CASE OF PIERRE-BLOCH v. FRANCE - [Romanian Translation]

CAUZA PIERRE-BLOCH ÎMPOTRIVA FRANŢEI

(120/1996/732/938)

hotărâre

STRASBOURG

21 octombrie 1997

Această hotărâre poate suporta unele schimbări de formă înaintea apariţiei versiunii sale definitive în Culegerea de decizii 1997 editată de Carl HeymannsVerlag KG (Luxemburger Straße 449, D-50939 Köln) care de asemeanea are sarcina de a o difuza, pentru unele ţări, cu agenţii de vânzări ale căror liste figurează pe verso.

DECIZIA PIERRE-BLOCH DIN 21 OCTOMBRIE 1997

Lista agenţiilor de vânzări

Belgia: Instituţiile Emile Bruylant (rue de la Régence 67, B-1000 Bruxelles)

Luxembourg:Librairie Promoculture (14, rue Duchscher (place Paris), B.P. 1142, L-1011 Luxembourg-Gare)

Pays-Bas: B.V. Juridische Boekhandel&Antiquariat A. Jongbloed&Zoon (Noordeinde 39, Haaga)

 HOTĂRẤREA PIERRE-BLOCH DIN 21 OCTOMBRIE 1997

SUMAR[1]

Hotărârea pronunţată de către o cameră

Franţa – procedură în faţa Consiliului Constituţional în calitate de judecător al alegerilor deputaţilor

 ARTICOLUL 6 § DIN CONVENŢIE

Faptul că o procedura s-a derulat în faţa unei jurisdicţii constituţionale nu este suficient pentru a o sustrage din domeniul de aplicabilitate al articolului 6 § 1 – trebuie de cercetat dacă procedura litigioasă avea legătură cu « o contestare cu privire la drepturi şi obligaţiuni cu caracter civil » sau cu « o acuzaţie în materie penală ».

Existanţa unei « contestări cu privire la drepturi şi obligaţiuni cu caracter civil »

Existenţa unei « contestări »: nu este controversată.

Dreptul de a candida la alegeri în Adunarea Naţională şi de a păstra mandatul său are un caracter politic, şi nu « civil », astfel că litigiile relative la organizarea exercitării sale nu intră în domeniul de aplicabilitate al acestei dispoziţii – de asemenea miza patrimonială a procedurii nu-i conferă un « caracter civil ».

Existenţa « unei acuzaţii în materie penală »

Existenţa unei « acuzaţii »: nu este controversată – aplicarea a trei criterii care provin din jurisprudenţa Curţii pentru a determina dacă această « acuzaţie » are un caracter penal.

Calificarea juridică a infracţiunii în dreptul francez, şi caracterul acesteea

Dispoziţiile litigioase relative nu la dreptul penal francez, ci la finanţarea şi la plafonul cheltuielelor electorale şi deci la dreptul alegerilor – încălcarea unei norme juridice de care se conduce o astfel de materie nici ea nu este susceptibilă să fie calificată ca având un « caracter penal »

Caracterul şi gradul de severitate al sancţiunii

Ineligibilitatea: sancţiunea se înscrie direct în cadrul măsurilor destinate să asigure derularea corectă a alegerilor legislative şi nu intră în domeniul « penal » - limitată la un an de la momentul alegerii şi valabilă doar pentru alegera în cauză.

Obligaţiunea de a achita Trezoreriei publice o sumă egală cu suma depăşită:

vizează suma depăşită constatată de către Consiliul Constituţional, ceea ce tinde să demonstreze că ea se aseamănă cu o achitare colectivă a sumei pe care candidatul a folosit-o nelegal pentru a solicita sufragiile concetăţenilor săi şi că face parte din măsurile destinate să asigure derularea corectă a alegerilor legislative – din mai multe privinţe, distinctă de amenzile penale stricto sensu

Pedepsele prevăzute de articolul L.113 al codului electoral: nu este în cauză, reclamantul nu a fost obiectul unei urmăriri în baza aceasta.

Concluzie: inaplicabilitate (şapte voturi contra două).

 ARTICOLUL 14 DIN CONVENŢIE

Acuzare de discriminare fondată pe opinia publică: nu este preluată de către reclamant în memoriul său sau la audiere – nici o întrebare nu poate, printre altele, să apară cu privire la această dispoziţie izolată.

Concluzie: nu trebuie să fie discutată (unanimitate)

 ARTICOLUL 13 DIN CONVENŢIE

Dreptul la recurs prezăzut în articolul 13 poate să vizeze doar un drept protejat de către Convenţie.

Concluzie: inaplicabilitate (şapte voturi contra două)

REFERINŢE LA JURISPRUDENŢA CURŢII

 8.6.1976, Engel şi alţii împotriva Olandei; 18.7.1994, Karlheinz Schmidt împotriva Germaniei; 9.12.1994, Schouten şi Meldrum împotriva Olandei; 22.2.1996, Putz împotriva Austriei; 17.3.1997, Neigel împotrivaFranţei; 1.7.1997, Pammel împotriva Germaniei

Cauza Pierre-Bloch împotriva Franţei[1]

Curtea Europeană a Drepturilor Omului, compusă, conform articolului 43 din Convenţia pentru apărarea Drepturilor Omului şi a Libertăţilor Fundamentale (« Convenţia ») şi clauzelor pertinente din regulamentul A², într-o cameră compusă din următorii judecători :

Dnii R. Bernhardt, preşedinte,

F. Matscher,

L.-E. Pettiti,

J. De Meyer,

J.M. Morenilla,

Sir John Freeland,

Dnii M.A. Lopes Rocha,

J. Makarczyk,

U. Lömus,

precum şi Dnii H. Petzhold, grefier, şi P.J. Mahonez, grefier adjunct,

După ce a deliberat în camera consiliului la 3 iunie şi 29 septembrie 1997,

Pronunţă următoarea decizie, adoptată la 29 septembrie 1997:

PROCEDURA

1.  Cauza a fost deferită Curţii de către Comisia europeană a Drepturilor Omului (« Comisia ») la 16 septembrie 1996, într-un termen de trei luni prevăzut de articolele 32 § 1 şi 47 din Convenţie. La originea sa se află o cerere (nr.24194/94) dirijată împotriva Republicii franceze şi al cărei cetăţean, Dl Jean-Pierre Pierre-Bloch, sesizase Comisia la 6 aprilie 1994 în baza articolului 25.

Cererea Comisiei face referinţă la articolele 44 şi 48, precum şi la declaraţia franceză care recunoaşte jurisdicţia obligatorie a Curţii (articolul 46). Obiectul ei este de a obţine o decizie pentru a şti dacă faptele cauzei revelează o încălcare din partea Statului pârât a articolelor 6 § 1 , 13 şi 14 din Convenţie.

Ca răspuns la invitaţia prevăzută de către articolul 33 § 3 d) din regulamentul A, reclamantul a exprimat dorinţa de a participa la proces şi şi-a desemnat consiliul (articolul 30).

3.  Camera care trebuia constituită era compusă cu drepturi depline din Dl L.-E. Pettiti, judecător ales din partea Franţei (articolul 43 din Convenţie), şi Dl M.R. Bernhardt, vice-preşedinte al Curţii (articolul 21 § 4 b 9 din regulamentul A). La 17 septembrie 1996, Dl Ryssdal, preşedintele Curţii, a tras la sorţi numele altor şapte membri, şi anume Dnii F. Matscher, C.Russo, J. De Meyer, J. M. Morenilla, M. A. Lopes Rocha, J. Makarczyk şi U, Löhmus, în prezenţa grefierului (articolele 43 in fine din Convenţie şi 21 § 5 din regulamentul A).

4. În calitatea sa de preşedinte al camerei (articolul 21 § 6 din regulamentul A), Dl Bernhardt l-a consultat, prin intermediul grefierului, pe agentul guvernului francez (« Guvernul »), consiliul reclamantului şi pe delegatul Comisiei cu privire la chestiunea organizării procedurii (articolele 37§1 şi 38). Conform ordonanţei emise în consecinţă, memoriile Guvernului şi ale reclamantului au parvenit la grefă la 21 februarie 1997. La 13 martie 1997, secretarul Comisiei a indicat că delegatul nu intenţiona să răspundă în scris).

5.  La 1 aprilie 1997, Comisia a produs diverse documente solicitate de către grefier la instrucţiunile preşedintelui.

6.  După cum a decis acesta, dezbaterile s-au derulat în public, la 29 mai 1997, la Palatul Drepturilor Omului la Strasbourg. Curtea a avut în prealabil o şedinţă de pregătire.

