CASE OF SHEROV AND OTHERS v. POLAND - [Polish Translation] by the Polish Ministry of the Interior and Administration

© Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, https://www.gov.pl/mswia. Permission to re-publish this translation has been granted by the Polish Ministry of the Interior and Administration for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.

© Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, https://www.gov.pl/mswia. Zezwolenie na publikację tego tłumaczenia zostało udzielone przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wyłącznie w celu zamieszczenia w bazie Trybunału HUDOC.

SEKCJA PIERWSZA

SPRAWA SHEROV I INNI PRZECIWKO POLSCE

(Skargi nr 54029/17 i 3 inne)

 WYROK

STRASBURG

4 kwietnia 2024 r.

OSTATECZNY

04/07/2024

Niniejszy wyrok stanie się ostateczny na warunkach określonych w artykule 44 ust. 2 Konwencji. Tekst wyroku może zostać poddany zmianom redakcyjnym.

W sprawie Sherov i Inni przeciwko Polsce,

Europejski Trybunał Praw Człowieka (Sekcja Pierwsza), zasiadając jako Izba składająca się z następujących członków:

 Marko Bošnjak, Przewodniczący,
 Alena Poláčková,
 Krzysztof Wojtyczek,
 Ivana Jelić,
 Gilberto Felici,
 Erik Wennerström,
 Raffaele Sabato, sędzowie,
oraz Liv Tigerstedt, Zastępca Kanclerza Sekcji,

mając na uwadze:

skargi wniesione do Trybunału przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ("Konwencji") przez skarżących wymienionych w załączonej tabeli ("skarżących") w różnych datach wskazanych w tej tabeli;

decyzję o zakomunikowaniu skarg Rządowi polskiemu ("Rządowi");

uwagi stron;

Obradując na posiedzeniu zamkniętym w dniu 12 marca 2024 r.

wydaje następujący wyrok, który został przyjęty tego samego dnia:

WPROWADZENIE

1.  Niniejsza sprawa dotyczy podejmowanych przez skarżących licznych prób wjazdu do Polski i ubiegania się tam o ochronę międzynarodową, a także odmówienia im wjazdu i odesłania ich do Ukrainy.

FAKTY

2.  Dane skarżących podano w załączonej tabeli. Byli oni reprezentowani przez P. Kładocznego, adwokata współpracującego z Helsińską Fundacją Praw Człowieka – organizacją pozarządową z siedzibą w Warszawie.‑

3.  Rząd był reprezentowany przez swojego pełnomocnika J. Sobczaka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.

4.  Okoliczności faktyczne sprawy można streścić w następujący sposób.

5.  W okresie od grudnia 2016 r. do stycznia 2017 r. każdy ze skarżących przybywał na polsko‑ukraińskie przejścia graniczne w Medyce i Dołhobyczowie co najmniej cztery razy (w przypadku pierwszego i trzeciego skarżącego), dziesięć razy (w przypadku czwartego skarżącego) i czternaście razy (w przypadku drugiego skarżącego). Skarżący podnieśli, że podczas każdej wizyty na przejściach granicznych wyraźnie oznajmili życzenie złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w związku z tym, że w Tadżykistanie groziły im prześladowania polityczne.

6.  Przy każdej okazji wydawano decyzje administracyjne zawracające ich z polskiej granicy uzasadnione tym, że nie posiadali żadnych dokumentów zezwalających na wjazd do Polski oraz tym, że nie wykazali żadnego zagrożenia prześladowaniami w swoim kraju macierzystym, a w rzeczywistości usiłowali emigrować z powodów ekonomicznych i osobistych. Wniosek taki oparto na skróconych notatkach służbowych z przesłuchania sporządzonych w języku polskim przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, które nie zostały podpisane przez skarżących.

7.  Dnia 31 stycznia 2017 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka ("Fundacja") wysłała komendantowi jednostki Straży Granicznej w Medyce pisma, w których zawiadomiła go, że skarżący skontaktowali się z tą organizacją przedstawiając zarzuty odmowy możliwości złożenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej. W pismach stwierdzono, że wszyscy skarżący byli aktywnymi członkami Islamskiej Partii Odrodzenia Tadżykistanu, zdelegalizowanej przez władze tadżyckie jesienią 2015 r. Wyjaśniono również, że znajomi skarżących, którzy byli członkami tej samej partii politycznej byli w Tadżykistanie więzieni i torturowani, a kilku z nich zostało zamordowanych przez wojsko, a także, że skarżący uciekli z Tadżykistanu w obawie o swoje bezpieczeństwo. W odniesieniu do trzeciego skarżącego, w piśmie wskazano ponadto jego działalność w Turcji, gdzie był zaangażowany w prowadzenie niezależnego portalu internetowego Payom.net, który krytycznie odnosił się do władz tadżyckich. W odniesieniu do czwartego skarżącego wspomniano jego uczestnictwo w protestach politycznych w Istambule. Zgłoszono również, że członkowie rodziny drugiego skarżącego byli prześladowani z powodu swojej działalności politycznej oraz że żona czwartego skarżącego złożyła już w Polsce wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej motywowany zagrożeniem prześladowaniami wynikającymi z działalności politycznej męża - została umieszczona w ośrodku przyjęć w Polsce wraz z dwójką ich nieletnich dzieci.

8.  Fundacja zapewniła również skarżącym pomoc prawną, instruując ich w zakresie procedury składania wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz sposobu odwoływania się od decyzji o odmowie wjazdu do Polski.

