CASE OF S.A.S. v. FRANCE - [Swedish Translation] by the Swedish National Courts Administration

STORA KAMMAREN
(GRAND CHAMBER)

MÅL S.A.S. ./. FRANKRIKE

(Klagomål nr 43835/11)

UTSLAG

STRASBOURG

1 juli 2014

Detta utslag är slutgiltigt men kan bli föremål för redaktionell granskning.

I målet S.A.S. ./. Frankrike,

där Europadomstolen för mänskliga rättigheter, i stor kammare (Grand Chamber) bestående av:

Dean Spielmann, ordförande,
Josep Casadevall,
Guido Raimondi,
Ineta Ziemele,
Mark Villiger,

Boštjan M. Zupančič,
Elisabeth Steiner,
Khanlar Hajiyev,
Mirjana Lazarova Trajkovska,
Ledi Bianku,
Ganna Yudkivska,
Angelika Nußberger,
Erik Møse,
André Potocki,
Paul Lemmens,
Helena Jäderblom,
Aleš Pejchal, domare,
och Erik Fribergh, justitiesekreterare,

som 27 november 2013 och 5 juni 2014 har överlagt i enrum,

avger härmed följande utslag som antogs på detta datum:

FÖRFARANDE

1. Målet har sitt ursprung i ett klagomål (nr 43835/11) mot Republiken Frankrike som lämnades in till domstolen i enlighet med artikel 34 i Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna ("konventionen") av en fransk medborgare ("klaganden") den 11 april 2011. Ordföranden för femte avdelningen och sedermera ordföranden för stora kammaren gick med på sökandens begäran om att hennes namn inte skulle uppges (regel 47 § 3 i domstolens arbetsordning).

2. Klaganden företräddes i domstolen av Sanjeev Sharma, en jurist med verksamhet i Birmingham, Ramby de Mello och Tony Muman, advokater med verksamhet i Birmingham samt Satvincer Singh Juss, advokat med verksamhet i London.

Den franska regeringen ("regeringen) representerades av sin företrädare, inledningesvis Edwige Belliard, chef för rättsavdelningen, utrikesministeriet, därefter François Alabrune från maj 2014.

3. Klaganden klagade över att förbudet mot att bära kläder avsedda att dölja ansiktet på offentliga platser som infördes genom lag nr 2010-1192 den 11 oktober, berövade henne möjligheten att offentligt bära heltäckande ansiktsslöja. Hon påstod att det förekommit en kränkning av artikel 3, 8, 9 samt 11 i konventionen, var för sig samt i kombination med artikel 14 i konventionen.

4. Klagomålet tilldelades domstolens femte avdelning (regel 52, § 1). Den 1 februari 2012 fick regeringen meddelande om denna ansökan.

5. Den 28 maj 2013 avsade sig en kammare i femte avdelningen, bestårnde av Mark Villiger, ordförande, Angelika Nußberger, Boštjan M. Zupančič, Ganna Yudkivska, André Potocki, Paul Lemmens och Aleš Pejchal, domare, samt också Claudia Westerdiek, avdelningens justitiesekreterare, behörighet till förmån för stora kammaren då ingen av parterna hade några invändningar (Artikel 30 i konventionen samt regel 72).

6. Stora kammarens sammansättning fastställdes i enlighet med artikel 27 § 2 och 3 i konventionen samt regel 24.

7. Klaganden och regeringen inkom var för sig med skriftliga yttranden beträffande tillåtligheten samt fakta i målet.

8. De idéella organisationerna Amnesty International ,Liberty, Open Society Justice Initiative samt ARTICLE 19, fick tillsammans med Centrum för mänskliga rättigheter vid Gents universitet och belgiska regeringen tillåtelse att inkomma med skriftliga kommentarer (Artikel 36 § 2 i konventionen samt regel 44 § 3). Den belgiska regeringen fick också tillåtelse att medverka vid förhandlingen.

9. En förhandling ägde rum i Human Rights Building i Strasbourg 27 november 2013 (regel 59 § 3).

Inför domstolen framträdde:

(a) för svaranderegeringen
Edwige Belliard, chef för rättsavdelningen vid utrikesministeriet, 
                                Ombud,
Nathalie Ancel, chef för avdelningen för mänskliga rättigheter vid utrikesministeriet,                            Biträdande ombud                                                 
Sylvain Fournel, föredragande, avdelningen för mänskliga rättigheter, utrikesministeriet,
Rodolphe Feral, föredragande, avdelningen för mänskliga rättigheter, utrikesministeriet,
Patricia Rouault-Chalier, chef, allmänna rätts- och processavdelningen, justitieministeriet,
Eric Dumand, chef, europeiska, internationella och institutionella rätts- och processavdelningen, inrikesministeriet,         Rådgivare,

(b) till klaganden
Ramby De Mello,
Tony Muman,
Satvinder Singh Juss,                          Advokat,
Eirik Bjorge,
Anastasia Vakulenko,
Stephanie Berry,Rådgivare,

(c) till den belgiska regeringen

I. Niedlispacher                                   Biträdande ombud.

Domstolen hörde anföranden från Belliard, de Mello och Muman och från Niedlinspacher, samt svar från Belliard och de Mello på domarnas frågor.

FAKTA

I. OMSTÄNDIGHETERNA I MÅLET

10. Klaganden är fransk medborgare, är född 1990 och bor i Frankrike.

11. Av klagandens presentation framgår att hon är hängiven muslim och hon bär burka och niqab i enlighet med sin religiösa tro, kultur och personliga övertygelse. Som hon förklarar saken är burka en klädsel som täcker hela kroppen med ett nät över ansiktet och niqab är en heltäckande ansiktsslöja som bara har en öppning för ögonen. Klaganden underströk att varken hennes make eller någon annan familjemedlem hade tvingat henne att klä sig på detta sätt.

12. Klaganden tillade att hon bar niqab såväl offentligt som privat, men inte systematiskt – hon bar den t.ex. ibland inte när hon gick till läkaren, när hon träffade sina vänner, eller när hon ville umgås på offentliga platser. Hon var således nöjd med att inte hela tiden bära niqab på offentliga platser, men ville kunna ha den när hon själv så önskade, i synnerhet beroende på hennes andliga känslor. Det fanns vissa tillfällen (t.ex. i samband med religiösa tilldragelser som t.ex. Ramadan, när hon ansåg att hon borde bära den offentligt för att uttrycka sin religiösa, personliga och kulturella tro. Hennes syfte var inte att förarga andra utan att uppnå en inre frid med sig själv.

13. Klaganden krävde inte att hon borde få ha sin niqab på sig vid säkerhetskontroller t.ex. på banker eller flygplatser och samtyckte till att på begäran visa ansiktet i samband med indentitetskontroller.

14. Sedan 11 april 2011, det datum då lag nr 2010-1192 från 11 oktober 2011 trädde i kraft i hela Frankrike, har det varit förbjudet för alla att dölja sitt ansikte på offentliga platser.

II. GÄLLANDE INHEMSK LAGOCH PRAXIS

A. Lagen från 11 oktober 2010 som "förbjuder att man döljer sitt ansiktet på offentliga platser"

1. Förarbete

(a) Rapport “om att bära heltäckande ansiktsslöja inom nationellt territorium”

15. Ordförandekonferensen i nationalförsamlingen som hölls den 23 juni 2009, inrättade en parlamentarisk kommission som bestod av medlemmar från olika partier med uppgiften att utarbeta en rapport om "användningen av heltäckande ansiktsslöja inom det nationella territoriet".

16. Rapporten som omfattade ungefär 200 sidor och som lämnades in den 26 januari 2010 beskrev och analyserade den förevarande situationen. Den visade framför allt att användningen av den heltäckande ansiktsslöjan var ett nytt fenomen i Frankrike (praktiskt taget inga kvinnor bar den före år 2000) och att ca 1 900 gjorde det i slutet av 2009 (varav ca 270 bodde i franska administrativa områden utanför Europa) – nio av tio var yngre än 40 år, två tredjedelar var franska medborgare och en av fyra hade konverterat till islam. Enligt rapporten användes denna klädsel före islams tillkomst och hade inte karaktären av ett religiöst rättesnöre, utan härrörde från en radikal bekräftelse från enskilda individers sida som sökte en identitet i samhället och från extrema fundamentalistgruppers verksamhet. Rapporten antydde vidare att fenomenet inte förekom i länder i Central- och Östeuropa, och framför allt inte i Tjeckien, Bulgarien, Rumänien, Ungern, Lettland och Tyskland. Fenomenet var således inte föremål för någon debatt i dessa länder till skillnad från situationen i Sverige och Danmark, där användningen av dessa slöjor trots detta fortfarande var marginell. Dessutom hade frågan om ett allmänt förbud diskuterats i Nederländerna och Belgien (en lag "som förbjuder användningen av varje plagg som helt eller huvudsakligen döljer ansiktet har sedermera antagits i Belgien den 1 juni 2011 – se punkt 40-41 nedan). Rapporten var också kritisk till situationen i Storbritannien där den pekade på en sekteristisk trend som drevs av radikala och fundamentalistiska muslimgrupper som utnyttjade ett rättssystem som i stor omfattning skyddade individens grundläggande fri- och rättigheter för att utverka ett erkännande av rättigheter som specifikt gällde för innevånare med muslimsk tro eller ursprung.

17. Rapporten fortsatte med att kritisera "en praxis som stred mot republikens värderingar" som framgår av maximen "frihet, jämlikhet, broderskap". Den underströk att den heltäckande ansiktsslöjan, som innebar mer än bara oförenlighet med sekularism, utgjorde ett intrång i frihetsprincipen eftersom den var en symbol för en sorts undergivenhet och genom sin blotta existens motverkade såväl principen för jämställdhet som för människornas lika värde. Rapporten konstaterade vidare att den heltäckande ansiktsslöjan representerade ett förnekande av broderskapet och var rena motsatsen till kontakt med andra samt ett flagrant inkräktande på den franska principen om att leva tillsammans (le "vivre ensemble").

Rapporten som således konstaterade nödvändigheten av att "befria kvinnor från underkastelsen med en heltäckande ansiktsslöja", förespråkade ett tredelat handlingssätt: att övertyga och skydda kvinnor samt att överväga ett förbud. Den innehöll följande fyra förslag: för det första att anta en resolution som på nytt hävdade republikens värderingar och som fördömde användningen av heltäckande ansiktsslöja som varande i strid mot sådana värderinga, för det andra att påbörja en allmän karläggning av fenomenen sammanslagning, diskriminering och avvisande av andra på grund av deras ursprung eller tro, samt av villkoren för en rättvis skildring av andlig mångfald, för det tredje att öka medvetenheten och utbildningen ifråga om ömsesidig respekt och mångfald samt sprida kännedomen om olika jämkningsmekanismer och för det fjärde att anta lagar som garanterar skydd för kvinnor som utsatts för tvång, något som skulle stärka situationen för de offentliga tjänstepersoner som ställs inför detta fenomen och hindra denna praxis. Rapporten underströk att det såväl bland den parlamentariska kommissionens medlemmar som de politiska formationer som är företrädda i parlamentet, inte fanns något enhälligt stöd för att anta en lag som medförde ett allmänt och absolut förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja på offentliga platser.

(b) Nationella rådgivande kommittén för mänskliga rättigheters åsikt "om användningen av heltäckande ansiktsslöja"

18. Under tiden hade Nationella rådgivande kommittén för mänskliga rättigheter (Commission nationale consultative des droits de l’homme – CNCDH) utfärdat ett "yttrande om användningen av heltäckande ansiktsslöja" med innebörden att den inte förordade en lag som innebar ett allmänt och absolut föbud. Den ansåg främst att enbart principen för sekularism inte ensam kunde tjäna som grund för en allmän åtgärd, eftersom det inte var staten som skulle avgöra huruvida en given fråga hamnade inom området religion och att den allmänna ordningen kunde motivera ett förbud enbart om ett sådant var begränsat i tid och rum. Yttrandet framhöll även risken för att stigmatisera muslimer och påpekade att ett allmänt förbud skulle kunna vara till nackdel för kvinnor, i synnerhet eftersom de som tvingades bära heltäckande ansiktsslöja dessutom skulle nekas tillträde till offentliga platser.

19. Med detta sagt, konstaterade CNCDH att stöd till kvinnor som utsatts för någon form av våld måste prioriteras politiskt. I syfte att bekämpa varje form av bakåtsträvande förespråkade den ett främjande av dialogkultur, öppenhet och återhållsamhet med avsikten att utveckla en bättre förståelse för religioner samt för republikens principer. Den efterlyste bättre kurser i samhällskunskap – däribland undervisning och utbildning om mänskliga rättigheter – på alla nivåer och för såväl män som kvinnor. Den eftersträvade en rigorös tillämpning av principerna för sekularism och neutralitet inom den offentliga sektorn samt en tillämpning av befintlig lagstiftning. Den uttryckte även en önskan att sociologiska och statistiska studier parallellt skulle bedrivas för att övervaka händelseutvecklingen när det gäller användningen av heltäckande ansiktsslöja.

(c) Högsta förvaltningsdomstolens (Conseil d’État) studie om “tänkbara rättsliga grunder för att förbjuda den heltäckande ansiktsslöjan”

20. Den 29 januari 2010 uppdrog premiärministern åt högsta förvaltningsdomstolen att genomföra en studie om "de rättsliga grunderna för ett förbud mot den heltäckande ansiktsslöjan" som skulle vara så "omfattande och effektiv som möjligt".

21. Högsta förvaltningsdomstolen slutförde således sin "studie om de tänkbara rättsliga grunderna för att förbjuda den heltäckande ansiktsslöjan" vars rapport antogs av en fulltalig generalförsamling den 25 mars 2010. Den tolkade frågan som den fått sig tillställd enligt följande: kan vi av särskilda skäl och inom fastställda gränser tänka oss ett rättsligt förbud mot användning av den heltäckande ansiktsslöjan som sådan, eller blir vi tvungna att ta upp den mer allmänna frågan om att dölja ansiktet, där användningen av detta plagg bara är ett exempel?

22. Högsta förvaltningsdomstolen anmärkte först att befintlig lagstiftning redan på olika sätt har behandlat denna fråga, antingen genom bestämmelser med innebörden att förbjuda vissa personer att under vissa omständigheter bära den heltäckande ansiktsslöjan genom att införa tillfälliga restriktioner mot att dölja ansiktet med tanke på den allmänna ordningen, eller genom att överväga straffrättsliga påföljder för de som uppviglar till sådant bruk. Den konstaterade emellertid att de aktuella bestämmelserna var varierande till sin karaktär och att jämförbara demokratier var som Frankrike i att inte ha några nationella lagar som medförde allmänna förbud mot sådant bruk på offentliga platser. Med tanke på denna slutsats, ifrågasatte högsta förvaltningsdomstolen den rättsliga och praktiska genomförbarheten för ett förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja på offentliga platser med hänsyn till de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, konventionen samt lagar i Europeiska Unionen. Den konstaterade att det var omöjligt att rekommendera ett förbud mot den heltäckande ansiktsslöjan som ett plagg som representerade värderingar som var oförenliga med republikens, då ett sådant förbud skulle bli rättsligt svagt och svårt att tillämpa i praktiken. Den konstaterade framför allt att jämställdhetsprincipen inte var tänkt att tillämpas på den enskilda personen, dvs. på en enskild persons utövande av sin personliga frihet. Den ansåg vidare att ett mindre specifikt förbud mot avsiktligt döljande av ansiktet som huvudsakligen grundade sig på hänsyn till den allmänna ordningen och med en mer eller mindre fri tolkning inte rättsligt kunde tillämpas utan hänsyn till hela det offentliga rummet enligt rådande rättspraxis i konstitutionen eller konventionen.

23. Högsta förvaltningsdomstolen ansåg emellertid att det som lagen ser ut för närvarande skulle vara möjligt att anta mer sammanhängande lagar som skulle vara bindande och restriktiva och som bestod av två olka bestämmelser: för det första, som föreskrev att det var förbjudet att bära något som helst plagg eller tillbehör som syftade till att dölja ansiktet så att identifiering hindrades, antingen för att trygga den allmänna ordningen där den hotades, eller där identifiering föreföll nödvändig för tillträde till eller rörelse på/i vissa platser, eller på grund av vissa formaliteter, för det andra för att införa effektivare verkställighetsåtgärder som skulle vara särskilt riktade mot individer som tvingade andra att dölja ansiktet och på så sätt dölja sin identitet på offentliga platser.

(d) Nationalförsamlingens resolution ”om respekt för republikens värderingar vid en tidpunkt då dessa urholkas som en följd av utvecklingen av radikala metoder"

24. Den 11 maj 2010 antog nationalförsamlingen enhälligt en resolution ”om respekt för republikens värderingar vid en tidpunkt då dessa urholkas som en följd av utvecklingen av radikala metoder".

I denna resolution gjorde nationalförsamlingen följande uttalande:

“1. Anser att radikala metoder som urholkar värdigheten och jämlikheten mellan män och kvinnor, varav en är användningen av den heltäckande ansiktsslöjan, är oförenliga med republikens värderingar,

2. Fastställer att yttrande-, åsikts- eller trosfrihet inte kan hävdas av någon i syfte att trotsa allmänna regler utan hänsyn till de värderingar, rättigheter eller skyldigheter som samhället bygger på,

3. Bekräftar ånyo högtidligen sin respekt för principerna om värdighet, frihet, jämlikhet och broderskap mellan människor,

4. Uttrycker önskemålet om att kampen mot diskriminering samt främjandet av jämlikhet mellan män och kvinnor borde prioriteras i offentlig politik om lika möjligheter, i synnerhet i det nationella utbildningssystemet,

5. Anser det nödvändigt att alla till buds stående medel utnyttjas för att garantera effektivt skydd för kvinnor som utsätts för tvång eller påfrestningar, i synnerhet de som tvingas bära heltäckande ansiktsslöja".

(e) Proposition

25. Förslaget till en lag som förbjuder döljandet av en persons ansikte på offentliga platser framlades i maj 2010 eftersom regeringen ansåg att övriga alternativ (medling eller resolution i parlamentet) inte var tillräckligt effektiva och att ett förbud som begränsades till vissa platser eller omständigheter inte skulle ha varit ett lämpligt sätt att trygga de aktuella principerna och skulle ha varit svåra att tillämpa (lagförslag om förbud mot att dölja sitt ansikte på offentlig plats, konsekvensbedömning, maj 2010).

Propositionen innehöll en "motivering" som lyder enligt följande:

"Frankrike är aldrig själv så trogen sin historia, sitt öde, sitt ansikte, som när landet enas kring republikens värderingar – frihet, jämlikhet, broderskap. Dessa värderingar utgör grundstenen för vårt sociala förbund. De garanterar nationens sammanhållning, de utgör grunden för principerna om respekt för människovärdet samt jämlikheten mellan män och kvinnor.

Det är dessa värden som idag har ifrågasatts genom principen med att dölja ansiktet på offentlig plats, i synnerhet genom att bära heltäckande ansiktsslöja.

Denna fråga har i ungefär ett år nu gett upphov till omfattande offentlig debatt. Slutsatsen, som styrks av vittnesbörd samt rapporten från nationalförsamlingens kommission, är enhällig. Även om fenomenet för närvarande är marginellt utgör användningen av den heltäckande ansiktsslöjan en sekteristisk manifestation för ett avvisande av republikens värderingar. Döljandet av ansiktet på offentlig plats, vilket för berörda personer innebär ett förnekande av att tillhöra ett samhälle medför ett symboliskt och avhumaniserande våld som inte är förenligt med det sociala mönstret.

Förordnande av särskilda åtgärder som medför partiella förbud begränsade till vissa platser och, i förekommande fall, till vissa perioder eller när det gäller vissa tjänster har planerats. En sådan lösning skulle förutom att den skulle möta stora svårigheter vid tillämpningen, inte utgöra mer än en otillräcklig, indirekt och kringgående respons på det faktiska problemet.

Det frivilliga och systematiska döljandet av ansiktet är problematiskt eftersom det helt enkelt inte är förenligt med de grundläggande kraven på att "leva tillsammans" i det franska samhället.

Försvaret av den allmänna ordningen begränsas inte till att bevara lugnet, den allmänna hälsan eller säkerheten. Den gör det också möjligt att förbjuda uppträdande som direkt stride mot regler som är väsentliga för det republikanska sociala förbund som vårt samhälle bygger på.

Det systematiska döljandet av ansiktet på offentlig plats, vilket strider mot broderskapets ideal, uppfyller inte heller minimikravet på hövlighet som är nödvändigt för det sociala samspelet.

Denna form av offentlig isolering strider vidare klart, också där det sker frivilligt eller är accepterat, mot principen om respekt för människovärdet. Det handlar dessutom inte bara om värdigheten för den person som isoleras på detta sätt, utan också värdigheten för andra som delar samma offentliga rum och som därmed behandlas som individer som man måste skyddas mot genom att vägra varje form av utbyte, även om detta bara sker visuellt.

När det gäller den heltäckande ansiktsslöjan som bara bärs av kvinnor går denna kränkning av en persons värdighet slutligen hand i hand med ett offentligt uttryck för förnekandet av jämlikheten mellan män och kvinnor.

Efter att ha blivit tillfrågadt om vilka rättsliga lösningar som står till buds för myndigheterna för att hindra utvecklingen av detta fenomen, har högsta förvaltningsdomstolen tänkt sig ett tillvägagångssätt som bygger på en ny uppfattning om den allmänna ordningen, vilken betraktas i sin "icke-materiella" dimension.

Även om den ansåg att ett sådant synsätt var alltför innovativt, gjorde den det efter att ha konstaterat att detta avspeglades i vissa rättsbeslut, framför allt i ett beslut där konstitutionsdomstolen hade konstaterat att villkoren för ett "normalt familjeliv" som garanteras utlänningar som bor i Frankrike, på ett rättsligt giltigt sätt kunde utesluta polygami, eller rättspraxis vid högsta förvaltningsdomstolen själv, något som tillät vissa seder och bruk som, även om de utövades i samförstånd, kunde förbjudas när den kränkte människovärdet. Detta gäller i synnerhet när ifrågavarande praxis, t.ex. döljandet av ansiktet, inte kan betraktas som oskiljbar från utövandet av en grundläggande frihet.

Detta är de faktiska principerna för vårt sociala förbund såsom nationalförsamlingen högtidligen upprepade när den enhälligt den 11 maj 2010 antog sin resolution om respekt för republikens värderingar, som förbjuder självisolering för varje person som skärmar av sig från andra samtidigt som man lever bland dessa.

Bruket att dölja sitt ansikte, något som i vissa situationer också skulle kunna innebära fara den allmänna säkerheten, har följaktligen ingen plats inom Frankrikes territorium. Overksamhet från myndigheternas sida skulle kunna tyda på en oacceptabel underlåtenhet att försvara de principer som republikens förbund vilar på.

Det är för dessa principers skull som den aktuella propositionen, efter en nödvändig period av förklaring och utbildning, i vår lagstiftning avser att införa en väsentlig regel för samhällslivet som innebär att "ingen får på offentlig plats bära kläder som syftar till att dölja ansiktet".

26. Propositionen stöddes av nationalförsamlingens delegation om kvinnors rättigheter och jämställdhet (informationsrapport som registrerades den 23 juni 2010, nr 2646) och den stående lagstiftningskommittén (Commission des lois) utfärdade en gynnsam rapport (som registrerades den 23 juni 2010, nr 2648).

27. Lagen antogs av nationalförsamlingen den 13 juli 2010 med 335 röster för, en röst mot samt tre nedlagda röster och av senaten den 14 september 2010 med 246 röster för och en nedlagd röst. Efter författningsrådets beslut den 7 oktober 2010 som fastställde att lagen var förenlig med konstitutionen (se punkt 30 nedan), antogs den 11 oktober 2010.

2. Relevanta bestämmelser i lag nr 2010-1192

28. Paragraf 1 till 3 (i kraft sedan 11 april 2011) i lag nr 2010-1192 från 11 oktober 2010 "som förbjuder döljandet av en persons ansikte på offentlig plats" lyder enligt följande:

Paragraf 1

"Ingen får på offentlig plats bära kläder som syftar till att dölja ansiktet".

