© Ministero della Giustizia, Direzione generale del contenzioso e dei diritti umani, traduzione eseguita dalle dott.sse Lucia Lazzeri e Daniela Riga, funzionari linguistici. Revisione a cura della dott.ssa Martina Scantamburlo.
Permission to re-publish this translation has been granted by the Italian Ministry of Justice for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO
QUARTA SEZIONE
CAUSA SHINDLER c. REGNO UNITO
(Ricorso n. 19840/09)
SENTENZA
STRASBURGO
7 maggio 2013
Questa sentenza diverrà definitiva alle condizioni definite nell’articolo 44 § 2 della Convenzione. Può subire modifiche di forma.
Nella causa Shindler c. Regno Unito,
La Corte Europea dei diritti dell’uomo (quarta sezione), riunita in una camera composta da:
Ineta Ziemele, presidente,
David Thór Björgvinsson,
George Nicolaou,
Ledi Bianku,
Zdravka Kalaydjieva,
Vincent A. De Gaetano,
Paul Mahoney, giudici,
e da Fatoş Aracı, cancelliere aggiunto di sezione,
Dopo aver deliberato in camera di consiglio il 9 aprile 2013,
Pronuncia la seguente sentenza adottata in tale data:
PROCEDURA
1. All’origine della causa vi è il ricorso (n. 19840/09) proposto contro il Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord con il quale un cittadino di questo Stato, il sig. Harry Shindler («il ricorrente»), ha adito la Corte il 26 marzo 2009 in virtù dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. Il ricorrente è rappresentato dall’avv. C. Oliver del foro di Roma. Il governo del Regno Unito («il Governo») è rappresentato dal suo agente, D. Walton, del Foreign and Commonwealth Office.
3. Il ricorrente lamentava che la privazione del diritto di voto subita in quanto residente fuori dal territorio del Regno Unito costituisse una violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, considerato isolatamente o in combinato disposto con l’articolo 14 e con l’articolo 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione.
4. Il 14 dicembre 2010 il ricorso è stato comunicato al Governo. È stato deciso che la camera si sarebbe contestualmente pronunciata sulla ricevibilità e sul merito della causa (articolo 29 § 1).
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
5. Il ricorrente è nato nel 1921 e vive ad Ascoli Piceno, in Italia. Ha lasciato il Regno Unito nel 1982, quando è andato in pensione e si è trasferito in Italia con sua moglie, anche lei cittadina italiana.
6. Ai sensi della legislazione primaria, ai cittadini britannici residenti all’estero da meno di quindici anni è consentito votare alle elezioni parlamentari del Regno Unito (paragrafi 10-11 infra). Nel caso del ricorrente non è rispettato il criterio dei quindici anni e pertanto egli non ha diritto di voto. In particolare, non ha potuto votare alle elezioni generali del 5 maggio 2010.
II. IL DIRITTO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
A. Regno Unito
1. Disposizioni generali che disciplinano il voto alle elezioni parlamentari
7. L’articolo 1(1) del Representation of the People Act 1983 («la legge del 1983») prevede che una persona abbia il diritto di votare alle elezioni parlamentari se, alla data delle votazioni, è iscritta, inter alia, nelle liste elettorali di una determinata circoscrizione ed è un cittadino del Commonwealth oppure un cittadino della Repubblica di Irlanda. Ai sensi dell’articolo 4(1), una persona ha il diritto di essere iscritta nelle liste elettorali se, alla data in questione, è residente, inter alia, in quella circoscrizione ed è un cittadino del Commonwealth oppure un cittadino della Repubblica di Irlanda.
2. Disposizioni concernenti persone con un titolo di servizio
8. Ai sensi degli articoli 14-17 della legge del 1983 determinate categorie di persone, aventi altrimenti diritto di votare, che non soddisfano i normali requisiti di residenza, possono continuare a essere iscritte nelle liste elettorali rendendo una “dichiarazione di servizio”. Tale dichiarazione può essere resa (a) dai membri delle forze armate, (b) dagli impiegati al servizio della Corona in posizioni fuori del Regno Unito di qualsiasi ordine o grado, (c) dai dipendenti del British Council che rivestono una carica fuori del Regno Unito oppure (d) dai coniugi o partner di una persona appartenente a una delle categorie (a), (b) o (c) sopra citate.
9. L’articolo 17 prevede che, laddove sia stata resa una dichiarazione di servizio, il dichiarante debba essere considerato, ai fini dell’articolo 4 della legge del 1983, come un cittadino residente, alla data in cui ha reso la dichiarazione, presso l’indirizzo in essa specificato (attuale o precedente indirizzo nel Regno Unito).
