CASE OF PELLEGRIN v. FRANCE - [Romanian Translation]

HOTĂRÂREA PELLEGRIN ÎMPOTRIVA FRANŢEI

În cauza Pellegrin împotriva Franţei,

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, constituită conform articolului 27 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor fundamentale („Convenţia”), amendată prin protocolul nr. 11[1], şi clauzele pertinente ale regulamentului său[2], într-o Mare Cameră compusă din următorii judecători:

Dna E. Palm, preşedinte,

Dnii A. Pastor Ridruejo,

    L. Ferrari Bravo,

    L. Caflisch,

    J.-P. Costa,

Dna F. Tulkens,

Dnii W. Fuhrmann,

K. Jungwiert,

M. Fischbach,

V. Butkevich,

J. Casadevall,

B. Zupancic,

Dna N. Vajic,

Dl J. Hedigan,

Dna W. Thomassen,

Dnii T. Pantiru,

K. Traja,

precum şi Dna De Boer-Buquicchio, grefier adjunct,

După ce a deliberat în camera consiliului la 10 iunie 1999 şi la data de 17 noienbrie 1999,

Pronunţă următoarea hotărâre:

PROCEDURA

1. Cauza a fost deferită Curţii de către Comisia europeană a Dreturilor Omului („Comisia”) la 9 decembrie 1998 în termenul de trei luni în baza fostelor articole 32 § 1 şi 47 din Convenţie. La originea sa, se află o cerere ( nr. 285,41/95) împotriva Republicii Franceze şi a cărui cetăţean, Dl Gilles Pellegrin, sesizase Comisia la 8 iulie 1995 în virtutea fostului articol 25.

Cererea Comisiei face trimitere la fostele articole 44 şi 48 precum şi la declaraţia franceză care recunoaşte jurisdicţia obligatorie a Curţii (fostul articol 46). Ea are drept obiect obţinerea deciziei de a cunoaşte dacă faptele cauzei sunt rezulatul încălcării de către Statul pârât a exigenţelor articolului 6 § 1 din Convenţie.

2. La 6 ianuarie 1999, reclamantul şi-a desemnat avocatul (articolul 36 § 3 din regulament).

3. Conform articolului 5 § 4 din Protocolul nr 11, citit în combinare cu articolele 100 §1 şi 24 § 6 din regulament, un colegiu al Marei Camere a decis, la 14 ianuarie 1999, o viitoare examinare a cazului de către Marea Cameră a Curţii. Această Mare Cameră era compusă, cu drepturi depline, din Dl J.- P. Costa, judecător ales din partea Franţei ( articolele 27 § 2 din Convenţie şi 24 § 4 din regulament), Dl L. Wildhaber, preşedintele Curţii, Dna E. Palm, vice-preşedinte a Curţii, precum şi Dnii Fischbach, vice-preşedintele secţiei ( articolele 27 § 3 din Convenţie şi 24 §§ 3 şi 5 a) din regulament). Printre alţii au fost desemnaţi pentru a completa Marea Cameră : Dl L. Ferrari Bravo, Dl L. Caflisch, Dl W. Fuhrmann, Dl. K. Jungwiert ,Dl Casadevall, Dl B. Zupančič, Dna Vajić, Dl J. Hedigan, Dna W. Thomassen, Dna M. Tsatsa-Nikolovska, Dl T. Panţîru, Dl. E Levits şi Dl K. Traja (articolul 24 § 3 din regulament).

4. La invitaţia Curţii ( articolul 99 din regulament ), Comisia a delegat unul din membrii săi, Dl J.-C. Geus, pentru a participa la procedura în faţa Marii Camere.

5. Grefierul a primit memoriul reclamantului la 7 aprilie 1999 şi memoriul guvernului francez („Guvernul”) la 16 aprilie 1999.

6. După cum a decis preşedintele, audierea s-a derulat în public la 10 iunie 1999, la Palatul Drepturilor Omului la Strasbourg.

S-au înfăţişat:

 - pentru Guvern

Dnii J.-F. Dobelle, directorul adjunct al Afacerilor juridice,

ministerul Afacerilor externe,                                 agent,

    P. Boussaroque, secţiunea drepturilor omului,

      direcţia Afacerilor juridice,

 ministerul Afacerilor externe,consiliu;

-          pentru reclamant

Dl C. Pettiti, avocat la baroul din Paris,consiliu;

-          pentru Comisie

Dl J. Geus,delegat,

Dna M.-T.Schoepfer,Secretarul Comisiei

Curtea a asculatat declaraţiile Dlor Geus, Pettiti şi Dobelle.

7. Dna Palm a înlocuit la preşedinţia Marei Camere pe Dl Wildhaber care nu putea asista la audiere, iar Dna F. Tulkens, judecător suplimentar, l-a înlocuit ca membru al acesteia ( articolele 10 şi 24 § 5 b)din regulament). Dl. Levits, de asemenea absent, a fost înlocuit de Dl V. Butkevych, judecător supleant ( articolul 24 § 5 b) citat mai sus). Dna Tsatsa-Nikolovska nu a putut lua parte la deliberările din 17 noiembrie 1999 şi a fost înlocuită cu Dl A. Pastor Ridruejo, judecător supleant ( articolul 24 §5 b) citat mai sus).

ÎN FAPT

I. CIRCUMSTANŢELE CAUZEI

A. Faptele litigioase

8. Reclamantul a fost, până în 1989, salariat în sectorul privat în calitate de auditor de gestiune şi contabilitate. În baza experienţei profesionale astfel căpătate, el a postulat la o misiune de cooperare în străinătate pentru Statul francez.

9. Ministerul francez al Cooperării şi Dezvoltării l-a recrutat printr-un contract semnat la 13 martie 1989 în calitate de cooperant consilier tehnic al ministerului Economiei, Planificării şi al Comerţului al Guineii Ecuatoriale. În calitate de şef de proiect, el trebuia să stabilească bugetul investiţiilor de Stat pentru 1990 şi să participe la elaborarea planului trienal şi al programului trienal de investiţii publice cu privire la funcţionarii din Guineea şi organizaţiile internaţionale.

10. Contractul stipula că reclamantul era la dispoziţia guvernului Republicii Guineea Ecuatorială pentru o durată de două ori a câte zece luni, întreruptă de un concediu administrativ calculat în baza a cinci zile de lucru pe lună. Contractul fixa, de asemenea, condiţiile de remunerare şi făcea trimitere, de altfel, la dispoziţiile regulamentare luate, aplicând legea din 13 iulie 1972 (§ 36 de mai jos).

11. La 9 ianuarie 1990, în rezulatul diferendelor locale, autorităţile din Guineea au pus din nou reclamantul la dispoziţia autorităţilor franceze. Acest fapt a pus capăt contractului, fixând un termen de plată pentru concediul administrativ (paragraful 31 de mai jos).

12. Ministerul preconiza să încheie un nou contract cu reclamantul la sfârşitul acestui concediu pentru a-l trimite în Gabon. Aceasta presupunea îmbinarea a două condiţii prealabile, cerute de la orice candidat: consimţământul autorităţilor din ţara de destinaţie şi verificarea aptitudinii medicale a candidatului care urma să lucreze în străinătate.

13. Consimţământul autorităţilor gaboneze întârzia să sosească şi ministerul Cooperării şi Dezvoltării a notificat reclamantului – printr-o scrisoare din 2 februarie 1990 – rezilierea contractului său şi l-a avertizat despre radierea sa ulterioară din efectivele ministerului începând cu 15 martie 1990.

14. Consimţământul autorităţilor gaboneze a fost dat ulterior pentru un post de analist financiar la ministerul Reformelor din sectorul public. Printr-o scrisoare din 7 februarie 1990, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a luat act de aceasta şi a declarat nulă şi neavenită radierea anunţată la 2 februarie 1990. Reclamantul a fost, deci,

, convocat pentru un examen medical obligatoriu de aptitudine.

15. La 22 februarie 1990, medicul responsabil de cabinetul medical interministerial, specialist în medicina tropicală, a examinat reclamantul şi a ordonat un diagnostic suplimentar psihiatric. Văzând rezultatele diagnosticului suplimentar, medicul a conchis, la 15 martie 1990, că persoana interesată este definitiv inaptă de a lucra în străinătate.

16. La 23 martie 1990, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a luat act de acest aviz şi i-a notificat în consecinţă reclamantului radierea sa din efective începând cu 15 martie 1990.

B. Procedura litigioasă

17. La 16 mai 1990, reclamantul a depus un recurs la tribunalul administrativ din Paris în scopul de a anula decizia nelegală de radiere din 23 martie 1990.