Paragraf 2

"I. - Med avseende på paragraf 1 omfattar "offentlig plats" allmän väg samt varje plats som är öppen för allmänheten eller avsedd för offentlig tjänst.

II. - Det förbud som föreskrivs i paragraf 1 ska inte gälla om klädseln föreskrivs eller godkänns genom primär eller sekundär lagstiftning, om den är motiverad utifrån hälso- eller yrkesrelaterade skäl, eller om den bärs i samband med idrott, festligheter alternativt konstnärliga eller traditionella evenemang.

Paragraf 3

"Varje brott mot förbudet i paragraf 1 ska bestraffas med böter till ett belopp som gäller för ringa förseelse av andra klass (överträdelser) [max 150 euro].

En skyldighet att gå en medborgarskapskurs, såsom föreskrivs i punkt 8o i artikel 131-16 i brottsbalken, kan åläggas som tillägg till eller istället för böter".

Bestämmelsen om skyldigheten att gå en medborgarskapskurs återfinns i Artikel R. 131-35 till R. 131-44 i brottsbalken. Syftet med kursen är att påminna den dömda personen om de republikanska värderingarna om tolerans och respekt för människovärdet och för att de ska bli medvetna om sitt straffrättsliga och civilrättsliga ansvar tillsammans med de skyldigheter som genom livet i samhället. Kursen syftar också till att påskynda personens integrering i samhället (artikel R. 131-35)

29. Lag nr 2010-1192 (paragraf 4) införde också följande bestämmelser i brottsbalken:

Artikel 225-4-10

"Den som genom hot, våld, tvång, myndighetsmissbruk, på grund av deras könstillhörighet, tvingar en eller flera andra person att dölja ansiktet ska straffas med fängelse i ett år samt med böter på 30 000 euro.

Om brottet begås mot minderårig, ska straffet ökas till två års fängelse och böter med 60 000 euro.

B. Författningsrådets beslut från 7 oktober 2010

30. Författningsrådet (Conseil constitutionnel) som ärendet av ordförandena för nationalförsamlingen och senaten hade hänskjutits till den 14 september 2010, såsom föreskrivs i andra stycket, artikel 61 i konstitutionen, förklarade genom ett beslut den 7 oktober 2010 (nr 2010-613 DC) med en reservation (punkt 5) att lag nr 2010-1192 överensstämde med konstitutionen. Beslutet lyder enligt följande:

“... 3. Artikel 4 i deklarationen om människans och medborgarens rättigheter från 1789 tillkännager: "Frihet består i friheten att göra allt som inte skadar någon annan, därav att utövandet av de naturliga rättigheterna för varje individ inte har några andra begränsningar än de som försäkrar varje annan medlem av samhället samma rättigheter Dessa begränsningar kan endast fastställas genom lag". Artikel 5 i samma deklaration tillkännager: "Lagen kan endast förbjuda sådana handlingar som skadar samhället. Ingenting kan förhindras, som inte är förbjudet i lag och ingen kan tvingas att göra något som inte är föreskrivet i lag". Artikel 10 tillkännager: "Ingen skall antastas på grund av sina åsikter, inkluderande hans religiösa övertygelse, förutsatt att deras uttryck inte stör den allmänna ordningen som fastställts i lag Stycke 3 i inledningen till 1946 års konstitution föreskriver slutligen: "Lagen ska garantera kvinnor samma rättigheter som män inom alla områden".

4. Paragraf 1 och 2 i den lag som hänskjutits till granskning är tänkta som svar på praxis som fram till nyligen var ytterst sällsynta och som består i att dölja ansiktet på offentlig plats. Den lagstiftande församlingen ansåg att sådan praxis skulle kunna innebära en fara för den allmänna säkerheten och inte överensstämma med minimikraven på samhällslivet. Den ansåg också att de kvinnor som dolde sitt ansikte, frivilligt eller ej, hamnade i en situation av utanförskap och underlägsenhet som var klart oförenlig med de konstitutionella principerna för frihet och jämlikhet. När den lagstiftande församlingen godkände de lagförslag man fått att granska, övervägde och generaliserade man regler som tidigare varit reserverade för särskilda situationer i syfte att skydda den allmänna ordningen.

5. Med tanke på de syften man försökte uppnå och med hänsyn till karaktären på de påföljder som införts vid vägran att foga sig efter de nya regler som fastställts, har den lagstiftande församlingen godtagit lagförslag vilka på ett sätt som inte är orimligt förenar tryggandet av den allmänna ordningen med en garanti för konstitutionellt skyddade rättigheter. Att förbjuda döljandet av ansiktet på offentlig plats kan, utan att i överkant kränka artikel 10 i 1789 års deklaration, inte begränsa utövandet av religionsfriheten i gudstjänstlokaler som är öppna för allmänheten. Med denna reservation strider paragraf 1 till 3 i den lag som hänskjutits för granskning inte mot konstitutionen.

6. Paragraf 4 i den lag som hänskjutits för granskning, som med ett års fängelse samt böter med 30 000 euro straffar den som tvingar en annan person att dölja sitt ansikte och paragraf 5 till 7 i samma lag som rör ikraftträdandet av lagen samt dess tillämpning strider inte mot konstitutionen. ...”

C. Premiärministerns cirkulär från 2 mars 2011

31. Premiärministerns cirkulär, som publicerades i den officiella tidningen den 3 mars 2011 och som handlar om tillämpningen av lag nr 2010-1192 från 11 oktober 2010 som förbjuder döljandet av ansiktet på offentlig plats, innehåller följande tillkännagivanden;

“... I. Lagens omfattning

1. Faktorer som utgör döljande av ansiktet på offentlig plats

Döljandet av ansiktet på offentlig plats är från och med 11 april 2011 förbjudet i hela republikens territorium – såväl i det egentliga Frankrike som i dess utomeuropeiska administrativa områden. Brottet uppstår då en person bär ett klädesplagg som syftar till att dölja dennes ansikte och när denne befinner sig på offentlig plats. Dessa två villkor är nödvändiga och tillräckliga.

(a) Döljande av ansiktet

Förbudets omfattning

Klädesplagg som syftar till att dölja ansiktet är sådana som gör att personen ifråga inte kan identifieras. Ansiktet behöver inte vara helt och hållet dolt för att detta ska vara fallet.

Nedanstående är förbjudna – listan är emellertid inte fullständig: användning av rånarluvor (cagoules), heltäckande slöjor (burka, niqab), masker eller alla andra tillbehör eller klädesplagg som, var för sig eller i kombination med andra, döljer ansiktet. Eftersom brottet klassas som ringa förseelse (överträdelse), är frågan om avsikt ovidkommande – det räcker med att klädesplagget är avsett att dölja ansiktet.

Lagstadgade undantag

Paragraf 2 i lagen föreskriver ett antal undantag för förbudet mot att dölja sitt ansikte.

Förbudet gäller för det första inte "om klädesplagget föreskrivs eller godkänns genom primär eller sekundär lagstiftning". Så är t.ex. fallet enligt artikel L. 431-1 i vägtrafikförordningen som kräver att motorcykelförare har störthjälm.

Förbudet gäller för det andra inte om kläderna "är motiverade på grund av hälso- eller yrkesrelaterade skäl". De yrkesrelaterade skälen handlar i synnerhet om det ämne som omfattas av artikel L 4122-1 i anställningslagen: "arbetsgivarens instruktioner ska, i synnerhet när riskens karaktär så motiverar, föreskriva användningsvillkoren för all utrustning, alla sorters skydd och alla farliga ämnen och blandningar. De ska vara avsedda för de uppgifter som ska utföras".

Förbudet gäller slutligen inte om kläderna "bärs i samband med idrott, festligheter alternativt konstnärliga eller traditionella evenemang". Religiösa processioner faller, om de har traditionell karaktär, inom ramen för de undantag för förbudet som fastställts i paragraf 1.Det finns också ett undantag för de ansiktsskydd som föreskrivs i ett antal idrotter.

Bestämmelserna i lagen från 11 oktober 2011 gäller utan förfång för varje annan bestämmelse som i övrigt kan förbjuda eller reglera användningen av kläder inom vissa offentliga tjänster och som fortfarande är i kraft.

Så är fallet för lag nr 2004-228 från 15 mars 2004 som, i enlighet med principen om sekularism, reglerar användningen av symboler eller kläder som visar upp religiös tillhörighet i statliga grund- och gymnasieskolor (artikel L. 141-5-1 i nationella utbildningsbalken samt tillämpningscirkulär från 18 maj 2004). Andra bestämmelser som fortfarande gäller är de som rör rättigheterna för sjukhusbundna patienter, bilaga till cirkuläret från 2 mars 2006 om sjukhusbundna patienters rättigheter, samt de från cirkuläret av 2 februari 2005 om sekularism vid hälsovårdsinrättningar.

(b) Definition av offentlig plats

Paragraf 2 i lagen föreskriver att "offentlig plats omfattar allmän väg samt varje plats som är öppen för allmänheten eller avsedd för offentlig tjänst".

Begreppet allmän väg behöver ingen kommentar. Påpekas bör att fordon som körs på allmän väg, med undantag för de som används för kollektivtrafik, betraktas som privat plats. En person som döljer sitt ansikte i en privat bil begår således inte det brott som avses i lagen. Den situationen kan emellertid omfattas av vägtrafikförordningen som föreskriver att framförande av fordon inte får risker den allmänna säkerheten.

Platser som är öppna för allmänheten är de till vilka tillträdet inte är begränsat (stränder, allmänna trädgårdar, allmänna stigar, osv.) samt platser till vilka tillträde är möjligt, också på vissa villkor, så tillvida att alla som önskar kan uppfylla fordringarna (t.ex. genom att köpa biljett till bio eller teater). Kommersiella lokaler (kaféer, restauranger, butiker) banker, stationer, flygplatser samt olika varianter på kollektivtrafik utgör offentlig plats.

Platser avsedda för offentlig tjänst är t.ex. lokaler för offentliga institutioner, domstolar samt administrativa organ, tillsammans med andra organ som tillhandahåller offentliga tjänster. Dessa omfattar framför allt lokaler som hör till diverse myndigheter och inrättningar, kommunala organ samt deras offentliga inrättningar, stadshus, domstolar, prefekturer, sjukhus, postkontor, utbildningsinstitutioner (grund- och gymnasieskolor, universitet), social- och försäkringskassekontor, arbetsförmedlingar, museer samt bibliotek.

2. Brist på restriktioner som rör religionsfrihet i gudstjänstlokaler.

Gudstjänstlokaler som är öppna för allmänheten faller inom ramen för lagen. Författningsdomstolen har emellertid konstaterat att "förbud mot döljande av ansiktet på offentlig plats, utan att i överkant kränka artikel 10 i 1789 års deklaration, inte kan begränsa utövandet av religionsfriheten i gudstjänstlokaler som är öppna för allmänheten.

3. Påföljder för brottet att dölja ansiktet.

Paragraf 3 i lagen föreskriver att varje överträdelse av förbudet mot att dölja ansiktet på offentlig plats ska straffas med böter motsvarande ringa förseelse av andra klass (max 150 euro). Att döma denna typ av böter faller på närdomstolarna (jurisdictions de proximité).

En skyldighet att gå en medborgarskapskurs kan också åläggas av samma domstol som tillägg till eller i stället för böter. Dessa kurser, som anpassas till karaktären på det brott som begåtts måste framför allt se till att berörda personer blir påminda om republikens värderingar om jämlikhet och respekt för människovärdet.

4. Påföljd vid tvång

Att dölja ansiktet på offentlig plats kan vara en följd av tvång gentemot den aktuella personen och den tredje parten kommer då att ha gjort sig skyldig till att ha tvingat en person att dölja sitt ansikte.

Detta brott, som avses i paragraf 4 i lagen (genom att införa en ny artikel 225-4-10 i brottsbalken), straffas med ett års fängelse och böter på 30 000 EUR. Om brottet begås mot minderårig, ska straffet ökas till två års fängelse och böter med 60 000 EUR.

Straffet för sådant uppträdande ingår som en del i myndigheternas policy för att med kraft bekämpa varje form av diskriminering och våld mot kvinnor, något som utgör en oacceptabel kränkning av principen för jämställdhet.

II. Erforderligt uppträdande inom offentliga tjänster

(a) Chefens roll

När det gäller de befogenheter som denne besitter och som ska garantera att avdelningen fungerar korrekt, ansvarar chefen för överensstämmelsen med lagen av 11 oktober 2020 och med de åtgärder som vidtas, i synnerhet uppdateringen av interna regler, för dess tillämpning.

Det är chefens skyldighet att presentera och förklara andemeningen och logiken bakom lagen för personalen som denne ansvarar för, i syfte att garantera att de iakttar dess bestämmelser och har möjlighet att på bästa sätt genomdriva att användarna av de offentliga tjänsterna följer dessa

Det faller också på chefen att se till att sådan lämplig information som regeringen har fastställt, tillgängliggörs i form av affischer och broschyrer i lokaler som tar emot eller som är öppna för allmänheten.

(b) Begränsningar i tillträdet till lokaler avsedda för offentliga tjänster

Från och med 11 april 2011 har personal med ansvar för offentliga tjänster och som redan nu har behövt uppmana enskilda personer att tillfälligt visa ansiktet för att bestyrka sin identitet, rätt att vägra tillgång till dessa tjänster när det gäller personer vars ansikte är dolt.

Om den person vars ansikte är dolt redan har kommit in i lokalen, rekommenderas att personalen påminner personen ifråga om gällande regler och ber denne att iaktta lagen genom att blotta ansiktet eller lämna lokalen. En person vars ansikte är dolt kan inte utnyttja offentliga tjänster.

Lagen ger emellertid inte personalen under några omständigheter befogenheten att tvinga en person att visa ansiktet eller ge sig av. Utövandet av sådant tvång skulle innebära en olaglig handling och kan leda till rättsliga åtgärder. Det är således absolut förbjudet.

Inför vägran att foga sig måste personalmedlemmen eller dennes närmast högre chef kontakta polisen, som uteslutande har rätt att notera och rapportera brottet och, i förekommande fall, bekräfta den aktuella personens identitet. Särskilda instruktioner för sådana incidenter lämnas av inrikesministern till polisen.

Att vägra tillgång till en tjänst kan bara omprövas när det gäller särskilda nödsituationer, i synnerhet de som har medicinsk karaktär.

III ― Information till allmänheten

Tiden fram till det att förbudet mot att dölja ansiktet träder i kraft, bör användas till att allmänheten blir informerad på lämpligt sätt.

(a) Allmän information

En affisch som distribueras på papper eller i elektronisk form av olika ministerier genom deras respektive nätverk ska sättas upp på ett synligt sätt på platser/i lokaler som är öppna för allmänheten eller avsedda för offentlig tjänst.

Affischen omfattar parollen "i republiken täcker man inte sitt ansikte" (la République se vit a visage découvert") och talar om att förbudet mot att dölja ansiktet på offentlig plats träder i kraft den 11 april 2011.

Denna affisch kan för de som vill ha mer exakt information om bestämmelserna i lagen bytas ut mot en broschyr som distribueras genom de olika tjänsterna på samma sätt och enligt samma rutiner som affischen.

För personer som önskar besöka Frankrike, kommer denna broschyr också att finnas på engelska och arabiska hos franska konsulat utomlands.

Dessa två dokument som tillhandahåller allmän information kommer också att finnas tillgängliga på webbplatsen som också har ett avsnitt med svar på de olika frågor som uppkommer till följd av tillämpningen av denna lag.

(b) Information till personer som direkt berörs av döljande av ansiktet

Ett program för information till berörda personer har tagits fram av ministeriet för städer och centra i samarbetet med ministeriet för solidaritet och social sammanhållning samt inrikesministeriet.

Syftet med denna information, kännedom och individuella stödprogram är att främja dialog för att övertyga den lilla minoritet som döljer ansiktet att rätta sig efter det förbud som parlamentet har infört. Dialogen innebär ingen förhandling – idén är att genom en förklaringsprocess få berörda parter att självmant avstå från ett bruk som strider mot republikens värderingar.

Programmet, om vilket särskilda instruktioner har utfärdats av ministeriet för städer och centra, förlitar sig främst på föreningar och samhällets nätverk inom ramen för kvinnors rättigheter, i synnerhet nätverk med informationscentra om kvinnors rättigheter (centres d’information des droits des femmes – CDIFF), "prefektens 300 delegerade" samt "stafettarbetare" i lokalsamhällen.

Programmet kommer också att mobilisera alla de som arbetar med social medling, i synnerhet medlare inom det nationella utbildningssystemet.

Syftet är att tillhandahålla heltäckande information om lagen samt personligt stöd till personer som döljer ansiktet. ...”

D. Övriga cirkulär

32. Den 11 mars 2011 utfärdade justitieministern ett cirkulär "rörande presentationen av bestämmelserna om brottet med att dölja ansiktet på offentlig plats". Den tillställdes bl.a. allmänna åklagare vid appellations- och lägre domstolar för åtgärd samt för kännedom till ordförandena i appellationsdomstolarna och underrätterna för tvistemål (tribunaux de grande instance). Cirkuläret presenterade brottet med att dölja ansiktet på offentlig plats. Det innehöll också antydningar om tillämpningen av de nya straffbestämmelserna med avseende på principerna för hur man fastställer brottet och åtalar förövaren samt hur medborgarskapskurserna ska organiseras.

33. Den 31 mars 2011 tillställde inrikesministern kommissionärerna för polis, prefekter samt högkommisarien (för utomeuropeiska territorier) ett cirkulär med syftet att "ge instruktioner till tjänstepersoner inom [det ministeriet] och i synnerhet till polisen om tillämpningen av lagen från 11 oktober 2010". Cirkuläret innehöll särskilt indikationer om begreppet att dölja ansiktet och om de platser där förbudet gällde, och underströk att en person i gudstjänstlokal som utövade sin religion sannolikt inte skulle åtalas och "rekommenderade att polisen skulle undvika varje ingripande i omedelbar närhet av gudstjänstlokal som skulle kunna tolkas som en indirekt begränsning av religionsfriheten".

E. Utslag från kassationsdomstolens avdelning för brottmål den 5 mars 2013

34. Kassationsdomstolen fick i uppdrag att pröva ett överklagande i en rättsfråga (nr 12-808091) av ett utslag från närdomstolen i Paris, daterad den 12 december 2011, i vilket en kvinna hade blivit beordrad att gå en två veckor lång medborgarskapskurs för att ha burit heltäckande ansiktsslöja i syfte att protestera mot lagen från 11 november 2010 i samband med en demonstration med detta syfte utanför Elyséepalatset. Vid undersökning av de argument som framförts av klagandena enligt artikel 9 i konventionen, förklarade avdelningen för brottmål följande den 5 mars 2013:

"...medan närdomstolen gjorde fel när man ignorerade de religiösa skälen till den ifrågasatta demonstrationen, borde utslaget inte ogillas så tillvida att även om artikel 9 i konventionen ... garanterar tanke-, samvets- och religionsfrihet, föreskriver artikelns stycke 2 att denna frihet bara omfattas av sådana inskränkningar som föreskrivs i lag och som behövs i ett demokratiskt samhälle i den allmänna säkerhetens intresse, för att skydda den allmänna ordningen, hälsan eller moralen, eller för att skydda andra personers fri- och rättigheter, ... detta är fallet när det gäller lagen som förbjuder att ansiktet helt täcks på offentlig plats, eftersom denna syftar till att skydda den allmänna ordningen och säkerheten genom att kräva att alla som vistas på offentlig plats ska visa sitt ansikte, ...".

III. TILLÄMPLIG INTERNATIONELL RÄTT OCH PRAXIS

A. Resolution 1743 (2010) och rekommendation 1927 (2010) från Europarådets parlamentariska församling samt synpunkt från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter

1. Resolution 1743 (2010) och rekommendation 1927 (2010) från Europarådets parlamentariska församling om islam, islamism samt islamofobi i Europa

35. Resolution 1743 (2010) som antogs den 23 juni 2010, förklarar särskilt:

“14. Församlingen, som påminner om sin resolution 1464 (2005) om kvinnor och religion i Europa, uppmanar samtliga muslimska grupper att frångå eventuella traditionella tolkningar av islam som förnekar jämställdhet och begränsar kvinnors rättigheter, såväl inom familjen som i det offentliga livet. Denna tolkning är inte förenlig med människovärdet och demokratiska normer – kvinnor är i alla avseende jämställda med män och måste behandlas i enlighet med detta och utan undantag. Diskriminering av kvinnor strider, oavsett om den grundar sig på religiösa traditioner elle ej, mot artikel 8, 9, och 14 i konventionen, artikel 5 i dess protokoll nr 7 och 12. Ingen religiös eller kulturell relativism får åberopas för att rättfärdiga kränkningar av den personliga integriteten. Den parlamentariska församlingen anmodar därför medlemsstaterna att vidta alla erforderliga åtgärder för att utrota radikal islamism och islamofobi som kvinnor huvudsakligen är offer för.

15. I detta avseende upplevs ofta beslöjande av kvinnor, i synnerhet heltäckande sådan med burka eller niqab ofta som en symbol för mäns underkuvande av kvinnor, som begränsar kvinnornas roll i samhället, som begränsar deras yrkesliv och hindrar deras sociala och ekonomiska verksamhet. Varken heltäckande ansiktsslöja eller ens huvudduk anses av alla muslimer vara en av islam ålagd skyldighet, utan betraktas snarare av många som en social och kulturell tradition. Församlingen anser att denna tradition kan innebära ett hot mot kvinnors värdighet och frihet. Ingen kvinna ska av sin grupp eller familj bli tvingad att bära religiös klädsel. Varje handling som innebär förtryck, beslag eller våld utgör ett brott som måste straffas enligt lagen. Kvinnliga offer för sådana brott måste, oavsett deras status, skyddas av medlemsstaterna och få tillgång till stöd- och rehabiliteringsåtgärder.

16. Av denna anledning överväger parlament i ett flertal europeiska länder möjligheten att förbjuda användningen av burka eller niqab. Artikel 9 i konventionen innefattar enskilda personers rätt att fritt välja religiös klädsel eller ej privat eller offentligt. Lagliga inskränkningar i denna frihet kan vid behov vara motiverade i ett demokratiskt samhälle, i synnerhet i säkerhetssyfte eller där enskilda personers offentliga eller yrkesrelaterade funktioner kräver religiös neutralitet från deras sida eller att deras ansikte kan ses. Ett allmänt förbud mot att bära burka eller niqab skulle emellertid förvägra kvinnor som obehindrat önskar göra det rätten att dölja ansiktet.

17. Ett allmänt förbud skulle dessutom få den negativa effekten att skapa ett familje- och grupptryck på muslimska kvinnor att hålla sig hemma och begränsa sina kontakter till andra kvinnor. Muslimska kvinnor skulle kunna bli ännu mer utestängda om de slutade gå till skolor och liknande institutioner, började hålla sig borta från offentliga platser och slutade arbeta utanför sina grupper för att inte bryta mot sina familjetraditioner. Församlingen uppmanar därför medlemsstaterna att ta fram riktade åtgärder för att öka muslimska kvinnors kännedom om sina rättigheter, hjälpa dem att delta i det offentliga livet och erbjuda dem lika möjligheter till ett yrkesliv och för att skaffa sig socialt och ekonomiskt oberoende. I detta avseende är utbildning av unga muslimska kvinnor samt av deras föräldrar och familjer av största vikt. Det är särskilt viktigt att eliminera alla former av diskriminering mot flickor och att utveckla utbildningen om jämställdhet utan fördomar och på alla nivåer i utbildningssystemet".