 Au compărut:

-       din partea Guvernului

Dnii Perrin de Brichambaut, directorul afacerilor juridice

pe lângă Ministerul Afacerilor Externe,                              agent,                 

O. Schrameck, secretarul general al Consiliului constituţional,

Dna M. Merlin-Desmartism consilier la tribunalul administrativ,

cu misiune pe lângă Consiliul constituţional,

Dl. J. Lapouzade, consilier la tribunalul administrativ detaşat

la direcţia afacerilor juridice a Ministerului Afacerilor Externe,

Dna C. Brouard, magistrat, la Consiliul constituţional,

consilieri;

din partea Comisiei

Dl B. Conforti, 

                                              delegat;

din partea reclamantului

Dl. J. Roué-Villeneuve, avocat la Consiliul de Stat

şi la Curtea Supremă,                                           consiliu

Curtea a ascultat declaraţiile Dlor Conforti, Roué-Villeneuve şi Perrin de Brichambaut.

7.  Dl Russo nu a putut participa la deliberările din 29 septembrie 1997, şi a fost înlocuit de către Sir John Freeland, judecător supleant (articolele 22 § 1 şi 24 § 1 din regulamentul A).

ÎN FAPT

I. CIRCUMSTANŢELE SPEŢEI

8.  Candidat al Uniunii pentru democraţia franceză (UDF), Dl Jean-Pierre Pierre-Bloch a participat la alegerile legislative din 21 şi 28 martie 1993 în circumscripţia XIX din Paris şi a fost ales deputat la Adunarea Naţională

A. Examinarea contului campaniei reclamantului şi procedura de ineligibilitate                                           

 În faţa Comisiei naţionale pentru conturile de campanie şi finanţare politică

9.  La 27 mai 1993, reclamantul a depus conturile de campanie în faţa Comisiei naţionale de conturi şi de finanţări politice (« comisia naţională »).

10.  Comisia naţională s-a pronunţat la 30 iulie 1993. Ea a reevaluat cheltuielile declarate de către interesat, adică 440 603,15 franci francezi (FRF), majorând această sumă cu preţul a cinci numere ale unei reviste intitulate Demain notre Paris editată de către reclamant în perioada noiembrie 1992 - martie 1993 – adică 328 641.65 FRF-, estimând « că nu se punea la îndoială faptul că ţinând cont de termeni, de frecvenţă şi mai ales de conţinut, aceste publicaţii aveau un scop electoral evident».

Printre altele, ea a adăugat costul unui sondaj – adică 83 020 FRF – efectuat la 26 octombrie 1992 pe lângă alegătorii din circumscripţia XIX la ordinul Adunării pentru Republică (RPR), din motivul « că acest studiu avea drept obiect principal de a determina alegerea celui mai bun candidat faţă de deputatul socialist şi a oferit un avantaj net Dlui Jean-Pierre Pierre-Bloch care se găsea astfel investit atât de către UDF, cât şi de către RPR » şi că ea « viza de asemenea aşteptările locuitorilor şi era astfel destinată să permită orientarea campaniei electorale, temele care erau cel mai mult abordate erau desfăşurate în publicaţiile electortale menţionate mai sus».

Constatând printre altele că revista 18ème Indépendant participase la campania în favoarea a trei candidaţi, printre care şi reclamantul, comisia naţională a integrat în contul acestuia un sfert din costul numărului din februarie 1993, adică 8 211,66 FRF.

După ce a dedus alte sume, ea a fixat astfel suma cheltuielelor litigioase la 816 663,84 FRF şi a respins contul de campanie al interesatului din motivul ca plafonul legal de 500 000 FRF a fost depăşit. Ea a sesizat printre altele Consiliul constituţional în baza articolului 136-1 din codul electoral.

2. În faţa Consiliului de Stat

11.  La 8 septembrie 1993, reclamantul a introdus pe lângă Consiliul de Stat un recurs în scopul anulării şi reformării deciziei comisiei naţionale. El susţinea în principal, că în pofida articolului L. 52-15 din codul electoral şi principiului contradictoriu, aceasta integrase în contul său de campanie costul sondajului şi ale publicaţiilor litigioase fără a-l invita în prealabil să se explice.

12.  Consiliul de Stat a respins cererea printr-o decizie din 9 mai 1994 motivată după cum urmează:

« (...) »

Considerând că decizia atacată, prin care Comisia naţională a conturilor de campanie şi de finanţări politice (...) a modificat contul de campanie al Dlui Pierre-Bloch şi, constatând o depăşire al plafonului cheltuielelor electorale, a sesizat Consiliul constituţional, nu poate fi detaşată de procedura juridicţională astfel angaţată în faţa acestuia; că astfel, nu este susceptibilă de a face obiectul unui recurs în faţa judecătorului administrativ; că prin urmare, cererea Dlui Pierre-Bloch este inadmisibilă;

(...) »

3. În faţa Consiliului constituţional

a)     Decizia din 24 noiembrie 1993

  Consiliul constituţional a fost sesizat la 8 aprilie 1993 de către un alegător din circumscripţia XIX, Dl M. - care susţinea că reclamantul depăşise limita legală a cheltuielelor de campanie-, precum şi de către comisia naţională la 3 august 1993.

  Reclamantul a depus concluziile sale la 8 septembrie 1993: el solicita în faţa Consiliului constituţional în principal, să amâneze hotărârea până când Consiliul de Stat nu se va pronunţa cu privire la legalitatea deciziei comisiei naţionale şi, în mod subsidiar, să declare că cheltuielele sale de campanie nu au depăşit limita legală şi că nu trebuia să se fie declarată ineligibilitatea sa.

 Printr-o decizie din 24 noiembrie 1993, Consiliul constituţional a respins cererea de a amâna hotărârea, şi l-a declarat pe Dl Pierre-Bloch ineligibil timp de un an începând cu 28 martie 1993 şi l-a obligat să demisioneze din mandatul său de deputat. Această decizie indică următoarele:

« (...)

-          Cu privire la cererea de a amâna hotărârea prezentată de către Dl. Pierre-Bloch:

(...)

Considerând că în termenii articolului 44 al ordonanţei din 7 noiembrie 1958: « pentru judecarea cauzelor care îi sunt prezentate, Consiliul constituţional este competent să cunoască toate chestiunile şi excepţiile apărute cu ocazia unei cereri (...) »; că astfel, Consiliul constituţional trebuie să statueze cu privire la toate chestiunile în legătură cu contul de campanie al Dlui Pierre-Bloch; că astfel, cererea de amânare a hotărârii prezentată de către acesta nu poate fi primită;

-          Cu privire la cheluielile electorale ale Dlui Pierre-Bloch

(...)

Considerând că comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice este o autoritate administrativă şi nu o jurisdicţie; că prin urmare rezultă că poziţia adoptată de către aceasta la examinarea conturilor de campanie ale unui candidat nu poate să prejudicieze decizia Consiliului constituţional, judecător al regularităţii alegerilor în baza articolului 59 din Constituţie;

-          În ceea ce priveşte reintegrarea cheltuielelor aferente la revista Demain notre Paris:

Considerând (...) că această revistă, ţinând cont de datele apariţiei, de importanţa difuzării sale şi de conţinutul său, este totuşi un instrument de propagandă electorală; că totuşi, numerele 71-75 ale acestei publicaţii conţin numeroase pagini care relevează informaţie generală şi locală; Că ele nu pot fi alipite direct la promovarea candidatului sau la cea a programului său electoral; că astfel, aceste pagini nu trebuie să fie considerate drept cheltuieli angajate sau efectuate în scopul alegerii, în sensul articolului 52-12 din codul electoral; că astfel, ele nu trebuie să figureze printre cheltuielile indicate în conturile de campanie ale Dlui Pierre-Bloch;

Considerând pe de altă parte, că alte pagini ale celor cinci numere ale revistei conţin numeroase fotografii ale candidatului sau includ din articole în legătură cu temele desfăşurate în timpul campaniei electorale; că prin urmare aceste pagini capătă un caracter de propagandă electorală; că astfel [paginile...[ (...), care au contribuit la promovf

area candidatului ales; că, în această măsură, cheltuielile corespunzătoare trebuie să fie considerate ca făcând parte din cele vizate în primul paragraf al articolului L. 52-12 din codul electoral şi să figureze în contul de campanie al aceastuia din urmă; că ţinând cont de suma totală a costului publicaţiilor vizate şi de numărul de pagini care trebuie luate în considerare, cheltuielile sunt stabilite la 217 327,47 FRF;

(...)