18. La 9 noiembrie 1990, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a depus concluzii în apărare.

19.Înainte de decizia unui expert, din 16 aprile 1992, tribunalul administrativ din Paris a ordonat o expertiză medicală în scopul de a determina dacă reclamantul, din cauza sănătăţii sale, era inapt de a exercita funcţia de cooperant tehnic în străinătate în martie 1990.

20. La 21 noiembrie 1992, expertul a făcut un raport, după ce, la 3 septembrie 1992,a efectuat audierea şi examenul medico-psihologic şi neuropsihiatric al reclamantului. El a estimat că reacţia administrativă a ministerului Cooperării şi Dezvoltării a fost excesivă şi că starea sănătăţii reclamantului nu arăta că este inapt de aşi relua funcţiile după concediul de boală de trei luni, după care el ar fi putut face o vizită medicală.

21. La 22 decembrie 1992, reclamantul a depus concluziile examenului medical pentru a primi indemnizaţii. El solicita condamnarea Statului să-i plătească două indemnizaţii, una de o sumă de 550 000 franci francezi (FRF), sumă pe care el o estima fiind egală cu remunerarea pe care ar fi primit-o dacă ar fi rămas în post, şi alta de 550 000 FRF în calitate de despăgubire a prejuduciului personal, moral şi financiar pe care pretindea că l-a suferit din cauza radierii sale.

22. Printr-o ordonanţă de la 4 ianuarie 1993, tribunalul administrativ din Paris a fixat suma cuvenită în calitate de cheltuieli de expertiză. Printr-o ordonanţă din 1 martie 1993, tribunalul administrativ din Paris a corectat o greşeală de ordin material din dispozitivul ordonanţei.

23. La 8 martie 1993, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a prezentat observaţiile sale cu privire la raportul de expertiză.

24. La 14 aprilie 1993, reclamantul a depus concluziile sale ca răspuns.

25. La 3 mai 1993, ministrul Cooperării şi Dezvoltării a prezentat concluziile sale ca răspuns la concluziile privind indemnizaţia reclamantului din 22 decembrie 1992, în care ministrul contesta temeiul pretenţiilor reclamantului.

26. La 14 septembrie şi 4 octombrie 1994, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a depus noi concluzii şi acte.

27. La 13 decembrie 1994, reclamantul a depus concluziile sale ca răspuns.

28. Cauza a fost înscrisă la audierea din 19 ianuarie 1995. La 9 ianuarie 1995, reclamantul a fost avizat despre amânarea cauzei la o dată ce trebuia fixată ulterior.

29. La 11 şi 18 ianuarie, ministerul Cooperării şi Dezvoltării a prezentat observaţii suplimentare şi acte.

30. La 16 februarie 1995, reclamantul a prezentat ca răspuns observaţiile sale.

31. Printr-o judecată din 23 octombrie 1997, după audierea din 25 septembrie 1997, tribunalul administrativ din Paris a refuzat cererea reclamantului, atât în privinţa anulării deciziei de radiere, cât şi în ceea ce priveşte plata indemnizaţiilor. Tribunalul s-a exprimat în special în felul următor:

„ (...) referitor la concluziile în scopul anulării deciziei ministerului Cooperării din data de [23]martie 1990

Considerând, în primul rând, că din actele dosarului rezultă că contractul între Dl Pellegrin şi Stat în vederea angajării sale în Guineea în calitate de cooperant a fost reziliat în rezultatul punerii din nou a persoanei interesate la dispoziţia Statului francez de către autorităţile Guineei ecuatoriale; că dacă, prin scrisoarea din 7 februarie 1990, ministrul a anulat decizia din 2 februarie 1990, care fixa la 15 martie 1990 radierea din efectivele ministerului, în perspectiva încheierii unui nou contract, el nu presupus repunerea în vigoare a contractului Dlui Pellegrin cu destinaţia Guineea, din moment ce acesta era reziliat conform legii din cauza demiterii persoanei interesate de către Statul străin; că, prin urmare, Dl Pellegrin nu poate să susţină decât că decizia din [23] martie 1990 ar fi retras decizia din 7[februarie] 1990 în mod nelegal;

În al doilea rând, considerând că fixând la 15 martie 1990 radierea persoanei interesate din efective, ministerul a suportat doar consecinţele expirării la această dată a contractului Dlui Pellegrin cu destinaţia Guineea, şi, că prin urmare,în lipsa încheierii unui nou contract; el nu a făcut decizia sa nulă printr-o retroactivitate nelegală;(...)

  Într-al treilea rând, considerând că din raportul expertizei din data de 21 noiembrie 1992 rezultă că Dl Pellegrin nu corespundea, la data de [23] martie 1990 ca fiind apt pentru a-şi exercita funcţiile în străinătate; că, prin urmare, Dl Pellegrin nu are temei să susţină că decizia din [23] martie 1990, pe care a fost fondat avizul de capacitate (...), pentru a refuza Dlui Pellegrin beneficiul unui nou contract de cooperare în Gabon, este nulă din cauza unei erori de apreciere; (...)

Cu privire la concluziile în scopuri de indemnizare

Considerând că din refuzul concluziilor în scopul anulării deciziei din [23] martie 1990, rezultă că Dl Pellegrin nu are temei să se plângă de o acţiune contrară legii care ar implica responsabilitatea Statului, că, prin urmare, concluziile care duc la condamnarea Statului de a-i plăti o indemnizaţie de reparaţie a prejudiciului care a rezultat din decizia din [23] martie 1990, trebuie să fie respinse; (...)”

32. La 16 ianuarie 1998, reclamantul a făcut un apel împotriva deciziei notificate la 13 ianuarie 1998 şi a depus concluziile sale.

33. La 10 iunie 1998, ministrul Cooperării şi Dezvoltării a depus un memoriu.

34. La 30 iunie 1998, reclamantul a depus un memoriu suplimentar.

35. Cauza nu este încă cercetată de către Curtea administrativă de apel din Paris.

II. ELEMENTE PERTINENTE DE DREPT INTERN

Legea nr. 72 – 659 din 13 iulie 1972 cu privire la situaţia personalului civil de cooperare culturală, ştiinţifică şi tehnică în Statele străine

36. Dispoziţiile pertinente ale legii care reglementează situaţia personalului civil de cooperare culturală, ştiinţifică şi tehnică în Statele străine ( care a făcut obiectul a două decrete de aplicare din 25 aprilie 1978 ) prevăd:

Articolul 1

„ Persoanele civile la care Statul face apel pentru a îndeplini în afara teritoriului francez misiuni de cooperare culturală, ştiinţifică şi tehnică în State străine, în special în virtutea acordurilor încheiate de Franţa cu aceste State, se conduc de dispoziţiile prezentei legi (...)”

Articolul 3

„ Sub rezerva regulilor proprii de exerciţiu ale funcţiunilor judiciare, persoanele vizate prin prezenta lege servesc, în timpul îndeplinirii misiunii lor, sub autoritatea Guvernului Statului străin sau a organizaţiei pe lângă care sunt plasate, în condiţiile stabilite între Guvernul francez şi autorităţile străine interesate.

Ele trebuie să respecte obligaţiunile de convenenţă şi de rezervă care rezultă din exercitarea funcţiilor pe teritoriul unui Stat străin şi care sunt inerente caracterului serviciului public al misiunii pe care ei o îndeplinesc (...). Li se interzice să comită orice act sau manifestare susceptibilă să dăuneze Statului francez, ordinei publice locale sau relaţiilor pe care Statul francez le întreţine cu Statele străine.

În caz de neîndeplinire a obligaţiunilor vizate în cele două alineate precedente, este posibil ca misiunea lor să se încheie fără formalităţile lor prealabile şi fără a renunţa la procedurile administrative susceptibile de a fi începute la întoarcerea lor în Franţa.”

III. ELEMENTE DE DREPT COMPARAT: ABORDAREA DREPTULUI COMUNITAR ÎN MATERIE DE AGENŢI PUBLICI

„ Libera circulaţie a lucrătorilor şi accesul la posturi în administraţia publică a Statelor membre – Acţiunea Comisiei în materie de aplicare a articolului 48 paragraful 4 din tratatul CEE” ( Comunicarea Comissiei europene publicată în Monitorul Oficial al Comunităţii Europene nr. C 72 din 18 martie 1988)

37. Tratatul de înfiinţare al Comunităţii economice europene din 25 martie1957 („tratatul CEE”) prevede, în articolul 48§ 4[3], o derogare la principiul liberei circulaţii a lucrătorilor în interiorul Comunităţii pentru „serviciul în administraţia publică”.