3. Disposizioni concernenti gli elettori all’estero
(a) Legislazione attuale
10. L’articolo 1 del Representation of the People Act 1985 e successive modifiche («la legge del 1985») prevede che il cittadino britannico ha il diritto di votare alle elezioni parlamentari se soddisfa i requisiti di elettore all’estero alla data in cui rende la “dichiarazione di elettore all’estero” (paragrafo 14 infra). Una persona può essere elettore all’estero se non è residente nel Regno Unito e soddisfa un insieme di condizioni, che sono specificate nella legge.
11. L’insieme di condizioni pertinenti ai fini della presente causa è elencato nell’articolo 1(3):
«La prima serie di condizioni è la seguente —
(a) che sia stato iscritto nelle liste elettorali in riferimento a un indirizzo situato all’interno della circoscrizione interessata,
(b) che l’iscrizione nelle liste elettorali sia stata effettuata in quanto era residente a quell’indirizzo, ovvero doveva essere trattato come tale ai fini dell’iscrizione,
(c) che l’iscrizione nelle liste elettorali fosse sempre valida nei 15 anni antecedenti la data pertinente [es. il giorno in cui il ricorrente rende la dichiarazione ai sensi dell’articolo 2], e
(d) che, una volta decaduta quell’iscrizione, non sia stato iscritto in altre liste elettorali in quanto era residente ad altro indirizzo, ovvero doveva essere trattato come tale ai fini dell’iscrizione.»
12. Ai sensi dell’articolo 2(1), una persona in virtù della “dichiarazione di elettore all’estero” ha diritto a essere iscritto nelle liste elettorali della circoscrizione in cui era iscritto da ultimo o in cui aveva l’ultima residenza, ove il funzionario dell’ufficio elettorale competente sia convinto che soddisfi i requisiti per essere considerato elettore all’estero di tale circoscrizione. Qualora il diritto di una persona a permanere nelle liste elettorali dei votanti all’estero venga meno, il funzionario dell’ufficio elettorale interessato la cancella dalle liste elettorali (articolo 2(2)).
13. Ai sensi dell’articolo 2(3), nella dichiarazione di elettore all’estero, quest’ultimo deve precisare la data della dichiarazione, di essere cittadino britannico, di non risiedere nel Regno Unito e la data in cui ha cessato di risiedervi.
14. L’articolo 2(4) statuisce che la dichiarazione dell’elettore residente all’estero debba indicare quale serie di condizioni, tra quelle elencate nell’articolo 1 della legge, il dichiarante ritiene di soddisfare e, qualora si tratti della prima serie di condizioni, specificare l’indirizzo in riferimento al quale era iscritto nelle liste elettorali.
(b) Storia dell’ attuale legislazione
15. Prima dell’approvazione della legge del 1985, nessun cittadino britannico residente all’estero poteva votare alle elezioni parlamentari, vale a dire generali, nel Regno Unito, ad eccezione dei membri delle forze armate o degli impiegati della Corona.
16. Nel 1982 una commissione parlamentare denominata Home Affairs Select Committee, pubblicava un rapporto sul Representation of the People Acts, raccomandando che i cittadini britannici residenti negli Stati membri dell’allora Comunità Economica Europea potessero votare alle elezioni parlamentari per un periodo indeterminato. In risposta al rapporto, il Governo proponeva un termine di sette anni per tutti gli elettori residenti all’estero, perché, a suo parere, era probabile che i legami con il Regno Unito di una persona residente all’estero da dieci anni fossero fortemente indeboliti.
17. La legge del 1985, nella sua versione originaria, estendeva il diritto di voto ai cittadini britannici residenti all’estero, ma che avessero avuto la residenza nel Regno Unito nei cinque anni precedenti. Il disegno di legge originariamente proponeva un periodo di sette anni, ma durante il suo iter legislativo veniva manifestata la preoccupazione che tale periodo potesse essere troppo lungo e troppo breve allo stesso tempo. Altre perplessità venivano espresse riguardo all’incapacità di un termine netto di riflettere intenzioni e posizioni di singoli individui rispetto al loro rapporto con il Regno Unito.
18. Il termine di cinque anni veniva esteso a venti con l’articolo 1 del Representation of the People Act 1989. Il relativo disegno di legge era stato elaborato dopo consultazioni e proponeva di elevare il termine a venticinque anni. Nel corso del dibattito parlamentare, il Secretary of State ammetteva che non era possibile stabilire il momento preciso in cui il legame si interrompeva, spiegando che era necessario trovare un giusto equilibrio tra gli interessi dei cittadini che, anche se residenti all’estero per un certo periodo, avevano mantenuto forti e costanti legami con il Regno Unito e quelli che, per contro, si erano “staccati” molto prima. I parlamentari esprimevano un ampio ventaglio di opinioni: alcuni si opponevano a qualsiasi cambiamento che potesse consentire di votare ai residenti all’estero per lunghi periodi, mentre altri sostenevano che le restrizioni al diritto di voto dovessero essere ridotte al minimo.
19. L’articolo 1 della legge del 1989 veniva successivamente abrogato e sostituito, mantenendo il termine di venti anni, dall’articolo 8 e dall’Allegato 2 del Representation of the People Act 2000.
20. Nel mese di settembre del 1998 la commissione parlamentare Home Affairs Select Committee pubblicava un rapporto sulla Electoral Law and Administration, nel quale proponeva di ridurre il periodo di concessione del diritto di voto ai residenti all’estero. Il passaggio rilevante è il seguente:
«113. Il Representation of the People Act 1985 introduceva a favore del cittadino britannico residente all’estero alla data di riferimento il diritto di essere iscritto, per la durata di cinque anni dal suo trasferimento, nelle liste elettorali per votare alle elezioni nazionali ed europee. Questo periodo veniva elevato a vent’anni con il Representation of the People Act 1989. L’anno che registrava il maggior numero di iscrizioni ai sensi di questa legge era il 1991, quando venivano iscritti 34.500 elettori; la cifra è diminuita costantemente da allora, fino a risalire nel 1997 a 23.600 iscrizioni in totale, per poi scendere a 17.300 nel 1998. E’ stato stimato che il numero di coloro che potenzialmente potrebbero iscriversi possa raggiungere addirittura i tre milioni di persone.
114. E’ stato affermato che non è ragionevole consentire ai cittadini lontani da così tanto tempo di mantenere il diritto di voto. Il Professor Blackburn ha sostenuto che, con questo sistema, ‘una persona che si è trasferita all’estero e che vive lontana centinaia o migliaia di miglia per un periodo superiore a un’intera generazione, che ha ricordi della politica britannica del passato e scarsa o nessuna conoscenza delle attuali problematiche della circoscrizione in cui viveva, può influenzare le elezioni governative di un paese al quale non è soggetta e al quale non paga neanche le tasse. Gli amministratori elettorali hanno fatto presente che l’iscrizione dei cittadini residenti all’estero comporta delle spese e che un termine inferiore potrebbe essere meno costoso e più facile da gestire. I rappresentanti del partito laburista e dei liberal democratici hanno suggerito che forse venti anni sono troppi. Il Professor Blackburn ha proposto di collegare in qualche modo il diritto di voto di chi vive all’estero alla natura del legame mantenuto con il Regno Unito oppure all’intenzione di farvi ritorno.
115. D’altronde, è chiaro che le norme attuali – con un numero così esiguo di persone effettivamente iscritte – provocano un’alterazione o distorsione appena percepibile dei risultati reali e il Signor Gardner, per conto del partito laburista, ha osservato che una modifica del termine non costituisce una questione prioritaria. E’ anche probabile che coloro che effettivamente si iscrivono sono i cittadini maggiormente interessati agli eventi del Regno Unito e che probabilmente intendono farvi ritorno. Un altro fattore limitante è la considerazione che gli elettori all’estero devono votare per procura (giacché non è possibile inviare la scheda elettorale all’estero in maniera sicura nel breve tempo a disposizione). Ciò significa che gli elettori, per esercitare il diritto di voto, devono in qualche modo stabilire una forma di contatto con la loro madrepatria. L’Home Office ha riferito che la maggioranza della corrispondenza ricevuta sull’argomento non proveniva da persone che desideravano ridurre il termine di venti anni, bensì da persone che erano state residenti all’estero per meno di venti anni e che sostenevano che questo termine dovesse essere innalzato.
116. Tutto ciò premesso, siamo del parere che il termine massimo di venti anni entro il quale un cittadino britannico residente all’estero può mantenere il diritto di voto sia eccessivo e che debba essere reintrodotto il precedente termine di cinque anni.» (neretto nell’originale; si omettono i riferimenti)
21. Il periodo di venti anni veniva quindi ridotto a quindici ai sensi dell’articolo 141(a) del Political Parties, Elections and Referendums Act 2000. Il relativo disegno di legge prevedeva inizialmente una riduzione a dieci anni. Nel corso del dibattito parlamentare, il ministro competente del governo spiegava che il periodo di dieci anni proposto rappresentava un giusto equilibrio tra le varie opinioni espresse e calorosamente sostenute. Durante l’approvazione del disegno di legge alla House of Lords, il ministro del Governo proponeva di elevare il termine a quindici anni in risposta alle perplessità ventilate durate il dibattito. Il ministro, pur ammettendo che questo emendamento rappresentava un approccio indifferenziato e sommario, riteneva che fosse il più equo da adottare.