9.  W dniu 1 lutego 2017 r. wszyscy skarżący ponownie stawili się na przejściu granicznym w Medyce. Złożyli oświadczenia, w których wyraźnie poprosili o umożliwienie im złożenia wniosków o ochronę międzynarodową ze względu na ich dotychczasową działalność polityczną oraz zagrożenie prześladowaniami politycznymi. Tego dnia na przejściu granicznym obecny był też prawnik Fundacji, który spotkał się wcześniej ze skarżącymi w Ukrainie. Miał przy sobie pisma od drugiego i trzeciego skarżącego upoważniające go do występowania w ich imieniu. W pisemnym oświadczeniu złożonym do komendanta Straży Granicznej poinformował funkcjonariuszy Straży Granicznej, że ci dwaj skarżący chcą wnioskować o ochronę międzynarodową oraz że chce udzielić im pomocy prawnej i być obecnym podczas ich przesłuchań. Prośbie tej odmówiono. Mimo wielokrotnych próśb, prawnikowi Fundacji odmówiono dostępu do jego klientów i akt ich spraw.

10.  Notatki służbowe sporządzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy w dniu 1 lutego 2017 r. przeprowadzili przesłuchania skarżących stwierdzały, iż: pierwszy i drugi skarżący twierdzili, że są niezadowoleni z ogólnej bieżącej sytuacji w Tadżykistanie (w szczególności z prezydenta państwa i powszechnej korupcji), że brali udział w pewnych spotkaniach politycznych i że przybyli do Polski w celu poprawienia swoich warunków życiowych; trzeci skarżący twierdził, że sytuacja gospodarcza w Tadżykistanie jest trudna i nie pozwala mu znaleźć zatrudnienia, więc przybył do Polski żeby tu zamieszkać i znaleźć pracę; natomiast czwarty skarżący oświadczył, że jego żona i dziecko mieszkają w Polsce, a jego żona złożyła w Polsce wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, że jest niezadowolony z sytuacji w Tadżykistanie, a także wyraził zaniepokojenie faktem, że prezydent jest dyktatorem oraz stwierdził chęć wjazdu do Polski w celu znalezienia zatrudnienia i poprawienia warunków życiowych swojej rodziny. Wszyscy czterej skarżący zostali odesłani do Ukrainy.

11.  Skarżący podnieśli, że chcieli odwołać się od decyzji odmawiających im wjazdu do Polski jeszcze kiedy przebywali na przejściu granicznym w Medyce w dniu 1 lutego 2017 r. Stwierdzili, że mieli przy sobie pisemne odwołania przygotowane z pomocą prawnika Fundacji. Jednakże funkcjonariusze Straży Granicznej odmówili przyjęcia tych dokumentów. Skarżący przesłali te odwołania pocztą dnia 10 lutego 2017 r. W odwołaniach wskazano, że skarżący chcieli złożyć wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, a zatem nie powinni byli zostać odesłani do Ukrainy.

12.  W dniu 31 marca 2017 r. przedstawiciel skarżących złożył dodatkowe stanowiska uzupełniające powody podane w odwołaniach skarżących. W stanowiskach tych zawarto, w szczególności, pisemne oświadczenia pierwszego, trzeciego i czwartego skarżącego wyjaśniające powody, dla których ubiegali się o ochronę międzynarodową. W oświadczeniach skarżący wyjaśnili swoje powiązania z Islamską Partią Odrodzenia Tadżykistanu oraz charakter swojej działalności politycznej po opuszczeniu Tadżykistanu, a także wskazali, że w przypadku odesłania do Tadżykistanu byliby zagrożenie uwięzieniem, torturami, a nawet śmiercią. Wyjaśnili ponadto, iż nie czują się bezpiecznie w Ukrainie, ponieważ na terytorium tego kraju wolno jest działać agentom tadżyckiej służby bezpieczeństwa, a Ukraina negocjuje odesłanie uchodźców do Tadżykistanu. Pierwszy i trzeci skarżący dodali, że ich rodziny zostały odwiedzane i zastraszane przez agentów służby bezpieczeństwa.

13.  W dniu 25 kwietnia 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy decyzję w odniesieniu do pierwszego i trzeciego skarżącego. W dniu 27 kwietnia 2017 r. podobne decyzje wydano w odniesieniu do drugiego i czwartego skarżącego.

14.  Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że wniosek o ochronę międzynarodową może zostać złożony wyłącznie osobiście przez obcokrajowca stawiającego się na granicy we własnej osobie. W rezultacie, fakt, iż Fundacja poinformowała odpowiednią jednostkę Straży Granicznej o sytuacji skarżących nie miał znaczenia dla oceny ich spraw. Czynnikami decydującymi powinny być fakt, iż skarżący nie posiadali ważnych wiz ani innych dokumentów pozwalających im na wjazd do Polski oraz treść oświadczeń, których udzielili funkcjonariuszom Straży Granicznej, którzy ich przesłuchali na granicy. Komendant Główny Straży Granicznej powtórzył, że skarżący swoją chęć wjazdu do Polski umotywowali powodami osobistymi i ekonomicznymi i nie zadeklarowali zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Podkreślił też, że kontrola graniczna miała odbyć się bez udziału innych osób oraz że jej charakter wykluczał możliwość obecności prawnika reprezentującego skarżących. Oprócz tego, Komendant Główny Straży Granicznej wskazał, że obowiązujący system ma zapobiegać nielegalnej migracji do Polski oraz że sam fakt, że cudzoziemcy obecni na granicy udzielają sobie wzajemnie wskazówek, aby używać słowa "azyl" nie zobowiązuje funkcjonariuszy Straży Granicznej do uznania ich za osoby ubiegające się o azyl. Jeżeli w oparciu o całość oświadczeń obcokrajowców stwierdzono, że swoją chęć wjazdu do Polski motywują oni powodami ekonomicznymi i osobistymi, to nie było podstaw do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. W odniesieniu do czwartego skarżącego, Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził ponadto, że fakt zamieszkiwania żony skarżącego w Polsce i zwrócenia się przez nią do władz z prośbą o rozpatrzenie wniosku jej męża o udzielenie ochrony międzynarodowej jest bez znaczenia, ponieważ prawo krajowe nie przewiduje łączenia rodzin w takich przypadkach.

