NLMR 5/2019-EGMR 1 © Jan Sramek Verlag (http://www.jan-sramek-verlag.at). [Übersetzung wurde bereits in Newsletter Menschenrech- te 2019/5 veröffentlicht] Die erneute Veröffentlichung wurde allein für die Aufnahme in die HUDOC-Datenbank des EGMR gestattet. Diese Übersetzung bindet den EGMR nicht. © Jan Sramek Verlag (http://www.jan-sramek-verlag.at). [Translation already published in Newsletter Menschen- rechte 2019/5] Permission to republish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court's database HUDOC. This translation does not bind the Court. © Jan Sramek Verlag (http://www.jan-sramek-verlag.at). [Traduction déjà publiée dans Newsletter Menschenrechte 2019/5] L’autorisation de republier cette traduction a été accordée dans le seul but de son inclusion dans la base de données HUDOC de la Cour. La présente traduction ne lie pas la Cour. Polyakh u.a. gg. die Ukraine – 58812/15, 53217/16, 59099/16, 23231/18, 47749/18 Urteil vom 17.10.2019, Sektion V Sachverhalt Im Februar 2010 wurde Viktor Janukowytsch zum ukra- und Zölle sowie zwischen Ende Juli 2013 und Ende Okto- inischen Präsidenten gewählt. Er trat sein Amt am ber 2014 als stellvertretender Leiter dieser Abteilung. Der 25.2.2010 an. Noch im selben Jahr kam es durch eine DrittBf. war zwischen Dezember 2002 und 23.10.2014 Entscheidung des Verfassungsgerichts zu einer Aus- stellvertretender Staatsanwalt der Region Tschernihiw. weitung seiner präsidialen Befugnisse. Während seiner Der ViertBf. arbeitete zwischen April 2006 und Ende März Amtszeit wurden zudem Bedenken wegen der Verfol- 2015 als Leiter der Steuerbehörde von Jaremtsche. Der gung politischer Gegner und der Ausübung von Druck FünftBf. hatte von 1990 bis 1991 die Position des zweiten auf die Gerichtsbarkeit laut. Nach den Euromaidan-Pro- Sekretärs der Kommunistischen Partei der Ukrainischen testen, die zwischen November 2013 und 22.2.2014 statt- Sozialistischen Sowjetrepublik (UkrSSR) in einem Bezirk fanden, erklärte das Parlament die Präsidentschaft von inne. Zwischen März 2010 und 21.7.2015 arbeitete er als Janukowytsch für beendet und setzte neue Präsident- stellvertretender Leiter einer landwirtschaftlichen Abtei- schaftswahlen an. lung auf Bezirksebene. Bei den Bf. handelt es sich um Beamte, die verschiede- Am 16.10.2014 trat das Lustrationsgesetz in Kraft, das ne Positionen im öffentlichen Dienst innehatten, bevor die Entlassung von Individuen vorsah, die (i) im Zeit- sie mit dem »Gesetz über die Säuberung (Lustration) der raum von 25.2.2010 bis 22.2.2014 gewisse Positionen in Regierung« von 2014 (im Folgenden: »Lustrationsgesetz«) der öffentlichen Verwaltung oder vor 1991 gewisse Posi- entlassen wurden. Der ErstBf. arbeitete ab etwa 2005 im tionen in der Kommunistischen Partei der UkrSSR inne- Büro des Generalstaatsanwalts. Von Januar 2012 bis Mitte gehabt hatten oder die (ii) es verabsäumt hatten, die Juli 2014 war er stellvertretender Leiter der dortigen Doku- vom Gesetz verlangten Lustrationserklärungen abzuge- mentationsabteilung, von Mitte Juli 2014 bis 23.10.2014 ben. Die Betroffenen erhielten zudem für zehn Jahre ein deren Leiter. Der ZweitBf. fungierte zwischen Februar Beschäftigungsverbot für den öffentlichen Dienst und 2009 und Mai 2013 als stellvertretender Leiter der Finanz- für verschiedene andere Berufe. polizei bzw. Leiter einer regionalen Abteilung der Finanz- Die ersten drei Bf. wurden aufgrund dieser Regelun- polizei, von Mai 2013 bis Ende Juli 2013 als Leiter einer gen im Oktober 2014, der FünftBf. wurde am 21.7.2015 Abteilung des Direktorats des Ministeriums für Abgaben entlassen. Der ViertBf. wurde am 25.3.2015 entlassen, Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag 2 Polyakh u.a. gg. die Ukraine NLMR 5/2019-EGMR da er die von seinem Arbeitgeber gesetzte Frist zur Abga- (144) Wenn der GH die Berufungen an die Verwal- be einer Lustrationserklärung (22.3.2015) nicht einge- tungsgerichte als in der Praxis wirksam ansehen würde, halten hatte. Die Namen der Bf. wurden umgehend in könnte der Umstand, dass in diesen Verfahren keine einer öffentlich zugänglichen Online-Datenbank in ein endgültige innerstaatliche Entscheidung erfolgte, Register eingetragen. zugleich bedeuten, dass die Rügen der Bf. betreffend Die Bf. rügten ihre Entlassungen vor den zuständi- ihre Entlassung [...] verfrüht sind. Die Bf. brachten hin- gen Verwaltungsgerichten. Die Verfahren der ersten drei gegen vor, dass der Rechtsbehelf sich in der Praxis auf- Bf. wurden 2014 bzw. 2015 ausgesetzt, um dem Verfas- grund von unangemessenen Verzögerungen als unwirk- sungsgericht die Frage der Verfassungsmäßigkeit des sam erwiesen hätte. Lustrationsgesetzes vorzulegen. Laut den Informati- (145) Der GH hat bereits festgehalten, dass ein wirksa- onen des GH ist diese Frage immer noch beim Verfas- mer Rechtsbehelf ohne übermäßige Verzögerungen funk- sungsgericht anhängig. Die Entlassungen der anderen tionieren muss und dass es dann, wenn ein Bf. von einem beiden Bf. wurden 2018 bestätigt. offenkundig bestehenden Rechtsbehelf Gebrauch macht und ihm erst später Umstände zur Kenntnis gelangen, die ihn unwirksam machen, für