-          Cu privire la reintegrarea costului unui sondaj de opinie:

Considerând că din instrucţiune rezultă că un sondaj de opinie, comandat de către RPR, a fost efectuat la 26 octombrie în circumscripţia 19 din Paris pe lângă un eşantion reprezentativ de alegători; că au fost puse în primul rând întrebări cu privire la preocupările prioritare ale alegătorilor; în al doilea rând despre pretenţiile lor de vot şi în al treilea rând despre diverse personalităţi şi formaţiuni politice;

Considerând că din instrucţiune rezultă că Dl Pierre-Bloch a utilizat apoi doar rezultatele acestui sondaj care erau cu privire la aşteptările alegătorilor alegând temele campaniei sale în dependenţă de preocupările lor care reies din aceste rezultate; că el a privilegiat, atât în ceea ce priveşte numerele 71 şi 75 ale revistei Demain notre Paris, cât şi diversele foi volante de propagandă, temele astfel definite; că astfel aceste rezultate au servit pentru orientarea campaniei electorale a candidatului în circumscripţie;

Considerând, că prin urmare, comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice a avut dreptate să ţină cont de acest sondaj, dar că se va face o apreciere justă a circumstanţelor speţei limitând suma de care se va ţine cont la o treime din sumele expuse, adică 27 677,33 FRF;

-          În ceea ce priveşte reintegrarea costului unei părţi a numărului 122 a revistei 18ème Indépendant:

Considerând că revista 18ème Indépendant cu un tiraj de patruzeci de mii de exemplare a publicat în numărul 122 din februarie 1993 un text al Dlui Chinaud, primarul circumscripţiei administrative, în susţinerea a trei candidaţi ai opoziţiei care au fost prezentaţi, printre care şi Dl Pierre-Bloch; că acest text destinat să afirme unitatea majorităţii municipale cu o lună până la primul tur al scrutinului nu era disociabil de ansamblul publicaţiei care capătă astfel, în totalitate, un caracter de propagandă electorală; că această publicaţie trebuie să fie de asemenea imputată celor trei candidaţi care au beneficiat de aceasta; că prin urmare o treime din costul acestei publicaţii, adică 8 211,66 FRF, trebuie să figureze la cheltuieli în contul de campanie al Dlui Pierre-Bloch, după cum a estimat comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice;

-          Cu privire la reintegrarea costului diverselor cheltuieli de propagandă:

Considerând că Dl M. l-a acuzat pe Dl Pierre-Bloch că a omis diverse cheltuieli de propagandă; chiar precizările aduse de către candidat reiese că au fost omise unele cheltuieli (...); că astfel, după cum arată cifrele furnizate de Dl Pierre-Bloch, sumă totală de care trebuie să se ţină cont în termenii articolului L. 52-12 este de 33 360,68 FRF;

Considerând că din cele menţionate suma de 191 164,99 FRF trebuie integrată în cheltuielile Dlui Pierre-Bloch ; că astfel suma totală a acestor cheltuieli este fixată la 588 987,14 FRF, că prin urmare a avut loc a depăşire cu 88 987,14 FRF a plafonului cheltuielilor de campanie ale interesatului;

(...)

b) Cererea de rectificare a erorii materiele

16. La 30 noiembrie 1993, Dl Pierre-Bloch a depus pe lângă Consiliul constituţional o cerere de rectificare a erorilor materiale care, după părerea sa, încălcau decizia din 24 noiembrie 1993. El susţinea că Consiliul constituţional a contabilizat de două ori unele cheltuieli şi că nu a luat o hotărâre cu privire la cererea sa de a înlătura din dezbateri sondajul litigios (Dl Piere-Bloch a pledat de fapt că Dl M. nu a adus dovezi că el deţinea în mod legal raportul sondajului vizat, care avea menţiunea « confidenţial proprietate privată a clientului »).

17. Reclamantul a depus un memoriu parţial suplimentar la 7 decembrie 1993: el pretinde că decizia Consiliului constituţional nu conţinea nici semnătura preşedintelui, nici cea a secretarului general, nici cea a raportorului şi că numele acestuia a rămas printre altele necunoscut. El a adăugat că a fost de asemenea lipsit de posibilitatea de a depune ultimele concluzii pentru că nu a fost avizat de data audierii cauzei sale.

18. Nici reclamantul, nici avocatul său nu au fost informaţi de data audieriii, cu toate că printr-o scrisoare din 2 decembrie 1993, avocatul a solicitat de la secretarul general al Consiliului constituţional să i se comunice această dată.

19. În decizia din 17 decembrie 1993, Consiliul constituţional a respins mijloacele de procedură şi de formă avansate de către reclamant din motiv « că un recurs de rectificare materială nu poate să aibă ca obiect de a contesta aprecierea faptelor cauzei, calificarea lor juridică şi condiţiile de formă şi de procedură conform cărora a intervenit decizia [vizată de acest recurs] ». Pe de altă parte, el a redus suma cheltuielilor de propagandă la 7 950 FRF şi a fixat suma cheltuielelor expuse de către reclamant la 563 572,46 FRF şi, în consecinţă, a modificat material decizia sa din 24 noiembrie 1993, precizând totodată că « această rectificare nu putea să pună în cauză decizia de ineligibilitate a Dlui Pierre-Bloch şi demiterea sa forţată ».

B. Aplicarea articolului L. 52-15 din codul electoral

20. Printr-o decizie din 8 aprilie 1994, după ce a dedus onorariile experţilor-contabili din suma fixată de către Consiliul constituţional, comisia naţională a fixat la 59 572 FRF suma pe care Dl Pierre-Bloch trebuia s-o plătească Trezoreriei publice, aplicând ultimul alineat din articolul L. 52-15 din codul electoral.

21. La 8 iunie 1994, reclamantul a sesizat tribunalul administrativ din Paris cu o cerere de anulare a acestei decizii. El a pledat în special pentru încălacarea articolului 6 § 1 din Convenţie de către această comisie.

Printr-o decizie din 14 noiembrie 1994, tribunalul administrativ a respins cererea:

« (...)

Considerând că din instrucţiune rezultă că decizia contestată a fost luată de către comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice care nu este o jurisdicţie; că astfel aceasta nu este obligată să acorde garanţiile procedurale prevăzute în [articolul 6 § 1 din Convenţie]; că în pofida acestui fapt această circumstanţă nu-l lipseşte pe reclamant de capacitatea, de care s-a folosit, de a prezenta cauza sa în faţa unei instanţe; că astfel acuzarea bazată pe încălcarea articolului 6 § 1 din Convenţie (...) trebuie respinsă;

(...)

Considerând (...) că Consiliuzl constituţional în deciza sa din 24 noiembrie 1993 modificată la 17 decembrie 1993 a constatat o depăşire a plafonului cheltuielilor făcute de Dl Jean-Marie Pierre-Bloch pe parcursul campaniei pentru alegerile legislative de la 21 şi 28 martie 1993 în circumscripţia 19 din Paris la suma de 63 572,46 FRF; că aplicând dispoziţiile legislative menţionate mai sus, comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice era obligată să impună interesatul să ramburseze suma depăşită; că, prin urmare, celelalte mijloace invocate de reclamant împotriva deciziei contestate nu are efect şi trebuie respinse;

(...)

II. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNE PERTINENTE

A. Plafonul cheltuielilor electorale

22. Cheltuielile electorale ale candidaţilor, şi în special în ceea ce priveşte deputaţii, nu pot să depăşească un plafon legal (articolul L. 52-11 din codul electoral).

 1. Controlul cheltuielilor electorale a candidaţilor în deputat

23. Fiecare candidat prezent la primul tur trebuie să depună la prefectură, în două luni care urmează după turul de scrutin unde au avut loc alegerile, contul său de campanie legalizat de către un expert-contabil. Acest cont este apoi transmis Comisiei naţionale a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice (articolul L. 52-12).

a) Controlul din partea Comisiei naţionale a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice

24. Comisia naţională a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice este compusă din nouă membri numiţi pentru cinci ani printr-un decret: trei membri sau trei membri onorifici ai Consiliului de Stat desemnaţi la propunerea vice-preşedintelui Consiliului de Stat, după avizul biroului; trei membri sau membri onorifici ai Curţii supreme, după avizul biroului; trei membri sau membri onorifici ai Curţii de conturi, după avizul preşedinţilor camerelor (articolul L. 52-14).

25. Această comisie asigură publicarea conturilor de campanie (articolul L. 52-12).

Ea le aprobă şi, « după prodcedura contradictorie », le respinge sau le modifică.

Dacă suma unei cheltuieli declarate este inferioară preţurilor practicate de obicei, ea evaluează diferenţa şi o înscrie obligatoriu în cheltuielile de campanie după ce l-a invitat pe candidat să producă toate justificările utile pentru aprecierea circumstanţelor. Ea procedează în acelaşi fel pentru toate avantajele directe sau indirecte, prestaţiile de servicii şi în natură de care a beneficiat candidatul (articolul L. 52-17).