15.  Wszyscy skarżący wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

16.  W dniu 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę drugiego skarżącego, uznając że działania podjęte w jego sprawie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej były zgodne z prawem oraz że nic nie wskazywało na to, że wyraził on na granicy chęć wnioskowania o ochronę międzynarodową. Sąd oparł się w tym względzie na treści notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariusza Straży Granicznej podczas kontroli granicznej.

17.  W dniu 27 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje Komendanta Głównego Straży Granicznej i komendanta jednostki Straży Granicznej w Medyce o odmowie wjazdu w odniesieniu do trzeciego skarżącego. W dniu 9 listopada 2017 r. ten sam sąd uchylił decyzje wydane w sprawie pierwszego skarżącego, a w dniu 21 listopada 2017 r. w przypadku czwartego skarżącego. Uzasadnienia wszystkich trzech wyroków były podobne. Sąd uznał, że funkcjonariusze Straży Granicznej powinni byli przesłuchać skarżących, a przesłuchania powinny były zostać udokumentowane w formie szczegółowego protokołu podpisanego nie tylko przez funkcjonariuszy, ale też przez skarżących. Skrócone notatki służbowe podpisane jedynie przez funkcjonariuszy Straży Granicznej były niewystarczające do ustalenia, czy skarżący istotnie zadeklarowali chęć wnioskowania o ochronę międzynarodową. W wyrokach dotyczących pierwszego i czwartego skarżącego, sąd krajowy podkreślił, że należało przeprowadzić pełne, szczegółowo udokumentowane przesłuchanie w świetle faktu, iż – według notatek służbowych – wyrazili oni swoje niezadowolenie z sytuacji politycznej w swoim kraju macierzystym, a o ich życzeniu wnioskowania o ochronę międzynarodową władze zostały poinformowane przez organizację pozarządową. W przypadku czwartego skarżącego, sąd podkreślił ponadto, że funkcjonariusze Straży Granicznej mieli świadomość tego, że jego rodzina złożyła już w Polsce wniosek o ochronę międzynarodową, a zatem mogli z tego faktu wysnuć wniosek, że powody jego chęci wjazdu do Polski nie miały charakteru jedynie ekonomicznego. W opinii sądu krajowego, wszystkie te okoliczności oznaczały konieczność dalszego badania.

18.  Przedstawiciel skarżących wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 17 października 2017 r. Komendant Główny Straży Granicznej wniósł skargi kasacyjne od wyroków z 27 października i 9 listopada 2017 r. Od wyroku z 21 listopada 2017 r. nie wniesiono skargi, w związku z czym stał się on ostateczny.

19.  W dniu 20 września 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z 17 października 2017 r. oraz uchylił decyzje Komendanta Głównego Straży Granicznej i komendanta jednostki Straży Granicznej w Medyce wydane w sprawie drugiego skarżącego. NSA umorzył również postępowanie dotyczące odmowy wjazdu do Polski. Tego samego dnia, NSA oddalił skargi kasacyjne wniesione przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i utrzymał w mocy wyroki z 27 października i 9 listopada 2017 r.

20.  Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że notatki służbowe nie mogły zostać uznane za wystarczające dowody zamiarów skarżących wyrażonych na granicy, zwłaszcza w świetle licznych zgłoszeń dotyczących nieprawidłowości w sposobie przeprowadzania kontroli granicznej na wschodniej granicy Polski w tamtym czasie. Sąd wskazał, że notatka służbowa mogła dostarczyć dodatkowego materiału dowodowego dotyczącego wydarzeń, które miały miejsce podczas kontroli granicznej, ale nie mogła zastąpić pełnego przesłuchania skarżących ani zapisu tego przesłuchania.

21.  W przypadku drugiego skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że pismo skierowane przez organizację pozarządową do komendanta odpowiedniej jednostki Straży Granicznej nie mogło zastąpić wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, który osoba wnioskująca musi złożyć osobiście. Jednakże pismo to, a także fakt, że drugi skarżący podejmował wielokrotne próby przekroczenia granicy polskiej, powinny zwrócić uwagę funkcjonariuszy Straży Granicznej i doprowadzić do przeprowadzenia rozszerzonego przesłuchania. Sąd zauważył również, że co do zasady, obcokrajowcy mają prawo do obecności przedstawiciela podczas przesłuchania, pod warunkiem, że został on należycie wyznaczony i jest obecny na przejściu granicznym. Sąd umorzył postępowanie dotyczące odmowy wjazdu do Polski wobec drugiego skarżącego, ponieważ nie przebywał on już na granicy.

22.  W dniu 15 stycznia 2019 r. komendant jednostki Straży Granicznej w Medyce umorzył postępowanie dotyczące odmowy wjazdu do Polski wobec pierwszego i trzeciego skarżącego, ponieważ nie przebywali oni już na granicy.

23.  W nieokreślonym dniu, pierwszy skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Ukrainie. Wydaje się, że postępowanie to nadal się toczy. Stwierdził również, że podczas jego pobytu w Ukrainie skontaktowali się z nim funkcjonariusze tadżyckiej służby bezpieczeństwa, którzy usiłowali przekonać go do powrotu do Tadżykistanu. W dniu 8 lutego 2019 r. pierwszy skarżący stawił się wraz z rodziną na przejściu granicznym w Medyce i złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Funkcjonariusze Straży Granicznej przyjęli wniosek i przekazali go Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia. W listopadzie 2019 r. pierwszemu skarżącemu oraz jego żonie i córce nadano w Polsce status uchodźcy.

