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Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal
Queixa n.o 55391/13 e outras
Acórdão de 06.11.2018 [GC]:
Ausência de audiência pública e caráter limitado do controle exercido pelo S.T.J. sobre as decisões disciplinares do C.S.M.; e alegada ausência de independência e imparcialidade do S.T.J. decorrente da duplicidade de funções do seu Presidente e da vinculação das carreiras dos respetivos juízes ao C.S.M.
1- Factos:
O Conselho Superior da Magistratura (“CSM”) instaurou três procedimentos disciplinares contra a requerente, juiz de direito em exercício de funções. Na sequência dos mesmos, veio esta a ser condenada numa pena de multa e em duas penas de suspensão do exercício de funções. A requerente recorreu destas decisões, demandando o reexame da matéria de facto, mas os recursos não obtiveram provimento. A secção do contencioso do Supremo Tribunal de Justiça confirmou as decisões do CSM, considerando em particular que não tinha competência para reexaminar os factos mas, tão-somente, controlar a razoabilidade com que os mesmos foram estabelecidos.
Efetuando o cúmulo jurídico das penas, o CSM condenou a requerente na pena única de 240 dias de suspensão do exercício de funções.
A requerente invocou, perante este Tribunal, a violação do seu direito a um tribunal independente e imparcial, do seu direito de ver reexaminados os factos estabelecidos pelo CSM, bem como do seu direito a ter uma audiência pública. Por acórdão proferido em 21 de junho de 2016, uma câmara da secção do Tribunal concluiu unanimemente pela violação Artigo 6.º da Convenção. Em 17 de outubro 2016, a pedido do Governo, o caso foi reenviado para o Tribunal Pleno.
2- Decisão:
Artigo 6.º § 1
1. Aplicabilidade – O artigo 6.º mostra-se aplicável na sua vertente civil
As normas administrativas aplicadas no âmbito dos procedimentos em apreciação formam parte do regime disciplinar aplicável aos juízes. E as disposições legais que autorizam a aplicação de penas visam especificamente a categoria profissional dos juízes. Os procedimentos foram conduzidos pelo CSM, que é um órgão de gestão e disciplina. Conclui-se, portanto, que as infrações de que a recorrente foi acusada e todas as penas que eram suscetíveis de ser aplicadas tinham uma natureza exclusivamente disciplinar. O valor substancial da multa e o facto desta possuir um caráter punitivo não reconduz as infrações à esfera criminal. Por conseguinte, os processos disciplinares instaurados contra a requerente não equivalem a acusações de natureza criminal nos termos e para efeitos do artigo 6.º, da Convenção. Este artigo não é, portanto, aplicável na sua vertente criminal. Em consequência, todas as queixas apresentadas ao abrigo do artigo 6.o § 3, são incompatíveis ratione materiae com as disposições da Convenção.
2 - Mérito:
a) Da independência e imparcialidade do Secção de Contencioso do S.T.J.
(i) A duplicidade de funções do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça - A queixa da requerente referia-se, em particular, ao facto de o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça exercer também funções como Presidente do CSM.
A composição da Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça é determinada pelo Estatuto dos Magistrados Judiciais tendo por base critérios objetivos, tal como a antiguidade dos juízes e a respetiva posição em determinada secção, sendo que o Presidente do S.T.J. não tem assento nesta seção ad hoc. Na prática, a designação formal dos membros desta seção é efetuada pelo vice-presidente mais antigo do S.T.J..
Note-se que a requerente não alegou que os juízes da secção do contencioso tivessem agido sob as instruções ou influência do Presidente do S.T.J. ou que tivessem demonstrado parcialidade. Também não ficou estabelecido que tais juízes tivessem sido especialmente nomeados para decidir o seu caso. Não existem, por isso, quaisquer indícios suscetíveis de justificar objetivamente o receio invocado pela requerente.
A duplicidade de funções do Presidente do S.T.J. não é, portanto, de natureza a pôr em causa a independência e a imparcialidade objetiva desse mesmo tribunal.
(ii) O papel do CSM em relação às carreiras de juízes do S.T.J. e respetivos processos disciplinares - Diferentemente do processo Oleksandr Volkov c. Ucrânia (21722/11, 9 de janeiro de 2013), não foram identificadas deficiências sérias ou qualquer aparência de viés na estrutura do CSM português.
A independência do poder judiciário em Portugal é protegida tanto pela Constituição como por outras normas de direito interno. Tendo o Tribunal Constitucional declarado em diversas decisões que a jurisdição sobre os recursos contra decisões do CSM pertence à secção do contencioso do S.T.J..