(c) Recenti sviluppi legislativi e politici
22. Il 6 maggio 2009, durante l’approvazione in Parlamento del disegno di legge che sarebbe stato approvato come il Political Parties and Elections Act 2009, veniva proposto un emendamento al fine di innalzare il periodo di voto per i residenti all’estero da quindici a venti anni. Le motivazioni addotte per l’emendamento proposto erano le seguenti:
«In primo luogo dobbiamo considerare che viviamo in un’era in cui si registra una crescente globalizzazione e internazionalizzazione dell’attività economica, un processo che ha acquistato maggiore velocità da quando, nel 2000, è stato ridotto il periodo di concessione del diritto di voto ai residenti all’estero. In secondo luogo, dobbiamo tenere conto della diversa natura della società moderna e della mobilità della popolazione. In terzo luogo, devo tenere conto del fatto che il Regno Unito fa parte dell’Unione Europea.»
23. Il ministro del Governo difendeva il termine di quindici anni, osservando che non sussistevano argomenti o prove rilevanti in grado di giustificare un cambiamento. Sosteneva che l’attenzione, invece, doveva focalizzarsi sull’aumento della percentuale delle iscrizioni dei votanti all’estero e sottolineava che dal 1o dicembre 2008 poco meno di 13.000 elettori residenti all’estero si erano iscritti in Inghilterra e Galles. L’emendamento non veniva approvato.
24. Nel corso di un breve dibattito alla House of Lords sulle modalità di votazione dei residenti all’estero, che ha avuto luogo il 2 marzo 2011, alcuni membri lanciavano un appello al Governo, affinché prendesse in considerazione il termine di quindici anni. Si richiamava l’attenzione sul fatto che coloro che lavoravano all’estero per organizzazioni internazionali non avevano gli stessi diritti di voto dei membri delle forze armate, degli impiegati al servizio della Corona e dei dipendenti del British Council, nei confronti dei quali non trovava applicazione il limite di quindici anni. Il ministro riconosceva che il Governo doveva affrontare il problema del voto all’estero, rilevando che degli stimati 5,5 milioni di cittadini britannici residenti all’estero, solo circa 30.000 partecipavano effettivamente al voto.
25. Il 27 giugno 2012, nel corso dell’iter legislativo del disegno di legge, successivamente approvato come Electoral Registration and Administration Act 2013, veniva proposto un emendamento alla House of Commons per abrogare la regola dei quindici anni. Le motivazioni addotte per l’emendamento proposto erano le seguenti:
«Secondo l’Institute for Public Policy Research, 5,6 milioni di cittadini britannici vivono attualmente all’estero. La scioccante verità è che, sebbene circa 4,4 milioni di loro lo scorso dicembre avessero l’età per votare, solo 23.388 erano iscritti nelle liste degli elettori all’estero, secondo le statistiche elettorali dell’Office for National Statistics. Di 4,4 milioni di potenziali elettori all’estero, in realtà solo poco più di 23.000 erano iscritti! ...
...
Nella maggior parte dei paesi, sia in quelli sviluppati sia in quelli emergenti, il diritto di votare alle elezioni parlamentari dipende unicamente dalla nazionalità e non da un limite di tempo arbitrario. A titolo esemplificativo, i cittadini statunitensi possono votare alle elezioni presidenziali, del congresso e dello Stato, a prescindere dal luogo in cui vivono nel mondo. Parimenti, i cittadini australiani possono votare alle elezioni che si tengono in Australia, indipendentemente dal luogo di residenza. Tuttavia, l’esempio più strabiliante proviene da un paese a noi molto prossimo. I cittadini francesi nel Regno Unito hanno appena eletto un nuovo Presidente e partecipato all’elezione di uno degli undici membri del Parlamento francese il cui unico compito è quello di rappresentare i cittadini francesi all’estero ....
Il diritto di voto degli spagnoli all’estero è contemplato dall’articolo 68 della costituzione spagnola. ...
...
[T]utti i cittadini portoghesi residenti all’estero hanno lo stesso diritto di voto alle elezioni dell’Assemblea dei connazionali residenti nella madrepatria. Ne consegue semplicemente che i cittadini statunitensi, australiani, belgi, olandesi, francesi, tedeschi, portoghesi, sloveni, spagnoli, svedesi e di tutti questi altri paesi dispongono di una legislazione migliore in materia di diritto di voto a favore dei loro concittadini residenti all’estero rispetto ai cittadini britannici che vivono all’estero.
Per una democrazia antica come la nostra, non è esagerato affermare che porre i nostri cittadini in una situazione di tale svantaggio quando si trasferiscono all’estero rispetto ai cittadini di altri paesi rappresenta una lacuna dei nostri principi democratici. Il Governo di Sua Maestà è ben felice di riscuotere le tasse dal maggiore numero possibile di persone, ma nega loro il diritto di voto.”
...