24.  W dniu 8 lutego 2018 r. drugi skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Ukrainie. W dniu 12 listopada 2018 r. jego wniosek został odrzucony. Odwołanie od tej decyzji jest rozpatrywane przez władze ukraińskie. W dniu 9 listopada 2018 r. podjął próbę przekroczenia granicy między Ukrainą i Węgrami. Został aresztowany i zatrzymany do 16 stycznia 2019 r. Według pisma przedstawiciela skarżącego z 10 października 2022 r., drugi skarżący zamieszkuje obecnie w Austrii.

25.  Drugi skarżący podniósł również, że jego rodzice, brat, żona i syn, którzy mieszkają w Tadżykistanie zostali poddani dalszemu prześladowaniu w związku z jego działalnością polityczną. W dniu 31 stycznia 2017 r. jego zona i syn podjęli próbę opuszczenia Tadżykistanu, ale zostali zatrzymani na lotnisku i umieszczeni w areszcie domowym.

26.  W nieokreślonym dniu, trzeci skarżący złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Ukrainie. W dniu 31 maja 2018 r. został poinformowany o odrzuceniu jego wniosku. Odwołanie od tej decyzji jest rozpatrywane przez władze ukraińskie.

27.  W listopadzie 2018 r. czwarty skarżący złożył w Austrii wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. W dniu 2 maja 2019 r. jego wniosek został przyjęty ze względu na zagrożenie prześladowaniami w Tadżykistanie. Obecnie zamieszkuje z żoną i dziećmi w Austrii.

WŁAŚCIWE RAMY PRAWNE I PRAKTYKA

28.  Właściwe ramy prawne i praktykę podsumowano w wyroku Trybunału w sprawie M.K. i Inni przeciwko Polsce (nr  40503/17 i 2 inne, §§ 67-115, 23 lipca 2020 r.).

PRAWO

29.  Skarżący złożyli różne skargi na podstawie art. 3 Konwencji, art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji oraz art. 13 Konwencji w związku z art. 3 Konwencji i art. 4 Protokołu Nr 4. Czwarty skarżący złożył również skargę na podstawie art. 8 Konwencji.

30.  Mając na uwadze podobny przedmiot skarg, Trybunał uznaje za właściwe ich łączne rozpoznanie w jednym wyroku.

31.  Rząd podniósł, że w skargach nie ujawniono żadnych naruszeń praw skarżących przewidzianych w Konwencji oraz że powinny one zostać uznane za niedopuszczalne jako w sposób oczywisty nieuzasadnione.

32.  Skarżący nie zgodzili się z tym. Podnieśli, że niniejsze skargi są dopuszczalne i ujawniają naruszenia Konwencji.

33.  Trybunał zauważa, że skargi nie są w oczywisty sposób nieuzasadnione ani niedopuszczalne z jakichkolwiek innych powodów wymienionych art. 35 Konwencji. Tym samym należy uznać je za dopuszczalne.

34.  Skarżący zarzucili na podstawie art. 3 Konwencji, że odmówiono im dostępu do procedury ubiegania się o azyl w Polsce oraz że zostali odesłani do kraju, który nie był dla nich bezpieczny, ponieważ obowiązująca tam procedura azylowa jest nieodpowiednia, pozbawiona niezbędnych gwarancji oraz stwarzała dla nich zagrożenie "odesłaniem łańcuchowym" polegającym na odesłaniu ich przez Ukrainę do Tadżykistanu. Podnieśli również nieodpowiednie warunki przyjmowania uchodźców w Ukrainie, które mogły narazić ich na nieludzkie i poniżające traktowanie.

Oparli się na art. 3 Konwencji, który stanowi:

"Nikt nie może być poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniżającemu traktowaniu albo karaniu."

35.  Skarżący podnieśli, że podczas każdego przesłuchania prowadzonego z nimi na drugiej linii kontroli granicznej w Medyce wyrazili życzenie wnioskowania o ochronę międzynarodową. Podnieśli również, że byli niezadowoleni z sytuacji politycznej w Tadżykistanie, co powinno zwrócić uwagę funkcjonariuszy Straży Granicznej na możliwe zaangażowanie skarżących w działalność opozycyjną w Tadżykistanie. Skrócone notatki służbowe nie odzwierciedlały przebiegu ich przesłuchań. Zostały sporządzone przez funkcjonariuszy Straży Granicznej bez udziału skarżących. Skarżący nie mogli się z nimi zapoznać i nie wiedzieli jaka jest ich treść.

36.  Skarżący podnieśli ponadto, że Ukraina nie mogła zostać uznana za bezpieczny dla nich kraj, ponieważ nie mieli dostępu do odpowiedniej procedury azylowej i groziła im deportacja do Tadżykistanu, która stwarzała zagrożenie traktowaniem sprzecznym z art. 3 Konwencji.

37.  Rząd zauważył, że granica polsko-ukraińska jest również zewnętrzną granicą Unii Europejskiej (UE). W rezultacie organy prowadzące kontrolę graniczną są związane zarówno przepisami prawa krajowego, jak i prawa Unii Europejskiej (m.in. Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice – "kodeks graniczny Schengen"). Rząd podkreślił również główne obowiązki Straży Granicznej – a mianowicie ochronę granic oraz kontrolę ruchu granicznego, a także zapobieganie nielegalnej migracji i wjazdowi na terytorium państwa cudzoziemców niespełniających wymaganych warunków.