die Zwecke von Art. 35 Abs. 1 EMRK angemessen sein kann, den Beginn der sechsmo- natigen Frist bei dem Datum anzusetzen, an dem der Bf. Rechtsausführungen Alle Bf. rügten eine Verletzung von Art. 8 EMRK (hier: sich dieser Umstände zum ersten Mal bewusst wurde Recht auf Achtung des Privatlebens). Die ersten drei Bf. oder bewusst hätte werden müssen. rügten zudem eine Verletzung von Art. 6 EMRK (hier: Recht auf angemessene Verfahrensdauer). (146) Die Frage, die beantwortet werden muss, ist [...], ob die Verfahren in den Fällen der ersten drei Bf. unan- gemessen verzögert wurden und falls ja, ob die Bf. durch ihre Handlungen oder Unterlassungen oder der Staat dafür verantwortlich waren. [...] Diese Fragen sind eng I. Verbindung der Beschwerden (115) Angesichts des ähnlichen Gegenstands der [...] mit dem Inhalt der Beschwerde unter Art. 6 Abs. 1 EMRK Beschwerden erachtet es der GH für angemessen, sie in betreffend [...] die Verfahrensdauer verbunden. Der GH einem einzigen Urteil zu prüfen (einstimmig). verbindet sie daher mit der Entscheidung in der Sache (einstimmig). [...] II. Einreden zur Zulässigkeit der ersten drei Beschwerden in ihrer Gesamtheit III. Zur behaupteten Verletzung von Art. 6 EMRK im Hinblick auf die ersten drei Bf. (116) Die Regierung [...] brachte [...] vor, dass die Bf. es entweder verabsäumt hätten, die verfügbaren inner- staatlichen Rechtsbehelfe zu erschöpfen, oder dass sie – 1. Zulässigkeit für den Fall, dass der GH befinden sollte, es würden (148) Die Regierung brachte vor, dass Art. 6 EMRK ledig- keine wirksamen innerstaatlichen Rechtsmittel existie- lich unter seinem zivilrechtlichen Aspekt Anwendung ren – ihre Beschwerden außerhalb der sechsmonatigen finde. [...] Der strafrechtliche Zweig von Art. 6 EMRK Beschwerdefrist eingebracht hätten. würde hingegen nicht zur Anwendung kommen. (141) Der GH stimmt [...] mit der Regierung überein, (151) [...] Tatsächlich schließt das innerstaatliche dass die Berufungen an die Verwaltungsgerichte in Ver- Recht den Zugang zur Anfechtung der Entlassung aus bindung mit dem Verfahren vor dem Verfassungsgericht den Positionen, welche die Bf. besetzten, nicht aus. Dies auf Initiative dieser Gerichte unter den Umständen des genügt, um zum Schluss zu kommen, dass Art. 6 EMRK vorliegenden Falles grundsätzlich wirksame innerstaat- unter seinem zivilrechtlichen Zweig anwendbar ist. liche Rechtsbehelfe im Hinblick auf die Rügen der Bf. betreffend ihre Entlassung aus dem öffentlichen Dienst Verfahren als »strafrechtlich« angesehen werden können, nach dem Lustrationsgesetz darstellten. drei Kriterien berücksichtigt: Die rechtliche Einordnung (154) Der GH wiederholt, dass er bei der Beurteilung, ob (143) [...] Es erfolgte keine endgültige Entscheidung des fraglichen Delikts im nationalen Recht, die Natur des in diesen Verfahren. Die sechsmonatige Frist beginnt Delikts und die Natur und die Schwere der Strafe. [...] ab der endgültigen Entscheidung im Zuge der Erschöp- (156) Im vorliegenden Fall wurde das Verhalten der fung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe zu laufen. Bf., für welches die Maßnahmen nach dem Lustrations- Die Beschwerden können deshalb nicht für unzuläs- gesetz auf sie angewendet wurden, im innerstaatlichen sig erklärt werden, weil sie nicht innerhalb von sechs Recht nicht als »strafrechtlich« eingestuft und ähnel- Monaten nach der Entlassung der Bf. erhoben wurden te keinem strafbaren Verhalten: Es bestand darin, dass [...]. Somit ist die diesbezügliche Einrede der Regierung sie in ihren Positionen verblieben, als Präsident Januk- zurückzuweisen. owytsch an der Macht war. Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag NLMR 5/2019-EGMR Polyakh u.a. gg. die Ukraine 3 (159) [...] Die Natur und Schwere der Maßnahmen gesellschaftliche und berufliche Reputation. Es gibt zwei nach dem Lustrationsgesetz machten sie nicht »straf- Wege, auf die sich in solch einem Disput für gewöhn- rechtlich« im Sinne der Konvention. Deshalb ist Art. 6 lich eine Frage im Hinblick auf das Privatleben stellt: EMRK unter seinem strafrechtlichen Aspekt nicht entweder wegen der eigentlichen Gründe für die stritti- anwendbar. ge Maßnahme (in diesem Fall wendet der GH den »Grün- (160) [...] [Insgesamt] ist dieser Teil der ersten drei de basierten Ansatz« an) oder – in gewissen Fällen – auf- Beschwerden nicht offensichtlich unbegründet [...] und grund der Konsequenzen für das Privatleben (in diesem auch aus keinem anderen Grund unzulässig und muss Fall wendet der GH den »folgenbasierten Ansatz« an). daher für zulässig erklärt werden (einstimmig). (206) Beim »folgenbasierten Ansatz« hat die Schwelle an Schwere im Hinblick auf alle oben genannten Aspekte entscheidende Bedeutung. [...] Der GH wird eine Anwen- dung von Art. 8 EMRK nur akzeptieren, wenn diese Fol- 2. In der Sache (173) Die Verfahren dauerten bislang mehr als vierein- gen sehr ernst sind und das Privatleben des Bf. zu einem halb Jahre vor einer Instanz [...]