“Gli Stati in cui i cittadini britannici risiedono non consentono loro di votare in qualità di residenti, dal momento che il diritto di voto è basato sulla nazionalità e non sulla residenza. Essi tuttavia non possono votare neppure nel Regno Unito in base alla norma attualmente in vigore, la cui ratio non è chiara. Personalmente sfido il vice presidente della House [of Commons. N.d.T.] ad affermare quali potrebbero essere gli svantaggi dell’abrogazione di tale norma. In conseguenza di essa molti cittadini britannici residenti all’estero si trovano in una sorta di limbo elettorale, privati del diritto di partecipare a qualsiasi tipo di elezione. Non mi sembra che questo stato di cose sia molto soddisfacente.»
26. Il ministro replicava che il Governo avrebbe preso in “seria considerazione” il problema. L’emendamento veniva successivamente ritirato.
27. Un analogo emendamento al disegno di legge veniva proposto a livello di Commissione nella House of Lords in data 14 gennaio 2013. Le motivazioni addotte per l’emendamento proposto erano le seguenti:
«La questione fondamentale in gioco è la totale esclusione dal diritto di voto di un elevato numero di cittadini britannici residenti all’estero per oltre 15 anni. Secondo l’Institute for Public Policy Research, il 55% di coloro che si sono trasferiti all’estero nel 2008 lo hanno fatto per motivi di lavoro, il 25% per motivi di studio e il 20% a seguito di pensionamento. Con l’aumento della popolazione anziana e delle crescenti opportunità di lavoro e di studio all’estero, è probabile che un elevato numero di cittadini britannici continuerà a lasciare il Regno Unito. Molti di loro risiederanno all’estero per oltre 15 anni. Nei paesi in cui si trasferiscono, il diritto di voto si basa prevalentemente sulla nazionalità e non sulla residenza. Ad eccezione di nove paesi del Commonwealth – principalmente le isole delle Indie occidentali – mi sembra di capire che nessuno stato consenta ai cittadini britannici di votare alle più importanti elezioni nazionali. Pertanto questi ultimi si trovano in una sorta di limbo elettorale.
...
All’interno dell’Unione Europea, la Gran Bretagna non regge il confronto con la maggior parte dei suoi partner. Dei 27 Stati membri dell’UE, 22 concedono il diritto di voto ai loro cittadini all’estero, senza porre alcuna restrizione per quanto riguarda il periodo di residenza al di fuori del territorio nazionale. Ciò non vale per la Germania, che pone un limite di 25 anni per coloro che vivono fuori dall’UE. Solo due paesi e, segnatamente, la Danimarca e il Regno Unito, limitano il periodo di concessione del diritto di voto e, rispettivamente, il Regno Unito a 15 anni e la Danimarca a quattro anni. In tre paesi – Cipro, Repubblica di Irlanda e Malta – i cittadini residenti all’estero non hanno diritto di voto.
Il mondo è diventato più piccolo. Gli inglesi all’estero possono ascoltare la nostra radio con il computer, vedere la televisione britannica e leggere i quotidiani britannici con la stessa velocità con cui può farlo chi risiede nel Regno Unito, sottoscrivendo un abbonamento on-line. Prevedo che questo dibattito nella House [of Lords. N.d.T.] oggi avrà un’audience televisiva online all’estero tra le maggiori registrate dalle Loro Eccellenze. Ho conosciuto molti cittadini britannici residenti all’estero che sono ben informati sulle questioni politiche britanniche, forse addirittura meglio informati dell’elettore medio che vive qui. Pertanto il vecchio argomento dell’impossibilità per i cittadini residenti all’estero di avere un’opinione informata sui principali temi della nostra vita politica non ha più senso.»
28. Il ministro del Governo replicava che la questione in merito all’opportunità di prevedere un limite temporale doveva essere inquadrata in un contesto più ampio che il Governo avrebbe preso in esame. Osservava che entrambe le parti avevano argomenti validi a sostegno delle loro tesi, che dovevano essere vagliati attentamente, assieme ad altre questioni pratiche, prima di potere adottare una decisone con cognizione di causa. L’emendamento veniva ritirato, ma ripresentato il 23 gennaio 2013 nella fase della relazione sul disegno di legge, e quindi sottoposto a ulteriore dibattito. Il ministro del Governo puntualizzava ancora una volta che la questione era all’esame del Governo e l’emendamento veniva ritirato.
(d) Procedimento di controllo giurisdizionale in Preston ([2011] EWHC 3174 (Admin) e [2012] EWCA Civ 1378)
29. In data 1o dicembre 2011, la High Court pronunciava la sentenza Preston c. Wandsworth Borough Council e Lord President of the Council. La parte attrice risiedeva da molto tempo in Spagna e chiedeva il controllo giurisdizionale della regola dei quindici anni prevista dall’articolo 1(3) della legge del 1985. Sosteneva di avere avuto diritto, con effetto diretto ai sensi del diritto dell’Unione Europea, di trasferirsi e prendere la residenza in un altro Stato membro e che la regola dei quindici anni interferiva, senza giustificato motivo, nell’esercizio di questo suo diritto.
