© Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2013. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (/humanrightstrustfund). Ea nu obligă în niciun fel Curtea. Pentru mai multe informaţii, a se vedea referinţele cu privire la drepturile de autor de la sfârşitul acestui document.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.
SECŢIA A DOUA
CAUZA ÖZGÜRLÜK VE DAYANIŞMA PARTİSİ (ÖDP) împotriva TURCIEI
(Cererea nr. 7819/03)
HOTĂRÂRE
STRASBOURG
10 mai 2012
Această hotărâre este definitivă. Ea poate suferi modificări de formă.
În cauza Özgürlük ve Dayanışma Partisi (ÖDP) împotriva Turciei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a doua), reunită într-o Cameră compusă din :
Françoise Tulkens, preşedinte,
Danutė Jočienė,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Işıl Karakaş,
Guido Raimondi,
Paulo Pinto de Albuquerque, judecători,
şi Stanley Naismith, grefier de secţie,
După ce a deliberat în cameră de consiliu la 4 octombrie 2011 şi la 10 aprilie 2012,
Pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la această ultimă dată:
PROCEDURA
La originea cauzei se află o cerere (nr. 7819/03) îndreptată împotriva Turciei, prin care un partid politic turc Özgürlük ve Dayanışma Partisi („ÖDP”, Partidul libertăţii şi democraţiei) („reclamantul”), a sesizat Curtea la data de 1 octombrie 2002 în temeiul articolului 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului si libertăţilor fundamentale ("convenţia"). Reclamantul a fost reprezentat în faţa Curţii de D-nul M. Bektaş, avocat la Ankara. Guvernul turc („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul său. În cererea sa, partidul politic reclamant, care obţinuse dreptul de a participa la alegerile legislative, se plânge de faptul că a făcut obiectul unei discriminări prin faptul că i-a fost respinsă cererea de finanţare acordată partidelor politice şi prevăzută în Constituţie. La data de 30 iulie 2007, Curtea a hotărât să comunice Guvernului cererea. Aceasta a hotărât, de asemenea, că admisibilitatea şi fondul cauzei vor fi examinate împreună.
ÎN FAPT
CIRCUMSTANŢELE CAUZEI
Reclamantul, ÖDP, este un partid politic turc, al cărui sediu este la Ankara. Printr-un decret din 28 noiembrie 1998, Consiliul Electoral Superior a publicat lista celor optsprezece partide politice autorizate să participe la alegerile legislative şi municipale din 18 aprilie 1999, listă pe care figura şi ÖDP. Pentru a putea participa la alegerile respective, partidele politice trebuia să fie implantate în cel puţin jumătate din departamente, cu cel puţin şase luni înaintea datei scrutinului, şi să-şi fi organizat deja marele congres. La 23 septembrie 1998, ÖDP a solicitat Ministerului Finanţelor să beneficieze de finanţarea acordată partidelor politice prin articolul 68 din Constituţie. Printr-o decizie din 23 noiembrie 1998, Ministerul Finanţelor a respins această cerere pe motivul că doar partidele politice care îndeplineau condiţiile prevăzute de Legea nr. 2820 privind partidele politice erau eligibile pentru a primi finanţare publică. La 29 decembrie 1998, ÖDP a introdus la tribunalul administrativ din Ankara un recurs în anularea deciziei din 23 noiembrie 1998. Acesta a subliniat, pentru început, faptul că însăşi Constituţia prevedea că „statul acordă partidelor politice finanţare suficientă şi echitabilă” şi că „legea defineşte principiile aplicabile în cazul finanţării acordate partidelor, precum şi în cazul cotizaţiilor membrilor săi şi a liberalităţilor pe care le primesc”. Partidul a notat în mod special faptul că criteriile impuse de legea privind partidele politice excludeau de la beneficiul subvenţiilor de stat pe cele care nu erau reprezentate în Parlament. Afirmând existenţa unei dificultăţi în a desfăşura activităţi şi campanii politice fără a dispune de resursele economice necesare, acesta a susţinut că excluderea prevăzută prin lege era neconstituţională şi contrară principiilor unui stat democratic, obligaţiilor statului de a promova drepturile şi libertăţile democratice şi principiului nediscriminării. Partidul a adăugat că dispoziţiile respective contraveneau, de asemenea, textelor internaţionale în materie de protecţie a drepturilor omului. Printr-o hotărâre din 29 septembrie 1999, tribunalul administrativ din Ankara a respins recursul partidului reclamant, pe motivul că acesta nu îndeplinea condiţiile prevăzute de Legea nr. 2820 privind partidele politice. Tribunalul nu s-a pronunţat asupra excepţiei de neconstituţionalitate ridicată de ÖDP. ÖDP a introdus un recurs în casarea hotărârii din 29 septembrie 1999, reiterând argumentele pe care le-a expus în prima instanţă. Printr-o hotărâre pronunţată la 25 aprilie 2002 şi comunicată reclamantului la 10 iulie 2002, Consiliul de Stat a confirmat hotărârea atacată, pe care a considerat-o ca fiind conformă legii şi procedurii.
DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNE PERTINENTE
Contextul naţional
Constituţia
Ultimul alineat al articolului 68 din Constituție prevede că „statul acordă partidelor politice finanţare suficientă şi echitabilă” şi că „legea defineşte principiile aplicabile în cazul finanţării acordate partidelor, precum şi în cazul cotizaţiilor membrilor săi şi a liberalităţilor pe care le primesc”.
Legea privind partidele politice
Conform articolului 33 din Legea nr. 2839 privind partidele politice, statul acordă finanţare (a cărei sumă globală se ridică la 2/5000 din bugetul său) partidelor politice reprezentate în Parlament, în funcţie de numărul de locuri de care dispun. Partidele politice nereprezentate în Parlament au de asemenea dreptul la finanţare, cu condiţia să fi obţinut cel puţin 7% din voturile exprimate la alegerile precedente, la fel ca şi partidele reprezentate de cel puţin trei deputaţi în Parlament, chiar dacă nu au participat la precedentele alegeri. Finanţarea acordată partidelor politice este triplată în anul cu alegeri legislative şi dublată în anul cu alegeri municipale.
Jurisprudenţa constituţională
Printr-o hotărâre din 20 noiembrie 2008, Curtea Constituţională turcă a respins, cu majoritate de voturi, o excepţie de neconstituţionalitate ridicată înaintea sa de către tribunalul administrativ din Ankara, potrivit căreia pragul de 7% impus de legea privind partidele politice pentru acordarea finanţării era discriminatoriu şi deci, neconstituţional. Pentru a hotărî astfel, ea a considerat că partidele politice aveau ca principal obiectiv obţinerea sprijinului electoratului pentru a participa la guvernare şi pentru a contribui astfel la exprimarea opiniei poporului. Curtea Constituţională a dedus din aceasta că partidele care nu au obţinut un sprijin suficient din partea electoratului nu contribuiau la exprimarea opiniei poporului în aceeaşi măsură ca şi partidele politice care se bucurau de un sprijin popular mai larg. Ea a respins teza conform căreia criteriul gradului de contribuţie al partidelor la viaţa politică democratică, folosit pentru a determina atribuirea finanţării, nu era obiectiv, echitabil şi proporţional. În ceea ce-i priveşte, judecătorii minoritari ai Curţii Constituţionale au estimat îndeosebi faptul că pragul de 7% era prea ridicat (corespunzând cu aproximativ trei milioane de voturi la alegerile din 2007), că favoriza în mod injust partidele politice care îl depăşeau, că criteriul „contribuţiei la exprimarea opiniei poporului” era subiectiv şi aducea atingere principiului statului de drept.
Finanţarea directă a partidelor politice şi scurt istoric al alegerilor legislative făcând obiectul prezentei cauze
ÖDP a obţinut 0,8% din voturile valabil exprimate la alegerile legislative din 18 aprilie 1999, 0,34% la cele din 3 noiembrie 2002 şi 0,15% la cele din 2007. Partidele care au beneficiat de finanţare înainte de alegerile în cauză obţinuseră locuri în Adunarea Naţională cu ocazia alegerilor legislative precedente sau mai mult de 7% din voturile valabil exprimate în cadrul acestora.
Înaintea alegerilor generale din 1999, şase partide politice (dintre care unul singur nu era reprezentat în Parlament), din cele douăzeci şi unu de candidate la acele alegeri, au obţinut finanţare din partea statului. Pentru perioada anterioară alegerilor generale din 2002, şase partide (dintre care unul singur nu era reprezentat în Parlament) din cele cincisprezece care au candidat au obţinut finanţare, iar pentru perioada anterioară alegerilor din 2007, această finanţare a fost acordată la cinci din cele cincisprezece partide candidate (trei dintre beneficiare nefiind reprezentate în Parlament). ÖDP nu a beneficiat niciodată de această finanţare.