38.  Rząd wyjaśnił, że wszystkich cudzoziemców, którzy stawili się na granicy polsko-białoruskiej, poddano tej samej procedurze uregulowanej w prawie polskim i prawie UE. W ramach kontroli pierwszej linii zweryfikowano ich dokumenty (dokumenty podróży i wizy). Jeżeli nie spełniali oni warunków koniecznych do wjazdu, kierowano ich do kontroli drugiej linii, w ramach której funkcjonariusze Straży Granicznej przeprowadzali szczegółowe przesłuchania. Przesłuchanie, podczas którego obecni byli jedynie funkcjonariusz Straży Granicznej oraz przesłuchiwany cudzoziemiec, stanowiło kluczowy element tej części kontroli granicznej, a wyjaśnienia złożone przez cudzoziemca przy tej okazji były jedyną podstawą umożliwiającą uznanie cudzoziemca za osobę ubiegającą się o ochronę międzynarodową. W przypadku gdy wyjaśnienia złożone przez cudzoziemca wyraźnie wskazywały na to, że poszukiwał on ochrony międzynarodowej, wniosek w tym zakresie przyjmowano i przekazywano do rozpatrzenia przez właściwy organ w terminie czterdziestu ośmiu godzin, a cudzoziemca kierowano do odpowiedniego ośrodka dla cudzoziemców. Niemniej w przypadku gdy przesłuchiwany cudzoziemiec wskazał inne powody, dla których próbował wjechać do Polski (na przykład ekonomiczne lub osobiste), wydawano decyzję o odmowie wjazdu podlegającą natychmiastowemu wykonaniu.

39.  Odnosząc się do okoliczności przedmiotowych spraw, Rząd stwierdził, że za każdym razem, gdy skarżący przybywali do punktów kontroli granicznej, poddano ich kontroli drugiej linii oraz przesłuchaniu przeprowadzonemu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej. Rząd podniósł, że żaden ze skarżących na żadnym etapie nie wskazał powodów, które uzasadniałyby udzielenie mu ochrony międzynarodowej. W rezultacie Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przekazano żadnych wniosków. Rząd podniósł w związku z tym, że kiedy pierwszy skarżący stawił się z rodziną punkcie kontroli granicznej w dniu 8 lutego 2019 r. i wyraził chęć wnioskowania w Polsce o ochronę międzynarodową, jego wniosek został przekazany do Urzędu do Spraw Cudzoziemców i ostatecznie uwzględnione.

40.  Rząd podkreślił, że w ustnych wyjaśnieniach udzielonych funkcjonariuszom Straży Granicznej skarżący nie odnieśli się do żadnego traktowania stanowiącego naruszenie art. 3 Konwencji ani do żadnego ryzyka związanego z narażeniem na takie traktowanie podczas pobytu w Ukrainie.

41.  W związku z tym Rząd podniósł, że nie było dowodów potwierdzających, że skarżącym groziło traktowanie niezgodne z art. 3 Konwencji.

42.  Ogólne zasady dotyczące niedeportowania (ang. non-refoulement) i odsyłania osób ubiegających się o azyl w kontekście zakazu poniżającego lub nieludzkiego traktowania, a także zasady dotyczące proceduralnych gwarancji i zobowiązań państwa wydalającego podsumowano w sprawie  M.K. i Inni przeciwko Polsce (nr 40503/17 i 2 inne, §§ 166-73, 23 lipca 2020 r.).

43.  W szczególności, Trybunał zauważył, że dokładna treść obowiązków państwa wydalającego wynikających z Konwencji może się różnić w zależności od tego, czy państwo to odsyła wnioskodawców do ich kraju pochodzenia, czy do państwa trzeciego (zob. Ilias i Ahmed przeciwko Węgrom [WI], nr 47287/15, § 128, 21 listopada 2019 r.). W przypadkach gdy władze decydowały się na odesłanie osób‑ ubiegających się o azyl do państwa trzeciego, Trybunał orzekał, że nie uchybia to odpowiedzialności Układającego się Państwa, które jest zobowiązane do zaniechania wydalenia, jeżeli wykazano istotne przesłanki na poparcie twierdzenia, że takie działanie naraziłoby te osoby – w sposób bezpośredni (to znaczy w przedmiotowym państwie trzecim) lub pośredni (na przykład w kraju pochodzenia lub w innym kraju) na traktowanie niezgodne w szczególności z art. 3 (zob. M.S.S. przeciwko Belgii i Grecji, [WI], nr 30696/09, §§ 342-43 i 362-68, ETPCz 2011).

44.  W związku z tym Trybunał wskazał, że w przypadku gdy Układające się Państwo zamierza odesłać osobę ubiegającą się o azyl do państwa trzeciego, nie rozpoznawszy co do istoty jej wniosku o udzielenie azylu, główną kwestią do rozstrzygnięcia przez wydalające władze jest to, czy w przyjmującym państwie trzecim osoba ta będzie miała dostęp do odpowiedniej procedury azylowej. Wynika to z tego, że państwo odsyłające działa w oparciu o założenie, że to do przyjmującego państwa trzeciego należeć będzie rozpatrzenie co do istoty wniosku o udzielenie azylu, jeżeli taki wniosek wpłynie do właściwych organów tego państwa (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 131).