30. La High Court statuiva che la contestazione sollevata, secondo cui la regola dei quindici anni costituiva in qualche modo un ostacolo alla libertà di circolazione, non era suffragata da elementi di prova. La questione, pertanto, esulava dall’ambito di applicazione del diritto dell’Unione Europea. Di conseguenza non si poneva la questione della giustificazione. Ciononostante, la High Court precisava che riteneva la regola in parola un’ingerenza proporzionata nel diritto alla libera circolazione. Era dell’opinione che il Governo avesse giustamente sostenuto che questa regola perseguiva un obiettivo legittimo e, segnatamente, quello di privare del diritto di voto coloro i cui legami con il Regno Unito si erano affievoliti e che non erano, almeno per la maggior parte, direttamente interessati dalle leggi varate in questo paese. Osservava quanto segue:
«44. ... [L]a regola dei quindici anni è stata concepita come un test per capire quando è possibile affermare che la mancata residenza abbia determinato un affievolimento del legame con il Regno Unito tale da giustificare la privazione del diritto di voto. Il fatto che alcuni test in materia di residenza non misurino in maniera adeguata o proporzionata la forza del vincolo, non significa che l’introduzione di un test sulla non-residenza non possa legittimamente misurare l’indebolimento di tale vincolo. Questa regola non prende in esame la non-residenza in un momento determinato, ma prevede un lungo periodo di non-residenza. A mio parere, questo è un modo giusto per misurare l’indebolimento del vincolo. Perciò la scelta di una regola che tracci una linea di demarcazione netta è inevitabile. Secondo me sarebbe assolutamente impraticabile adottare una regola che imponga di prendere in considerazione le circostanze personali di tutti i potenziali elettori residenti all’estero ...»
31. La High Court riteneva che le decisioni adottate da questa Corte a sostegno delle regole in materia di residenza fossero “strettamente pertinenti” (facendo riferimento a Hilbe c. Liechtenstein (dec.), n. 31981/96, CEDU 1999‑VI; Melnychenko c. Ucraina, n. 17707/02, § 56, CEDU 2004‑X e Doyle c. Regno Unito (dec.), n. 30158/06, 6 febbraio 2007).
32. Infine, la High Court considerava che fosse giustificato prevedere delle eccezioni al periodo di quindici anni per talune categorie di cittadini, dal momento che questi erano residenti in altri Stati su richiesta dello stesso Regno Unito, al fine di curarne gli interessi nazionali.
33. Nella sentenza del 25 ottobre 2012, la Court of Appeal confermava la sentenza della High Court, sia per quanto riguardava la questione dell’esistenza di un’ingerenza nel diritto alla libera circolazione, sia per quanto atteneva alla questione della giustificazione. Lord Justice Mummery pronunciava la sentenza per conto della corte e, su quest’ultimo punto, osservava in particolare:
«89. In primo luogo, la Divisional Court aveva il diritto di sostenere ... che la regola dei 15 anni perseguiva uno scopo legittimo, vale a dire quello di testare la forza del vincolo con il Regno Unito di un cittadino britannico rispetto a un periodo di tempo significativo, partendo dal vincolo che aveva con il Regno Unito in passato e valutando se questo fosse sufficientemente diminuito o attenuato da giustificare una privazione del diritto di voto alle elezioni parlamentari. Lo scopo era legittimo e mirava a circoscrivere il diritto di voto alle elezioni parlamentari a quei cittadini con un rapporto accertabile, continuato, stretto e oggettivo con il Regno Unito, il cui Governo adottava decisioni e il cui Parlamento varava leggi che interessavano più direttamente i cittadini britannici residenti nel Regno Unito.
90. In secondo luogo, la residenza di un cittadino non è ... una misura arbitraria per valutare il rapporto con un paese: al contrario, la residenza è un criterio importante, razionale e funzionale per valutare quanto sia stretto il legame tra un cittadino britannico e il Regno Unito.
91. In terzo luogo, la regola dei 15 anni è proporzionata al fine perseguito. La durata del periodo corrisponde a tre mandati parlamentari. In questo modo ai cittadini britannici che hanno trasferito la loro residenza in un altro paese dell’UE viene fornita un’opportunità concreta per continuare a votare.
92. In quarto luogo, non è possibile prevedere criteri per l’esercizio del diritto di voto che non siano regole di demarcazione netta, in grado di essere applicate nella pratica in maniera ragionevolmente coerente. Per le autorità elettorali sarebbe impossibile e sproporzionato dover valutare nel merito, caso per caso, le particolari circostanze di ogni persona residente in un altro paese dell’UE, al fine di determinare quanto sia stretto il rapporto tra quel particolare individuo e il Regno Unito nonostante la sua prolungata assenza.