Por outro lado, o facto de os juízes da secção do contencioso do S.T.J. estarem sujeitos à lei em geral e às regras de disciplina e deontologia profissional em particular, não deveria deixar dúvidas quanto à sua imparcialidade. Os juízes do S.T.J., enquanto profissionais altamente qualificados que se encontram frequentemente nos estágios finais das respetivas carreiras, já não estão sujeitos a avaliações de desempenho ou em busca de promoção. Na realidade, a autoridade disciplinar do CSM sobre eles é mais teórica do que prática. No caso concreto, também não foi identificado um qualquer indício específico revelador de falta de imparcialidade por banda dos juízes. Por conseguinte, o facto dos juízes que lidam com este género de casos ainda estarem sujeitos a um conjunto de regras disciplinares e poderem, em algum momento, estar em posição semelhante a uma das partes, não é, por si só, suficiente para chegar à conclusão de que existe violação das exigências de imparcialidade.
Nestes termos, avaliando todas as circunstâncias específicas do caso e as garantias destinadas a proteger as secções judiciais do Supremo Tribunal de Justiça das pressões externas, os receios da recorrente não se revelam objetivamente justificados. Conclui-se, portanto, que o sistema de revisão das decisões disciplinares do CSM, nomeadamente o recurso para a secção do contencioso do S.T.J., não viola o requisito de independência e imparcialidade estabelecido no artigo 6.º, n.º 1, da Convenção.
Conclusão: não violação (por maioria)
b) Da revisão efetuada pela secção do contencioso do S.T.J. e da falta de audiência pública
(i) O objeto das decisões do CSM - A questão em análise nos processos disciplinares consistia em apurar se a requerente havia violado suas obrigações profissionais. Para responder a tal questão o CSM exerceu os seus poderes discricionários. Como órgão especificamente criado para interpretar e aplicar as regras que regem a conduta disciplinar dos juízes, ao CSM incumbe a função de contribuir para o bom funcionamento do sistema de justiça. No presente caso, a avaliação dos factos e a determinação das sanções disciplinares não exigiam um conhecimento especializado ou uma experiência profissional específica e poderia estar sob a jurisdição de qualquer tribunal. Por outras palavras, não estava em causa um exercício clássico do poder administrativo numa área especializada de direito.
As decisões do CSM vieram a ser contestadas por meio de recursos administrativos perante a secção do contencioso do S.T.J.. O controle de uma decisão que impõe uma sanção disciplinar difere do controle de uma decisão administrativa que não comporta tal elemento punitivo. O processo disciplinar em questão dizia respeito a um juiz. Por isso, o controlo jurisdicional deveria ser adaptado ao objeto e caráter disciplinar do litígio.
(ii) O processo perante o CSM (a instância disciplinar) – No decurso do processo a requerente teve oportunidade de apresentar elementos de prova tendentes a consubstanciar a sua defesa. Todavia e apesar do facto de a mesma poder ser sujeita a sanções muito graves, o processo foi realizado por escrito. A requerente não pôde participar em qualquer uma das sessões levadas a cabo no âmbito dos três de procedimentos que a visavam, porquanto o CSM estava legalmente impedido de realizar audiências públicas. E, também, não teve oportunidade de expor oralmente a sua tese sobre as questões factuais, as sanções ou quaisquer outras questões legais que entendesse pertinentes. Acresce que, e apesar de estar em jogo não apenas a credibilidade da requerente mas também a de testemunhas cruciais, o CSM não ouviu quaisquer testemunhas. Considerando estas circunstâncias, conclui-se que o CSM não exerceu os seus poderes discricionários de forma materialmente adequada.
(iii) O processo perante a secção do contencioso do S.T.J. (a instância judicial)
(α) As questões submetidas ao controle judicial - Em primeiro lugar, a requerente impugnou, em sede de recurso para o S.T.J., a veracidade dos atos que lhe haviam sido imputados pelo CSM. Em segundo lugar, as sanções disciplinares que lhe foram impostas fundaram-se na conclusão de que ela havia violado suas obrigações profissionais enquanto juiz. A caracterização da conduta profissional da requerente constituía, portanto, uma questão crucial. Em terceiro lugar, considerando que a requerente se queixou da desproporcionalidade das sanções que lhe foram impostas em cada um dos processos, um órgão jurisdicional não pode ser considerado como órgão de jurisdição plena, a menos que tenha poder para avaliar se a sanção é proporcional à má conduta.
No contexto específico dos processos disciplinares, as questões de facto são tão relevantes como as questões jurídicas. A determinação dos factos assume particular importância nos processos que implicam a imposição de sanções, especialmente sanções disciplinares a juízes; dado que estes devem gozar do respeito necessário ao exercício das suas funções, de modo a que a confiança pública no funcionamento e independência do poder judicial seja garantida. No caso em apreço, os factos constituíam um aspeto decisivo do processo relativo à requerente e não revestiam um caráter meramente secundário em relação às questões abrangidas no poder discricionário das autoridades administrativas. A fixação dos factos, que foram caracterizados como “decisivos”, havia sido objeto de discordância entre os membros do CSM. Os factos de que a requerente veio a ser acusada eram suscetíveis de conduzir à sua a sua demissão do cargo ou a sua suspensão do exercício de funções, penas de elevada severidade e que acarretam em si mesmas um significativo estigma social e que poderiam ter repercussões irreversíveis na vida e carreira daquela. Note-se que, com base neles, a requerente acabou por ser condenada numa pena de 240 dias de suspensão do exercício de funções, embora na prática o período de suspensão apenas tivesse durado 100 dias.
(β) O método de revisão judicial – A secção do contencioso do S.T.J. declarou expressamente que não tinha jurisdição plena sobre a matéria de facto e que era exclusivamente convocada a examinar a legalidade das decisões impugnadas.
Considerando os limites impostos quer pela lei e quer pela sua própria jurisprudência, a secção do contencioso do S.T.J. não tinha poderes para reexaminar as questões decisivas do processo, podia apenas “examinar as contradições, as incoerências e ainda as insuficiências probatórias e quaisquer erros manifestos na avaliação da prova, na medida em que esses defeitos fossem evidentes”. E, em consonância com a sua própria inteleção jurisprudencial, o erro “manifesto” não deve ser apenas grave (um erro grosseiro, na medida em que é manifestamente contrário à razão, ao bom senso ou à verdade ou demonstra conhecimento inadequado) mas deve ser também flagrante (manifesto)”.
Os processos em causa não revertiam apenas sobre questões puramente jurídicas ou questões altamente técnicas suscetíveis de ser tratadas de forma satisfatória com base exclusivamente nos elementos documentais constantes dos autos. Bem pelo contrário, se se atender a que os recursos apresentados pela requerente levantavam questões importantes de natureza quer factual quer jurídica. Ainda que o S.T.J. considerasse que não era sua função proceder ao reexame dos elementos de prova, tinha, todavia, o dever de verificar se o quadro factual das decisões tomadas pelo CSM era suficiente para sustentar as conclusões consagradas nas mesmas. As discordâncias quanto aos factos apurados e as repercussões das sanções disciplinares sobre a reputação da requerente exigiam que a secção do contencioso do S.T.J. levasse a cabo uma fiscalização suficientemente aprofundada para poder pronunciar-se sobre as questões relativas à credibilidade da mesma e das respetivas testemunhas. É inquestionável que a tramitação de processos disciplinares em privado, levada a cabo com o consentimento da pessoa a que que dizem respeito, não é contrária ao espírito da Convenção. No entanto, a requerente requereu uma audiência pública e, assim sendo, deveria ter tido a oportunidade de a ver realizada perante um órgão com jurisdição plena. Tal audiência contraditória teria permitido um confronto oral entre as partes e uma revisão mais completa dos factos.
(γ) O poder decisório – De harmonia com a sua própria jurisprudência, a secção do contencioso do S.T.J. estava impedida de substituir a apreciação feita pelo órgão disciplinar pela sua. Todavia, tinha o poder de anular, no todo ou em parte, tal decisão em caso de “erro grosseiro e manifesto”, em particular, se fosse manifesto que a lei substantiva ou os requisitos processuais de equidade não haviam sido cumpridos no processo em cujo âmbito a decisão condenatória foi tomada. A secção poderia ainda remeter novamente o processo ao CSM para este se pronunciar acerca de quaisquer irregularidades constatadas.
(δ) A motivação das decisões do Supremo Tribunal de Justiça - A secção do contencioso do S.T.J. pronunciou-se dentro dos limites da competência que lhe é definida pela legislação nacional e pela sua própria jurisprudência e fundamentou suficientemente as suas decisões, respondendo a todas as questões apresentadas em sede de recurso. No entanto, a falta de audiência em relação a elementos de facto fundamentais, e que foi justificada pela natureza limitada dos seus poderes, impediu a secção de se pronunciar sobre esses mesmos elementos.
(iv) Conclusão - Considerando, em particular, o contexto específico dos processos disciplinares conduzidos contra juízes, a gravidade das sanções, o facto de que as garantias processuais perante o CSM serem limitadas e sendo imperioso avaliar em termos factuais a credibilidade da requerente e das testemunhas (elemento essencial do processo) e a verificação cumulativa de um insuficiente controlo judicial efetuado pela secção do contencioso do S.T.J. e da audiência no Tribunal de Justiça, conduz à conclusão de que o caso do requerente não foi processado de acordo com os requisitos do Artigo 6 § 1 da Convenção.
Decisão: violação (por unanimidade).
Artigo 41.º: o pedido de indemnização por danos materiais foi rejeitado.
(Ver também Albert e Le Compte c. Bélgica, 7299/75 e 7496/76, 10 de fevereiro de 1983; Martinie c. França [GC], 58675/00, 12 de abril de 2006, Nota Informativa 85; Jussila c. Finlândia [GC] , 73053/01, 23 de novembro de 2006, Nota Informativa 91, Družstevní záložna Pria e outros c. República Checa, 72034/01, 31 de julho de 2008, Nota Informativa 110, Vernes c. França, 30183/06, 20 de janeiro de 2011, Informação Nota 137 e Grande Stevens e Outros c. Itália, 18640/10 e outros, 4 de março de 2014, Nota Informativa 172)
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