36. I sin rekommendation 1927 (2010), vilken antogs samma dag, bad Europarådets parlamentariska församling Europarådets ministerkommitté att i synnerhet:

"3.13. uppmana medlemsstaterna att inte införa ett allmänt förbud mot heltäckande ansiktsslöja eller annan religiös eller särskild klädsel, utan att skydda kvinnor från allt psykiskt och fysiskt tvång samt skydda deras rätt att bära religiös eller särskild klädsel och garantera muslimska kvinnor lika möjligheter att delta i det offentliga livet samt ägna sig åt utbildning och yrkesverksamhet. Lagliga begränsningar av denna frihet kan vid behov vara motiverade i ett demokratiskt samhälle, i synnerhet av säkerhetsskäl eller där enskilda personers offentliga eller yrkesrelaterade funktioner kräver att de håller sig neutrala i religiös bemärkelse eller visar ansiktet.

2. Synpunkter från Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter

37. Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter publicerade följande "Synpunkt" (se Mänskliga rättigheter i Europa – inga skäl till självbelåtenhet. Synpunkter från Thomas Hammarberg, Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, Council of Europe Publishing, 2011, sid. 39-43):

"Ett förbud mot burka och niqab befriar inte förtryckta kvinnor, utan kan istället resultera i ytterligare uteslutning och utanförskap i europeiska samhällen. Ett allmänt förbud mot sådan klädsel utgör en illa genomtänkt kränkning av den enskildes integritet och ger, beroende på villkoren, dessutom upphov till allvarliga frågor om huruvida sådan lagstiftning är förenlig med Europakonventionen om mänskliga rättigheter.

Två rättigheter i konventionen har särskild betydelse för denna debatt om klädsel. En är rätten till respekt för sitt privatliv och personliga identitet (artikel 8). Den andra är friheten att utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer" (artikel 9).

Båda dessa artiklar i konventionen anger att dessa rättigheter bara kan bli föremål för sådana begränsningar som föreskrivs i lagen och som i ett demokratiskt samhälle krävs för den allmänna säkerhetens skull, för skydd av den allmänna ordningen, hälsan och moralen, eller för skydd av andra personers fri- och rättigheter.

De som har uttalat sig för ett allmänt förbud mot burka och niqab har inte lyckats påvisa att dessa plagg på något sätt undergräver demokratin, den allmänna säkerheten, ordningen eller moralen. Det faktum att ett mycket litet antal kvinnor bär dessa plagg har gjort sådana förslag ännu mindre övertygande.

Inte heller har man kunnat bevisa att kvinnor som bär denna klädsel i större utsträckning än andra är offer för könsrelaterat våld. De som har intervjuats i media har framlagt en mängd olika religiösa, politiska och personliga argument för sitt beslut att klä sig som de gör, Det kan naturligtvis finnas fall där kvinnor utsätts för otillbörliga påtryckningar att klä sig på ett visst sätt – men det har inte visat sig att dessa skulle välkomna ett förbud.

Det finns naturligtvis inga tvivel om att kvinnans status är ett akut problem – och att detta problem kan vara särskilt påtagligt inom vissa religiösa samfund. Detta måste diskuteras, men att förbjuda förmodade symtom – som t.ex. klädsel – är inte det rätta sättet. Klädseln avspeglar kanske ändå inte någon religiös övertygelse, utan är mer en kulturyttring.

Det är rätt och riktigt att starkt reagera på varje system som bestämmer att kvinnor måste bära sådana kläder. Detta sker i uppenbar strid mot konventionens artiklar såsom framgår ovan och är oacceptabelt, men avhjälps inte genom att förbjuda dessa kläder i andra länder.

Konsekvenserna av beslut på detta område måste bedömas och analyseras. Så kan t.ex. förslaget att kvinnor som bär burka eller niqab nekas tillträde till offentliga institutioner som sjukhus eller ämbetsverk leda till att dessa kvinnor helt och hållet undviker sådana platser och det är klart och tydligt fel.

Det är olyckligt att den offentliga diskussionen i Europa om kvinnlig klädsel samt betydelsen av vissa klädesplagg för underkuvandet av kvinnor nästan utan undantag har fokuserat på vad som uppfattas som muslimsk klädsel. Intrycket har varit att det är en särskild religion som har utpekats. Dessutom har vissa argument varit klart islamofoba till sin innebörd och detta har definitivt varken byggt några broar eller uppmuntrat till dialog.

I själva verket förefaller en konsekvens av detta främlingshat vara att användningen av heltäckande klädsel i ökande omfattning har blivit ett sätt att protestera mot intolerans i våra samhällen. En okänslig diskussion om att förbjuda viss klädsel förefaller bara ha provocerat fram en motreaktion och en polarisering av attityderna.

Stater borde rent generellt undvika att lagstifta om klädsel, annat än när det gäller de snäva förhållanden som fastställts i konventionen. Det är emellertid berättigat att reglera att de som representerar staten, t.ex. poliser, klär sig på lämpligt sätt. I vissa fall kan detta kräva fullständig neutralitet ifråga om olika politiska och religiösa beteckningar – i andra kan man i ett multietniskt och varierat samhälle vilja vårda och visa upp sin mångfald genom sina företrädares klädsel.

Klädsel som helt täcker ansiktet kan självklart innebära problem när det gäller vissa yrken och situationer. Det finns särskilda situationer där det föreligger tvingande samhälleliga intressen för att enskilda individer ska visa upp sig för säkerhets skull eller för att erbjuda möjligheten till nödvändig identifiering. Detta är inte kontroversiellt och det föreligger i själva verket inga rapporter om allvarligare problem i detta avseende ifråga om de få kvinnor som normalt bär burka eller niqab.

Ett liknande problem uppstod vid en diskussion i Sverige. En arbetslös muslimsk man förlorade sitt bidrag från en statlig byrå för arbetslöshetsunderstöd på grund av att han hade vägrat skaka hand med en kvinnlig arbetsgivare i samband med en anställningsintervju. Han påstod att detta berodde på hans religiösa tro.

En domstol fastställde senare, efter inlaga från diskrimineringsombudsmannen att byråns beslut var diskriminerande och att mannen skulle ersättas. Även om detta ligger i linje med mänskliga rättighetsnormer, godtogs det inte direkt av allmänheten och en omstridd offentlig debatt följde.

Problem av liknande karaktär kommer sannolikt att i ökande grad uppstå under kommande år och det är hälsosamt om de kan diskuteras öppet – så länge islamofoba tendenser undviks. Den här sortens debatt borde emellertid breddas till att omfatta ett främjande av större förståelse för olika religioner, kulturer samt seder och bruk. Pluralism och multikulturalism är väsentliga för europeiska värderingar och bör så förbli.

Detta kan i sin tur komma att kräva flera diskussioner kring vad respekt betyder. I debatterna om de påstått antimuslimska teckningar som publicerades i Danmark 2005, upprepades flera gånger att det fanns en motsägelse i att visa respekt för troende samtidigt som man också skyddade yttrandefriheten såsom föreskrivs i artikel 10 i Europakonventionen.

Domstolen i Strasbourg analyserade detta dilemma i det välkända fallet Otto-Premingerinstitutet ./. Österrike där man förklarade att "de som väljer att utöva rätten att ge uttryck för sin religion ... inte rimligtvis kan förvänta sig att bli förskonade från all kritik. De måste såväl tolerera som acceptera att andra förnekar deras religiösa uppfattning och t.o.m. sprider läror som strider mot deras tro".

I samma utslag fastslog domstolen att man borde ta hänsyn till risken att de troendes rätt att – som alla andra – bli respekterade för sina åsikter, kan bli kränkt genom provokativa porträtteringar av religiöst betydelsefulla föremål. Domstolen avslutade med att säga att "sådana porträtteringar kan betraktas som en uppsåtlig kränkning av toleransandan, något som också måste ingå i ett demokratiskt samhälle".

Den politiska utmaningen för Europa är att främja mångfald och respekt för andras trosuppfattning samtidigt som man skyddar yttrandefriheten. Om användningen av heltäckande ansiktsslöja ses som ett uttryck för en viss uppfattning, talar vi här i själva verket om den tänkbara konflikten mellan liknande eller identiska rättigheter – som emellertid ses från två helt skilda synvinklar.

I Europa strävar vi efter att upprätthålla traditioner med tolerans och demokrati. När det uppstår intressekonflikter mellan individer och grupper, bör detta inte ses som något negativt, utan snarare som en möjlighet att glädja sig åt sådan stor mångfald och försöka hitta lösningar som respekterar alla inblandades rättigheter.

Ett förbud mot burka och niqab skulle enligt min uppfattning vara lika olycklig som att kriminalisera de danska teckningarna. Den sortens förbud är främmande för europeiska värderingar. Vi borde i stället främja en multikulturell dialog och respekt för mänskliga rättigheter".

B. Förenta Nationernas kommitté för mänskliga rättigheter

38. I sin Allmänna kommentar nr 22 beträffande artikel 18 i den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (åsikts-, yttrande- och religionsfrihet), som antogs den 20 juli 1993, underströk kommittén för mänskliga rättigheter följande:

“... 4. Friheten att ge uttryck för religion eller tro kan utövas "antingen individuellt eller tillammans med andra, privat eller offentligt". Friheten att ge uttryck för religion eller tro med gudstjänst, ritualer, sedvänjor och undervisning omfattar en mängd olika handlingar. ... Ritualer och sedvänjor som rör religion och tro kan omfatta inte bara ceremoniella handlingar utan också sedvänjor som ... användning av karakteristisk klädsel eller huvudtäckning ...

8. Artikel 18 (3) tillåter begränsningar i friheten att ge uttryck för religion eller tro endast om begränsningarna föreskrivs i lag och erfordras för att skydda den allmänna säkerheten, ordningen, hälsan eller moralen, eller andra personers grundläggande fri- och rättigheter. Friheten från tvånget att ha eller anta en religion eller tro samt föräldrars eller vårdnadshavares rätt att garantera religiös eller moralisk utbildning kan begränsas. Vid tolkningen av omfattningen av tillåtna begränsningsklausuler bör statliga parter utgå från behovet att skydda de rättigheter som garanteras enligt konventionen, bl.a. rätten till jämlikhet och till att inte bli diskriminerad på alla grunder som avses i artikel 2, 3 och 26. Begränsningar måste fastställas i lag och får inte tillämpas på ett sätt som skulle ogiltiggöra de rättigheter som garanteras i artikel 18. Kommittén noterar att punkt 3 i artikel 18 ska tolkas strikt – restriktioner tillåts inte på grunder som inte finns angivna där, även om de skulle tillåtas som begränsningar av andra rättigheter som skyddas av konventionen, som t.ex. den nationella säkerheten. Begränsningar får endast tillämpas för de ändamål som de föreskrivits för och måste ha en direkt koppling och stå i proportion till de särskilda behov som de bygger på. Begränsningar får inte införas i diskrimineringssyfte eller tillämpas på ett diskriminerande sätt. Kommittén konstaterar att begreppet moral härrör från många sociala, filosofiska och religiösa traditioner. Begränsningar av friheten att ge uttryck för religion eller tro i syfte att skydda moralen måste bygga på principer som inte uteslutande härrör från en enda tradition. Personer som redan är föremål för vissa lagliga restriktioner, t.ex. fångar, fortsätter att åtnjuta sina rättigheter att ge uttryck för sin religion eller tro, helt och hållet i överensstämmelse med restriktionens uttryckliga karaktär. Staternas rapporter bör innehålla uppgifter om hela omfattningen och konsekvenserna av begränsningar enligt artikel 18 (3), både som en lagfråga och beträffande tillämpningen under särskilda omständigheter. ...”

I sin allmänna kommentar nr 28 om artikel 3 (jämlikhet mellan män och kvinnor), som antogs den 29 mars 2000, förklarade kommittén för mänskliga rättigheter också följande;

“13. [Regler om klädsel som kvinnor ska bära offentligt] kan innebära en kränkning av ett antal rättigheter som konventionen garanterar, t.ex.: artikel 26 om förbud mot diskriminering, artikel 7, om kroppsstraff används för att genomdriva en sådan bestämmelse, artikel 9, när underlåtenhet att rätta sig efter en bestämmelse straffas med arrestering, artikel 12 om den fria rörlighetenom omfattas av sådan begränsning, artikel 17, som garanterar alla människors personliga integritet utan godtycklig eller olaglig inblandning, artikel 18 och 19, när kvinnor omfattas av krav på klädsel som inte överensstämmer med deras religion eller deras rätt till självförverkligande, samt sist och slutligen artikel 27, när kraven på klädsel kommer i konflikt med den kultur som kvinnan kan åberopa".

Kommittén för mänskliga rättigheter har också antagit allmänna kommentarer om den fria rörligheten (Allmän kommentar nr 27) samt om åsikts- och yttrandefriheten (Allmän kommentar nr 34).

39. Kommittén för mänskliga rättigheter har dessutom undersökt ett antal fall där enskilda personer ha klagat över åtgärder som begränsar användningen av kläder eller symboler med koppling till en religion. Den konstaterade bl.a. att det "i avsaknad av motivering från den statliga partens sida" hade förekommit en kränkning av artikel 18 § 2 i konventionen när en studerande hade relegerats från sitt universitet på grund av vägran att ta av sig sin hijab (huvudduk) som hon bar i enlighet med sin religiösa övertygelse (Raihon Hudoyberganova ./. Uzbekistan, meddelande nr 931/2000, 18 januari 2005). Den har emellertid inte ännu uttalat sig i frågan om ett heltäckande förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats.

IV. SITUATIONEN I ANDRA EUROPEISKA STATER

40. Till dags dato är det bara Belgien som har antagit en lag jämförbar med den franska lagen från 11 oktober 2010 och den belgiska konstitutionsdomstolen har konstaterat att den är förenlig med rätten till tanke-, åsikts- och religionsfrihet (se punkt 41-42 nedan). Frågan om ett förbud mot att dölja ansiktet på offentlig plats har emellertid diskuterats eller diskuteras för närvarande i ett antal andra europeiska stater. Ett generellt förbud kan fortfarande vara en eventualitet i några av dessa. En proposition med det syftet har i själva verket lagts fram i Italien – även om det ännu inte har blivit till lag, förefaller det som om diskussionen fortfarande är öppen I Schweiz avvisade förbundsförsamlingen i september 2012 ett förslag från kantonen Aargau i vilket man ville förbjuda användning på offentlig plats av klädsel som helt eller delvis täcker ansiktet, men i Ticino röstade man den 23 september 2013 för ett liknande förslag (texten måste emellertid först godkännas av förbundsförsamlingen). Ett sådant alternativ diskuteras också nu i Nederländerna trots statsrådets negativa uppfattning (se punkt 49-59 nedan). Noteras bör att också högsta domstolen i Spanien har uttalat sig om lagenligheten för ett sådant förbud (se punkt 42-47 nedan).

A. Belgiska lagen från 1 juni 2011 samt utslag från den belgiska konstitutionsdomstolen 6 december 2011

41. En lag om "att förbjuda användningen av alla kläder som helt eller huvudsakligen döljer ansiktet" antogs i Belgien den 1 juni 2011. Genom den infördes följande bestämmelse i brottsbalken:

"Art. 563 bis. Personer som, såvida inte annat föreskrivs i lag, uppträder på plats som är öppen för allmänheten med ansiktet helt eller delvis täckt eller dolt, för att undvika identifiering, ska dömas till böter mellan femton och tjugofem EUR samt till fängelse i mellan en och sju dagar, eller bara till en av dessa påföljder.

Punkt 1 i denna artikel ska emellertid inte gälla personer som befinner sig på plats som är öppen för allmänheten med ansiktet helt eller delvis täckt eller dolt om sådant föreskrivs genom anställningsbestämmelser eller genom administrativ föreskrift i samband med festligheter".

42. Ansökning om annullering av denna lag lämnades in till konstitutionsdomstolen, bl.a. med hänvisning till artikel 9 i konventionen. I ett utslag från 6 december 2012 avvisade konstitutionsdomstolen ansökningen och konstaterade särskilt följande:

“... B.17. Från motiveringen till propositionen som blev till ifrågavarande lag framgår ... att den lagstiftande församlingen strävade efter att försvara en social modell där individen fick företräde framför sina filosofiska, kulturella eller religiösa band, i syfte att främja integration för alla och att garantera att medborgarna delar ett gemensamt arv med grundläggande värderingar såsom rätten till liv, rätten till åsiktsfrihet, demokrati, jämställdhet, eller principen för kyrkans avskiljande från staten

... förarbetet visar att man har eftersträvat tre syften – den allmänna säkerheten, jämställdheten samt en viss föreställning om "att leva tillsammans" i samhället.

B.18. Sådana syften är berättigade och faller inom ramen för de som räknas upp i artikel 9 i konventionen ..., som omfattar upprätthållandet av den allmänna säkerheten, skyddet av allmän ordning samt av andra personers fri- och rättigheter.

B.19. Återstår alltså för domstolen att undersöka huruvida nödvändighetsvillkoren i ett demokratiskt samhälle samt rimligheten i förhållande till de eftersträvade berättigade syftena har uppfyllts.

B.20.1. Från förarbetet till ifrågavarande lag kan man se att förbudet mot klädsel som döljer ansiktet till en stor del byggde på omsorg om den allmänna säkerheten. I detta sammanhang togs frågan om brott begångna av personer vars ansikte är dolt upp ...

B.20.2. Paragraf 34(1) i lagen från 5 augusti 1992 om polisens skyldigheter som ger poliser rätt att kontrollera identiteten hos alla som de har rimliga skäl att till följd av personens uppträdande, väsentliga indikationer eller tids- och platsrelaterade omständigheter tro är efterlyst, har försökt eller förbereder sig på att begå ett brott , eller som sannolikt kommer att eller som redan har brutit mot den allmänna ordningen. En sådan identitetskontroll skulle kunna hindras om personen ifråga har dolt ansiktet och vägrar samarbeta vid sådan kontroll. Personer som döljer ansiktet skulle dessutom rent generellt inte, eller knappast. vara igenkännliga om de begår ett brott eller bryter mot ett offentligt föreskrift.

B.20.3.Med detta sagt är det inte på grund av att ett visst uppträdande inte ännu har uppnått en nivå som äventyrar den sociala ordningen eller säkerheten, som den lagstiftande församlingen inte har rätt att ingripa. Den kan inte beskyllas för att föregripa sådana risker i tid genom att straffbelägga ett visst uppträdande när en generalisering otvivelaktigt skulle kunna innebära en verklig fara.

B.20.4. Med tanke på det ovannämnda, hade den lagstiftande församlingen rätt att anse att ett förbud mot att dölja ansiktet på platser som är öppna för allmänheten krävdes med hänsyn till den allmänna säkerheten.

B.21. Den lagstiftande församlingen motiverade vidare sitt ingripande med en viss föreställning om att "leva tillsammans " i ett samhälle som bygger på grundläggande värderingar som enligt dess uppfattning härrör därifrån.

Särprägeln för varje rättssubjekt (sujet de droit) i ett demokratiskt samhälle är otänkbar utan att dennes ansikte, som är ett av dess grundläggande element, är synligt. Med hänsyn till de väsentliga värderingar som den lagstiftande församlingen strävade efter att försvara, hade den rätt till uppfattningen att skapandet av mänskliga relationer, som krävs för att kunna leva tillsammans i samhället, omöjliggjordes genom att det i det offentliga rummet, som i allt väsentligt berör samhället, finns personer som döljer detta grundläggande element i sin individualitet. Samtidigt som pluralism och demokrati medför friheten att ge uttryck för sin tro, i synnerhet genom att bära religiösa symboler, måste staten vara uppmärksam på under vilka omständigheter dessa symboler bärs och vilka eventuella konsekvenser detta kan medföra. I den mån ett döljande av ansiktet berövar rättssubjektet, samhällsmedborgaren, varje möjlighet till individualisering genom sitt utseende, eftersom sådan individualisering utgör ett grundläggande villkor som har med själva andemeningen att göra, uppfyller förbudet mot att bära sådana kläder på offentlig plats, även om det må vara uttryck för en religiös övertygelse, ett tvingande socialt behov i ett demokratiskt samhälle.

B.22. När det gäller kvinnors värdighet, hade den lagstiftande församlingen också här rätt att anse att de grundläggande värderingarna i ett demokratiskt samhälle hindrade att kvinnor genom påtryckningar från familje- eller gruppmedlemmar ålades skyldigheten att dölja ansiktet, vilket således mot deras vilja berövade dem rätten till självbestämmande.

B.23. Användningen av heltäckande ansiktsslöja kan emellertid vara ett uttryck för religiöst val. Ett sådant val kan styras av olika skäl med många symboliska betydelser.

Även om användningen av heltäckande ansiktsslöja är en följd av ett medvetet val från kvinnans sida, rättfärdigar principen för jämställdhet, som den lagstiftande församlingen med rätta har ansett vara en grundläggande värdering i ett demokratiskt samhälle, att staten i det offentliga rummet motsätter sig uttryck för en religiös övertygelse genom ett uppträdande som inte kan förenas med jämställdhetsprincipen. Som domstolen har konstaterat i punkt B.21, berövar användningen av heltäckande ansiktsslöja kvinnor – som detta krav uteslutande gäller för – ett grundläggande element i deras individualitet som är absolut nödvändigt för att leva i samhället och för att kunna etablera sociala kontakter.

B.24. Domstolen måste således vidare undersöka huruvida brottspåföljd för att garantera efterlevnad av det förbud som lagen har fastställt, inte får några oproportionerliga konsekvenser i förhållande till de eftersträvade syftena.

B.25.1 Den ifrågasatta bestämmelsen infördes i brottsbalken i kategorin ringa förseelse av fjärde klassen och föreskriver böter på mellan femton och tjugofem EUR tillsammans med fängelse i mellan en och sju dagar, eller bara en av dessa påföljder.

I enlighet med artikel 564 och 565 i brottsbalken har domstolen, om förövaren redan inom de föregående tolv månaderna, har blivit fälld för samma ringa förseelse, rätt att, oberoende av bötesstraffet, döma honom eller henne till fängelse i upp till tolv dagar.

Artikel 566 i balken medger att bötesbeloppet minskas till fem EUR, dock aldrig mindre än en EUR, om det föreligger förmildrande omständigheter. ...

B.28. I den mån ett särskiljande av personer, där ansiktet utgör ett grundläggande element, innebär ett väsentligt villkor för att ett demokratiskt samhälle, där varje medlem är ett rättssubjekt, ska kunna fungera, hade den lagstiftande församlingen rätt att anse att ett döljande av ansiktet skulle kunna äventyra samhällets funktion som det är tänkt och bör följaktligen medföra straffrätsliga påföljder.

B.29.1. Enligt undantaget i punkt B.30 och i den mån den ifrågasatta åtgärdern riktar sig mot enskilda personer som frivilligt döljer ansiktet på platser som är öppna för allmänheten, medför den inga oproportionerliga konsekvenser i förhållande till de eftersträvade syftena, eftersom den lagstiftande församlingen har valt den mest milda straffrättsliga påföljden. Det faktum att påföljden kan bli hårdare vid upprepade förseelser motiverar inte någon annan slusats. Den lagstiftande församlingen hade rätt till sin uppfattning att en förövare som fälls för ett beteende som medför straffrättsliga påföljder inte kommer att upprepa sådant beteende om det kan innebära en strängare dom.

B.29.2. Beträffande de som döljer ansiktet till följd av tvång, bör dessutom noteras att artikel 71 i brottsbalken föreskriver att ingen förseelse har begåtts om förövaren har tvingats handla under tvång som denne inte har kunnat motstå.

B.30. Den ifrågasatta lagen föreskriver att straffrättslig påföljd kommer att ådömas den som, såvida inte någon lagbestämmelser föreskriver annat, maskerar eller döljer sitt ansikte helt eller delvis, på så sätt att denne inte kan identifieras, när han/hon befinner sig på en plats som är tillgänglig för allmänheten. Det vore klart orimligt att anse att sådana platser ska omfatta gudstjänstlokaler. Användning av kläder som motsvarar uttryck för ett religiöst val, som t.ex. slöja som döljer hela ansiktet, på sådana platser, kan inte begränsas utan att på ett oproportionerligt sätt inkräkta på en persons rätt att ge uttryck för sin religiösa övertygelser.

B.31. Enligt den tolkningen [är skälen för överklagan ogrundade]. ...”