93. In quinto luogo, non è ravvisabile alcuna disparità di trattamento deplorevole nell’eccezione prevista per alcune categorie di residenti all’estero, quali i membri delle forze armate e gli impiegati al servizio della Corona. In generale, essi non trasferiscono la loro residenza all’estero nel volontario esercizio del loro diritto di libera circolazione ... [L]e loro circostanze sono diverse da quelle della parte attrice e di coloro che, come lei, hanno scelto, per ragioni personali, di vivere in un altro Stato membro.»
B. Italia
34. Uno straniero, se è cittadino di un altro Stato membro dell’Unione Europea, può acquistare la cittadinanza italiana dopo essere stato residente in Italia e iscritto all’anagrafe di un comune per quattro anni. La cittadinanza può essere altresì acquisita dopo due anni di matrimonio con un cittadino italiano. È consentita la doppia cittadinanza.
35. Il cittadino straniero che desidera acquistare la cittadinanza italiana deve pagare un contributo di 200 euro oltre a una marca da bollo di circa 15 euro. I moduli per presentare richiesta sono disponibili sul sito web del Ministero dell’Interno. È necessario prestare un giuramento di fedeltà alla Repubblica Italiana.
36. Tutti i cittadini italiani hanno il diritto di votare alle elezioni del Parlamento italiano (salvo siano esclusi per altri motivi, ad esempio in ragione della condanna per determinati reati etc.).
III. MATERIALE PERTINENTE DEL CONSIGLIO D’EUROPA
A. L’Assemblea parlamentare
37. L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa («l’Assemblea») ha adottato una serie di risoluzioni e raccomandazioni su questioni in materia di migrazione, tra cui le sue implicazioni sul diritto di voto.
38. Nel 1982 veniva adottata la raccomandazione 951 (1982) sul diritto di voto dei cittadini degli Stati membri del Consiglio d’Europa. I considerando della raccomandazione, nella parte pertinente, recitano:
«1. Prendendo atto che circa 9 milioni di cittadini degli Stati membri del Consiglio d’Europa non risiedono nel loro paese di origine, ma in un altro stato membro del Consiglio;
2. Considerando che questi cittadini non possono, in genere, partecipare a consultazioni elettorali e referendarie organizzate nel loro paese di residenza, perché non possiedono la cittadinanza di tale paese;
3. Prendendo atto che molti di loro, in virtù della legislazione nazionale, non possono neppure partecipare dal territorio dei loro paesi di residenza a consultazioni elettorali e referendarie organizzate nei loro paesi di origine, perché non vi hanno il domicilio;
...
5. Considerando che milioni di cittadini degli Stati membri del Consiglio d’Europa sono pertanto privati di ogni diritto civile;
6. Consapevole che il mantenimento e il rafforzamento della democrazia e dei diritti civili negli Stati membri sono una delle maggiori preoccupazioni del Consiglio d’Europa;
7. Sottolineando l’importanza che essa attribuisce ai diritti garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dal suo primo Protocollo, in particolare alla libertà di espressione, alla libertà di riunione pacifica e alla libertà di associazione, nonché all’obbligo degli Stati membri di tenere libere elezioni a intervalli regolari;
8. Ritenendo, pertanto, che debbano essere intrapresi passi per assicurare che ogni cittadino di uno Stato membro sia in grado di esercitare i suoi diritti politici, quantomeno nel suo paese di origine, laddove risieda in un altro Stato membro del Consiglio d’Europa ...»
39. L’Assemblea raccomandava, inter alia, al Comitato dei Ministri:
«c. di considerare la possibilità di armonizzare la legislazione degli Stati membri nell’interesse di mantenere il diritto di voto dei loro cittadini residenti in un altro Stato membro in relazione a consultazioni elettorali e referendarie, specialmente al fine di consentire loro di votare per corrispondenza o attraverso le missioni diplomatiche o consolari;
d. di prevedere, se opportuno, la predisposizione di un Protocollo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, con il quale gli Stati membri si impegnino a rispettare il diritto di voto dei loro cittadini residenti in un altro Stato membro, astenendosi dall’impedire l’esercizio del loro diritto di voto con qualsiasi misura.»