45.  Trybunał doprecyzował, że we wszystkich przypadkach odesłania osoby ubiegającej się o azyl z Układającego się Państwa do pośredniczącego państwa trzeciego bez rozpatrzenia co do istoty wniosku o udzielenie azylu – niezależnie od tego, czy przyjmujące państwo trzecie jest państwem członkowskim UE czy Układającą się Stroną Konwencji – obowiązkiem państwa odsyłającego jest dokładne zbadanie, czy zachodzi realne ryzyko, że w przyjmującym państwie trzecim ‑osobie ubiegającej się o azyl odmówi się dostępu do odpowiedniej procedury azylowej chroniącej ją przed refoulement. W przypadku stwierdzenia, że istniejące gwarancje w tym zakresie są niewystarczające, uznaje się, że zgodnie z art. 3 Układające się Państwo ma obowiązek nieodsyłania osoby ubiegającej się o azyl do danego państwa trzeciego (ibid., § 134). W tym zakresie, jeżeli państwa wydalające wybiorą odesłanie do bezpiecznego państwa trzeciego bez rozpatrzenia co do istoty roszczeń azylowych, wystarczy dokładne zbadanie, czy system azylowy tego państwa może te roszczenia odpowiednio rozpatrzyć. Ewentualnie, jak wskazano powyżej, władze mogą również wybrać oddalenie nieuzasadnionych wniosków azylowych po rozpatrzeniu ich co do istoty, w przypadku niestwierdzenia odnośnych zagrożeń w kraju pochodzenia.

46.  W sprawie M.K. i Inni przeciwko Polsce (op. cit.), Trybunał zbadał sytuację dotyczącą skarżących, którzy próbowali przekroczyć granicę między Polską i Białorusią w Terespolu w 2017 r., a w szczególności to, czy skarżący ci mogli zostać uznani za osoby ubiegające się o azyl oraz czy uzasadnili oni swoje twierdzenia, że Białoruś nie była dla nich bezpiecznym krajem i byli zagrożeni ryzykiem "odesłania łańcuchowego" do Czeczenii, co stanowiłoby naruszenie praw należnych im na mocy art. 3 Konwencji. W tamtym przypadku Trybunał uznał, że państwo polskie miało obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa skarżących, w szczególności poprzez umożliwienie im pozostania w obrębie polskiej jurysdykcji i zapewnienie zabezpieczenia przed przymusowym powrotem do kraju pochodzenia do czasu rzetelnego rozpatrzenia ich roszczeń przez właściwy organ krajowy. Trybunał uznał zatem, że do czasu rozpatrzenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej państwo nie może odmówić dostępu do swojego terytorium osobie stawiającej się w punkcie kontroli granicznej, która utrzymuje, że może zostać poddana złemu traktowaniu, jeżeli pozostanie na terytorium państwa sąsiadującego, chyba że zastosowano odpowiednie środki w celu wyeliminowania tego ryzyka (ibid., § 179).

47.  W sprawie M.K. i Inni przeciwko Polsce, skarżący zostali odesłani na Białoruś, natomiast w niniejszej sprawie zostali odesłani na Ukrainę, która jest Układającą się Stroną Konwencji.

48.  Jednakże różnica ta nie zwalniała władz polskich z przeprowadzenia dokładnego badania sytuacji skarżących. Skarżący stawili się na punkcie kontroli granicznej i stwierdzili, że mogą znaleźć się w niebezpieczeństwie, jeżeli zostaną odesłani do ich kraju pochodzenia. Mimo to, nie korzystali ze skutecznych gwarancji, które chroniłyby ich przed realnym ryzykiem nieludzkiego lub poniżającego traktowania. Trybunał uważa, że dla spełnienia ciążących na nich obowiązków proceduralnych wynikających z art. 3 Konwencji, władze polskie powinny umożliwić skarżącym pozostanie na terytorium Polski do czasu rozpatrzenia ich wniosków azylowych albo, przed odesłaniem ich na Ukrainę, powinny zbadać, czy to państwo jest bezpieczne dla skarżących i czy będą tam mieli dostęp do odpowiedniej procedury azylowej (zob. Ilias i Ahmed, op. cit., § 137).

49.  Trybunał zauważa z zadowoleniem, że sądy administracyjne potwierdziły szereg niedociągnięć procedury krajowej oraz uznały, że organy graniczne nie dokonały odpowiedniej oceny sytuacji skarżących (zob. paragrafy 17, 20 i 21 powyżej). W szczególności, sądy zauważyły, że organy graniczne nie zgromadziły dowodów niezbędnych do ustalenia, czy zamiarem skarżących było ubieganie się o ochronę międzynarodową. Zamiast tego, organy graniczne odesłały skarżących na podstawie przesłuchania udokumentowanego w formie skróconych notatek służbowych, z którymi skarżący nie mieli możliwości zapoznania się, ani których nie mieli możliwości podpisania (zob. paragrafy 17, 19 i 21 powyżej). Trybunał zauważa jednakże, że powyższe ustalenia krajowych sądów administracyjnych nie skutkowały żadną zmianą sytuacji skarżących, ponieważ odwołanie do tych sądów nie miało automatycznego skutku zawieszającego (w tym względzie zob. wniosek Trybunału przedstawiony w paragrafie 68 poniżej). Z tego powodu Trybunał nie jest zwolniony z ciążącego na nim obowiązku ustalenia, czy skarżący mieli w Polsce dostęp do procedury azylowej.

50.  W związku z powyższym, fakt, iż podczas pobytu skarżących na polskim przejściu granicznym nie wszczęto żadnego postępowania, w toku którego możliwe byłoby rozpatrzenie wniosków skarżących o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także fakt, iż zostali oni odesłani do Ukrainy bez zbadania, czy państwo przyjmujące było dla nich bezpieczne i czy mieliby tam dostęp do skutecznej i odpowiedniej procedury azylowej, albo czy zostaliby narażeni na ryzyko łańcuchowego odesłania i traktowania zakazanego na mocy art. 3 Konwencji, stanowią naruszenie części proceduralnej tego artykułu.