. sehr bedeutenden Ausmaß beeinträchtigen. (194) Der GH kommt zum Schluss, dass die Länge der (207) Bei der Beurteilung der Anwendbarkeit von Verfahren in den Fällen der Bf. unter den besonderen Art. 8 EMRK im vorliegenden Fall hält der GH fest, dass Umständen des vorliegenden Falles nicht als »angemes- diese Bestimmung nicht unter dem »Gründe basierten sen« angesehen werden kann. Ansatz« anwendbar sein kann: Das Lustrationsgesetz (195) Er weist die Einrede der Regierung im Hinblick wurde auf die Bf. aufgrund ihrer Positionen im öffent- auf die Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe lichen Dienst während der Amtszeit von Herrn Januk- deshalb zurück (einstimmig). owytsch oder – soweit der FünftBf. betroffen war – auf- (196) Es erfolgte aus diesem Grund eine Verletzung grund der Position in der Kommunistischen Partei der von Art. 6 Abs. 1 EMRK im Hinblick auf die ersten drei UkrSSR angewendet und wies keine Verbindung zu Bf. (einstimmig). ihrem Privatleben auf. (208) Soweit der »folgenbasierte Ansatz« betroffen ist, hält der GH fest, dass das Lustrationsgesetz die Bf. in dreifacher Weise beeinträchtigte: IV. Zur behaupteten Verletzung von Art. 8 EMRK – sie wurden aus dem öffentlichen Dienst entlassen; – sie erhielten ein zehnjähriges Verbot, Positionen im 1. Zur Zulässigkeit (199) Soweit der Viert- und FünftBf. betroffen waren, öffentlichen Dienst einzunehmen; brachte die Regierung [...] vor, die Berufungen der Bf. – ihre Namen wurden in das öffentlich zugängliche an die Verwaltungsgerichte wären als Rügen der Ver- Online-Lustrationsregister eingetragen. fassungswidrigkeit des Lustrationsgesetzes konstruiert (209) Der GH befindet, dass die Kombination dieser gewesen. Der Umstand, dass diese Gerichte ohne verfas- Maßnahmen sehr ernste Konsequenzen für die Möglich- sungsrechtliche Zuständigkeit nicht als effektives Gericht keit der Bf. hatte, Beziehungen zu anderen zu begründen für solche Rügen angesehen werden konnten, hätte für und zu entwickeln, sowie für ihre gesellschaftliche und die Bf. von vornherein offensichtlich sein müssen. Sie berufliche Reputation. Dies beeinträchtigte sie in einem hätten zur damaligen Zeit keinen direkten Zugang zum bedeutenden Ausmaß. Sie wurden nicht lediglich suspen- Verfassungsgericht gehabt. Da sie über kein wirksames diert, zurückgestuft oder in Positionen mit weniger Ver- Rechtsmittel verfügt hätten, hätten sie sich binnen sechs antwortung versetzt, sondern entlassen und insgesamt Monaten ab ihrer Entlassung an den GH wenden müssen. vom öffentlichen Dienst ausgeschlossen, womit sie mit sofortiger Wirkung all ihren Lohn verloren. Sie wurden aus jeder Beschäftigung im öffentlichen Dienst verbannt, wo sie viele Jahre als Laufbahnbeamte gearbeitet hatten. a. Anwendbarkeit von Art. 8 EMRK (203) [...] Zwischen den Parteien ist nicht strittig, dass (210) Dass die Bf. Maßnahmen nach dem Lustrati- durch die Anwendung der Maßnahmen nach dem Lus- onsgesetz unterworfen wurden, wurde sofort öffentlich trationsgesetz auf die Bf. ein Eingriff in deren Rechte gemacht, sogar noch bevor ihre Berufungen dagegen nach Art. 8 EMRK erfolgte. untersucht wurden [...]. Während das Lustrationsgesetz (205) Der GH hat festgehalten, dass es einige typische nicht verlangte, dass individuelles Verschulden aufge- Aspekte des Privatlebens gibt, die von einer Entlassung, zeigt wurde, war sein erklärtes Ziel, den öffentlichen Degradierung, Nichtzulassung zu einem Beruf oder Dienst von Individuen zu »säubern«, die mit der »Usur- sonstigen nachteiligen Maßnahmen beeinträchtigt wer- pation der Macht«, der Untergrabung der nationalen den können. Diese Aspekte umfassen (i) den »engsten Sicherheit und der Landesverteidigung sowie der Ver- Kreis« des Bf.; (ii) seine Möglichkeit, Beziehungen mit letzung von Menschenrechten in Verbindung standen. anderen zu begründen und zu entwickeln; und (iii) seine Unter solchen Umständen war die Anwendung von Maß- Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag 4 Polyakh u.a. gg. die Ukraine NLMR 5/2019-EGMR nahmen nach dem Lustrationsgesetz sehr wahrschein- totalitärer kommunistischer Herrschaft zur Demokratie lich dazu geeignet, mit sozialem und beruflichem Stig- betrafen. [...] ma einherzugehen [...]. (263) [...] Das Lustrationsgesetz behandelt allerdings (211) Der GH kommt zum Schluss, dass Art. 8 EMRK zwei unterschiedliche Zeiträume: die Periode der totali- anwendbar ist. tären kommunistischen Herrschaft und die Periode, als Präsident Janukowytsch an der Macht war. Die Fälle der ersten vier Bf. betreffen die letztgenannte Periode. (264) Während daher die Grundsätze, die der GH in Fällen betreffend die postkommunistische Lustration entwickelt hat, im vorliegenden Fall im Hinblick auf die b. Erschöpfung der innerstaatlichen Rechtsbehelfe und Einhaltung der sechsmonatigen Beschwerdefrist durch die ersten drei Bf. (214) Der GH ist der Ansicht, dass sich die Verfahren [auf- ersten vier Bf. angewendet werden können, muss doch grund der Berufungen an die Verwaltungsgerichte in Ver- ihre spezielle Situation berücksichtigt werden. bindung mit den von diesen angestrengten Verfahren vor dem Verfassungsgericht] vor dem Hintergrund seiner Feststellungen unter Art. 6 Abs. 1 EMRK (siehe oben) in der Praxis nicht als ein wirksames Rechtsmittel