26. Dacă contul nu a fost depus în termenul fixat, dacă a fost refuzat, sau dacă, ca şi în cazul dat după modificare, el indică o depăşire a plafonului cheltuielilor electorale, comisia sesizează judecătorul alegerilor (articolele L. 52-15 şi L.O. 136-1), care este Consiliul constituţional pentru alegerile deputaţilor (articolul 59 din Constituţie).

b) Controlul efectuat de Consiliului constituţional

27. Consiliul constituţional este compus din nouă membri, ale căror mandate durează nouă ani şi nu este reînnoit.Trei din membri sunt numiţi de către preşedintele Republici, trei de către preşedintele Adunării naţionale, trei de către preşedintele Senatului. În afară de aceşti nouă membri, foştii preşedinţi ai Republicii cu drepturi depline fac parte pe viaţă din Consiliul constituţional. Preşedintele Consiliului constituţional este numit de către preşedintele Republicii. El are un vot preponderent în caz de egalitate (articolul 56 din Constituţie).

28. Consiliul constituţional formează trei secţii compuse fiecare din trei membri desemnaţi prin tragere la sorţi.Tragerile la sorţi se efectuează separat între membrii numiţi de către preşedinele Republicii, cei numiţi de către preşedintele Senatului şi cei numiţi de către preşedintele Adunării naţionale.

În fiecare an, Consiliul constituţional stabileşte lista raportorilor adjuncţi dintre deţinătorii de cereri la Consiliul de Stat şi consilierii referenţi la Curtea de conturi, care nu au vot deliberativ (articolul 36 din ordonanţa nr. 58-1067 din 7 noiembrie 1958 care are efect de lege organică asupra Consiliului constituţional - « ordonanţă »).

29. Pe lângă aplicarea articolului L.O. 136-1 din codul electoral (paragraful 26 de mai sus), alegerea unui membru al Parlamentului poate fi contestată în faţa Consiliului constituţional timp de zece zile care urmează după proclamarea rezultatelor scrutinului, printr-o cerere scrisă de orice persoană înscrisă pe listele electorale din circumscripţia în care a fost ales, de asemenea şi de orice persoană care s-a prezentat în calitate de candidat (articolele 33-34 din ordonanţă şi primul regulament interior din 31 mai 1959 modificat prin deciziile Consiliului constituţional la 5 martie 1986, 24 noiembrie 1987 şi la 9 iulie 1991 - « regulamentul ».

30. De la momentul primirii cererii, preşedintele încredinţează examinarea ei unei secţii pentru a asigura ancheta, şi desemnează un raportor care poate fi ales dintre raportorii adjuncţi (articolele 37-38 din ordonanţă).

Dacă cererea nu este declarată inadmisibilă sau vădit nefondată (articolul 38 din ordonanţă), un aviz este trimis parlamentarului a cărui alegere este contestată, sau de asemenea, dacă este cazul, locţiitorului său; aceştea pot desemna o persoană aleasă de ei pentru a-i reprezenta şi pentru a-i asista în diversele acte ale procedurii. Secţia le acordă un termen pentru a lua cunoştinţă cu cererea şi cu actele secretariatului Consiliului şi să prezinte observaţiile în scris (articolele 39 din ordonanţă şi 9 din regulament).

Dacă cauza nu poate fi judecată, secţia ascultă raportorul. În raportul său, acesta expune elementele în fapt şi în drept ale dosarului şi prezintă un proiect de decizie (articolul 13 din regulament). Secţia deliberează în ceea ce priveşte propunerile raportorului şi aduce cauza în faţa Consiliului, în scopul judecărei în fond (articolul 14 din regulament).

Înscrierea unei cauze pe ordinea de zi a consiliului este decisă de către preşedintele Consiliului constituţional. Şedinţele Consiliului constituţional nu sunt publice şi doar după decizia Consiliului constituţional din 28 iunie 1995 care a modificat regulamentul, reclamanţii şi parlamentarii a căror alegere este în cauză pot solicita să fie ascultaţi. Secretarul general şi raportorul cauzei asistă la deliberările Consilului. Raportorul formulează decizia care rezultă din aceste deliberări (articolul 17 din regulament).

 Consiliul constituţional emite o decizie motivată, care menţionează membrii care au luat parte la deliberările pe parcursul cărora această decizie a fost luată şi semnată de către preşedinte, secretarul general şi raportorul (articolele 40 şi 18 din regulament). Ea este publicată în Monitorull oficial al Republicii franceze (articolul 18 din regulament).

  Deciziile Consiliului constituţional nu sunt susceptibile de nici un recurs (articolele 62 din Constituţie şi 20 din regulament). Ele sunt obligatorii pentru puterile publice şi pentru toate autorităţile administrative şi jurisdicţionale (articolul 62 din Constituţie).

Consiliul constituţional poate totuşi, în virtutea funcţiei sau la cererea oricărei părţii interesate, să rectifice erorile materiale ale acestei decizii (articolele 21-22 din regulament).

2. Consecinţele depăşirii plafonului cheltuielilor electorale

a)      Nerambursarea cheltuielelor de campanie

 Rambursarea totală sau parţială a cheltuielilor care rezultă din contul de campanie, când este prevăzută de lege, este posibilă doar după aprobarea contului de campanie de comisia naţională (articolul L. 52-15 din codul electoral).

b)     Plata unei sume egale cu cea depăşită

 Dacă s-a constatat printr-o decizie definitivă o depăşire a plafonului cheltuielilor electorale, comisia naţională fixează o sumă egală cu suma depăşită pe care candidatul este obilgat să o plătească la Trezoreria publică. Această sumă este incasată ca creanţele Statului distincte de impozit şi de domeniu (articolul L.52-15).

 Comisia naţională nu are capacitatea de apreciere: ea este obligată să tragă consecinţele din decizia definitivă a Consiliului constituţional şi să reţină doar suma depăşirii plafonului legal al cheltuielilor electorale pentru a fixa suma pe care interesatul trebuie s-o plătescă la Trezoreria publică (decizia tribunalului administrativ din Paris din 12 februarie 1993).

 În ceea ce priveşte caracterul plăţii, tribunalul administrativ din Paris (decizia citată mai sus) a hotărât după cum urmează:

« (...) chiar dacă admitem că necesitatea de a plăti Statului o sumă egală cu cea a depăşirii plafonului cheltuielilor electorale constituie o sancţiune, această sancţiune prezintă doar un caracter de sancţiune administrativă; că ea nu trebuie considerată ca prezentând un caracter penal şi ca o condamnare pentru o infracţiune; că ea nu face deci parte din câmpul de aplicare al articolului 7 din Convenţie (...); că de altfel, articolul L. 113-1 din codul electoral a instituit, în caz de depăşire a cheltuielilor electorale, pedepse delictuale cu amendă şi cu închisoare care au caracterul unei sancţiuni penale şi care nu sunt în cauză în această instanţă; că prin urmare acuzarea de încălcare a articolui 7 din Convenţia europeană prin decizia atacată nu trebuie reţinută ;»

c)     Ineligibilitatea

  Persoana care nu a depus contul său de campanie în condiţiile şi termenii fixaţi în articolul L. 52-12, este ineligibilă timp de un an începând cu momentul alegerilor, precum şi persoana a cărei cont de campanie a fost respins legal. De asemenea, poate fi declarată ineligibilă, pentru aceeaşi durată, persoana care a depăşit plafonul cheltuielilor electorale precum rezultă din articolul L. 52-11 (articolul L. O. 128, alineatul doi, al codului electoral).

Consiliul constituţional constată, în cazul dat, ineligibilitatea şi, dacă este vorba despre candidatul proclamat ales, el îl declară, prin aceeaşi decizie, demisionat în mod obligatoriu (articolul L.O. 136-1).

d)     urmăririle penale

 Articolul L. 113-1 din codul electoral dispune: 

« Va primi o pedeapsă cu o amendă de 25 000 FRF şi un an de închisoare , sau doar una din aceste două pedepse, orice candidat în caz de scrutin uninominal, sau orice candidat care este primul pe listă în caz de scrutin , care:

(...)

 A depăşit plafonul cheltuielilor electorale fixat în aplicarea articolului L. 52-11;

 Nu a respectat formalităţile de stabilire a contului de campanie prevăzute în articolul L. 52-12 şi L. 52-13;

 A utilizat, în contul de campanie sau în anexe, elemente de contabilitate în mod conştient minimalizate;

(...) »

Comisia naţională este competentă pentru a transmite dosarul către parchet atunci când ea descoperă neregularităţi care încalcă articolul L. 52-11 din codul electoral (articolul L. 52-15).