B. Utslag från den spanska högsta domstolen 6 februari 2013

43. Den 8 oktober 2010 antog Lérida kommun (ayuntamiento) – liksom andra kommuner – ett tillägg till ordenanza municipal de civismo y convivencia (allmän kommunal förordning om medborgerliga rättigheter och skyldigheter samt samlevnad), när den godkände reglamentos (särskilda förordningar) för att begränsa eller förbjuda tillträde till kommunens områden eller lokaler som användes till offentliga tjänster för personer som bar heltäckande ansiktsslöja, rånarluvor, integralhjälmar eller annan form av klädsel eller tillbehör som hindrar identifiering och visuell kommunikation. Samma dag ändrades på samma sätt de särskilda förordningar som rörde kommunens arkiv, kommunkontoren samt kollektivtrafiken.

44. Med hänvisning bl.a. till artikel 16 i konstitutionen – som rör åsikts- och religionsfrihet samt fri religionsutövning – och till artikel 9 i konventionen, lämnade en förening till den katalanska överdomstolen in en begäran om annullering som avslogs.

45. I ett utslag gällande en överklagan i en rättsfråga, ogiltigförklarade högsta domstolen den katalanska överdomstolens dom och upphävde ändringarna av den allmänna kommunala förordningen och de särskilda förordningarna rörande kommunala arkiv och kontor.

46. I sitt utslag av den 6 februari 2013 (nr 693/2013, överklagan nr 4118/2011), påpekade den först att grundläggande rättigheter enligt spansk konstitutionell lag endast kunder begränsas av en lag i formell mening.

47. Den konstaterade därefter att den katalanska överdomstolen felaktigt hade förklarat att de ifrågavarande begränsningarna hade berättigade syften och var nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, samtidigt som den förklarade att den inte önskade föregripa några lagstiftningsåtgärder. Beträffande den första punkten, ansåg den, i motsats till underrätten, att man inte kunde säga att "berättigade syften" utgjordes av skyddet för det "allmänna lugnet", den "allmänna säkerheten" eller den "allmänna ordningen", eftersom det inte hade framkommit att användningen av heltäckande ansiktsslöja stred mot dessa intressen. Den konstaterade samma sak beträffande "skyddet av andras fri- och rättigheter", eftersom uttrycket "andras" inte betecknade den person som blivit föremål för ingripande i utövandet av rätten till respekt för religionsfriheten, utan snarare tredje part. Beträffande den andra punkten, uttryckte den sin oenighet med den katalanska överdomstolens konstaterade att, oavsett om det var frivilligt eller ej, så var det svårt att förena användningen av heltäckande ansiktsslöja med jämställdhetsprincipen, som utgjorde en av värderingarna i demokratiska samhällen. Högsta domstolen ansåg att det var avgörande om heltäckande ansiktsslöja användes frivilligt eller på annat sätt, eftersom det inte gick att begränsa en konstitutionell rättighet med utgångspunkt från antagandet att kvinnor som bar denna gjorde det under tvång. Den slog således fast att ifrågavarende begränsningar inte kunde anses vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle. Med hänvisning till akademiska rättsliga skrivelser, förklarade den till slut att ett förbud mot användning av heltäckande ansiktsslöja skulle innebära att berörda kvinnor isolerades och skulle medföra att de diskriminerades, och skulle således vara oförenligt med syftet att garantera att grupper med invandrarursprung integrerades i samhället.

48. Högsta domstolen förklarade emellertid vidare att den inte behövde upphäva ändringarna i de särskilda förordningar som gällde kollektivtrafiken. Den konstaterade att den ändringen bara ålade användare som köpte biljetter till rabatterat pris att då och då identifiera sig och att detta inte innebar någon begränsning av grundläggande rättigheter.

C. Yttrande från det nederländska statsrådet 28 november 2011

49. Statsrådet i Nederländerna lämnade fyra yttranden – samtliga negativa – om fyra separata motioner till parlamentet som direkt eller indirekt handlade om ett förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja offentligt. Det första yttrandet, som utfärdades den 21 september 2007, handlade om en motion från en parlamentsledamot som uttryckligen syftade till att förbjuda burkan, den andra, som utfärdades 6 maj 2008 (opublicerad), handlade om en motion från en parlamentsledamot om förbud mot all klädsel som täckte ansiktet, samt det tredje, som utfärdades 2 december 2010 (opublicerad), som rörde en motion om att införa förbud mot sådana kläder i skolan. Det fjärde yttrandet, som antogs 28 november 2011 och som publicerades den 6 februari 2012, handlade om en proposition om att, vid vite av straffrättsliga påföljder, på platser tillgängliga för allmänheten (förutom för religiösa syften), förbjuda användningen av kläder som helt täckte ansiktet och som bara lämnade ögonen synliga eller som hindrade identifiering av en person.

50. Regeringen i Nederländerna försvarade den fjärde propositionen med behovet att garantera öppen kommunikation – som är väsentligt för socialt samspel – säkerheten samt "känslan av säkerhet" (veiligheidsgevoel) hos allmänheten samt främjandet av jämställdhet.

51. I sitt yttrande från 28 november 2011, antydde statsrådet först att man inte var övertygad om användbarheten och nödvändigheten med ett sådant förbud. Man konstaterade att regeringen inte hade uppgett hur användningen av klädsel som täckte ansiktet i grunden var oförenlig med "samhällsordningen" (maatschappelijke orde), inte heller hade den bevisat ett trängande socialt behov (dringende maatschappelijke behoefte) som motiverade ett heltäckande förbud, eller antytt varför de befintliga reglerna som medgav vissa förbud som hittills ansetts vara lämpliga inte längre räckte till, eller förklarat varför användningen av sådan klädsel, som kunde grunda sig på religiösa orsaker, måste behandlas i enlighet med strafflagen. Vad beträffar argumentet om jämställdhet, ansåg statsrådet att det inte var regeringens sak att undanta valet att bära burka eller niqab av religiösa skäl, eftersom det var ett val som berörda kvinnor måste göra. Statsrådet tillade att ett generellt förbud skulle vara meningslöst om syftet var ett förbud mot att tvinga andra att bära burka eller niqab. Statsrådet förklarade till slut att den subjektiva känslan av otrygghet inte kunde motivera ett generellt förbud utifrån samhällsordningen eller den allmänna ordningen (de maatschappelijke of de openbare orde).

52. Statsrådet antydde visare att motionen, med tanke på det föregående, inte var förenlig med rätten till religionsfrihet. Enligt dess åsikt, tillfredsställde ett allmänt förbud mot kläder som täckte ansiktet inte ett trängande socialt behov och var således inte nödvändigt i ett demokratiskt samhälle.

LAGEN

I. REGERINGENS PRELIMINÄRA PROTESTER

A. Huruvida klaganden är ett "offer"

53. Regeringen ifrågasatte klagandens status som "offer". I sin framställning har hon inte anfört några bevis för att hon är muslim och vill bära heltäckande ansiktsslöja av religiösa skäl, påstår hon inte ens att hon har blivit stoppad av polisen för att ha burit heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats och har inte bevisat att hon bar den innan ifrågavarande lag trädde i kraft. Regeringen ifrågasätter också hur allvarligt förbudet kan ha påverkat klaganden med tanke på medgivandet att hon har avstått från att bära slöjan offentligt när detta skulle ha inneburit praktiska hinder i samband med hennes yrkesutövning eller när hon ville umgås och hon hade uppgett att hon bara hade den på sig då hon kände sig inåtvänd, andlig eller hade behov av att fokusera på religiösa frågor. Enligt regeringens uppfattning var ansökan liktydigt med en actio popularis (dvs. rätt för envar att föra andras talan). Den tillade att begreppet "tänkbart offer" urholkade skyldigheten att uttömma inhemska rättsmedel och att en vittgående tillämpning av detta begrepp skulle kunna få ytterst destabiliserande inverkningar på konventionens system – det skulle motverka upphovsmännens avsikter och skulle avsevärt öka antalet tänkbara klagande. Även om domstolen i vissa särskilda fall skulle kunna ta hänsyn till mycke speciella omständigheter för att vidga begreppet "offer", borde ett sådant undantag enligt regeringens uppfattning inte få urholka principen att endast de vars rättigheter definitivt och konkret har kränkts får hävda sådan status.

54. Klaganden hävdade att hon befann i kategorin "tänkbara offer". Hon påpekade i detta sammanhang framför allt att domstolen i Dudgeon ./. Storbritannien (22 oktober 1981, serie A nr 45), Norris ./. Irland (26 oktober 1988, serie A nr 142) samt Modinos ./. Cypern (22 april 1993, serie A nr 259) hade erkänt homosexuella som offer på grund av det fanns lagar som ådömde straffrättsliga påföljder för homosexuella aktiviteter i samförstånd, eftersom de val de stod inför antingen innebar att avstå från det förbjudna beteendet eller riskera åtal, även om dessa lagar sällan upprätthölls. Hon konstaterade att i S.L ./. Österrike (nr 45330/99, ECHR 2003-I) hade en sjuttonårig pojke som klagat på lagar som förbjöd homosexuella handlingar mellan vuxna och minderåriga av domstolen blivit erkänd som offer, trots det faktum att bara vuxna partners kunde åtalas och att inget sådant åtal faktiskt förelåg.

I klagandens framställning ingår hennes tro som en väsentlig beståndsdel i hennes existens – hon är en hängiven troende och användningen av slöjan är grundläggande för henne. Hon ansåg det vara olämpligt att regeringen krävde att hon skulle bevisa att hon var muslim och att hon ville bära slöja av religiösa skäl. Hon förstod inte vilka bevis hon skulle lämna och noterade att det skulle ha varit egendomligt att förvänta sig att klagandena i ovannämnda mål skulle behöva bevisa sin homosexualitet. Hon tillade att det inte kunde föreligga några tvivel om att det fanns en fastställd riktning inom islam som krävde att kvinnor skulle dölja sina ansikten på offentlig plats och att det enligt domstolens rättspraxis inte var statens sak att bedöma det berättigade i klagandens sätt att ge uttryck för sin övertygelse. Enligt hennes framställning är hon, också förutsatt att det kan ifrågasättas att hon hade burit heltäckande ansiktsslöja innan lagen trädde ikraft, är ett offer för den lagen så tillvida att den förbjuder henne vid vite att bära den på offentlig plats när hon själv önskar – lagen påverkar henne direkt med tanke på att hon är en troende muslimsk kvinna som döljer sitt ansikte i offentliga sammanhang.

55. Domstolen konstaterar att denna invändning huvudsakligen rör klagandens status som offer enligt artikel 9 i konventionen. Den vill i detta sammanhang påpeka att, såsom den bestämmelsen garanterar, tanke-, samvets- och religionsfrihet bara omfattar de åsikter som uppnår en viss nivå av övertygelse, allvarsgrad, sammanhang och betydelse. Under förutsättning att detta krav har uppfyllts, är statens skyldighet att vara neutral och opartisk oförenlig med någon av dess befogenheter att bedöma det legitima i religiös tro eller hur denna tro uttrycks (se Eweida o.a. ./. Storbritannien, nr 48420/10, 59842/10, 51671/10 samt 36516/10, § 81, ECHR 2013 samt till deras hänvisningar).

Det är också riktigt att en handling som är inspirerad, motiverad eller har påverkats av en religion eller tro, för att räknas som ett "uttryck" för denna i betydelsen av artikel 9, måste vara intimt förknippad med religionen eller tron ifråga. Ett exempel skulle vara tillbedjan eller hängivenhet som utgör en del av utövandet av en religion eller tro på ett allmänt vedertaget sätt. "Uttrycket" för en religion eller tro är emellertid inte begränsat till sådana handlingar. Förekomsten av ett tillräckligt nära och direkt samband mellan handlingen och bakomliggande tro måste fastställas från fall till fall. I synnerhet gäller att klagande som påstår att en handling ligger inom deras rätt att uttrycka sin religion eller tro inte måste bevisa att de handlade för att fullgöra en skyldighet som föreskrivs av ifrågavarande religion (ibid., § 82 samt dess hänvisningar).

56. Det går alltså inte att kräva att klaganden antingen ska bevisa att hon är troende muslim eller visa att det är hennes tro som kräver att hon bär heltäckande ansiktsslöja. Hennes uppgifter räcker i detta sammanhang, eftersom det inte föreligger några tvivel om att detta, för vissa muslimska kvinnor, är en form av det praktiska utövande av deras religion och kan ses som "sedvänja" i betydelsen av artikel 9 § 1 i konventionen. Det faktum att det är en sedvänja hos en minoritet (se punkt 16 ovan) saknar betydelse för den rättsliga karaktäriseringen.

57. Dessutom påstår klaganden faktiskt inte att hon har blivit fälld – eller ens stoppad eller kontrollerad av polisen – för att ha burit heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats. En enskild person kan ändå hävda att en lag kränker dennes rättigheter i avsaknad av ett särskilt verkställighetsfall och således påstå sig vara "offer" i betydelsen av artikel 34 om han/hon blir tvungen att antingen ändra sitt beteende eller riskera åtal, eller om han/hon tillhör en personkategori som riskerar att direkt påverkas av lagen (se framför allt Marckx ./.Belgien, 13 juni 1979, § 27, serie A nr 31; Johnston o.a. ./. Irland, 18 december 1986, § 42, seie A nr 112; Norris, som hänvisas till ovan, § 31, Burden ./. Storbritannien [GSK], nr 13378/05, § 34, ECHR 2008; samt Michaud ./. Frankrike, nr 12323/11, § 51-52, ECHR 2012). Detta är fallet enligt lagen från 11 oktober 2010 för kvinnor som, liksom klaganden, bor i Frankrike och vill bära heltäckande ansiktsslöja av religiösa skäl. De ställs följaktligen inför ett dilemma som efter vederbörliga ändringar kan jämföras med det som domstolen fastställde i utslagen i Dudgeon och Norris (som båda hänvisas till ovan, § 41 respektive § 30-34) – antingen rättar de sig efter förbudet och avstår således från att klä sig i enlighet med sin religiösa syn, eller så vägrar de och riskerar åtal (se även Michaud, som hänvisas till ovan, § 52).

58. Regeringens protest måste således avslås.

B. Uttömmande av inhemska rättsmedel

59. Regeringen har hävdat att ansökan i frånvaro av inhemskt förfarande borde förklaras otillåtlig på grund av att inhemska rättsmedel inte uttömts.

60. Klaganden konstaterade att klagande inte var tvungna att uttömma inhemska rättsmedel som skulle vara ineffektiva eller meningslösa.

61. Denna fråga har enligt domstolens uppfattning ingen betydelse när det gäller det franska rättssystemet, då man har konstaterat att klaganden har rätt att hävda status som offer i frånvaro av någon enskild åtgärd. Som ett biövervägande konstaterar den att även om det stämmer att de klagomål som lämnats in till domstolen inte tidigare hade undersökts av inhemsk domstol när det gäller rättsmedel som klaganden har utnyttjat, fastslog konstitutionsdomstolen den 7 oktober 2010 att lagen (bl.a.) var förenlig med religionsfriheten (se punkt 30 ovan). Kassationsdomstolens avdelning för brottmål har också uttalat sig i ärendet – i ett utslag från 5 mars 2013 avvisade den, i samband med ett förfarande som inte hade något med klaganden att göra, ett klagomål enligt artikel 9, på grund av att lagen från 11 oktober 2011, i enlighet med syftet i andra stycket i den artikeln, syftade till att "skydda den allmänna ordningen och säkerheten genom att kräva att alla som befann sig på offentlig plats skulle visa ansiktet" (se punkt 34 ovan). Av det senare utslaget kan man dessutom konstatera att, om klaganden hade blivit fälld i enlighet med lagen och därefter på rättslig grund hade överklagat med hävdande av kränkning av artikel 9, skulle hennes överklagan ha avslagits. Domstolen måste följaktligen avslå denna protest.

C. Missbruk av rätten att klaga

62. Regeringen kritiserade "ett otillbörligt utövande av rätten att klaga". Den beskrev klagomålet som innehållande "ett argument helt utan anknytning som lämnades in samma dag som förbudet mot att dölja ansiktet på offentlig plats trädde ikraft av en klagande som inte varit föremål för något inhemskt förfarande och som man inte kände till någonting om, förutom vad hon hade ansett lämpligt att nämna ifråga om hennes religiösa uppfattning samt om hennes osäkra sätt att uttrycka dessa genom sitt beteende". Den noterade att två andra klagomål som var mycket snarlika till form och innehåll hade lämnats in av samma advokater i Storbritannien som företrädde klaganden. De tillade att "man kunde [väl] ställa sig frågan om hur pass allvarligt målet var" och att det "inte på något sätt handlade om ett normalt utövande av rätten att klaga" utan var liktydigt med en actio popularis (dvs. rätten för envar att föra andras talan).

63. Detta argument måste enligt klagandens uppfattning avvisas av samma skäl som de som hon framförde beträffande avvisandet av protesten att hon inte hade rätt att hävda status som offer.

64. Regeringen förefaller således ha påstått att klaganden bara användes som täckmantel. Domstolen har tagit deras anmärkningar beträffande denna punkt under övervägande. Den konstaterar emellertid att dess registreringskontor har bekräftat namn och adress på klagomålet och sett till att de advokater som tagit fram den har uppvisat vederbörligen undertecknad fullmakt från klaganden.

65.  Domstolen anser att regeringens argument i övrigt borde prövas i enlighet med villkoren i artikel 35 § 3 a som ger domstolen rätt att som otillåtligt förklara varje klagomål som den anser vara ett missbruk av rätten att klaga".

66. I detta sammanhang upprepar domstolen att tillämpningen av denna bestämmelse är en "exceptionell proceduråtgärd" och att begreppet "missbruk" hänför sig till sin ursprungliga betydelse, nämligen skadligt utnyttjande av en rättighet från innehavarens sida på ett sätt som är oförenligt med syftet enligt vilket sådan rättighet beviljas (se Mirolubovs o.a. ./. Lettland, nr 798/05, § 62, 15 september 2009). I det sammanhanget har domstolen noterat att för att sådant "missbruk" ska kunna fastställas ifråga om klaganden, krävs inte bara uppenbar oförenlighet med syftet med rätten att klaga, utan också vissa hinder för att domstolen ska fungera på rätt sätt eller för att förfarandet där ska kunna skötas smidigt (ibid., § 65).

67. Domstolen har tillämpat den bestämmelsen i fyra olika situationer (se Mirolubovs o.a., som hänvisas till ovan, § 62-66). För det första när det gäller klagomål som medvetet grundar sig på osanna fakta (se Varbanov ./. Bulgarien, nr 31365/96, § 36, ECHR 2000‑X), om huruvida dokument i akten hade förfalskats (se t.ex. Jian ./. Rumänien (besl.), nr 46640/99, 30 mars 2004) eller underlåtenhet att informera domstolen om viktiga bevis för dess prövning av målet (se t.ex. Al-Nashif ./. Bulgarien, nr 50963/99, § 89, 20 juni 2002, och Kerechashvili ./. Georgien (besl.), nr 5667/02, 2 maj 2006) eller om ny utveckling av betydelse under förfarandets gång (se t.ex. Predescu ./. Rumänien, nr 21447/03, § 25-27, 2 december 2008). För det andra i mål där en klagande hade använt särskilt förargliga, hånfulla, hotfulla eller provocerande uttryck i sin korrespondens med domstolen (se t.ex. Řehák ./. Tjeckien (besl.), nr 67208/01, 18 maj 2004). För det tredje i mål där en klagande medvetet hade brutit mot sekretessen ifråga om förhandlingar om en uppgörelse i godo (se t.ex. Hadrabová o.a. ./. Tjeckien (besl.), nr 42165/02 och 466/03, 25 september 2007, samt Deceuninck ./. Frankrike (dec.), nr 47447/08, 13 december 2011). För det fjärde i mål där klagande upprepade gånger hade lämnat in småaktiga och uppenbart ogrundade klagomål som påminde om ett klagomål som de tidigare hade lämnat in och som hade förklarats otillåtligt (se Anibal Vieira & Filhos LDA och Roa Ferreira da Costa LDA ./. Portugal (besl.) nr 980/12 och 18385/12, 13 november 2012. Se också kommissionen beslut i M. ./. Storbritannien, nr 13284/87, 15 oktober 1987, och Philis ./. Grekland, nr 28970/95, 17 oktober 1996). Domstolen har också fastställt att, även om ett klagomål som motiveras av publicitet eller propaganda inte, enbart genom detta faktum, utgör ett missbruk av rätten att klaga, är situationen en annan när klaganden, av politiska skäl, ger en intervju med press eller TV som uppvisar en oansvarig och lättsinnig inställning till förfaranden som pågår inför domstolen (se Mirolubovs o.a., som hänvisas till ovan, § 66).

68. Domstolen konstaterar först och främst att föreliggande klagomål inte faller inom dessa fyra kategorier. Även med förutsättningen att ett klagomål som innebär en actio popularis därmed "uppenbarligen kan anses strida mot syftet med rätten att klaga", hänvisar domstolen dessutom tillbaka till sina tidigare anmärkningar om klagandens status som offer och dess slutledning att föreliggande mål inte kan beskrivas som en actio popularis (se punkt 57-58 ovan). Det finns vidare inga bevis som kan få domstolen att anse att klaganden genom sitt beteende har velat hindra domstolens funktion eller att förfarandet där sköts på ett smidigt sätt. Också med hänsyn till det faktum att otillåtligheten för ett klagomål på grund av att det utgör ett missbruk av rätten att klaga måste förbli ett undantag, avvisar domstolen regeringens protest.

II. PÅSTÅDD KRÄNKNING AV ARTIKEL 3 I KONVENTIONEN, ENSAM ELLER I FÖRENING MED ARTIKEL 14

69. Klaganden klagade på att eftersom offentlig användning av kläder som avser att dölja ansiktet förbjöds med straffrättslig påföljd, skulle hon om hon bar heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats inte bara utsätta sig för risken att bli straffad utan också för trakasserier och diskriminering, vilket skulle innebära förnedrande behandling. Hon stödde sig på artikel 3 i konventionen som lyder:

"Ingen ska behöva utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning".

Hon klagade dessutom över en kränkning av artikel 14 i konventionen i förening med artikel 3. Artikel 14 lyder enligt följande:

"Utövandet av de fri- och rättigheter som avses i konventionen ska garanteras utan någon form av diskriminering på grund av kön, ras, färg, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social tillhörighet, förbindelse med nationell minoritet, egendom, födsel eller annan status".

70. Domstolen konstaterar att minsta allvarsgrad som krävs för att övergrepp ska hamna inom ramen för artikel 3 (se Irland ./. Storbritannien, 18 januari 1978, § 162, serie A, nr 25) inte har uppnåtts i föreliggande fall. Den drar slutsatsen att ansökan inte är uppenbart ogrundad i betydelsen av artikel 35 § 3 a i konventionen. Detta innebär också att eftersom omstridda fakta inte faller inom ramen för artikel 3 i konventionen (se t.ex. X o. a. ./. Österrike [SK], nr 19010/07, § 94, ECHR 2013), kan artikel 14 i konventionen inte åberopas i förening med den bestämmelsen.

71. Denna del av klagomålet är följaktligen otillåtlig och måste avvisas i enlighet med artikel 35 § 3 och 4 i konventionen.

II. PÅSTÅDD KRÄNKNING AV ARTIKEL 11 I KONVENTIONEN, ENSAM ELLER I FÖRENING MED ARTIKEL 14

72. Klaganden klagade över att det lagstadgade förbudet mot att bära kläder avsedda att dölja ansiktet på offentlig plats berövade henne möjligheten att bära den islamiska heltäckande ansiktsslöjan på sådana ställen. Hon påstod att det förekommit en kränkning av hennes rätt till föreningsfrihet samt att hon diskriminerats i utövningen av denna rättighet. Hon åberopade artikel 11 i konventionen, ensam eller i förening med ovannämnda artikel 14. Artikel 11 lyder enligt följande:

"1. Var och en har rätt att fritt delta i fredliga sammankomster samt till föreningsfrihet, inbegripet rätten att bilda och ansluta sig till fackföreningar för att skydda sina intressen.