51.  W związku z powyższym stwierdza się naruszenie części proceduralnej art. 3 Konwencji.

52.  Skarżący zgłosili zarzut, że zostali wydaleni w sposób stanowiący "zbiorowe wydalanie cudzoziemców". Powołali się na art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji, którego treść brzmi następująco:

"Zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione."

53.  Skarżący stwierdzili, że istnieje szerzej zakrojona polityka polegająca na nieprzyjmowaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od osób stawiających się na wschodnich punktach kontroli granicznej. Podnieśli, że byli ofiarami tej polityki, ponieważ funkcjonariusze Straży Granicznej wielokrotnie zignorowali ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej z naruszeniem art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji.

54.  Rząd podniósł, że każda wydana decyzja o odmowie skarżącym wjazdu do Polski opierała się na indywidualnej ocenie ich sytuacji i w konsekwencji nie wiązała się ze zbiorowym wydaleniem cudzoziemców.

55.  Po pierwsze, Rząd ponownie podkreślił, że ponieważ skarżący nie posiadali ważnych wiz uprawniających do wjazdu do Polski, skierowano ich do kontroli drugiej linii, w czasie której przeprowadzono indywidualne przesłuchania w języku zrozumiałym dla skarżących. Celem tych przesłuchań było uzyskanie kompletnych informacji dotyczących powodów, dla których skarżący przybyli na granicę bez niezbędnych dokumentów. Po drugie, Rząd podniósł, że każde przesłuchanie udokumentowano w postaci notatki służbowej zawierającej wskazane przez poszczególnych skarżących szczegółowe powody, dla których starali się o wjazd do Polski, oraz – w stosownych przypadkach – wszelkie inne okoliczności ich sprawy. Po trzecie, Rząd wskazał, że decyzje o odmowie wjazdu sporządzono w formie odrębnych dokumentów dotyczących poszczególnych skarżących (to znaczy w sposób indywidualny) po dogłębnym zbadaniu sytuacji każdego z nich.

56.  Rząd stwierdził, że decyzje o odmowie wjazdu wydawano na ujednoliconym wzorze i wobec tego mogły się one wydawać podobne do siebie nawzajem; niemniej w każdym przypadku decyzję wydawano w oparciu o indywidualną oceną sytuacji każdego ze skarżących. Wszyscy skarżący otrzymali kopię swoich odpowiednich decyzji.

57.  Odpowiednie ogólne zasady dotyczące zbiorowego wydalania obcokrajowców podsumowano w sprawie M.K. i Inni przeciwko Polsce (op. cit., §§ 197‑203).

58.  Trybunał uznał już w podobnych okolicznościach, że wydawane na punktach kontroli granicznej decyzje odmowy skarżącym wjazdu do Polski stanowiły "wydalenie" w znaczeniu art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji (ibid., §§ 204-05). Trybunał nie widzi powodu, aby w niniejszej sprawie uznać odmiennie. Do ustalenia pozostaje to, czy wydalenie skarżących miało charakter "zbiorowy".

59.  Trybunał odnotowuje przedstawiony przez Rząd argument, zgodnie z którym za każdym razem, gdy skarżący próbowali wjechać na terytorium Polski, przesłuchiwali ich funkcjonariusze Straży Granicznej, którzy wydali w ich sprawie indywidualne decyzje o odmowie wjazdu na terytorium Polski. Trybunał stwierdził już jednak, że w jego ocenie podczas tej procedury zlekceważono złożone przez skarżących oświadczenia dotyczące ich zamiaru złożenia wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. paragraf 48 powyżej) oraz że mimo iż w odniesieniu do każdego skarżącego wydano indywidualne decyzje, nie odzwierciedlono w nich odpowiednio powodów wskazanych przez skarżących w celu uzasadnienia ich obaw przed prześladowaniem. Podobne ustalenia poczyniły sądy krajowe (zob. paragrafy 20 i 21 powyżej).

60.  Trybunał podkreśla również, że skarżący w przedmiotowej sprawie próbowali skorzystać z procedury przyjmowania wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, która zgodnie z prawem krajowym powinna być dla nich dostępna. Podjęli oni próbę legalnego przekroczenia granicy, korzystając z oficjalnego punktu kontroli granicznej i poddając się kontroli granicznej zgodnie z obowiązującym prawem. Zatem faktu, iż państwo odmówiło rozpatrzenia ich argumentów uzasadniających ich wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, nie można przypisać własnym działaniom skarżących (por. N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii [WI], nr 8675/15 i 8697/15, § 231, 13 lutego 2020 r.). Ponadto wniosek prawnika reprezentującego drugiego i czwartego skarżącego, który był obecny na punkcie kontroli granicznej w dniu 1 lutego, o obecność podczas przesłuchań skarżących oraz o dostęp do akt ich spraw został odrzucony (zob. paragraf 9 powyżej).

61.  Trybunał stwierdza, że decyzji o odmowie skarżącym wjazdu do Polski nie podjęto z należytym uwzględnieniem indywidualnej sytuacji każdego z nich i że stanowiły one część szerzej zakrojonej polityki polegającej na nieprzyjmowaniu wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od osób stawiających się na granicy polsko‑ukraińskiej i zawracaniu tych osób na Ukrainę z naruszeniem prawa krajowego i międzynarodowego. Decyzje te stanowiły zbiorowe wydalanie cudzoziemców w rozumieniu art. 4 Protokołu nr 4.

62.  Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji.