B. Interdicţia drepturilor civice, civile şi de familie

39. Când aceasta este prevăzut de către lege, o crimă sau un delict poate fi sancţionat cu o sau cu mai multe pedepse complementare (articolul 131-10 din noul cod penal), printre care interdicţia de drepturi civice, civile şi de familie, care poate poate viza ineligibilitatea (articolul 131-26). În pofida unei dispoziţii contrare, această interdicţie nu poate rezulta legal dintr-o condamnare penală (articolul 132-31).

PROCEDURA ÎN FAŢA COMISIEI

40.  Dl Pierre-Bloch a sesizat Comisia la 6 aprile 1994. El susţinea că nu a beneficiat de un proces echitabil în daţa Consiliului constituţional, în pofida articolului 6 § 1 din Convenţie. El alega printre altele o încălcare a dreptului său la un recurs efectiv în sensul articolului 13 şi denunţa o discriminare din cauza opiniilor sale politice, contrare articolului 14.

41.  Comisia a reţinut cererea (nr. 24194/94) la 30 iunie 1995. În raportul său din 1 iulie 1996 (articolul 31), ea a exprimat avizul conform căruia nu a avut loc o încălcare a articolului 6 § 1 (nouă voturi contra opt), nici a articolului 14 (unanimitate). Textul integral al avizului său şi a două opinii disidente care îl însoţesc figurează în anexa prezentei decizii[1].

CONCLUZIILE PREZENTATE CURŢII

42.  În memoriul săi reclamantul declară « că persistă în beneficiul concluziilor sale precedente ».

În ceea ce priveşte Guvenul, el « solicită Curţii respingerea cererii Dlui Pierre-Bloch ».

ÎN DREPT

 CU PRIVIRE LA ÎNCALCAREA ALEGATĂ A ARTICOLULUI 6 §1 DIN CONVENŢIE

43.  Reclamantul susţine că nu a beneficiat de un proces echitabil în faţa Consiliului constituţional, şi anume din motivul absenţei dezbaterilor contradictorii şi de publicitate a acestora. El invocă articolul 6§1 din Convenţie, care dispune:

« Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public (...) de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî, fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. (...) ».

44.  În primul rând trebuie de determinat dacă această dispoziţie este aplicabilă în speţă.

 Teza părţilor la proces

45.  După părerea Dlui Pierre- Bloch, faptul că procedura în cauză s-a derulat în faţa Consiliului constituţional nu trebuie să fondeze inaplicabilitatea articolului 6 § 1, Consiliul menţionat nu a fost în circumstanţele date un judecător al constituţionalităţii.

Printre altele, dacă, din motivul caracterului politic al drepturilor în cauză, contenciosul electoral nu se suspune în principiu unui control al organelor Convenţiei, Consiliul constituţional ar fi judecăt în speţă un contencios « mixt », al cărui interes ar fi de asemenea rambursarea de către interesat a sumei care corespunde celei care a depăşit plafonul cheltuielelor sale electorale şi rambursarea de către Stat a acestor cheltuieli. Acest element patrimonial ar fi conferit « contestării » în cauză o tentă « civilă » suficientă pentru a include prezentul litigiu în sfera de aplicare a articolului 6 § 1.

În orice caz, procedura litigioasă ar avea de asemenea legătură cu o acuzare « aproape penală » şi s-ar conduce astfel de această dispoziţie. În sprijinul acestei teze, reclamantul susţine în primul rând că « infracţiunea » de depăşire a plafonului cheltuielelor electorale nu se adresează în mod exclusiv unui grup aparte de indivizi, ci tuturor cetăţenilor eligibili. El adaugă că caracterul sancţiunilor promulgate au un scop represiv, ceea ce le-ar da o tentă penală. Pe de o parte, ineligibilitatea ar fi o pedeapsă prevăzută de către codul penal, vizând persoanele care au comis cu siguranţă diverse infracţiuni grave. Pe de altă parte, obligaţiunea de a plăti Trezoreriei suma depăşită nu va fi destinată să repare un prejudiciu, ci să reprimeze un comportament. Ar trebui de luat de asemenea în considerare faptul că posibilitatea de a fi pasibil de pedepsele prevăzute în articolul L. 113-1 din codul electoral (o amendă de la 360 FRF până la 15 000 FRF şi/sau închisoarea de la o lună la un an), chiar dacă Consiliul constituţional nu este competent nici pentru a constata direct infracţiunea promulgată de către această dispoziţie, nici pentru a începe acţiunea publică. Ar fi vorba de fapt de o infracţiune « pur materială » şi faptul că Consiliul constituţional a constatat o depăşire a plafonului cheltuielelor ar condiţiona în cazul dat jurisdicţia penală sesizată. În sfârşit, gravitatea sancţiunilor menţionate mai sus - care ar fi defăimător, ar pleda de asemenea pentru caracterul lor penal.

46 .  Guvernul susţine că contenciosul electoral vizează exercitarea drepturilor cu caracter politic şi face parte în exclusivitate din dreptul public. Constatarea de către Consiliul constituţional a unei depăşiri a plafonului cheltuielelor electorale are, de sigur, consecinţe economice pentru Dl Pierre-Bloch în măsura în care acesta a trebuit să plătească Trezoreriei publice o sumă corespunzătoare celei depăşite. Această obligaţiune ar fi totuşi doar o consecinţă indirectă a procedurii în faţa Consiliului constituţional deoarece aceasta ar rezulta dintr-o decizie distinctă a Comisiei naţionale a conturilor de campanie şi a finanţărilor politice (« comisia naţională »). Din jurisprudenţa organelor Convenţiei reiese printre altele că existenţa unui interes patrimonial nu conferă unui litigiu în mod automat o tentă « civilă ». Oricum, în speţă, aspactele de drept public (caracterul legislaţiei, obiectul contestării şi natura drepturilor în cauză) ar fi mai importante decât acest unic aspect de drept privat.

Nu este vorba nici de o « acuzare penală ». Mai întâi, « infracţiunea » litigioasă nu este calificată drept « penală » în dreptul francez. Apoi, legislaţia respectivă vizează doar un număr limitat de persoane – candidaţii la alegeri – şi face parte dintr-un ansamblu de dispoziţii care vizează asigurarea caracterului democratic al scrutinului şi nu reprimarea comportamentelor individuale. Natura şi gradul de severitate al sancţiunilor riscate nu conferă o tentă penală în plus acestei infracţiuni. Ineligibilitatea ar fi astfel o măsură caracteristică a dreptului alegerilor deoarece ea ar sancţiona şi alte încălcări ale codului electoral pe lângă depăşirea plafonului cheltuielelor de campanie şi ar viza şi alte persoane în afara oricărei represii, cum ar fi unii magistraţi sau funcţioinari; ea ar fi printre altele limitată la un an de la momentul alegerii şi ar fi valabilă doar pentru alagerea în cauză şi ar avea deci doar consecinţe restrânse. Obligaţiunea de a plăti Trezoreriei publice o sumă egală cu cea depăşită ar fi în esenţă o compensare a finanţării partidelor politice de către Stat; ea nu ar fi supusă regulilor aplicabile amenzilor penale stricto sensu aşa cum ar fi înscrierea în cazierul judiciar, principiul de non-cumul al pedeselor şi exercitarea costrângerii corporale şi, contrar amenzilor menţionate mai sus, suma plătită nu ar fi nici tarificată, nici fixată în prealabil. Ar trebui de asemenea de relativizat importanţa sumei datorate de Dl Pierre-Bloch. În orice caz, această obligaţiune nu ar rezulta din decizia Consiliului constituţional constatând depăşirea plafonului cheltuielelor autorizate ci o decizie diferită a comisiei naţionale. În ceea ce priveşte sancţiunile prevăzute în articolul L. 113-1 din codul electoral, ele ar avea, cert, un caracter penal dar nu ar fi pertinente în speţă, deoarece reclamantul nu era supus nici unei urmăriri în baza aceasta.

Pe scurt, articolul 6 § 1 nu este aplicabil.

47. Comisia suscrie în esenţă la această teză.

B. Aprecierea Curţii

48. Curtea reaminteşte că conform jurisprudenţei sale faptul că o procedură s-a desfăşurat în faţa unei jurisdicţii constituţionale  nu este suficientă  pentru a o sustrage din câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 (vezi de exemplu, mutatis mutandis, hotărârea Pammel împotriva Germaniei din 1 iulie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-IV, p. 1109, § 53).

Este cazul de a cereceta dacă procedura litigioasă în speţă avea sau nu legătură cu o « contestaţie cu privire la drepturile şi obligaţiunile cu caracter civil » sau cu o « acuzaţie în materie penală ».

 Existenţa unei « contestări cu privire la drepturile şi obligaţiunile cu caracter civil »

 Nu era controversată existenţa unei « contestări », sarcina Curţii se limitează la determinarea faptului dacă aceasta se referă la « drepturile şi obligaţiunile cu caracter civil ».

 Din acest motiv, ea observă că, la fel ca orice candidat în deputaţi, Dl Pierre-Bloch era obligat de lege să nu cheltuiască mai mult de o anumită sumă pentru finanţarea campaniei sale. Consiliul constituţional a considerat că această sumă era depăşită în aceste împrejurări şi a declarat că reclamantul era ineligibil timp de un an şi l-a demisionat din oficiu, compromiţând astfel dreptul său de a fi candidat la alegerile din Adunarea naţională şi de a păstra mandatul său. Or, un astfel de drept are un caracter politic şi nu « civil » în sensul articolului 6 § 1, în aşa fel încât litigiile cu privire la organizarea exercitării sale - precum cele care se referă la obligaţiunea candidaţilor de a limita cheltuielile electorale - ies din câmpul de aplicare al acestei dispoziţii.

 Este adevărat că procedura litigioasă avea de asemenea o miză patrimonială pentru reclamant. De fapt, dacă depăşirea plafonului cheltuielilor electorale a fost constatată de Consiliul constituţional, comisia naţională fixează o sumă egală cu suma totală a depăşirii pe care candidatul trebuie s-o plătească în Trezoreria publică. Or, procedura în faţa acestei comisii nu este detaşabilă de cea în faţa Consiliului constituţional pentru că comisia nu duspune de nici o putere de apreciere şi trebuie să reţină suma totală determinată de acest Consiliu (paragraful 35 de mai sus). În afară de aceasta, rambursarea totală sau parţială a cheltuielilor evocate în contul campaniei, dacă legea prevede acest lucru, nu este posibilă decât după aprobarea acestui cont de către comisia naţională (paragraful 33 de mai sus).     Acest aspect patrimonial al procedurii litigioase nu-i conferă un caracter « civil » în sensul articolului 6 § 1. De fapt, imposibilitatea de a obţine rambursarea cheltuielilor de campanie dacă s-a constatat o depăşire a plafonului şi o obligaţiune de a plăti în Trezoreria publică o sumă echivalentă cu cea depăşită sunt la fel consecinţa firească a obligaţiunii de a limita cheltuielile electorale ; ca şi aceasta, ele decurg din exercitarea dreptului litigios. De altfel, un contencios nu capătă un caracter « civil » din singurul motiv că el ridică o întrebare de ordin economic (vezi, de exemplu, mutatis mutandis, hotărârile Schouten şi Meldrum împotriva Olandei din 9 decembrie 1994, seria A nr 304, p. 21, § 50, şi Neigel împotriva Franţei din 17 martie 1997, Culegere 1997-II, p. 411, § 44).

52. Totuşi, articolul 6 § 1 nu intră în joc sub aspectul său civil.

 Existenţa unei « acuzaţii în materie penală « 

53.  Dacă existenţa unei « acuzaţii » nu este controversată, sarcina Curţii se limitează să determine dacă aceasta are legătură cu materia penală. Pentru aceasta, ea sface referinţă la trei criterii : calificarea juridică a infracţiunii litigioase în dreptul naţional, însăşi caracterul acestuia şi gradul de severitate al sancţiunbii (vezi, printre altele Engel şi alţii împotriva Olandei din 8 iunie 1976, seria A nr 22, p. 35, § 82, şi Putz împotriva Austriei din 22 februarie 1996, Culegere 1996-I, p. 324, § 31).

a)     Calificarea juridică a infracţiunii în dreptul francez, şi însăşi natura acesteia

54. Codul electoral instaurează principiul unui plafon al cheltuielilor electorale ale candidaţilor în deputaţi (articolul L. 52-11 - pargraful 22 de mai jos) şi un control al respectării acestui principiu paragrafele 23-32 de mai jos). Comisia naţională examinează conturile de campanie ale tuturor candidaţilor şi, dacă consideră că a fost o depăşire a plafonului de către unul dintre ei, ea sesizează Consiliul constituţional, judecătorul de alegeri al deputaţilor (acesta poate de asemenea fi sesizat de către o persoană particulară). Dacă acest Consiliul a constatat depăşirea, candidatul în cauză poate fi declarat inelegibil timp de un an (articolul L. 118-3, L.O. 128 şi L.O. 136-1 - paragrafele 37 de mai sus) şi este obligat să plătească Trezoreriei publice o sumă egală cu cea care constituie depăşirea fixată de comisia naţională (articolul L.52-15 - paragraful 34 de mai sus). Evident, doar aceste dispoziţii, sunt pertinente în speţă, ele nu decurg din dreptul penal francez însă, precum confirmă acest lucru  capitolul din codul electoral în care ele figurează , din reglementarea cu privire la « finanţarea şi [la] plafonul cheltuielilor electorale » şi deci din dreptul alegerilor. Nerespectarea unei norme juridice care administrează o astfel de materie nu ar mai putea fi calificată ca având un caracter « penal ».  

b)     Caracterul şi gradul de severitate al sancţiunii

   Trei « sancţiuni » lezează sau sunt susceptibile de a leza candidatul care nu respectă plafonul cheltuielilor fixat de lege : inelegibilitatea, obligaţiunea de a plăti Trezoreriei publice o sumă egală cu suma totală a depăşirii, şi pedepsele prevăzute de articolul L. 113-1 din codul electoral.

 Inelegibilitatea

56.  Consiliul constituţional poate declara ineligibil pentru un an orice candidat pe care îl constată că a depăşit plafonul cheltuielilor electorale ; este vorba aici, la fel ca şi în speţă, de un candidat proclamat ales, Consiliul îl declară demisionat din oficiu.

Obiectul acestei sancţiuni este de a forţa respectarea acestui plafon. Ea se înscrie astfel direct în cadrul măsurilor destinate să asigure buna desfăşurare a alegerilor legislative în aşa un mod, încât prin finalitatea sa, ea nu este de domeniul « penal ». Desigur, aşa precum subliniază reclamantul, ineligibilitatea este astfel una din formele de privaţiune a drepturilor civice prevăzute de dreptul penal francez. Totuşi, este vorba în acest caz de o pedeapsă « secundară » sau « complementară », care se adaugă la anumite pedepse pronunţate de jurisdicţiile represive (paragraful 39 de mai sus) ; ea îşi trage astfel caracterul penal din pedeapsa « principală » din care decurge.

Inelegibilitatea pronunţată de Consiliul constituţional este de altfel limitată la un an de la alegeri şi este valabilă doar pentru alegerile în cauză, în speţă, alegerile în Adunarea naţională.

57. Pe scurt, nici caracterul, nici gradul de severitate al acestei sancţiuni nu plasează chestiunea în sfera « penală ».

ii. Obligaţiunea de a plăti în Trezoreria publică o sumă egală cu suma totală a depăşirii

58. Dacă depăşirea plafonului cheltuielilor electorale a fost constatată de Consiliul constituţional, comisia naţională fixează o sumă egală cu suma totală a depăşirii pe care candidatul trebuie s-o plătească Trezoreriei publice. Curtea a indicat deja că nu trebuie de detaşat procedura în faţa acestei comisii de cea în faţa Consiliului constituţional (paragrfaul 51 de mai sus).

Această obligaţiune de a plăti se referă la suma totală a depăşirii constatate de Consiliul constituţional. Aceasta tinde să demonstreze că ea are puncte comune cu o plată făcută pentru colectivitate a sumei de care candidatul în cauză a profitat nelegal pentru a solicita sufragiile concetăţenilor săi, şi care se atribuie în aşa fel la măsurile destinate să asigure buna desfăşurare a alegerilor legislative şi în special egalitatea candidaţilor. De altfel, în afară de faptul că suma care trebuie plătită nu este nici tarificată nici fixată în avans, mai multe elemente deosebesc obligaţiunea litigioasă a amenzilor penale stricto sensu : ea nu este nici înscrisă în cazierul judiciar nici supusă principiului de non-cumul al pedepselor, şi lipsa plăţii nu autorizează exercitarea constrângerii. Ţinând cont de caracterul său de a plăti în Trezoreria publică o sumă egală cu suma totală a depăşirii nu poate deci să fie analizată ca o amendă.

59.  În rezultat, caracterul acestei sancţiuni nu plasează sancţiunea cu atât mai mult în sfera « penală ».

iii. Pedepsele prevăzute în articolul L. 113-1 din codul electoral

60. Articolul L. 113-1 din codul electoral dispune că candidatul care va depăşi plafonul cheltuielilor electorale va plăti o amendă de 25 000 FRF şi/sau o detenţie de un an (paragraful 38 de mai sus), pedeapsă pronunţată în acest caz de jurisdicţiile penale de drept comun. Natura acestor sancţiuni lasă cu atât mai puţin îndoieli spre deosebire de articolul L. 113-1 figurează în capitolul « Dispoziţii penale » din titlul pertinent al codului electoral. Ele nu sunt totuşi acum în cauză pentru că reclamantul nu constituie obiectul unei urmăriri cu privire la temeiul acestui articol.

c)     Concluzii

61.  Ţinând cont de ansamblul consideraţiunilor anterioare, Curtea conchide că articolul 6 § 1 nu intra cu atât mai mult în joc sub acest aspect penal.

 CU PRIVIRE LA ÎNCĂLCAREA PRETINSĂ A ARTICOLULUI 14 DIN CONVENŢIE

62. Nici în memoriul său nici la audierea în faţa Curţii, reclamantul nu a reluat plângerea cu privire la discriminarea fondată pe opiniile politice pe care le-a tras din articolul 14 din Convenţie şi pe care Comisia a declarat-o admisibilă (paragraful 40-41 de mai sus). În aceste condiţii şi în măsura în care nu se poate pune nici o întrebare faţă de această dispoziţie luată în mod izolat (vezi de exemplu, mutatis mutandi, hotărârea Karlheinz Schmidt împotriva Germaniei din 18 iulie 1994, seria A nr 291-B, p. 32, § 22), Curtea nu crede că este un motiv de a o examina din oficiu.

 CU PRIVIRE LA ÎNCĂLCAREA PRETINSĂ A ARTICOLULUI 13 DIN CONVENŢIE

63. Dl Pierre-Bloch afirmă în fine că el nu a beneficiat de un recurs efectiv pentru a prezenta plângerile sale în măsura în care Consiliul constituţional a luat o hotărâre din primul şi ultimul domeniu. El invocă articolul 13 din Convenţie :

« Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale. »

64. Împreună cu Guvernul şi Comisia, Curtea reaminteşte că dreptul la recurs prevăzut în articolul 13 nu se poate referi la la un drept protejat de Convenţie. Prin urmare, ţinând cont de deciziile sale cu privire la plângerile trase din articolele 6 § 1 (paragraful 52 şi 61 de mai sus) şi 14 (paragraful 62 de mai sus), Curtea conchide că articolul 13 nu se aplică în speţă.

DIN ACESTE MOTIVE, CURTEA

 Declară, cu şapte voturi contra două, că nici articolul 6 § 1, nici articolul 13 din Convenţie nu se aplică în speţă ;Declară, în unanimitate, că nu a trebuit examinată plângerea conform articolului 14 din Convenţie.

Redactată în franceză şi în engleză, apoi pronunţată în şedinţă publică la Palatul Drepturilor Omului, la Strasbourg, la 21 octombrie 1997.

  Semnat : Rudolf BERNHARDT

               Preşedinte

Semnat : Herbert PETZOLD

        Grefier

La această hotărâre, conform articolelor 51 § 2 din Convenţie şi 53 § din regulamentul A, sunt anexate următoarele opinii separate:

-          opinia disidentă a Dlui De Meyer;

-          opinia disidentă a Dlui Lōhmus.

Parafat : P.B.

Parafat : H.P.

OPINIA DISIDENTĂ A DLUI JUDECĂTOR DE MEYER

I. Observaţii generale

Este foarte regretabil că Curtea, după ce s-a angajat pas cu pas, în ceea ce priveşte articolul 6 din Convenţie, pe calea unei interpretări « autonome », deschise şi nerestrictive a noţiunii de « drepturi şi obligaţiuni cu caracter civil » şi a noţiunii de « acuzaţii în materie penală », a considerat că trebuie, în unele din recentele sale hotărâri şi în cea de azi, să se replieze într-un cocon pentru o interpretare foarte limitată şi laşă.

Încă o dată în plus ea ratează ocazia de a recunoaşte şi de a pune în valoare plenitudinea sensului care trebuie acordat fiecărei din aceste noţiuni.

 Caracterul « civil » al hotărârii

Pe de o parte, Curtea declară că dreptul unui cetăţean francez “de a candida la alegerile în Adunarea naţională şi de a-şi păstra mandatul său » are « un caracter politic şi nu « civil » în sensul articolului 6 § 1 »[1].

Deosebirea dintre drepturile civile şi drepturile politice este deja, chiar prin ea-însăşi, destul de stranie din punct de vedere al etimologiei acestor două adjective, prin faptul că cuvintele latine, din care derivă primul (civile, civis, citas), şi cuvintele greceşti, de la care derivă cel de-al doilea (politikon, politis, politeia), înseamnă acelaşi lucru.

Foarte des ea, ca de altfel şi deosebirea din dreptul privat şi din dreptul public, la care se atribuie, a servit să se eschiveze de la dreptul comun al situţiilor care se referă la exercitarea a ceea ce se numeşte puterea publică şi să reducă câmpul de protecţie al cetăţenilor în raport cu aceste situţii.

Drepturile « civile » nu sunt ele oare esenţiale, în sensul cel mai propriu al termenului, drepturile cetăţeanului (civis) ?

Drepturile numite « politice » nu sunt oare ele însăşi drepturi de acest gen, drepturi « civile » prin excelenţă ? Nu este oare acesta cazul jus suffragii şi a jus honorum, despre care este vorba cu exactitate în această cauză?

În realitate drepturile „politice” constituie o categorie specifică a drepturilor „civile”. Ele sunt mai „civile” decât altele, pentru că ele sunt în mod mai direct inerente calităţii de cetăţean şi de altfel în mod normal sunt rezervate doar cetăţenilor.

În materie de drepturi ale omului şi în special dacă este vorba de a decide contestările cu privire la drepturi sau obligaţiuni, nimic nu permite de a trata pe cei care pretind să-şi apere un drept « politic », precum sunt cei care candidează la alegeri, mai bine sau mai rău decât pe alţi cetăţeni[2].

 Caracterul « penal » al hotărârii

Pe de altă parte, Curtea refuză să recunoască caracterul “penal” al sancţiunilor aplicate reclamantului pentru că a depăşit plafonul legal al cheltuielilor electorale: ineligibilitatea timp de un an şi obligaţiunea de a plăti în Trezoreria publică o sumă egală cu suma totală a depăşirii.

Nu sunt oare, “urmărind sensul ordinar care trebuie atribuit termenilor”[3] în limba curentă[4], adevărate “pedepse” şi chiar pedepse care sunt mai degrabă grave?

Nimic nu ne permite să afirmăm că astfel de sancţiuni nu ar fi “penale” prin caracterul lor, nici chiar să spunem că « evident » ele « nu depind de dreptul penal francez »[5]. Aceasta nu poate simplu rezulta din faptul că dispoziţiile care le prevăd « figurează în codul electoral » şi « depind de dreptul alegerilor »[6].

O sancţiune aplicată cuiva pentru că a făcut ceea ce era pentru el interzis să facă sau pentru că nu a făcut ceea ce trebuia să facă nu pierde caracterul de pedeapsă din simplul motiv că ea îi este aplicată în virtutea unei legi diferite de codul penal, precum este o lege cu privire la contravenţiile administrative sau codul rutei[7], un cod sau o reglementare fiscală[8], un cod de procedură penală[9] sau o ordonanţă cu privire la privilegiile şi împuternicirile unei adunări parlamentare[10].

Puţin importă de asemenea « gradul de severitate al sancţiunii » : fie chiar legeră, o pedeapsă rămâne pedeapsă. Putem de altfel să ne mirăm de ceea ce, în această cauză, pare să considere că o sumă totală de 59 572 franci francezi nu este destul de importantă pentru a face o sancţiune să depindă de « materia penală » în sensul articolului 6 § 1[11] , pe când s-a admis că 60 de mărci germane sunt suficiente în cauza Öztürk[12], 300 franci elveţieni în cauza Weber[13] şi 250 lire malteze în cauza Demicoli[14].

OPINIA DISIDENTĂ A DLUI JUDECĂTOR LŌHMUS

1.  Nu împărtăşesc opinia majorităţii Curţii, care a conchis în paragrrafele 57 şi 59 din hotărârea sa că nici caracterul nici gradul de severitate al sancţiunilor nu plasa chestiunea în sfera penală şi că în consecinţă articolul 6 nu se aplică în speţă.

2.  Articolul L. 113-1 din codul electoral dispune ca candidatul care va depăşi plafonul cheltuielilor electorale este pasibil de o pedeapsă cu o amendă de 25 000 franci francezi (FRF) şi/sau cu o detenţie de un an, pedepse pronunţate dacă este cazul de jurisdicţiile penale de drept comun. Este exact că aceste sancţiuni nu sunt în cauză aici pentru că reclamantul nu a constituit obiectul unei urmăriri cu privire la temeiul acestui articol. Totuşi, inelegibilitatea este o formă de privaţiune a drepturilor civice şi obligaţiunea de a plăti Trezoreriei suma de 59 372 FRF echivalează într-un sens cu o amendă.

3.  În hotărârea Schmautzer împotriva Austriei, direcţia poliţiei federale din Graţ a aplicat reclamantului o amendă de 300 şilingi austrieci, însoţită de o pedeapsă de douăzeci şi patru de ore de detenţie în lipsa plăţii pentru că el conducea automobilul său fără a purta centura de siguranţă. Curtea a subliniat în această hotărâre că « dacă infracţiunile litigioase şi procedurile aplicate în speţă depind de domeniul administrativ, ele nu prezintă cel puţin un caracter penal » (vezi, hotărârea Schmaurtzer împotriva Austriei din 23 octombrie 1995, seria A nr 328-A, p. 13, § 28).

Dacă compar cele două cauze, este dificil de a înţelege de ce articolul 6 nu ar fi aplicat în speţă.

4. Curtea a analizat caracterul şi gradul de severitate al pedepselor (ineligibilitatea şi obligaţiunea de a plăti Trezoreriei publice o sumă egală cu suma totală a depăşirii). Ea consideră că nici unul din aceste elemente nu plasează chestiunea în sfera penală. Aceste două « măsuri care ne fac să ne schimbăm părerea» care au fost aplicate reclamantului, este efectul lor combinat care trebuie luat în considerare pentru a determina caracterul şi gradul de severitate al pedepselor.

5.  Nu sunt convins că privaţiunea de drepturile civice prevăzută în dreptul penal francez este o pedeapsă suplimentară şi că ineligibilitatea pronunţată de Consiliul constituţional este limitată la un an de la alegeri (paragraful 56 din cauză).

Dat fiind caracterul şi gradul de severitate al pedepselor considerate în ansamblul lor, constat existenţa unei « acuzaţii penale » în sensul articolului 6 § 1.  

[1]Elaborată de către grefă, nu obligă Curtea

                                                                                                  1

[1]Notele grefierului

1. Cauza este numerotată 120/1996/732/938. Primele două cifre indică ordinea în anul introducerii, ultimele două ordinea pe lista sesizărilor Curţii de la origine şi pe cea a cererilor iniţiale (către Comisie) corespunzătoare.

2. Regulamentul A se aplică la toate cauzele deferate în faţa Curţii înaintea intrări în vigoare a protocolului nr.9 (1octombrie 1994) şi, începând cu acesta, doar la afacerile care vizază Statele care nu sunt obligate prin sus-numitul Protocol. El corespunde regulamentului în vigoare la 1 ianuarie 1983 şi modificat de mai multe ori de atunci.

[1]. Nota grefierului: din motive de ordin practic el  va figura doar în ediţia imprimată (Culegere de hotărâri şi decizii 1997), dar fiecare îl poate procura la grefă.

[1] Paragraful 50 din această cauză.

[2] Este pe nedrept, după părerea mea,  că Curtra a spus deja de mai multe ori că contestările cu privire la « recrutare », la « caracterul » şi la încetarea activităţii  funcţionarilor», care diferă prin aceasta de « salariaţii de drept privat », « ies, în general, din câmpul de aplicare al articolului 6 § 1 » (vezi în special hotărârile Francesco Lombardo împotriva Italiei din 26 noiembrie 1992, seria A nr 249-B, p. 26, § 17, Giancarlo  Lombardo împotriva Italiei din 26 noiembrie 1992, seria A nr 249-C, p. 42, § 16, Massa împotriva Italiei  din 24 august 1993, seria A nr 265-B, p. 20, § 26, şi Neigel împotriva Franţei din 17 martie 1997, Culegere  de hotărâri şi decizii 1997-II, p. 411, § 44, astfel încât hotărârile  elaborate la 20 septembrie 1997 în cauzele Spurio împotriva Italiei, Culegere 1997-V, pp. 1580-1581, § 18, Gallo împotriva Italiei,  ibidem, p. 1591, § 19, Zilaghe împotriva Italiei, ibidem, p. 1602, § 19, Laghi împotriva Italiei, ibidem, p. 1614, § 17, Veiro împotriva Italiei, ibidem, p. 1626, § 16, Orlandini împotriva Italiei, ibidem, p. 1637, § 18,  Ryllo împotriva Italiei, ibidem, pp. 1648-1649, § 19, Soldani împotriva Italiei, ibidem, p. 1719, § 18, Fusco împotriva italiei, ibidem, p. 1732, § 20, Di Luca şi Saluzzi împotriva Italiei, ibidem, p. 1744, § 18, Pizzi împotriva Italiei, ibidem, p. 1754, § 8, Scarfò împotriva Italiei, ibidem, pp. 1767-1768, § 18, Argento împotriva Italiei, ibidem, pp. 1779-1780, § 18 şi Trombetta împotriva Italiei, ibidem, pp. 1791-1792, § 21). Ea a recunoscut totuşi „caracterul civil” al „obligaţiunii Statului de a plăti unui funcţionar” sau „unui magistrat o indemnizaţie în conformitate cu legislaţia în vigoare” sau de a plăti o indemnizaţie asemănătoare  sonsortului unui funcţionar. Ea a explicat observând că „în această materie, el poate fi comparat cu un funcţionar  cu un contract de lucru administrat de dreptul privat” (cauzele Francesco Lombardo, Giancarlo  Lombardo şi Massa menţionate anterior). De ce numai în această „materie”? Recent, Curtea se pare că a admis în mod similar, într-un mod mai general,  într-o cauză cu privire la chestiunile de remunerare, că un funcţionar  poate pretinde un drept civil dacă este vorba despre un „drept pur patrimonial din punct de vedere legal  rezultat din activitatea sa profesională” (cauza Lapalorcia împotriva Italiei din 2 septembrie 1997, Culegere 1997-V, p. 1677, § 21 ; vezi de asemenea  deciziile luate în aceiaşi zi în cauzele   De Santa împotriva Italiei, ibidem, p. 1663, § 18, Abenavoli împotriva Italiei, ibidem, p. 1690, § 16, şi Nicodemo, împotriva Italiei, ibidem, p. 1703, § 18). De ce  nu ar fi la fel şi pentru alte drepturi aferente  din punct de vedere legal  ecercitării  a ceea ce numim „funcţia publică” ?    

[3]    Articolul 31 § 1 din Convenţia de la Viena cu privire la drepturile  tratatelor.

[4]   Vezi, mutatis mutandis, opinia mea disidentă în cauza Putz împotriva Austriei,  hotărârea din 22 februarie 1996, Culegere 1996-I, pp. 329-334, în special paragrafele 2-7.

[5]    Paragraful 54 din această hotărâre.

[6]    Ibidem. Aceasta nu împiedică Curtea să recunoască în paragraful 60 « caracterul » penal al amenzilor şi detenţia prevăzute în articolul L. 131-1 din acelaşi cod electoral pentru aceeaşi  infracţiune.

[7]    Hotărârea Öztürk împotriva Germaniei din 21 februarie 1984, seria A nr 73, p. 9, § 11, şi  pp. 18-21, §§ 51-53.

[8]    Hotărârea Bendenoun împotriva Franţei din 24 februarie 1994, seria  A nr 284, p. 20, § 47, A.P., M.P. şi T.P. împotriva Elveţiei din 29 august 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-V, p. 1484, § 19, şi p. 1488, § 42, şi E.L., R.L. şi J.O.-L. Împotriva Elveţiei din 29 august 1997, Culegere 1997-V, p. 1515, § 19, şi p. 1520, § 47.

[9]     Hotărârea Weber împotriva Elveţiei din 22 mai 1990, seria A nr 177, pp. 17-18, § 31.

[10]     Hotărârea Demicoli împotriva Maltei din 27 august 1991, seria A nr 210, p. 9, § 11, pp. 12-13, § 20, şi pp. 16-17, §§ 32-33.

[11]     În paragrafele 58 şi 59 din hotărâre, Curtea păstrează în această privinţă o linişte prudentă.

[12]     Hotărârea Öztürk menţionată mai sus, p. 9, § 11, p. 10, § 18, şi p. 21, § 54. În această cauză, maximumul  prevăzut de lege era de 1 000 mărci: Curtea a observat că „slăbiciunea cu privire la miză (...) nu ar putea sustrage carcterul penal intrinsec al unei  infracţiuni”. 

[13]    Hotărârea Weber menţionată mai sus, p. 18, § 34.

[14]    Hotărârea Demicoli menţionată mai sus, p. 17, § 34.

Full & Egal Universal Law Academy