2. Utövandet av dessa rättigheter får inte underkastas andra inskränkningar än sådana som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga för statens säkerhet eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Denna artikel hindrar inte att det för medlemmar av de väpnade styrkorna, polisen eller den statliga förvaltningen görs lagliga inskränkningar av de nämnda rättigheterna".

73. Domstolen konstaterar att klaganden inte har angett hur förbudet i och med lagen från 11 oktober 2012 skulle kränka hennes rätt till föreningsfrihet och innebära att hon diskriminerades i utövandet av den rättigheten. Den finner att den delen av klagomålet, eftersom den är obekräftad, är uppenbart ogrundad i betydelsen av artikel 35 § 2 a i konventionen (se t.ex. Özer ./. Turkiet (nr 2), nr 871/08, § 36, 26 januari 2010) och, som sådan, är otillåtlig. Den måste följaktligen avvisas i enlighet med artikel 35 1 3 och 4 i konventionen.

IV. PÅSTÅDD KRÄNKNING AV ARTIKEL 8, 9 OCH 10 I KONVENTIONEN, VAR FÖR SIG OCH I FÖRENING MED ARTIKEL 14

74. Av samma skäl klagade klaganden över en kränkning av hennes rätt till respekt för privatliv, hennes rätt att uttrycka sin religion eller tro samt hennes rätt till yttrandefrihet tillsammans med diskriminering vid utövandet av dessa rättigheter. Hon åberopade artikel 8, 9 och 10 i konventionen, var för sig eller i förening med ovannämnda artikel 14. Dessa första tre artiklar lyder enligt följande:

Artikel 8

"1. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens

2. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

Artikel 9

"1. Var och en har rätt till tankefrihet, samvetsfrihet och religionsfrihet – denna rätt innefattar frihet att byta religion eller tro och frihet att ensam eller i gemenskap med andra, offentligt eller enskilt, utöva sin religion eller tro genom gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer.

Friheten att utöva sin religion eller tro får endast underkastas sådana inskränkningar som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till den allmänna säkerheten eller till skydd för allmän ordning, hälsa och moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter..

Artikel 10

"1. Var och en har rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Denna artikel hindrar inte en stat att kräva tillstånd för radio-, televisions- eller biografföretag.

2. Eftersom utövandet av de nämnda friheterna medför ansvar och skyldigheter, får de underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till statens säkerhet, till den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa och moral eller för annans goda namn och rykte eller rättigheter, för att förhindra att förtroliga underrättelser sprids eller för att upprätthålla domstolars auktoritet och opartiskhet.

A. Tillåtlighet

75. Domstolen konstaterar att dessa klagomål inte är uppenbart ogrundade i betydelsen av artikel 35 § 3 a i konventionen. Den konstaterar vidare att de inte på några andra grunder är otillåtlig. De ska således förklaras vara tillåtliga.

B. Föreliggande fakta

1. Parternas framställningar

(a) Klaganden

76. Enligt klagandens framställning, föddes hon i Pakistan och hennes familj tillhör den sunnimuslimska kulturtraditionen där det är brukligt och respektfullt för kvinnor att bära heltäckande ansiktsslöja offentligt. Hon hävdade att hon blivit föremål för allvarlig inblandning i utövandet av hennes rättigheter enligt artikel 9, eftersom lagen från 11 oktober 2010, som avser att förbjuda muslimska kvinnor att bära heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats, hindrade henne från att ge uttryck för sin tro, från att leva i enlighet med den och från att utöva den offentligt. Hon tillade att även om inblandningen var "föreskriven i lag", strävade den inte efter att uppnå några av de lagliga syften som avses i den bestämmelsen och var inte "nödvändig i ett demokratiskt samhälle".

77. Klaganden inledde med att konstatera att denna inblandning inte kunde sägas ha det berättigade syftet med den "allmänna säkerheten" eftersom det inte rörde sig om en åtgärd som syftade till att ta upp specifika säkerhetsproblem på högriskplatser som t.ex. flygplatser, utan ett generellt förbud som gällde för nästan alla offentliga platser. Beträffande regeringens argument att den strävade efter att garantera respekt för minimikraven på att leva i samhället, eftersom en ömsesidig exponering av ansiktet var ett grundläggande element i det franska samhället, invände klaganden att den inte hade tagit hänsyn till kulturella sedvänjor hos minoriteter som inte nödvändigtvis delade denna filosofi eller att det fanns andra kommunikationssätt än det visuella och att detta under alla omständigheter inte hade någon koppling till föreställningen om att införa straffrättsliga påföljder för att hindra folk från att bära slöja på offentlig plats. Hon ansåg dessutom att regeringens försäkran att kvinnors önskan att dölja ansiktet var oförenlig med jämställdhetsprincipen var alltför förenklad. Hon hävdade att användningen av slöja, enligt vedertagna feministriska principer, ofta betecknade kvinnlig emancipation, självhävdelse och engagemang i samhället och att detta, åtminstone i hennes fall, inte handlade om att behaga män, utan att tillfredsställa henne själv och hennes samvete. Det går för övrigt inte hävda att kvinnor som bär slöja nekades rätten att offentligt fungera som enskilda individer, när detta i de flesta fall sker frivilligt och utan några motiv att omvända andra. Hon tillade att andra medlemsstater med stor muslimsk befolkning inte förbjöd användning av heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats. Hon ansåg det också vara ironiskt att en abstrakt föreställning om jämställdhet kunde ställas mot det djupgående personliga valet för kvinnor att bära slöja och hävdade att straffrättsliga påföljder förvärrade den ojämlikhet som var tänkt att åtgärdas. Sist och slutligen ansåg hon att regeringen genom att påstå att förbudet hade det berättigade syftet med "respekt för människovärdet" rättfärdigade åtgärden genom den på förutfattade meningar och chauvinistisk logik baserade abstrakta förutsättningen att kvinnor som bär slöja var "utplånade".

78. Under rubriken "behov", hävdade klaganden att ett verkligt fritt samhälle kunde rymma en stor mängd olika övertygelser, intressen, strävanden, seder och uppföranderegler och att det inte ankom på staten att fastställa giltigheten för religiös övertygelse. Enligt hennes uppfattning skickade förbudet mot att bära heltäckande ansiktsslöja offentligt samt risken för straffrättsliga påföljder ut sekteristiska budskap och hindrade kvinnor från att umgås med andra. Hon påpekade att Kommittén för mänskliga rättigheter i sin Allmänna kommentar nr 28 hade förklarat att varje föreskrift om klädsel som kvinnor fick lov att bära offentligt, kunde innebära en kränkning av principen för lika rättigheter för män och kvinnor och hade i sitt utslag i Raihon Hudoyberganova ./. Uzbekistan (som hänvisas till ovan), konstaterat att rätten att utöva sin religion också omfattade rätten att på offentlig plats bära kläder eller klädsel i överensstämmelse med personens tro eller religion. Hon konstaterade vidare att även om lagen från 11 oktober 2010 nästan hade antagits enhälligt, visade de ovannämnda målen Dudgeon, Norris och Modinos att en åtgärd kan ha omfattande politiskt stöd och ändå inte vara "nödvändig i ett demokratiskt samhälle".

Också med förutsättningen att syftena var berättigade skulle det ifrågasatta förbudet dessutom inte kunna uppfylla det villkoret om dessa syften kunde uppnås med mindre restriktiva åtgärder. För att åtgärda problemet med den allmänna säkerheten skulle det således räcka med att genomföra identitetskontroller på högriskplatser, som t.ex. i de situationer som domstolen undersökt i målen Phull ./. Frankrike ((besl.), nr 35753/03, ECHR 2005‑I) och El Morsli ./. Frankrike ((besl.), nr 15585/06, 4 mars 2008). Beträffande syftet att garantera respekten för människovärdet, måste man fortfarande väga konkurrerande intressen mot varandra – hos de som inte tycker om att slöja bärs, och hos kvinnorna ifråga som, liksom klaganden, har tvingats välja att uppträda på ett sätt som strider mot deras övertygelse – stanna hemma eller bryta mot lagen. De senares rättigheter har påverkats betydligt allvarligare än de förras. Om det som regeringen har hävdat skulle anses nödvändigt att kriminalisera inte bara att en person tvingar en annan att beslöja sig utan också frivillig användning av slöja på grund av att kvinnor kanske inte är beredda att anmäla personer som har tvingat dem och att tvånget kan vara diffust till sin karaktär, skulle det enligt klagandens uppfattning innebära att man ignorerar åsikten eller motivationen hos kvinnor som väljer att dölja ansiktet och därigenom undviker varje form av undersökning av rimlighetsprincipen. En sådan attityd var inte bara patriarkalisk, utan avspeglade också en avsikt att straffa just de kvinnor som skulle skyddas från patriarkaliskt tvång. Klaganden uppfattade slutligen regeringens kommentar att friheten att klä sig som man önskade var mycket utbredd i Frankrike och att förbudet inte gällde i gudstjänstlokaler som var öppna för allmänheten som ovidkommande och påpekade att hennes tro just krävde att hon dolde ansiktet och att man borde kunna utöva sin religion offentligt och inte bara i gudstjänstlokaler.

79. I klagandens framställning innebar det faktum att lagen från 11 oktober 2020 hindrade henne från att bära heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats också en kränkning av hennes rätt till respekt för sitt privatliv enligt artikel 8 i konventionen. Hennes privatliv påverkades av tre skäl. För det första eftersom möjligheten att bära heltäckande ansiktsslöja var en viktig del av hennes sociala och kulturella identitet. För det andra fanns det, såsom domstolen hade påpekat i sitt utslag i Von Hannover ./. Tyskland (nr 59320/00, § 50 och 69, ECHR 2004-VI), en samspelszon mellan en person och andra, också i ett offentligt sammanhang, som kunde ligga inom ramen för privatlivet, och skyddet för privatliv enligt artikel 8 omfattade inte bara den privata familjesfären utan medförde även en social dimension. Det tredje skälet var att om hon gick ut ur huset med heltäckande ansiktsslöja på sig, skulle hon förmodligen bli föremål för fientlig inställning och utsätta sig för straffrättsliga påföljder. Genom att vara tvungen att ta av sig den när hon gick ut och att bara kunna bära den hemma "som om hon vore en fånge" var hon tvungen att vara två personer som "dr Jekyll och mr Hyde".

Dessutom hävdade klaganden, genom att hänvisa tillbaka till sina yttranden om artikel 9 i konventionen, att inblandningen inte hade några av de berättigade syften som räknades upp i andra stycket i artikel 8. Hon tillade att den ifrågasatta inblandningen, också förutsatt att ett av dessa syften kunde accepteras, inte kunde betraktas som nödvändig i ett demokratiskt samhälle, i synnerhet eftersom fordringarna i det andra stycket i artikel 8, i detta sammanhang, var striktare än de i andra stycket i artikel 9.

80. Klaganden hävdade vidare att förbudet mot att bära klädsel som avsåg att dölja ansiktet i offentliga sammanhang, och som otvivelaktigt inriktade sig på burkan, innebar diskriminering i strid mot artikel 14 på grund av kön, religion och etniskt ursprung till skada för muslimska kvinnor som, liksom henne själv, bar heltäckande ansiktsslöja. Enligt hennes uppfattning var detta indirekt diskriminering mellan muslimska kvinnor vars tro krävde att de skulle bära heltäckande ansiktsslöja och andra muslimska kvinnor samt även mellan dessa och muslimska män. Det undantag som avses i lagen, enligt vilket förbudet inte gäller om kläderna bärs i samband med "högtider alternativt konstnärliga eller traditionella evenemang" var också, enligt hennes åsikt, diskriminerande, då det skapade ett övertag för den kristna majoriteten – undantaget gav kristna möjlighet att offentlig bära kläder som dolde ansiktet i samband med kristna högtider eller fester (katolska religiösa processioner, karnevaler eller ritualer, t.ex. klä sig som jultomten), medan muslimska kvinnor som önskade bära heltäckande ansiktsslöja offentligt fortfarande var bundna av förbudet, också under månaden Ramadan.

(b) Regeringen

81. Regeringen medgav att, även om det var allmänt hållet, kunde förbudet som lagen från 11 oktober 2011 införde ses som en "begränsning" i betydelsen av artikel 9 § 2 i konventionen av friheten att utöva sin religion eller tro. Den hävdade emellertid att begränsningen hade berättigade syften och att det var nödvändigt i ett demokratiskt samhälle för att uppfylla dessa syften.

82. I regeringens framställning var det första av dessa syften att garantera den "allmänna säkerheten". Förbudet tillgodosåg behovet av att identifiera enskilda individer för att förhindra hot mot säkerheten för person och egendom samt för att bekämpa identitetsbegrägerier. Det andra av dessa syften handlade om att "skydda andra personers fri- och rättigheter" genom att garantera "respekt för ett antal minimivärderingar för ett öppet och demokratiskt samhälle". I detta sammanhang nämnde regeringen tre värderingar. För det första, iakttagande av minimikraven för att leva i samhället. I regeringens framställning har ansiktet en betydelsefull roll i samspelet mellan människor – mer än andra delar av kroppen ger ansiktet uttryck för individen som en unik person och som både avspeglar den mänsklighet vi delar med samtalspartnern liksom det som skiljer oss åt. Konsekvensen av att dölja ansiktet på offentlig plats blir att bryta det sociala bandet och att uttrycka sin vägran att följa principerna för att "leva tillsammans (le "vivre ensemble"). Regeringen hävdade vidare att förbudet syftade till att skydda jämlikheten mellan män och kvinnor eftersom att anse att kvinnor, enbart på grund att de är kvinnor, måste dölja ansiktet på offentlig plats, är detsamma som att neka dem rätten att finnas till som individer och att förbehålla uttrycket för deras individualitet till den privata familjesfären eller en exklusiv kvinnlig sfär. Sist och slutligen handlar det om respekt för människovärdet, eftersom kvinnor som bär dessa kläder därför "undanhålls" från det offentliga rummet. Enligt regeringens uppfattning är det, oavsett om sådant "undanhållande" var önskvärt eller påtvingat, med nödvändighet avhumaniserande och kan knappast vara förenligt med människovärdet.

Beträffande frågan om jämställdhet, uttryckte regeringen förvåning över klagandens påståenden att seden med att bära heltäckande ansiktsslöja ofta var utmärkande för kvinnans emancipation, självhävdelse och medverkan i samhället och höll inte med om klagandens och medlande icke-statliga organisationers ytterst positiva framställning av denna sed. Den tog del av den studierapport som framlagts av två utomstående intervenienter och som visade att kvinnor som bar eller som brukade bära heltäckande ansiktsslöja gjorde det frivilligt och de som hade slutat hade huvudsakligen gjort det på grund av allmänhetens ovilja. Regeringen konstaterade emellertid att dessa studier bara byggde på en liten grupp kvinnor som undersökts (tjugosju i ett fall och trettiotvå i ett annat) och som rekryterats med "snöbollsmetoden". Den metoden är inte särskilt tillförlitlig, eftersom den innebär att man vänder sig till olika människor som passar in i ämnesprofilen och därefter, genom dessa, når ett större antal personer som i allmänhet har samma åsikt. Den ansåg att ifrågavarande rapporter bara gav en ytterst ofullständig bild av verkligheten och att den vetenskapliga betydelsen måste ses med försiktighet.

83. Vad beträffar nödvändigheten av och rimligheten med inskränkningen, hävdade regeringen att lagen från 11 oktober 2011 hade antagits enhälligt både i nationalförsamlingen och senaten (minus en röst), efter en omfattande demokratisk överläggning där civilsamhället ingick. Regeringen påpekade att det aktuella förbudet var ytterst begränsat till sitt innehåll, eftersom endast döljande av ansiktet var förbjudet. Den tillade att lagen behövdes som ett försvar för de principer som antagandet av lagen byggde på. I detta sammanhang antydde regeringen att en begränsning av påföljderna till att bara gälla de som tvingar någon annan att dölja ansiktet inte skulle ha fått samma verkan, eftersom berörda kvinnor kanske skulle ha tvekat över att anmäla saken och tvång kan alltid vara diffust till sin karaktär. Den påpekade vidare att domstolen gav staterna ett stort tolkningsutrymme när det gäller att hitta en balans mellan konkurrerande privata och offentliga intressen, eller när privata intressen kommer i konflikt med andra rättigheter som garanteras av konventionen (den hänvisade till Evans ./. Storbritannien [SK], nr 6339/05, § 77, ECHR 2007-I). Regeringen ansåg vidare att de straff som föreskrevs var milda – bara böter på 150 EUR eller en medborgarskapskurs. Den noterade att såväl konstitutionsrådet samt kassationsdomstolen hade erkänt "nödvändigheten" med lagen.

84. Beträffande artikel 8 i konventionen, antydde regeringen att den inte var övertygad om att denna bestämmelse gällde, eftersom förbudet mot klädsel som avsåg att dölja ansiktet bara rörde offentlig plats och att det inte kunde anses att den enskilda personens fysiska integritet stod på spel. Regeringen, som underströk att klagandens argument under alla omständigheter handlade mer om hennes rätt att uttrycka sin tro eller religion och således också om artikel 9, hänvisade tillbaka till sina argument som man framfört under den rubriken beträffande motivet för inblandningen i det rimliga med den.

85. Regeringen ansåg slutligen att klaganden var "särskilt illa lämpad att se sig själv som ett offer för diskriminering på grund av hennes kön", eftersom ett av de väsentliga syftena med den ifrågasatta lagen var att bekämpa den sortens diskriminering till följd av vilken kvinnor undanhölls från det offentliga rummet på grund av att de använde heltäckande ansiktsslöja. Enligt regeringens uppfattning var påståendet att lagen byggde på den förutfattade meningen att muslimska kvinnor var undergivna ogrundat och förlöjligande – för det första eftersom lagen inte riktade sig mot muslimska kvinnor och för det andra eftersom det sociala utplånandet genom användningen av burka eller niqab "knappast var förenligt med bekräftelsen på en social existens". Enligt regeringen kunde man inte utgå från att artikel 14 i konventionen medgav rätten att sätta sig i en diskrimeringssituation. Vad beträffar påståendet att en av effekterna av lagen var att avskräcka berörda kvinnor från att gå till offentliga platser och att hålla sig hemma, var det särskilt meningslöst i föreliggande fall eftersom klaganden hävdade att hon bara bar denna klädsel frivilligt samt vid vissa tillfällen.

Regeringen tillade att lagen inte heller gav upphov till någon diskriminering av muslimska kvinnor. Den konstaterade i detta sammanhang att bruket att bära heltäckande ansiktsslöja var något nytt och mycket ovanligt i Frankrike, samt att det vid flera tillfällen hade kritiserats av muslimer med hög ställning. Förbudet gällde i själva verket oavsett om skälet för att dölja ansiktet var religiöst eller ej och oavsett personens kön. Sist och slutligen påpekade regeringen att det faktum att vissa personer som ville lägga sig till med ett beteende som de rättfärdigade med sin tro, oavsett om det rörde religion eller ej, hindrades från att göra detta genom ett lagligt förbud, inte i sig kunde anses vara diskriminerande då förbudet hade skäliga orsaker och stod i proportion till syftet. Den hänvisade i det avseendet till sina tidigare argument.

2. Argument från utomstående intervenienter

(a) Belgiens regering

86. Deltagande regering uppgav att användning av heltäckande ansiktsslöja inte föreskrevs i koranen utan var en sedvänja hos en minoritet från arabiska halvön.

87. Den antydde vidare att en lag som förbjöd användningen av all "klädsel som helt eller i huvudsak dolde ansiktet" hade antagits i Belgien 1 juni 2011 och trätt i kraft den 23 juli samma år. Två konstitutionella protester som lämnats in hade avvisats av Belgiens konstitutionsdomstol i ett utslag från 6 december 2012, där man – med en reservation som rörde gudstjänstlokal – konstaterade att användningen av sådan klädsel innebar ett säkerhetsproblem, utgjorde ett hinder mot kvinnors rätt till jämlikhet och värdighet samt, mer grundläggande, urholkade själva andemeningen i principen för att leva tillsammans. Den ansåg att ingen hade rätt att, med utgångspunkt från individuell eller religiös frihet, hävda rätten att besluta när och under vilka omständigheter de skulle gå med på att visa ansiktet på offentlig plats. Det var med nödvändighet en fråga för myndigheterna att bedöma fordringarna för den allmänna säkerheten. Den konstaterade vidare att frågan om kvinnors rätt till jämlikhet och värdighet hade framförts av båda parter och erkände att användningen av heltäckande ansiktsslöja inte nödvändigtvis var ett uttryck för undergivenhet mot män. Den ansåg emellertid att rätten till isolering hade sina begränsningar, att förhärskande klädkoder i vårt samhälle var en produkt av socialt samförstånd samt ett resultat av en balanserad kompromiss mellan vår individuella frihet och våra samspelsregler i samhället och att de som bar kläder som dolde ansiktet signalerade till majoriteten att de inte ville delta aktivt i samhället och att de därigenom blev avhumaniserade. Enligt deras åsikt var en av de värderingar som utgjorde förutsättningen för att ett demokratiskt samhälle ska fungera möjligheten för enskilda personer att delta i ett aktivt utbyte.

88. Den deltagande regeringen påpekade att den belgiska lagstiftande församlingen hade försökt att försvara en samhällsmodell där individen uppvägde varje filosofisk, kulturell eller religiös anknytning i syfte att uppmuntra fullständig integrering och ge medborgarna möjlighet att dela ett gemensamt arv med grundläggande värderingar såsom demokrati, jämställdhet samt åtskillnad mellan kyrka och stat. Den hänvisade till utslaget i Belgiens konstitutionsdomstol som hade förklarat att om konsekvenserna av att dölja ansiktet innebar att en persons utseendemässiga särskiljande hindrardes, även om detta var ett grundläggande villkor som förknippas med dennes väsen, tillgodoser förbudet mot att bära kläder som döljer ansiktet på offentlig plats, även om det vore ett uttryck för religiös tro, ett tvingande socialt behov i ett demokratiskt samhälle. Den tillade att den lagstiftande församlingen i Belgien hade valt den mildaste straffrättsliga påföljden (böter) och konstaterade – återigen genom att hänvisa till konstitutionsdomstolens utslag – att om vissa kvinnor stannade hemma och alltså inte gick ut utan att dölja ansiktet, så var det en följd av deras eget val och inte en obefogad restriktion genom lagens försorg. Slutligen ansåg den att de franska och belgiska lagarna inte var diskriminerande, eftersom de inte specifikt riktade sig mot heltäckande ansiktsslöja och gällde för alla personer som bar plagg som dolde ansiktet i offentliga sammanhang, oavsett om det gällde män eller kvinnor eller av religiösa eller andra skäl.

(b) den icke-statliga organisationen Amnesty International

89. Denna utomstående intervenient anmärkte att rätten att bära klädsel med religiös anknytning skyddades av den Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter när det gäller tanke-, samvets- och religionsfrihet samt yttrandefrihet. Den tillade att konventionen föreskrev begränsningar liknande de i artikel 9 och 10 i konventionen och hävdade att offentlig internationell rätt krävde att föreskrifterna i båda instrumenten tolkades på liknande sätt. Den uppmanade således domstolen att ta hänsysn till Kommittén för mänskliga rättigheter allmänna kommentarer nr 22, 27 och 34, tillsammans mes sin rättspraxis (se punkt 38 ovan).

90. Intervenienten tillade att rätten till frihet från diskriminering garanterades av samtliga internationella och regionala instrument för skydd av grundläggande rättigheter, att en enhetlig tolkning också krävdes i det sammanhanget och att stater i enlighet med Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter samt Konventionen om avskaffande av all slags diskriminering mot kvinnor (CEDAW) har en skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att få slut på diskriminerande sedvänjor. Den hänvisade vidare till Kommittén för mänskliga rättigheters allmänna kommentarer nr 22 och 28. Den påpekade också risken för sammanfallande diskriminering – kvinnor kan uppleva en utpräglad form av diskriminering på grund av att kön sammanfaller med andra faktorer som t.ex. religion och sådan diskriminering framför allt kan manifestera sig som en klichártad framställning av kvinnliga undergrupper. Den framhöll också att restriktioner mot användning av huvuddukar eller slöjor kan inkräkta på rätten till arbete, utbildning och till lika skydd av lagen och kan bidra till trakasserier och våld.