63.  Skarżący podnieśli ponadto, że odwołanie od decyzji o odmowie wjazdu i dalsze skargi do sądów administracyjnych nie miały automatycznego skutku zawieszającego. Oparli się na art. 13 Konwencji, który stanowi:

"Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w [niniejszej] Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe."

64.  Skarżący podnieśli, że chociaż przysługiwało im prawo do odwołania, decyzje o odmowie wjazdu do Polski zostały wykonane natychmiast, a ich odwołania nie miały skutku zawieszającego.

65.  Rząd stwierdził, że skarżący mieli dostęp do skutecznego środka odwoławczego – a mianowicie do odwołania od decyzji o odmowie wjazdu do Komendanta Głównego Straży Granicznej – z którego skorzystali. Rząd przyznał, że odwołanie nie ma skutku zawieszającego, lecz argumentował, że przepisy prawa krajowego są w tym zakresie zgodne z prawem UE, na podstawie którego Rząd ma obowiązek zapewnienia, aby obywatel państwa trzeciego, któremu odmówiono wjazdu do państwa członkowskiego, nie wjechał na terytorium tego państwa. Rząd podkreślił, że brak skutku zawieszającego przedmiotowego odwołania wynika ze szczególnego charakteru decyzji o odmowie wjazdu, która musi zostać wykonana natychmiast, ponieważ nie istnieją podstawy uzasadniające pozostanie przez cudzoziemca na terytorium Polski. Rząd wskazał również, że w przypadku wydania przez Komendanta Głównego Straży Granicznej negatywnej decyzji, prawo krajowe przewiduje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz że wszyscy skarżący z tej możliwości skorzystali.

66.  Ponadto Rząd argumentował, że funkcjonariusze Straży Granicznej wydawali decyzje o odmowie wjazdu w sprawach skarżących w sposób indywidualny, uwzględniwszy okoliczności zachodzące w chwili wydania poszczególnych decyzji. Rząd podkreślił, że skarżący mogli oni ponownie przybyć do punktu kontroli granicznej i – w razie gdyby spełnili warunki wymagane do wjazdu – uzyskać pozwolenie na wjazd na terytorium Polski. W tym względzie, Rząd powołał się na przykład pierwszego skarżącego (zob. paragraf 23 powyżej).

67.  Trybunał stwierdził już, że zawrócenie skarżących na Ukrainę stanowiło naruszenie art. 3 Konwencji w jego części proceduralnej oraz art. 4 Protokołu nr 4 (zob. paragrafy 51 i 62 powyżej). Zarzuty zgłoszone przez skarżących w tym zakresie są zatem zarzutami "dającymi się uzasadnić" do celów art. 13 (zob. m.in. Hirsi Jamaa i Inni przeciwko Włochom [WI], nr 27765/09, § 201, ETPCz 2012).

68.  Ponadto Trybunał stwierdził już, że odwołania od decyzji o odmowie wjazdu i skargi do sądów administracyjnych nie stanowiły skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu Konwencji, ponieważ nie miały automatycznego skutku zawieszającego (zob. M.K. i Inni przeciwko Polsce, op. cit., § 148, oraz A.B. i Inni przeciwko Polsce, nr 42907/17, § 23, 30 czerwca 2022 r.). Rząd nie wskazał żadnych innych środków odwoławczych, które mogłyby spełnić kryteria określone w art. 13 Konwencji. Wobec powyższego Trybunał orzeka, że doszło do naruszenia art. 13 Konwencji w związku z art. 3 Konwencji oraz art. 4 Protokołu nr 4 do Konwencji.

69.  Czwarty skarżący podniósł również zarzut na podstawie art. 8 Konwencji, zgodnie z którym został on pozbawiony możliwości dołączenia do swojej żony i dwójki nieletnich dzieci, którzy złożyli w Polsce wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej.

70.  Mając na uwadze stan faktyczny sprawy oraz stanowiska stron i poczynione przez siebie ustalenia, które przedstawiono powyżej, Trybunał uznaje, że zbadał główne kwestie prawne podniesione w niniejszej sprawie i nie ma potrzeby rozpoznawania skargi w pozostałym zakresie (zob. Ośrodek Działań Prawnych w imieniu Valentina Câmpeanu przeciwko Rumunii [WI], nr. 47848/08, § 156, ETPCz 2014).

71.  Art. 41 Konwencji stanowi:

"Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeżeli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi taka potrzeba, o przyznaniu słusznego zadośćuczynienia pokrzywdzonej stronie."

72.  Każdy ze skarżących dochodził kwoty 34 000 euro (EUR) tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową. Nie domagali się zadośćuczynienia za szkodę majątkową.

73.  Rząd uznał te roszczenia za nieuzasadnione i wygórowane.

74.  Opierając swą ocenę na zasadach słuszności, Trybunał przyznaje każdemu ze skarżących 13 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, plus wszelkie należne podatki.

75.  Skarżący nie wnosili o zwrot kosztów i wydatków. W związku z powyższym, Trybunał nie przyznaje żadnej kwoty z tego tytułu.

Z POWYŻSZYCH WZGLĘDÓW TRYBUNAŁ JEDNOGŁOŚNIE

(a) że pozwane Państwo winno, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, uiścić na rzecz każdego ze skarżących kwotę 13 000 EUR (trzynastu tysięcy euro) tytułem zadośćuczynienia za szkodę niemajątkową, plus wszelkie należne podatki;

(b) że od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności płatne będą odsetki zwykłe od określonych powyżej kwot, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe;

Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie w dniu 4 kwietnia 2024 r. zgodnie z Regułą 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.

  Liv Tigerstedt      Marko Bošnjak
 Zastępca Kanclerza       Przewodniczący

ZAŁĄCZNIK

Lista spraw: