©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România” (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
CURTEA EUROPEANĂ A DREPTURILOR OMULUI
SECŢIA A PATRA
HOTĂRÂREA
din 13 ianuarie 2015
În Cauza Petropavlovskis împotriva Letoniei
(Cererea nr. 44230/06)
Strasbourg
definitivă la 01/06/2015
Hotărârea a rămas definitivă în condiţiile prevăzute la art. 44 § 2 din Convenţie. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În Cauza Petropavlovskis împotriva Letoniei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (Secţia a patra), reunită într-o cameră compusă din Päivi Hirvelä, preşedinte, Ineta Ziemele, George Nicolaou, Ledi Bianku, Zdravka Kalaydjieva, Krzysztof Wojtyczek, Faris Vehabović, judecători, şi Françoise Elens-Passos, grefier de secţie,
după ce a deliberat în camera de consiliu, la 18 noiembrie şi 9 decembrie 2014,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la cea din urmă dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află cererea nr. 44230/06 îndreptată împotriva Republicii Letonia, prin care un „cetăţean al altui stat dar cu rezidenţă permanentă” în Republica Letonia, domnul Jurijs Petropavlovskis (reclamantul), a sesizat Curtea la 10 octombrie 2006, în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale (Convenţia).
2. Reclamantul a fost reprezentat de domnul A. Dimitrovs, avocat în Bruxelles. Guvernul leton (Guvernul) a fost reprezentat de agenţii guvernamentali, iniţial de doamna I. Reine şi ulterior de doamna K. Līce.
3. Reclamantul s-a plâns, în temeiul art. 10, 11 şi 13 din Convenţie, că refuzarea acordării cetăţeniei letone prin naturalizare constituie o măsură pe care el o consideră arbitrară şi fost aplicată drept pedeapsă pentru faptul că a comunicat idei şi şi-a exercitat dreptul la libertate de întrunire paşnică pentru a critica poziţia Guvernului.
4. Prin decizia din 3 iunie 2008, Curtea a declarat cererea admisibilă şi a unit cu fondul excepţia ridicată de Guvern cu privire la competenţa ratione materiae a Curţii.
5. Reclamantul şi Guvernul au prezentat observaţii scrise complementare cu privire la fond (art. 59 § 1 din Regulamentul Curţii).
ÎN FAPT
i. circumstanţele cauzei
6. Reclamantul s-a născut în 1955 şi locuieşte în Riga.
7. Până în data de 29 octombrie 1998, când Parlamentul Letoniei (Saeima) a adoptat Legea educaţiei, educaţia în şcolile de stat şi municipale s-a făcut în continuare în limbile letonă şi rusă, practică moştenită din perioada regimului sovietic. Legea educaţiei, intrată în vigoare la 1 iunie 1999, prevedea că singura limbă de predare în toate şcolile de stat şi municipale din Republica Letonia este limba oficială, respectiv letona. Se mai prevedea că limba de predare poate fi diferită în şcolile private, în şcolile de stat şi municipale care au programe şcolare pentru minorităţile naţionale, precum şi în alte unităţi de învăţământ, conform prevederilor legii. În cazul şcolilor de stat şi municipale cu programe şcolare pentru minorităţile naţionale, Ministerul Educaţiei avea sarcina de a stabili disciplinele specifice cu predare în limba de stat [art. 9 alin. (1) şi (2)], iar ministrul educaţiei avea obligaţia de a se asigura că reglementările relevante sunt transmise Cabinetului de Miniştri până la data de 1 septembrie 1999 (dispoziţii tranzitorii, alin. 3). S-a stabilit totodată că fiecare persoană ar trebui să înveţe limba de stat şi să susţină un test de competenţă lingvistică în limba oficială pentru a beneficia de învăţământ primar şi secundar [art. 9 alin. (3)].
8. În perioada 2003–2004, reclamantul s-a implicat activ în protestele împotriva reformei educaţiei. A fost unul dintre principalii lideri ai mişcării „Sediul pentru protecţia şcolilor ruse” (Krievu skolu aizstāvības štābs în letonă), care s-a implicat în promovarea şi susţinerea protestelor împotriva reformei educaţiei. Acesta a participat la întruniri şi demonstraţii împotriva reformei educaţiei şi a făcut declaraţii publice în susţinerea ideilor privind drepturile comunităţii vorbitoare de limba rusă la învăţământ în limba rusă şi la menţinerea, în şcolile de stat, a limbii ruse ca unică limbă de predare. Guvernul a furnizat Curţii probe privind relatările mass media despre respectivele proteste în perioada 28 iunie 2003–23 septembrie 2005, inclusiv reportajele realizate de agenţia letonă de ştiri LETA şi articolele din cotidienele Diena şi Lauku Avīze şi ziarul regional Novaja Gazeta (în limba rusă). În total, erau 13 reportaje şi articole.
9. În urma mai multor întruniri şi demonstraţii de amploare, Parlamentul a adoptat modificări la Legea educaţiei în data de 5 februarie 2004. Noul text prevedea că, începând din 1 septembrie 2004, toate şcolile de stat şi municipale din ciclul secundar cu programe şcolare pentru minorităţile naţionale sunt obligate să asigure predare în limba oficială în proporţie de cel puţin 60 % din programă, incluzând limbile străine, în cazul elevilor care încep studiile în clasa a X-a. Respectivele şcoli trebuie să se asigure totodată că programa referitoare la limba, identitatea şi cultura minorităţii se predă în limba minorităţii (dispoziţii tranzitorii, alin. 3).
10. În noiembrie 2003, reclamantul a depus la Comitetul pentru Naturalizare (Naturalizācijas Pārvalde) cerere de acordare a cetăţeniei letone prin naturalizare. La 1 decembrie 2003, a promovat examenele pentru naturalizare (a se vedea infra, pct. 29).
11. Comitetul pentru Naturalizare a examinat actele depuse de reclamant şi, constatând că acesta îndeplineşte condiţiile de la art. 11 şi 12 din Legea cetăţeniei, i-a înscris numele în lista candidaţilor la obţinerea cetăţeniei. Lista a fost anexată la propunerea de decizie privind acordarea cetăţeniei şi transmisă Cabinetului de Miniştri (Ministru kabinets) în vederea deciziei definitive.
12. ‑{}‑La 16 noiembrie 2004, Cabinetul de Miniştri a decis excluderea numelui reclamantului din listă, respingându-i astfel cererea de naturalizare.
13. La 30 noiembrie 2004, Comitetul pentru Naturalizare l-a informat pe reclamant despre decizia Cabinetului de Miniştri.
14. La 7 decembrie 2004, reclamantul a introdus o acţiune în contencios administrativ împotriva Cabinetului de Miniştri. Acesta a solicitat Tribunalului Districtual de Contencios Administrativ (Administratīvā rajona tiesa) să „oblige Cabinetul de Miniştri să ia o decizie de acordare a cetăţeniei letone”. Reclamantul a declarat că decizia privind acordarea cetăţeniei letone este un act administrativ şi nu poate fi considerată o decizie politică. Acesta considera, printre altele, că o persoană îndeplineşte obligaţia de loialitate dacă îndeplineşte toate condiţiile din Legea cetăţeniei şi dacă persoanei nu i se poate aplica niciuna dintre restricţiile prevăzute în lege. Acesta considera că respingerea cererii de acordare a cetăţeniei este ilegală; în conformitate cu principiul egalităţii de tratament, opiniile sale nu pot constitui motive pentru respingerea cererii. Acesta a declarat că numele său a fost exclus din listă ca urmare a implicării sale în partidul politic „Pentru drepturile omului în Letonia Unită” (Par cilvēka tiesībām vienotā Latvijā, abreviat PCTVL) şi a declaraţiilor sale publice. PCTVL l-a desemnat candidat la postul de primar al oraşului Riga, însă decizia de neacordare a cetăţeniei l-a privat de dreptul de a candida la alegerile municipale şi a fost motivată politic.
15. La 10 decembrie 2004, reclamantul a acordat un interviu unui ziarist de la cotidianul Lauku Avīze. Acesta pare să fi fost răspunsul său la întrebarea dacă speră să aibă câştig de cauză în faţa instanţelor interne şi internaţionale:
„Dacă aş fi vrut putere politică, m-aş fi naturalizat demult şi aş fi fost ales [în Parlament]. Şansele de a câştiga un proces în instanţă în Letonia ar fi cam 50%. Dar de asta nu am nevoie. Sincer vorbind, avem nevoie de un scandal internaţional de proporţii. Cu cazul cetăţeniei mele am realizat aşa ceva şi, în plus, [avem parte] gratuit de o amplă campanie de relaţii publice pentru PCTVL.”
16. În observaţiile din 5 ianuarie 2005 adresate Tribunalului Districtual de Contencios Administrativ, Cabinetul de Miniştri a subliniat faptul că ministrul justiţiei a atras atenţia asupra dispoziţiilor Legii cetăţeniei în sensul că pentru a dobândi cetăţenia letonă un solicitant trebuie să demonstreze credinţă faţă de Republica Letonia, nu doar printr-o promisiune, ci şi prin faptele sale, iar faptele solicitantului nu erau compatibile cu jurământul de credinţă faţă de Republica Letonia. În urma examinării informaţiilor de care dispunea, Cabinetul de Miniştri a decis că acţiunile solicitantului din perioada respectivă nu dovedeau loialitatea sa faţă de Republica Letonia.
17. În observaţiile suplimentare din 17 noiembrie 2005 adresate Tribunalului Districtual de Contencios Administrativ, Cabinetul de Miniştri a argumentat, printre altele, că decizia sa politică s-a bazat pe acţiunile reclamantului; era evident că acesta nu putea depune sincer jurământul de credinţă. Acest lucru reieşea chiar din declaraţiile sale publice, care arătau că reclamantul nu avea o legătură reală cu Republica Letonia, că nu dorea să stabilească o astfel de legătură şi că a depus cerere de acordare a cetăţeniei în cadrul unei campanii politice pentru prejudicierea Republicii Letonia. Cabinetul a citat declaraţii făcute de acesta în timpul interviului din 10 decembrie 2004 (a se vedea supra, pct. 15). Invocând principiul „democraţie aptă să se protejeze", Cabinetul a argumentat că securitatea naţională, protejarea altora, precum şi limba de stat sunt valori democratice pe care statul intenţionează să le protejeze. Declaraţiile publice ale reclamantului arătau că acţiunile sale urmăreau să destabilizeze situaţia din ţară şi că acesta era scopul din spatele dorinţei sale de a deveni cetăţean. Declaraţiile şi acţiunile sale arătau că acesta constituia o ameninţare reală pentru securitatea naţională: i) reclamantul era liderul unei organizaţii ale cărei activităţi urmăreau tulburarea siguranţei şi ordinii publice[1]; ii) activităţile organizaţiei indicau posibilitatea recurgerii la violenţă[2]; iii) declaraţiile reclamantului arătau că el este gata să recurgă la violenţă[3]; iv) acţiunile reclamantului demonstrau refuzul său de a permite autorităţilor statului să exercite control legitim asupra legalităţii activităţilor organizaţiei[4]; şi v) scopul real al reclamantului era nu de a dobândi cetăţenia letonă, ci de a desfăşura o campanie organizată, menită să declanşeze un scandal politic[5].