91. Enligt den utomstående partens framställning är det ett uttryck för köns- och religionsbaserade fördomar att förutsätta att kvinnor som bär viss typ av klädsel gör det enbart på grund av tvång – för att kunna stoppa diskrimineringen krävs en betydligt mer nyanserad inställning.

(b) den icke-statliga organisationen ARTICLE 19

92. Denna utomstående intervenient anmärkte att användningen av religiös klädsel eller symboler omfattades av rätten till yttrandefrihet, samt religions- och tankefrihet. Den hänvisade också till Kommittén för mänskliga rättigheters allmänna kommentar nr 28. Den nämnde vidare att kommitténs beslut i Hudoyberganova ./. Uzbekistan (som hänvisas till ovan), där man hade konstaterat att rätten att utöva sin religion omfattade rätten att bära kläder eller dräkt i offentliga sammanhang som ansågs vara i överensstämmelse med personens tro eller religion och att förbjuda en person att bära religiös klädsel kunde innebära en kränkning av artikel 18 i den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Den hänvisade också till kommitténs allmänna kommentar nr 34 om åsikts- och yttrandefrihet. Den tillade att Förenta Nationernas särskilda rapportör om religions- och trosfrihet i sin rapport från 2006 hade föreskrivit ett antal riktlinjer för att bedöma nödvändigheten av och det rimliga med restriktioner ifråga om att bära religiös klädsel eller symboler och rekommenderade att följande frågor skulle besvaras av förvaltning eller domstolar i samband med en sådan bedömning – är den omdiskuterade restriktionen lämplig med hänsyn till de lagliga intressen som den avser att skydda, är det den minst restriktiva, har man vägt konkurrerande intressen mot varandra, finns det risk för att den gynnar religiös intolerans och undviker den att brännmärka en särskild religiös grupp?

93. Intervenienten anmärkte vidare att, såsom noterats av den särskilda rapportören om religions- eller trosfrihet i dennes interimsrapport från 2011, åberopades förbud mot könsrelaterad diskriminering som skäl för att förbjuda heltäckande ansiktsslöja även om sådana förbud skulle kunna leda till sammanfallande diskriminering av muslimska kvinnor. Enligt intervenientens åsikt, skulle detta kunna motverka sitt eget syfte eftersom det kunde leda till att berörda kvinnor måste hålla sig hemma, att de uteslöts från det offentliga livet och att de marginaliserades samt kunde innebära att muslimska kvinnor utsattes för fysiskt och verbalt våld. Den konstaterade dessutom att Europarådets parlamentariska församling nyligen särskilt hade rekommenderat medlemsstaterna att inte välja generella förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang.

94. Enligt intervenienten stödde inte internationella normer beträffande rätten till yttrande-, opinions- och religionsfrihet samt till likabehandling utan diskriminering generella förbud mot att dölja sitt ansikte i offentliga sammanhang.

(d) Centrum för mänskliga rättigheter vid Gentuniversitetet

95. Intervenienten underströk att den franska och belgiska lagen som förbjuder döljandet av ansiktet i offentliga sammanhang hade antagits utifrån förutsättningen att kvinnor som bar heltäckande ansiktsslöja till största delen gjorde detta under tvång, visade att de inte önskade samverka med andra i samhället och att de utgjorde ett hot mot den allmänna säkerheten. Den hänvisade till empirisk forskning i Belgien bland tjugosju kvinnor som bar eller brukade använda heltäckande ansiktsslöja (se E. Brems, Y. Janssens, K. Lecoyer, S. Ouald Chaib och V. Vandersteen, Användning av heltäckande ansiktsslöja i Belgien – Åsikter och erfarenheter från 27 i Belgien bosatta kvinnor om den islamiska heltäckande ansiktsslöjan samt det belgiska förbudet mot att dölja ansiktet), tillsammans med forskning som genomförts i Frankrike av Open Society Foundations (se punkt 104 nedan) samt i Nederländerna av professor A. Moors, som alla antydde att detta antagande var felaktigt.

96.  Av intervenientens framställning framgick att denna forskning visade att förbudet i själva verket inte uppfyllde sitt uttalade syfte – berörda kvinnor undvek att gå ut, vilket ledde till att de isolerades samt att deras sociala liv och självbestämmande hade försämrats och att de blivit föremål för en ökande aggression. Den uppfattade vidare förbudet som oproportionerlig. Eftersom det offentliga rummet definierades mycket brett, skulle säkerhetsproblem kunna lösas genom en tillfällig skyldighet att visa ansiktet och i dagens samhälle fanns det så många former av social samverkan där folk inte behövde se varandras ansikten.

97. Enligt intervenientens uppfattning skapade förbudet förutom att innebära en oproportionerlig inblandning i religionsfriheten, indirekt och sammanfallande diskriminering till följd av religion och kön, främjade fördomar och nonchalerade det faktum att beslöjade kvinnor utgjorde en utsatt minoritetsgrupp som förtjänade särskild uppmärksamhet.

98. Intervenienten bad slutligen domstolen att pröva föreliggande mål mot bakgrund av den tilltagande islamofobin i olika europeiska länder. Den ansåg att antagandet och genomförandet av ett generellt förbud mot att dölja ansiktet i offentliga sammanhang var så mycket skadligare eftersom det hade åtföljts av en politisk retorik som särskilt riktade sig mot kvinnor som bar islamisk ansiktsslöja, något som förstärkte negativa fördomar och islamofobi.

(e) Den icke-statliga organisationen Liberty

99. Denna intervenient anmärkte att även om lagen från 11 oktober 2010 hade utarbetats i neutrala ordalag, var syftet att förbjuda användningen av burka och gällde på alla offentliga platser med resultatet att berörda kvinnor ställdes inför det plågsamma beslutet mellan att stanna inomhus eller ta av sig slöjan. Den påpekade att ursprunget till konventionen låg fast förankrad i grymheterna under andra världskriget, att det var de ohyggligheter som begicks mot judarna som utgjorde motivet för att inpränta religionsfriheten i listan över grundläggande rättigheter och att det sedan dess hade förekommit andra brott mot mänskligheten där religionen åtminstone hade varit en bidragande faktor. Den tillade att det fanns ett nära förhållande mellan religion och ras.

100. Intervenienten underströk vidare att generella bestämmelser som reglerar hur kvinnor klär sig offentligt skulle kunna innebära en kränkning inte bara av ett antal grundläggande rättigheter, utan också av internationella och regionala instrument som t.ex. Ramkonventionen om skydd av nationella minoriteter. Vad beträffande konventionen, ansåg intervenienten att artikel 8, 9, 10 och 14 kunde tillämpas på föreliggande mål. Den framhöll att det trefaldiga rättfärdigandet i motiveringen till propositionen inte hade varit övertygande. Den hävdade vidare att förbudet och debatten kring detta bidrog till att brännmärka muslimer och ge bränsle åt en rasistisk attityd gentemot dessa.

101. Intervenienten konstaterade sammanfattningsvis att även om många feminister framför allt ansåg att den heltäckande ansiktsslöjan förnedrade kvinnor, undergrävde deras värdighet och var ett resultat av patriarkatet, såg andra den som en symbol för deras tro. Enligt dess uppfattning gick det inte att lösa dessa tvister genom att vid vite i hemmet spärra in de kvinnor som kände ett behov av att bära den. Detta innebar inte någon frigörelse för kvinnan och skulle sannolikt uppmuntra till islamofobi.

(f) Den icke-statliga organisationen Open Society Justice Initiative

102. Denna utomstående intervenient påpekade att förbudet mot heltäckande ansiktsslöja hade kritiserats i Europarådet och att det bara var Frankrike och Belgien som hade infört en sådan generell åtgärd. Den poängterade att även om den franska och belgiska lagen var neutral till sin ordalydelse, visade förarbetena till denna att avsikten var att särskilt rikta sig mot niqab och burka.

103. Intervenienten noterade vidare att syftet med den franska lagen var att bevara den allmänna säkerheten, jämlikheten och sekularismen. Den hävdade i detta sammanhang att ett resonemang som grundade sig på allmän ordning lätt kunde maskera intolerans när religionsfriheten stod på spel. Med särskild hänvisning till domstolens utslag i Palau-Martinez ./ Frankrike (nr 64927/01, § 43, ECHR 2003-XII), tillade den att stater kan åberopa detta begrepp för att rättfärdiga inblandning i hävdandet av en av konventionen garanterad rättighet endast om de kan framlägga konkreta bevis på brott mot den allmänna ordningen. Vad beträffar skyddet för jämställdhet, konstaterade den att en sådan målsättning byggde på antagandet att kvinnor som bar slöja tvingades till detta och missgynnades, trots att detta inte framgick av några av de bevis som undersöktes i lagstiftningsprocessen.

104. Intervenienten hänvisade dessutom till rapporten från en undersökning som genomfördes i Frankrike av Open Society Foundations med trettiotvå kvinnor som bar heltäckande ansiktsslöja med titeln Avslöja sanningen – varför 32 muslimska kvinnor bär heltäckande ansiktsslöja i Frankrike, och som publicerades i april 2011. Den visade att de intervjuade kvinnorna inte hade tvingats till att bära slöja, att många hade bestämt sig för att bära den trots invändningar från familjen, att en tredjedel inte bar den som ett permanent och dagligt bruk och att majoriteten av dessa bibehöll ett aktivt socialt liv. Rapporten avslöjade också att förbudet hade bidragit till missnöje bland dessa kvinnor och hade försämrat deras självbestämmande samt att den offentliga debatten kring förbudet hade uppmuntrat till verbala övergrepp samt fysiska attacker från allmänheten. Intervenienten lämnade också in en uppföljningsrapport som publicerades i september 2013. Den konstaterade att enligt vad som framgick av rapporten, fortsatte huvuddelen av de intervjuade kvinnorna att bära heltäckande ansiktsslöja som ett uttryck för deras religiösa tro. Den tillade att rapporten visade att förbudet hade fått en markant inverkan på deras privat- och familjeliv. Intervenienten framhöll vidare rapportens slutledning att samtliga intervjuade kvinnor hade uppgett att deras personliga säkerhet minskat efter förbudet där det hade förekommit offentliga trakasserier och fysiska angrepp till följd av ett klimat där allmänheten föreföll ha uppmuntrats att ge sig på kvinnor som bar heltäckande ansiktsslöja.

105. Sammanfattningsvis hävdade intervenienten att det fanns en samstämmighet i Europa mot förbud mot användning av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang. Den betonade vidare det faktum att generella förbud var oproportionerliga om mindre störande åtgärder hade kunnat vidtas, att hänsyn till den allmänna ordningen som skäl måste bygga på konkreta bevis, att jämlikhetsfrämjande åtgärder i skälig omfattning måste vara objektiva och berättigade samt tidsbegränsade och att åtgärder som syftar till att främja sekularism måste vara av behovet påkallade.

3. Domstolens bedömning

(a) Påstådd kränkning av artikel 8 och 9 i konventionen

106. Förbudet mot att bära kläder som syftar till att dölja ansiktet på offentlig plats ger upphov till frågor som rör rätten till respekt för privatlivet (artikel 8 i konventionen) för kvinnor som önskar bära heltäckande ansiktsslöja av orsaker som har med deras tro att göra och med friheten att ge uttryck för denna tro (artikel 9 i konventionen).

107. Domstolen anser följaktligen att personliga val beträffande en persons önskade utseende, oavsett om det gäller offentligt eller privat, har koppling till dennes personlighet och således faller inom begreppet privatliv. Den har tidigare kommit till samma slutsats beträffande en frisyr (se Popa ./. Rumänien (besl.), nr 4233/09, § 32-33, 18 juni 2013, se också beslut från Europakommissionen om mänskliga rättigheter i Sutter ./. Schweiz, nr 8209/78, 1 mars 1979). Den anser, liksom kommissionen (se särskilt besluten i McFeeley o.a. ./. Storbritannien, nr 8317/78, 15 maj 1980, § 83, Beslut och rapporter (BR) 20 samt Kara ./. Storbritannien, nr 36528/97, 22 oktober 1998) att detta också gäller för klädval. En åtgärd från en myndighet som begränsar den här typen av val, innebär följaktligen i princip en inblandning i utövandet av rätten till respekt för privatlivet i betydelsen av artikel 8 i konventionen (se Kara-beslutet som hänvisas till ovan). Förbudet mot att bära kläder som syftar till att dölja ansiktet på offentlig plats i enlighet med lagen från 11 oktober 2010, omfattas följaktligen av artikel 8 i konventionen.

108. Med detta sagt, i den mån förbudet kritiseras av personer som, liksom klaganden, klagar över att de konsekvent hindras från att på offentlig plats bära kläder som sedvänjor i deras religion kräver att de bär, ger detta i huvudsak upphov till en fråga som handlar rätten att ge uttryck för sin religion eller tro (se särskilt Ahmet Arslan o.a. ./. Turkiet, nr 41135/98, § 35, 23 februari 2010). Det faktum att detta är en minoritetssed och förefaller vara ifrågasatt (se punkt 56 och 85 ovan) har ingen betydelse i det här sammanhanget.

109. Domstolen kommer därför att pröva denna del av klagomålet enligt både artikel 8 och artikel 9, men med tonvikt på den andra av dessa bestämmelser.

(i) Om det har förekommit en "begränsning" eller en "inblandning"

110. Som domstolen redan har påpekat (se punkt 57 ovan), ställer lagen från 11 oktober 2010 klaganden inför ett dilemma jämförbart med det som fastställdes i utslagen i Dudgeon och Norris – antingen rättar hon sig efter förbudet och avstår därmed från att klä sig i enlighet med sin inställning till religionen – eller så vägrar hon och riskerar straffrättsliga påföljder. Hon befinner sig följaktligen, mot bakgrund av både artikel 8 och 9 i konventionen, i en liknande situation som den för klagandena i Dudgeon och Norris, där domstolen konstaterade en "fortgående inblandning" i utövandet av de rättigheter som den andra av dessa bestämmelser garanterade (utslag som båda hänvisas till ovan, § 41 respektive § 38, se också särskilt Michaud, som också hänvisas till ovan, § 92). Det har således i föreliggande mål förekommit en "inblandning" i eller "begränsning" av utövandet av de rättigheter som skyddas av artikel 8 och 9 i konventionen.

111. En sådan begränsning eller inblandning överensstämmer inte med det andra stycket i dessa artiklar såvida inte den "föreskrivs i lag", har ett eller flera berättigade syften som fastställs i dessa stycken och är "nödvändiga i ett demokratiskt samhälle" för att uppnå den eller de aktuella målsättningarna.

(ii) Om åtgärder "föreskrivs i lagen"

112. Domstolen konstaterar att ifrågavarande begränsning föreskrivs i paragraf 1, 2 och 3 i lagen från 11 oktober 2010 (se punkt 28 ovan). Den framhåller vidare att klaganden inte har bestridit att dessa bestämmelser tillgodoser kriterierna i domstolens rättspraxis beträffande artikel 8 § 2 och 9 § 2 i konventionen.

(iii) Om det finns ett berättigat syfte

113. Domstolen upprepar att uppräkningen av undantagen från den enskilda personens rätt att ge uttryck för sin religion eller tro, såsom framgår av artikel 9 § 2, är fullständig och att definitionen av dem är restriktiv (se bl.a. källor Svjato-Michajlivska Parafja ./.Ukraina, nr 77703/01, § 132, 14 juni 2007, samt Nolan och K. ./. Ryssland, nr 2512/04, § 73, 12 februari 2009). För att vara förenlig med konventionen måste en begränsning av denna frihet framför allt ha ett syfte som kan kopplas till en av de som finns uppräknade i denna bestämmelse Samma sak gäller för artikel 8 i konventionen.

114. Domstolen har som vana att vara mycket koncis när den bekräftar förekomsten av ett berättigat syfte i betydelsen av andra stycket i artikel 8 till 11 i konventionen ( se t.ex. ovannämnda utslag i Leyla Sahin, § 99 och Ahmet Arslan o.a., § 43). I föreliggande mål kräver innehållet i de syften som i sammanhanget har åberopats av regeringen och som bestämt har bestridits av klaganden en mer djupgående undersökning. Klaganden ansåg att inblandningen i utövandet av hennes rätt att uttrycka sin religion och få respekt för sitt privatliv till följd av förbudet som infördes genom lagen från 11 oktober 2010, inte överensstämde med något av de syften som framgår av andra stycket i artikel 8 och 9. Regeringen hävdade å sin sida att lagen hade två berättigade syften – den allmänna säkerheten samt "respekten för minimivärderingarna i ett öppet och demokratiskt samhälle". Domstolen anmärker att det andra stycket i artikel 8 och 9 inte uttryckligen hänvisar till det andra av dessa syften eller till de tre värderingar som regeringen nämner i detta sammanhang.

115. Vad beträffar det första av de syften som regeringen åberopar, konstaterar domstolen först och främst att "den allmänna säkerheten" är ett av dessa syften som räknas upp i andra stycket i artikel 9 i konventionen (sécurité i den franska texten) samt även i det andra stycket i artikel 8 (sûreté publique i den franska texten). Den konstaterar vidare att regeringens yttranden i detta sammanhang att det ifrågasatta förbudet om att på offentlig plats bära kläder avsedda att dölja ansiktet, tillgodosåg behovet av att identifiera enskilda personer i syfte att undvika fara för person- och egendomssäkerheten samt för att bekämpa identitetsbedrägeri. Med hänsyn till rättspraxis, kan man onekligen undra om lagens upphovsmän lade någon större vikt vid sådana saker. Noteras bör emellertid att motiveringen till propositionen – även om det var i andra hand – antydde att bruket med att dölja ansiktet "också kunde innebära en risk för den allmänna säkerheten i vissa situationer" (se punkt 25 ovan) och att konstitutionsdomstolen konstaterade att den lagstiftande församlingen hade haft samma uppfattning (se punkt 30 ovan). På samma sätt antydde högsta förvaltningsdomstolen (Conseil d’État) att den allmänna säkerheten skulle kunna vara en utgångspunkt för att förbjuda döljandet av ansiktet, men påpekade att detta bara kunde komma ifråga under särskilda omständigheter (se punkt 22-23 ovan). Domstolen godtar följaktligen att den lagstiftande församlingen, när den antog det ifrågasatta förbudet, avsåg att behandla frågor om "den allmänna säkerheten" i betydelsen av andra stycket i artikel 8 och 9 i konventionen.

116. Vad beträffar det andra av de åberopade syftena – att garantera "respekt för minimivärderingarna i ett öppet och demokratiskt samhälle" – hänvisade regeringen till tre värderingar – respekten för jämlikhet mellan män och kvinnor, respekten för människovärdet samt respekten för minimikraven på att leva i samhället. Den framhöll att detta syfte kunde kopplas till "skyddet för andra personers fri- och rättigheter" i betydelsen av andra stycket i artikel 8 och 9 i konventionen.

117. Som domstolen tidigare har konstaterat, motsvarar dessa tre värderingar inte uttryckligen något av de berättigade syften som avses i andra stycket i artikel 8 och 9 i konventionen. Bland dessa syften är de enda som med hänsyn till värderingarna i fråga kan ha någon betydelse för föreliggande mål, "den allmänna ordningen" samt "skyddet för andra personers fri- och rättigheter". Den förra nämns emellertid inte i artikel 8 § 2. Dessutom hänvisade regeringen inte till denna vare sig i sitt skriftliga yttrande eller i sitt svar på frågan som den fick i det sammanhanget i samband med den offentliga förhandlingen, utan föredrog att enbart hänvisa till "skyddet för andra personers fri- och rättigheter". Domstolen kommer således att fokusera sin prövning på det senare "berättigade syftet" såsom man tidigare gjort i målet Leyla Sahin och Ahmet Arslan o.a. (som båda hänvisas till ovan, § 111 respektive § 23).

118. Domstolen är för det första inte övertygad av regeringens yttrande där detta tar upp respekten för jämlikhet mellan män och kvinnor.

119. Den betvivlar inte att jämställdhet med rätta skulle kunna motivera en inblandning i utövandet av vissa fri- och rättigheter som skyddas av konventionen (se, efter vederbörliga ändringar, Staatkundig Gereformeerde Partij ./. Nederländerna (besl.), 10 juli 2012). Den upprepar i det sammanhanget att främjandet av jämlikhet idag är en betydelsefull målsättning i Europarådets medlemsstater (ibid., se också bland andra källor Schuler-Zgraggen ./. Schweiz, 24 juni 1993, § 67, serie A nr 263, samt Konstantin Markin ./. Ryssland [SK], nr 30078/06, § 127, ECHR 2012). En statlig part som, i jämställdhetens namn, förbjuder alla att tvinga kvinnor att dölja ansiktet har således ett syfte som motsvarar "skyddet av andra personers fri- och rättigheter" i betydelsen av andra stycket i artikel 8 och 9 i konventionen (se Leyla Sahin, som hänvisas till ovan, § 111). Domstolen anser emellertid att en statlig part inte kan åberopa jämställdhet i syfte att förbjuda en sedvänja som försvaras av kvinnor – som klaganden – när det rör utövandet av de rättigheter som skyddas av dessa bestämmelser, såvida inte det inte skulle förstås som att att enskilda personer utifrån dessa grunder kunde skyddas mot att utöva sina egna grundläggande fri- och rättigheter. Den konstaterar vidare att högsta förvaltningsdomstolen kom till en liknande slutledning i sin studierapport från 25 mars 2010 (se punkt 22 ovan).

I den mån regeringen således ville visa att vissa kvinnors användning av heltäckande ansiktsslöja chockerade större delen av den franska befolkningen eftersom detta inkräktade på den i Frankrike allmänt vedertagna principen om jämställdhet, skulle domstolen för övrigt hänvisa till sin slutledning ifråga om de två andra värderingar som regeringen hade åberopat (se punkt 120-122 nedan).

120. För det andra anser domstolen att respekten för människovärdet, hur grundläggande den än må vara, inte rimligen kan rättfärdiga ett generellt förbud mot användningen av heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats. Domstolen är medveten om att klädseln i fråga anses som märklig av många som ser den. Den vill emellertid påpeka att det är ett uttryck för kulturell identitet som bidrar till den pluralism som är en naturlig del av demokratin. Den framhåller i det avseendet föränderligheten för begreppen kyskhet och anständighet när det handlar om blottandet av människans kropp. Den har dessutom inga bevis för att kvinnor som bär heltäckande ansiktsslöja strävar efter att uttrycka någon form av förakt för de som de möter eller på annat sätt kränka andras värdighet.

121. För det tredje anser domstolen tvärtom att "respekten för minimikraven för livet i samhället" som regeringen hänvisat till – eller att "leva tillsammans" som sägs motiveringen till lagförslaget (se punkt 25 ovan") – kan kopplas till det berättigade syftet med att "skydda andra personers fri- och rättigheter).

122. Domstolen tar hänsyn till svarandestatens poäng att ansiktet spelar en viktig roll när det gäller det sociala samspelet. Den kan förstå uppfattningen att personer som befinner sig på platser som är öppna för alla kanske inte gillar sedvänjor eller attityder där som i grund och botten ifrågasätter möjligheten till öppna mellanmänskliga relationer, vilka som till följd av vedertaget samförstånd, utgör en oumbärlig del av livet i det aktuella samhället. Domstolen kan således godta att den barriär som en slöja som döljer ansiktet utgör mot andra av svarandestaten uppfattas som en kränkning av andra personers rätt att kunna umgås, något som gör det lättare att leva tillsammans. Med detta sagt, måste domstolen med tanke på flexibiliteten hos begreppet "att leva tillsammans " och den därmed sammanhängande risken för missbruk, noga pröva behovet av den ifrågasatta begränsningen.

(iv) Om åtgärden behövs i ett demokratiskt samhälle

(a) Allmänna principer beträffande artikel 9 i konventionen

123. Eftersom domstolen när den prövar den här delen av klagomålet har valt att fokusera på artikel 9 i konventionen, anser den det vara lämpligt att upprepa de allmänna principerna rörande den bestämmelsen.

124. Såsom artikel 9 föreskriver, är tanke-, samvets- och religionsfrihet en av grundstenarna i ett "demokratiskt samhälle" i betydelsen av konventionen. Denna frihet är, i sin religiösa dimension, ett av de mest livsviktiga elementen för de troendes identitet och deras uppfattning av livet, men är också en värdefull tillgång för ateister, agnostiker, skeptiker och likgiltiga. Den från ett demokratiskt samhälle oskiljbara pluralism som under århundradena dyrt har förvärvats, är avhängig denna frihet. Denna frihet innebär bl.a. friheten att omfatta religiös tro eller ej, att utöva en religion eller ej (se bl.a. källor Kokkinakis ./. Grekland, 25 maj 1993, § 31, serie A nr 260-A; Buscarini o.a. ./. San Marino [SK], nr 24645/94, § 34, ECHR 1999-I, samt Leyla Şahin, som hänvisas till ovan, § 104).

125. Även om religionsfriheten främst är en fråga om det egna samvetet, innebär den också en frihet att ge uttryck för sin religion, för sig själv och privat eller tillsammans med andra, offentligt och i kretsen av de vars tro man delar. Artikel 9 räknar upp de olika former som uttrycket för ens religion eller tro kan ta, nämligen gudstjänst, undervisning, sedvänjor och ritualer (se, efter vederbörliga ändringar, Cha’are Shalom Ve Tsedek ./. Frankrike [SK], nr 27417/95, § 73, ECHR 2000-VII, samt Leyla Sahin, som hänvisas till ovan, § 105).

Artikel 9 skyddar emellertid inte varje handling som motiveras eller inspireras av en religion eller tro och garanterar inte alltid rätten att i det offentliga rummet uppträda på ett sätt som dikteras av ens religion eller tro (se t.ex. Arrowsmith ./. Storbritannien, nr 7050/75, Kommissionens rapport från 12 oktober 1978, DR 19, Kalaç ./. Turkiet, 1 juli 1997, § 27, Rapporter om utslag och beslut 1997‑IV; samt Leyla Şahin, som hänvisas till ovan, § 105 och 121).

126. I demokratiska samhällen där olika religioner utövas samtidigt inom en och samma befolkning, kan det vara nödvändigt att begränsa friheten att ge uttryck för sin religion eller tro för att bilägga olika gruppers intressen och se till att var och ens tro respekteras (se Kokkinakis, som hänvisas till ovan, § 33). Detta följer både av punkt 2 i artikel 9 och av statens positiva skyldigheter enligt artikel 1 i konventionen att för alla inom sin jurisdiktion säkerställa de fri- och rättigheter som föreskrivs däri (se Leyla Şahin, som hänvisas till ovan, § 106).

127. Domstolen har ofta framhävt statens roll som en neutral och opartisk organisatör av utövandet av diverse religioner, trosläror och övertygelser och har uppgett att denna roll bidrar till den allmänna ordningen, religiöst samförstånd och tolerans i ett demokratiskt samhälle. Såsom tidigare har antytts, anser den också att statens skyldighet ifråga om neutralitet och opartiskhet är oförenlig med dess behörighet att bedöma det berättigade i religiös övertygelse eller hur denna övertygelse uttrycks (se Manoussakis o.a. ./. Grekland, 26 september 1996, § 47, Rapporter 1996-IV, Hasan och Chaush ./. Bulgarien [SK], nr 30985/96, § 78, ECHR 2000-XI samt Refah Partisi (Välfärdspartiet) o.a. ./. Turkiet [SK], nr 41340/98, 41342/98, 41343/98 och 41344/98, §91, ECHR 2003-II) och att denna skyldighet kräver att staten garanterar ömsesidig tolerans mellan motstående grupper (se bl.a. källor Leyla Sahin, som hänvisas till ovan, § 107). Myndigheternas roll är under sådana omständigheter således inte att avlägsna orsaken till spänningarna genom att eliminera pluralismen, utan att se till att konkurrerande grupper tolererar varandra (se Serif ./.Grekland, nr 38178/97, § 53, ECHR 1999-IX. Se även Leyla Sahin, som hänvisas till ovan, § 107).

128. Pluralism, tolerans och fördomsfrihet är kännetecknen för ett "demokratiskt samhälle". Även om individuella intressen tillfälligtvis kan underordnas gruppens, betyder demokrati inte bara att majoritetens åsikter alltid måste segra – en balans måste åstadkommas som garanterar rättvis behandling av människor som tillhör en minoritet och som undrviker varje form av missbruk av en dominerande ställning (se, efter vederbörliga ändringar, Young, James och Webster ./. Storbritannien, 13 augusti 1981, § 63, serie A nr 44 samt Chassagnou o.a. ./. Frankrike [SK], nr 25088/94, 28331/95 och 28443/95, § 112, ECHR 1999-III). Pluralism och demokrati måste också grundas på dialog och en kompromissvilja som med nödvändighet ger upphov till diverse eftergifter från individer eller grupper som är motiverade för att bibehålla och främja ett demokratiskt samhälles ideal och värderingar (se, efter vederbörliga ändringar, Turkiets förenade kommunistparti o.a., som hänvisas till ovan, 1§ 45 samt Refah Partisi (Välfärdspartiet) o.a., som hänvisas till ovan, § 99). Om dessa "andra personers fri- och rättigheter" själva återfinns bland de som garanteras av konventionen eller dess protokoll, måste man godta att behovet att skydda dem kan innebära att stater måste begränsa andra fri- och rättigheter som också framställs i konventionen. Det är precis denna konstanta strävan efter balans mellan varje enskild persons grundläggande rättigheter som utgör grundvalen i ett "demokratiskt samhälle" (se Chassagnou o.a. som hävisas till ovan, § 113 samt Leyla Sahin, som också hänvisas till ovan, § 108).

129. Det är också viktigt att framhålla den fundamentalt underordnade roll som konventionens mekanism spelar. De nationella myndigheterna har ett direkt demokratiskt berättigande och är som domstolen vid många tillfällen har förklarat, bättre skickad än en internationell domstol att bedöma lokala behov och omständigheter. När det gäller allmänna principer, ifråga om vilka åsikterna i ett demokratiskt samhälle rimligtvis varierar stort, bör inhemska makthavares roll tillmätas stor betydelse (se t.ex. Maurice ./. Frankrike [SK], nr 11810/03, § 117, ECHR 2005-IX). Så är fallet, i synnerhet, när frågor rörande förhållandet mellan stat och religion kommer upp (se, efter vederbörliga ändringar, Cha’are Shalom Ve Tsedek, som hänvisas till ovan, § 84 och Wingrove ./. Storbritannien, 25 november 1996, § 58, Rapporter 1996-V, se även Leyla Sahin, som hänvisas till ovan , § 109). Staten borde alltså när det gäller artikel 9 i konventionen i princip beviljas stort tolkningsutrymme när den ska bestämma om och i vilken utsträckning en begränsning av rätten att uttrycka sin religion eller övertygelse är "nödvändig". Med detta sagt måste domstolen, när den fastställer storleken på tolkningsutrymmet i ett givet mål, också ta hänsyn till vad som står på spel (se bl.a. källor, Manoussakis o.a., som hänvisas till ovan, § 44 och Leyla Sahin, som hänvisas till ovan , § 109). Den kan, i förekommande fall, också ta hänsyn till alla samförstånd och gemensamma värderingar som uppkommer till följd av handlingar från stater som omfattas av konventionen (se t.ex. Bayatyan ./. Armenien [SK], nr 23459/03, § 122, ECHR2011).

130. I utslaget i Leyla Sahin, påpekade domstolen att detta särkilt skulle vara fallet när det handlade om att reglera användningen av religiösa symboler på utbildningsanstalter, i synnerhet med tanke på de olika åsikter som nationella myndigheter har i frågan. Med hänvisning till utslaget i Otto-Premingerinstitutet ./. Österrike (20 september 1994, § 50, serie A nr 295-A) och beslutet i Dahlad ./. Schweiz (nr 42393/98, ECHR 2001-V), tillade den att det i Europa följaktligen inte gick att urskilja en enhetlig uppfattning om religionens betydelse i samhället och att betydelsen eller inverkan av en religiös övertygelse skulle variera med tid och sammanhang. Den anmärkte att reglerna på detta område följaktligen varierar från ett land till ett annat beroende på nationella traditioner och kraven från behovet att skydda andra personers fri- och rättigheter samt för att upprätthålla den allmänna ordningen. Utifrån detta fastslog den att valet av omfattning och form för sådana regler upp till en viss punkt oundvikligen måste göras av den berörda staten, eftersom det berodde på de särskilda inhemska omständigheterna (se Leyla Sahin, som hänvisas till ovan , § 109).

131. Detta tolkningsutrymme sammanhänger emellertid intimt med en europeisk tillsyn som omfattar såväl lagen som de beslut som tillämpar denna. Domstolens uppgift är att fastställa huruvida de åtgärder som har vidtagits på nationell nivå i princip var berättigade och proportionerliga (se bl.a. källor Manoussakis o.a., som hänvisas till ovan, § 44 samt Leyla Sahin, som hänvisas till ovan , § 109).

(β) Tillämpning av dessa principe på tidigare mål

132. Domstolen har fått tillfälle att undersöka ett antal situationer mot bakgrund av dessa principer.

133. Den har uttalat sig om förbud mot användning av religiösa symboler som ålagts lärare (se, bl.a. Dahlab, beslut som hänvisas till ovan och Kurtulmuş ./. Turkiet (besl.), nr 65500/01, ECHR 2006-II) samt elever och studerande (se, bl.a. Leyla Şahin, som hänvisas till ovan, Köse o.a. ./. Turkiet (besl.), nr 26625/02, ECHR 2006-II; Kervanci ./. Frankrike, nr 31645/04, 4 december 2008; Aktas ./. Frankrike (besl.), nr 43563/08, 30 juni 2009; samt Ranjit Singh ./. Frankrike (besl.) nr 27561/08, 30 juni 2009), om skyldigheten att ta av sig kläder med religiös koppling i samband med säkerhetskontroll (Phull ./. Frankrike (besl.), nr 35753/03, ECHR 2005-I, och El Morsli ./. Frankrike (besl.), nr 15585/06, 4 mars 2008), samt om skyldigheten att vara barhuvad på identitetsfotografier som används på offentliga dokument (Mann Singh ./. Frankrike (besl.), nr 24479/07, 11 juni 2007). Den konstaterade ingen kränkning av artikel 9 i dessa mål.

134. Domstolen har också undersökt två klagomål där enskilda personer framför allt klagade över begränsningar som deras arbetsgivare infört mot att bära kors synligt runt halsen och hävdade att den inhemska lagen inte i tillräcklig omfattning skyddade deras rätt att ge uttryck för sin religion. En av dem var anställd vid ett flygbolag, den andra var sjuksköterska (see Eweida o.a., som hänvisas till ovan). Det första av dessa mål, där domstolen konstaterade en kränkning av artikel 9, är mest relevant för föreliggande mål. Domstolen ansåg bl.a. att inhemska domstolar hade fäst alltför stor vikt vid arbetsgivarens önskemål – som den trots detta ansåg vara berättigade – att framhäva en viss företagsimage i förhållande till klagandens grundläggande rätt att ge uttryck för sin religiösa övertygelse. Beträffande den senare punkten, anmärkte den att man i ett sunt demokratiskt samälle behövde tolerera och stödja pluralism och mångfald och att det var viktigt för den enskilda personen som hade tagit religionen som en central trossats i livet för att kunna kommunicera sin övertygelse till andra. Den konstaterade vidare att korset hade varit diskret och inte kunde ha förringat klagandens yrkesmässiga utseende. Det fanns inga bevis på att användningen av andra, tidigare godkända, religiösa symboler hade fått några negativa inverkningar på det aktuella flygbolagets image. Samtidigt som den påpekade att nationella myndigheter, i synnerhet domstolarna, hade ett visst tolkningsutrymme när de skulle bedöma det rimliga i en åtgärd som av ett privatföretag vidtagits med avseende på sina anställda, ansåg den således att det hade förekommit en kränkning av artikel 9.

135. Domstolen prövade också i målet Ahmet Arslan o.a. (som hänvisas till ovan) frågan om förbudet mot att utöver religiösa ceremonier bära viss religiös klädsel på offentlig plats, t.ex. gator och torg. Kläderna ifråga, som är typiska för gruppen Aczimendi tarikati, bestod av turban, sirwalbyxor samt tunika, allt i svart, tillsammans med en stav. Domstolen godtog med hänsyn till omständigheterna i målet samt besluten i inhemska domstolar och särskilt med tanke på sekularismprincipens betydelse för det demokratiska systemet i Turkiet, att, eftersom syftet med förbudet hade varit att upprätthålla sekulära och demokratiska värderingar, hade inblandningen ett antal berättigade syften som återfinns i artikel 9 § 2 – upprätthållandet av den allmänna säkerheten, skyddet av den allmänna ordningen samt skyddet av andra personers fri- och rättigheter. Den konstaterade emellertid att behovet av åtgärden mot bakgrund av dessa syften inte hade fastställts.

Domstolen konstaterade således att förbudet inte påverkade statstjänstemän som i utövandet av sina åligganden är budna av en viss omdömesgillhet, utan vanliga medborgare, med resultatet att dess rättspraxis gällande statstjänstemän – och i synnerhet lärare – inte gällde. Den konstaterade därefter att förbudet riktade sig mot kläder som bars på varje offentlig plats, inte bara i vissa offentliga byggnader, med resultatet att dess rättspraxis som underströk den särskilda vikt som kunde tillmätas inhemska beslutsfattares roll när det gällde användningen av religiösa symboler i statliga skolor, inte heller gällde. Domstolen anmärkte vidare att det inte fanns några bevis i akten som visade att sättet som klagandena hade uttryckt sin övertygelse på genom att bära särskilda kläder – de hade samlats framför en moské enkom för att delta i en religiös ceremoni – utgjorde eller riskerade att utgöra ett hot mot den allmänna säkerheten eller en sorts press på andra. Som svar på den turkiska regeringens påstående om klagandenas eventuella omvändningsavsikter, ansåg domstolen att det inte fanns något som talade för att de hade försökt utöva otillbörlig press på förbipasserande på offentliga gator och torg med syftet att främja sin religiösa övertygelse. Domstolen fastslog således att det förekommit en kränkning av artikel 9 i konventionen.

136. Bland alla dessa mål som rör artikel 9, är Ahmet Arslan o.a. det som föreliggande mål mest påminner om. Samtidigt som båda målen handlar om ett förbud mot att bära kläder med religiös anknytning på offentlig plats, skiljer sig föreliggande mål emellertid markant från Ahmet Arslan o.a., så tillvida att den heltäckande islamiska ansiktsslöjan har den egenheten att den helt och hållet döljer ansiktet, eventuellt med undantag för ögonen.

(γ) Tillämpning av dessa principer på föreliggande fall

137. Domstolen vill först understryka att de argument som framförts av klaganden och av vissa utomstående intervenienter att det förbud som införts genom paragraf 1 till 3 i lagen från 11 oktober 2010, byggde på det felaktiga antagandet att berörda kvinnor bar heltäckande ansiktsslöja under tvång, är ovidkommande. Av motiveringen till lagförslaget framgår tydligt (se punkt 25 ovan), att det inte var huvudsyftet med förbudet att skydda kvinnor mot en sedvänja som ålagts dem eller som kunde vara till skada för dem.

138. Med detta klarlagt, måste domstolen bekräfta huruvida den ifrågasatta inblandningen är "nödvändig i ett demokratiskt samhälle" för den allmänna säkerheten (i betydelsen av artikel 8 och 9 i konventionen. Se punkt 115 ovan) eller för att "skydda andra personers fri- och rättigheter" (se punkt 116 ovan).

139. Vad beträffar frågan om nödvändigheten i förhållande till den allmänna säkerheten i betydelsen av artikel 8 och 9 (se punkt 115 ovan), förstår domstolen att en stat kan anse det vara viktigt att kunna identifiera enskilda personer i syfte att förhindra att säkerheten för person och egendom äventyras samt att bekämpa identitetsbedrägerier. Den har således inte funnit någon kränkning av artikel 9 i konventionen när det gäller skyldigheten att avlägsna klädsel med religiös anknytning i samband med säkerhetskontroller samt skyldigheten att vara barhuvad på identitetsfotografier som används på officiella dokument (se punkt 133 ovan). Med tanke på dess inverkan på rättigheterna för kvinnor som önskar bära heltäckande ansiktsslöja av religiösa skäl, kan ett generellt förbud mot att bära kläder som avser att dölja ansiktet på offentlig plats emellertid anses vara rimligt endast i sammanhang där det föreligger ett generellt hot mot den allmänna säkerheten. Regeringen har inte visat att förbudet som infördes genom lagen från 11 oktober 2010 ligger inom ett sådant sammanhang. När det gäller berörda kvinnor, är dessa alltså tvungna att helt avstå från en beståndsdel i deras identitet som de anser vara viktig, tillsammans med det sätt att ge uttryck för sin religion eller övertygelse som de valt, medan det syfte som regeringen anspelar på skulle kunna uppfyllas av en skyldighet att visa ansiktet och identifiera sig om det har konstaterats att säkerheten för person och egendom har äventyrats, eller om särskilda omständigheter medför misstanke om identitetsbedrägeri. Det kan således inte fastställas att det generella förbud som lagen från 11 oktober 2010 har infört, i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt för den allmänna säkerheten i betydelsen av artikel 8 och 9 i konventionen.

140. Domstolen ska nu pröva de frågor som uppstått genom det andra syftet som den har konstaterat vara berättigat – att garantera att minimikraven för att leva i samhället iakttas som en del av "skyddet för andra personers fri- och rättigheter (se punkt 121-122 ovan).

141. Domstolen konstaterar att detta är ett syfte som myndigheterna har lagt stor vikt vid. Detta framgår framför allt av motiveringen till propositionen, som antyder att "frivilligt och systematiskt döljande av ansiktet är problematiskt, eftersom det helt enkelt är oförenligt med de grundläggande kraven på att "leva tillsammans i det franska samhället" och att "det systematiska döljandet av ansiktet på offentlig plats, som strider mot broderskapsidealet, ... inte uppfyller minimikravet för hövlighet som krävs för socialt samspel" (se punkt 25 ovan). Det ligger definitivt inom statens behörighet att garantera de förhållanden enligt vilka enskilda personer kan leva tillsammans i sin olikhet. Domstolen kan dessutom godta att en stat kan anse det vara viktigt att i detta sammanhang lägga särskild vikt vid samspelet mellan personer och kan anse att detta påverkas negativt av att vissa döljer ansiktet på offentlig plats (se punkt 122 ovan).

142. Domstolen anser följaktligen att det ifrågasatta förbudet i princip kan betraktas som berättigat, enbart i den mån det avser att garantera villkoren för att "leva tillsammans".

143.  Återstår att fastställa huruvida förbudet står i proportion till det syftet.

144. Vissa av de argument som framförts av klaganden och de inskridande icke-statiliga organisationerna motiverar särskild uppmärksamhet.

145. Först och främst stämmer det att bara ett litet antal kvinnor berörs. Detta framgår bl.a. från rapporten "om användningen av heltäckande ansiktsslöja inom nationens territorium" som tagits fram av en kommission inom nationalförsamlingen och som lämnades den 26 januari 2010, att omkring 1 900 kvinnor bar den islamiska heltäckande ansiktsslöjan i Frankrike i slutet av 2009, av vilka ca 270 bodde i franska administrativa områden utanför Europa (se punkt 16 ovan). Detta är en liten del i förhållande till den franska befolkningen på ungefär sexiofem miljoner och till antalet muslimer som bor i Frankrike. Det kan alltså synas överdrivet att reagera på en sådan situation genom att införa ett generellt förbud.

146. Det råder dessutom inga tvivel om att förbudet har fått betydande negativa inverkningar på situationen för kvinnor som, liksom klaganden, har valt att bära heltäckande ansiktsslöja av skäl som har med deras tro att göra. De ställs, som tidigare har uppgetts, inför ett komplicerat dilemma och förbudet kan innebära att de isoleras och deras självbestämmanderätt begränsas, liksom utövandet av rätten att fritt få ge uttryck för sin övertygelse och till respekt för privatlivet. Det är också förståeligt att berörda kvinnor kan uppfatta förbudet som ett hot mot deras identitet.

147. Det bör vidare noteras att ett stort antal aktörer, såväl internationella som nationella, inom skydd för grundläggande rättigheter, har ansett ett generellt förbud vara orimligt. Så är t.ex. fallet med den franska nationella rådgivande kommissionen för mänskliga rättigheter (se punkt 18-19 ovan), icke-statliga organisationer såsom de utomstående intervenienterna, Europarådets parlamentariska församling (se punkt 35-36 ovan) samt Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter (se punkt 37 ovan).

148. Domstolen är också medveten om att lagen från 11 oktober 2010 tillsammans med viss debatt kring dess tillkomst, kan ha upprört delar av det muslimska samhället, däribland vissa personer som inte är för användning av heltäckande ansiktsslöja.

149. I detta sammanhang oroar sig domstolen över indikationerna från vissa av de utomstående intervenienterna att vissa islamofoba anmärkningar kännetecknade den debatt som föregick antagandet av lagen från 11 oktober 2010 (se kommentarerna från Centrum för mänskliga rättigheter vid Gentuniversitetet samt från de icke-statliga organisationerna Liberty samt Open Society Justice Initiative, punkt 98, 100 och 104 ovan). Det är visserligen inte domstolens sak att uttala sig om huruvida det är önskvärt med lagstiftning i dessa frågor. Den vill emellertid framhäva att en stat som inleder en lagstiftningsprocess av det här slaget tar risken att bidra till att befästa fördomar som påverkar vissa befolkningskategorier och till att uppmuntra uttryck för intolerans, när den däremot har en skyldighet att främja tolerans (se punkt 128 ovan. Se även "Synpunkt" från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, punkt 37 ovan). Domstolen upprepar att kommentarer som utgör ett generellt och våldsamt angrepp på en religiös eller etnisk grupp är oförenliga med värderingar som tolerans, socialt lugn och förbud mot diskriminering som ligger bakom konventionen och som inte faller inom den yttrandefrihet som den skyddar (se bl.a. källor Norwood ./. Storbritannien (besl.), nr 23131/03, ECHR 2004‑XI, samt Ivanov ./. Ryssland (besl.), nr 35222/04, 20 februari 2007).

150. De övriga argument som framförts till stöd för klagomålet måste emellertid vara berättigade.

151. Även om det således är riktigt att förbudet är omfattande, eftersom alla platser som allmänheten har tillgång till berörs (undantaget gudstjänstplatser), påverkar inte lagen från 11 oktober 2010 rätten att i offentliga sammanhang bära klädsel eller klädesplagg – med eller utan religiös anknytning – som inte innebär ett döljande av ansiktet. Domstolen är medveten om det faktum att det ifrågasatta förbudet huvudsakligen påverkar muslimska kvinnor som önskar bära heltäckande ansiktsslöja. Den anser detta till trots att det har en viss betydelse att förbudet inte uttryckligen bygger på den religiösa anknytningen för kläderna ifråga, utan enbart på att de döljder ansiktet. Detta gör att föreliggande mål skiljer sig från Ahmet Arslan o.a. (som hänvisas till ovan).

152. Vad beträffar det faktum att straffrättsliga påföljder är kopplade till förbudet, ökar detta otvivelaktigt följderna av åtgärden för berörda parter. Det är förvisso begripligt att tanken på att bli åtalad för att ha dolt ansiktet på offentlig plats är chockerande för kvinnor som valt att bära heltäckande ansiktsslöja till följd av sin tro. Man bör emellertid betänka att de påföljder som upphovsmännen till lagen har föreskrivit är bland de mildaste som kan tänkas eftersom de består av böter med ett belopp som avser ringa förseelse av andra graden (f.n. max 150 EUR) med möjlighet för domstolen att tillsammans med eller i stället för böterna, ådöma skyldighet att gå en medborgarskapskurs.

153. Dessutom måste den svarande staten som klaganden påpekade visserligen, genom att förbjuda alla att bära kläder som avser att dölja ansiktet på offentlig plats, i viss mån begränsa pluralismens omfattning, eftersom förbudet hindrar vissa kvinnor från att uttrycka sin personlighet och tro genom att bära heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang. Regeringen antydde emellertid för egen del att det var en fråga om att reagera på en sedvänja som staten bedömde vara oförenlig med de grundläggande reglerna för social kommunikation samt i vidare bemärkelse med kraven på att "leva tillsammans" i det franska samhället. Ur det perspektivet försöker den svarande staten att skydda en princnip för samspel mellan personer, något som enligt dess uppfattning är livsviktig inte bara för pluralism, utan också för tolerans och vidsynthet utan vilka ett demokratiskt samhälle inte kan existera (se punkt 128 ovan). Man kan alltså säga att frågan om huruvida det bör vara tillåtet att bära heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats är samhällets val.

154. Under sådana omständigheter är domstolen skyldig att iaktta en viss återhållsamhet i sin granskning av konventionens förenlighet, eftersom en sådan granskning skulle föranleda den att bedöma en balans som åstadkommits genom en demokratisk process inom ifrågavarande samhälle. Domstolen har dessutom redan haft tillfälle att konstatera att i frågor om allmänna principer, om vilka åsikterna i ett demokratiskt samhälle rimligen kan variera stort, bör inhemska beslutsfattares roll tillmätas särskild vikt (se punkt 129 ovan).

155. Frankrike har, med andra ord, ett stort tolkningsutrymme i föreliggande mål.

156. Detta gäller i synnerhet eftersom det inte råder någon större konsensus bland Europarådets medlemsstater (se, efter vederbörliga ändringar X, Y och Z ./. Storbritannien, 22 april 1997, § 44, Rapporter 1997-II) när det gäller användningen av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang. Domstolen konstaterar alltså, tvärt emot vad en av de utomstående intervenienterna ansåg (se punkt 105 ovan) att det inte finns någon europeisk samstämmighet mot ett förbud. Ur en strikt normativ ståndpunkt intar Frankrike obestridligen en minoritetsposition i Europa – förutom Belgien är det ingen annan av Europarådets medlemsstater som till dags dato har valt en sådan åtgärd. Det måste emellertid noteras att frågan om användningen av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang har varit föremål för debatt i ett antal europeiska stater. I vissa har man valt att inte införa något generellt förbud. I andra diskuteras fortfarande ett sådant förbud (se punkt 40 ovan). Tilläggas bör att frågan om användningen av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang sannolikt inte alls är något problem i vissa medlemsstater där bruket är ovanligt. Man kan således säga att det i Europa inte föreligger någon samstämmighet om det borde finnas ett generellt förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja på offentlig plats eller ej.

157. Med tanke på det särskilt stora tolkningsutrymme som svarandestaten har i föreliggande mål, anser domstolen följaktligen att förbudet som infördes genom lagen från 11 oktober 2010 kan anses stå i proportion till syftet, nämligen bevarandet av villkoren för att "leva tillsammans" som en del av "skyddet för andra personers fri- och rättigheter".

158. Den ifrågasatta begränsningen kan således anses vara "nödvändigt i ett demokratiskt samhälle". Denna slutsats gäller både för artikel 8 och 9 i konventionen.

159. Det hade följaktligen inte förekommit någon kränkning av artikel 8 eller 9 i konventionen.

(b) Påstådd kränkning av artikel 14 i förening med artikel 8 eller 9 i konventionen

160. Domstolen noterar att klaganden klagade över indirekt diskriminering. Den konstaterar i detta sammanhang att hon i egenskap av muslimsk kvinna som av religiösa skäl önskar bära heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang tillhör en kategori av personer som är särskilt utsatt genom det aktuella beslutet och de påföljder som beslutet föreskriver.

161. Domstolen upprepar att en allmänna princip eller åtgärd som får oproportionerligt skadliga inverkningar på en särskild grupp kan anses diskriminerande även om den inte särskilt riktar sig mot den gruppen och det inte föreligger någon diskriminerande avsikt (se bl.a. källor D.H. o.a. ./. Tjeckien [SK], nr 57325/00, § 175 samt 184.185, ECHR 2007-IV). Detta är emellertid bara fallet om sådan princip eller åtgärd inte har någon "objektiv eller skälig" motivering eller om det inte finns några"rimliga proportioner" mellan de åtgärder som vidtagits och det syfte som eftersträvas (ibid., § 106). I föreliggande mål har denna åtgärd, även om det kan hävdas att förbudet som infördes genom lagen från 11 oktober 2010 har specifika negativa effekter på situationen för muslimska kvinnor som av religiösa skäl önskar bära heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang, en objektiv och rimlig motivering av de skäl som tidigare angetts (se punkt 144-159 ovan).

162. Det har följaktligen inte förekommit någon kränkning av artikel 14 i förening med artikel 8 eller 9 i konventionen

(c) Påstådd kränkning av artikel 10, ensam eller i förening med artikel 14 i konventionen

163. Domstolen anser att det inte uppstår någon fråga enligt artikel 10, ensam eller i förening med artikel 14 i konventionen som skiljer sig från de som har prövats enligt artikel 8 och 9, ensamma eller i förening med artikel 14.

AV DESSA SKÄL,

1. Avvisar domstolen enhälligt regeringens preliminära protester:

2. Förklarar domstolen enhälligt klagomålen rörande artikel 8, 9 och 10, separat eller i förening med artikel 14 i konventionen tillåtliga och återstoden av klagomålet otillåtlig,

3. Fastställer domstolen, med femton röster mot två att det inte har förekommit någon kränkning av artikel 8 i konventionen,

4. Fastställer domstolen, med femton röster mot två att det inte har förekommit någon kränkning av artikel 9 i konventionen,

5. Fastställer domstolen enhälligt, att det inte har förekommit någon kränkning av artikel 14 i förening med artikel 8 eller 9 i konventionen

6. Fastställer domstolen enhälligt att, det inte har uppkommit någon separat fråga enligt artikel 10, ensam eller i förening med artikel 14 i konventionen.

Upprättat på engelska och franska samt framfört vid offentlig förhandling i Human Rights Building i Strasbourg 1 juli 2014

Erik FriberghDean Spielmann
              JustitiesekreterareOrdförande

I enlighet med artikel 45 § 2 i konventionen samt regel 74 § 2 i domstolens arbetsordning, bifogas gemensam skiljaktig uppfattning från domare Nußberger och Jäderblom detta utslag.

D.S.
E.F.

GEMENSAM DELVIS SKILJAKTIG UPPFATTNING FRÅN DOMARE NUSSBERGER OCH JÄDERBLOM

A. Att offra individuella rättigheter till förmån för abstrakta principer

1. Vi bekräftar att utslaget, även om ingen kränkning har konstaterats, eftersträvar balans, överväger många viktiga argument från de som är motståndare till förbud mot att dölja ansiktet på offentlig plats och bedömer därmed sammanhängande problem.

2. Vi kan detta till trots inte instämma i majoritetens uppfattning, eftersom den, enligt vår uppfattning, offrar konkreta individuella rättigheter som garanteras av konventionen till förmån för abstrakta principer. Det är tveksamt om ett generellt förbud mot användning av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang har ett berättigat syfte (B). Ett sådant långtående förbud som berör rätten till ens egen kulturella och religiösa identitet, är under alla omständigheter inte nödvändigt i ett demokratiskt samhälle (C) Vi drar alltså slutsatsen att det har förekommit en kränkning av artikel 8 och 9 i konventionen (D).

B. Inget berättigat syfte enligt konventionen

3. Majoriteten hävdar med rätta att varken respekten för jämlikhet mellan män och kvinnor eller respekten för människovärdet rimligen kan rättfärdiga ett förbud mot att dölja ansiktet på offentlig plats (se punt 118, 119 och 120). Det är också rätt att anta att behovet av att identifiera enskilda personer i syfte att hindra att säkerheten för person och egendom äventyras och att bekämpa identitetsbedrägeri är ett berättigat syfte som skyddas av konventionen (se punkt 115), men kan anses vara rimligt bara när det föreligger ett generellt hot mot den allmänna säkerheten (se punkt 139).

4. Majoriteten ser trots detta ett berättigat syfte i att garantera principen med att "leva tillsammans" genom att "iaktta minimikraven för andra personers fri- och rättigheter" i betydelsen av artikel 8 § 2 och artikel 9 § 2 i konventionen (se punkt 140-142). Vi reserverar oss markant ifråga om denna iställning

5. Domstolens rättspraxis är inte tydlig ifråga om vad som utgör "andra personers fri- och rättigheter" utanför ramen för de rättigheter som skyddas av konventionen. Det mycket allmänt hållna begreppet "leva tillsammans", faller inte direkt under någon av de fri- och rättigheter som garanteras i konventionen. Även om det skulle kunna anses beröra flera olika rättigheter, t.ex. rätten till respekt för privatlivet (artikel 8) och rätten att inte utsättas för diskriminering (artikel 14), förefaller principen långsökt och vag.

6. Det är viktigt att förstå vad som ligger till grund för önskemålet att skydda folk mot att konfronteras med andra som bär heltäckande ansiktsslöja. Majoriteten talar om "sedvänjor eller attityder ... som i grund och botten skulle ifrågasätta möjligheten till öppna mellanmänskliga relationer" (se punkt 122). Regeringen i Nederländerna pekade när den försvarade ett lagförslag i landets parlament på ett hot, inte bara mot "socialt samspel", utan också på en subjektiv "känsla av säkerhet" (se punkt 50). För oss förefaller det emellertid som om sådana farhågor och obehagskänslor orsakas inte så mycket av själva slöjan som – kanske till skillnad från vissa andra klädkoder – inte i sig kan anses som aggressiva, utan av den filosofi som antas ha koppling till denna. De återkommande motiven för att inte tolerera heltäckande ansiktsslöja, grundar sig följaktligen på tolkningar av dess symboliska betydelse. Den första rapporten om "användning av heltäckande ansiktsslöja inom det nationella territoriet" av en fransk parlamentarisk kommission såg slöjan som "en symbol för en form av underkastelse" (se punkt 17). Motiveringen till den franska propositionen hänvisade till dess "symboliska och avhumaniserande våld" (se punkt 25). Den heltäckande ansiktsslöjan kopplades också till "självisoleringen hos varje person som avskärmar sig från andra samtidigt som man lever bland dem" (ibid.). Kvinnor som bär sådan klädsel har beskrivts som "uteslutna" från det offentliga rummet (se punkt 82).

7. Samtliga dessa tolkningar har ifrågasatts av klaganden, som påstår att hon endast bär heltäckande ansiktsslöja beroende på hur hon känner sig själsligt (se punkt 12) och anser inte att den är något oöverstigligt hinder mot kommunikation eller integration. Men också under förutsättning att en sådan tolkning av den heltäckande ansiktsslöjan är korrekt, måste det understrykas att det inte finns någon rätt att inte bli chockerad eller provocerad av olika former av kulturell eller religiös identitet, inte ens de som ligger mycket långt från den traditionella franska och europeiska livsstilen. När det gäller yttrandefriheten har domstolen upprepade gånger anmärkt att konventionen skyddar inte bara de åsikter "som uppfattas positivt eller som betraktas som oförargliga eller likgiltiga, utan även ... de som kränker, chockerar eller stör" och påpekar att "sådana är kraven på pluralism, tolerans och vidsynthet utan vilka ett "demokraktiskt samhälle" inte kan existera" (se bl.a. källor Mouvement raëlien suisse ./. Schweiz [SK], nr 16354/06, § 48, ECHR 2012, samt Stoll ./. Schweiz [SK], nr 69698/01, § 101, ECHR 2007‑V). Samma sak måste gälla för klädkoder som ger uttryck för radikala åsikter.

8. Dessutom kan man inte gärna hävda att en person har rätt att ta kontakt med andra på offentlig plats mot deras vilja. Annars skulle en sådan rättighet behöva åtföljas av en motsvarande skyldighet. Detta skulle vara oförenligt med andemeningen i konventionen. Även om kommunikation onekligen är väsentligt för livet i samhället, omfattar rätten till respekt för privatlivet också rätten att inte kommunicera och ta kontakt med andra på offentlig plats – rätten att vara utomstående.

9. Det är riktigt att "att leva tillsammans" nödvändiggör möjligheten till utbyte personer emellan. Det är också riktigt att ansiktet spelar en viktig roll i det mänskliga samspelet. Men denna uppfattning kan inte vändas och leda till slutsatsen att mänskligt samspel inte är möjligt om hela ansiktet inte visas. Detta bekräftas av exempel som är fast förankrade i den europeiska kulturen, t.ex. när det gäller skid- och motorcykelåkning med integralhjälmar och kostymer i samband med karnevaler. Ingen skulle hävda att minimikraven för att leva i samhället i sådana situationer (som utgör en del av de undantag som föreskrivs i den franska lagen) inte respekteras. Människor kan umgås utan att nödvändigtvis se varandra i ögonen.

10. Vi kan inte se att majoriteten har visat vilka av andra personers konkreta rättigheter i betydelsen av artikel 8 § 2 och 9 § 2 i konventionen som skulle kunna härledas från den abstrakta principen att "leva tillsammans" eller från "minimikraven för att leva i samhället".

11. I den mån dessa begrepp har ansetts utgöra en del av "den allmänna ordningen" håller vi med majoriteten om att det inte skulle vara lämpligt att rikta in sig på ett sådant syfte (se punkt 117), eftersom "skyddet av den allmänna ordningen" bara kan motivera begränsningar av de rättigheter som garanteras av artikel 9 men inte av rättigheterna enligt artikel 8, eftersom den senare bestämmelsen otvivelaktigt också kränks genom de aktuella restriktiva åtgärderna.

12. Det är allstå tveksamt om den franska lagen som förbjuder döljande av ansiktet på offentlig plats har något berättigat syfte enligt artikel 8 § 2 eller 9 § 2 i konventionen.

C. Det rimliga i ett generellt förbud mot heltäckande ansiktsslöja

1. Olika inställning till pluralism, tolerans och vidsynthet

13. Om det redan är oklart vilka rättigheter som ska skyddas av den aktuella restriktiva åtgärden, är det ännu svårare att hävda att de rättigheter som skyddas uppväger de rättigheter som kränkts. Detta gäller i synnerhet eftersom regeringen inte har förklarat eller gett exempel på hur detta särskilda plaggs inverkan på andra personer skiljer sig från annan vedertagen praxis med att dölja ansiktet, t.ex. överdrivna frisyrer eller användning av solglasögon eller hattar. I samband med lagstiftningsprocessen har de som förordade ett generellt förbud mot heltäckande ansiktsslöja huvudsakligen åberopat "republikens värderingar, såsom framgår i grundsatsen "frihet, jämlikhet, broderskap"" (se punkt 17). Domstolen hänvisar till "pluralism", "tolerans" och "vidsynthet" som utmärkande för ett demokratiskt samhälle (se punkt 128) och hävdar i huvudsak att det är acceptabelt att ge dessa värderingar företräde framför en liten minoritets livsstil och religiöst inspirerade klädkod om det är samhällets val (se punkt 153).

14. Alla dessa värderingar skulle emellertid kunna anses motivera inte bara ett generellt förbud mot att bära heltäckande ansiktsslöja, utan också, tvärt emot, ett godkännande av sådan religiös klädkod och en integrationistisk inställning. Enligt vår åsikt har klaganden rätt när hon hävdar att den franska lagstiftande församlingen har begränsat pluralismen, eftersom åtgärden hindrar vissa kvinnor från att uttrycka sin personlighet och sin tro genom att bära heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang (se punkt 153). Det generella förbudet skulle således kunna tolkas som ett tecken på selektiv pluralism och begränsad tolerans. I sin rättsfilosofi har domstolen tydligt uttalat sig om statens skyldighet att garantera ömsesidig tolerans mellan motsatta grupper och har uppgett att "myndigheternas roll ... inte är att undanröja orsaken till spänning genom att eliminera pluralismen, utan att se till att de konkurrerande grupperna tolererar varandra" (se Serif ./. Grekland, nr 38178/97, § 53, ECHR 1999-IX, som majoriteten har åberopat i punkt 127). Genom att förbjuda den heltäckande ansiktsslöjan, har den franska lagstiftande församlingen gjort precis det motsatta. Den har inte försökt att garantera tolerans mellan den stora majoriteten och den lilla minoriteten, utan har förbjudit det som uppfattas som orsaken till spänningarna.

2. Oproportionerlig inblandning

15. Även om vi skulle godta att klagandens rättigheter enligt artikel 8 och 9 i konventionen kunde balanseras mot abstrakta principer, oavsett om det rör tolerans, pluralism och vidsynthet, eller begreppet "leva tillsammans " och "minimikraven på liv i samhället", kan vi under inga omständigheter hålla med majoriteten om att förbudet står i proportion till syftet.

(a) Tolkningsutrymme

16. Även om vi håller med majoriteten om att inhemska beslutsfattares roll i frågor om allmänna principer där uppfattningen i ett demokratiskt samhälle kan variera stort, bör tillmätas stor vikt (se punkt 154), kan vi inte sluta oss till att svarandestaten i denna speciella situation borde ges ett stort tolkningsutrymme (se punkt 155).

17. Förbudet riktar sig för det första mot en klädkod som har en nära koppling till religiös tro, kultur och personlig övertygelse och på så sätt, otvivelaktigt mot en inre rättighet förknippad med personligheten.

18. För det andra är det inte övertygande att dra en parallell mellan föreliggande mål och mål som rör förhållandet mellan stat och religion (se punkt 129). Som den lagstiftande processen har visat var lagen formulerad i mycket generellare ordalag och riktade sig i allmänhet mot "kläder som avser att dölja ansiktet", dvs. långt bortom det religiösa sammanhanget (se Högsta förvaltningsdomstolens studie om "tänkbara rättsliga grunder för att förbjuda heltäckande ansiktsslöja", punkt 20 och vidare, samt dess inverkan på propositionen). Till skillnad från situationen i målet Leyla Sahin ./. Turkiet ([SK], nr 44774/98, § 109, ECHR 2005-XI, som handlade om en bestämmelse om användning av religiösa symboler vid utbildningsinrättningar, har den franska lagen själv inte någon uttrycklig religiös innebörd.

19. För det tredje är det svårt att förstå varför majoriteten inte är beredd att godta förekomsten av en europeisk samstämmighet ifråga om att förbjuda heltäckande ansiktsslöja (se punkt 156). Enligt domstolens rättsfilosofi är det tre faktorer som har betydelse för att fastställa förekomsten av en europeisk samstämmighet – internationell fördragsrätt, komparativ rätt samt internationell mjuk lagstiftning (se Marckx ./. Belgien, 13 juni 1979, § 41, serie A nr 31). Det faktum att 45 av 47 medlemsstater i Europarådet, dvs en överväldigande majoritet, inte har ansett det nödvändigt att lagstifta på detta område, är en mycket betydelsefull mätare på en europeisk samstämmighet (se Bayatyan ./. Armenien [SK], nr 23459/03, § 103, 108, ECHR 2011 samt A, B och C ./. Irland [SK], nr 25579/05, 1 235, ECHR 20109). Även om det skulle förekomma reformdiskussioner i några av medlemsstaterna samtidigt som bruket att bära heltäckande ansiktsslöja i andra är obefintligt, är status quo otvivelaktigt fastställt. Dessutom motsatte sig Europarådets parlamentariska församling samt kommissionären för mänskliga rättigheter såsom rikligt har dokumenterats i utslaget (se punkt 35 och vidare), liksom icke-statliga organisationer (punkt 89 och vidare), mycket starkt varje form av generellt förbud mot heltäckande ansiktsslöjor. Denna inställning förstärks genom hänvisning till andra internationella människorättsfördrag, i synnerhet Internationella konventionen om civila och politiska rättigheter samt Konventionen om eliminering av alla former av diskriminering mot kvinnor. Även om kommittén för mänskliga rättigheter inte har uttalat sig beträffande ett generellt förbud mot användning av heltäckande ansiktsslöja i offentliga sammanhang, har den t.ex. fastslagit att relegering av en studerande som bar hijab från universitetet innebar en kränkning av artikel 18 § 2 i konventionen (se punkt 39). Kommittén har uppgett att bestämmelser om klädsel för kvinnor kan innebära en kränkning av ett antal olika rättigheter (se punkt 38).

20. De argument som härrör från komparativ och internationell rätt strider mot godkännandet av ett stort tolkningsutrymme och till förmån för en ingående tillsyn från domstolens sida. Även om det är fullt befogat att ta hänsyn till den särskilda situationen i Frankrike, i synnerhet den starka och enande traditionen med "den franska revolutionens värderingar" liksom den överväldigande politiska samstämmighet som ledde till att lagen antogs, har domstolen fortfarande en uppgift att skydda små minoriteter mot orimlig inblandning.

(b)  Konsekvenser för berörda kvinnor

21. Omfattande bevis har framlagts för att påvisa dilemmat för kvinnor i samma situation som klaganden, som önskar bära heltäckande ansiktsslöja i enlighet med deras religiösa tro, kultur och personliga övertygelse. Antingen är de trogna sina traditioner och håller sig hemma, eller så bryter de med dessa och går ut utan sin vanliga klädsel. Annars riskerar de straffrättsliga påföljder (se den parlamentariska församlingens resolution, punkt 35, synpunkt från Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, punkt 37 samt utslaget i den spanska konstitutionsdomstolen, punkt 47). Enligt vår uppfattning kan den restriktiva åtgärden inte förväntas ha den förväntade effekten av att befria de kvinnor som antas vara förtryckta, utan kommer att ytterligare stänga dem ute från samhället och förvärra deras situation.

22. Beträffande majoritetens antagande att straffet bara består av lindriga påföljder (se punkt 152), anser vi att där användningen av heltäckande ansiktsslöja är en återkommande sedvänja, måste hänsyn tas till konsekvenserna av på varandra följande straff.

23. Dessutom är det, som majoriteten har konstaterat, fortfarande bara ett mindre antal kvinnor som berörs av förbudet ifråga. Det innebär att det bara är vid enstaka tillfällen som vanligt folk stöter på en kvinna klädd i heltäckande ansiktsslöja och blir påverkade ifråga om sina möjligheter att samverka med en annan person.

(c) Mindre restriktiva åtgärder

24. Regeringen har dessutom inte förklarat varför det inte skulle ha gått att vidta mindre restriktiva åtgärder i stället för att kriminalisera döljandet av ansiktet på alla offentliga platser. Ingen redogörelse har lämnats ifråga om huruvida eller i vilken omfattning några ansträngningar har gjorts för att motverka det relativt sena fenomenet med att bära heltäckande ansiktsslöja, t.ex. genom ökad medvetenhet och utbildning. Lagstiftningsprocessen visar att betydligt mindre påträngande åtgärder har diskuterats. Ovannämnda rapport om "användningen av heltäckande ansiktsslöja inom det nationella territoriet" föreslog ett fyrstegsprogram med åtgärder som syftade till att frigöra kvinnor från underkastelsen med att bära heltäckande ansiktsslöja, utan att rekommendera något generellt förbud eller några straffrättsliga påföljder (se punkt 17). Den nationella rådgivande kommissionen om mänskliga rättigheter rekommenderade också "mjuka" åtgärder och efterlyste bättre kurser i samhällsutbildning på alla nivåer för såväl män som kvinnor (se punkt 19).

D. Sammanfattning

25. Med tanke på detta resonemang anser vi att en kriminalisering av användningen av heltäckande ansiktsslöja är en åtgärd som inte står i proportion till syftet med att skydda föreställningen att "leva tillsammans" – ett syfte som inte enkelt kan fås att överensstämma med konventionens restriktiva lista över motiveringar för inblandning i grundläggande mänskliga rättigheter.

26. Det har enligt vår uppfattning således förekommit en kränkning av artikel 8 och 9 i konventionen.

 

Full & Egal Universal Law Academy