paragrafı). Bu ifadelerin, ciddiye alınması gerekmektedir. Somut olayda, Mahkeme, önceki seçimler sırasında verilen oyların en az % 7’sini elde etmeleri koşuluyla, Mecliste henüz temsil edilmeyen yeni siyasi partilere devletin mali yardımını sağlayan, 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu’nun Ek 1. maddesinin, 1999, 2002 ve 2007 seçim kampanyaları sırasında diğer siyasi partilere nazaran ÖDP’yi dezavantajlı bir duruma getirdiğini kabul etmektedir. Bu nedenle, ÖDP, farklı bir muameleye tabi tutulmuştur (kararın 35. paragrafı). Mahkemenin yerleşik içtihadı uyarınca, ayrımcılık, benzer durumlarda bulunan kişilere, objektif ve makul bir gerekçe bulunmaksızın, farklı şekilde davranılmasından ibarettir. Dolayısıyla, farklı bir muamelenin haklı gösterildiğini ve etkileri bakımından ayrımcı olmadığını kanıtlama görevi Hükümete aittir. Çoğunluk haklı olarak, dünyanın her yerinde olduğu gibi, siyasi partilere yönelik kamu finansmanının, yolsuzluğu ve partilerin özel bağışçılara aşırı bağlılığını önlemeyi amaçladığını hatırlatmaktadır. Bu sistem, siyasi çoğulculuğu güçlendirmeyi amaçlamakta ve demokratik kurumların iyi işlemesine katkıda bulunmaktadır (kararın 37. paragrafı). Bununla birlikte, asgari bir seçim desteği gerekmektedir. Avrupa Konseyi üyesi devletlerde, bir siyasi partinin kamu yardımından yararlanabilmesi için ulaşması gereken asgari temsil düzeyi, önceki seçimler sırasında verilen oyların % 0,5 ile % 5’i arasında değişmektedir. Bu nedenle, devlet yardımının verilmesi için Türkiye’de gereken % 7 barajı, bilhassa yüksektir ve gerçekte, Avrupa’da en yüksektir. Bu durum, kaçınılmaz bir şekilde, bir yandan, bazı partiler için yarı “tekellerin” veya baskın durumların oluşturulmasına ve diğer yandan, başka partiler için görünürlüğe erişimin ve dolayısıyla, eşit koşullarda kendilerini tanıtmalarının imkânsızlığına neden olmaktadır. Büyük partilerin varlığı, böylelikle (yapay bir şekilde), başka partilerin zararına güçlenmekte ve çoğalmaktadır ve finansman sistemi, mevcut olduğu şekliyle, bu dengesizliği sürdürmektedir. Hükümet, diğer yandan, kendi kanaatimize göre, küçük partilere ve dolayısıyla, siyasi çoğulculuğa zarar veren bu etkiye itiraz etmemektedir. Mahkeme, şüphesiz, gereken asgari seçim desteğinin belirlenmesine ilişkin ulusal makamların değerlendirmesinin yerine kendi değerlendirmesini koyamamaktadır. Ancak, buna karşın, Mahkeme, yalnızca objektif bir görünüme sahip olan ve çoğulcu bir toplumda azınlıkların aynı fırsatlardan yararlanabilmesi gerektiği yönündeki bu temel gerekliliği dikkate almayan kriterlerle yetinememektedir. Kuşkusuz, somut olayda, ihtilaf konusu yasal hüküm tarafsız görünebilmektedir, ancak siyasi tartışma bağlamında, çoğulculuk geleneksel bir değerdir. Bu bağlamda, gereken asgari desteğin nicel önemi, bir ayrımcılık teşkil edebilmektedir. % 10 seçim barajına ilişkin 8 Temmuz 2008 tarihli Yumak ve Sadak/ Türkiye ([BD], No. 10226/03, AİHM 2008) kararında, Mahkeme tarafından farklı muameleyi haklı göstermek için kabul edilen sebebin hükümet istikrarı olmasına rağmen (§ 125), bu istikrar, mevcut davada açıkça ileri sürülememiştir. Somut olayda, yalnızca bir ayrımcılığı haklı göstermek için açıkça yeterli olmayan pratik gereklilikler ileri sürülmektedir. Mahkeme, ihtilaf konusu farklı muamelenin orantılılığına ilişkin incelemesi kapsamında, kendisini ulusal makamların yerine koymakta ve başvuran partinin durumunu bizzat incelemektedir. Mahkeme gerçekte, kendisi önünde, ÖDP’nin, Türk seçmeninin kendisine göz ardı edilemez bir temsilcilik sağlayan desteğinden yararlandığını kanıtlayamadığı kanısına varmaktadır. Oysa bu, Mahkemenin görevi değildir. Mahkemenin görevi, başvuran hakkında uygulandığı şekliyle, mali yardımdan mahrum etme tedbirinin Sözleşme’ye uygun olup olmadığı konusunda ulusal makamlar tarafından doğru ve uygun bir değerlendirmenin yapılıp yapılmadığını tespit etmek ve bu değerlendirmenin yapılmasını güvence altına almaktır. Oysa bu tür bir değerlendirmede bulunulmaması, Sözleşme’nin ihlal edildiğini tespit etmemize neden olmaktadır.
Full & Egal Universal Law Academy