Prevederile internaţionale
Pasajele pertinente din „Liniile directoare privind reglementarea partidelor politice” elaborate de OSCE/BIDDH şi de Comisia de la Veneţia şi adoptate de către aceasta din urmă în cadrul celei de-a 84-a sesiuni plenare (Veneţia, 5-16 octombrie 2010, CDL-AD(2010)024) prevăd următoarele:
„3. Finanţarea publică
a) Importanţa finanţării publice
176. Ïn toată lumea, finanţarea publică şi reglementările aferente (inclusiv cele care limitează cheltuielile, divulgarea şi executarea imparţială) au fost concepute şi adoptate ca o potenţială modalitate de a împiedica corupţia, de a consacra rolul important jucat de partidele politice şi de a pune capăt dependenţei excesive faţă de donatorii privaţi. Aceste sisteme de finanţare urmăresc să garanteze că partidele sunt în măsură să se confrunte în cadrul alegerilor în baza principiului egalităţii de şanse şi, pe cale de consecinţă, să consolideze pluralismul politic şi să contribuie la buna funcţionare a instituţiilor democratice. Ïn general, legislatorul trebuie să tindă spre atingerea unui just echilibru între contribuţiile publice şi private în materie de resurse de finanţare a partidelor politice. Alocarea de fonduri publice nu ar trebui în nici un caz să limiteze sau să aducă atingere independenţei unui partid politic.
177. Cuantumul fondurilor publice alocate partidelor trebuie calculat în mod riguros, astfel încât acesta să constituie o contribuţie utilă, fără a înlătura, în acelaşi timp, nevoia contribuţiilor private sau a anula impactul donaţiilor individuale. Chiar dacă particularităţile alegerilor şi campaniilor electorale în diferite state împiedică identificarea unui cuantum universal aplicabil, legislaţia ar trebui să stabilească mecanisme de supraveghere concepute pentru a determina în mod periodic impactul sistemelor de finanţare publică şi eventuala necesitate de a modifica nivelul alocaţiilor. În general, subvenţiile ar trebui să fie suficiente pentru a constitui un sprijin real, fără a deveni singura sursă de venit şi fără a crea condiţiile unei dependenţe excesive faţă de stat.
(...)
b) Sprijinul financiar
178. Legislaţia ar trebui să autorizeze în mod explicit statul să sprijine financiar partidele politice. Alocarea de fonduri publice partidelor este în mod frecvent considerată ca fiind inerentă respectării principiului egalităţii şanselor tuturor candidaţilor, mai ales în cazul în care mecanismul de finanţare din partea statului conţine dispoziţii speciale pentru femei şi pentru reprezentanţii minorităţilor. Atunci când se acordă finanţare partidelor, legislaţia pertinentă ar trebui să prevadă linii directoare clare, care să permită fixarea cuantumului acestor subvenţii, acestea trebuind alocate beneficiarilor după criterii obiective şi într-o manieră imparţială. (...)
c) Alte forme de sprijin public
179. În afara finanţării directe, statul poate propune partidelor sprijin sub alte forme, inclusiv scutiri fiscale pentru activităţile desfăşurate, alocarea unui timp de emisie gratuit sau utilizarea cu titlu gratuit a unor săli pentru reuniuni publice, în timpul campaniilor electorale. În toate aceste cazuri, ajutorul financiar şi în natură trebuie acordat conform principiilor egalităţii de şanse a tuturor partidelor şi a tuturor candidaţilor (inclusiv femeile şi reprezentanţii minorităţilor). Chiar dacă acest ajutor nu poate avea întotdeauna un caracter absolut „egal”, este necesară stabilirea unui sistem care să permită verificarea unei repartizări proporţionale (sau echitabile) a ajutorului de stat (fie el financiar sau în natură), care să răspundă criteriilor de obiectivitate, de echitate şi de bun simţ.
(...)
Alocarea fondurilor
183. Tipurile de ajutor public pentru partidele politice ar trebui definite de legislaţia pertinentă. Anumite sisteme prevăd alocarea fondurilor înaintea unor alegeri, pe baza rezultatelor alegerilor precedente sau a justificării unui nivel minim de susţinere. Alte sisteme prevăd plăţi efectuate abia după desfăşurarea alegerilor, pe baza rezultatelor definitive. În general, alocarea în tot sau în parte a fondurilor înaintea alegerilor permite o mai bună garantare a capacității partidelor de a rivaliza de pe picior de egalitate.
(...)
185. Alocarea de fonduri poate fi strict egală („egalitate absolută”) sau proporţională cu rezultatele obţinute de către partidele în cauză, cu ocazia ultimelor alegeri, sau cu nivelul de susţinere dovedit („alocare echitabilă”). Nu există niciun sistem de reglementare universal aplicabil în acest domeniu. Este de subliniat că legile care prevăd o finanţare publică reuşesc în general să instaureze un pluralism politic şi o egalitate de şanse dacă prevăd un sistem de alocare bazat în acelaşi timp pe principiul egalităţii absolute şi pe cel al echităţii. Atunci când se cere un nivel minim de susţinere pentru obţinerea unei finanțări, este nevoie să se evite fixarea unui prag excesiv de ridicat, pentru a nu aduce atingere pluralismului politic şi partidelor mici. De altfel, este în interesul pluralismului politic să existe un prag pentru finanţarea politică, inferior celui cerut pentru atribuirea mandatelor în Parlament.
(...)
187. Legislaţia ar trebui să vegheze ca modalitatea de atribuire a fondurilor să nu creeze un monopol sau să permită alocarea unui cuantum disproporţionat către unul din partide. De asemenea, modalitatea de atribuire a fondurilor nu ar trebui să permită ca cele două principale partide politice să monopolizeze primirea fondurilor publice.
Necesitatea unei finanţări publice
188. Ar trebui ca cel puţin un anumit nivel de finanţare publică să fie acordat partidelor reprezentate în Parlament. Cu toate acestea, pentru a promova pluralismul politic, fondurile ar trebui, în mod ideal, alocate egal către toate partidele care pot dovedi un nivel minim de susţinere din partea cetăţenilor şi care au candidaţi la alegeri. Această practică este de o importanţă aparte pentru noile partide cărora trebuie să li se acorde o şansă echitabilă de a rivaliza cu partidele deja existente.
(...)
190. Finanţarea publică, prin furnizarea unor resurse suplimentare partidelor politice, poate consolida pluralismul politic. Este, astfel, considerat rezonabil ca legea să ceară partidelor beneficiare să facă dovada unui nivel minim de susţinere din partea electoratului, înainte de a primi astfel de fonduri. În acelaşi timp, refuzul acordării subvenţiilor publice către celelalte partide riscă să afecteze pluralismul şi opţiunile politice. Este admisă, cu titlu de bună practică, enunţarea unor linii directoare care să indice în mod clar felul în care noile partide pot fi autorizate, în anumite cazuri, să primească fonduri publice, precum şi modul în care ajutorul public se poate acorda şi altor partide decât celor reprezentate în Parlament. Un sistem generos, care să stabilească eligibilitatea partidelor care pot beneficia de fonduri publice, ar trebui să fie luat în considerare, pentru a asigura posibilitatea alegătorilor de a avea suficient de multe opţiuni politice pentru a face o alegere reală. „
ÎN DREPT
CU PRIVIRE LA ADMISIBILITATE
Curtea constată că cererea nu este în mod vădit nefondată în sensul articolului 35 § 3 a) din convenţie şi că aceasta nu prezintă niciun alt motiv de inadmisibilitate. Prin urmare, aceasta trebuie declarată admisibilă.
CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLULUI 14 DIN CONVENŢIE COROBORAT CU ARTICOLUL 3 DIN PROTOCOLUL NR. 1
Invocând articolele 9, 10, 11 şi 14 din Convenţie, partidul reclamant susţine că, prin refuzarea acordării finanţării disponibile altor partide, pe motivul că ar fi obţinut mai puţin de 7% din voturile exprimate la alegerile legislative precedente, statul l-a supus la o discriminare care l-a defavorizat în campaniile electorale din 1999, 2002 şi 2007. În acest mod, statul ar fi adus atingere liberei exprimări a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ. Curtea va examina mai întâi acest capăt de cerere prin prisma articolului 14 din convenţie coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 1.
Articolul 14 din Convenţie este redactat după cum urmează:
„Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţa la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”
Articolul 3 din Protocolul nr. 1 la convenţie prevede:
„Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţiile care asigură libera exprimare a opiniei poporului cu privire la alegerea corpului legislativ.”
Argumentele părţilor
Reclamantul susţine că refuzul de a i se acorda finanţare publică, în legătură cu care se plânge, a creat o inegalitate între diferitele partide politice candidate la alegerile legislative, prin sporirea şanselor de succes ale celor care erau deja reprezentate în Parlament sau care obţinuseră mai mult de 7% din voturi cu ocazia alegerilor precedente. Aceste partide au beneficiat de o sursă importantă de finanţare, care le-a conferit un avantaj necuvenit (şi contrar îndeosebi dispoziţiilor constituţionale şi din convenţie care interzic discriminarea) în raport cu noile partide candidate la alegeri, în special cu privire la difuzarea opiniilor acestora – ajutorul întărindu-le capacitatea de a accede la sursele de mass media – şi în ceea ce priveşte organizarea diverselor reuniuni şi activităţi socioculturale la nivel naţional. Guvernul contestă argumentele reclamantului. El subliniază că distincţia operată între partide în materie de finanţare publică este bazată pe rezultatele alegerilor precedente (în termeni de voturi exprimate sau de locuri obţinute în Parlament cu ocazia acestor alegeri). Altfel spus, distincţia este bazată pe motive legitime şi obiective. Un refuz de finanţare publică bazat pe opiniile politice promovate de un partid ar fi putut fi considerat ca fiind discriminatoriu, însă acesta nu este cazul în speţă. De altfel, statele dispun de o largă marjă de apreciere în a impune partidelor politice condiţii minime de eligibilitate pentru acordarea ajutorului de stat, cu rezerva ca participarea la viaţa politică a acestor partide sa nu fie îngrădită.
Criteriile utilizate de Curte cu privire la aplicarea articolului 14 din convenţie coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 1
Curtea aminteşte că discriminarea consistă în tratarea, într-o manieră diferită şi fără o justificare obiectivă şi rezonabilă, a persoanelor aflate în situaţii comparabile. Unui tratament diferenţiat îi lipseşte „justificarea obiectivă şi rezonabilă” atunci când nu urmăreşte un „scop legitim” sau când nu există un „raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite şi scopul urmărit” (a se vedea, printre altele, Sejdić şi Finci împotriva Bosniei şi Herţegovinei [GC], nr. 27996/06 şi 34836/06, § 42, CEDH 2009). Ïntinderea marjei de apreciere de care părţile contractante se bucură în acest sens variază în funcţie de circumstanţe, de domenii şi de context (Andrejeva împotriva Letoniei [GC], nr. 55707/00, § 82, 18 februarie 2009). Curtea reaminteşte, de asemenea, că articolul 3 din Protocolul nr. 1 consacră un principiu fundamental într-un regim politic cu adevărat democratic şi are o importanţă capitală în cadrul sistemului convenţiei (Mathieu-Mohin şi Clerfayt împotriva Belgiei, 2 martie 1987, § 47, seria A nr. 113). Rolul statului, ca garant final al pluralismului, implică adoptarea unor măsuri pozitive pentru „organizarea” de alegeri democratice în „condiţii care asigură libera exprimare a opiniei poporului asupra alegerii corpului legislativ” (Mathieu-Mohin şi Clerfayt, citat anterior, § 54). Alegerile libere şi libertatea de exprimare, în special libertatea dezbaterilor publice, constituie baza oricărui regim democratic (Mathieu-Mohin şi Clerfayt, citat anterior, § 47 şi Lingens împotriva Austriei, 8 iulie 1986, §§ 41‑42, seria A nr. 103). „Libera exprimare a opiniei poporului asupra alegerii corpului legislativ” priveşte de asemenea articolul 11 din convenţie, care garantează libertatea de asociere şi deci, incidental, libertatea partidelor politice, care reprezintă o formă de asociere esenţială pentru buna funcţionare a democraţiei. Această exprimare nu s-ar putea concepe fără concursul unei pluralităţi de partide politice, reprezentând curentele de opinie care traversează populaţia unei ţări. Răsfrângându-se nu doar asupra instituţiilor politice, ci şi, graţie mijloacelor media, asupra tuturor nivelurilor vieţii în societate, partidele politice aduc o contribuţie de neînlocuit la dezbaterea politică, care se regăseşte în esenţa noţiunii de societate democratică (Lingens, citat anterior, § 42 ; Castells împotriva Spaniei, 23 aprilie 1992, § 43, seria A nr. 236 ; Partidul comunist unit din Turcia şi alţii împotriva Turciei, 30 ianuarie 1998, Culegere de hotărâri şi decizii 1998‑I, § 44 şi Yumak şi Sadak împotriva Turciei [GC], nr. 10226/03, § 107, CEDH 2008). Aşa cum Comisia Europeană a Drepturilor Omului a precizat în mai multe rânduri, expresia „libera exprimare a opiniei poporului” înseamnă ca alegerile să nu comporte vreo presiune de orice fel în ceea ce priveşte alegerea unuia sau mai multor candidaţi şi ca, în această alegere, electoratul să nu fie pe nedrept incitat să voteze pentru un partid sau pentru un altul (X. împotriva Regatului Unit (dec.), nr. 7140/75, Decizii şi rapoarte (DR) 7, p. 99). Cuvântul „alegere” implică necesitatea asigurării pentru diferitele partide politice a unor posibilităţi rezonabile de a-şi prezenta candidaţii la alegeri (ibidem; a se vedea, de asemenea, X împotriva Islandei, nr. 8941/80, decizie a Comisiei din 8 decembrie 1981, DR 27, p. 156 şi Yumak şi Sadak, citat anterior). Acestea fiind expuse, drepturile garantate prin articolul 3 din Protocolul nr. 1 nu sunt absolute, existând loc pentru „limitări implicite”, statele având nevoie de acordarea unei largi marje de apreciere în materie (a se vedea, printre altele, Matthews împotriva Regatului Unit [GC], nr. 24833/94, § 63, CEDH 1999‑I şi Labita împotriva Italiei [GC], nr. 26772/95, § 201, CEDH 2000‑IV). Cât priveşte dreptul de a se prezenta la alegeri, şi anume aspectul „pasiv” al drepturilor garantate prin articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curtea se arată chiar mai prudentă în aprecierea restricţiilor în acest context, decât atunci când are de examinat restricţiile dreptului la vot, şi anume elementul „activ” al drepturilor garantate prin articolul 3 din Protocolul nr. 1. În acelaşi timp, aparţine Curţii să statueze în ultimă instanţă asupra conformării la exigenţele impuse de articolul 3 din Protocolul nr. 1; ea trebuie să se asigure că condiţiile la care sunt supuse dreptul la vot şi dreptul de a candida la alegeri nu se reduc până la punctul de a aduce atingere substanţei însăşi a acestor drepturi şi de a le priva de eficienţă (Mathieu-Mohin şi Clerfayt, citat anterior, § 52).
Aplicarea principiilor susmenţionate la prezenta cauză
Existenţa unei diferenţe de tratament
În prezenta cauză, Curtea observă faptul că partidul reclamant susţine că la alegerile legislative din 1999, 2002 şi 2007, a fost defavorizat în raport cu partidele beneficiare ale unei finanţări de stat, această finanţare fiindu-i refuzată pe motivul că nu era reprezentat în Parlament (din cauza pragului de reprezentativitate fixat la 10% din voturile exprimate la nivel naţional) şi că obţinuse mai puţin de 7% din voturile exprimate la alegerile legislative precedente. Curtea constată că ÖDP, fondat în 1996, nu a putut solicita finanţare de stat decât după alegerile din 1999. Rezultatele obţinute de ÖDP la alegerile următoare, inferioare pragului de 7% fixat de legea naţională, - 0,8% din voturile valabil exprimate la alegerile legislative din 18 aprilie 1999, 0,34% la cele din 3 noiembrie 2002 şi 0,15% la cele din 2007 (paragrafele 18-19 supra) – nu i-au permis să beneficieze de respectiva finanţare. Cu toate acestea, Curtea observă că, înainte de alegerile generale din 1999, şase partide politice (dintre care unul singur nu era reprezentat în Parlament) din cele douăzeci şi unu de candidate la acele alegeri primiseră finanţare de stat. Pentru perioada anterioară alegerilor generale din 2002, şase partide (dintre care unul singur nu era reprezentat în Parlament) din cele cincisprezece care fuseseră candidate, au beneficiat de această finanţare, iar pentru perioada anterioară alegerilor din 2007, finanţarea a fost acordată la cinci din cele cincisprezece partide candidate (trei dintre beneficiare nefiind reprezentate în Parlament). În mod evident, sistemul de finanţare publică a partidelor politice aplicat în speţă, a defavorizat partidul reclamant, care nu a primit nicio finanţare, în comparaţie cu partidele concurente, care s-au bucurat de acest beneficiu şi au putut astfel să-şi finanţeze mult mai uşor difuzarea opiniilor lor la nivel naţional. Aşadar, partidul reclamant a făcut obiectul unei diferenţe de tratament în exercitarea drepturilor sale electorale conform articolului 3 din Protocolul nr. 1, ca urmare a aplicării acestui sistem. Aparţine Curţii să verifice, în lumina principiilor expuse anterior, dacă sistemul aplicat urmăreşte un scop legitim şi dacă există un raport de proporţionalitate rezonabil între mijloacele folosite şi scopul urmărit. Aplicarea acestor două criterii îi va permite să răspundă la întrebarea dacă măsurile în cauză constituie o discriminare contrară articolului 14 din convenţie „şi/sau au adus atingere substanţei însăşi a dreptului poporului la liberă exprimare în sensul articolului 3 din Protocolul nr. 1”.
Scopul legitim al diferenţei de tratament
În materie de finanţare a partidelor politice, Curtea recunoaşte că cotizaţiile aderenţilor, sursă tradiţională de finanţare, nu mai sunt suficiente pentru a face faţă cheltuielilor în continuă creştere, într-un context marcat de concurenţă politică, precum şi de complexitatea şi de costul mijloacelor de comunicare moderne. Aceasta observă că în ţările europene, ca peste tot în lume, finanţarea publică a partidelor politice este concepută ca un mijloc de a împiedica corupţia şi de a evita dependenţa excesivă a partidelor faţă de donatorii privaţi. Prin urmare, această finanţare vizează consolidarea pluralismului politic şi contribuie la buna funcţionare a instituţiilor democratice. Din analizarea sistemelor aplicate în majoritatea statelor europene, reiese faptul că nu există o reglementare uniformă în materie. În această privinţă, Curtea observă că subvenţiile acordate partidelor politice cu ocazia alegerilor sunt repartizate între acestea într-o manieră strict egală sau conform principiului alocării echitabile, şi anume în funcţie de rezultatele acestora la alegerile precedente. Se poate, de asemenea, observa că legile naţionale ale statelor contractante care au optat pentru sistemul alocării echitabile a finanţării publice, cer aproape întotdeauna un nivel minim de susţinere electorală. În absenţa acestui prag de reprezentativitate, este posibil ca sistemele în cauză să aibă ca efect denaturat incitarea clasei politice la multiplicarea candidaturilor pentru a beneficia de un venit mai important, cauzând astfel o „inflaţie a candidaturilor”, deoarece fiecare vot obţinut aduce anual o anumită sumă cu titlu de finanţare publică. În statele membre altele decât Turcia, nivelul minim de reprezentativitate pe care unui partid politic trebuie să-l atingă pentru a putea beneficia de ajutor de stat, variază între 0,5% şi 5% din voturile exprimate la alegerile precedente şi este deseori inferior pragului electoral cerut pentru atribuirea locurilor în Parlament, noile partide politice, care beneficiază de un nivel minim de sprijin din partea electoratului, primind un ajutor public proporţional cu reprezentativitatea electorală. Curtea constată, de asemenea, că niciunul din textele adoptate de către organele Consiliului Europei cu privire la situaţia partidelor politice într-un regim democratic pluralist, nu califică ca fiind nerezonabilă exigenţa impusă de legile naţionale partidelor beneficiare de fonduri publice de a dispune de un nivel minim de sprijin din partea electoratului, şi nici nu fixează un barem concret în cauză. În această privinţă, Curtea face trimitere la observaţiile anumitor instituţii specializate, din care rezultă, pe de o parte, că este oportună evitarea fixării unui prag excesiv de ridicat, pentru a nu aduce atingere pluralismului politic şi partidelor mici („Linii directoare referitoare la reglementările privitoare la partidele politice” pregătite de OSCE/BIDDH şi Comisia de la Veneţia, adoptate la 15-16 octombrie 2010, CDL-A(2010)024, § 185 – paragraful 22 supra) şi, pe de altă parte, că modalitatea de atribuire a fondurilor nu ar trebui nici ea să permită ca cele mai mari două partide politice să monopolizeze primirea fondurilor publice (idem, § 187). În lumina celor mai sus enunţate, Curtea consideră că finanţarea publică a partidelor politice după un sistem de alocare echitabilă, care cere un nivel minim de susţinere din partea electoratului, urmăreşte scopul legitim de a asigura pluralismul democratic cu evitarea, în acelaşi timp, a unei fragmentări excesive şi nefuncţionale a candidaturilor, consolidând, prin urmare, exprimarea opiniei publice cu privire la alegerea corpului legislativ (a se vedea, în acelaşi sens, Fournier împotriva Franţei, nr. 11406/85, decizia Comisiei din 10 martie 1988, DR 55, p. 130 şi, mutatis mutandis, Cheminade împotriva Franţei (dec.), nr. 31559/96, 26 ianuarie 1999 în ceea ce priveşte sistemul de finanţare publică limitat la rambursarea cheltuielilor de propagandă şi de cauţiune doar pentru acei candidaţi sau acele liste care au obţinut un anumit procentaj din voturile exprimate).
Proporţionalitatea diferenţei de tratament
Curtea observă că nivelul minim de reprezentativitate cerut în Turcia pentru partidele care pretind finanţare publică, şi anume 7% din voturile exprimate la alegerile legislative precedente, este cel mai ridicat din Europa (paragraful 40 supra). Pentru a se asigura că pragul în cauză nu este disproporţionat, Curtea va proceda mai întâi la evaluarea efectelor. Ea va examina apoi corectivele incidente. Curtea observă, în primul rând, că pragul de 7% este inferior pragului electoral minim cerut pentru atribuirea de locuri în Parlamentul turc, şi anume 10% din voturile exprimate la nivel naţional. Cu ocazia alegerilor legislative care fac obiectul prezentei cauze, partidele politice nereprezentate în Parlament care atinseseră pragul de 7% din voturile exprimate, puteau primi finanţare până la alegerile următoare. La alegerile din 1999, unul din cei şase beneficiari ai fondurilor publice nu era reprezentat în Parlament. La cele din 2002, această proporţie a fost identică, iar la cele din 2007, trei partide nereprezentate în Parlament şi două partide reprezentate au beneficiat de fonduri publice. Altfel spus, în perioadele relevante pentru prezenta cauză, partidele politice reprezentate în Parlament nu au monopolizat ajutorul public, şi nicidecum acesta nu s-a limitat la partidul la putere şi la principalul partid de opoziţie. De asemenea, Curtea trebuie să ţină cont de rezultatele partidului reclamant la alegerile legislative anterioare perioadelor în care s-a acordat ajutorul public în cauză. Voturile obţinute de partidul reclamant reprezentau între 0,8% şi 0,15% din voturile valabil exprimate cu ocazia respectivelor alegeri. Cu mult sub pragul de reprezentativitate cerut de către legislaţia turcă pentru alocarea fondurilor publice, aceste rezultate ar fi fost de asemenea considerate insuficiente pentru acordarea unei astfel de finanţări în multe dintre statele europene. Dacă capătul de cerere al partidului reclamant nu poate fi considerat o actio popularis deoarece acesta a fost afectat într-o manieră directă şi imediată de pragul de reprezentativitate cerut în cauză, aceasta nu înseamnă, totodată, că ÖDP a reuşit să demonstreze Curţii că se bucura de un sprijin al electoratului turc care să-i confere o reprezentativitate mai puţin neglijabilă. Trebuie, de asemenea, ţinut cont de faptul că