© Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2012. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (/humanrightstrustfund). Ea nu obligă în niciun fel Curtea. Pentru mai multe informaţii, a se vedea referinţele cu privire la drepturile de autor de la sfârşitul acestui document.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2012. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2012. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.
MAREA CAMERĂ
CAUZA SEJDIĆ ŞI FINCI c. BOSNIEI ŞI HERŢEGOVINEI
(Cererile nr. 27996/06 şi 34836/06)
HOTĂRÂRE
STRASBOURG
22 decembrie 2009
Această hotărâre este definitivă, dar poate constitui subiectul unei revizuiri editoriale.
În cauza Sejdić și Finci c. Bosniei și Herțegovinei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, întrunită în Marea Cameră, compusă din:
Jean-Paul Costa, Președinte,
Christos Rozakis,
Nicolas Bratza,
Peer Lorenzen,
Françoise Tulkens,
Josep Casadevall,
Giovanni Bonello,
Lech Garlicki,
Khanlar Hajiyev,
Ljiljana Mijović,
Egbert Myjer,
David Thór Björgvinsson,
George Nicolaou,
Luis López Guerra,
Ledi Bianku,
Ann Power,
Mihai Poalelungi, judecători,
și Vincent Berger, jurisconsult,
Deliberând în camera de consiliul la 3 iunie și 25 noiembrie 2009,
Pronunță prezenta hotărâre, adoptată la ultima dată menționată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află cererile nr. 27996/06 şi 34836/06 introduse împotriva Bosniei şi Herţegovinei, prin care doi cetăţeni ai acestui stat, dl Dervo Sejdić şi dl Jakob Finci (“reclamanţi”), au sesizat Curtea la data de 3 iulie şi 18 august 2006 respectiv, în temeiul articolului 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („Convenţia”).
2. Reclamanţii s-au plâns de imposibilitatea lor de a candida la alegerile pentru Camera Popoarelor şi Preşedenţia Bosniei şi Herţegovinei din cauza originii lor rome şi evreieşti respectiv. Ei au invocat articolele 3, 13 și 14, articolul 3 al Protocolului nr. 1 și articolul 1 al Protocolului nr. 12.
3. Cererile au fost atribuite Secţiei a Patra a Curţii (Regula 52 § 1 din Regulamentul Curţii). La 11 martie 2008, o cameră a acestei secții a decis să comunice Guvernului cererile. Camera a decis, în temeiul prevederilor articolului 29 § 3 din Convenție, să examineze fondul cererilor concomitent cu admisibilitatea acestora. La 10 februarie 2009, Camera, compusă din următorii judecători: Nicolas Bratza, Lech Garlicki, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, David Thór Björgvinsson, Ledi Bianku și Mihai Poalelungi, și de asemenea Fatoş Aracı, grefierul adjunct al secției, s-a desesizat în favoarea Marii Camere, fără ca părțile să fi avut vreo obiecție (articolul 30 din Convenție și articolul 72 din Regulament). Compoziția Marii Camere a fost stabilită în conformitate cu prevederile articolului 27 §§ 2 şi 3 din Convenţie şi articolul 24 din Regulament).
4. Părţile au depus observaţii scrise cu privire la admisibilitatea şi fondul cauzei. De asemenea, au fost primite comentariile părților terțe din partea Comisiei de la Veneţia, Centrului AIRE şi Iniţiativei Justiţiei pentru o Societate Deschisă, care au fost autorizate să intervină în procedura scrisă (articolul 36 § 2 din Convenţie şi articolul 44 § 2 din Regulament).
5. Şedinţa publică a avut loc la Palatul Drepturilor Omului, Strasbourg, la 3 iunie 2009 (articolul 59 § 3). În faţa Curţii s-au înfăţişat:
(a) din partea Guvernului
DnaZ. Ibrahimović,agent adjunct,
DnaB. Skalonjićagent asistent,
DlF. Turčinović,consilier;
(b) din partea reclamanților
DlF.J. Leon Diaz,
DlS. P. Rosenberg,
DlC. Baldwin,avocat.
Curtea a audiat declaraţiile dnei Ibrahimović, dlui Leon Diaz, dnei Rosenberg și ale dlui Baldwin. Cel de-al doilea reclamant a fost, de asemenea, prezent la ședință.
ÎN FAPT
I. CIRCUMSTANȚELE CAUZEI
A. Contextul prezentei spețe
6. Constituția Bosniei și Herțegovinei (în continuare “Constituție” sau “Constituția Statului”, în cazul în care va fi necesar să se facă distincție între aceasta și Constituțiile entităților) este o anexă la Acordul-cadru general pentru pace în Bosnia și Herțegovina (“Acordul de pace de la Dayton”), parafat la Dayton la 21 noiembrie 1995 și semnat la Paris la 14 decembrie 1995. Parte integrantă a unui tratat de pace, Constituţia a fost elaborată şi adoptată fără aplicarea procedurilor, care i-ar fi putut conferi legitimitate democratică. Aceasta reprezintă un exemplu unic de constituţie care nu a fost vreodată oficial publicată în limbile oficiale ale ţării vizate, dar a fost negociată şi publicată într-o limbă străină, cea engleză. Constituţia confirma existenţa juridică în continuare a Bosniei şi Herţegovinei ca Stat, totodată modificând structura ei internă. Conform prevederilor Constituţiei, Bosnia şi Herţegovina este compusă din două Entități: Federaţia Bosniei şi Herţegovinei şi Republica Serbia. Acordul de pace de la Dayton nu a soluţionat problema liniei de demarcare dintre entităţile din regiunea Brčko, dar părţile au convenit să supună această problemă unui arbitraj obligatoriu (articolul V din Anexa 2 la Acordul de pace de la Dayton). Printr-o sentinţă arbitrală din 5 martie 1999, a fost creată regiunea Brčko sub suveranitatea exclusivă a Statului.
7. În preambulul la Constituţie, bosniacii, croaţii şi sârbii sînt calificaţi ca “popoare constitutive”. La nivelul statului, au fost introduse acorduri de partajare a puterii care să împiedice adoptarea unor decizii contrare voinţei reprezentanţilor oricărui din “popoarele constitutive”, inclusiv dreptul de veto în caz de pericol pentru interesului vital național, dreptul de veto al entităţilor, un sistem bicameral (cu o Cameră a Popoarelor compusă din cinci bosniaci şi cinci croaţi din Republica Serbia), precum şi o Preşedenţie colectivă alcătuită din trei membri: un bosniac şi un croat din partea Federaţiei Bosniei şi Herţegovinei şi un sârb din partea Republicii Serbia (pentru mai multe detalii, a se vedea paragrafele 12 şi 22 mai jos).
B. Prezenta speţă
8. Reclamanţii s-au născut în 1956 şi 1943 respectiv. Ei au ocupat în trecut şi continuă să deţină funcţii publice importante. Dl Sejdić este, în prezent, supraveghetor din partea romilor al Misiunii OSCE în Bosnia şi Herţegovina, exercitând anterior funcţia de membru al Consiliului Romilor din Bosnia şi Herţegovina (organul reprezentativ suprem al comunităţii locale de romi) şi membru al Comitetului consultativ pentru romi (organ mixt compus din reprezentanţii comunităţii romilor locali şi ai ministerelor competente). Domnul Finci exercită în prezent funcţia de Ambasador al Bosniei şi Herţegovinei în Elveţia, iar anterior a ocupat funcţiile de Preşedinte al Consiliului inter-religios al Bosniei şi Herțegovinei şi Şef al Agenţiei serviciului public de stat.
9. Reclamanţii s-au declarat că fiind de origine romă şi evreiască respectiv. Din moment ce ei nu și-au declarat afilierea cu oricare din “popoarele constitutive”, ei nu erau eligibili pentru a candida la alegerile pentru Camera Popoarelor (cea de-a doua cameră a Parlamentului Statului) şi Preşedenţia (colectivă) a Statului. Domnul Finci a primit o confirmare scrisă în acest sens la 3 ianuarie 2007.
II. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNAŢIONALĂ ŞI NAŢIONALĂ PERTINENTE
A. Acordul de pace de la Dayton
10. Acordul de pace de la Dayton, parafat la baza aeriană Wright-Patterson din Dayton (Statele Unite) la 21 noiembrie 1995 şi semnat la Paris (Franţa), la 14 decembrie 1995, a consemnat încheierea celor 44 de luni de negocieri intermitente sub auspiciul Conferinţei Internaţionale cu privire la fosta Iugoslavie şi al Grupului de Contact. Acordul a intrat în vigoare la cea din urmă dată şi conţine douăsprezece anexe.Anexa 4 (Constituţia Bosniei şi Herţegovinei)
11. Constituţia stabileşte o distincție între “popoarele constitutive” (care regrupează persoanele care-şi declară apartenenţa la grupul bosniacilor[1], cel al croaţilor sau cel al sârbilor) şi la grupul “alţii” (membrii minorităţilor etnice şi persoanele care nu-şi declară apartenenţa la un anumit grup pe motiv că, spre exemplu, sînt căsătorite cu persoane de etnie diferită, au părinţi de etnie diferită, sau pentru alte motive). În fosta Iugoslavie, fiecare persoană era liberă să-și decidă apartenenţa în virtutea unui sistem de autoclasificare. Prin urmare, niciun criteriu obiectiv, cum ar fi cunoaşterea unei anumite limbi sau apartenenţa la o anumită religie, nu se aplica în acest sens. De asemenea, nu exista nicio exigenţă ca apartenenţa declarată de o persoană la un grup etnic să fie acceptată de către alţi membri ai acestui grup. Constituţia nu conţine nicio prevedere privind determinarea originii etnice a unei persoane. Se pare că, la elaborarea Constituției, s-a presupus că autoclasificarea tradiţională ar fi suficientă în acest sens.
12. Numai persoanele care își declară apartenența la un “popor constitutiv” au dreptul să candideze la alegerile pentru Camera Popoarelor (cea de-a doua Cameră a Parlamentului) şi Preşedenţie (colectivă). În speţă, prevederile pertinente ale Constituţiei prevăd după cum urmează:
Articolul IV
“Adunarea Parlamentară este alcătuită din două camere: Camera Popoarelor şi Camera Reprezentanţilor.
1. Camera Popoarelor. Camera Popoarelor este compusă din 15 delegaţi, dintre care două treimi din delegaţi provin din Federaţia Bosniei şi Herţegovinei (inclusiv cinci croaţi şi cinci bosniaci) şi o treime din Republica Serbia (cinci sârbi).
a. Delegaţii croaţi şi bosniaci, desemnați din partea Federaţiei, vor fi selectaţi, respectiv, de către delegaţii croaţi şi bosniaci ai Camerei Popoarelor a Federaţiei[2]. Delegaţii din partea Republica Serbia vor fi aleşi de către Adunarea Naţională a Republicii[3].
b. Nouă membri ai Camerei Popoarelor vor constitui un cvorum, sub rezerva prezenţei a cel puţin trei delegaţi bosniaci, trei croaţi şi trei delegaţi sârbi.
2. Camera Reprezentanţilor. Camera Reprezentanţilor va reuni 42 membri, dintre care două treimi vor fi leşi din teritoriul Federaţiei şi o treime din cel al Republicii Serbia.
a. Membrii Camerei Reprezentanţilor vor fi aleşi, în mod direct, prin votul cetăţenilor entităţii din care provin în conformitatea cu prevederile unei legi electorale, care va fi adoptată de către Adunarea Parlamentară. Cu toate acestea, primele alegeri vor fi organizate în conformitate cu anexa 3 la Acordul-cadru general.
b. Majoritatea membrilor aleşi în Camera Reprezentanţilor vor constitui un cvorum.
3. Proceduri.
a. Fiecare cameră se va reuni la Sarajevo, la un interval nu mai mare de 30 de zile de la constituirea sau alegerea sa.
b. Fiecare cameră va adopta, cu votul majorităţii, regulamentul său intern şi va alege din rândul membrilor săi un sârb, un bosniac şi un croat pentru funcţiile de Preşedinte şi Vicepreşedinţi ai Camerei, Preşedenţia fiind exercitată prin rotaţie de către cei trei membri aleşi.
c. Legislaţia va trebui să fie aprobată de ambele camere.
d. Toate deciziile în ambele camere vor fi adoptate cu votul majoritar al membrilor prezenţi. Delegaţii şi membrii trebuie să depună eforturile necesare pentru a asigura ca această majoritate să includă cel puţin o treime din voturile delegaţilor sau membrilor din partea fiecărei Entități. Dacă votul majoritar exprimat nu include o treime din voturile delegaţilor şi membrilor din teritoriul fiecărei Entităţi, Preşedintele şi Vicepreşedinţii se vor reuni într-o comisie şi vor încerca să obţină aprobarea în termen de trei zile după scrutin. În caz de eşec, deciziile vor fi aprobate cu votul majoritar al celor prezenţi, cu condiţia ca numărul voturilor exprimate împotrivă să nu fie egal sau mai mare de două treimi de delegaţi sau membri aleşi din fiecare Entitate.
e. Un proiect de decizie înaintat Adunării Parlamentare poate fi declarat de a aduce atingere unui interes vital al poporului bosniac, croat sau sârb de o majoritate a delegaţilor bosniaci, croaţi sau sârbi, aleşi în conformitate cu paragraful 1 (a) de mai sus. Pentru a fi aprobat în Camera Popoarelor, un astfel de proiect de decizie trebuie să întrunească votul majoritar al delegaţilor bosniaci, croaţi şi sârbi prezenţi.
f. În cazul în care, o majoritate constituită din delegaţii bosniaci, croaţi, sau sârbi se va opune aplicării paragrafului (e), Preşedintele Camerei Popoarelor va convoca imediat o Comisie mixtă compusă din trei delegaţi, aleşi respectiv de către delegaţii bosniaci, croaţi şi sârbi, în vederea soluţionării acestei probleme. Dacă Comisia nu reuşeşte să soluţioneze problema într-un interval de cinci zile, chestiunea va fi deferită Curţii Constituţionale, care se va pronunța, în cadrul unei proceduri de urgenţă, asupra regularității procedurii.
g. Camera Popoarelor poate fi dizolvată de către Preşedenţie sau se poate autodizolva, cu condiţia ca decizia de dizolvare a Camerei să fie aprobată cu o majoritate care include majoritatea delegaţilor din cel puţin două dintre popoarele bosniac, croat şi sârb. Cu toate acestea, Camera Popoarelor aleasă în cadrul primelor alegeri organizate după intrarea în vigoare a aceste Constituţii nu poate fi dizolvată.
h. Deciziile Adunării Parlamentare vor intra în vigoare numai după publicare lor.
i. Ambele camere vor face publice înregistrările complete ale deliberărilor şi, cu excepția circumstanțelor prevăzute de regulamentele lor, vor delibera în mod public.
j. Delegaţii şi membrii nu vor fi traşi la răspundere penală sau civilă pentru acte săvârşite în exerciţiul funcţiilor sale în cadrul Adunării Parlamentare.
4. Puteri. Adunarea Parlamentară va exercita următoarele puteri:
a. Promulgarea legilor necesare pentru punerea în aplicare a deciziilor adoptate de Preşedenţie sau exercitarea responsabilităţilor Adunării în termenii prezentei Constituţii.
b. Adoptarea deciziilor privind sursele şi sumele veniturilor necesare pentru funcţionarea instituţiilor Bosniei şi Herţegovinei şi executarea obligaţilor sale internaţionale.
c. Aprobarea bugetului instituţiilor Bosniei şi Herţegovinei.
d. Consimţirea sau nu ratificarea tratatelor.
e. Soluţionarea altor chestiuni necesare pentru îndeplinirea funcțiilor sale sau atribuite cu acordul comun al Entităților.”
Articolul V
“Preşedenţia Bosniei şi Herţegovinei va fi compusă din trei membri: un bosniac și un croat, fiecare ales în mod direct din teritoriului Federației, și un sârb ales direct din teritoriul Republicii Serbia.
1. Alegerea şi durata mandatului.
a. Membrii Preşedenţiei vor fi aleşi în mod direct în cadrul fiecărei entități (fiecare alegător va vota pentru ocuparea unui loc în Președenție) în conformitate cu prevederile unei legi electorale care va fi adoptată de către Adunarea Parlamentară. Cu toate acestea, primele alegeri vor fi desfășurate în conformitate cu prevederile Anexei 3 la Acordul cadru general. Orice loc vacant în cadrul Președenției va fi ocupat de către reprezentantul entității vizate în conformitate cu prevederile unei legi adoptate de Adunarea Parlamentară.
b. Mandatul membrilor Președenției, aleşi în cadrul primelor alegeri prezidențiale, va fi de doi ani; mandatul membrilor aleşi ulterior va fi de patru ani. Membrii vor fi eligibili pentru un mandate repetat o singură data și, ulterior, vor fi neeligibili timp de patru ani.
2. Proceduri.
a. Preşedenţia va adopta propriul regulament, care va prevedea un termen de convocare suficient pentru ședințele Președenției.
b. Membrii Preşedenţiei vor numi din rândul membrilor săi un Preşedinte. Pentru primul mandat al Preşedenţiei, Preşedinte va fi ales membrul care va întruni cele mai multe voturi. Ulterior, metoda de alegere a Preşedintelui, prin rotaţie sau de altă natură, va fi stabilită de către Adunarea Parlamentară sub rezerva articolului IV § 3.
c. Președenția va încerca să adopte toate deciziile prezidențiale (cu alte cuvinte, cele ce vizează probleme ridicate în temeiul articolului V § 3 (a)-(e)) prin consens. Sub rezerva dispozițiilor paragrafului (d) mai jos, aceste decizii pot fi, totuși, adoptate de către doi membri, în cazul în care toate eforturile de a ajunge la un consens au eșuat.
d. Un membru al Președenției, care are opinie disidentă, poate declara o decizie prezidențială ca aducând atingere unui interes vital al Entității din partea căreia a fost ales, cu condiția că își exprimă opoziția în termen de trei zile de la adoptarea acesteia. Această decizie este imediat trimisă Adunării Parlamentare a Republicii Serbia, în cazul în care declarația a fost făcută de un membru care reprezintă acest teritoriu; delegaților bosniaci ai Camerei Popoarelor, dacă declarația a fost făcută de un membru bosniac; sau delegaților croați ai Camerei Popoarelor, dacă declarația a fost făcută de un membru croat. În cazul în care declarația este confirmată cu votul a două treimi din persoanele susmenționate într-un interval de 10 zile de la sesizare, decizia prezidențială contestată nu va fi aplicabilă.
3. Puterile. Preşedenţia va avea următoarele responsabilităţi:
a. de a dirija politica externă a Bosniei şi Herţegovina.
b. de a numi ambasadorii şi alţi reprezentanţi internaționali ai Bosniei şi Herţegovina, dintre care nu mai puțin de două treimi să reprezinte Federația.
c. de a reprezenta Bosnia şi Herţegovina la organizaţiile şi instituţiile internaţionale şi europene şi de a solicita aderarea la organizaţiile şi instituţiile la care Bosnia şi Herțegovina nu este încă membru.
d. de a negocia, denunţa şi, cu aprobarea Adunării Parlamentare, de a ratifica tratatele Bosniei şi Herţegovina.
e. de a executa deciziile Adunării Parlamentare.
f. de a propune, la recomandarea Consiliului Miniştrilor, un buget anual spre aprobarea Adunării Parlamentare.
g. de a prezenta Adunării Parlamentare rapoarte cu privire la cheltuielile Președenției, la solicitarea Adunării și cel puțin o data pe an.
h. de a asigura coordonarea necesară cu organizaţiile internaţionale şi cele neguvernamentale în Bosnia şi Herţegovina.
i. de a îndeplini şi alte funcţii care ar putea fi necesare pentru onorarea obligaţiilor atribuite de Adunarea Parlamentară, sau de către entități.”
13. Aranjamentele constituţionale contestate în prezenta speţă nu au fost incluse în acordul de principiu, care a conturat în linii generale conţinutul viitorului Acord de pace de la Dayton (a se vedea paragrafele 6.1 şi 6.2 din noul acord de principiu din 26 septembrie 1995). Din câte se pare, mediatorii internaţionali au acceptat cu reticenţă aceste aranjamente la o etapă ulterioară, la insistenţele presante în acest sens ale unor părţi (a se vedea Nystuen[4], Achieving Peace or Protecting Human Rights: Conflicts between Norms Regarding Ethnic Discrimination in the Dayton Peace Agreement, editurile Martinus Nijhoff, 2005, p. 192, şi O’Brien[5], The Dayton Agreement in Bosnia: Durable Cease-Fire, Permanent Negotiation, in Zartman and Kremenyuk (eds), Peace versus Justice: Negotiating Forward- and Backward-Looking Outcomes, editurile Rowman & Littlefield, 2005, p. 105).
14. Fiind perfect conştienţi că aceste aranjamente erau cel mai probabil în conflict cu drepturile omului, mediatorii internaţionali au estimat ca fiind în special important de a transforma Constituţia într-un instrument dinamic şi de a prevedea posibilitatea eliminării treptate a mecanismelor în cauză. În consecinţă, a fost inserat articolul II § 2 din Constituţie (a se vedea Nystuen, citată mai sus, p. 100). Această dispoziţie prevede după cum urmează:
“Drepturile şi libertăţile consacrate în Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale şi Protocoalele sale vor fi aplicate în mod direct în Bosnia şi Herţegovina, având prioritate asupra celorlalte legi.”
Cu toate că, Curtea Constituţională a Bosniei și Herțegovinei a declarat, prin deciziile sale U 5/04 din 31 martie 2006 şi U 13/05 din 26 mai 2006, că Convenţia europeană a drepturilor omului nu avea prioritate asupra Constituţiei, ea a adoptat o concluzie diferită în decizia sa AP 2678/06 din 29 septembrie 2006. În decizia din urmă, ea a examinat o plângere de discriminare cu privire la neeligibilitatea reclamantului de a candida la alegerile pentru Preşedenţie din cauza originii lui etnice (un bosniac din Republica Serbia). Curtea Constituţională a respins recursul privind fondul cauzei. Partea pertinentă a deciziei majorităţii enunţă următoarele (traducerea de mai jos a fost furnizată de către Curtea Constituţională):
“18. Reclamanţii susţin că drepturile lor au fost încălcate, invocând faptul că articolul II § 2 din Constituţia Bosniei şi Herţegovinei stipulează că drepturile şi libertăţile consacrate în Convenţia europeană şi Protocoalele sale sunt direct aplicabile în Bosnia și Herţegovina şi au prioritate asupra oricărei alte legi. Prin urmare, reclamanţii consideră că candidatura lui Ilijaz Pilav pentru funcţia de membru al Preşedenţiei a fost respinsă, în mod exclusiv, din cauza originii lui naţionale/etnice, ceea ce a constituit o violare a prevederilor articolului 1 al Protocolului nr. 12 la Convenţia europeană, care garantează că exercitarea oricărui drept prevăzut de lege trebuie să fie asigurată fără nicio discriminare şi interzice discriminarea oricărei persoane de către autorităţile publice pentru orice motiv, inclusiv originea naţională/etnică.
...
22. Este incontestabil faptul că, dispoziția articolului V din Constituţia Bosniei şi Herţegovinei, precum şi dispoziția articolului 8 din Legea electorală din 2001 au un caracter restrictiv, prin aceea că limitează drepturile civice, sau mai exact dreptul bosniacilor și croaților de pe teritoriul Republicii Serbia și al sârbilor de pe teritoriul Federației Bosniei și Herțegovinei de a candida la alegerile pentru Președenția Bosniei și Herțegovinei. Or, scopul acestor prevederi este de a consolida poziţia popoarelor constitutive prin asigurarea compoziției Președenției din reprezentanții acestor trei popoare constitutive. Ţinând cont de situaţia actuală din Bosnia şi Herţegovina, restricţia impusă de Constituţie şi Legea electorală din 2001, în virtutea căreia candidaturile reclamanților au fost tratate diferit de cele ale sârbilor, care sînt aleși direct din partea Republicii Serbia, a fost legitimă la acel moment, întrucât există o justificare rezonabilă pentru tratamentul în cauză. În consecință, având în vedere situaţia actuală din Bosnia şi Herțegovina şi natura specifică a regimului său constituţional, precum şi aranjamentele constituţionale şi legislative în vigoare, deciziile contestate ale Curţii Bosniei şi Herţegovinei şi ale Comisiei Electorale Centrale nu au încălcat drepturile reclamanţilor prevăzute de articolului 1 al Protocolului nr. 12 la Convenţia Europeană şi articolul 25 din Convenţia Internaţională cu privire la drepturile politice şi civile, din moment ce deciziile în cauză nu sînt arbitrare şi se fondează pe prevederi legale. Aceasta înseamnă că ele urmăresc un scop legitim, sînt justificare în mod rezonabil și nu impun o povară excesivă asupra reclamanților, restricțiile impuse asupra drepturilor reclamanților sînt proporționale obiectivelor generale de interes public, precum menținerea păcii, continuarea dialogului, și, în consecință, crearea condițiilor care să permită modificarea prevederilor menționate anterior ale Constituției Bosniei și Herțegovinei și a Legii electorale din 2001.”
15. În ceea ce priveşte amendamentele la prezenta Constituţie, articolul X prevede după cum urmează:
“1. Procedura de modificare. Constituţia poate fi modificată printr-o decizie a Adunării Parlamentare, adoptată cu votul majoritar al două treimi din cei prezenţi în Camera Reprezentanţilor.
2. Drepturile omului şi libertăţile fundamentale. Nici un amendament la această Constituţie nu poate elimina sau diminua oricare din drepturile şi libertăţile prevăzute de articolul II din această Constituţie sau modifica prezentul paragraf.”
La 26 martie 2009, Adunarea Parlamentară a modificat cu succes Constituţia pentru prima dată, în conformitate cu procedura de mai sus. Modificare în cauză a vizat statutul regiunii Brčko.
2. Anexa 10 (Acordul privind aspectele civile ale implementării Acordului de pace)
16. Acordul privind aspectele civile ale implementării Acordului de pace defineşte mandatul instituţiei Înaltului Reprezentant – administrator internaţional pentru Bosnia şi Herţegovina, stabilit, cu autorizarea Consiliului de Securitate al Naţiunilor Unite, de către un grup informal de State care participă activ în procesul de pace (denumit Consiliul de implementare a păcii), în calitate de măsură de executare în virtutea capitolului VII din Carta Naţiunilor Unite (a se vedea Rezoluţia 1031 a UNSC din 15 decembrie 1995).
17. Este cunoscut faptul că puterile Înaltului Reprezentant sînt extinse (a se vedea Berić şi alţii c. Bosniei şi Herţegovina (dec.), nr. 36357/04 et al., CEDO 2007‑XII). El a impus, cu mai multe ocazii, adoptarea unor texte legislative ordinare şi a modificat Constituţiile entităţilor (Constituţiile entităţilor, spre deosebire de Constituţia Statului, nu sînt parte a Acordului de pace de la Dayton). Oricum, este mai puţin clar dacă puterile Înaltului Reprezentant acoperă, de asemenea, Constituţia Statului. Acordul de pace de la Dayton nu enunţă vre-o menţiune în acest sens, dar un incident ce ţine de o eroare de tipar în Constituţia Statului ar sugera un răspuns negativ. La câteva luni după intrarea în vigoare a Acordului de la Dayton, câţiva avocaţi internaţionali, care au asistat la negocierile de la Dayton, au depistat că o trimitere făcută în articolul V § 2 (c) era eronată (trimiterea la articolul III § 1 (a)-(e) trebuia, de fapt, să fie fost făcută la articolul V § 3 (a)-(e)). În noiembrie 1996, Înaltul Reprezentant, dl Bildt, a adresat o scrisoare Secretarului de Stat al Statelor Unite, dlui Christopher, în care a propus corectarea erorii prin invocarea Anexei 10 la Acordul de pace de la Dayton. Dl Christopher a considerat că autoritatea dlui Bildt, exercitată în virtutea anexei 10, nu se extinde asupra Constituţiei Statului (a se vedea textul corespondenţei lor în Nystuen, citată mai sus, pp. 80-81). La scurt timp, eroarea a fost corectată fără a fi adoptată vreo decizie formală în acest sens: Înaltul Reprezentant doar a informat Preşedenţia Bosniei şi Herţegovinei şi a publicat versiunea corectă a Constituţiei Statului. Elementul pertinent pentru prezenta speţă este că, poziţia oficială a Înalţilor Reprezentanţi succesivi era că autoritatea lor nu se extindea asupra Constituţiei Statului. Discursul Lordului Ashdown, pronunţat în capacitatea lui de Înalt Reprezentant în faţa Comisiei de la Veneţia, confirmă această poziţie (a se vedea Raportului privind cea de-a 60a Şedinţă Plenară a Comisiei de la Veneţia, CDL-PV(2004)003 din 3 noiembrie 2004, p. 18). Pasajul pertinent al discursului lui enunţă următoarele:
“Dacă Bosnia şi Herţegovina doreşte să adere la UE şi NATO, ea trebuie să demonstreze în mod imperativ că este un Stat funcţional. Clasa politică a Bosniei şi Herţegovinei începe deja să conștientizeze faptul că trebuie să facă o alegere: să menţină constituţia actuală şi să repare consecinţele economice, sociale şi politice, sau să opereze modificările constituţionale necesare pentru a transforma Bosnia şi Herţegovina într-un stat stabil, funcţional şi prosper în cadrul Uniunii Europene.
Nu cred că cetăţenii Bosniei şi Herţegovinei vor accepta ca Constituţia lor să fie un obstacol pentru securitatea şi prosperitatea lor.
Cu toate acestea, noi nu putem înlătura acest obstacol.
Consiliul de implementare a păcii şi Înalţii Reprezentanţi succesivi, inclusiv eu, au promovat, în mod constant, aceeași poziție că, dacă Părțile respectă prevederile acordului de la Dayton – și, în acest sens, rămâne un semn de întrebare cu privire la cooperarea Republicii Serbia cu Tribunalul de la Haga, atunci Constituția Bosniei și Herțegovinei ar trebui modificată numai în conformitate cu procedurile prescrise de Adunarea Parlamentară a Bosniei și Herțegovina și nu cu cele ale Comunității Internaționale. Cu alte cuvinte, cu condiția că prevederile acordului de la Dayton sînt respectate, puterile Înaltului Reprezentant durează atâta timp cât se aplică acordul de la Dayton și decizia de modificare a ordinii constituționale prevăzută în acest acord trebuie să aparțină cetățenilor Bosniei și Herțegovinei și reprezentanților lor aleși.”
B. Legea electorală din 2001
18. Legea electorală din 2001 (publicată în Monitorul Oficial al Bosniei şi Herţegovina nr. 23/01 din 19 septembrie 2001, modificările publicate în Monitorul Oficial nr. 7/02 din 10 aprilie 2002, 9/02 din 3 mai 2002, 20/02 din 3 august 2002, 25/02 din 10 septembrie 2002, 4/04 din 3 martie 2004, 20/04 din 17 mai 2004, 25/05 din 26 aprilie 2005, 52/05 din 2 august 2005, 65/05 din 20 septembrie 2005, 77/05 din 7 noiembrie 2005, 11/06 din 20 februarie 2006, 24/06 din 3 aprilie 2006, 32/07 din 30 aprilie 2007, 33/08 din 22 aprilie 2008 şi 37/08 din 7 mai 2008) a intrat în vigoare la 27 septembrie 2001. Prevederile pertinente ale acestei Legi prevăd:
Articolul 1.4 § 1
“Fiecare cetăţean al Bosniei şi Herţegovinei, care a atins vârsta de optsprezece (18) ani are dreptul de a alege şi de a fi ales în temeiul acestei legi.”
Articolul 4.8
“Pentru a fi admis pe lista candidaţilor la alegeri, candidatul independent trebuie să prezinte Comisiei Electorale Centrale o cerere de participare la alegeri care să conţină cel puţin:
1. o mie cinci sute (1,500) de semnături ale alegătorilor înscriși pe liste la alegerile pentru Preşedenţia Bosniei şi Herţegovinei; ...”
Articolul 4.19 §§ 5 -7
“Lista candidaţilor trebuie să conţină numele şi prenumele fiecărui candidat inclus pe listă, codul personal de identificare (JMBG codul), adresa domiciliului permanent, apartenenţa la unul din ‘popoarele constitutive’ sau la grupul ‘alţii’, numărul buletinului de identitate valabil şi locul emiterii, precum şi semnătura preşedintelui partidului politic sau preşedinţilor partidelor politice de coaliţie. Declarația de acceptare a fiecărei candidaturi, declarația care confirmă absența impedimentelor menționate în articolul 1.10 § 1(4) al acestei legi și o declarație de avere a candidatului prevăzută de articolul 15.7 al acestei legi vor fi anexate la listă. Aceste declarații trebuie să fie certificate în mod corespunzător.
Declaraţia de apartenenţă la un anumit ‘popor constitutiv’ sau la grupul ‘alţii’, menţionată în paragraful precedent, va fi utilizată în scopul exercitării dreptului de a deține o funcție electivă sau administrativă, care cere o astfel de declarație în cadrul ciclului electoral pentru care a fost prezentată lista candidaților.
Candidatul va avea dreptul să nu-și declare apartenența la un ‘popor constitutiv’ sau la grupul ‘alții’. Totuși, absența declarație de apartenență va fi considerată ca fiind o renunțare la dreptul de a deține o funcție electivă sau administrativă pentru care se cere o astfel de declarație.”
Articolul 8.1
“Membrii Președenției Bosniei și Herțegovinei, aleși prin vot direct și reprezentând Federația Bosniei și Herțegovina – un bosniac și un croat, vor fi aleși de către alegătorii înscriși pe listele electorale în Federația Bosniei și Herțegovinei. Un alegător cu drept de vot în Federația Bosniei și Herțegovinei poate vota fie pentru membrul bosniac, sau pentru cel croat al Președenției, dar nu și pentru ambii. Membrul bosniac și membrul croat care au întrunit cele mai multe voturi printre candidații din partea aceluiași popor constitutiv vor fi aleși. Membrul Președenției Bosniei și Herțegovinei, care este ales prin vot direct din partea Republicii Serbia – un sârb – va fi ales de către alegătorii înscriși pe liste în Republica Serbia. Va fi ales candidatul care obține cele mai multe voturi.
Mandatul membrilor Președenției Bosniei și Herțegovina va fi de patru (4) ani.”
Articolul 9.12a
“Delegații croați și bosniaci din partea Federației Bosniei și Herțegovinei în Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei vor fi aleși, după caz, de către caucusul croat și bosniac în Camera Popoarelor a Federației Bosniei și Herțegovinei.
Delegații croați și bosniaci în Camera Popoarelor a Federației Bosnia și Herțegovina vor alege delegații din partea poporului său constitutiv.
Delegații sârbi și delegații grupului ‘alții’ în Camera Popoarelor a Federației Bosnia și Herțegovinei nu vor participa la alegerea delegaților bosniaci și croați pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei din partea Federației Bosniei și Herțegovinei.
Delegații din partea Republicii Serbia (cinci delegați sârbi) în Casa Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei vor fi aleși de către Adunarea Parlamentară a Republicii Serbia.
Delegații bosniaci și croați și delegații grupului ‘alții’ în Adunarea Națională vor participa la alegerea delegaților din partea Republicii Serbia în Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei.“
Articolul 9.12c
“Delegaţii bosniaci şi croaţi în Camera Popoarelor vor fi aleşi în așa mod, încât fiecare entitate politică, care face parte din caucusul bosniac sau croat, sau fiecare delegat din partea caucusul bosniac sau croat în Camera Popoarelor a Federației Bosnia și Herțegovina, să beneficieze de dreptul de a desemna unul sau mai mulți candidați care să fie incluși pe lista pentru alegerea delegaților bosniaci sau croați în Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei.
Fiecare listă poate include un număr mai mare de candidaţi decât cel al delegaţilor care trebuie aleşi în Camera Popoarelor a Bosniei şi Herţegovinei.”
Articolul 9.12e
“Alegerea delegaților din partea Republicii Serbia în Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei va fi desfășurată în așa mod, încât fiecare partid politic sau delegat al Adunării Naționale a Republicii Serbia să beneficieze de dreptul de a desemna unul sau mai mulți candidați pentru alegerea delegaților sârbi în Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei.
Fiecare listă poate include un număr mai mare de candidaţi decât cel al delegaţilor care trebuie aleşi în Camera Popoarelor a Bosniei şi Herţegovinei.”
C. Naţiunile Unite
19. Convenţia Internaţională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială, adoptată sub auspiciile Naţiunilor Unite la 21 decembrie 1965, a intrat în vigoare în privinţa Bosniei şi Herțegovinei la 16 iulie 1993. Partea pertinentă a articolului 1 prevede:
“În prezenta Convenţie, expresia „discriminare rasiala” semnifică orice deosebire, excludere, restricţie sau preferinţă bazată pe rasă, culoare, ascendenţă sau origine naţională sau etnică, care are ca scop sau efect de a distruge sau compromite recunoaşterea, folosinţa sau exercitarea, în condiţii de egalitate, a drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale în domeniile politic, economic, social şi cultural sau în oricare alt domeniu al vieţii publice.”
Partea pertinentă a articolului 5 din Convenţie prevede după cum urmează:
“În conformitate cu obligaţiile fundamentale enunţate în articolul 2 al prezentei Convenţii, statele părţi se angajează să interzică şi să elimine discriminarea rasială sub toate formele şi să garanteze dreptul fiecăruia la egalitate în faţa legii fără deosebire de rasă, culoare, origine naţională sau etnică, în exercitarea următoarelor drepturi:
...
(c) drepturi politice, şi anume dreptul de a participa la alegeri – de a vota şi de a candida – după sistemul sufragiului universal şi egal, dreptul de a face parte din guvern, de a lua parte la conducerea treburilor publice, la orice nivel şi dreptul de acces, în condiții de egalitate, la funcţii publice;
...”
“Observaţiile finale” cu privire la Bosnia şi Herţegovina ale Comitetului privind eliminarea discriminării rasiale, organ independent de experţi care monitorizează punerea în aplicare a prevederilor acestui tratat, enunţă în pasajele pertinente (documentul CERD/C/BIH/CO/6 din 11 aprilie 2006, § 11) următoarele:
“Comitetul este profund îngrijorat că, în conformitate cu articolelor IV și V din Constituția națională, numai persoanele care aparțin unui grup considerat, în virtutea legii, de a constitui unul din ‘popoarele constitutive’ ale Bosniei și Herțegovinei (bosniacii, croații și sârbii), grup care, de asemenea, constituie majoritatea dominantă în cadrul entității unde persoana își are reședința (spre exemplu, bosniacii și croații în Federația Bosnia și Herțegovina, și sârbii în Republica Serbia), pot fi alese în Camera Popoarelor și Președenția tripartită a Bosniei și Herțegovina. Prin urmare, structura juridică existență exclude din Camera Popoarelor și Președenție celelalte persoane considerate ca aparținând grupului ‘alții’, adică persoanele care aparțin minorităților naționale sau grupurilor etnice alte decât bosniacii, croații sau sârbii. Cu toate că, structura tripartită a principalelor instituții politice ale Statului parte ar putea fi justificată sau chiar considerată necesară la etapa inițială pentru instaurarea păcii după încheierea unui conflict armat pe teritoriul Statului parte, Comitetul notează că distincțiile juridice care favorizează anumite grupuri etnice, prin acordarea unor preferințe și privilegii speciale, sînt incompatibile cu prevederile articolelor 1 și 5 (c) din Convenție. Comitetul observă, de asemenea, că aceasta este în special adevărat în circumstanțele în care exigența în baza căreia au fost acordate privilegii și preferințe speciale a fost abrogată (articolele 1 (4) și 5 (c)).
Comitetul invită Statul parte să modifice prevederile pertinente ale Constituției naționale și Legii electorale în scopul garantării tuturor cetățenilor, indiferent de apartenența lor etnică, exercitarea dreptului de a alege și de a fi aleși.”
20. Convenţia Internaţională cu privire la drepturile civile şi politice, adoptată sub auspiciile Naţiunilor Unite la 16 decembrie 1996, a intrat în vigoare pentru Bosnia şi Herţegovina la 6 martie 1992. Prevederile pertinente ale acestui tratat sînt după cum urmează:
Articolul 2 § 1
“Statele parte la prezenta Convenție se angajează să respecte și să garanteze tuturor indivizilor, care se găsesc pe teritoriul lor și țin de competența lor, drepturile recunoscute în prezenta Convenție, fără nici o deosebire, în special de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine naționala sau socială, avere, naștere sau întemeiata pe orice altă împrejurare.”
Articolul 25
“Orice cetățean are dreptul și posibilitatea, fără nici una dintre discriminările la care se referă articolul 2 și fără restricții nerezonabile:
(a) de a lua parte la conducerea treburilor publice, fie direct, fie prin intermediul unor reprezentanți liber aleși;
(b) de a alege și de a fi ales, în cadrul unor alegeri periodice, corecte, cu sufragiu universal și egal și cu scrutin secret, asigurând exprimarea liberă a voinței alegătorilor;
(c) de a avea acces, în condiții generale de egalitate, la funcțiile publice din țara sa.”
Articolul 26
“Toate persoanele sunt egale în fata legii și au dreptul la o protecție egală din partea legii, fără a fi discriminate. În această privință, legea trebuie să interzică orice discriminare și să garanteze tuturor persoanelor o protecție egala și eficace împotriva oricărei discriminări, în special de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, origine națională sau socială, avere, naștere sau întemeiata pe orice altă împrejurare.”
Pasajele pertinente din “Observațiile finale” cu privire la Bosnia și Herțegovina publicate de Comitetul pentru Drepturile Omului, un organ de experți independenți care monitorizează aplicarea prevederilor acestui tratat, enunță după cum urmează (document CCPR/C/BIH/CO/1 din 22 noiembrie 2006, § 8):
“Comitetul este îngrijorat că după respingerea modificării pertinente a Constituției la 26 aprilie 2006, Constituția națională și Legea electorală exclude în continuare alegerea persoanelor care aparțin grupului ‘alții’, cu alte cuvinte persoanele care nu aparțin unuia din ‘popoarele constitutive’ ale Statului parte (bosniacii, croații și sârbii), în Camera Popoarelor și Președenția tripartită a Bosniei și Herțegovinei (articolele 2, 25 și 26).
Statul parte trebuie să redeschidă discuțiile cu privire la reforma constituțională într-un mod transparent și cu participarea tuturor părților vizate, în vederea adoptării unui sistem electoral care să garanteze exercitarea echitabilă a drepturilor prevăzute de articolul 25 din Convenție tuturor cetățenilor indiferent de apartenența lor etnică.”
D. Consiliul Europei
21. Devenind Stat membru al Consiliului Europei la 26 aprilie 2002, Bosnia și Herțegovina s-a angajat în special să “revizuiască legea electorală în termen de un an, cu asistența Comisiei Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția) și în lumina standardelor Consiliului Europei, și s-o modifice în caz de necesitate” (a se vedea Avizul 234 (2002) cu privire la cererea de aderare a Bosniei și Herțegovinei la Consiliul Europei, adoptat de Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei la 22 ianuarie 2002, § 15 (iv) (b)). Ulterior, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei reamintea periodic Bosniei și Herțegovinei despre această obligație asumată la momentul aderării și o invita să adopte noua Constituție până în octombrie 2010 cu scopul de a înlocui “mecanismele de reprezentare etnică bazate pe principiul cetățeniei, în special prin eliminarea discriminării constituționale împotriva persoanelor care aparțin grupului ‘alții’” (a se vedea Rezoluția 1383 (2004) din 23 iunie 2004, § 3; Rezoluția 1513 (2006) din 29 iunie 2006, § 20; și Rezoluția 1626 (2008) din 30 septembrie 2008, § 8).
22. Comisia de la Veneția, organ consultativ al Consiliului Europei în probleme constituționale, a adoptat mai multe avize la acest subiect.
Avizul cu privire la situația constituțională din Bosnia și Herțegovina și competențele Înaltului Reprezentant (documentul CDL-AD(2005)004 din 11 martie 2005) enunță, în pasajele pertinente, următoarele:
“1. La 23 iunie 2004, Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a adoptat Rezoluția 1384 privind “Consolidarea instituțiilor democratice în Bosnia și Herțegovina”. Paragraful 13 din Rezoluție solicită Comisiei de la Veneția să examineze mai multe probleme constituționale cu care se confruntă Bosnia și Herțegovina.
...
29. Bosnia și Herțegovina este un stat în tranziție, care se confruntă cu probleme grave de ordin economic și dorește să devină parte a procesului de integrare europeană. Țara va putea face față numeroaselor provocări cauzate de această situație numai dacă va avea un guvern puternic și eficient. Or, normele constituționale care reglementează funcționarea organelor de stat nu sînt concepute astfel încât să asigure un guvern puternic, dar să împiedice majoritatea să adopte decizii prejudiciabile pentru alte grupuri. Este cunoscut faptul că, într-o situație de după conflict a existat dintotdeauna (și există) o încredere insuficientă între grupurile etnice care să permită funcționarea statului numai pe baza principiului majoritar. În astfel de situații, este necesar de a găsi garanții specifice care să asigure ca toate grupurile majoritare, popoarele constitutive în Bosnia și Herțegovina, să poată accepta normele constituționale și să se simtă protejate de ele. În consecință, Constituția Bosniei și Herțegovinei asigură protecția intereselor popoarelor constitutive nu numai prin dispozițiile teritoriale care corespund intereselor lor, dar, de asemenea, prin compoziția organelor de Stat și regulile privind funcționarea lor. În astfel de situații, este necesar de a stabili un echilibru între necesitatea de a proteja interesele tuturor popoarelor constitutive, pe de-o parte, și de a avea o guvernare efectivă, pe de altă parte. Oricum, Constituția Bosniei și Herțegovinei conține multe prevederi care asigură protecția intereselor popoarelor constitutive, printre altele: dreptul de veto în caz de pericol pentru interesului național vital în Adunarea Parlamentară, sistemul bicameral și președenția colectivă bazată pe apartenență etnică. Efectul combinat al acestor prevederi face ca sarcina dezvoltării unei guvernări eficiente să fie una extrem de dificilă, dacă nu și imposibilă. Până în prezent, sistemul a funcționat mai mult sau mai puțin eficient grație rolului crucial asumat de Înaltul Reprezentant. Or, acest rol nu este unul durabil.
Veto în caz de pericol pentru interesul național vital
30. Cel mai important mecanism, care împiedică adoptarea unor decizii în detrimentul interesului oricăruia dintre popoarele constitutive, este dreptul de veto în caz de pericol pentru interesul național vital. Dacă majoritatea delegaților bosniaci, croați, sau sârbi din Camera Popoarelor declară că un proiect de decizie prezentat Adunării Parlamentare contravine interesului vital al poporului lor, majoritatea delegaților bosniaci, sârbi și croați trebuie să voteze pentru această decizie ca aceasta să fie adoptată. Majoritatea delegaților care aparțin altui popor se pot opune invocării acestei clauze. În acest caz, este prevăzută o procedură de conciliere și Curtea Constituțională se pronunță în ultima instanță asupra corectitudinii procedurii de invocare. Este important de menționat că Constituția nu definește noțiunea de veto în interesul vital, contrar Constituțiilor entităților care enunță această definiție (în termini prea generali).
31. Este evident faptul, acesta fiind confirmat de mai mulți interlocutori, că procedură respective comportă un risc serios de blocare a procesului de luare a deciziilor. Alții susțin că acest risc nu trebuie supraestimat, din moment ce procedura era rareori utilizată și Curtea Constituțională, într-o hotărâre din 25 iunie 2004, a început deja să interpreteze această noțiune [a se vedea decizia U-8/04 privind veto în caz de pericol pentru interesului vital împotriva Legii cadru cu privire la învățământul superior]. Hotărârea, de fapt, indică că Curtea nu consideră interesul vital ca fiind o noțiune pur subiectivă care este lăsată la discreția fiecărui membru al parlamentului și care nu va fi supusă controlului Curții. Din contra, Curtea a examinat argumentele înaintate pentru a justifica recurgerea la veto în numele interesului vital, a confirmat validitatea unui argument și a respins celălalt.
32. Cu toate acestea, Comisia consideră necesar de a înscrie o definiție precisă și strictă a noțiunii de interes vital în Constituție. Problema principală ridicată de dreptul de veto nu ține de utilizarea lui ci de efectul lui preventiv. Din moment ce politicienii vizați sînt clar conștienți de existența posibilității de exercitare a dreptului de veto, o chestiune susceptibilă de a angaja exercitarea dreptului de veto nu va fi niciodată pusă la vot. Datorită existenței dreptului de veto, o delegație care adoptă o poziție intransigentă în mod special și refuză orice compromis este în poziție de forță. Este adevărat că, jurisprudența ulterioară a Curții Constituționale ar putea furniza o definiție a interesului vital și reduce riscurile inerente acestui mecanism, dar acest proces ar putea fi destul de îndelungat. De asemenea, pare a fi nepotrivit atribuirea unei astfel de sarcini cu implicații politice majore doar Curții, fără a include în Constituție linii directoare în acest sens.
33. Având în vedere situația actuală din Bosnia și Herțegovina, pare a fi nerealist de a cere abolirea dreptului de veto în caz de pericol pentru interesul vital. Cu toate acestea, Comisia consideră că ar fi important să fie inserată o definiție clară a interesului vital în Constituție în regim de urgență. Această definiție va trebui să fie acceptată de către reprezentanții celor trei popoare constitutive și să nu reproducă definiția în prezent utilizată în Constituțiile entităților, care permite definirea interesului vital ca acoperind practic orice interes. Această definiție nu trebuie să fie prea extinsă, ci să se focuseze pe drepturile de o importanță specială pentru popoarele respective, în special în astfel domenii ca educația, limba și cultura.
Dreptul de veto al entităților
34. Suplimentar la dreptul de veto în numele interesului vital, articolul IV § 3 (d) din Constituție prevede dreptul de veto a două treimi din membrii delegației uneia dintre entități. Acest drept de veto, care în practică se pare a fi potențial relevant numai pentru Republica Serbia, pare a fi inutil în condițiile existenței dreptul de veto în numele interesului vital.
Sistem bicameral
35. Articolul IV din Constituție prevede un sistem bicameral compus din Camera Reprezentanților și Camera Popoarelor, fiecare având puteri egale. Sistemele bicamerale sînt caracteristice pentru statele federale și, prin urmare, nu este surprinzător faptul că Bosnia și Herțegovina optează pentru două camere. Cu toate aceste, scopul tradițional al celei de-a doua camere în statele federale este de a asigura o reprezentare mai consolidată a entităților mai mici. Una dintre camere este constituită în funcție de numărului populației, pe când în cealaltă toate entitățile dețin un număr egal de mandate (Elveția, SUA), sau cel puțin entitățile mai mici sînt suprareprezentate (Germania). În Bosnia și Herțegovina situația este diferită: în ambele camere două treimi din membri provin din Federația Bosniei și Herțegovinei, ele deosebindu-se prin aceea că în Camera Popoarelor sunt reprezentați numai bosniacii și croații din Federație și sârbii din Republica Serbia. Prin urmare, Camera Popoarelor nu reflectă caracterul federal al statului, ci un mecanism suplimentar care favorizează interesele popoarelor constitutive. Principala funcție a Camerei Popoarelor, în termenii Constituției, este cea de cameră unde se exercită dreptul de veto în numele interesului vital.
36. Neajunsul acestei dispoziții este că Camera Reprezentanților devine camera unde se desfășoară activitatea legislativă și sunt negociate compromisurile necesare pentru constituirea majorității. Camera Reprezentanților are un rol negativ în calitate de cameră unde membrii își exercită dreptul de veto, considerând că sarcina lor exclusivă este de a apăra interesele popoarelor pe care le reprezintă, fără a fi preocupați de succesul procesului legislativ pe ansamblu. Prin urmare, ar fi preferabil de a transfera exercițiul dreptului de veto în numele interesului vital Camerei Reprezentanților și de a desființa Camera Popoarelor. Aceasta ar raționaliza procedurile existente și ar facilita adoptarea legislației fără a pune în pericol interesele legitime ale oricărui popor. De asemenea, aceasta ar soluționa problema componenței discriminatorii a Camerei Popoarelor.
Președenție colectivă
37. Articolul V din Constituție prevede o președenție colectivă alcătuită dintr-un membru bosniac, un membru sârb și un membru croat, care exercită funcția de președinte prin rotație. Președenția depune eforturile necesare pentru a-și adopta deciziile prin consens (articolul V § 2 (c)). În cazul în care o decizie este adoptată cu votul majorității, dreptul de veto în numele interesului vital poate fi exercitat de către membrii minoritari.
38. O președenție colectivă este o instituție destul de neobișnuită. Cât privește funcțiile de reprezentare a Șefului Statului, este mai ușor ca acestea să fie exercitate de o singură persoană. Executivul este deja condus de un organ colegial, Comitetul Miniștrilor, și adăugarea unui al doilea organ colegial nu pare a favoriza procesul decizional. Aceasta crează un risc de dublare a proceselor decizionale și dificultatea de trasare a distincției între puterile Comitetului Miniștrilor și cele ale Președenției. Mai mult, Președenția nu ar putea să nu aibă fie cunoștințele tehnice necesare în cadrul ministerelor sau ar putea avea nevoie de un număr mare de personal, ceea ce ar conduce la crearea unui eșalon birocratic suplimentar.
39. Prin urmare, președenția colectivă nu pare a fi funcțională sau eficientă. În contextul Bosniei și Herțegovinei, existența președenției colective pare din nou să fie motivată de necesitatea asigurării participării reprezentanților popoarelor constitutive la adoptarea tuturor deciziilor importante. De fapt, pare a fi dificil de a prevedea un singur Președinte care să dețină puteri importante pentru Bosnia și Herțegovina.
40. În consecință, cea mai bună soluție ar fi de a concentra puterea executivă la nivelul Comitetului Miniștrilor, în calitate de organ colegial în care sînt reprezentate toate popoarele constitutive. În acest caz, un singur Președinte care să exercite funcțiile Șefului Statului ar trebuie să fie acceptabil. Ținând cont de caracterul plurietnic al țării, alegerea indirectă a Președintelui de către Adunarea Parlamentară cu votul majorității, asigurând astfel că Președintele se bucură de o încredere largă în rândul tuturor popoarelor, ar părea preferabilă alegerilor directe. Pot fi adăugate reguli privind procedura de rotație, care să prevadă că Președintele nou ales să nu aparțină aceluiași popor constitutiv ca și predecesorul său.
...
74. În prezenta speță, distribuirea posturilor în cadrul organelor de stat între popoarele constitutive a constituit elementul central al Acordului de la Daydon, care a permis restabilirea păcii în Bosnia și Herțegovina. Într-un astfel de context, este dificil de a nega legitimitatea normelor care ar putea crea probleme din perspectiva nediscriminării, dar sînt necesare pentru restabilirea păcii și stabilității și evitarea noilor pierderi de vieți omenești. Prin urmare, includerea unor astfel de reguli în textul Constituției [Bosniei și Herțegovinei] la acea etapă, nu merită a fi criticată, chiar dacă ele sînt în contradicție cu dinamica generală a Constituției, care urmărește prevenirea discriminării.
75. Cu toate acestea, această justificare trebuie examinată în lumina evoluțiilor din Bosnia și Herțegovina care s-au produs după intrarea în vigoare a Constituției. Bosnia și Herțegovina a devenit Stat membru al Consiliului Europe și, prin urmare, trebuie să fie evaluată prin prisma standardelor europene comune. Ea a ratificat [Convenția europeană a drepturilor omului] și Protocolul nr. 12 [la aceasta]. Așa cum s-a menționat mai sus, situația în Bosnia și Herțegovina a evoluat în sens pozitiv, dar există în continuare circumstanțe care impun necesitatea unui sistem politic care să nu reflecte numai guvernarea majoritară, dar să garanteze o repartizare a puterii și pozițiilor printre grupurile etnice. În consecință, încercarea de a elabora reguli electorale care să asigure reprezentarea adecvată a diferitor grupuri este legitimă.
76. Oricum, acest obiectiv poate fi realizat fără a încălca standardele internaționale. Sistemul democrației consensuale ca atare nu este sursa problemelor, ci combinarea criteriilor teritoriale cu cele etnice și excluderea aparentă de la exercitarea anumitor drepturi politice a celor care sînt în mod special vulnerabili. Pare a fi posibil de a reformula regulile relative la Președenție de o manieră care să asigure compatibilitatea lor cu standardele internaționale, menținând totodată echilibrul politic în țară.
77. Compoziția plurietnică poate fi garantată de o manieră nediscriminatorie, spre exemplu, prin prevederea ca numai un membru al Președenției să aparțină aceluiași popor sau grupului “Alții” și combinarea acestei prevederi cu un sistem electoral care să asigure reprezentarea ambelor entități. Or, așa cum s-a sugerat anterior, în calitate de soluție mai radicală care, în opinia Comisiei, ar fi preferabilă, Președenția colectivă ar putea fi abolită și înlocuită cu alegerea indirectă și atribuirea unor puteri limitate.
...
80. Camera Popoarelor este o cameră care dispune de puteri legislative depline. Articolul 3 din Protocolul nr. 1 la [Convenția europeană a drepturilor omului] este aplicabil și oricare discriminare pe motiv de apartenență etnică este interzisă de articolul 14 din [Convenție]. Cât privește o posibilă justificare, elemente de apreciere aplicate în cazul Președenției se pot aplica în egală măsură și acestui subiect. Cu toate că, încercarea de a asigura un echilibru etnic în cadrul Parlamentului în interesul păcii și stabilității constituie un scop legitim, care poate justifica discriminarea pe motiv de apartenență etnică numai dacă nu există alte mijloace pentru realizarea lui și cu condiția respectării drepturilor minorităților. Pentru Camera Popoarelor, s-ar putea, spre exemplu, fixa un număr maxim de mandate care să revină reprezentanților fiecărui popor constitutiv. Or, așa cum s-a menționat mai sus, ar putea fi aleasă soluția mai radicală, preferată de către Comisie, cea de abolire a Camerei Popoarelor și de aplicare a mecanismului relativ la interesul național vital în cadrul Camerei Reprezentanților.”
Avizul cu privire la diferite propuneri de alegere a Președenției Bosniei și Herțegovinei (CDL-AD(2006)004 din 20 martie 2006), enunță în pasajele pertinente:
“1. Printr-o scrisoare din 2 martie 2006 adresată Președintelui Președenției colective a Bosniei și Herțegovinei, dl Sulejman Tihić, a solicitat Comisiei de la Veneția să emită un Aviz cu privire la trei propuneri diferite de alegere a Președenției acestei țări. Această solicitare a fost formulată în cadrul negocierilor privind reforma constituțională între principalele partide politice ale Bosniei și Herțegovinei. Problema alegerii Președenției rămâne a fi soluționată pentru a se ajunge la un acord asupra unui pachet de reformă comprehensiv.
...
Comentarii cu privire la propunerea I
8. Prima propunere prevede menținerea regulilor în vigoare cu privire la alegerea și compoziția Președenției, alcătuită dintr-un membru bosniac și unul croat ales din partea Federației și un membru sârb ales din partea Republicii Serbia. În [Avizul său cu privire la situația constituțională în Bosnia și Herțegovina și puterile Înaltului Reprezentant] Comisia a evocat preocupări serioase cu privire la compatibilitatea a astfel de reguli cu prevederile Protocolului nr. 12 la Convenția europeană a drepturilor omului, care exclud formal posibilitatea “Altor”, precum și a bosniacilor și croaților, care provin din Republica Serbia, și a sârbilor, care provin din Federație, de a fi aleși la Președenție. Menținerea acestei reguli în versiunea ei actuală trebuie, prin urmare, exclusă, iar prima propunere trebuie respinsă.
Comentarii cu privire la propunerea II
9. A doua propunere, care nu este redactată sub formă de text pentru a fi inserată în Constituție, dar ca un rezumat cu conținut eventual constituțional, prevede menținerea sistemului de alegere directă a doi membri la Președenție din partea Federației și a unui membru din partea Republicii Serbia, fără a menționa, totuși, vreun criteriu etnic pentru candidați. Discriminarea de jure subliniată în Avizul Comisiei de la Veneția ar fi, prin urmare, înlăturată și adoptarea acestei propuneri ar constitui un pas în urmă. Propunerea include, de asemenea, sistemul de preluare a președenției prin rotație de către un membru al Președenției la fiecare 16 luni. Ținând cont de logica Președenției colective, această propunere pare a fi o soluție rațională.
10. Prin contrast, propunerea este lipsită de claritate în ceea ce privește compoziția plurietnică a Președenției. Președenția colectivă a fost introdusă, și va fi aparent menținută, pentru a asigura ca nici un organ de stat să nu fie dominat de un reprezentant al unui popor constitutiv. În termenii propunerii în varianta sa actuală, ar fi posibil, spre exemplu, de a alege doi bosniaci din partea Federației pentru Președenție. La nivel juridic, acest neajuns ar putea fi remediat în cadrul Propunerii prin prevederea ca numai un membru al Președenției să poate aparține în același timp unui popor constitutiv sau grupului “Alții”. Comisia consideră că intenția propunerii este, de fapt, de a include o astfel de prevedere în Constituție în cazul în care aceasta se adoptă.
11. Cu toate acestea, problema ar conduce eventual la excluderea de la Președenție a candidaților care au obținut un număr mai mare de voturi. În Federație, există o probabilitate mare ca doi bosniaci să obțină numărul maxim de voturi. În acest caz, candidatul la Președenție care a obținut mai multe voturi va fi îndepărtat în favoarea candidatului care a obținut un număr mai mic de voturi. Aceste întrebări trebuie reglementate în mod clar la nivelul Constituției și nu la cel al legii ordinare.
12. Un alt neajuns ar fi că, de facto, bosniacii și croații din Republica Serbia și, de asemenea, sârbii din Federație ar fi lipsiți în continuare de posibilitatea reală de a alege un candidat conform preferințelor lor.
13. Mai mult, alegerea Șefului Statului ar avea loc în continuare la nivelul entității teritoriale, în timp ce ar fi dezirabil de a o transfera la nivelul Statului, ca parte a unei abordări globale de consolidare a statului.
14. În calitate de problemă de o importanță minoră, propunerea ar permite, de asemenea, membrilor Președenției să dețină o funcție de conducere în cadrul unui partid politic. Această posibilitate nu pare a fi compatibilă cu obiectivul global al reformei constituționale de transformare a Președenției dintr-un organ executiv într-o funcție de conducere națională (colectivă).
15. În concluzie, a doua propunere prezintă o ameliorare clară a situației constituționale actuale. Oricum, ea conține mai multe lacune, inclusiv riscul ca candidații care au întrunit mai puține voturi decât alții să fie aleși, și nu contribuie la obiectivele globale ale reformei constituționale de transferare a puterii Consiliului Miniștrilor și consolidare a Statului.
Propunerea III
16. Propunerea III se depărtează în mod pronunțat de la situația constituțională actuală, prin introducerea unei proceduri complicate de alegere indirectă pentru Președenție. După cum s-a menționat mai sus, Comisia preferă în mod principal alegerea indirectă a unui singur președinte care să aibă puteri limitate. În cazul Președenției colective, Comisia își menține preferința pentru alegerile indirecte.
17. Poziția Comisiei se bazează, în primul rând, pe faptul că unul din obiectivele principale ale reformei constituționale ar fi limitarea puterilor Președenției și concentrarea puterii executive la nivelul Consiliului Miniștrilor. Această schimbare ar putea fi cu greu operată dacă Președenția ar beneficia de legitimitatea unui sufragiu universal direct.
18. Mai mult, în cadrul alegerilor indirecte pot fi mai ușor elaborate mecanismele care să asigure compoziția plurietnică a Președenției. Ele oferă mai multe posibilități de cooperare interetnică și compromis, în timp ce alegerile directe pe baza criteriilor de facto etnice încurajează votarea pentru persoana considerat ca fiind apărătorul înfocat al poporului constitutiv respectiv și nu pentru candidatul cel mai potrivit pentru apărarea intereselor întregii țări.
19. În final, Propunerea transferă alegerea la nivelul parlamentului statului. De fapt, este dezirabil și compatibil cu scopul global de consolidare a Statului ca alegerea Șefului statului să fie făcută la acest nivel.
20. Din perspectiva abordării globale, a treia propunere pare, prin urmare, preferabilă. Cu toate acestea, există și unele lacune.
21. În primul rând, propunerea pare a fi complicată, implicând prea multe etape și posibilități de impas. Candidaturile pot fi propuse de către membrii Camerei Reprezentanților sau ai Camerei Popoarelor, selectarea candidaților fiind făcută de trei caucusuri entice distincte în Camera Popoarelor. Lista candidaților trebuie, ulterior, să fie confirmată de către cele trei caucusuri ai Camerei Popoarelor și de către Camera Reprezentanților.
22. În limitele aceste propuneri, pare a fi preferabil de a avea o procedură simplificată care să pună un accent mai mare pe Camera Reprezentanților, organ investit cu legitimitate democratică direct conferită de populație în ansamblul ei. Posibilitatea nominalizării candidaților trebuie să fie rezervată membrilor Camerei Reprezentanților. Selectarea din rândul candidaților poate avea loc în trei caucusuri entice distincte ale Camerei Popoarelor, cu scopul de a garanta respectarea intereselor celor trei popoare constitutive. De asemenea, lista candidaților trebuie să fie confirmată de majoritatea membrilor Camerei Reprezentanților pentru a asigura că cei trei candidați beneficiază de legitimitate în calitate de reprezentanți ai întregului popor al Bosniei și Herțegovinei.
23. Suplimentar, trebuie de clarificat modul în care sînt repartizate funcțiile de Președinte și Vicepreședinți. Propunerea III, în versiunea actuală, lasă, în mod implicit, pe seama celor trei caucusuri etnice să ia această decizie importantă în cadrul negocierilor de culise, din moment ce lista cu candidaturile desemnate pentru funcțiile de Președinte și Vicepreședinți se prezintă Camerei Reprezentanților fără a indica modalitățile de alegere a acestora. Această soluție pare a fi cea mai nepotrivită și susceptibilă de a crea un impas. Procedura de rotație prevăzută de cea de-a doua propunere pare a fi mai fezabilă.
24. Există și alte aspecte ale celei de-a treia propuneri, care nu corespund poziției Comisiei de la Veneția. În avizul menționat mai sus, Comisia s-a pronunțat în favoarea desființării Camerei Popoarelor. Conferirea Camerei a unui rol preponderent în selectarea Președenției nu poate fi, prin urmare, considerată ca o măsură pozitivă. Rolul atribuit caucusurilor etnice reduce dramatic posibilitatea alegerii persoanelor care nu aparțin unui popor constitutiv, ceea ce nu este specific acestei Propuneri, dar reflectă situația politică. Propunerea, cel puțin, asigură că reprezentanții grupului «Alții» în Camera Reprezentanților vor participa la vot și că sârbii din Federație și bosniacii și croații din Republica Serbia nu mai sînt dezavantajați din moment ce reprezentanții lor în parlamentului statului vor fi capabil să voteze pentru candidați la propria alegere.
25. Chiar și în cadrul unei Președenții colective, ar putea fi elaborate soluții preferabile pentru alegerile indirecte. Spre exemplu, în cadrul Camerei Reprezentanților, pot fi desemnate liste din trei candidați care nu aparțin aceluiași popor constitutiv sau grupului “Alți” și votarea lor să se desfășoare între aceste liste, ceea ce ar constitui, totuși, o propunere distinctă și nu un amendament la Propunerea III.
26. În final, a treia propunere marchează, de asemenea, o ameliorare evidentă în raport cu situația actuală. Cu condiția că va fi ajustată conform sugestiilor enunțate în paragrafele 22 și 23, ea ar putea servi drept soluție (deși nu una ideală) pentru prima etapă a reformei constituționale.
Concluzii
27. În concluzie, Comisia salută în mod ferm faptul că partidele politice din Bosnia și Herțegovina au încercat să adopte o reformă constituțională comprehensivă înaintea viitoarelor alegeri din 2006. Ea recunoaște faptul că o reformă adoptată la această etapă poate avea doar un caracter interimar, în calitate de etapă preliminară adoptării reformei comprehensive de care țara are nevoie în mod evident.
28. În ceea ce privește cele trei propuneri prezentate Comisiei, adoptarea primei propuneri ar putea constitui un eșec al reformei constituționale în materie de alegeri și compoziție a președenției și, prin urmare, ar trebui exclusă. Prin contrast, atât a doua propunere, cât și a treia propunere merită, sub rezerva unor completări și modificări, să fie considerate la etapa actuală ca măsuri prealabile importante, dar nu și ca soluții ideale.
29. Între a doua și a treia propuneri, Comisia ar da preferință, nu fără a ezita, celei de-a treia propuneri, sub rezerva ajustărilor susmenționate. Un sufragiu indirect în conformitate cu scopul reformei constituționale de limitare a puterilor Președenției, facilitează asigurarea unui echilibru în compoziția Președenției și, prin urmare, corespunde mai bine raison d’être a acestei instituții netradiționale. De asemenea, propunerea transferă alegerea la nivelul statului, în conformitate cu obiectivul global de consolidare a Statului Bosnia și Herțegovina. Oricum, trebuie să se țină cont de scopul final al reformei constituționale în acest domeniu, cel de a avea un singur Președinte ales într-un mod care să garanteze că această persoană se bucură de încrederea generală a întregii populații și nu numai a grupului etnic căruia îi aparține.”
Avizul cu privire la proiectul modificărilor la Constituția Bosniei și Herțegovinei (CDL-AD(2006)019 din 12 iunie 2006) prevede, în pasajele pertinente, după cum urmează:
“1. Printr-o scrisoare din 21 martie 2006, Președintele Președenției Bosniei și Herțegovinei, dl Sulejman Tihić, a solicitat Comisiei de la Veneția să emită un Aviz asupra acordului privind modalitățile primei faze a reformei constituționale la care au ajuns liderii partidelor politice din Bosnia și Herțegovina la 18 martie 2006. Dat fiind că reforma constituțională trebuie adoptată în regim de urgență pentru a avea efect la alegerile parlamentare preconizate pentru octombrie 2006, el și-a exprimat dorința de a obține Avizul Comisiei de la Veneția ‘cât mai curând posibil’
...
Amendamentul II la articolul IV din Constituție cu privire la Adunarea Parlamentară
22. Scopul principal al modificării este de a opera trecerea de la sistemul bicameral cu două camere egale la un nou sistem în care Camera Popoarelor (...) ar avea puteri limitate, accentul fiind pus pe dreptul de veto în caz de amenințare a interesului vital național. Noua structură a articolului, care atribuie în mod sistematic prioritate Camerei Reprezentanților (...), reflectă acest obiectiv. Reforma ar constitui un pas în direcția recomandată de Comisia de la Veneția, și anume desființarea Camerei Popoarelor și raționalizarea procesului de luare a deciziilor în cadrul instituțiilor de stat.
...
24. Paragraful (d) prevede o creștere a numărului membrilor Camerei Popoarelor de la 15 la 21. Justificarea acestei creșteri este mai puțin evidentă, din moment ce puterile acestei Camere sînt diminuate substanțial. Cu toate acestea, această chestiune este, în întregime, la discreția autorităților naționale. Dacă ele consideră că o astfel de creștere este necesară pentru a asigura o reprezentare adecvată a spectrului politic în Camera Popoarelor, atunci această măsură pare a fi rezonabilă.
25. Faptul că calitatea de membru al acestei Camere rămâne în continuare limitată, în virtutea paragrafului (d), crează o situație problematică. În Avizul său [privind situația constituțională din Bosnia și Herțegovina și puterile Înaltului Reprezentant] Comisia de la |Veneția a notat că compoziția precedentă a acestei Camere bazată pe același principiu părea să contravină prevederilor articolului 14 din [Convenția Europeană a Drepturilor Omului] în coroborare cu articolul 3 al Protocolului nr. 1 [la aceasta].
26. Ca urmare a reformării, Camera Popoarelor nu va mai fi, totuși, o cameră legislativă completă, dar un organ însărcinat în mod principal cu chestiunile relative la exercitarea dreptului de veto în caz de pericol pentru interesul național vital. În consecință, aplicarea în continuare a articolului 3 al Protocolului nr. 1 și, ca urmare, a articolului 14 din [Convenție] este contestabilă. Problema compatibilității acestei prevederi cu Protocolul nr. 12 [la Convenție] rămâne nesoluționată. În absența jurisrudenței cu privire la acest Protocol, această trebuie interpretată cu o precauție sporită...
27. În prezenta speță, rolul principal al Camerei ca organ care exercită veto în caz de amenințare a interesului național vital poate fi considerat ca un scop legitim. Constituția Bosniei și Herțegovinei rezervează exercitarea dreptului de veto celor trei popoare constitutive și nu conferă acest drept altor naționalități. Din această perspectivă, reprezentarea altor naționalități în această Cameră nu pare a fi obligatorie. Celelalte responsabilități ale Camerei, de a participa la alegerea Președenției și de a aproba modificările constituționale, care pot fi supuse criticii, nu conduc la un rezultat diferit. Ele demonstrează că funcția Camerei Popoarelor trebuie să fie cea de mecanism de corectare care să asigure ca aplicarea principiilor democratice reflectate în compoziția Camerei Reprezentanților să nu prejudicieze echilibrul dintre cele trei popoare constitutive. Necesitatea unui astfel de mecanism continua să persiste în Bosnia și Herțegovina. În acest caz, această necesitate ar putea fi considerată ca fiind un scop legitim care justifică tratamentul inechitabil al altor naționalități în ceea ce privește reprezentarea în Camera Popoarelor.
...
Amendamentul III la articolul V din Constituție privind Președenția
43. Scopul principal al amendamentelor este de a consolida puterile Comitetului Miniștrilor și de a spori eficiența sa și de a diminua rolul Președenției. Acest scop corespunde în totalitate recomandărilor enunțate în Avizul [cu privire la situația constituțională din Bosnia și Herțegovina și puterile Înaltului Reprezentant] al Comisiei de la Veneția. De asemenea, Comisia ar prefera ca Președenția colectivă să fie înlocuită cu un singur Președinte, ceea ce, la moment, nu pare a fi posibil din punct de vedere politic. Cu toate acestea, amendamentul III marchează un prim pas în această direcție.
...
46. Comisia de la Veneția a adoptat un Aviz cu privire la cele trei propuneri alternative pentru alegerea Președenției în cadrul ultimei sesiuni (CDL-AD(2006)004). Este inutil de a redeschide discuția la această etapă. Cu toate acestea, absența unui mecanism care să permită ieșirea din impasul care s-ar crea de refuzul potențial Camerei Popoarelor de a susține această propunere constituie un subiect de îngrijorare.
...”
23. Comisia Europeană împotriva rasismului și intoleranței (ECRI) este organismul independent de monitorizare a drepturilor omului al Consiliului Europei, specializat în combaterea rasismului, discriminării rasiale, xenofobiei, antisemitismului și intoleranței. În Recomandarea sa de politică generală nr. 7, adoptată la 13 decembrie 2002, ECRI definește rasismul ca “credința că un motiv precum rasa[6], culoarea, limba, religia, naționalitatea sau originea națională sau etnică justifică desconsiderarea unei persoane sau a unui grup de persoane, sau justifică noțiunea de superioritate a unei persoane sau a unui grup de persoane”.
E. Organizația pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE)
24. Într-un raport cu privire la alegerile generale din 2006, Oficiul pentru instituțiile democratice și drepturile omului al OSCE (OSCE/ODIHR), principala agenție în Europe responsabilă pentru monitorizarea alegerilor, a declarat următoarele:
“Alegerile generale din 1 octombrie, care au avut loc în Bosnia și Herțegovina, au fost primele alegeri gestionate în întregime de autoritățile naționale după Acordul de pace de la Dayton din 1995. Modul de organizare a acestor alegeri a respectat în linii generale standardele internaționale în materie de alegeri democratice, cu toate că există în continuare lacune care necesită a fi înlăturate, în special la capitolul numărării voturilor. Pe ansamblu, alegerile au marcat un progres nou înregistrat în direcția consolidării democrației și supremației legii. Cu toate acestea, este regretabil faptul că, din cauza restricțiilor constituționale bazate pe originea etnică ale dreptului de a candida, alegerile au fost declarate, în mod repetat, de a fi încălcat prevederile Protocolului nr. 12 la Convenția europeană a drepturilor omului (CEDO) și angajamentele asumate față de Consiliul Europei, precum și ale articolului 7.3 din Documentul de la Copenhaga din 1990 al OSCE.”
F. Uniunea Europeană
25. În 2008, Bosnia și Herțegovina a semnat și a ratificat Acordul de Stabilizare și Asociere (ASA) cu Uniunea Europeană, angajându-se astfel să realizeze prioritățile parteneriatului european. Una din prioritățile cheie, pe care Bosnia și Herțegovina este așteptată s-o atingă în termen de până la doi ani, este de a “modifica legislația electorală privind membrii Președenției Bosniei și Herțegovinei și delegații Camerei Popoarelor pentru a asigura compatibilitatea deplină cu prevederile Convenției europene a drepturile omului și angajamentele asumate la momentul aderării la Consiliul Europei” (a se vedea Anexa la Decizia Consiliului 2008/211/EC din 18 februarie 2008 cu privire la principiile, prioritățile și condițiile cuprinse în Parteneriatul european cu Bosnia și Herțegovina și abrogarea Deciziei 2006/55/EC, Jurnalul Oficial al Uniunii Europene L 80/21 (2008)).
La 14 octombrie 2009, Comisia Europeană a adoptat documentul anual de strategie care explică politica sa în materie de extindere a UE. La aceiași dată au fost publicate rapoartele de progres pentru 2009, în care serviciile Comisiei evaluează progresele înregistrate de fiecare stat candidat sau potențial candidat (precum Bosnia și Herțegovina) pe parcursului anului.
ÎN DREPT
I. PRINCIPALELE CAPETE DE CERERE ALE RECLAMANȚILOR
26. Reclamanții s-au plâns de imposibilitatea de a candida la alegerile pentru Camera Popoarelor pe motivul originii lor rome și evreiești, care, in în opinia lor, a constituit discriminare pe motiv de rasă. Ei au invocat prevederile articolului 14, articolului 3 din Protocolul nr. 1 și articolului 1 din Protocolul nr. 12.
Articolul 14 din Convenție prevede:
“Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de prezenta convenţie trebuie să fie asigurată fără nicio deosebire bazată, în special, pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie..”
Articolul 3 al Protocolului nr. 1 la Convenție prevede:
“Înaltele părţi contractante se angajează să organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere cu vot secret, în condiţii care să asigure libera exprimare a opiniei poporului despre alegerea corpului legislativ.”
Articolul 1 al Protocolului nr. 12 la Convenție prevede:
“1. Exercitarea oricărui drept prevăzut de lege trebuie să fie asigurată fără nicio discriminare bazată, în special, pe sex, pe rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţa la o minoritate naţională, avere, naştere sau oricare altă situaţie.
2. Nimeni nu va fi discriminat de o autoritate publică pe baza oricăruia dintre motivele menţionate în § 1.”
A. Admisibilitatea
27. Cu toate că Statul pârât nu a formulat nicio obiecție referitor la competența Curții ratione personae, această chestiune necesită a fi examinată ex officio de către Curte.
1. Cu privire la întrebarea dacă reclamanții pot pretinde calitatea de “victime”
28. Curtea a reiterat că pentru a putea introduce o cerere în virtutea articolului 34 din Convenție, o persoană fizică, o organizație neguvernamentală sau un grup de particulari trebuie să poată pretinde a fi victime ale unei încălcări a drepturilor recunoscute în Convenție. Pentru a pretinde calificativul de victimă a unei încălcări, persoana trebuie să fie afectată în mod direct de măsura contestată. Prin urmare, Convenția nu prevede posibilitatea de a angaja actio popularis pentru interpretarea drepturilor pe care le garantează. Ea nu autorizează persoanele să se plângă de o dispoziție a dreptului intern, doar pentru că ele cred, fără a fi afectate în mod direct de aceasta, că ea pare să încalce prevederile Convenției. Cu toate acestea, reclamanții pot susține că o lege le încalcă drepturile, în absenţa unor măsuri individuale de punere în aplicare, în cazul în care ei fac parte dintr-o categorie de persoane care riscă să fie afectate în mod direct de legislaţie sau dacă sînt obligați să-şi schimbe comportamentul de frica sancţiunilor (a se vedea Burden c. Regatului Unit [GC], nr. 13378/05, §§ 33-34, 29 aprilie 2008, trimiterile citate în acest sens).
29. În prezenta speță, având în vedere participarea activă a reclamanților la viața publică, candidarea lor la alegerile pentru Camera Popoarelor sau Președenție ar fi absolut logică. Prin urmare, reclamanții ar putea pretinde că sînt victime ale discriminării. Faptul că prezenta speță ridică problema compatibilității Constituției naționale cu prevederile Convenției, nu are relevanță în această privință (a se vedea, prin analogie, Rekvényi c. Ungariei [GC], nr. 25390/94, CEDO 1999‑III).
2. Cu privire la întrebarea dacă Statul pârât poate fi considerat responsabil
30. Curtea notează că Constituția Bosniei și Herțegovinei reprezintă o anexă la Acordul de pace de la Dayton, care însăși este un tratat internațional (a se vedea Jeličić c. Bosniei și Herțegovina (dec.), nr. 41183/02, CEDO 2005‑XII). Puterea de a modifica Constituția a fost, totuși, conferită Adunării Parlamentare a Bosniei și Herțegovinei, care este, în mod evident, un organ intern (a se vedea paragraful 15 mai sus). Mai mult, practica descrisă în paragraful 17 confirmă că puterile administratorului internațional pentru Bosnia și Herțegovina (Înaltul Reprezentant) nu se extind asupra Constituției statului. În aceste circumstanțe, lăsând deoparte întrebarea dacă Statul pârât poate fi considerat responsabil pentru punerea în aplicare a prevederilor constituționale contestate (a se vedea paragraful 13 mai sus), Curtea consideră că el ar putea în orice caz considerat responsabil pentru menținerea lor.
3. Concluzii
31. Curtea declară capetele principale de cerere ale reclamanților admisibile.
B. Fond
1. Argumentele reclamanților
32. Reclamanții s-au plâns că, deși dețin cetățenia Bosniei și Herțegovinei, ei au fost privați prin Constituție de dreptul lor de a candida la alegerile pentru Camera Popoarelor și Președenție pe motiv de origine rasiale/etnice (discriminarea bazată pe origine etnică a fost declarată de către Curte ca constituind o formă de discriminare rasială în cauza Timishev c. Rusia, nr. 55762/00 și 55974/00, § 56, CEDO 2005‑XII). Reclamanții au susținut că diferența de tratament, fondată în mod explicit pe rasă sau etnie, nu putea fi justificată și constituia o discriminare directă. În acest sens, ei s-au referit la jurisprudența Curții (în special la hotărârea Timishev, citată mai sus, § 58, și hotărârea D.H. și alții c. Republicii cehe [GC], no. 57325/00, § 176, CEDO 2007‑...) și la legislația Uniunii Europene (în special la directiva Consiliului 2000/43/EC din 29 iunie 2000 –“ Directiva Rasa/Race Directive” – de punere în aplicare a principiului egalității de tratament între persoane, fără deosebire de rasă sau origine etnică, care, în articolul 2, a inclus în mod explicit în definiția discriminării indirecte posibilitatea unei justificări obiective a tratamentului, dar nu a prevăzut o posibilitate similară în definiția discriminării directe). Mai mult, ei au susținut că această imposibilitate de a justifica o astfel de diferență de tratament era în special importantă într-un caz care vizează dreptul de a candida la alegeri (ei s-au referit la hotărârea în cauza Aziz c. Ciprului, nr. 69949/01, § 28, CEDO 2004‑V).
33. Chiar și presupunând posibilitatea existenței unei justificări, reclamanții au susținut că guvernul pârât ar avea în continuare o sarcină foarte dificilă de a stabili o justificare obiectivă și rezonabilă, ținând cont de temeiul plângerii (discriminarea rasială și etnică directă) și contextul în care se înscrie (participarea politică și reprezentarea la nivelul superior al statului). Mai mult, durata perioadei de menținere a excluderii a amplificat și mai mult sarcina Guvernului pârât de a o justifica (ei s-au referit la decizia Comisiei pentru drepturile omului a ONU din 8 aprilie 1981 în cauza Silva și alții c. Uruguay, § 8.4). Reclamanții au conchis, că Guvernul pârât nu a reușit să demonstreze că diferența de tratament a fost justificată în prezenta speță.
2. Argumentele Guvernului
34. Guvernul s-a referit la cauza Ždanoka c. Letoniei ([GC], nr. 58278/00, CEDO 2006‑IV), în care Curtea a reafirmat că Părțile Contractante se bucură de libertate considerabilă la stabilirea, în cadrul ordinii lor constituționale, a regulilor care să reglementeze alegerile parlamentare și compoziția parlamentului, și că criteriile pertinente ar putea varia în funcție de factorii istorici și politici specifici fiecărui stat. Structura constituțională actuală a Bosniei și Herțegovinei a fost stabilită printr-un acord de pace încheiat ca urmare a unuia dintre cele mai distructive conflicte din istoria europeană recentă. Scopul său final era restabilirea păcii și dialogului între cele trei grupuri etnice principale –“popoarele constitutive”. Guvernul a susținut că prevederile constituționale contestate, care excludeau din Camera Popoarelor și Președenție persoanele care nu și-au declarat apartenența la un “popor constitutiv”, trebuie apreciate în acest context. El a pretins că încă nu a venit timpul pentru introducerea unui sistem politic care să reflecte regula majorității, ținând cont, în special, de locul important ocupat de anumite partide politice monoetnice și de administrarea internațională continuă a Bosniei și Herțegovinei.
35. Guvernul a invitat Curtea să facă distincție între prezenta cauză și cauza Aziz (citată mai sus): în timp ce ciprioții turci, care locuiau într-o regiune din Cipru controlată de guvern, erau împiedicați să voteze la alegerile parlamentare, cetățenii Bosniei și Herțegovina care aparțineau grupului “alții” (printre care se numărau și reclamanții în prezenta speță) se bucurau de dreptul de a candida la alegerile pentru Camera Reprezentanților a Bosniei și Herțegovinei și legislativul entităților. El au conchis că diferența de tratament era justificată în circumstanțe speciale.
3. Argumentele părților terțe
36. În observațiile sale din 22 octombrie 2008, Comisia de la Veneția și-a exprimat opinia că prevederile constituționale contestate în prezenta speță au încălcat interdicția discriminării. Aceste observații erau în concordanță cu Avizele citate în paragraful 22 mai sus.
37. Centrul AIRE și Iniţiativa Justiţiei pentru o Societate Deschisă, în observațiile sale din 15 august 2008, au formulat argumente similare. Bazându-se pe analiza sistemelor juridice ale Părților Contractante, Centrul AIRE a conchis că la nivel european s-a ajuns la un consens că o persoană poate fi privată de dreptul de a candida la alegeri numai dacă comportamentul său justifică aplicarea unei astfel de măsuri și nu pentru caracteristicile sale înnăscute sau inalienabile. Iniţiativa Justiţiei pentru o Societate Deschisă a subliniat că participarea politică reprezintă unul din drepturile și responsabilitățile care mențin legătura juridică între cetățean și Stat. În majoritatea jurisdicțiilor, dreptul de a vota, de a fi ales și de a candida la alegeri erau cele care delimitau deosebirea dintre un cetățean și un străin. Limitarea acestor drepturi, în special pe motive suspecte de rasă și origine etnică, erau, prin urmare, nu numai discriminatorii, dar subminau însăși semnificația conceptului de cetățenie. Pe lângă faptul că constituie un drept important aferent cetățeniei, participarea politică este în special importantă pentru minoritățile etnice și esențială pentru evitarea marginalizării lor și facilitarea integrării lor. Aceasta este în special adevărat mai ales în situații de după un conflict etnic, când distincțiile juridice fondate pe origine etnică ar putea mai degrabă exacerba tensiuni decât promova relații constructive și durabile între toate grupurile etnice, esențiale pentru viabilitatea unui stat plurietnic.
4. Aprecierea Curții
(a) Cu privire la Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei
38. Reclamanții au invocat prevederile articolului 14 din Convenție în coroborare cu articolul 3 al Protocolului nr. 12. Curtea consideră că acest capăt de cerere trebuie să fie, în primul rând, examinat în temeiul primelor prevederi menționate.
(i) Aplicabilitatea articolului 14 în coroborare cu articolul 3 din Protocolul nr. 1
39. Curtea a reamintit că articolul 14 completează alte prevederi importante ale Convenției și Protocoalelor sale. El nu există independent, deoarece este valabil numai în ceea ce privește “exercitarea drepturilor și libertăților” garantate de celelalte prevederi ale Convenției. Cu toate că aplicarea articolului 14 nu presupune în mod necesar încălcarea acestor prevederi – și în acest sens acest articol este autonom–, acesta nu poate fi aplicat decât dacă faptele cauzei cad sub incidența “câmpului de aplicare” al unei sau mai multor prevederi (a se vedea, printre altele, Abdulaziz, Cabales și Balkandali c. Regatului Unit, 28 mai 1985, § 71, Seria A nr. 94; Petrovic c. Austriei, 27 martie 1998, § 22, Culegere 1998-II; și Şahin c. Germaniei [GC], nr. 30943/96, § 85, CEDO 2003-VIII). Interzicerea discriminării, consacrată în articolul 14, depășește, prin urmare, exercitarea drepturilor și libertăților pe care fiecare stat este obligat să le garanteze prin Convenție și Protocoalele. Aceasta se aplică și drepturilor adiționale, care se încadrează în câmpul de aplicare general al oricărui articolul din Convenție, pe care statul a decis din propria inițiativă să le protejeze. Acest principiu este profund ancorat în jurisprudența Curții (a se vedea Cauza “relativă la anumite aspecte ale regimului lingvistic al învățământului din Belgia” c. Belgiei (fond), 23 iulie 1968, § 9, Seria A nr. 6; Stec și alții c. Regatului Unit (dec.) [GC], nr. 65731/01 și 65900/01, § 40, CEDO 2005‑X; și E.B. c. Franței [GC], nr. 43546/02, § 48, CEDO 2008‑...).
40. Prin urmare, Curtea trebuie să decidă dacă alegerile pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei se încadrează în “câmpul de aplicare” al articolului 3 al Protocolului nr. 1. În acest sens, ea reiterează faptul că această prevedere se aplică numai alegerii “corpului legislativ”, sau cel puțin a uneia dintre camerele lui, în cazul în care sînt două sau mai multe camere. Oricum, cuvântul “corpul legislativ” trebuie interpretat în funcție de structura constituțională a fiecărui Stat (a se vedea Matthews c. Regatului Unit [GC], nr. 24833/94, CEDO 1999-I, § 40) și, în mod special, de tradițiile sale constituționale și extinderea puterilor legislative ale camerei în cauză. Mai mult, travaux préparatoires demonstrează (vol. VIII, pp. 46, 50 și 52) că Părțile Contractante au luat în considerare poziția specială a anumitor parlamente care includeau camere neelective. Prin urmare, articolul 3 al Protocolului nr.1 a fost redactat cu atenție deosebită, astfel încât să evite utilizarea unor termeni, care ar putea fi interpretați ca o obligație absolută de a organiza alegeri în ambele camere în fiecare sistem bicameral (a se vedea Mathieu-Mohin și Clerfayt c. Belgiei, 2 martie 1987, § 53, Seria A nr. 113). În același timp, este evident că articolul 3 al Protocolului nr. 1 se aplică fiecărei camere a unui parlament ales în mod direct.
41. Cât privește Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei, Curtea notează că compoziția ei reprezintă rezultatul alegerilor indirecte, membrii Camerei fiind desemnați de către parlamentele entităților. În plus, Curtea observă că extinderea puterilor de care se bucură aceasta constituie, în speță, un factor decisiv. Camera Popoarelor, de fapt, se bucură de puteri extinse pentru a controla adoptarea legislației: articolul IV § 3 (c) din Constituție prevede în mod specific că nici o lege nu poate fi adoptată fără aprobarea ambelor camere. Mai mult, Camera Popoarelor, de comun cu Camera Reprezentanților, decide sursele și sumele de venituri necesare pentru funcționarea instituțiilor statului și exercitarea obligațiilor internaționale ale Bosniei și Herțegovinei și aprobă bugetul instituțiilor de stat (a se vedea articolul IV § 4 (b)-(c) din Constituție). În cele din urmă, pentru a ratifica un tratat este necesară aprobarea prealabilă a Camerei (a se vedea articolele IV § 4 (d) și V § 3 (d) din Constituție). Prin urmare, alegerile pentru Camera Popoarelor se încadrează în câmpul de aplicare al articolului 3 al Protocolului nr.1.
Prin urmare, articolul 14 în coroborare cu articolul 3 din Protocolul nr. 1 este aplicabil.
(ii) Cu privire la respectarea articolului 14 în coroborare cu articolul 3 al Protocolului nr. 1
42. Curtea reiterează că discriminarea înseamnă tratament diferențiat, fără a fi sprijinit de o justificare obiectivă și rezonabilă, a persoanelor în situații similare. “Lipsa justificării obiective și rezonabile” presupune că distincția în cauză nu urmărește un “scop legitim” sau că nu există o “relație rezonabilă de proporționalitate între mijloacele angajate și scopul urmărit” (a se vedea, printre altele, Andrejeva c. Letoniei [GC], nr. 55707/00, § 81, 18 februarie 2009). Extinderea marjei de apreciere de care se bucură Partea Contractantă în acest sens va varia în funcție de circumstanțe, domeniu și context (ibid., § 82).
43. Originea etnică și rasială sînt concepte înrudite. În timp ce noțiunea de rasă își are originea în idea clasificării biologice a ființelor umane în subspecii în baza unor astfel de caracteristic morfologice ca culoarea pielii sau trăsăturile faciale, originea etnică se fondează pe idea că grupurile sociale sînt marcate, în mod special, de naționalitate, credință religioasă, limbă vorbită sau origini tradiționale și culturale și mediu de viață comune. Discriminarea întemeiată pe originea etnică a persoanei constituie o formă de discriminare rasială (a se vedea definiția adoptată de Convenția Internațională privind eliminarea tuturor formelor de discriminare rasială în paragraful 19 supra și cea adoptată de Comisia Europeană împotriva rasismului și intoleranței în paragraful 23 supra). Discriminare rasială constituie o formă de discriminare particular de odioasă și, din perspectiva consecințelor periculoase pe care le produce, necesită din partea autorităților vigilență și o reacție viguroasă. Pentru acest motiv, autoritățile trebuie să utilizeze toate mijloacele disponibile pentru a combate rasismul, prin consolidarea viziunii democrației a unei societăți în care diversitatea nu este percepută ca o amenințare dar ca o sursă de îmbogățire (a se vedea Nachova și alții c. Bulgariei [GC], nr. 43577/98 și 43579/98, § 145, CEDO 2005‑VII, și Timishev, citată mai sus, § 56).
44. În acest context, în cazul în care o diferență de tratament se bazează pe origine etnică sau rasială, noțiunea de justificare obiectivă și rezonabilă trebuie interpretată într-un mod cât mai strict posibil (a se vedea D.H. și alții, citată mai sus, § 196). Curtea a considerat, de asemenea, că nicio diferență de tratament, bazată în mod exclusiv sau într-o măsură decisivă pe originea etnică a persoanei, nu poate fi justificată în mod obiectiv într-o societate democratică modernă fondată pe principiile pluralismului și respectului pentru diferite culturi (ibid., § 176). Prin urmare, articolul 14 nu interzice Părților Contractante să trateze grupurile într-un mod diferit pentru a corecta “inegalitățile factuale” dintre acestea. Într-adevăr, în anumite circumstanțe, absența unui tratament diferențiat în vederea corectării unei inegalități poate, în lipsa unei justificări obiective și rezonabile, să conducă la încălcarea acestui articol (a se vedea Cauza “relativă la anumite aspecte ale regimului lingvistic a învățământului din Belgia”, citată mai sus, § 10; Thlimmenos c. Greciei [GC], nr. 34369/97, § 44, CEDO 2000‑IV; și D.H. și alții, citată mai sus, § 175).
45. Revenind la prezenta speță, Curtea observă că pentru a putea candida pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei, persoana trebuie să-și declare apartenența la unul din “popoarele constitutive”. Reclamanții, care s-au descris ca fiind de origine romă și evreiască respectiv și nu doresc să-și declare apartenența la unul din “popoarele constitutive”, sînt, în consecință, privați de această posibilitate (a se vedea paragraful 11 mai sus). Curtea notează că această regulă de excludere urmărea cel puțin un scop care, în mare parte, este compatibil cu obiectivele generale ale Convenției, precum sînt reflectate în Preambulul la Convenție, și anume cele de restabilire a păcii. Prevederile constituționale contestate au fost puse în aplicare la etapa când era aplicat un acord foarte fragil de încetare a focului. Prevederile în cauză urmăreau să pună capăt unui conflict violent marcat de genocid și “epurare etnică”. Conflictul era de așa natură încât, pentru asigurarea păcii era necesară aprobarea “popoarelor constitutive” (și anume, bosniacii, croații și sârbii). Aceasta ar putea explica, fără a fi necesară vreo justificare, absența reprezentanților altor comunități (precum comunitățile locale de romi și evrei) la negocierile de pace și preocuparea negociatorilor pentru asigurarea egalității între “popoarele constitutive” într-o societate post- conflict.
46. Este adevărat că Curtea are competența ratione temporis de a examina numai perioada de după ratificarea Convenției și Protocolului nr. 1 de către Bosnia și Herțegovina. Curtea nu trebuie să se pronunțe dacă menținerea prevederilor constituționale contestate după ratificarea Convenției ar putea fi interpretată ca urmărind un “scop legitim”, deoarece, pentru motivele enunțate mai jos, conservarea sistemului în orice caz nu satisface exigența proporționalității.
47. Curtea a observat la început că Bosnia și Herțegovina a cunoscut evoluții pozitive semnificative în perioada de după Acordul de pace de la Dayton. Este adevărat că progresele realizate nu erau totdeauna consecvente și că există în continuare provocări (a se vedea, spre exemplu, ultimul raport de progres cu privire la Bosnia și Herțegovina ca candidat potențial pentru aderarea la UE, pregătit de Comisia Europeană și publicat la 14 octombrie 2009, SEC/2009/1338). Totodată, este adevărat și faptul că, în 2005, fostele părți la conflict au renunțat la controlul asupra forțelor armate și le-au transformat într-o armată profesională mică; în 2006 Bosnia și Herțegovina a aderat la Parteneriatul pentru Pace; în 2008, ea a semnat și ratificat Acordul de Stabilizare și Asociere cu Uniunea Europeană; în martie 2009 ea a modificat cu succes Constituția națională pentru prima dată; și a fost recent aleasă membru al Consiliului pentru Securitate al Națiunilor Unite pentru un termen de doi ani, începând cu 1 ianuarie 2010. Mai mult, cu toate că menținerea administrări internaționale în calitate de măsură de executare prevăzută de Capitolul VII a Cartei Națiunilor Unite implică că situația în regiune constituie în continuare o “amenințare la adresa păcii și securității internaționale”, se pare că pregătirile pentru încheierea acestei administrări sînt în proces de desfășurare (a se vedea raportul întocmit de dl Javier Solana, Înaltul Reprezentant al UE pentru politica externă și de securitate comună, și dl Olli Rehn, Comisarul UE pentru Extindere, Policy EU’s in Bosnia and Herzegovina: The Way Ahead din 10 noiembrie 2008, și raportul întocmit de Grupul Internațional de Criză Bosnia’s Incomplete Transition: Between Dayton and Europe din 9 martie 2009).
48. Mai mult, deși Curtea este de acord cu Guvernul că, Convenția nu prevede vre-o exigență de a renunța definitiv la mecanismele de partajare a puterii specifice Bosniei și Herțegovinei și că nu a venit încă timpul pentru un sistem politic care să reflecte regula majorității, Avizele Comisiei de la Veneția (a se vedea paragraful 22 mai sus) demonstrează în termeni clari existența mecanismelor de partajare a puterii care nu conduc, în mod automat, la excluderea totală a reprezentanților altor comunități. Curtea reamintește în acest sens că, posibilitatea utilizării mijloacelor alternative, care să permită atingerea aceluiași scop, constituie un factor important în materie (a se vedea Glor c. Elveției, nr. 13444/04, § 94, 30 aprilie 2009).
49. În cele din urmă, devenind Stat membru al Consiliului Europei în 2002 și ratificând Convenția și Protocoalele sale fără rezerve, Statul pârât a s-a angajat în mod voluntar să respecte standardele pertinente. El s-a angajat, în mod special, să “revizuiască într-un interval de un an, cu asistența Comisie Europene pentru Democrație prin Drept (Comisia de la Veneția), legislația electorală în lumina standardelor Consiliului Europei și s-o modifice în caz de necesitate” (a se vedea paragraful 21 mai sus). În mod similar, prin ratificarea Acordului de Stabilizare și Asociere cu Uniunea Europeană în 2008, Statul pârât s-a angajat să “modifice legislația electorală privind membrii Președenției Bosniei și Herțegovinei și delegații Camerei Popoarelor pentru a asigura compatibilitatea deplină cu prevederile Convenției europene a drepturilor omului și angajamentele asumate la momentul aderării la Consiliul Europei” într-un interval de până la doi ani (a se vedea paragraful 25 mai sus).
50. Prin urmare, Curtea conchide că menținerea imposibilității reclamanților de a candida pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei nu are la bază o justificare obiectivă și rezonabilă și, respectiv, a încălcat prevederile articolului 14 în coraborare cu articolul 3 al Protocolului nr. 1.
(iii) Capetele de cerere în temeiul articolului 3 al Protocolului nr. 1 luat separate și în temeiul articolului 1 al Protocolului nr. 12
51. Având în vedere constatările formulate în paragraful precedent, Curtea consideră că nu era necesar de a examina separat întrebarea dacă a existat de asemenea o încălcare a articolului 3 al Protocolului nr. 1 luat separat sau în combinație cu articolul 1 al Protocolului nr. 12 relativ la Camera Popoarelor.
(b) Cu privire la Președenția Bosniei și Herțegovinei
52. Reclamanții au invocat aici numai prevederile articolului 1 al Protocolului nr. 1.
(i) Aplicabilitatea articolului 1 al Protocolului nr. 12
53. Curtea notează că, în timp ce articolul 14 din Convenție interzice discriminarea în ceea ce privește exercitarea “drepturilor și libertăților recunoscute de Convenție”, articolul 1 al Protocolului nr. 12 extinde câmpul protecției asupra “tuturor drepturilor prevăzute de lege”. El introduce, prin urmare, o interzicere globală a discriminării.
54. Reclamanții au contestat prevederile constituționale în virtutea cărora eu nu puteau candida pentru Președenția Bosniei și Herțegovinei. În consecință, indiferent dacă alegerile pentru Președenție se încadrează sau nu în câmpul de aplicare al articolului 3 al Protocolului nr. 1 (a se vedea Boškoski c. “fostei Republice Iugoslave a Macedoniei” (dec.), nr. 11676/04, CEDO 2004‑VI), acest capăt de cerere vizează un “drept prevăzut de lege” (a se vedea articolele 1.4 și 4.19 din Legea electorală din 2001 reproduse în paragraful 18 mai sus), ceea ce face articolul 1 al Protocolului nr.12 aplicabil. Această constatare nu a fost contestată în fața Curții.
(ii) Respectarea articolului 1 al Protocolului nr. 12
55. Noțiunea de discriminare constituie obiectul unei interpretări constante în jurisprudența Curții relativă la articolul 14 din Convenție. În această jurisprudență se subliniază în mod clar că “discriminarea” înseamnă tratament diferențiat, fără vreo justificare obiectivă și rezonabilă, a persoanelor în situații similare (a se vedea paragrafele 42-44 mai sus și cele citate în această privință). Autorii Protocolului nr. 12 au utilizat același termen, discriminare, în articolul 1 al acestui instrument. În pofida diferenței în câmpul de aplicare a acestor prevederi, semnificația acestui termen în articolului 1 al Protocolului nr. 12 a fost preconizată de a fi identică cu cel utilizat în articolul 14 (a se vedea Raportul explicativ la Protocolul nr. 12, § 18). Prin urmare, Curtea nu vede nici un motiv pentru a se depărta, în contextul articolului 1 al Protocolului nr. 12, de la interpretarea termenului de “discriminare” enunțată mai sus (în ceea ce privește jurisprudența Comisiei pentru drepturile omului al ONU relativă la articolul 26 din Convenția Internațională cu privire la drepturile civile și politice, o prevedere similară, deși nu identică, cu articolul 1 al Protocolului nr. 12 la Convenție, a se vedea Nowak, CCPR Commentary, N.P. Engel Publishers, 2005, pp. 597-634).
56. Refuzul de a declara apartenența la un “popor constitutiv” de către reclamanți a contribuit, de asemenea, la neeligibilitatea reclamanților de a candida pentru Președenție. O precondiție constituțională identică relativă la Camera Popoarelor a fost deja declarată ca constituind o diferență de tratament discriminatorie contrară articolului 14 (a se vedea paragraful 50 mai sus). Mai mult, noțiunea de discriminare trebuie să fie interpretată de aceiași manieră în cadrul articolului 14 și al articolului 1 al Protocolului nr. 12 (paragraful precedent). Rezultă că prevederile constituționale, în virtutea cărora reclamanții nu erau eligibili să candideze la alegeri pentru Președenție, trebuie, de asemenea, considerate ca fiind discriminatorii și constituind o încălcare a articolului 1 al Protocolului nr. 12. Curtea nu consideră că în aceste sens trebuie să se facă vreo distincție între Camera Popoarelor și Președenția Bosniei și Herțegovinei.
În consecință, și pentru motivele expuse în mod detaliat în paragrafele 47-49 în contextul articolului 14, Curtea constată că precondiția contestată de eligibilitate pentru alegerile pentru Președenție constituie o violare a articolului 1 al Protocolului nr. 12.
II. ALTE CAPETE DE CERERE ALE RECLAMANȚILOR
A. Articolul 3 din Convenție
57. Primul reclamant a susținut că neeligibilitatea lui de a candida la alegerile pentru Camera Popoarelor și Președenția pe motivul originii lui rome l-a retrogradat pe el personal și pe alți membri ai comunității rome, precum și alți membri ai minorităților naționale din Bosnia și Herțegovina la statutul de cetățeni de clasă inferioară. Aceasta, în opinia reclamantului, a constituit un afront particular la adresa demnității lui umane și o încălcare a articolului 3 din Convenție, care prevede:
“Nimeni nu poate fi supus torturii, nici pedepselor sau tratamentelor inumane ori degradante.”
58. Curtea a declarat în hotărârile anterioare că, discriminarea rasială ar putea, în anumite circumstanțe, constitui tratament degradant în sensul articolului 3 (a se vedea East African Asians c. Regatului Unit, nr. 4403/70 et al., raportul Comisiei din 14 decembrie 1973, § 208, Decizii și rapoarte 78, și Cyprus c. Turciei [GC], nr. 25781/94, § 310, CEDO 2001‑IV). În prezenta speță, Curtea observă totuși că diferența de tratament incriminată nu denota o sfidare sau lipsă de respect pentru personalitatea reclamantului și că aceasta nu a urmărit și, de fapt, nici nu a umilit sau înjosit reclamantul, dar a vizat doar atingerea scopului menționat în paragraful 45 mai sus.
Această plângere este, prin urmare, evident neîntemeiată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție și trebuie respinsă în temeiul articolului 35 § 4.
B. Articolul 13 din Convenție
59. Reclamanții s-au plâns, în temeiul articolului 13 din Convenție, că nu au beneficiat în dreptul intern de o cale de recurs efectivă în privința plângerilor lor de discriminare. Articolul 13 prevede:
“Orice persoană ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de prezenta convenţie au fost încălcate are dreptul de a se adresa efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi dacă încălcarea ar fi fost comisă de persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
60. Curtea reamintește că articolul 13 nu garantează o cale de recurs care să permită contestarea legislației primare în fața unei autorități naționale pe motiv că ar contraveni prevederilor Convenției (a se vedea A. și alții c. Regatului Unit [GC], no. 3455/05, § 135, 19 februarie 2009). Din moment ce prezenta speță vizează conținutul prevederilor constituționale și nu o măsură individuală de aplicare, această plângere este evident neîntemeiată în sensul articolului 35 § 3 din Convenție și trebuie respinsă în conformitate cu articolul 35 § 4.
III. APLICAREA ARTICOLUI 41 DIN CONVENȚIE
61. Articolul 41 din Convenție prevede:
“Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă.”
A. Prejudiciu
62. Reclamanţii nu au înaintat nici o cerere pentru cheltuieli de judecată. Cu titlu de prejudiciu moral, primul reclamant a solicitat suma de 20,000 euro (EUR) și al doilea reclamant suma de 12,000 EUR. Guvernul a susținut că aceste revendicări nu erau justificate.
63. Curtea consideră că constatarea unei violări constituie în sine o satisfacție echitabilă suficientă pentru orice prejudiciu moral suferit de către reclamanți.
B. Cheltuieli de judecată
64. Primul reclamant a fost reprezentat pro bono și a solicitat numai suma de EUR 1,000 pentru apariția avocatului său la ședința în fața Curții din 3 iunie 2009. Al doilea reclamant a solicitat suma de 33,321 EUR pentru cauza sa pe ansamblu. Aceasta a inclus 270 ore de lucru a doi avocați ai săi și un alt membru al echipei juridice, dna Cynthia Morel de la Grupul Internațional pentru drepturile minoritare, la un onorariu de 82.45 EUR pe oră pentru redactarea cererii, observațiilor și cererii de satisfacție echitabilă în fața Camerei și Marii Camere, împreună cu diverse cheltuieli legate de un raport expert întocmit de dl Zoran Pajić de la Expert Consultancy International Ltd, întâlnirile echipei juridice cu reclamantul la New York și Sarajevo, și cheltuielile legate de participarea lor la ședința în fața Marii Camere. Reclamantul a motivat că implicarea celui de-al treilea avocat, dnei Cynthia Morel, a fost necesară din cauza amploarei și complexității problemelor care trebuiau abordate.
65. Guvernul a susținut că cheltuielile de mai sus pentru care se solicită rambursare sînt excesive și inutile. În special, el a contestat necesitatea recurgerii la serviciile avocaților străini, onorariile cărora erau incomparabil mai înalte decât cele percepute de avocații locali, și numirea cărora a mărit substanțial cheltuielile de călătorie și comunicare.
66. Curtea nu este de acord cu Guvernul că reclamanții trebuie să aleagă pentru reprezentarea lor în fața Curții avocații locali, chiar dacă aceștia ar putea oferi servicii de aceiași calitate precum avocații străini (după cum s-a subliniat în prezenta speță). În consecință, disparitatea între sumele revendicate în prezenta speță nu este suficientă în sine pentru a conchide că sumele mai mari sînt inutile sau nerezonabile. În contextul celor expuse, Curtea consideră sumele reclamate de către al doilea reclamant ca fiind excesive și îi alocă suma de 20,000 EUR sub acest aspect. Suma solicitată de primul reclamant cu titlu de cheltuieli de judecată trebuie rambursate integral.
C. Dobânzi moratorii
67. Curtea consideră oportun ca dobânzile moratorii să se bazeze pe rata marginală de împrumut a Băncii Centrale Europene, majorată cu trei puncte de procentaj.
PENTRU ACESTE MOTIVE, CURTEA
1. Decide, în unanimitate, să se alăture cererilor;
2. Declară, cu o majoritate, capetele de cerere principale cu privire la neeligibilitatea de a candida pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei admisibile;
3. Declară, în unanimitate, capetele de cerere principale a reclamanților cu privire la neeligibilitatea lor de a candida la alegeri pentru Președenția Bosniei și Herțegovina admisibile;
4. Declară, în unanimitate, restul cererilor inadmisibile;
5. Hotărăște cu paisprezece voturi la trei că a avut loc o violare a articolului 14 în coroborare cu articolului 3 al Protocolului nr. 1 sub aspectul imposibilității reclamanților de a candida la alegeri pentru Camera Popoarelor a Bosniei și Herțegovinei;
6. Hotărăște, în unanimitate, că nu este necesar de a examina același capăt de cerere în temeiul articolul 3 al Protocolului nr. 1 separat sau în combinație cu articolul 1 al Protocolului nr. 12;
7. Hotărăște cu șaisprezece voturi la unu că a avut loc o încălcare a articolul 1 al Protocolului nr. 2 sub aspectul imposibilității reclamanților de a candida la alegeri pentru Președenția Bosniei și Herțegovinei;
8. Hotărăște, în unanimitate, că constatarea unei violări constituie în sine o satisfacție echitabilă suficientă pentru prejudiciul moral pretins de către reclamanți;
9. Hotărăște
(a) cu șaisprezece voturi la unu că Statul pârât trebuie să plătească primului reclamant, în termen de trei luni, suma de 1,000 EUR (una mie euro) cu titlu de cheltuieli de judecată, convertită în mărci convertibile la rata de schimb aplicabilă la data plății, plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit;
(b) cu cincisprezece voturi la două că statul pârât trebuie să achite celui de-al doilea reclamant, în termen de trei luni, suma de 20,000 EUR (douăzeci mii euro) cu titlu de cheltuieli de judecată, convertită în mărci convertibile la rata de schimb aplicabilă la data plății, plus orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit;
(c) unanim că, de la expirarea termenului de trei luni, menţionat mai sus, până la soluționarea cauzei, dobânda simplă asupra sumelor de mai sus va fi achitată la o rată egală cu rata marginală de împrumut a Băncii Centrale aplicabilă în această perioadă, majorată cu trei puncte de procentaj;
10. Respinge, în unanimitate, cererea celui de-al doilea reclamant de acordare a unei reparaţii echitabile pentru celelalte capete de cerere.
Redactată în limbile engleză şi franceză, şi pronunţată în şedinţă publică la Palatul Drepturilor Omului, Strasbourg, la 22 decembrie 2008.
Vincent BergerJean-Paul Costa
JurisconsultPreședinte
În conformitate cu articolul 45 § 2 din Convenţie şi articolul 74 § 2 din Regulamentul Curţii, următoarele opinii separate sunt anexate la prezenta hotărâre:
– Opinia parțial concurentă și parțial separată a judecătorului Mijović, la care s-a alătura judecătorul Hajiyev;
– Opinia separată a judecătorului Bonello.
J.-P.C.
V.B.
Opiniile separate nu au fost traduse, dar sunt incluse în versiunile lingvistice oficiale, în franceză şi/sau engleză, ale hotărârii, care poate fi consultată în HUDOC, baza de date a jurisprudenţei Curţii.
© Consiliul Europei/Curtea Europeană a Drepturilor Omului, 2012.
Limbile oficiale ale Curţii Europene a Drepturilor Omului sunt engleza şi franceza. Prezenta traducere a fost realizată cu sprijinul Fondului Fiduciar pentru Drepturile Omului al Consiliului Europei (/humanrightstrustfund). Ea nu obligă în niciun fel Curtea, care, de altfel, nu îşi asumă răspunderea pentru calitatea acesteia. Traducerea poate fi descărcată din baza de date HUDOC a Curţii Europene a Drepturilor Omului () sau din oricare altă bază de date în care Curtea a făcut această traducere disponibilă. Traducerea poate fi reprodusă în scop necomercial, condiţia fiind ca titlul cauzei să fie citat în întregime, împreună cu referirea la dreptul de autor menţionat anterior şi la Fondul Fiduciar pentru Drepturile Omului. Dacă intenţionaţi să folosiţi vreun fragment din această traducere în scop comercial, vă rugăm să contactaţi publishing@.
© Council of Europe/ European Court of Human Rights, 2012
The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be douwloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has share it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication and reference to the Human Rights Trust Fund. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.
© Conseil de l’Europe/ Cour Européenne des Droits de l’Homme, 2012
Les langues officielles de la Cour Européenne des Droits de l’Homme sont le français et l’anglais. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut étre téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme () où de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut etre reproduite à des fins non commerciales, sous reserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus ainsi que la référence au Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante: publishing@.
[1] Bosniacii erau cunoscuți ca musulmani până la războiul din 1992-95. Temenul “bosniaci” (Bošnjaci) nu trebuie să fie confundat cu cel de “bosniani” (Bosanci) care este utilizat tradiţional pentru a denota cetățenii Bosniei și Herțegovinei indiferent de originea lor etnică.
[2]2 Membrii Camerei Popoarelor a Federaţiei Bosniei şi Herţegovinei sunt numiţi de către parlamentele cantoanelor (Federaţia Bosniei şi Herţegovinei este structurată în 10 cantoane). Membrii în parlamentul cantonului sînt aleşi prin sufragiu direct.
[3]3 Membrii Adunării Naţionale a Republicii Serbia sunt aleşi prin sufragiu direct.
[4] Dna Nystuen a participat la negocierile de la Dayton şi la discuţiile constituționale prealabile în calitate de consilier juridic al co-preşedintelui Conferinţei internaţionale a Uniunii Europene privind fosta Iugoslavie, dl Bildt, care conducea delegaţia Uniunii Europene în cadrul Grupului de Contact. Ulterior, până în 1997, ea a activat ca consilier juridic al dlui Bildt în calitatea lui de Inalt Reprezentant pentru Bosnia şi Herţegovina.
[5] Dl O’Brien a participat la negocierile de la Dayton ca avocat în cadrul Grupului de Contact, precum şi la majoritatea negocierilor de importanţă majoră cu privire la Fosta Iugoslavie din perioada 1994-2001.
[6] Având în vedere că toate ființele umane aparțin aceleași specii, ECRI nu este de acord cu teoria bazată pe existența diferitor “rase”. Totuși, în această Recomandare ECRI utilizează acest termen pentru a se asigura că acele persoane care sînt în mod general și eronat percepute ca aparținând unei “alte rase” beneficiază de protecția prevăzută de legislație.
Full & Egal Universal Law Academy