18. La 16 decembrie 2005, Tribunalul Districtual de Contencios Administrativ a decis încetarea procesului fără să examineze fondul cauzei. Instanţa a concluzionat că decizia Cabinetului de Miniştri privind acordarea cetăţeniei letone (lēmums par personas uzņemšanu Latvijas pilsonībā) este o „decizie politică” (a se vedea infra, pct. 33) şi, ca atare, nu poate fi examinată de o instanţă. Reclamantul a declarat apel, precizând, printre altele, că legea cetăţeniei nu poate fi folosită ca armă politică şi că o instanţă ar trebui să aibă plenitudine de jurisdicţie asupra acestor decizii.
19. La 13 februarie 2006, Curtea Administrativă Regională (Administratīvā apgabaltiesa) a confirmat decizia Tribunalului Districtual de Contencios Administrativ şi a considerat, de asemenea, că decizia Cabinetului de Miniştri este o decizie politică. Reclamantul a atacat decizia, precizând, printre altele, că acordarea cetăţeniei nu poate fi folosită ca armă politică şi că o instanţă ar trebui să aibă plenitudine de jurisdicţie asupra acestor decizii.
20. La 11 aprilie 2006, Secţia de contencios administrativ din cadrul Senatului Curţii Supreme (Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments) a confirmat decizia Curţii Administrative Regionale. Instanţa a stabilit că, în conformitate cu legea cetăţeniei, Comitetul pentru Naturalizare avea de întocmit o propunere de decizie cu privire la stabilirea cadrului juridic. Decizia finală a fost luată de Cabinetul de Miniştri. Cabinetul a adoptat decizia respectivă, prin vot, în baza propunerii de decizie întocmite de Comitetul pentru Naturalizare. Membrii Cabinetului de Miniştri nu erau obligaţi să-şi motiveze votul, iar legea cetăţeniei nu prevedea detaliile procesului decizional în această privinţă. Instanţa a declarat, printre altele, următoarele:
„[8.3] [...] Cabinetul de Miniştri are competenţă nelimitată în materie de acordare sau neacordare a cetăţeniei în cazul persoanelor care, conform afirmaţiilor Comitetului pentru Naturalizare, îndeplinesc condiţiile pentru naturalizare. Această libertate de acţiune nerestricţionată, care este în contrast puternic (krasi kontrastē) cu reglementarea detaliată referitoare la decizia Comitetului pentru Naturalizare, atestă că într-un astfel de caz Comitetul pentru Naturalizare îndeplineşte o funcţie constituţională şi nu administrativă. Astfel, Cabinetul de Miniştri nu poate fi considerat o autoritate publică în sensul procedurii administrative. Prin urmare, este nefondat argumentul invocat în plângerea auxiliară, conform căruia decizia respectivă îndeplineşte toate condiţiile unui act administrativ.
Având în vedere cele de mai sus, este corectă concluzia [Curţii Administrative Regionale] conform căreia decizia atacată nu trebuie considerată un act administrativ, ci o decizie politică. ...
[10] În opinia Secţiei de contencios administrativ, dacă o persoană îndeplineşte toate condiţiile pentru naturalizare şi nu se aplică nicio restricţie naturalizării, [există] un drept subiectiv doar pentru examinarea, de către Cabinetul de Miniştri, a propunerii de decizie privind acordarea cetăţeniei.
[11] Faptul că legislaţia nu prevede o procedură pentru atacarea unei decizii a Cabinetului de Miniştri nu înseamnă că o asemenea decizie poate fi atacată precum un act administrativ, în conformitate cu legea privind contenciosul administrativ. În Letonia nu există o practică consacrată constând în a menţiona expressis verbis într-un act juridic faptul că decizia respectivă nu poate fi atacată [...]
[12] [...] În opinia Secţiei de contencios administrativ, legile din Letonia prevăd posibilitatea de a controla (kontrolēt) deciziile luate în materie de naturalizare. Cu alte cuvinte, deciziile luate de Comitetul pentru Naturalizare (acte administrative) pot fi atacate în instanţă, în conformitate cu legea privind contenciosul administrativ; în schimb, în cazul în care o decizie a Cabinetului de Miniştri este - în tot sau în parte - incompatibilă cu legea, un procuror poate depune cerere de recurs în anulare (protests), în temeiul art. 19 din Legea privind organizarea parchetelor. Prin urmare, trimiterea [făcută de reclamant] la [art. 12] din Convenţia europeană asupra cetăţeniei este nefondată.”
21. Până la această dată, reclamantul nu a depus altă cerere de acordare a cetăţeniei letone prin naturalizare.
ii. dreptul şi practica interne relevante
A. Constituţia (Satversme)
22. Conform art. 4 din Constituţie, limba letonă este limba oficială în Republica Letonia.
23. Conform art. 100 din Constituţie, orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare, care include libertatea de a primi, păstra şi comunica informaţii şi libertatea de exprimare a opiniilor. Cenzura este interzisă.
24. Conform art. 102 din Constituţie, orice persoană are dreptul de a înfiinţa şi a adera la asociaţii, partide politice şi alte organizaţii publice.
25. Conform art. 103 din Constituţie, statul protejează libertatea întrunirilor, procesiunilor şi demonstraţiilor desfăşurate în mod paşnic şi anunţate în prealabil.
26. Conform art. 116, drepturile persoanelor prevăzute la, printre altele, art. 100, 102 şi 103, pot face obiectul unor restrângeri în situaţii prevăzute de lege, pentru protejarea drepturilor altor persoane, a structurii democratice a statului, precum şi a siguranţei, bunăstării şi a moralei publice. În baza condiţiilor prevăzute în acest articol, se pot aplica restrângeri şi exprimării credinţelor religioase.
B. Legea cetăţeniei (Pilsonības likums) aflată în vigoare în perioada din litigiu
27. Art. 1 alin. (1) din Legea cetăţeniei prevedea că prin cetăţenia letonă se realizează legătura juridică durabilă (noturīga tiesiska saikne) dintre o persoană şi statul leton (Latvijas valsts). În general, legislaţia letonă în materie de cetăţenie şi imigraţie făceau deosebire între mai multe categorii de persoane, fiecare cu statut specific. Acestea au fost rezumate în cauzele Slivenko împotriva Letoniei [(MC), nr. 48321/99, pct. 50-53, CEDO 2003-X] şi Sisojeva şi alţii împotriva Letoniei (radiere) [(MC), nr. 60654/00, pct. 46-47, CEDO 2007-I).
28. Art. 11 enumera restrângerile aplicate naturalizării. Se prevedea, printre altele, că nu pot dobândi cetăţenia letonă persoanele care, prin mijloace neconstituţionale, au întreprins acţiuni împotriva independenţei Republicii Letonia, a structurii democratice şi parlamentare a statului ori împotriva autorităţii de stat existente în Letonia, în cazul în care sunt stabilite prin hotărâre judecătorească.
29. Art. 12 prevedea următoarele:
„(1) Pot dobândi cetăţenia letonă, prin naturalizare, numai persoanele înregistrate în Evidenţa Populaţiei, în cazul în care:
1) locul lor de rezidenţă permanentă, la data depunerii cererii de naturalizare, a fost în Letonia pe o perioadă de cel puţin 5 ani calculată de la 4 mai 1990 (pentru persoanele venite în Letonia după 1 iulie 1992, perioada de 5 ani se calculează de la data obţinerii permisului de şedere permanentă);
2) cunosc [prast] limba letonă;
3) cunosc [zināt] principiile fundamentale ale Constituţiei Republicii Letonia şi ale Legii constituţionale [din 10 decembrie 1991] privind drepturile şi obligaţiile persoanelor şi cetăţenilor;
4) cunosc versurile imnului naţional şi istoria Letoniei;
5) au o sursă legală de venituri;
6) au depus jurământul de credinţă faţă de Republica Letonia;
7) au depus o notificare de renunţare la cetăţenia (naţionalitatea) anterioară şi au primit permis de expatriere de la statul de la care aveau cetăţenia (naţionalitatea) anterioară, dacă respectivul permis este prevăzut de legea statului respectiv, ori au dobândit o adeverinţă de renunţare la cetăţenia (naţionalitatea) anterioară, sau, în cazul în care sunt cetăţeni ai fostei URSS având locul de rezidenţă permanentă în Letonia în data de 4 mai 1990, un certificat că nu au dobândit cetăţenia (naţionalitatea) altui stat; şi
8) nu li se aplică restrângerile asupra naturalizării specificate la art. 11 din prezenta lege.
(2) Numai persoanele care îndeplinesc toate condiţiile menţionate în alin. (1) din prezentul articol pot dobândi cetăţenie letonă prin naturalizare. ...
(6) Persoanele ale căror cereri în materie de cetăţenie au fost respinse le pot depune din nou după 1 an de la data luării deciziei anterioare."
30. Conform prevederilor art. 17 alin. (1), Comitetul pentru Naturalizare primea şi analiza cererile de naturalizare. O decizie de respingere a cererii de acordare a cetăţeniei, luată de Comitetul pentru Naturalizare, poate fi atacată în instanţă [art. 17 alin. (3)]. Deciziile privind acordarea cetăţeniei vor fi luate de Cabinetul de Miniştri [art. 17 alin. (2)].
31. În perioada din litigiu (anterior modificărilor legislative intrate în vigoare de la 1 octombrie 2013), în conformitate cu art. 18, toate persoanele cărora li s-a aprobat acordarea cetăţeniei letone erau obligate să semneze următorul jurământ de credinţă faţă de Republica Letonia:
„Eu (prenume, nume), născut (locul şi data naşterii), jur să fiu credincios numai Republicii Letonia.
Jur să respect cu bună-credinţă Constituţia şi legile Republicii Letonia şi să îmi dau silinţa să le apăr.
Jur să apăr, chiar cu preţul vieţii, independenţa statului leton (Latvijas valsts), să trăiesc şi să muncesc cu bună-credinţă pentru a contribui la creşterea prosperităţii statului şi poporului leton.”
32. La 1 octombrie 2013, au intrat în vigoare mai multe modificări ale legii cetăţeniei; printre acestea, se numărau modificări aduse tuturor dispoziţiilor sus-menţionate.
C. Legea privind contenciosul administrativ (Administratīvā procesa likums)
33. În conformitate cu art. 1 alin. (3) din Legea privind contenciosul administrativ (în versiunea în vigoare de la 1 februarie 2004 până la 30 noiembrie 2006), un act administrativ este un instrument juridic cu finalitate externă, care este emis de o autoritate publică (iestāde) în domeniul dreptului public în legătură cu o anumită persoană (sau anumite persoane), pentru stabilirea, modificarea, determinarea sau încetarea unor raporturi juridice specifice (tiesiskās attiecības) sau pentru stabilirea situaţiei actuale. Constituie acte administrative deciziile privind stabilirea, modificarea sau încetarea statutului juridic ori pentru aplicarea unei sancţiuni disciplinare unui funcţionar (amatpersona) sau unei persoane subordonate în mod special (īpaši pakļauta persona) autorităţii publice, precum şi acele decizii care afectează în mod semnificativ drepturile omului ale funcţionarului sau ale persoanei subordonate în mod special autorităţii publice. Nu constituie acte administrative o decizie sau o altă categorie de acţiune a unei autorităţi publice în sfera dreptului privat şi nici o decizie internă care afectează doar autoritatea publică respectivă, un organism subordonat (padota institūcija) acesteia sau o persoană subordonată în mod special acesteia; nu constituie acte administrative nici deciziile politice (comunicările politice, declaraţiile, invitaţiile, notificările despre alegerea funcţionarilor şi altele asemenea) emise de Saeima, preşedinte, cabinetul de miniştri sau consiliile locale (municipale şi comunale) şi nici deciziile în materie penală şi hotărârile judecătoreşti.
D. Regulamentul Cabinetului de Miniştri nr. 34 (1999), „Primirea şi examinarea cererilor de naturalizare”
34. Pct. 32 din Regulamentul Cabinetului de Miniştri nr. 34 (1999), intitulat „Primirea şi examinarea cererilor de naturalizare” (Naturalizācijas iesniegumu pieņemšanas un izskatīšanas kārtība), în vigoare de la 5 februarie 1999 până la 9 iulie 2011, prevede anumite motive pentru care şeful Comitetului pentru Naturalizare poate decide să refuze naturalizarea. O astfel de decizie se impune, de exemplu, dacă prin hotărâre judecătorească definitivă s-a stabilit faptul că o persoană a transmis în mod intenţionat informaţii false (pct. 32.1) sau dacă, în urma examinării unei cereri, s-a stabilit faptul că nu există temei legal pentru naturalizare ori că respectivul temei a încetat să existe (pct. 32.2).
35. În cazul în care se impune naturalizarea unei persoane, un membru al Comitetului pentru Naturalizare, luând în considerare documentele aflate în dosarul pentru naturalizare al persoanei respective, întocmeşte o propunere de decizie a Cabinetului de Miniştri pentru acordarea cetăţeniei letone prin naturalizare (pct. 33). Comitetul pentru Naturalizare va informa persoana despre decizia adoptată de Cabinetul de Miniştri (pct. 34).
E. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
36. În data de 13 mai 2010, Curtea Constituţională (Satversmes tiesa) a pronunţat hotărârea în cauza nr. 2009-94-01 având ca obiect conformitatea anumitor cuvinte din prima teză de la pct. 1 din Dispoziţiile tranzitorii ale Legii cetăţeniei şi din a doua teză cu articolele 1 şi 2 din Constituţie, precum şi cu Preambulul la Declaraţia din 4 mai 1990 privind „Restaurarea independenţei Republicii Letonia”. Cauza a fost trimisă la Curtea Constituţională de Biroul de contencios administrativ din cadrul Senatului Curţii Supreme (Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departaments), care a ridicat problema compatibilităţii condiţiilor pentru dublă cetăţenie prevăzute în lege cu doctrina privind continuitatea statului Letonia. Curtea Constituţională a constatat că reglementarea juridică este compatibilă cu Constituţia şi Declaraţia. Părţile relevante ale hotărârii sunt următoarele (trimiterile au fost omise):
„16. Petentul a argumentat că cetăţenia se consideră ca fiind unul dintre drepturile omului şi că dispoziţiile în litigiu nu sunt în conformitate cu principiul proporţionalităţii şi cel al securităţii juridice ce decurg din art. 1 din Constituţie.
16.1. Curtea Constituţională a recunoscut, în jurisprudenţa sa, că din conceptul unei republici democratice consacrat la art. 1 din Constituţie decurge faptul că statul are obligaţia de a respecta anumite principii fundamentale ale unui stat de drept (tiesiska valsts), inclusiv principiile principiul proporţionalităţii şi cel al securităţii juridice. [...]
În domeniul reglementării cetăţeniei, statul are o amplă marjă de apreciere. [...] Însă această marjă de apreciere nu poate fi considerată nelimitată. În cadrul doctrinei continuităţii [statului], organul legislativ are obligaţia de a se asigura că nicio persoană care şi-a păstrat cetăţenia letonă în timpul ocupaţiei nu va fi exclusă din rândul cetăţenilor, precum şi că cerinţele stabilite pentru redobândirea cetăţeniei sunt proporţionale.
Astfel, Curtea Constituţională trebuie să examineze dacă certitudinea pe care persoanele au dezvoltat-o în legătură cu posibilitatea păstrării dublei cetăţenii ca urmare a Deciziei din 27 noiembrie 1991 a depăşit sau nu marja de discreţie a organului legislativ în materie de cetăţenie. Asta înseamnă că Curtea Constituţională trebuie să verifice dacă dispoziţiile în litigiu nu încalcă dreptul unei persoane la cetăţenia unui anumit stat.
16.2. [S-a menţionat] în cerere că cetăţenia sau legătura unui persoane cu statul ţine de drepturile omului, din moment ce este inclusă în art. 15 Declaraţia [universală a] drepturilor omului şi, în consecinţă, în art. 89 din Constituţie. Stabilirea unui astfel de termen, la expirarea căruia o persoană, prin faptul că se înregistrează ca cetăţean leton, trebuie să renunţe la cetăţenia altui stat, se consideră echivalentă cu privarea de cetăţenie sau chiar cu privarea de cetăţenie în masă ori pentru un grup de persoane care pot fi identificate după o anumită trăsătură.
Curtea Constituţională observă că Declaraţia drepturilor omului este un izvor credibil de drepturi ale omului şi că cuprinsul dispoziţiilor sale a evoluat în timp şi a servit ca temei pentru dezvoltarea principiilor şi cutumelor dreptului internaţional. Cu toate acestea, pentru a stabili cu precizie sfera de aplicare a art. 15 din Declaraţia drepturilor omului, care este obligatoriu pentru stat în conformitate cu art. 89 din Constituţie, se impune o evaluare suplimentară.
Art. 15 din Declaraţia drepturilor omului prevede că orice persoană are dreptul la o cetăţenie. Cu toate acestea, i se acordă unei persoane dreptul la cetăţenia unui anumit stat. Deşi textul articolului s-a modificat în timp, iar dezvoltarea dreptului internaţional a influenţat marja de discreţie a statelor în materie de cetăţenie, cuprinsul acestuia este încă limitat.
[S-a remarcat în] doctrina juridică faptul că cetăţenia nu este un drept natural sau inalienabil deoarece acesta decurge în esenţă din existenţa unui stat suveran. [...]
În prezent, art. 15 din Declaraţia drepturilor omului are trei aspecte principale: dreptul la cetăţenie sau evitarea apatridiei; interzicerea lipsirii unei persoane de cetăţenia sa în mod arbitrar (inclusiv a lipsirii în masă); şi dreptul unei persoane de a-şi schimba cetăţenia. Privarea de cetăţenie pe considerente politice sau alte considerente discriminatorii se consideră o privare arbitrară de cetăţenie. [...] De asemenea, o privare de cetăţenie care duce la apatridie se consideră o măsură arbitrară [...] Interzicerea discriminării nu are un sens larg; de exemplu, cerinţa unei competenţe lingvistice nu se consideră discriminatorie. În plus, se poate observa consensul existent în următoarele două domenii: egalitatea sexelor, ceea ce înseamnă reducerea apatridiei în caz de căsătorie; şi mai ales, obligaţia unui stat de a acorda cetăţenie oricărui copil care s-a născut pe teritoriul lui şi care altminteri ar deveni un apatrid [...]”
ii. dreptul şi practica interne relevante
A. Jurisprudenţa Curţii Permanente de Justiţie Internaţională
37. În Avizul consultativ privind Decretele naţionalităţii din Tunisia şi Maroc (7 februarie 1923), Curtea Permanentă de Justiţie Internaţională a concluzionat următoarele:
„Expresia «exclusiv de jurisdicţie internă» pare să contemple anumite chestiuni care, deşi pot viza îndeaproape interesele mai multor state, nu sunt – în principiu – reglementate de dreptul internaţional. În aceste chestiuni, fiecare stat este singurul decident.
Întrebarea dacă o anumită problemă aparţine sau nu exclusiv jurisdicţiei interne a statului este o problemă relativă în esenţă; acest lucru depinde de evoluţia relaţiilor internaţionale. Astfel, în stadiul actual al dreptului internaţional, problemele legate de cetăţenie ţin, în opinia Curţii, în principiu de acest domeniu rezervat.
În sensul prezentului aviz, este suficientă observaţia că este posibil ca, într-o problemă care, precum cea a cetăţeniei, nu este în principiu reglementată de dreptul internaţional, dreptul unui stat de a recurge la marja de discreţie să fie totuşi restrâns de obligaţii pe care să şi le fi asumat faţă de alte state.”
B. Jurisprudenţa Curţii Internaţionale de Justiţie
38. În Cauza Nottebohm (Liechtenstein împotriva Guatemalei, hotărârea din 6 aprilie 1955), Curtea Internaţională de Justiţie (CIJ) a concluzionat următoarele:
„Este de competenţa statului Liechtenstein, ca şi a oricărui alt stat suveran, să reglementeze prin propria legislaţie dobândirea cetăţeniei, precum şi acordarea acesteia prin naturalizare de către propriile organe în conformitate cu legislaţia respectivă. Nu este necesar să se stabilească dacă dreptul internaţional impune limitări ale libertăţii de decizie în acest domeniu. Mai mult, cetăţenia are cele mai rapide, cele mai profunde şi, pentru majoritatea persoanelor, singurele efecte în cadrul ordinii juridice a statului care o acordă. Cetăţenia serveşte în primul rând la stabilirea faptului că persoana căreia i-a fost acordată beneficiază de drepturile şi se supune obligaţiilor pe care legea statului respectiv le acordă sau le impune cetăţenilor săi. Acest lucru este inclus implicit în conceptul extins conform căruia cetăţenia ţine de jurisdicţia internă a statului. ...
În conformitate cu practica statelor, cu deciziile de arbitraj şi cele judecătoreşti şi cu opinia autorilor, cetăţenia se defineşte ca o legătură juridică ce are ca bază un fapt social de apartenenţă, o conexiune sinceră a existenţei, intereselor şi sentimentelor, existând în acelaşi timp drepturi şi îndatoriri reciproce. Se poate spune că aceasta constituie expresia juridică a faptului că persoana căreia i se acordă, fie în mod direct prin lege, fie ca urmare a unui act emis de autorităţi, este de fapt mult mai apropiat de populaţia statului care îi acordă cetăţenia decât de populaţia oricărui alt stat. Acordată de stat, aceasta nu face decât să îndreptăţească statul să exercite protecţie faţă de alt stat, dacă aceasta constituie o translaţie în termeni juridici a legăturii persoanei cu statul care i-a acordat cetăţenia. ...
Naturalizarea este o chestiune care trebuie luată în serios. Solicitarea şi dobândirea ei nu constituie ceva ce se întâmplă frecvent în viaţa unui om. Aceasta implică ruperea unei legături de credinţă şi crearea unei noi legături de credinţă. Aceasta poate avea consecinţe importante şi să implice schimbări profunde în destinul persoanei care o dobândeşte. Aceasta o vizează personal, iar luarea ei în considerare doar din perspectiva repercusiunilor faţă de proprietatea sa ar echivala cu neînţelegerea semnificaţiei ei profunde. Pentru a evalua efectul ei internaţional, este imposibil să se ignore circumstanţele în care a fost acordată, caracterul serios aferent acestea, preferinţa reală şi efectivă - nu doar verbală, a solicitantului faţă de ţara care i-o acordă.”
C. Convenţia europeană asupra cetăţeniei (Consiliul Europei – Seria de tratate nr. 166)
39. Principalul document al Consiliului Europei în materie de cetăţenie este Convenţia europeană asupra cetăţeniei, adoptată la 6 noiembrie 1997 şi intrată în vigoare la 1 martie 2000. A fost ratificată de 20 de state membre ale Consiliului Europei. Letonia a semnat convenţia la 30 mai 2001, dar nu a ratificat-o.
40. Articolele relevante din convenţie prevăd următoarele:
ARTICOLUL 2
Definiţii
„În sensul prezentei convenţii:
a) cetăţenie înseamnă legătura juridică dintre o persoană şi un stat şi nu indică originea etnică a persoanei; [...]”
ARTICOLUL 3
Competenţa statului
„1. Fiecare stat va determina prin legislaţia proprie care sunt cetăţenii săi.
2. Această legislaţie trebuie acceptată de celelalte state, cu condiţia ca ea să fie în conformitate cu convenţiile internaţionale aplicabile, cu dreptul internaţional cutumiar şi cu principiile de drept general recunoscute în materie de cetăţenie.
ARTICOLUL 4
Principii
„Regulile privind cetăţenia fiecărui stat parte trebuie să se bazeze pe următoarele principii:
a) fiecare persoană are dreptul la o cetăţenie;
b) apatridia trebuie evitată;
c) nimeni nu poate fi, în mod arbitrar, privat de cetăţenia sa;
d) nici căsătoria, nici desfacerea căsătoriei între un cetăţean al unui stat parte şi un străin, nici schimbarea cetăţeniei unuia dintre soţi în timpul căsătoriei nu pot avea efect de plin drept asupra cetăţeniei celuilalt soţ.”
41. Raportul explicativ la convenţie prevede, printre altele, următoarele precizări cu privire la art. 2:
ARTICOLUL 2
Definiţii
„22. Noţiunea de cetăţenie a fost examinată de Curtea Internaţională de Justiţie în Cauza Nottebohm. Curtea a definit cetăţenia ca fiind «o legătură juridică ce are ca bază un fapt social de apartenenţă, o conexiune sinceră a existenţei, intereselor şi sentimentelor, existând în acelaşi timp drepturi şi îndatoriri reciproce» (Cauza Nottebohm case, Culegere CIJ 1955, p. 23).
23. «Cetăţenia» este definită la art. 2 din convenţie ca fiind «legătura juridică dintre o persoană şi un stat şi nu indică originea etnică a persoanei». Prin urmare, se referă la o anumită legătură juridică dintre o persoană şi un stat, care este recunoscută de statul respectiv. Conform precizării din nota de subsol de la pct. 1 din prezentul raport explicativ, în raport cu efectele convenţiei, termenii «naţionalitate» şi «cetăţenie» sunt sinonimi.”
D. Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
42. În cauza C-135/08 Janko Rottmann împotriva Freistaat Bayern (hotărârea din 2 martie 2010), Curtea de Justiţie a hotărât următoarele (trimiterile au fost omise):
„45. Astfel, statele membre trebuie, în exercitarea competenţei lor în materie de cetăţenie, să respecte dreptul Uniunii [...]
48. Rezerva potrivit căreia este necesar să se respecte dreptul Uniunii nu aduce atingere principiului de drept internaţional recunoscut deja de Curte, şi amintit la punctul 39 din prezenta hotărâre, potrivit căruia statele membre sunt competente să definească condiţiile de dobândire şi de pierdere a cetăţeniei, ci consacră principiul conform căruia, atunci când este vorba despre cetăţeni ai Uniunii, exercitarea acestei competenţe, în măsura în care aduce atingere drepturilor conferite şi protejate de ordinea juridică a Uniunii, cum este în special situaţia unei decizii de retragere a naturalizării precum cea în cauză în acţiunea principală, poate fi supusă unui control jurisdicţional efectuat din perspectiva dreptului Uniunii. [...]
55. Totuşi, într-o asemenea împrejurare, este de competenţa instanţei de trimitere să verifice dacă decizia de retragere în cauză în acţiunea principală respectă principiul proporţionalităţii în ceea ce priveşte consecinţele pe care le implică asupra situaţiei persoanei în cauză din perspectiva dreptului Uniunii, pe lângă, eventual, examinarea proporţionalităţii acestei decizii din perspectiva dreptului naţional.”
E. Jurisprudenţa Curţii Interamericane a Drepturilor Omului
43. În Propunere de modificări la prevederile despre naturalizare din Constituţia Costa Ricăi (Aviz consultativ OC-4/84, 19 ianuarie 1984), Curtea Interamericană a Drepturilor Omului s-a pronunţat astfel:
„31. Problemele ridicate de Guvern implică două categorii de probleme juridice de ordin general, pe care Curtea le va examina separat. În primul rând, există o problemă legată de dreptul la cetăţenie consacrat de art. 20 din convenţie. A doua categorie de probleme implică chestiuni de posibilă discriminare interzisă prin convenţie.
32. În prezent, este general acceptat faptul că cetăţenia este un drept inerent al tuturor oamenilor. Cetăţenia nu este doar o cerinţă fundamentală pentru exercitarea drepturilor politice, ci şi un factor de influenţă asupra statutului juridic al persoanei.
În ciuda faptului că, în mod tradiţional, recunoaşterea şi conferirea cetăţeniei sunt lucruri asupra cărora decide fiecare stat, situaţiile contemporane indică faptul că dreptul internaţional impune anumite limite cu privire la puterile largi de care se bucură statele în domeniu, precum şi faptul că maniera în care statele reglementează problemele privitoare la cetăţenie nu poate fi considerată, astăzi, ca aparţinând în întregime jurisdicţiei interne a acestora; acele puteri ale statelor se circumscriu obligaţiilor lor de a asigura deplina protecţie a drepturilor omului.
33. Poziţia doctrinei clasice, care considera cetăţenia ca fiind un atribut acordat de stat supuşilor săi, a evoluat treptat ajungându-se în prezent la considerarea cetăţeniei ca implicând jurisdicţia statului, dar şi aspecte ale drepturilor omului. Acest lucru a fost recunoscut într-un instrument regional, şi anume Declaraţia americană a drepturilor şi îndatoririlor omului din 2 mai 1948 [text art. 19]. Alt instrument, Declaraţia universală a drepturilor omului ... prevede următoarele [text art. 15].
34. Dreptul la cetăţenie al oricărei persoane a fost recunoscut ca atare în dreptul internaţional. Cele două aspecte ale acestui drept se reflectă în art. 20 din convenţie: în primul rând, dreptul la cetăţenie consacrat aici asigură persoanei o măsură minimă de protecţie juridică în cadrul relaţiilor internaţionale prin legătura stabilită de cetăţenie între persoană şi statul respectiv; în al doilea rând, protecţia respectivă apără persoana împotriva privării arbitrare de cetăţenie, fără de care ar fi lipsită de toate efectele practice ale drepturilor sale politice, precum şi ale drepturilor sale civile care sunt legate de cetăţenia persoanei.
35. Cetăţenia poate fi considerată relaţia politică şi juridică ce leagă o persoană de un stat şi îi creează obligaţii de loialitate şi credinţă, îndreptăţind-o la protecţie diplomatică din partea statului respectiv. În diverse moduri, majoritatea statelor au oferit persoanelor care nu au avut iniţial cetăţenia lor posibilitatea de a o dobândi ulterior, de regulă printr-o declaraţie de intenţie făcută după ce au întrunit anumite condiţii. În aceste cazuri, cetăţenia nu mai depinde de caracterul întâmplător al naşterii într-un anumit teritoriu sau al existenţei unor părinţi cu cetăţenia respectivă; cetăţenia se bazează aici pe un act voluntar, având ca obiect stabilirea unei relaţii cu o anumită societate politică şi cultura, modul de viaţă şi valorile acesteia.
36. Din moment ce statul este cel care oferă posibilitatea de a obţine cetăţenia sa persoanelor care au fost iniţial străine, este firesc ca procedurile şi condiţiile pentru dobândirea ei să fie reglementate în primul rând de dreptul intern al acestui stat. Atâta timp cât aceste norme nu intră în conflict cu norme superioare, statul care acordă cetăţenia este cel mai în măsură să judece ce condiţii impune pentru a se asigura că există o legătură eficientă între solicitantul de naturalizare şi sistemele de valori şi interese ale societăţii cu care doreşte să se asocieze pe deplin. Acest stat este, de asemenea, cel mai în măsură să decidă dacă aceste condiţii au fost respectate. În cadrul aceleaşi limite, este la fel de logic ca nevoile percepute ale fiecărui stat să determine decizia de a facilita naturalizarea într-o măsură mai mică sau mai mare; şi din moment ce nevoile percepute ale unui stat nu rămân statice, este destul de firesc ca şi condiţiile pentru naturalizare să poată fi liberalizate sau restricţionate în funcţie de modificarea circumstanţelor. Prin urmare, nu este surprinzător faptul că la un moment dat s-ar putea impune noi condiţii pentru a se asigura că o schimbare de cetăţenie nu se efectuează pentru a soluţiona unele probleme temporare întâmpinate de solicitanţi atunci când aceştia nu au stabilit legături reale şi durabile cu ţara, ceea ce ar justifica un act la fel de grav şi profund precum schimbarea cetăţeniei."
44. În cauza Minorele Yean şi Bosico împotriva Republicii Dominicane (hotărârea din 8 septembrie 2005), Curtea Interamericană a Drepturilor Omului a decis următoarele (notele de subsol au fost omise):
„139. Convenţia americană recunoaşte ambele aspecte ale dreptului la cetăţenie: dreptul de a avea o cetăţenie în sensul de a acorda persoanei o «măsură minimă de protecţie juridică în relaţiile internaţionale prin legătura pe care cetăţenia sa o instituie între el şi statul în cauză; şi în al doilea rând - protecţia acordată persoanei împotriva privării arbitrare de cetăţenia sa, fără de care sunt legate de cetăţenia persoanei.»
140. Stabilirea persoanei care are dreptul de a fi un cetăţean ţine în continuare de jurisdicţia internă a unui stat. Cu toate acestea, autoritatea discreţionară în această privinţă este limitată treptat de evoluţia dreptului internaţional, în scopul de a asigura o mai bună protecţie a persoanei în faţa acţiunilor arbitrare ale statelor. Astfel, în actualul stadiu de dezvoltare a dreptului internaţional al drepturilor omului, această autoritate a statelor este limitată, pe de o parte, de obligaţia de a oferi persoanelor o protecţie juridică efectivă şi egală şi, pe de altă parte, de obligaţia lor de a preveni, evita şi reduce apatridia.
141. Curtea consideră că principiul juridic peremptoriu al protecţiei juridice efective şi egale şi al non-discriminării stabileşte că, la reglementarea mecanismelor de acordare a cetăţeniei, statele trebuie să se abţină de la adoptarea unor reglementări care sunt discriminatorii ori au efecte discriminatorii asupra anumitor categorii de populaţie atunci când îşi exercită drepturile. Mai mult, statele trebuie să combată practicile discriminatorii la toate nivelurile, în special în cadrul organismelor publice şi, în cele din urmă, trebuie să adopte măsurile pozitive necesare pentru a asigura dreptul efectiv la protecţie egală pentru toate persoanele.
142. Statele au obligaţia de a nu adopta practici sau legi referitoare la acordarea cetăţeniei, a căror aplicare favorizează o creştere a numărului de persoane apatride. Această condiţie rezultă din lipsa unei cetăţenii, atunci când o persoană nu îndeplineşte condiţiile pentru a o primi în conformitate cu legile statului, din cauza privării arbitrare sau a acordării unei cetăţenii care, în fapt, nu este efectivă. Apatridia privează o persoană de posibilitatea de a se bucura drepturile civile şi politice şi o pune într-o situaţie de vulnerabilitate extremă."
45. Principiile care rezultă din jurisprudenţa Curţii Interamericane a Drepturilor Omului în legătură cu dreptul la cetăţenie au fost confirmate recent în cauza Dominicani şi haitieni expulzaţi împotriva Republicii Dominicane (hotărârea din 28 august 2014, pct. 253-264).
ÎN DREPT
i. cu privire la pretinsa încălcare a art. 10 şi art. 11 din Convenţie
46. Reclamantul s-a plâns, în temeiul art. 10 şi 11 din Convenţie, că refuzarea aparent arbitrară a acordării cetăţeniei letone prin naturalizare a fost o măsură punitivă care i-a fost aplicată deoarece a comunicat idei şi şi-a exercitat dreptul de întrunire în scopul de a critica poziţia Guvernului. El s-a mai plâns că sus-menţionatele încălcări ale drepturilor sale, contrar cerinţelor de la art. 10 § 2 şi art. 11 § 2 din Convenţie, nu au fost prevăzute de lege, nu au urmărit un scop legitim, nu au fost proporţionale şi nu au constituit măsuri necesare într-o societate democratică. Art. 10 şi 11 din Convenţie prevăd următoarele:
ART. 10
Libertatea de exprimare
„1. Orice persoană are dreptul la libertatea de exprimare. Acest drept cuprinde libertatea de opinie şi libertatea de a primi sau de a comunica informaţii ori idei fără amestecul autorităţilor publice şi fără a ţine seama de frontiere. Prezentul articol nu împiedică statele să supună societăţile de radiodifuziune, de cinematografie sau de televiziune unui regim de autorizare.
2. Exercitarea acestor libertăţi, ce comportă îndatoriri şi responsabilităţi, poate fi supusă unor formalităţi, condiţii, restrângeri sau sancţiuni prevăzute de lege, care constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, integritatea teritorială sau siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protecţia sănătăţii sau a moralei, protecţia reputaţiei sau a drepturilor altora, pentru a împiedica divulgarea de informaţii confidenţiale sau pentru a garanta autoritatea şi imparţialitatea puterii judecătoreşti.”
ART. 11
Libertatea de întrunire şi de asociere
„1. Orice persoană are dreptul la libertatea de întrunire paşnică şi la libertatea de asociere, inclusiv dreptul de a constitui cu alţii sindicate şi de a se afilia la sindicate pentru apărarea intereselor sale.
2. Exercitarea acestor drepturi nu poate face obiectul altor restrângeri decât acelea care, prevăzute de lege, constituie măsuri necesare, într-o societate democratică, pentru securitatea naţională, siguranţa publică, apărarea ordinii şi prevenirea infracţiunilor, protejarea sănătăţii sau a moralei ori pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor altora. Prezentul articol nu interzice ca restrângeri legale să fie impuse exercitării acestor drepturi de către membrii forţelor armate, ai poliţiei sau ai administraţiei de stat.”
47. Guvernul a negat că au fost încălcate aceste articole.
A. Argumentele părţilor
1. Reclamantul
48. Reclamantul a subliniat că problemele legate de cetăţenie nu sunt de competenţa exclusivă statelor în cazul în care afectează drepturile omului. Acesta a susţinut că Avizul consultativ privind Decretele naţionalităţii din Tunisia şi Maroc, precum şi cauza Nottebohm au reflectat situaţia dreptului internaţional din 1923 şi, respectiv, 1955, nicidecum momentul actual. Acesta a susţinut că se află în curs de dezvoltare un consens internaţional conform căruia legile şi practicile în materie de cetăţenie trebuie să fie în concordanţă cu principiile generale ale dreptului internaţional, în special cel al drepturilor omului. Marja de discreţie a statului la acordarea cetăţeniei nu este complet nestingherită; referindu-se la art. 15 § 1 din Declaraţia universală a drepturilor omului, reclamantul a susţinut că deciziile privind cetăţenia trebuie examinate prin prisma drepturilor omului. Acesta a citat pct. 32 şi, respectiv, pct. 140 din două cauze relevante examinate de Curtea Interamericană a Drepturilor Omului (a se vedea supra, pct. 43 şi 44). Reclamantul a afirmat că abordarea interamericană a fost confirmată şi în Europa, în baza art. 4 din Convenţia europeană asupra cetăţeniei şi Raportul explicativ la aceasta. Reclamantul a descris statutul său ca „non-cetăţean” şi s-a considerat un apatrid „privilegiat” în raport cu dreptul internaţional. Acesta a mai făcut trimitere la cauza Nottebohm şi a explicat că s-a născut în Letonia, domiciliul său obişnuit şi centrul intereselor sale se află în Letonia, iar soţia şi cele două fiice ale sale trăiesc în Letonia. Acesta a afirmat că el nu a avut legături reale sau efective cu nicio altă ţară.
49. Recunoscând faptul că dreptul la o anumită cetăţenie nu a fost garantat, ca atare, de Convenţie sau protocoalele la aceasta, reclamantul a invocat decizia Curţii în cauza Karassev împotriva Finlandei [(dec.), nr. 31414/96, CEDO 1999-II) şi a susţinut că neacordarea în mod arbitrar a cetăţeniei ar putea în anumite împrejurări să ridice o problemă sub incidenţa art. 8 din Convenţie ca urmare a impactului asupra drepturilor unei persoane. În continuare, acesta s-a referit la cauza Genovese împotriva Maltei (nr. 53124/09, pct. 45, 11 octombrie 2011), în care Curtea a constatat încălcarea art. 14 coroborat cu art. 8 în ceea ce priveşte accesul la cetăţenie. Reclamantul a susţinut că s-a constatat, în alte foruri internaţionale, că jurisdicţia naţională pentru stabilirea normelor în materie de cetăţenie nu este exclusivă; acesta a dat ca exemplu cauza Rottmann, citată anterior, examinată de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene. De asemenea, a susţinut că, în sensul prezentei cauze, obligaţia de a reduce apatridia limitează marja de discreţie a statului şi, invocând cauza Andrejeva împotriva Letoniei [(MC), nr. 55707/00, pct. 88, CEDO 2009], a afirmat că Letonia este singurul stat cu care a avut legături juridice stabile.
50. Reclamantul a recunoscut că nu avea dreptul de a dobândi cetăţenia letonă în temeiul Convenţiei; argumentul său a fost acela că drepturile sale prevăzute la art. 10 şi 11 au fost încălcate în timpul procedurii de naturalizare. Nimic din jurisprudenţa Curţii nu sugera că s-ar putea ridica probleme doar în raport cu art. 8 şi 14. În opinia sa, neacordarea în mod arbitrar a cetăţeniei ar putea ridica probleme şi în raport cu art. 10 şi 11. Reclamantul a susţinut că a existat o legătură de cauzalitate suficientă între participarea sa la activităţile împotriva introducerii limbii oficiale a Republicii Letonia în şcolile cu predare în limba rusă şi decizia ulterioară a Cabinetului de Miniştri de a respinge cererea sa de naturalizare. Acesta a considerat că „neacordarea cetăţeniei” a fost o măsură punitivă folosită împotriva sa, ca reacţie la activităţile şi declaraţiile sale.
51. Reclamantul nu a fost de acord cu argumentul Guvernului conform căruia prezenta cauză trebuie diferenţiată de cauza Ezelin. Reclamantul a susţinut că natura şi gravitatea sancţiunii aplicate sunt factori de luat în considerare în cadrul evaluării proporţionalităţii ingerinţei [a făcut trimitere la Sürek împotriva Turciei (nr. 1) (MC), nr. 26682/95, pct. 64, CEDO 1999-IV]. Respingerea cererii de acordare a cetăţeniei letone a avut o serie de consecinţe imediate. Acesta a menţionat un astfel de exemplu: faptul că nu a putut candida la alegerile municipale din 2005 deoarece nu putea depune o nouă cerere de naturalizare decât după un an [art. 12 (6) din Legea cetăţeniei]. O astfel de consecinţă nu a fost previzibilă, având în vedere avizul pozitiv al Poliţiei de Securitate. Reclamantul a rămas un „non-cetăţean” şi a fost exclus de la participarea, cu drepturi depline, în procesele politice. Acesta a subliniat că nu a avut dreptul de a vota sau candida la niciun fel de alegeri – municipale, parlamentare sau pentru Parlamentul European.
52. Deşi a fost de acord că sancţiunile nu-l împiedicau să se exprime, acestea au constituit totuşi, în opinia sa, un fel de cenzură de natură să îl descurajeze de la a mai exprima critici de acest tip în viitor (acesta a făcut trimitere la Lingens împotriva Austriei, 8 iulie 1986, pct. 44, seria A nr. 103). În general, reclamantul a susţinut că măsurile luate de autorităţile interne erau de natură să descurajeze participarea „non-cetăţenilor” la dezbateri despre chestiuni de interes public legitim [a citat Bladet Tromsø şi Stensaas împotriva Norvegiei (MC), nr. 21980/93, pct. 64, CEDO 1999-III].
53. Ca răspuns la argumentul Guvernului că nu a îndeplinit condiţia prealabilă de loialitate, reclamantul a făcut o distincţie între loialitatea faţă de stat şi loialitatea faţă de guvern. El a recunoscut că cerinţa de loialitate faţă de stat ar putea fi legitimă, dar că nu ar trebui folosită pentru a contracara pluralismul de opinii în cazul în care astfel de opinii au fost exprimate conform legii [a făcut trimitere la Tănase împotriva Moldovei (MC), nr. 7/08, pct. 166-167, CEDO 2010]. În continuare, reclamantul a pretins că Guvernul nu a furnizat dovezi privind presupusele sale apeluri la răsturnarea guvernului, la folosirea violenţei şi declanşarea unui scandal internaţional. Reclamantul a fost surprins de faptul că Guvernul a menţionat reportajele mass-media pentru a fundamenta acuzaţiile, când ar fi putut fi găsi dovezi mai obiective. Astfel, acesta a făcut trimitere la avizul pozitiv al Poliţiei de Securitate şi a menţionat că a fost sancţionat o singură dată, cu avertisment scris, pentru participarea la o demonstraţie şi că nu a fost sancţionat penal niciodată; reportajele mass-media au reflectat doar opiniile autorilor lor. Reclamantul s-a bazat pe aceleaşi afirmaţii din mass-media (a se vedea supra, pct. 17) pentru a susţine că protestele au fost organizate numai împotriva respectivului guvern condus de prim-ministru şi împotriva coaliţiei de guvernământ, nu împotriva unui guvern legitim în general; că nu a dorit să recurgă la violenţă; invitaţia lui „la un concurs de box într-un club sportiv al poliţiei" a fost făcută pentru a evita violenţa pe străzi. În cele din urmă, declaraţiile făcute în timpul interviului din 10 decembrie 2004 nu ar fi putut constitui un motiv de respingere deoarece acesta a fost acordat după ce Cabinetul de Miniştri i-a respins cererea de acordare a cetăţeniei letone.
54. În orice caz, libertatea de exprimare include totodată idei şi expresii care jignesc, şochează sau deranjează (acesta a citat Handyside împotriva Regatului Unit, 7 decembrie 1976, pct. 49, seria A nr. 24), iar libertatea de întrunire protejează totodată demonstraţiile care ar putea deranja sau ofensa persoanele care se opun ideilor sau argumentelor pe care demonstranţii încearcă să le promoveze (acesta a făcut trimitere la Plattform „Ärzte für das Leben” împotriva Austriei, 21 iunie 1988, pct. 32, seria A nr. 139). În plus, limitele criticii sunt mai extinse în privinţa Guvernului decât în privinţa cetăţeanului privat (acesta a citat Castells împotriva Spaniei, 23 aprilie 1992, pct. 46, seria A nr. 236).
2. Guvernul
55. Guvernul a insistat asupra faptului că acest capăt de cerere al reclamantului este o încercare mascată de a se plânge de respingerea cererii sale de naturalizare. Guvernul a susţinut că reclamantul nu a demonstrat cum această respingere a adus atingere sau a avut un alt fel de impact negativ asupra drepturilor şi libertăţilor sale prevăzute la art. 10 şi 11 din Convenţie.
56. Potrivit Guvernului, neacordarea naturalizării nu a afectat în niciun fel drepturile şi libertăţile reclamantului. Guvernul s-a referit la amplele reportaje din mass-media care reflectau declaraţiile publice ale reclamantului, în care acesta şi-a exprimat în mod liber opiniile şi poziţia privind reforma educaţiei, precum şi planurile şi acţiunile sale în această privinţă. Reportajele din mass media au reflectat, de asemenea, participarea reclamantului la alte întruniri şi demonstraţii în 2005. Acesta a devenit asistentul unui europarlamentar, dna Ždanoka, şi a continuat discursul împotriva politicii Guvernului privind reforma învăţământului. Guvernul a menţionat exemple concrete de întruniri în care reclamantul a participat ulterior deciziei din 16 noiembrie 2004 (de exemplu, întrunirea din 6 decembrie 2004 privind reforma învăţământului). În plus, Guvernul a menţionat că, în 2012, reclamantul a fost unul dintre organizatorii campaniei de strângere de semnături pentru a iniţia un referendum privind cetăţenia pentru „non-cetăţeni”. În acelaşi an, reclamantul a participat la înfiinţarea unui organism numit „Congresul non-cetăţenilor”; în cadrul acestuia, în data de 1 iunie 2013, a fost ales membru al auto-proclamatului „Parlamentul nereprezentaţilor”. Acesta a mai participat la o serie de conferinţe, proteste şi demonstraţii, în care şi-a exprimat în mod liber opinia că „non-cetăţenilor” ar trebui să li se acorde automat cetăţenia.
57. De asemenea, reclamantul nu a fost supus vreunei pedepse, sancţiuni, urmăriri penale sau condamnări de către o instituţie de stat pentru opiniile sau remarcile sale publice. Guvernul a făcut trimitere la cauza Jokšas împotriva Lituaniei (nr. 25330/07, 12 noiembrie 2013) şi a considerat că este relevantă pentru prezenta cauză în măsura în care, în cauza citată, nu s-a constatat nicio ingerinţă şi, în consecinţă, nicio încălcare în absenţa oricărei sancţiuni disciplinare, urmăriri penale sau condamnări pentru remarci publice.
58. Guvernul a contestat argumentul reclamantului că respingerea de către autorităţile letone a cererii de acordare a cetăţeniei a fost o măsură punitivă şi diferenţiază prezenta cauză de Ezelin împotriva Franţei (26 aprilie 1991, seria A, nr. 202). În cea din urmă cauză, reclamantul a fost sancţionat disciplinar pentru participarea la o demonstraţie; sancţiunea a avut consecinţe juridice negative asupra dosarului de muncă al reclamantului. Cu toate acestea, în prezenta cauză, neacordarea cetăţeniei a avut o singură consecinţă imediată - imposibilitatea la un moment dat de a obţine cetăţenia letonă. Guvernul a reiterat că nu au existat efecte negative asupra drepturilor reclamantului prevăzute la art. 10 şi 11 din Convenţie şi că neacordarea cetăţeniei nu l-a împiedicat pe reclamant să depună o nouă cerere în viitor.
59. De asemenea, Guvernul a considerat că prezenta cauză ar trebui diferenţiată de cauzele Redfearn şi Vogt, în care reclamanţii au întâmpinat ulterior dificultăţi la angajare ca urmare a concedierii (Redfearn împotriva Regatului Unit, nr. 47335/06, 6 noiembrie 2012; şi Vogt împotriva Germaniei, 26 septembrie 1995, seria A nr. 323). În schimb, în prezenta cauză, respingerea cererii de acordare a cetăţeniei letone prin naturalizare nu a avut ca urmare, în mod ireversibil, nicio dificultate pentru reclamant deoarece acesta putea depune o nouă cerere pentru cetăţenie letonă. Nu au existat consecinţe negative nici pentru cariera sa politică. Faptul că reclamantul nu a depus o nouă cerere de naturalizare a arătat că acesta nu a avut niciodată intenţia reală de a dobândi cetăţenia letonă.
60. Guvernul s-a referit la sus-menţionatele Aviz consultativ privind Decretele naţionalităţii din Tunisia şi Maroc şi cauza Nottebohm, susţinând că, în temeiul dreptului internaţional, problemele de cetăţenie ţin de competenţa exclusivă a statelor şi constituie o problemă exclusiv de jurisdicţia internă a statelor. Reglementarea, în dreptul internaţional în materie de cetăţenie, este în continuare fragmentată - aceasta a acoperit domenii precum conflictele de competenţe în decizii privind cetăţenia şi succesiunea statului, însă niciunul nu este relevant în sensul prezentei cauze. Guvernul a menţionat că încă se fac încercări de a elabora norme mai unificate în materie de cetăţenie în general, subliniind faptul că Convenţia europeană asupra cetăţeniei era ratificată de numai 16 state la data la care Guvernul a depus primele observaţii (acum sunt 20 de state, a se vedea supra, pct. 39).
61. Referitor la jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg (Familia K. şi W. împotriva Ţărilor de Jos, nr. 11278/84, Decizia Comisiei din 1 iulie 1985, Decizii şi Rapoarte (DR) 43, p. 216; Slepcik împotriva Ţărilor de Jos şi a Republicii Cehe, nr. 30913/96, Decizia Comisiei din 2 septembrie 1996, DR 86-B, p. 176; precum şi Jazvinský împotriva Republicii Slovace (dec.), nr. 33088/96, 52236/99, 52451/99, 52452/99, 52453/99, 52455/99, 52457/99, 52458/99 şi 52459/99, 7 decembrie 2000), Guvernul a reiterat că dreptul la cetăţenia unui anumit stat nu se numără printre drepturile garantate de Convenţie sau protocoalele sale.
62. Referindu-se la hotărârea Curţii Constituţionale în cauza nr. 2009-94-01, Guvernul a susţinut că statul are o largă marjă de apreciere la stabilirea normelor în materie de cetăţenie (a se vedea supra, pct. 36). Guvernul a reamintit că naturalizarea este o decizie politică a statului şi că fiecare stat are un mecanism conceput pentru identificarea cetăţenilor care sunt loiali statului respectiv; statul nu poate fi obligat să acorde cetăţenie persoanelor pe care le consideră neintegrate, neloiale şi nedemne de încredere.
63. Legislaţia letonă nu garantează dreptul de a dobândi cetăţenia letonă prin naturalizare; se prevede doar dreptul de a depune cerere pentru cetăţenie, dacă sunt îndeplinite anumite criterii. Guvernul a explicat în continuare cele două etape ale procedurii de naturalizare. În primul rând, Comitetul pentru Naturalizare a efectuat sarcina administrativă de a primi şi examina cererile individuale pentru a stabili dacă sunt sau nu îndeplinite criteriile prevăzute de lege, iar decizia sa poate fi supusă controlului judecătoresc conform art. 17 (3) din Legea cetăţeniei. În al doilea rând, Cabinetul de Miniştri avea o sarcină de natură discreţionară, printre altele, aceea de a ţine seama de considerente politice, inclusiv de loialitatea persoanei faţă de Republica Letonia. Cabinetul de Miniştri a ajuns la concluzia că declaraţiile şi acţiunile reclamantului au avut drept scop destabilizarea situaţiei din ţară şi că a abuzat de procedura de naturalizare pentru a atinge acest scop (a se vedea supra, pct. 17).
64. Mai mult, declaraţiile şi acţiunile reclamantului erau incompatibile cu valorile fundamentale ale Republicii Letonia ca stat democratic, iar acesta nu a îndeplinit condiţia prealabilă de loialitate prevăzută la art. 18 din Legea cetăţeniei. Referindu-se la cauza Nottebohm, citată anterior, Guvernul a considerat că este normal ca persoanelor care solicită naturalizarea să li se ceară să demonstreze o conexiune sinceră cu ţara, inclusiv un anumit nivel de loialitate faţă de Republica Letonia, în momentul dobândirii cetăţeniei sale. Deşi a recunoscut că, în principiu, art. 10 din Convenţie protejează dreptul persoanei de a se exprima într-un mod care poate jigni, şoca sau deranja, Guvernul a remarcat totodată faptul că o persoană care îşi exercită libertatea de exprimare îşi asumă îndatoriri şi responsabilităţi, a căror întindere depinde de situaţia respectivă (acesta a făcut trimitere la Handyside, citată anterior, pct. 49). În opinia Guvernului, reclamantul avea obligaţia de a alege mijloacele prin care dorea să îşi atingă obiectivele şi să se abţină de la declaraţii provocatoare privind posibilitatea de a recurge la violenţă, subminând astfel valorile fundamentale ale societăţii democratice. În mod similar, Guvernul a remarcat că art. 11 din Convenţie nu îi protejează pe cei care au intenţii violente soldate cu dezordine publică (acesta a citat G. împotriva Republicii Federale Germania, nr. 10833/84, decizia Comisiei din 13 octombrie 1987).
65. În prezenta cauză, nu se poate considera că reclamantul îşi exercita libertatea de exprimare sau de întrunire atunci când promova idei despre comunitatea vorbitoare de limba rusă şi reforma educaţiei. Prin respingerea cererii de acordare a cetăţeniei prin naturalizare, Cabinetului de Miniştri a urmărit nu să îl pedepsească pe reclamant pentru vreo faptă reprobabilă, ci să protejeze democraţia conform principiilor consacrate în Constituţie.
66. În cele din urmă, în observaţiile post-admisibilitate, Guvernul a observat că, în cadrul procedurii interne, reclamantul nu s-a plâns de nicio atingere sau restrângere a libertăţii de exprimare ori de întrunire. În schimb, s-a plâns în mod expres cu privire la decizia de respingere a naturalizării, şi în opinia sa, prezenta cauză trebuie examinată în contrast cu cauza Heinisch împotriva Germaniei [nr. 28274/08, CEDO 2011 (fragmente)].
B. Motivarea Curţii
1. Principii generale
67. Hotărârea Marii Camere a Curţii în cauza Mişcarea raeliană elveţiană împotriva Elveţiei [nr. 16354/06, pct. 48, CEDO 2012 (fragmente)] a reiterat principiile fundamentale în ceea ce priveşte libertatea de exprimare [referindu-se la cauzele Stoll împotriva Elveţiei ... (MC), nr. 69698/01, pct. 101, CEDO 2007-V; precum şi Steel şi Morris împotriva Regatului Unit, nr. 68416/01, pct. 87, CEDO 2005-II], după cum urmează:
„i. Libertatea de exprimare constituie unul dintre fundamentele esenţiale ale unei societăţi democratice, una dintre condiţiile primordiale ale evoluţiei sale şi ale dezvoltării fiecărei persoane. Sub rezerva art. 10 § 2, aceasta este valabilă nu numai în ceea ce priveşte «informaţiile» sau «ideile» acceptate ori considerate drept inofensive sau indiferente, ci şi pentru cele care rănesc, şochează sau neliniştesc: acest lucru este impus de pluralism, toleranţă şi mentalitatea deschisă, fără de care nu există o «societate democratică». În forma consacrată la art. 10, aceasta este însoţită de excepţii care [...] necesită totuşi o interpretare strictă, iar necesitatea de a o restrânge trebuie să fie stabilită în mod convingător [...]
ii. În sensul art. 10 § 2, adjectivul «necesar» implică o «nevoie socială imperioasă». Statele contractante beneficiază de o anumită marjă de apreciere pentru a hotărî cu privire la existenţa unei asemenea nevoi, însă aceasta este dublată de un control european privind în acelaşi timp legislaţia şi deciziile prin care este aplicată, chiar şi atunci când sunt emise de o instanţă independentă. Prin urmare, Curtea are competenţa de a se pronunţa în ultimă instanţă cu privire la aspectul dacă o «restricţie» este compatibilă cu libertatea de exprimare protejată la art. 10.
iii. Atunci când îşi exercită controlul, Curtea nu are sarcina de a se substitui instanţelor interne competente, ci de a verifica, din perspectiva art. 10, deciziile pe care acestea le-au pronunţat în virtutea puterii lor de apreciere. Nu rezultă că aceasta trebuie să se limiteze la a stabili dacă statul pârât s-a folosit de această putere cu bună-credinţă, cu grijă şi în mod rezonabil: ingerinţa în litigiu trebuie considerată în lumina cauzei în ansamblu pentru a stabili dacă aceasta era «proporţională cu scopul legitim urmărit» şi dacă motivele invocate de autorităţile naţionale pentru a o justifica sunt «relevante şi suficiente» [...] Astfel, Curtea trebuie să se convingă că autorităţile naţionale au aplicat norme conforme principiilor consacrate la art. 10, bazându-se, în plus, pe o apreciere acceptabilă a faptelor relevante [...]”
68. Curtea subliniază, de asemenea, „efectul disuasiv” pe care frica de sancţiuni îl are asupra exercitării libertăţii de exprimare. Acest efect, care funcţionează în detrimentul societăţii în ansamblu, este totodată un factor care priveşte proporţionalitatea şi deci justificarea sancţiunilor aplicate persoanelor (a se vedea Kudeshkina împotriva Rusiei, nr. 29492/05, pct. 99, 26 februarie 2009 cu trimiterile suplimentare).
69. Excepţiile de la norma privind libertatea de asociere prevăzute la art. 11 trebuie interpretate, ca şi cele de la art. 10, în mod strict şi numai motive convingătoare şi imperioase pot justifica restricţii asupra acestei libertăţi. Orice ingerinţă trebuie să corespundă unei „nevoi sociale imperioase”; astfel, noţiunea de „măsură necesară” nu are flexibilitatea unor expresii ca „utilă” sau „de dorit” [a se vedea Gorzelik şi alţii împotriva Poloniei (MC), nr. 44158/98, pct. 95, CEDO 2004-I].
70. Curtea a reamintit recent că pluralismul, toleranţa şi gândirea liberală sunt aspecte distinctive ale unei „societăţi democratice”. Deşi interesele personale trebuie uneori să se subordoneze celor ale unui grup, democraţia nu înseamnă pur şi simplu că opiniile majorităţii trebuie să prevaleze întotdeauna: trebuie atins un echilibru, care să asigure tratamentul echitabil al persoanelor aparţinând minorităţilor şi să evite orice abuz de poziţie dominantă. Pluralismul şi democraţia trebuie să se bazeze pe dialog şi spirit de compromis, ceea ce implică în mod obligatoriu diferite concesii din partea unor persoane sau grupuri de persoane care sunt justificate în scopul de a menţine şi a promova idealurile şi valorile unei societăţi democratice [a se vedea S.A.S. împotriva Franţei (MC), nr. 43835/11, pct. 128, CEDO 2014 (fragmente) cu trimiterile suplimentare]. Respectarea de către stat a opiniilor unei minorităţi prin tolerarea unui comportament care în sine nu este incompatibil cu valorile unei societăţi democratice sau în întregime în afara normelor de conduită ale unei astfel de societăţi, departe de a crea inegalităţi nedrepte sau discriminare, asigură coeziunea şi stabilitatea pluralismului şi promovează armonia şi toleranţa în societate [a se vedea, mutatis mutandis, Bayatyan împotriva Armeniei (MC), nr. 23459/03, pct. 126, CEDO 2011].
71. Curtea a hotărât, de asemenea, că o „remarcă îndreptată împotriva valorilor fundamentale ale Convenţiei” este exclusă, prin art. 17, de la protecţia conferită de art. 10 [a se vedea Lehideux şi Isorni împotriva Franţei, 23 septembrie 1998, pct. 53, Culegere 1998-VII; precum şi Garaudy împotriva Franţei (dec.), nr. 65831/01, CEDO 2003-IX]. Libertăţile garantate de art. 10 şi art. 11 din Convenţie nu pot priva autorităţile unui stat în care o asociaţie, prin activităţile sale, pune în pericol instituţiile statului, de dreptul de a proteja acele instituţii. În această privinţă, Curtea subliniază că a statuat anterior că un anumit compromis între cerinţele apărării societăţii democratice şi a drepturilor persoanei este inerent în sistemul Convenţiei. Pentru a exista un compromis de acest fel, orice intervenţie a autorităţilor trebuie să fie în conformitate cu alin. 2 de la art. 11. Numai atunci când acest control este complet va fi Curtea într-o poziţie de a decide, în lumina tuturor circumstanţelor cauzei, dacă ar trebui să se aplice art. 17 din Convenţie [a se vedea Refah Partisi (Partidul Bunăstării) şi alţii împotriva Turciei (MC), nr. 41340/98, 41342/98, 41343/98 şi 41344/98, pct. 96 , CEDO 2003-II].
72. Curtea consideră că nicio persoană nu ar trebui să fie autorizată să se bazeze pe dispoziţiile Convenţiei pentru a submina sau distruge idealurile şi valorile unei societăţi democratice. Prin urmare, pentru a garanta stabilitatea şi eficacitatea unui sistem democratic, statul poate fi obligat să ia măsuri specifice pentru a se proteja. De fiecare dată când un stat intenţionează să invoce principiul „democraţie capabilă să se apere” pentru a justifica ingerinţa în drepturile persoanei, acesta trebuie să evalueze cu atenţie sfera de aplicare şi consecinţele măsurii în cauză, pentru a se asigura că se realizează echilibrul sus-menţionat [a se vedea Ždanoka împotriva Letoniei (MC), nr. 58278/00, pct. 99 şi 100, CEDO 2006-IV].
73. În cele din urmă, Curtea reiterează că un „drept la cetăţenie” similar celui prevăzut la art. 15 din Declaraţia universală a drepturilor omului sau dreptul de a dobândi ori păstra o anumită cetăţenie, nu este garantat de Convenţie sau protocoalele acesteia. Cu toate acestea, Curtea nu a exclus posibilitatea ca neacordarea în mod arbitrar a cetăţeniei să ridice, în anumite circumstanţe, o problemă sub incidenţa art. 8 din Convenţie ca urmare a impactului neacordării cetăţeniei asupra vieţii private a persoanei [a se vedea Karassev, citată anterior; precum şi Slivenko şi alţii împotriva Letoniei (dec.) (MC), nr. 48321/99, pct. 77, CEDO 2002-II]. De asemenea, Curtea a decis că în Convenţie sau protocoalele acesteia nu se garantează niciun drept de renunţare la cetăţenie; dar nu se poate exclude faptul că respingerea arbitrară a cererii de renunţare la cetăţenie ar putea, în anumite circumstanţe cu totul excepţionale, să ridice o problemă sub incidenţa art. 8 din Convenţie dacă respingerea afectează viaţa privată a persoanei (a se vedea Riener împotriva Bulgariei, nr. 46343/99, pct. 153-154, 23 mai 2006).
74. Astfel, Curtea a considerat că, în situaţia în care un stat membru şi-a depăşit obligaţiile prevăzute la art. 8 în crearea unui drept la cetăţenie prin descendenţă şi a stabilit o procedură în acest scop, respectivul stat trebuie aşadar să se asigure că dreptul este asigurat fără discriminare în sensul art. 14 din Convenţie (a se vedea Genovese, citată anterior, pct. 34).
2. Aplicarea principiilor respective în prezenta cauză
75. Curtea observă că reclamantul a considerat că s-a adus atingere libertăţii sale de exprimare şi de întrunire prin decizia Cabinetului de Miniştri de respingere a cererii sale de acordare a cetăţeniei letone prin naturalizare şi că, astfel, Cabinetul l-a pedepsit pentru opiniile sale şi a avut un efect disuasiv asupra exercitării libertăţilor sale. Guvernul a făcut distincţie între decizia de a nu acorda cetăţenia prin naturalizare şi dreptul la libertatea de exprimare, aceasta din urmă putând fi exercitată în mod liber de către reclamant, cu sau fără cetăţenie letonă.
76. Având în vedere decizia Curţii de a conexa cu fondul cauzei excepţia Guvernului cu privire la competenţa ratione materiae a Curţii (a se vedea supra, pct. 4), prima chestiune pe care Curtea trebuie să o soluţioneze acum este dacă art. 10 şi 11 sunt aplicabile în circumstanţele prezentei cauze.
77. Reclamantul a pretins că respingerea cererii de acordare a cetăţeniei letone prin naturalizare a fost o măsură punitivă ca reacţie la opiniile pe care le-a exprimat în timpul demonstraţiilor împotriva reformei educaţiei. Curtea observă însă că reclamantul a fost în măsură să-şi exprime în mod liber opiniile, care au fost prezentate pe larg în mass-media la vremea respectivă (a se vedea supra, pct. 8, 15, 17 şi 56). În plus, el a continuat să-şi exprime opiniile privind reforma educaţiei, fără niciun impediment, ulterior respingerii cererii sale de naturalizare (a se vedea supra, pct. 8 şi 15). În plus, reclamantul a rămas activ politic şi a continuat să-şi exprime opiniile şi asupra altor chestiuni de interes public (a se vedea supra, pct. 56). Curtea observă că existenţa sau absenţa unui anumit statut civil nu pare să fi afectat activităţile civice ale reclamantului. Chiar dacă reclamantul a susţinut că decizia privind cererea sa de naturalizare i-a afectat curajul de a-şi exprima opiniile şi, prin urmare, a împiedicat participarea sa la dezbaterile privind chestiuni de interes public, Guvernul a prezentat suficiente dovezi contrare (a se vedea supra, pct. 8, 15, 17 şi 56), iar reclamantul nu a oferit alte justificări ale afirmaţiei sale şi nici nu a prezentat o dovadă în acest sens. De asemenea, Curtea nu dispune de alte informaţii care să sugereze că politica Guvernului în materie de cetăţenie ar fi avut un efect disuasiv pentru reclamant sau cei care exprimă opinii similare.
78. Reclamantul a menţionat o consecinţă concretă a respingerii cererii de naturalizare: nu a putut vota sau candida la alegerile municipale şi parlamentare, nici cele pentru Parlamentul European. Cu toate acestea, Curtea observă că, în prezenta cauză, capătul de cerere al reclamantului nu vizează drepturile prevăzute la art. 3 din Protocolul nr. 1 la Convenţie (a se vedea a contrario cauza Ždanoka, citată anterior, pct. 73). Reclamantul nu invocă nici încălcarea art. 8 din Convenţie pe motivul incapacităţii de a-şi păstra statutul civil actual [a se vedea a contrario cauza Kurić şi alţii împotriva Sloveniei (MC), nr. 26828/06, pct. 314, CEDO 2012 (fragmente)]. Mai presus de toate, decizia Curţii cu privire la admisibilitatea prezentei cereri determină sfera de aplicare a cauzei aflate pe rolul său şi nu include alte capete de cerere decât cele întemeiate pe art. 10, 11 şi 13 din Convenţie (a se vedea supra, pct. 3 şi 4).
79. În plus, reclamantul însuşi a admis că nu i s-a aplicat nicio sancţiune de drept penal pentru exprimarea opiniei sale sau pentru participarea la o demonstraţie. Se pare că a primit un avertisment pentru participarea la un protest; dar nu a specificat alte detalii în această privinţă - data, locul sau contextul.
80. Curtea va examina acum dacă decizia privind naturalizarea a avut caracter punitiv în raport cu exercitarea, de către reclamant, a libertăţii de exprimare şi de întrunire. În conformitate cu dreptul internaţional, deciziile privind naturalizarea sau orice altă formă de acordare a cetăţeniei sunt aspecte care în primul rând ţin de jurisdicţia internă a statului; ele se bazează în mod normal pe diverse criterii care vizează stabilirea unei legături între stat şi persoana care solicită cetăţenia (a se vedea supra, pct. 37 şi 38). Deşi Convenţia europeană asupra cetăţeniei nu a fost ratificată la scară largă de statele membre ale Consiliului Europei (a se vedea supra, pct. 39), după cum s-a menţionat în Raportul explicativ la aceasta, definiţia acesteia se bazează pe înţelegerea tradiţională a unei legături de cetăţenie, aşa cum a fost exprimată de CIJ în cauza Nottebohm (a se vedea supra, pct. 40 şi 41). Alegerea criteriilor aferente procedurii de naturalizare nu este, în principiu, condiţionată de norme speciale de drept internaţional, iar statele au libertate de decizie cu privire la naturalizarea fiecărei persoane în parte (a se vedea supra, pct. 38). În anumite situaţii, însă, marja de discreţie a statelor poate fi limitată de principiul non-intervenţiei, în conformitate cu care un stat nu are voie să intervină în afacerile interne sau externe ale altui stat [a se vedea Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America) ― Activităţi militare şi paramilitare în Nicaragua şi împotriva acesteia (Nicaragua împotriva Statelor Unite ale Americii), Fond, hotărârea CIJ din 27 iunie 1986, pct. 202-205]. Cu toate acestea, o astfel de limitare nu poate fi considerată relevantă în prezenta cauză.
81. În acest sens, reclamantul a formulat două argumente pentru a susţine că marja de discreţie a statului nu este complet nestingherită în materie de acordare a cetăţeniei. În primul rând, el s-a referit la Declaraţia universală a drepturilor omului şi la jurisprudenţa a Curţii Interamericane a Drepturilor Omului. Cu toate acestea, astfel cum Curtea a constatat deja mai sus, în Convenţie nu există niciun „drept la cetăţenie” similar celui prevăzut la art. 15 din Declaraţia universală a drepturilor omului (a se vedea supra, pct. 73). Trimiterea reclamantului la jurisprudenţa Curţii Interamericane a Drepturilor Omului este de asemenea greşită deoarece art. 20 din Convenţia americană privind drepturile omului, care este un instrument regional, prevede explicit dreptul la cetăţenie (a se vedea supra, pct. 43 -45).
82. Al doilea argument al reclamantului a fost acela că marja de discreţie a statului este limitată de obligaţia de a reduce apatridia. Curtea observă că reclamantul aparţine unei categorii de persoane cu rezidenţa în Letonia cărora li s-a acordat un statut civil specific în baza dreptului intern – „cetăţean al altui stat dar cu rezidenţă permanentă în Letonia” (nepilsoņi) – cu alte cuvinte, cetăţeni ai fostei URSS care au pierdut cetăţenia sovietică în urma desfiinţării URSS dar nu au obţinut ulterior altă cetăţenie deşi aveau dreptul (a se vedea, pentru mai multe detalii referitoare la tipurile de rezidenţă din Letonia, Slivenko, citată anterior, pct. 50-53; precum şi Sisojeva şi alţii, citată anterior, pct. 46-47). Reclamantul nu a demonstrat modul în care faptul că are sau nu un anumit statut în dreptul intern i-ar fi afectat exercitarea libertăţii de exprimare şi de întrunire.
83. Revenind acum la sistemul Convenţiei, Curtea reiterează că, în anumite circumstanţe, a hotărât că deciziile arbitrare sau discriminatorii în domeniul cetăţeniei ar putea ridica probleme ţinând de legislaţia privind drepturile omului în general şi în raport cu Convenţia în special (a se vedea cauzele citate anterior: Karassev, Riener, pct. 153 şi Genovese, pct. 34). Cu toate acestea, după cum s-a menţionat mai sus, nici în Convenţie, nici în dreptul internaţional în general nu se prevede dreptul de a dobândi o anumită cetăţenie. Reclamantul a acceptat acest fapt. Curtea observă că nu există nimic în legea privind cetăţenia din Letonia care să indice că reclamantul putea invoca necondiţionat dreptul la cetăţenia letonă (a se vedea supra, pct. 20, 29 şi 63) sau că decizia negativă a Cabinetului de Miniştri ar putea fi considerată ca o denegare arbitrară de cetăţenie (a se vedea a contrario cauza Genovese, citată anterior, pct. 34).
84. Chestiunea dacă reclamantul are sau nu un drept întemeiat de a dobândi cetăţenia unui stat trebuie soluţionată, în principiu, prin raportare la dreptul intern al acestui stat [a se vedea Kolosovskiy împotriva Letoniei (dec.), nr. 50183/99, 29 ianuarie 2004]. În mod similar, chestiunea dacă unei persoane i s-a refuzat în mod arbitrar cetăţenia unui stat astfel încât să se poată ridica o problemă în raport cu Convenţia se soluţionează prin raportare la condiţiile din legislaţia naţională [a se vedea Fehér şi Dolník împotriva Slovaciei (dec.), nr. 14927/12 şi 30415/12, pct. 41, 21 mai 2013]. Alegerea criteriilor pentru acordarea cetăţeniei prin naturalizare în conformitate cu dreptul intern este legată de natura relaţiei dintre stat şi persoana în cauză pe care fiecare societate consideră necesar să o asigure. În multe jurisdicţii, dobândirea cetăţeniei este însoţită de un jurământ de credinţă prin care persoana jură loialitate faţă de stat. Curtea a abordat problema loialităţii, chiar dacă în contextul oarecum diferit al drepturilor electorale, şi a făcut diferenţa între loialitatea faţă de stat şi loialitatea faţă de Guvern (a se vedea Tănase, citată anterior, pct. 166).
85. Curtea observă că evaluarea loialităţii, în contextul deciziei de naturalizare în prezenta cauză, nu se referă la loialitatea faţă de Guvernul aflat la putere, ci mai degrabă faţă de stat şi constituţie. Curtea consideră că un stat democratic este îndreptăţit să solicite persoanelor care doresc să dobândească cetăţenia să fie loiale statului şi, în special, principiilor constituţionale aflate la baza acestuia. Reclamantul nu a contestat acest fapt. Curtea este de acord cu reclamantul că, în exercitarea libertăţii de exprimare şi de întrunire, el este liber să nu fie de acord cu politicile guvernamentale cât timp critica sa este exprimată în conformitate cu legea; este de asemenea adevărat că limitele criticii acceptabile sunt mai largi în ceea ce priveşte Guvernul decât în ceea ce priveşte un cetăţean privat sau chiar un politician. Însă aceasta este o chestiune cu totul diferită de problema criteriilor stabilite pentru naturalizare şi procedura aferentă acesteia, ambele fiind stabilite de dreptul intern. Cerinţa de loialitate faţă de stat şi constituţia acestuia nu poate fi considerată o măsură punitivă de natură să aducă atingere libertăţii de exprimare şi de întrunire. Mai degrabă, este un criteriu care trebuie îndeplinit de orice persoană care doreşte să obţină cetăţenia letonă prin naturalizare.
86. Curtea nu vede în ce fel reclamantul a fost împiedicat să îşi exprime dezacordul faţă de politica Guvernului cu privire la problema de interes pentru el. De asemenea, Curtea nu poate observa niciun fapt care să arate că a fost împiedicat să participe la reuniuni sau mişcări.
87. În consecinţă, art. 10 şi 11 din Convenţie nu sunt aplicabile în circumstanţele prezentei cauze, iar Curtea susţine excepţia ridicată de Guvern.
ii. cu privire la pretinsa încălcare a art. 13 din Convenţie
88. Reclamantul s-a plâns, de asemenea, în temeiul art. 13 din Convenţie, că nu a avut nicio cale de atac internă efectivă în ceea ce priveşte drepturile sale prezumtiv încălcate deoarece Senatul Curţii Supreme a hotărât că decizia Cabinetului de Miniştri a fost o decizie politică. În opinia sa, o cerere de recurs în anulare depusă de un procuror nu constituie o cale de atac efectivă deoarece o decizie pronunţată de acesta din urmă, în prezenta cauză, nu poate fi atacată.
89. Art. 13 din Convenţie prevede următoarele:
„Orice persoană, ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de [prezenta] convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
90. Guvernul a respins argumentul.
91. După cum Curtea a statuat în numeroase ocazii, art. 13 din Convenţie garantează disponibilitatea, la nivel naţional, a unei căi de atac pentru a pune în aplicare substanţa drepturilor şi libertăţilor prevăzute de Convenţie sub orice formă ar putea fi asigurate în ordinea juridică internă. Efectul art. 13 este, astfel, cel de a impune asigurarea unei căi de atac interne pentru a trata substanţa unui „capăt de cerere întemeiat” în conformitate cu Convenţia şi a acorda o reparaţie corespunzătoare, deşi statele contractante beneficiază de o anumită marjă de apreciere în ceea ce priveşte modul în care se conformează obligaţiilor din Convenţie aferente acestei dispoziţii (a se vedea, de exemplu, Bazjaks împotriva Letoniei, nr. 71572/01, pct. 127, 19 octombrie 2010, cu trimiterile suplimentare).
92. Întrucât a constatat deja că art. 10 şi 11 din Convenţie nu sunt aplicabile în prezenta cauză, Curtea ajunge la aceeaşi concluzie în ceea ce priveşte art. 13 deoarece nu există un „capăt de cerere întemeiat” în conformitate cu Convenţia (a se vedea Boyle şi Rice împotriva Regatului Unit, 27 aprilie 1988, pct. 52, seria A nr. 131).
Pentru aceste motive,
în unanimitate,
CURTEA:
1. hotărăşte că art. 10 şi art. 11 din Convenţie nu sunt aplicabile;
2. hotărăşte că art. 13 din Convenţie nu este aplicabil.
Redactată în limba engleză, apoi comunicată în scris, la 13 ianuarie 2015, în temeiul art. 77 § 2 şi art. 77 § 3 din Regulamentul Curţii.
PREŞEDINTE,Grefier,
PÄIVI HIRVELÄFrançoise Elens-Passos
[1] Referire la reportajele mass media din 27 aprilie, 28 iulie, 14 şi 17 august 2004.
[2] Referire la reportajele mass media din 21 februarie şi 13 martie 2004.
[3] Referire la reportajele mass media din 21 februarie, 8 martie şi 1 aprilie 2004.
[4] Referire la reportajul mass media din 21 februarie 2004.
[5] Referire la reportajul mass media din 10 decembrie 2004.
Full & Egal Universal Law Academy