38. Curtea de justiţie a Comunităţii Europene a deszvoltat o interpretare restrictivă a acestei derogări. În decizia Comisiei împotriva Belgiei din 17 decembrie 1980 ( nr. 149/79. Culegere p. 3881), ea a decis că derogarea privea doar serviciile care comportau o participare, directă sau indirectă, la exercitarea puterii publice şi al funcţiilor în scopul de a proteja interesele generale ale Statului sau ale altor colectivităţi publice, şi care presupun astfel, din partea titularilor lor, existenţa unui raport special de solidaritate cu Statul şi, de asemenea, reciprocitatea drepturilor şi obligaţiunilor care sunt fundamentului legăturii de naţionalitate.

39. Comisia europeană, careia tratatul CEE i-a încrerdinţat sarcina de a asigura aplicarea corectă a regulilor comunitare, a observat că un număr important de servicii susceptibile de a cădea sub incidenţa derogărilor nu au în realitate nici un raport cu exercitarea puterii publice şi apărarea intereselor generale ale Statului.

40. Într-o comunicare din 18 martie 1988, ea a enumerat, pe de o parte, activităţile prevăzute de derogare şi, pe de altă parte, cele care nu sunt prevăzute. Ea a stabilit astfel două categorii de activităţi distincte în dependenţă de faptul dacă sunt considerate sau nu în legătură cu „ o participare, directă sau indirectă, la exerciţiul puterii publice şi la funcţiile care au drept obiect apărarea intereselor generale ale Statului. Este vorba de următoarele categorii:

„ Activităţi specifice ale funcţiei publice naţionale excluse [din beneficiul liberei circulaţii a muncitorilor]

Bazându-ne pe jurisprudenţa actuală a Curţii şi ţinând cont de condiţiile actuale ale construcţiei pieţii unice, Comisia consideră că derogarea stabilită de articolulul 48 paragraful 4 vizează funcţiile specifice ale Statului şi ale colectivităţilor similare, precum sunt forţele armate, poliţia şă alte forţe de ordine; magistratura; administraţia fiscală şi diplomaţia. De altfel, această excepţie cuprinde de asemenea angajările care sunt de resortul ministerelor Statului, a conducerii regionale, a colectivităţilor teritoriale şi altor organisme similare, bănci centrale în măsura în care este vorba despre personal ( funcţionari şi alţi agenţi ) care exercită activităţi pe lângă o putere juridică publica a Statului sau de o altă persoană morală de drept public, precum este elaborarea actelor juridice, executarea acestor acte, controlul aplicării lor şi tutela organismelor independente (...)

Activităţle vizate de acţiunile în sectorul serviciilor publice

Comisia consideră că sarcinile şi responsabilităţile care caracterizează posturile ce aparţin anumitor structuri naţionale în mod vădit, diferă, în general, de activităţile specifice ale administraţiei publice, precum sunt definite de Curtea de justiţie, pentru ca să depindă doar în mod excepţional de scutirea prevăzută în articolulul 48 paragraful 4 din tratatul CEE.

În consecinţă, Comisia preconizează să dirijeze în mod prioritar acţiunea sa sistematică asupra următoarelor sectoare:

-          organismele responsabile de administrarea unui serviciu comercial ( de exemplu: transporturile publice, distribuirea electricităţii sau a gazului, companiile de navigaţie aeriană sau maritimă, poşta şi telecomunicaţiile, organismele de radioteleviziune),

-          serviciile operaţionale de sănătate publică,

-          învăţământul în instituţiile publice,

-          cercetarea în scopuri civile în instituţiile publice.

De fapt, prin fiecare din aceste activităţi se constată fie că ea există de asemenea în sectorul privat, în care caz articolul 48 paragraf 4 nu se aplică, fie că poate fi exercitată în sectorul public fără condiţii de naţionalitate (...)”

Pentru această ultimă categorie, Comisia a rezervat Statelor posibilitatea de a demonstra că pentru un post precis există un raport al activităţilor specifice ale administraţiei publice, ceea ce justifică, prin excepţie, aplicarea derogării.

Jurisprudenţa Curţii de justiţie a Comunităţii europene

41. Curtea de justiţie a aplicat şi a dezvoltat principiile sale în mai multe decizii. În hotărârea sa, Comisia europeană împotriva Marelui Ducat al Luxembourgilui din 2 iulie 1996 ( C-473/93, Culegere p. I-3248), s-a exprimat astfel:

„§ 27 (...) pentru a determina dacă serviciile intră în domeniul de aplicare al articolului 48, paragraful 4, al tratatului, este cazul de a cerceta dacă ele sunt sau nu caracteristice activităţilor specifice ale administraţiei publice în măsura în care ea este investită de exerciţiul puterii publice şi de responsabilitatea pentru apărarea intereselor generale ale Statului sau ale altor colectivităţi publice. Din acest motiv, criteriul de aplicabilitate al articolului 48 paragraful 4 al tratatului trebuie să fie funcţional şi să ţină cont de natura sarcinilor şi a responsabilităţilor pe care le implică serviciul, cu scopul de a evită ca efectul util şi valoarea dispoziţiilor tratatului relative la libera circulaţie a muncitorilor şi la egalitatea tratării cetăţenilor tuturor Statelor membre să fie limitate de interpretările noţiunii de administraţie publică extrase doar din dreptul naţional şi care ar împiedica aplicarea regulilor comunitare ( hotărârea din 3 iunie 1986, Comisia împotriva Franţei, 307/84, Culegere p: 1725, punctul 12).

(...)

§ 31 (...) în general posturile din sectoarele cercetării, sănătăţii, transporturilor terestre, poştei şi telecomunicaţiilor, precum şi în serviciile de distribuire a apei, gazului şi a electricităţii, sunt departe de activităţile specifice ale administraţiei publice, deoarece ele nu implică o participare directă sau indirectă la exercitarea puterii publice, nici a funcţiilor care au ca scop apărarea intereselor generale ale Statului sau ale altor colectivităţi publice ( vezi în special deciziile Comisia / Franţa, citată mai sus cu privire la sectorul sănătăţii din 16 iunie 1987 şi Comisia / Italia, 225/85, Culegere p. 2625, cu privire la sectorul cercetării efectuate în scopuri civile).

(...)

§ 33 (...) Curtea a indicat deja că condiţiile foarte stricte cărora trebuie să corespundă posturile pentru a beneficia de aplicarea excepţiei prevăzute în articolul 48, paragraful 4, al tratatului nu sunt îndeplinite în cazul învăţătorilor stagiari ( hotărârea din 3 iulie 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Culegere p. 2121, punctul 28), lectorii de limbă străină (hotărârea din 30 mai 1989, Allue şi Coonan, 33/88, Culegere, p. 1591, punctul 9), precum şi profesorii învăţământului secundar ( hotărârea din 27 noiembrie 1991, Bleis, C-4/9, Culegere p. I-5627, punctul 7 ).

§ 34 Aceeaşi constatare se impune, pentru motive identice, în privinţa învăţătorilor din învăţământul primar (...)”

PROCEDURA ÎN FAŢA COMISIEI

42. Dl Pellegrin a sesizat Comisia la 8 iulie 1995. El se plângea că cauza sa nu a fost ascultată într-un termen rezonabil în sensul articolului 6 § 1 din Convenţie. El invoca de asemenea articolele 3 şi 13.

43. La 21 mai 1997, Comisia a reţinut parţial cererea ( nr. 28541/95). În raportul său din 17 septembrie 1998 ( fostul articol 6 § 1 ) ea a constatat că a fost încălcat articolul 6 § 1 ( cu optsprezece voturi contra paisprezece ). Textul integral al avizului său şi a trei opinii separate care îl acompaniază figurează în anexa acestei hotărâri[4].

CONCLUZIILE PREZENTATE CURŢII

44. În memoriul său, Guvernul solicită în principal Curţii să respingă cererea introdusă de către Dl Pellegrin din motiv de incompatibilitate ratione materiae cu dispoziţiile Convenţiei. În al doilea rând, el încredinţează raţionamentului Curţii aprecierea caracterului rezonabil al duratei procedurii.

45. Din partea sa, reclamantul invită Curtea să constate o încălcare a articolului 6 § 1 din Convenţie şi să-i acorde o satisfacţie echitabilă.

ÎN DREPT

CU PRIVIRE LA ÎNCĂLCREA INVOCATĂ A ARTICOLULUI 6 § 1 DIN CONVENŢIE

46. Reclamantul se plânge de durata procedurii care este încă suspendată la Curte administrativă de apel din Paris. El invocă articolul 6 § 1 din Convenţie:

„ Orice persoană are dreptul la ascultarea cauzei sale (...) într-un termen rezonabil, de către o instanţă judecătorească (...) care va hotărî (...) asupra încălcării drepturilor sale cu caracter civil (...)”

47. Curtea trebuie să examineze dacă acest articol este aplicabil prezentului litigiu. Reclamantul şi Comisia pledează în favoarea aplicabilităţii acestui articol, dar nu şi Guvernul.

A. Tezele compăruţilor

1. Reclamantul

48. Reclamantul susţine că statutul său de agent contractual netitular al funcţiei publice este cu mult mai aproape de cel al unui salariat de drept privat decât de cel al unui funcţionar. Faptul că în caz de contencios, jurisdicţiile sistemului administrativ sunt competente ( precum şi în cazul funcţionarilor ) nu-i conferă, în sine, un statut similar cu cel al funcţionarilor. Deci, jurisprudenţa relativă la funcţionari ai Curţii nu se aplică cauzei sale.

49. În ipoteza în care Curtea ar trebui totuşi să-l atribuie unui funcţionar şi să aplice jurisprudenţa respectivă, reclamantul estimează că prezentul litigiu nu se referă la recrutarea sa, cariera sa sau încetarea activităţii în funcţia publică. El afirmă, de fapt, că obiectul litigiului nu este de a obţine reintegrarea sa în cadrele din care el a fost radiat. El vrea, în realitate, să fie declarate nelegale deciziile de radiere cu singurul scop de a obţine o indemnizaţie pentru reparaţia prejudiciului cauzat de această decizie.

50. Litigiul prezintă astfel, în opinia reclamantului, on obiect „pur patrimonial” vizând plata unei indemnizaţii. Aceasta ar trebui să corespundă, pe de o parte, unei remunerări pe care el ar fi primit-o dacă ar fi rămas în post şi, pe de altă parte, unei reparaţii a prejudiciului personal, moral, şi financiar, pe care el pretinde că l-a suportat din cauza radierii sale. Referindu-se la hotărârea Calvez împotriva Franţei din 29 iulie 1998 ( Culegere de decizii 1998-V, pp. 1900-1901, § 58), el subliniază că a fost lezat în „mijloacele sale de existenţă”, deoarece radierea din cadre l-a privat de remunerarea lunară care constituia unicul său venit.

51. Reclamantul adaugă că misiunea pe care el o efectua în Guineea ecuatorială, nu era o misiune care ar aparţine autorităţii publice, deoarece ea putea fi îndeplinită de un consultant privat. Angajarea unui cooperant remunerat de către administraţia franceză, avea drept scop de a furniza un ajutor financiar Statului gazdă, punând gratis o persoană calificată la dispoziţia acestuia.

2. Guvernul

52. Guvernul a susţinut că statutul de agent contractual al reclamantului, este similar celui al unui funcţionar. Pe de o parte, contractul nu joacă un rol semnificativ în relaţia între agentul contractual şi administraţia care îl angajează: semnarea contractului nu este rezultatul unei negocieri între părţi cu privire la conţinutul statutului de cooperant, dar o simplă manifestare a unui acord de voinţe care implică aplicarea unui statut legislativ şi regulamentar preexistent ( fixat în speţă de legea din 13 iulie 1972 şi cele două decrete de aplicare a sa ). Pe din altă parte, condiţiile de exercitare, de încetare a funcţiei şi de remunerare a agentului contractual, sunt foarte aproape de cele ale unui funcţionar, căci ele sunt condiţionate de constrângerile serviciului public. În sfârşit, în caz de contencios, jurisdicţiile administrative sunt competente şi aplică reguli care – derogatorii celor, aplicate altor contracte administrative – sunt similare celor care administrează funcţionarii.

53. Guvernul deduce că trebuie să se aplice jurisprudenţa Curţii relativă la funcţionari. Referinu-se la hotărârea Fusco împotriva Italiei din 2 septembrie 1997 ( Culegere 1997-V, p. 1732, § 20 ), el consideră că litigiul are legătură în mod evident cu încetarea activităţii reclamantului în cadrul funcţiei publice. De fapt, acesta s-a limitat la început la faptul că a introdus un recurs de anulare a deciziei de radiere. Şi doar doi ani şi jumătate mai târziu el a completat recursul său cu o cerere de indemnizaţie.

54. În plus, observă Guvernul, alocarea acestei indemnizaţii este subordonată unei constatări prealabile de radiere nelegală a deciziei. Aşa cum curtea a decis în hotărârea sa Neigel împotriva Franţei din 17 martie 1997 ( Culegere 1997-II, p. 411, § 44), litigiul nu prezintă, în aşa caz, o miză „ pură sau simplă patrimonială „.

55. Guvernul adaugă că decizia criticată a intervenit în condiţiile care derogă de la dreptul comun (a contrario, hotărârea Francesco Lombardo împotriva Italiei din 26 noiembrie 1992, seria A nr. 249-B, pp. 26-27, § 17). Statul de destinaţie a reclamantului s-a folosit de dreptul său de a-l pune din nou, la orice moment şi din motive de oportunitate, la dispoziţia autorităţilor franceze, care puteau doar să ia act de aceasta. Aceasta implica în mod automat rezilierea unilaterală a contractului.

56. Această situaţie exorbitantă din dreptul comun se explică, după părerea Guvernului, prin specificitatea misiunii diplomatice încredinţată reclamantului. Această misiune l-a făcut să participe, în ambele State vizate, la exercitarea funcţiilor în legătură cu suveranitatea naţională şi care, deci, nu puteau fi delegate de către administraţie. În calitate de cooperant al ministerului Cooperării şi Dezvoltării, reclamantul a participat la o misiune de serviciu public al Statului francez; în calitate de consilier tehnic pe lângă ministerul Economiei, Planificării şi Comerţului din Guineea ecuatorială, el a participat la exercitarea suveranităţii Statului.

3. Comisia

57. Delegatul Comisiei estimează că litigiul are un obiect mai cu seamă patrimonial. Pe de o parte, decizia de radiere a privat reclamantul de „ mijloacele sale de existenţă” ( hotărârea Calvez citată mai sus, pp. 1990-1901, § 58). Pe de altă parte, litigiul se referă la legalitatea deciziei de radiere. O constatare a nelegalităţii va genera un drept la indemnizaţie pentru reclamant. Miza procedurii este deci, existenţa unui drept la creanţă în favoarea reclamantului, drept cu „caracter civil” în sensul jurisprudenţei (hotărârea Cazenave de la Roche împotriva Franţei din 9 iunie 1998. Culegere 1998-III,p. 1327, § 43).

B. Aprecierile Curţii

58. Faptele prezentei cauze stabilesc problema aplicabilităţii articolului 6 § 1” ( vezi, de exemplu, hotărârea Massa împotriva Italiei din 24 august 1993, serie A nr. 265-B, p.20, §26).

Acest principiu general de excludere a fost totuşi limitat şi clarificat într-un anumit număr de cazuri.                      Astfel, în cazul Massa (ibidem), reclamantul, după decesul soţiei sale care exercitase profesia de director de şcoală, a reclamat beneficiul unei pensii de întoarcere a averii. În hotărârea Francesco Lombardo (hotărârea citată mai sus), era vorba de un jandarm scos din cadre din motiv de invaliditate care susţinea că aceasta rezulta din „maladiile profesionale” şi care solicita în consecinţă plata unei „pensii privilegiate ordinare”. Curtea a estimat că doleanţele interesaţilor nu aveau legătură nici cu „recrutarea”, nici cu „cariera”, şi vizau doar indirect „încetarea activităţii” unui funcţionar, deoarece ele constau în revendicarea unui drept pur patrimonial apărut în mod legal după aceasta. În aceste circumstanţe şi având în vedere faptul că achitând obligaţiunile de a plăti pensiile litigioase Statul italian nu a făcut uz de „prerogativele discreţionare” şi putea fi comparat cu un patron parte la un contract de muncă condus de dreptul privat, Curtea a conchis că pretenţiile interesaţilor aveau un caracter civil în sensul articolului 6§1.

În hotărârea Neigel, din contra, decizia contestată de către reclamantă - refuzul de a o reintegra la un post permanent în funcţia publică – avea legătură, conform Curţii, totodată cu „recrutarea”, „cariera” şi „încetarea activităţii” sale. Curtea a adăugat că solicitarea de către reclamantă a plăţii salariului pe care l-ar fi primit dacă ar fi fost reintegrată, nu permitea aplicarea articolului 6 § 1, deoarece această plată era „ direct subordonată constatării prealabile de nelegalitate a refuzului de reintegrare” ( hotărârea Neigel citată mai sus, p. 411 § 44). Curtea a decis, deci, că contestarea nu se referea la un drept „cu caracter civil”, în sensul articolului 6 § 1. Refuzul de reintegrare din partea administraţiei nu constituia exercitarea unei puteri discreţionare a acesteia deoarece, conform dreptului intern aplicabil, fie că postul era vacant, în care caz reclamanta dispunea de un drept la reintegrare, fie că nu era vacant şi administraţia nu putea s-o reintegreze.

Conform altor hotărârii, articolul 6 § 1 se aplică când revendicarea litigioasă are legătură cu un drept „pur patrimonial” – precum este plata unui salariu ( hotărârile De Santa împotriva Italiei, Lapalorcia împotriva Italiei şi Abenavoli împotriva Italiei din 2 septembrie 1997, Culegere 1997-V, respectiv p. 1663, § 18, p. 1677, § 21. şi p. 1690, § 16) – sau „ în esenţă patrimonial” ( hotărârea Nicodemo împotriva Italiei din 2 septembrie 1997, Culegere 1997-V, p. 1703, § 18) şi nu pune în cauză „ mai cu seamă prerogativele discreţionare ale administraţiei” ( hotărârile Benkessiouer împotriva Franţei din 24 august 1998, Culegere 1998-V, pp. 2287-2288, §§ 29-30, Couez împotriva Franţei din 24 august 1998, Culegere 1998-V, p. 2265, § 25, Le Calvez citat mai sus, pp. 1900-1901,§ 58, şi Cazenave de la Roche citat mai sus, p. 1327, § 43).

2. Limitele acestei jurisprudenţe şi consecinţele ei

60. Curtea consideră că, aşa cum este ea, această jurisprudenţă implică o marjă de incertitudine pentru Statele contractante în ceea ce priveşte obligaţiunile lor în sensul articolului 6 § 1 în contestările ridicate de funcţionarii din serviciul public în legătură cu condiţiile lor de lucru.

Astfel, în cauza Neigel, criteriul absenţei prerogativelor discreţionare nu a fost considerat ca fiind decisiv pentru aplicabilitatea articolului 6 § 1 ( paragraful 59 de mai sus ).

Criteriul fondat pe natura patrimonială a litigiului, permite o marjă de arbitrar. De fapt, o decizie relativă la „recrutare”, la „carieră” şi la „încetarea activităţii” unui funcţionar are aproape întotdeauna consecinţe pecuniare. Deci, deosebirea între procedurile care prezintă un interes „pur” sau „în esenţă” patrimonial şi altele sunt greu de stabilit. Astfel, în cauza Neigel, s-ar fi putut considera că reclamanta, care solicitase plata salariului pe care ea l-ar fi primit dacă ar fi fost reintegrată în administraţie, prezenta o revendicare de natură pur patrimonială. Într-o altă cauză, Curtea a conchis că articolul 6 § 1 trebuie să fie aplicat din motiv că problema care se găsea „în centrul procedurei” era cu privire la „mijloacele de existenţă” ale reclamantului (hotărârea Le Calvez citată mai sus, pp. 1900-1901, § 58). Or, majorotatea procedurelor intentate de către alţi agenţi publici contra administraţiei ai cărei funcţionari sunt, afectează „mijloacele lor de existenţă” , încât şi din acest punct de vedere, criteriul patrimonial suscită îndoieli. Astfel, Curtea poate doar să confirme ceea ce spune în hotărârea Pierre-Bloch împotriva Franţei cu privire la litigiile în materie electorală: „un contencios nu obţine un caracter „civil” din simplul fapt că el ridică o problemă economcă” ( hotărârea din 21 octombrie 1997, Culegere 1997-VI, p. 2223, § 51)

61. În aceste condiţii, Curtea doreşte să pună un termen incertitudinii care înconjoară aplicarea garanţiilor articolului 6 § 1 în litigiile între Stat şi agenţii săi.

62. În prezenta cauză, părţile au argumentat că diferenţa care există în Franţa, ca şi în alte State contractante, între două categorii de agenţi ai Statului, şi anume agenţii contractuali şi agenţii titulari (paragrafele 48 şi 52 de mai sus). E adevărat, că în unele State, agenţii contractuali depind de dreptul privat spre deosebire de agenţii titulari care depind de dreptul public. Curtea constatează totuşi că adesea, în practica actuală a Statelor contractante, agenţii titulari şi agenţii contractuali exercită funcţii echivalente sau similare. Faptul de a şti, dacă dispoziţiile legale aplicabile fac parte sau nu , din dreptul intern, din dreptul public sau privat nu poate, potrivit jurisprudenţei bine elaborate de către Curte, să fie decisiv în sine, şi aceasta ar implica în orice caz o tratare inegală de la un Stat la altul şi între persoanele care lucrează pentru Stat şi care asumă funcţii echivalente.

63. În consecinţă, Curtea consideră că este important să se degajeze, în scopul aplicării articolului 6 § 1, o interpretare autonomă a noţiunii de „funcţie publică”, care ar permite să fie asigurată o tratare egală a agenţilor publici care ocupă funcţii echivalente sau similare în Statele părţi la Convenţie, fără legătură cu sistemul de angajare practicat pe plan naţional şi oricare ar fi natura raportului juridic între agent şi administraţie ( relaţie contractuală sau poziţie statutară şi regulamentară). Această interpretare trebuie, printre altele, să ţină cont de jurisprudenţa actuală a Curţii ( paragraful 60 de mai sus ).

3. Noul criteriu aplicabil

64. În această perspectivă, pentru a determina aplicabilitatea articolului 6 § 1 agenţilor publici, titulari sau contractuali, Curtea consideră că e potrivit să se adopte un criteriu funcţional, fondat pe natura funcţiunilor şi responsabilităţilor exercitate de către agent. Astfel, trebuie de reţinut, conform obiectului şi scopului Convenţiei, o interpretare restrictivă a excepţiilor la garanţiile oferite de articolului 6 § 1.

65. Curtea observă că în administraţiile naţionale, unele posturi vizează o misiune de interes general sau o participare la exercitarea puterii publice. Titularii lor deţin astfel o parcelă a suveranităţii Statului. Acesta are deci un interes legitim pentru a cere de la agenţii săi o legătură specială de încredere şi de fidelitate. Din contra, pentru alte posturi, care nu prezintă această dimensiune de „administraţie publică”, acest interes nu există.

66. În consecinţă, Curtea decide să fie sustrase din domeniul aplicării articolului 6 § 1 din Convenţie litigiile agenţilor publici ale căror posturi sunt caracteristice activităţilor specifice ale administaţiei publice, în măsura în care aceasta acţionează ca deţinătoare a puterii publice, responsabilă de apărarea intereselor generale ale Statului sau ale altor activităţi publice. Un exemplu evident de astfel de activităţi sunt forţele armate şi poliţia. În practică, Curtea va examina, în fiecare caz, dacă serviciul reclamantului implică – ţinând cont de natura funcţiilor şi responsabilităţilor pe care le are – o participare directă sau indirectă la exercitarea puterii publice şi a funcţiilor, care vizează apărarea intereselor generale ale Statului sau a altor colectivităţi publice. Astfel, Curtea va lua în consideraţie , cu titlu indicativ, categoriile de activităţi şi serviciile enumerate de Comisia europeană în comunicarea din 18 martie 1988 şi de Curtea de Justiţie a Comunităţilor europene ( paragrafele 37 – 41 de mai sus ).

67. Astfel, totalitatea litigiilor care se opun administraţiei şi agenţilor care ocupă posturi ce implică o participare la exerciţiul puterii publice nu sunt în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 deoarece Curtea preconizează să folosescă criteriul funcţional ( paragraful 64 de mai sus ). Litigiile în materie de pensii intră toate în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 deoarece odată ce este admis la pensie, agentul a rupt legătura particulară care îl uneşte de administraţie; el este la fel ca şi cei care au acest drept şi din motive mai puternice drepturile sale sunt într-o situaţie care este cu totul compatibilă cu cea a unui salariat de drept privat: legătura specială de încredere şi fidelitate cu Statul a încetat să existe, şi agentul nu mai poate să deţină parcela de suveranitate a Statului ( paragraful 65 de mai sus ).

4. Aplicarea în speţă a criteriului menţionat mai sus

68. Curtea notează că la momentul faptelor litigioase reclamantul îşi execita activitatea în cadrul ministerului Cooperării şi Dezvoltării. În calitate de membru al personalului civil de cooperare în Statele străine, el avea obligaţiunile specifice „inerente caracterului de serviciu public” a misiunii sale, definite anume în articolul 3 al legii din 13 iulie1972 cu privire la situaţia personalului civil de cooperare culturală, ştiinţifică şi tehnică în Statele străine ( paragraful 36 de mai sus ). Aşa cum atestă aceste obligaţii, o astfel de activitate, care este în competenţa unui minister de Stat şi depinde de relaţiile exterioare, este caracteristică funcţiilor specifice ale administraţiilor publice aşa cum au fost definite (paragraful 66 de mai sus ).

69. Mai trebuie examinată in concreto natura funcţiilor şi responsabilităţilor reclamantului în cadrul activităţii sale. În această privinţă, Curtea nu ar putea fi de acord cu teza reclamantului ( paragraful 51 de mai sus ), care se limitează să afirme că, deoarece misiunea sa putea fi încredinţată unui consultant privat, ea nu depindea de puterea publică. Ea primeşte teza Guvernului care se fondează pe natura funcţiilor exercitate de reclamant în Statele vizate ( paragraful 56 de mai sus ).

70. Din faptele în speţă, reiese că sarcina încredinţată reclamantului ( paragraful 9 de mai sus ) îi confereau responsabilităţi importante în domeniul finanţelor publice ale Statului, domeniu suveran prin excelenţă. Astfel el a trebuit să participe direct la exercitarea puterii publice şi la îndeplinirea funcţiilor care aveau ca subiect protejarea intereselor generale ale Statului.

71. Prin urmare, articolul 6 § 1 nu se aplică în speţă.

DIN ACESTE MOTIVE, CURTEA

Declară, cu treisprezece voturi contra patru, că articolul 6 § 1 nu se aplică în speţă.

Redactată în limba franceză şi engleză, apoi pronunţată în şedinţă publică la Palatul Drepturilor Omului, la Strasbourg, la 8 decembrie 1999.

Elisabeth Palm

Preşedinte

Maud de Boer-Buquicchio

   Grefier adjunct

La prezenta cauză este anexată, conform articolelor 45 § 2 din Convenţie şi 74 § 2 din regulament, expunerea următoarelor păreri separate:

-          opinia concordantă a Dlui Ferrari Bravo

-          opinia separată a Dlui Traja;

-          opinia disidentă comună a Dnei Tulkens, Dlui Fischbach, Dlui Casadeval şi a Dnei Thomassen.

E.P.

M.B.

          OPINIA CONCODANTĂ A DOMNULUI JUDECĂTOR FERRARI BRAVO

Eu am votat în favoarea deciziei Pellegrin, deoarece consider că este imortant ca Curtea, ţinând cont de avalanşa recursurilor în materie de tratare economică a agenţilor publici, fixează criteriile precise asupra cărora ea îşi va orienta jurisprudenţa în aplicarea articolului 6 § 1 din Convenţie.

Este vorba deci de o „decizie regulatoare”. Dar anume din această cauză, este nevoie ca Curtea să se limiteze la ceea ce este strict necesar pentru a lua o decizie. Filozofia deciziilor regulatorii impune de fapt celui care le pronunţă o limitare care vizează să elimine ceea ce nu este într-adevăr esenţial şi aceasta pentru a permite ca aceeaşi jurisdicţie, când ea va aborda cauze similare, dar nu identice, ( de fapt, nu există două cauze identice! ) să completeze, să corijeze şi să revadă jurisprudenţa precedentă.

Or, în paragraful 67, fraza care vizează pensiile nu era necesară în cazul speţei deoarece cazul nu se referea la pensii. A se exprima mai sus, în paragrafele intitulate „ Noul criteriu aplicabil” este, după părerea mea, cel puţin imprudent.

OPINIA SEPARATĂ A DOMNULUI JUDECĂTOR TRAJA

(traducere)

Eu am decis împreună cu majoritatea că articolul 6 § 1 al Convenţiei nu se aplică în acest caz, dar în baza unui raţionament diferit.

Speţa abordează încă o dată problema foarte controversată a aplicabilităţii articolului 6 § 1 „contestările cu privire la recrutarea, cariera şi încetarea activităţii funcţionarilor”, contestări care au fost considerate în general în afara domeniului de aplicare a acestui articol şi pe care decizia luată de către Curte în cauza Pellegrin le exclude din câmpul de aplicare al acestui articol conform principiilor bine definite.

  Până la hotărârea Pellegrin, Curtea adoptase o atitudine prudentă faţă de angajaţii sectorului public: ea nu se ocupa de problemele administrative cu privire la puterea discreţionară a Statului însă examina mai întâi de toate problemele economice care puteau apărea în acest context.

  1. În această hotărâre, Curtea încearcă să dea o interpretare autonomă a noţiunii de „funcţie publică” luând hotărârea că „(...) nu sunt în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 din Convenţie litigiile agenţilor publici a căror post este caracteristic activităţilor specifice ale administraţiei publice în măsura în care aceasta acţionează ca deţinătoare a puterii publice responsabilă de apărarea intereselor generale ale Statului sau ale altor colectivităţi publice” (paragraful 66 din hotărâre).

  Acest criteriu pur funcţional exclude orice problemă economică care ar putea apărea în cadrul unei contestări privitor la funcţia publică; de fiecare dată când un salariat are o legătură specială de încredere şi de loialitate cu Statul, articolul 6 nu se va aplica. Aceasta doar atunci când această legătură este întreruptă doar de probleme de ordin economic, precum sunt pensiile, sunt în competenţa câmpului de aplicare al articolului 6 § 1 din Convenţie (paragraful 67 din hotărâre).

  Totuşi, motivul expus în hotărârea Curţii se pare că nu se aplică doar problemelor ridicate de procesele care pun în joc prerogativele discreţionare ale Statelor, adică cele cu privire la recrutarea, cariera şi încetarea activităţii funcţionarilor. Conţinutul paragrafului 67 pare să excludă din câmpul de aplicare al articolului 6 totalitatea proceselor cu privire la agenţii care au o legătură specială de încredere şi de loialitate cu Statul.

  Stabilind că reintegrarea, în cazul în care autorităţile publice deţin de fapt puterile discreţionare, nu ar fi în competenţa câmpului de aplicare al articolului 6 § 1, nu sunt convins că o problemă economică care se ridică, ca într-un astfel de caz, nu ar putea fi din domeniul dreptului civil. Problemele de salariu nu se referă în mod obligatoriu la cererile de reintegrare; poate fi o cerere pecuniară care este posibil de apărat fără a avea dreptul la reintegrarea care derivă de aici. Unicul motiv posibil de a exclude astfel de cereri economice, ar ţine de natura lor ipotetică în procesele în care Statul nu ar fi acuzat, că ar fi comis o încălcare încheind un contract de serviciu public din motive nelegale, de exemplu, şi când angajatul ar căuta să obţină o reparaţie fondată pe remunerarea pe care ar fi primit-o dacă ar fi fost reintegrat în post (hotărârea Neigel împotriva Franţei din 17 martie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-II, p. 411, § 44).

  După părerea mea, interesele economice nu ar fi ca atare subordonate existenţei unei legături speciale între salariat şi administraţia publică, căci ele nu sunt în competenţa puterii discreţionare a autorităţii publice. Nici un serviciu de Stat nu poate dispune de întreaga libertate, pentru a decide de a plăti sau nu salariile persoanelor pe care le angajează sau de a refuza să le plătească pensiile lor sau orice altă prestaţie financiară, care decurge din statutul lor de funcţionar, fie că ele au sau nu întotdeauna o legătură specială cu Statul. Aceste probleme sunt independente de orice putere discreţionară, care nu poate fi exercitată doar în ceea ce priveşte recrutarea sau încetarea contractelor publice, şi nu pentru ceea ce este în interesul economic care decurge de aici.

  În afară de aceasta, clasificarea funcţionarilor făcută de către Curte prin analogie cu cea din tratatele CEE, când ea deosebeşte două categorii de funcţionari, nu are după părerea mea nici o incidenţă asupra jurisdicţiei cu privire la articolul 6 § 1 în materie de drepturi cu caracter civil, căci cererile în materie civilă nu sunt funcţia clasificării agenţilor publici. De fapt, clasificarea în cauză a fost stabilită în domeniul dreptului muncitorilor la libera circulaţie, ceea ce este diferit de dreptul la un proces echitabil, pentru că primul poate fi obiectul unor restricţii în timp ce cel de-al doilea poate fi obiectul doar al unor derogări prevăzute în Convenţie.

  2. Sunt de acord cu majoritatea precum că criteriul economic suscită unele dubii (paragraful 60), ceea ce nu înseamnă că Curtea trebuie să excludă cu totul utilizarea sa atunci când examinează un caz concret. După părerea mea, caracterul economic al unui litigiu cu privire la serviciul public a fost până în prezent oricum puţin admis ca un fapt cu caracter vădit, fără o cugetare profundă. Or, după părerea mea, este vorba aici despre criteriul fundamental, care permite de a deosebi, în domeniul funcţiei publice, revendicările susceptibile de a fi prezentate la o instanţă altfel decât sunt în realitate.

  Argumentul cu privire la caracterul economic al interesului în discuţie, în contestările cu privire la serviciul public s-a fondat până în prezent pe o ipoteză destul de dubioasă. O persoană are un drept cu caracter civil (la un salariu, de exemplu), dacă ea beneficiază de dreptul de a continua să fie angajată. Aşa dar, este vorba despre o speculaţie, căci un drept cu caracter civil nu decurge neapărat din alt drept pe care administraţia publică este autorizată să-l accorde sau nu. Dacă nu există legătură de cauzalitate între pagubă şi acţiunea administraţiei publice, chestiunea de a acorda o reparaţie reclamantului este pur ipotetică.

   În toate cazurile când Curtea a decis că articolulu 6 este aplicabil, ea a acţionat astfel deoarece reclamanţii aveau un interes juridic valabil ( pensii, salarii neplătite ) după încheierea contractului (hotărârile Massa împotriva Italiei din 26 noiembrie 1992, seria A nr 249-B, De Santa împotriva Italiei şi Nicodemo împotriva Italiei din 24 august 1993, seria A nr.265-B, Francesco Lombardo îmotriva Italiei din 2 septembrie 1997, Culegere 1997-V ). În speţă, totuşi, interesul economic al reclamantului era în totalitate de a şti dacă autorităţile franceze au comis o încălcare când au decis să nu reînnoiască contractul.

   Mi se pare că metoda definită de către Curte în cauza dată ar trebui să se aplice doar litigiilor în care fundamentul cererii reclamantului este un interes economic viitor şi ipotetic. Eu aşi fi încuviinţat hotărârea în ansamblu dacă ea ar fi vizat numai pretenţiile reclamantului în această cauză. Dar felul în care ea a fost rezolvată generează un principiu abstract, care este prea general pentru a se aplica la toate cazurile în legătură cu serviciul public.

   Această metodă categorică se va aplica în viitor la toate hotărârile similare, cu riscul de a neglija diferenţele importante pentru decizie, în timp ce jurisprudenţa Curţii dovedeşte anume că aprecierea diferenţelor între cazurile de acest fel este condiţia necesară pentru rezolvarea lor. Păstrarea acestui ultim principiu în vigoare ar fi permis de a respecta o metodă de la caz la caz şi să lase deschisă problema aplicabilităţii articolului 6 § 1 funcţionarilor. Există cazuri în care acest articol se aplică ( şi se poate aplica), aşa cum exită cazuri pentru care aceasta nu e posibil.

   3. Eu am votat în favoarea inaplicabilităţii articolului 6 § 1 în acest caz, deoarece ea nu pune în cauză, după părerea mea, nici un interes economic sau dreptul cu caracter civil al reclamantului. Acesta afirmă că pierderea salariului care i s-ar fi cuvenit dacă el ar fi fost reintegrat în postul său în rezultatul reînnoirii contractului său de lucru, ar putea fi analizat în acest caz ca un drept cu caracter civil, căci caracterul economic al pretenţiilor sale este evident. Totuşi, în cazul dat, este clar că plata salariului său depindea pe deplin de reintegrarea sa, care era în competenţa puterii discreţionare a Statului. Mai mult ca atât, autorităţile din Guineea au pus capăt contractului printr-o decizie suverană, iar Franţa nu ar fi fost responsabilă de nici o încălcare faţă de reclamant.

   Există o jurisprudenţă abundentă conform căreia, chiar dacă o cerere de salariu reprezintă în sine un interes economic, chestiunea de a şti dacă acest interes capătă un caracter civil este direct subordonată unei constatări prealabile a actului nelegitim al patronului ( hotărârea Neigel citat mai sus ).

   Cu privire la chestiunea satisfacţiei echitabile, Curtea cu siguranţă ar fi conchis că o cerere de indemnizare a salariului neplătit avea un caracter speculativ. De aici rezultă că nici un interes economic nu este în joc, căci un drept economic care nu poate fi determinat nu mai capătă un caracter civil. Chestiunea nu constă în a şti dacă există un interes economic, ci dacă, în speţă, un astfel de interes, dacă el există, poate sau nu căpăta un caracter civil. Dacă dreptul reclamantului la o remunerare este economic dar nu poate fi determinat, acesta înseamnă că el nu există. Nu este sufucient de a avea aparenţa unui drept; mai trebuie ca cererea să poată fi apărată, autentică şi reală.

OPINIA DISIDENTĂ COMUNĂ A DNEI TULKENS, DLUI FISCHBACH, DLUI CASADEVALL ŞI DNEI THOMASSEN, JUDECĂTORI

   Curtea a decis că articolul 6 nu poate fi aplicat în speţă şi că, astfel, reclamantul nu poate beneficia de dreptul pe care litigiul care îl opune administraţiei, litigiu care a durat mai mult de nouă ani, să poată fi tratat „în termen rezonabil”.

   Precum constată hotărârea, jurisprudenţa Curţii a cunoscut o evoluţie în această materie şi a reţinut, rând pe rând, diferite criterii susceptibile de a include funcţia publică în câmpul de aplicare al articolului 6 din Convenţie sau de a-l exclude. În speţă, Curtea părăseşte criteriul fondat pe obiectul patrimonial al litigiului în favoarea unui nou criteriu, cel al „participării la puterea publică”, fondat pe natura funcţiilor şi responsabilităţilor exercitate de agent.

   Noi împărtăşim îngrijorarea majorităţii de „a pune capăt incertitudinii cu privire la aplicarea garanţiilor articolului 6 § 1 [din Convenţie] în litigiile între Stat şi agenţii săi „ ( paragraful 61). Suntem de asemenea de acord cu aceasta dacă ea consideră, conform jurisprudenţei Curţii, că apartenenţa la dispoziţiile legale, aplicabile în dreptul intern, în dreptul public sau în dreptul privat, nu este decisivă (paragraful 62). De fapt, într-o materie atât de importantă ca cea a accesului la o instanţă, o diferenţă de protecţie juridică între persoanele care au statutul de funcţionari şi alţii, care sunt angajaţi printr-un contract de lucru sau de angajare dar care, destul de des, îndeplinesc aceleaşi funcţii şi în condiţii echivalente sau similare, este dificil de justificat şi poate fi arbitrar în raport cu articolul 14 din Convenţie. Noi ne alăturăm, deci, de asemenea, la majoritate atunci când ea subliniază că este important să se asigure un tratament egal între agenţii publici, oricare ar fi caracterul raportului juridic care îi leagă de administarţie (paragraful 63).

   Sub aceste rezerve, noi nu putem totuşi să aderăm, din următoarele motive, la raţionamentele adoptate de către majoritate, nici la concluziile care decurg de aici.

   1. În general, este bine să reamintim că drepturile înscrise în Convenţie precum şi garanţiile prevăzute de articolul 6 trebuie înţelese în sens larg şi că, astfel, orice interpretare care ar avea efectul de a conduce la unele limitări cere o argumentare obiectivă şi de mare valoare. Hotărârea subliniază aceasta de altfel, justificat atunci când afirmă că „trebuie de reţinut, conform obiectului şi scopului Convenţiei, o interpretare restrictivă a excepţiilor la garanţiile oferite de articolul 6 § 1 ( paragraful 64 ), dar totuşi el se orientează, în speţă, cu totul în altă direcţie.

   2. De fapt, în scopul aplicării articolului 6 § 1 din Convenţie, Curtea porneşte pe calea unei interpretări autonome a noţiunii de „funcţie publică” (paragraful 63). În mod paradoxal, aceasta are drept efect că „totalitatea litigiilor care opun administraţiei agenţii care au funcţii ce implică o participare la exercitarea puterii publice nu sunt în câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 (paragraful 67).

   Noul criteriu lipseşte un grup întreg de persoane, cele ale căror funcţii implică o participare la puterea publică, de o garanţie fundamentală într-un Stat de drept, şi anume dreptul de acces la o instanţă şi la un proces echitabil. Prin urmare, a face astfel de excluderi nu este rolul şi nici misiunea Curţii. Convenţia nu recunoaşte această noţiune, chiar dacă ea este autonomă, de funcţionar public, pentru a îndepărta un grup de persoane de la dreptul de acces la o instanţă.

   În afară de aceasta, deosebirea între funţionarii numiţi ai autorităţii şi aşa-numiţii funcţionari de gestionare, care se regăseşte, în special, în jurisprudenţa Curţii de justiţie a Comunităţilor europene, formată în baza articolului 48 § 4 din tratatul CEE, este pertinentă în sistemul comunitar dacă ea dirijează excepţiile la libera circulaţie a persoanelor, dar, în acelaşi timp, această deosebire pierde partea majoră a pertinenţei sale când este vorba de a determina garanţiile procedurale care trebuie recunoscute pentru unii şi pentru alţii. Noi nu vedem raportul între criteriul utilizat de Curte şi efectele pe care ea preconizează să le deducă , atâta doar că, dincolo de orice deosebire între sectorul privat şi sectorul public, criteriul utilizat va crea o nouă discriminare între agenţii sectorului public, în dependenţă de faptul exercită ei sau nu o funcţie care este de resortul autorităţii publice.

   3. Criteriul utilizat de majoritate, şi anume participarea la autoritatea publică, este fondat, în special, prin referinţă la o „legătură specială de încredre şi loialitate” (paragraful 65). Mai întâi, noi nu vedem, cum o astfel de legătură ar putea constitui, pentru a determina câmpul de aplicare al articolului 6, un argument de o pondere suficientă, pentru ca acesta să poată exista, de asemenea, în alte relaţii de lucru. De ce ar fi justificat, de exemplu, ca un agent de poliţie să nu beneficieze de protecţia articolului 6, în timp ce un agent al serviciului privat de securitate, care exercită aceleaşi funcţii de menţinere a ordinii, beneficiază de ea? Apoi, noi nu înţelegem de ce cineva care participă la o funcţie publică şi care, în dreptul său naţional, are acces la un judecător independent pentru conflicte de lucru nu poate revendica dreptul la o decizie judiciară într-un termen rezonabil. În fine, dacă loialitatea joacă un rol mai ales atunci când este vorba de numirea sau de revocarea în funcţiile publice cele mai sensibile, noi nu vedem motivele pentru care loialitatea ar stabili o diferenţă când este vorba despre contestări care se referă la salarii sau alte indemnizaţii.

4. Punerea în acţiune a criteriului de participare la autoritatea publică nu exclude riscul de arbitrar şi crează o nouă zonă de incertitudine. Această cauză demonstrează acest lucru într-un mod remarcabil.

  Pe de o parte, dacă Curtea aplicase în speţă, jurisprudenţa sa cu privire la caracterul patrimonial al litigiului, reclamantul ar fi putut beneficia de garanţiile articolului 6 din Convenţie. Obiectul cererii sale, în faţa jurisdicţiilor franceze, avea de fapt un caracter economic şi era rezltatul procedurii cu privire la drepturile patrimoniale. Era vorba deci, fără nici o îndoială, de un drept cu caracter civil în sensul articolului 6 din Convenţie. Trebuie, deci, să recunoaştem că reclamantul nu are noroc...

   Pe de altă parte, sarcina, pe care şi-a asumat-o Curtea, ceea de a examina „ în fiecare caz, dacă serviciul reclamantului implică – ţinând cont de natura funcţiilor şi de responsabilităţile sale – o participare directă sau indirectă la exercitarea autorităţii publice şi la funcţiile care se referă la apărarea intereselor generale ala Statului sau ale altor colectivităţi publice” (paragraful 66), se dovedeşte a fi în fapte, problematică: în speţă, este semnificativ să observăm, că hotărârea se limitează de altfel să indice, într-un mod cu totul general, că sarcinile reclamantului „îi ofereau responsabilităţi importante în domeniul finanţelor publice ale Statului, domeniul suveran prin excelenţă” (paragraful 70).

   În fine, în timp ce pentru aplicarea noului criteriu, hotărârea precizează că „Curtea va lua în considerare, cu titlu indicativ, categoriile de activităţi şi posturi enumerate de Comisia europeană în comunicarea sa din 18 martie 1998” (paragraful 66), o astfel de abordare nu apare în cazul dat. De fapt, dacă Comisia europeană consideră ca participant direct sau indirect la autoritatea publică posturile care sunt de resortul ministerelor Statului, în cazul dat hotărârea se mulţumeşte să evoce, precum am văzut adineaori, „importantele responsabilităţi” ale reclamantului. Chestiunea aplicabilităţii articolului 6 ar fi ea oare abordată altfel dacă reclamantul, în calitate de angajat al ministerului Cooperării, nu şi-ar fi asumat astfel de responsabilităţi?

  5. Noi credem, de altfel că este convenabil să se pună altfel problema, într-un mod mai aproape atât de sensul cât şi de buchia articolului 6 din Convenţie.

   În termenii articolului 1 din Convenţie, i se recunoaşte „oricărei persoane” drepturile şi libertăţile definite de aceasta. Din partea lor, lucrările pregătitoare ale articolului 6 din Convenţie nu furnizează un argument decisiv în ceea ce priveşte interpretarea restrictivă sau îngustă a noţiunii de „drepturi şi obligaţiuni cu caracter civil” care le-ar fi identificat cu drepturi şi obligaţiuni cu caracter privat şi care ar fi avut efectul de a exclude un ansamblu de persoane, în speţă, funcţionari publici, de garanţiile prevăzute de această dispoziţie.

   În măsura în care articolul 6 din Convenţie dispune în mod direct că „orice persoană are dreptul la judecată în mod echitabil (...) într-un termen rezonabil (...) de către o instanţă (...) care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şă obligaţiilor sale cu caracter civil”, noi considerăm că această dispoziţie se aplică la toate litigiile care sunt determinante pentru poziţia juridică a unei persoane, fie ea funcţionar. Noi nu considerăm un motiv valabil de a lipsi persoanele care sunt de resortul serviciului public de protecţia juridică care este considerată pentru alţi muncitori ca o garanţie atât de esenţială, încât ea constituie un drept fundamental. Salariul, eliberarea din funcţie, transferarea, constituie elemente care pot influenţa profund viaţa unei persoane, inclusiv celei care lucrează pentru serviciul public.

   6. Motivul excluderii din contencios a funcţiei publice din câmpul de aplicare al articolului 6, larg inspirat din gândirea statală, preconiza mai ales să păstreze ius imperii a autorităţii publice, care ar fi afectat de o „jurisdicţionalizare” a contenciosului la care se raportă. De altfel, această justificare în prezent a pierdut mult din forţa sa „justificatoare”. Cu de la sine putere, majoritatea Statelor membre au ”jurisdicţionalizat” contenciosul funcţiei publice dacă nu în totalitate, atunci cel puţin în mare parte. Cu riscul de a fi pedepsiţi pentru discriminarea între justiţiabili, garanţiile procedurale oferite de acest fapt funcţionarilor sunt în mod logic aceleaşi ca şi cele aplicabile altor contencioase, care rezultă în mod incontestabil din domeniul articolului 6. În măsura în care Convenţia este o valoare de referinţă, ar fi surprinzător ca organele de control ale acesteia să ofere mai puţine garanţii decât instanţele interne.

   7. În speţă, retragerea de către administraţie a numelui reclamantului de pe lista participanţilor la programele de cooperare tehnică, cu consecinţa că s-a pus capăt contractului său, a fost determinantă pentru poziţia sa juridică. Contestarea pe care ea o ridică se referea cu toată evidenţa la un drept cu caracter civil. Dacă el ar fi fost angajat în sectorul privat, procesul pe care el ar fi vrut să-l intenteze, ar fi fost supus exigenţelor unui proces echitabil, garantat de articolul 6 din Convenţie. De ce ar fi trebuit să fie altfel, dacă el lucra pentru Stat? Reclamantul şi-a pierdut locul de lucru şi remunerarea: el avea dreptul să obţină ca instanţele, pe care el le putea sesiza în litigiul său, să trateze cauza sa şi să ia o decizie într-un termen rezonabil.

[1]1-2 Nota grefierului: intrată în vigoare la 1 noiembrie 1998.

[2] 

[3] Devenit ulterior articolul 39 din tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997, care a modificat tratatul cu privire la Uniunea europeană, tratatele de instituire a Comunităţilor europene şi unele acte conexe.

[4] Nota grefierului: din motive de ordin practic, el  va figura doar  în ediţia imprimată ( culegerea oficială conţine o alegere de hotărâri ale Curţii), dar fiecare poate să-l procure de la grefier.

Full & Egal Universal Law Academy