statul furnizează partidelor politice alte forme de susţinere publică decât finanţarea directă. Printre corectivele aduse de sistemul de finanţare publică în vigoare în Turcia, care nu permite tuturor partidelor să primească subvenţii directe, se pot menţiona scutirile de impozite, acordate pentru anumite venituri ale acestora, precum şi alocarea unui timp de emisie în perioadele de campanie electorală. Nu s-a contestat în faţa Curţii faptul că ÖDP a beneficiat de aceste modalităţi alternative de ajutor public. În lumina concluziilor la care a ajuns Curtea cu privire la eşecul partidului reclamant de a-şi asigura un nivel minim de sprijin din partea cetăţenilor, precum şi cu privire la efectul compensatoriu al celorlalte forme de ajutor public de care partidul a beneficiat, aceasta consideră că diferenţa de tratament în cauză este în mod rezonabil proporțională cu scopul urmărit. Curtea concluzionează că, în circumstanţele cauzei, refuzul Statului de a acorda partidului reclamant un ajutor financiar direct, pe motivul că acest partid nu a atins nivelul minim de reprezentativitate de 7% cerut de lege, se bazează pe o justificare obiectivă şi rezonabilă, care nu a adus atingere esenţei dreptului poporului la liberă exprimare, nefiind astfel contrar articolului 14 coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 1. Prin urmare, nu a avut loc o încălcare a acestor dispoziţii.
CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ARTICOLELOR 9, 10 ŞI 11 DIN CONVENŢIE
Partidul reclamant se plânge, de asemenea, de o încălcare a articolelor 9, 10 şi 11 din convenţie. Având în vedere faptul că aceste capete de cerere se referă la aceleaşi fapte ca cele analizate din perspectiva articolului 14 din convenţie coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 1, Curte consideră că nu este necesară analizarea lor separată.
PENTRU ACESTE MOTIVE, CURTEA
Declară, în unanimitate, admisibilă cererea;
Hotărăşte, cu cinci voturi contra două, că nu a avut lor o încălcare a articolului 14 din convenţie coroborat cu articolul 3 din Protocolul nr. 1;
Hotărăşte, în unanimitate, că nu este necesară analizarea separată a capetelor de cerere referitoare articolele 9, 10 şi 11 din convenţie.
Redactată în limba franceză, apoi comunicată în scris la 10 mai 2012, în temeiul articolului 77 §§ 2 şi 3 din regulament.
Stanley Naismith Françoise Tulkens
Grefier Preşedinte
La prezenta hotărâre se adaugă în anexă, în temeiul articolului 45 § 2 din convenţie şi a articolului 74 § 2 din regulament, expunerea opiniei separate a judecătorilor F. Tulkens et A. Sajó.
F.T.
S.H.N.
Opiniile separate nu sunt traduse, însă se regăsesc în limbile engleză şi/sau franceză în versiunea/versiunile oficială/(e) a(le) hotărârii, care poate/pot fi consultată/(e) în baza de date HUDOC a jurisprudenţei Curţii.
© Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2013.
Limbile oficiale ale Curţii Europene a Drepturilor Omului sunt engleza şi franceza. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (/humanrightstrustfund). Ea nu obligă în niciun fel Curtea, care, de altfel, nu îşi asumă răspunderea pentru calitatea acesteia. Traducerea poate fi descărcată din baza de date HUDOC a Curţii Europene a Drepturilor Omului () sau din oricare altă bază de date în care Curtea a făcut această traducere disponibilă. Traducerea poate fi reprodusă în scop necomercial, condiţia fiind ca titlul cauzei să fie citat în întregime, împreună cu referirea la dreptul de autor menţionat anterior şi la Fondul Fiduciar pentru Drepturile Omului. Dacă intenţionaţi să folosiţi vreun fragment din această traducere în scop comercial, vă rugăm să contactaţi publishing@.
© Council of Europe/ European Court of Human Rights, 2013
The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be douwloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has share it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication and reference to the Human Rights Trust Fund. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.
© Conseil de l’Europe/ Cour Européenne des Droits de l’Homme, 2013
Les langues officielles de la Cour Européenne des Droits de l’Homme sont le français et l’anglais. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut étre téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme () où de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut etre reproduite à des fins non commerciales, sous reserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus ainsi que la référence au Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante: publishing@.
Full & Egal Universal Law Academy