im Hin- b. Kam es zu einem Eingriff in das Recht der Bf. auf Achtung ihres Privatlebens? blick auf die Rügen der Bf. unter Art. 8 EMRK erwiesen. (265) Im Lichte der obigen Erwägungen (Rn. 208-211) (215) Zugleich befasste sich das Verfassungsgericht zur Anwendbarkeit von Art. 8 EMRK befindet der GH, während der betreffenden Periode mit dem Fall und dass ein Eingriff in das Recht der Bf. auf Achtung ihres blieb nicht inaktiv. Es prüfte den Fall in regelmäßi- Privatlebens erfolgte. gen Abständen. Dies war geeignet, die Bf. und die brei- te Öffentlichkeit glauben zu lassen, dass die Entschei- dung dieses Gerichts jeden Moment ergehen würde. c. War der Eingriff »gesetzlich vorgesehen«? Zudem wiesen die Einzelrichterformationen des GH (267) Die auf die Bf. angewendeten Maßnahmen hat- bereits eine Reihe von Beschwerden als verfrüht zurück, ten ihre Grundlage im [...] Lustrationsgesetz. Das Gesetz in denen die Bf. ihre Entlassung unter dem Lustrations- wurde veröffentlicht, daher gibt es keinen Zweifel an sei- gesetz rügten, während ihre innerstaatlichen Verfahren ner Zugänglichkeit. Es war auch ausreichend vorherseh- vor den Verwaltungsgerichten, die auf die Entscheidung bar, soweit die Bf. betroffen sind, und enthielt eine Liste des Verfassungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des mit Stellen, deren Inhaber restriktiven Maßnahmen Lustrationsgesetzes warteten, für relativ kurze Zeiträu- nach dem Gesetz unterworfen würden. me unterbrochen waren. (268) Obwohl es den Bf. nicht möglich war abzuschät- (216) Somit kann angesichts der besonderen Umstän- zen, dass eine solche Gesetzgebung erlassen werden de des Einzelfalles nicht gesagt werden, dass die Bf. würde, als sie ihre Posten besetzten, [...] wirft dies kei- erkannt hätten oder erkennen hätten müssen, dass das nen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Eingriffs nach fragliche Rechtsmittel unwirksam war und daher zu der Konvention auf. Rückwirkung ist nach Art. 7 Abs. 1 irgendeinem Zeitpunkt vor dem Erlass des gegenständ- EMRK nur im Hinblick auf strafbare Handlungen und lichen Urteils die sechsmonatige Frist zu laufen begann. Strafen verboten [...]. (269) Dass das Tun der Bf. zur betreffenden Zeit legal war, ist ein Faktor, der bei der Beurteilung der Notwen- digkeit des Eingriffs berücksichtigt werden kann. c. Einhaltung der sechsmonatigen Beschwerdefrist durch den Viert- und FünftBf. (219) [...] Die Bf. erhoben ihre Beschwerden innerhalb von sechs Monaten ab den endgültigen innerstaatlichen d. Verfolgte der Eingriff ein legitimes Ziel? Entscheidungen in den [Berufungs]verfahren. (270) In Fällen betreffend postkommunistische Lustra- (220) Aus diesem Grund können die Rügen des Viert- tion in anderen zentral- und osteuropäischen Staaten und FünftBf. nicht wegen Nichteinhaltung der sechs- stellte der GH fest, dass Lustrationsmaßnahmen die monatigen Frist für unzulässig erklärt werden. Der GH legitimen Ziele des Schutzes der nationalen und öffent- weist deshalb die diesbezügliche Einrede der Regierung lichen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung zurück. und des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer ver- folgen (siehe Sidabras und Džiautas/LT, Naidin/RO und Anchev/BG). (271) Der GH bemerkt, dass das Lustrationsgesetz nach der Einschätzung der Venedig-Kommission1 zwei 2. In der Sache a. Ansatz des GH (262) Der GH hat eine große Anzahl von Fällen unter- sucht, welche die Lustration nach dem Übergang von 1 Die Europäische Kommission für Demokratie durch Recht. © Jan Sramek Verlag Österreichisches Institut für Menschenrechte NLMR 5/2019-EGMR Polyakh u.a. gg. die Ukraine 5 legitime Ziele verfolgte: (i) die Gesellschaft vor Individu- (277) Gemäß dem Obersten Gericht und dem Vorbrin- en zu schützen, die aufgrund ihres vergangenen Verhal- gen der Regierung war es das Ziel des Lustrationsgeset- tens eine Gefahr für das neu errichtete demokratische zes, das Vertrauen in die öffentlichen Institutionen wie- Regime darstellen konnten und (ii) die öffentliche Ver- derherzustellen und die demokratische Staatsführung waltung von Individuen zu säubern, die an Korruption in zu schützen. Diese Ziele hätten jedoch möglicherweise großem Stil beteiligt gewesen waren [...]. auch durch weniger eingreifende Mittel erreicht werden (272) Der GH sieht keinen Grund, daran zu zweifeln, können, wie die Bf. gegebenenfalls nach einer individu- dass der ukrainische öffentliche Dienst sich im betref- ellen Beurteilung aus ihren Verantwortungspositionen fenden Zeitraum tatsächlich beträchtlichen Heraus- zu entfernen und sie wenn möglich in weniger sensib- forderungen gegenübersah, die die Notwendigkeit von le Positionen zu versetzen. Die weitreichende Natur der Reformmaßnahmen rechtfertigten, um die zwei von der auf die Bf. angewendeten Maßnahmen in Verbindung Venedig-Kommission identifizierten Ziele anzustreben. mit der sehr aufgeladenen Sprache, die in § 1 des Lust- In diesem Sinne stimmten die erklärten Ziele des Lust- rationsgesetzes im Hinblick auf dessen Ziele verwendet rationsgesetzes weitgehend mit den Zielen überein, die wird, bringt die Möglichkeit ins Spiel, dass einige die- der GH in seiner Rechtsprechung im Hinblick auf post- ser Maßnahmen zumindest zum Teil durch Rachsucht kommunistische Lustration in anderen zentral- oder gegenüber jenen, die mit den vorigen Regierungen in osteuropäischen Staaten als legitim anerkannte. Verbindung standen, motiviert waren. (274) Nach Ansicht des GH haben seine früheren Fest- (278) Wenn dies nachgewiesen werden könnte, könnten stellungen in den postkommunistischen Lustrationsfäl- die Maßnahmen des Lustrationsgesetzes als eine Unter- len im vorliegenden Fall nur begrenzte Relevanz, insbe- grabung der demokratischen Staatsführung durch die sondere soweit die ersten vier Bf. betroffen sind, da die Politisierung des öffentlichen Dienstes angesehen wer- Maßnahmen nach dem Lustrationsgesetz viel weiter den – ein Problem, das das Gesetz angeblich bekämpfen sind und auf die Bf. in einem anderen Kontext angewen- sollte – und wären somit weit davon entfernt, das Ziel zu det wurden als jenem, der in den anderen zentral- oder verfolgen, eine entsprechende Staatsführung zu schützen. osteuropäischen Staaten vorherrschte, als sie ihre Lust- rationsprogramme umsetzten. (281) Zudem warnte die Venedig-Kommission auch vor den Folgen eines zu weiten persönlichen Anwen- (275) Insbesondere befasste sich der GH in den oben dungsbereichs des Lustrationsgesetzes für Individu- genannten Fällen mit früheren (angeblichen) Kollabo- alrechte und hob hervor, dass ein so weiter Ansatz im rateuren des Geheimdienstes des totalitären Regimes. Hinblick auf das legitime Ziel, das die Lustrationsmaß- Im vorliegenden Fall hingegen hatten die Bf. Posten in nahmen zu verfolgen suchten – nämlich den Schutz der Institutionen eines Staates inne, der zumindest grund- demokratischen Staatsführung und nicht Rache –, unge- sätzlich auf verfassungsrechtlich-demokratischen rechtfertigt sein könnte. Fundamenten stand – auch wenn sie unter der Regie- (282) Angesichts der obigen Erwägungen hat der GH rung von Präsident Janukowytsch arbeiteten, die stark Zweifel daran, ob der fragliche Eingriff ein legitimes Ziel für autoritäre Tendenzen kritisiert und als in weitrei- verfolgte. Da allerdings im Hinblick auf die Verhältnis- chende systematische Korruption verwickelt angese- mäßigkeit des Eingriffs ein Punkt deutlicher hervor- hen wurde. Außerdem scheint ihre Entlassung auf eine springt, wird der GH die Frage der »Notwendigkeit in kollektive Verantwortung von Individuen gestützt wor- einer demokratischen Gesellschaft« basierend auf der den zu sein, die während Präsident Janukowytschs Zeit Annahme untersuchen, dass die auf die Bf. angewende- an der Macht in staatlichen Einrichtungen beschäftigt ten Maßnahmen die legitimen Ziele verfolgten, auf die waren – unabhängig von den speziellen Funktionen, die in Rn. 270 Bezug genommen wurde. sie ausübten, und ihrer Verbindung zu den antidemo- kratischen Tendenzen und Entwicklungen, zu denen es während dieses Zeitraumes kam. Deshalb kann die angebliche Gefahr, welche die Personen, die dem wei- e. War der Eingriff »in einer demokratischen Gesellschaft notwendig«? ten Spektrum an Maßnahmen des Lustrationsgesetzes i. Die ersten drei Bf. unterworfen waren, für die Funktion der demokrati- (284) Die Maßnahmen unter dem Lustrationsgesetz schen Institutionen darstellten, nicht mit jener in Fäl- wurden auf die Bf. aufgrund ihrer angenommenen Ver- len von Kollaboration mit totalitären Geheimdiensten bindung mit der Amtszeit des ehemaligen Präsidenten gleichgesetzt werden. Janukowytsch angewendet. (276) In der Rechtsprechung des GH und anderen (285) Es ist zwischen den Parteien unstrittig, dass die Dokumenten des Europarats [...] ist ein gefestigter Grund- Amtszeit von Herrn Janukowytsch in der Ukraine durch satz, dass Lustration nicht für Bestrafung, Vergeltung eine Reihe von negativen Entwicklungen im Hinblick oder Rache verwendet werden darf. Das gilt auch für die auf die Achtung der Demokratie, die Rechtsstaatlichkeit strittigen Maßnahmen nach dem Lustrationsgesetz [...]. und Menschenrechte charakterisiert war und dass seine Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag 6 Polyakh u.a. gg. die Ukraine NLMR 5/2019-EGMR Regierung als undemokratisch wahrgenommen wurde nach dem Lustrationsgesetz auf die Bf. keine individuel- und in weitreichende systematische Korruption verwi- le Beurteilung ihres Verhaltens einschloss. Tatsächlich ckelt war. [...] wurde nie behauptet, dass die Bf. selbst spezielle Hand- (286) Der GH befindet deshalb, dass unter solchen lungen gesetzt hätten, um die demokratische Staats- Umständen Maßnahmen zur Veränderung und Reform führung, die Rechtsstaatlichkeit, die nationale Sicher- im öffentlichen Dienst grundsätzlich gerechtfertigt heit, die Landesverteidigung oder die Menschenrechte waren, einschließlich Maßnahmen gegen Staatsbe- zu untergraben. Sie wurden kraft Gesetzes allein für das dienstete, die persönlich mit den oben genannten nega- Innehaben gewisser relativ hochrangiger Positionen im tiven Entwicklungen in Verbindung standen. öffentlichen Dienst während der Präsidentschaft von (287) Die Frage, die es zu beantworten gilt, ist, ob Herrn Janukowytsch [...] entlassen. [...] der belangte Staat seinen Ermessensspielraum über- (296) Wie oben (Rn. 208-211) festgehalten, waren die schritt, indem er auf die Bf. unabhängig von den spezi- auf die Bf. angewendeten Maßnahmen sehr restrik- ellen Funktionen, die sie ausübten, und allein auf Basis tiv und weitreichend. Daher waren sehr überzeugen- des Umstands, dass sie während der Amtszeit von Herrn de Gründe erforderlich um zu zeigen, dass sie ohne eine Janukowytsch gewisse relativ hochrangige Positionen individuelle Beurteilung ihres persönlichen Verhaltens innehatten, restriktive Maßnahmen anwendete. angewendet werden konnten, nämlich durch die bloße (288) Der GH hat im Kontext von postkommunisti- Schlussfolgerung, dass ihr Verbleib im Amt während der scher Lustration festgehalten, dass Vertragsstaaten, die Präsidentschaft von Herrn Janukowytsch ausreichend aus undemokratischen Regimen hervorgegangen sind, demonstrierte, dass es ihnen an Loyalität gegenüber den einen weiten Ermessensspielraum bei der Wahl haben, demokratischen Grundsätzen der Staatsorganisation wie sie mit dem Erbe dieses Regimes umgehen. (289) Angesichts der oben in Rn. 285 dargelegten mangelte oder sie in Korruption verwickelt waren. (297) Die Regierung wies auf keine Diskussion solcher Umstände befindet der GH, dass den Behörden im Gründe im Zuge der parlamentarischen Debatte über vorliegenden Fall ein ähnlicher Ermessensspielraum das Lustrationsgesetz hin. Ganz im Gegenteil listet § 1 gewährt werden sollte. des Gesetzes »die Unschuldsvermutung« und die »indi- (290) Der GH hält allerdings fest, dass er selbst im viduelle Verantwortlichkeit« unter den Grundsätzen auf, Kontext von Fällen betreffend den Übergang von totali- die den Säuberungsprozess leiten sollen. Für den GH tärer Herrschaft zu Demokratie und betreffend (angebli- weist das auf einen gewissen Mangel an Kohärenz zwi- che) Kollaborateure von totalitären Geheimdiensten nie schen den vom Gesetz erklärten Zielen und seinen tat- mit solch weitreichenden restriktiven Maßnahmen kon- sächlichen Bestimmungen hin. [...] frontiert war, die auf Staatsbedienstete allein für ihr Ver- (298) Außerdem ist der GH nicht überzeugt davon, bleiben in ihren Positionen unter einer Regierung ange- dass das Gesetz ausreichend eng zugeschnitten war, um wendet wurden, die in der Folge für undemokratisch das »dringende soziale Bedürfnis« anzusprechen, das befunden wurde. es verfolgen hätte sollen. In diesem Zusammenhang (291) Selbst in solchen Fällen stellte der GH Verletzun- ist bemerkenswert, dass das Gesetz bedeutend weitrei- gen von verschiedenen Bestimmungen der Konvention chender und allgemeiner war als etwa jene Gesetze, die fest, wenn Lustrationsmaßnahmen lediglich aufgrund durch Polen oder Lettland angenommen wurden. Diese einer flüchtigen Verbindung [...] und ohne ausreichende waren in ihrer Anwendung auf jene beschränkt, die bei Individualisierung angewendet worden waren. den demokratiefeindlichen Aktivitäten der früheren (292) Eine solche Individualisierung [...] kann auch Behörden eine aktive Rolle spielten. auf legislativer Ebene erfolgen. Für die Wahl eines sol- (299) So konnten, wie die Fälle des Zweit- und des chen Ansatzes müssen jedoch zwingende Gründe vor- DrittBf. zeigen, die Maßnahmen des Lustrationsge- gelegt werden. Die Qualität der parlamentarischen und setzes z.B. sogar auf einen Beamten angewendet wer- gerichtlichen Überprüfung des Gesetzesvorhabens ist den, der in seine Position bestellt wurde, lange bevor diesbezüglich ein besonders wichtiger Faktor. Herr Janukowytsch Präsident wurde – alleine aufgrund (293) Andere Faktoren, die bei der Beurteilung der des Umstands, dass er es verabsäumt hatte, seine Stelle Verträglichkeit eines Gesetzesvorhabens zu berücksich- innerhalb eines Jahres nach Amtsantritt von Herrn Janu- tigen sind, das die Verhängung von restriktiven Maß- kowytsch zu kündigen. nahmen ohne individuelle Beurteilung des Verhaltens (300) Mit anderen Worten ist das Element, das die eines Individuums betrifft, sind die Schwere der konkre- Anwendung der restriktiven Maßnahmen nach dem ten Maßnahme und ob es ausreichend eng zugeschnit- Lustrationsgesetz auslöst, der Amtsantritt von Herrn ten ist, um das anvisierte dringende soziale Bedürfnis Janukowytsch und nicht irgendeine etwaig während sei- auf verhältnismäßige Weise anzusprechen [...]. ner Amtszeit erfolgte Entwicklung, die das demokra- (294) Zu den Umständen des vorliegenden Falles tisch-verfassungsrechtliche Regime untergräbt und mit hält der GH fest, dass die Anwendung der Maßnahmen der der Betroffene eine Verbindung gehabt haben mag. Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag NLMR 5/2019-EGMR Polyakh u.a. gg. die Ukraine 7 Der GH erwägt, dass Laufbahnbeamte nicht restrikti- (305) Was die Bezugnahme der Regierung auf die ven Maßnahmen solcher Schwere unterworfen werden angeblich politisch motivierte Verfolgung der politi- können, nur weil sie nach der Wahl eines neuen Staats- schen Gegner von Herrn Janukowytsch oder Euromai- oberhauptes in ihren Positionen im öffentlichen Dienst dan-Demonstranten angeht, so konnte nicht gezeigt geblieben sind. werden, dass einer der Bf. in einen dieser angeblichen (301) Es gibt keine stichhaltige Erklärung für den zeit- Übergriffe verwickelt gewesen wäre. [...] lichen Rahmen, den das Lustrationsgesetz als Hauptkri- (306) Der GH muss sich auch mit dem Argument der terium für die Anwendung der restriktiven Maßnahmen Regierung befassen, wonach die Maßnahmen durch das ansetzt [...]. Die Regierung selbst schien zu argumen- Lustrationsgesetz aufgrund des Notstands durch die tieren, dass das Lustrationsgesetz eine Antwort auf die Feindseligkeiten in den Regionen Donezk und Luhansk negativen Folgen der Aktivitäten aller postkommunis- nicht stärker individualisiert hätten werden können. tischen Eliten wäre. Der Zeitraum von 1991 bis 2001 Der GH hält jedoch fest, dass die Erklärung der Ukrai- ist jedoch vom Regelungsbereich des Gesetzes ausge- ne unter Art. 15 EMRK, welche sie dem Generalsekre- schlossen. tär des Europarats am 5.6.2015 übermittelte, nicht auf (302) Gleichermaßen existiert keine Erklärung für die das Lustrationsgesetz als eine der von der Derogation einjährige Periode als Schlüsselkriterium für die Anwen- umfassten Maßnahmen Bezug nimmt. dung des Lustrationsgesetzes [...]. Der GH bemerkt auch (307) [...] Die angeblich dringende Natur der Maß- das Argument des ErstBf., wonach der Präsident der nahmen nach dem Lustrationsgesetz wird von dem Ukraine, der das Lustrationsgesetz damals verabschie- Umstand widerlegt, dass sie auf die Bf. nicht auf provi- dete, selbst neun Monate lang als Minister in Präsident sorischer oder temporärer Basis angewendet wurden, Janukowytschs Regierung gedient hatte. Die Regierung sondern für zehn Jahre. Auch unter der Annahme, dass betonte als eines der wesentlichen Ziele des Lustrations- gewisse Veränderungen beim Personal dringlich waren, gesetzes die Notwendigkeit, durch die sichtbare Erneu- gibt es keinen Hinweis darauf, dass die Situation wäh- erung ihres Personals das öffentliche Vertrauen in die rend der betreffenden Periode so labil geblieben wäre, staatlichen Behörden wiederherzustellen. Es ist schwer dass sie eine detaillierte Überprüfung der offiziellen zu sehen, wie dieses Ziel unter solchen Umständen Rolle jedes Individuums und auf Basis einer solchen [...] durch die »Säuberung« von weit weniger wichtigen Überprüfung die schrittweise Rücknahme ursprünglich Beamten erreicht werden konnte. dringender Maßnahmen in einem späteren Stadium (303) Die Regierung zitierte als Hauptelement für den verhindert hätte. Beweis der antidemokratischen Natur der Amtszeit von (308) Letztlich wurden die Bf. aus dem öffentlichen Herrn Janukowytsch die Entscheidung des Verfassungs- Dienst entlassen und wurden Informationen darüber gerichts aus 2010, die eine Vergrößerung der Macht des öffentlich verfügbar gemacht, noch bevor sie eine Über- Genannten bewirkte [...]. Das Lustrationsgesetz misst prüfung solcher Maßnahmen erhalten konnten. Auch dieser Entscheidung oder irgendeiner diesbezüglichen das ex post facto-Rechtsmittel, das den Bf. offen stand, konkreten negativen Entwicklung während der Amtszeit wies eine exzessive Verzögerung auf. Als Ergebnis davon von Herrn Janukowytsch allerdings keine Bedeutung bei dauerten die Verfahren bislang bereits fast die Hälf- [...]. Jedenfalls wurde zwischen den Bf. und solchen spe- te der zehnjährigen Periode, für die sie vom öffentli- ziellen konkreten Entwicklungen kein Zusammenhang chen Dienst und gewissen weiteren Beschäftigungen im aufgezeigt. öffentlichen Sektor ausgeschlossen waren. (304) Desgleichen behauptete die Regierung, dass es unter der Amtszeit von Herrn Janukowytsch ein Mus- ii. Der ViertBf. ter dahingehend gegeben habe, korrupte Individuen (310) Der ViertBf. wurde entlassen und restriktiven Maß- allein auf Basis ihrer persönlichen Loyalität und unter nahmen nach dem Lustrationsgesetz unterworfen, weil Missachtung demokratischer Verfahren und Werte im er seine Lustrationserklärung vier Tage zu spät einge- öffentlichen Dienst unterzubringen. Es wurde jedoch reicht hatte. nie gezeigt, dass es bei der Ernennung der Bf. oder ihrer (311) Es ist unklar, ob der Bf., wenn er seine Erklä- Belassung im Amt irgendwelche Unregelmäßigkeiten rung innerhalb der Frist eingereicht hätte, trotzdem gegeben hätte. Alles weist darauf hin, dass ihre Karrieren den Maßnahmen nach dem Lustrationsgesetz unter- sich vor dem Amtsantritt von Präsident Janukowytsch worfen worden wäre. Es scheint, dass dies der Fall gewe- und während seiner Präsidentschaft auf eine gewöhnli- sen wäre, da er seine Position in der Steuerbehörde zwi- che Weise entwickelten. Es gibt keinen Hinweis darauf, schen 2010 und 2014 innehatte. Die Stellungnahme der dass sie im öffentlichen Dienst »platziert« worden wären Regierung [...] weist darauf hin, dass sie der Ansicht war, und dass ihre Karrieren sich in seiner Amtszeit auf eine der ViertBf. wäre wie die ersten drei Bf. ein Beamter, der ungewöhnlich positive Weise entwickelt hätten. mit der Regierung von Präsident Janukowytsch in Ver- Österreichisches Institut für Menschenrechte © Jan Sramek Verlag 8 Polyakh u.a. gg. die Ukraine NLMR 5/2019-EGMR bindung stand, und das Lustrationsgesetz wäre deshalb Natur nach temporär sind und dass die objektive Not- auf ihn anzuwenden. [...] wendigkeit für die Beschränkung von Individualrechten (312) Wenn die Entlassung und Anwendung der ande- aufgrund dieses Verfahrens mit der Zeit abnimmt. [...] ren Maßnahmen des Lustrationsgesetzes auf ihn daher (320) Im vorliegenden Fall wurden die Lustrations- auf seiner Verbindung mit der Amtszeit von Präsident maßnahmen mehr als 23 Jahre nach dem Übergang Viktor Janukowytsch basierte, sind die oben dargelegten der Ukraine von der totalitären kommunistischen Herr- Erwägungen zu den ersten drei Bf. auch für den ViertBf. schaft zur Demokratie erlassen und angewendet. Dazu heranzuziehen. kommt noch, dass sie sich nicht gegen einen angeb- (313) Wenn der Bf. den Maßnahmen nach dem Lust- lichen KGB-Agenten, sondern gegen einen früheren rationsgesetz lediglich wegen der um vier Tage verspä- Funktionär in der Kommunistischen Partei der UkrSSR teten Einreichung seiner Erklärung unterworfen wurde, richteten, und zwar ohne irgendeinen Hinweis darauf, obwohl die Maßnahmen ansonsten auf ihn nicht ange- dass seine Tätigkeiten in dieser Partei mit irgendwel- wendet worden wären, kann der GH nicht erkennen, wie chen Menschenrechtsverletzungen oder speziellen anti- derart schwerwiegende Maßnahmen als verhältnismä- demokratischen Aktivitäten in Verbindung standen. Die ßig zur trivialen Natur der Unterlassung des Bf. ange- obigen Erwägungen finden daher ebenso und a fortiori sehen werden konnten. [...] Die Situation des Bf. war im vorliegenden Fall Anwendung. Die Anwendung von insofern besonders, als er zu dem Zeitpunkt, als die Ein- restriktiven Maßnahmen von solcher Schwere auf Perso- gabefrist ablief, krank war. Es wurde kein Argument vor- nen, die Positionen in der Kommunistischen Partei der gebracht, wonach diese Verzögerung und die Einrei- früheren Sowjetunion und der UkrSSR innehatten, ohne chung der Erklärung am Tag nach dem Verlassen des irgendeinen Hinweis auf konkretes Fehlverhalten von Krankenhauses irgendwelche Probleme im Zusammen- ihrer Seite und nach einer so langen Zeitspanne verlangt hang mit dem allgemeinen Überprüfungsverfahren ver- eine sehr starke Rechtfertigung. ursacht hätten. (321) Der GH stellt fest, dass die ukrainischen Behör- (314) [...] Im vorliegenden Fall existierte kein Hinweis, den es verabsäumten, im Hinblick auf Personen, die in dass es in der Karriere des ViertBf. unbekannte Tatsachen der Kommunistischen Partei lediglich vor 1991 gewis- gegeben hätte, welche durch die Erklärung enthüllt wer- se Positionen innehatten, zwingende Gründe vorzubrin- den hätten können. Es ist unbestritten, dass der einzig gen, um die Lustration zu rechtfertigen [...]. Die Stel- mögliche Grund für die Anwendung des Lustrationsge- lungnahme der Regierung und die innerstaatlichen setzes auf den Bf. der Umstand war, dass er zwischen 2010 Entscheidungen blieben zu diesem Punkt praktisch und 2014 seine Position in der Steuerbehörde innehatte – stumm. ein Umstand, der seinem Arbeitgeber, bei dem die Erklä- (322) Der GH befindet, dass die Unverhältnismä- rung eingereicht wurde, [...] wohl bekannt war. So gese- ßigkeit der Lustrationsmaßnahme im Fall des Fünft- hen war die Verpflichtung, eine Erklärung einzureichen, Bf. besonders ausgeprägt ist. Es wurde kein ernstzu- im vorliegenden Fall von den Situationen zu unterschei- nehmendes Argument vorgebracht, wonach der Bf., ein den, in denen eine solche Verpflichtung darauf abzielte, Beamter der lokalen Verwaltung im Bereich der Land- gewisse möglicherweise verborgene Tatsachen zu enthül- wirtschaft, auf vorstellbare Weise eine Bedrohung für len wie etwa eine geheime Kollaboration mit den Geheim- das neu errichtete demokratische Regime darstellen diensten von früheren totalitären Regimen [...]. konnte. Die innerstaatlichen Behörden zeigten totale (315) Deshalb kann der GH nicht erkennen, wie die Missachtung für seine Rechte. Verhängung einer derartig schwerwiegenden restrikti- ven Maßnahme für eine geringfügige Verzögerung bei iv. Ergebnis der Einreichung einer solchen technischen Erklärung (323) Zusammengefasst wurde nicht gezeigt, dass der als »in einer demokratischen Gesellschaft notwendig« Eingriff im Hinblick auf irgendeinen der Bf. in einer angesehen werden konnte. demokratischen Gesellschaft notwendig war. (324) Es kam dementsprechend zu einer Verletzung von Art. 8 EMRK im Hinblick auf alle Bf. (einstimmig). iii. Der FünftBf. (316) Der GH hat lange festgehalten, dass der Zeitpunkt der Annahme und Umsetzung von postkommunistischen Lustrationsmaßnahmen eine Schlüsselüberlegung bei der Beurteilung ihrer Verhältnismäßigkeit ist. [...] V. Entschädigung nach Art. 41 EMRK (317) In Ādamsons/LV betonte der GH als eines der € 5.000,– für immateriellen Schaden an jeden der Bf., Kernprinzipien in seiner Rechtsprechung im Hinblick € 1.5oo,– an den ErstBf. bzw. je € 300,– an den Zweit- bis auf Lustration, dass die Lustrationsmaßnahmen ihrer FünftBf. für Kosten und Auslagen (einstimmig). 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