40. Nella raccomandazione 1410 (1999) sui legami tra gli europei residenti all’estero e i loro paesi di origine, l’Assemblea rilevava che “diverse decine di milioni” di europei vivevano fuori dei loro paesi di origine e continuava:
«3. L’Assemblea crede che rientri nell’interesse degli Stati assicurare che i loro cittadini continuino a esercitare la loro nazionalità in maniera attiva, in modo tale che non diventi solamente una nazionalità passiva, se non addirittura una questione essenzialmente affettiva, e che questi cittadini possano, di fatto, svolgere un ruolo importante, facendo da tramite, nei paesi di accoglienza, e adoperandosi per migliori relazioni politiche, culturali, economiche e sociali tra il loro paese di origine e il paese in cui vivono.»
41. Essa raccomandava al Comitato dei Ministri:
«iii. di elaborare una raccomandazione agli Stati membri intesa a favorire la partecipazione volontaria dei loro espatriati alla vita politica, sociale e culturale dei loro paesi di origine, mediante l’introduzione e l’armonizzazione di specifiche modalità di rappresentanza, quali il diritto di voto senza restrizioni o la rappresentanza parlamentare e istituzionale per il tramite di vari consigli consultivi...
...
v. di invitare gli Stati membri:
...
c. a elaborare, a livello nazionale, un’analisi approfondita e sistematica delle diverse situazioni dei loro espatriati, allo scopo di coordinare, a livello europeo, le loro politiche in materia di relazioni con i loro cittadini all’estero e armonizzare le modalità di rappresentanza istituzionale e politica degli espatriati, ad esempio prevedendo un vero e proprio status di espatriato mediante strumenti giuridici adeguati;
d. a tenere conto degli interessi dei loro espatriati nell’elaborazione delle linee politiche e nelle prassi nazionali riguardanti:
...
iii. il diritto di votare in loco alle elezioni del paese di origine;
iv. il diritto dei cittadini residenti all’estero di votare in ambasciate e consolati nei paesi di accoglienza;
...»
42. Nella raccomandazione 1650 (2004) sui legami tra i cittadini europei residenti all’estero e i loro paesi di origine, l’Assemblea osservava che la questione dei legami tra i paesi di origine e i loro cittadini residenti all’estero era un problema relativamente nuovo, che riguardava in particolare l’Europa centrale e orientale. Aggiungeva che i rapporti erano di natura diversa, a volte stretti e istituzionalizzati, a volte distaccati e informali, e che non esisteva alcuna armonizzazione in questo campo a livello paneuropeo. Proseguiva:
«4. L’Assemblea parlamentare ritiene che rientri nell’interesse degli Stati assicurare che i propri cittadini espatriati continuino a esercitare attivamente i diritti connessi alla loro nazionalità e che contribuiscano, in vario modo, allo sviluppo politico, economico, sociale e culturale dei loro paesi di origine.»
43. Nella raccomandazione si osservava altresì che l’espatrio era il risultato della crescente globalizzazione e che doveva essere visto come l’espressione positiva della modernità e del dinamismo, che comportava vantaggi economici reali sia per i paesi di accoglienza, sia per i paesi di origine. L’Assemblea lamentava che alla raccomandazione 1410 (1999) non era stato dato seguito e raccomandava al Comitato dei Ministri di invitare gli Stati membri, inter alia:
«c. a tenere conto dell’interesse dei loro espatriati all’adozione di decisioni politiche, in particolare riguardo a questioni di nazionalità; diritti politici, incluso il diritto di voto; diritti economici, inclusi i diritti in materia di tassazione e pensione; diritti sociali, inclusi gli ammortizzatori sociali; e diritti culturali ...»
44. Inoltre raccomandava al Comitato dei Ministri:
«ii. di promuovere uno scambio di opinioni e di cooperazione tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa riguardo a misure politiche, giuridiche, economiche, sociali e culturali finalizzate a rafforzare i legami tra gli espatriati europei e i loro paesi di origine;
iii. di rivedere i modelli esistenti in materia di relazioni tra gli espatriati e i loro paesi di origine, allo scopo di presentare proposte per l’introduzione di misure giuridicamente vincolanti a livello europeo ...»
45. Nella risoluzione 1459 (2005) sull’abolizione delle restrizioni al diritto di voto, l’Assemblea sottolineava, innanzi tutto, l’importanza del diritto di elettorato attivo e passivo come condizione prioritaria essenziale per tutelare gli altri diritti civili e politici fondamentali sanciti dal Consiglio d’Europa. Osservava che i diritti elettorali erano il fondamento stesso della legittimità democratica e della rappresentatività del processo politico e considerava che essi, pertanto, dovessero evolvere con il progredire delle società moderne verso una democrazia sempre più ampia. Affermava:
«3. L’Assemblea ritiene che, in via di principio, debba essere accordata priorità a riconoscere eguale, libero ed effettivo diritto di voto al maggior numero possibile di cittadini, a prescindere dalla loro origine etnica, dalle loro condizioni di salute, dal loro status di membri delle forze armate o dai loro precedenti penali. Dovrebbe essere accordata giusta considerazione al diritto di voto dei cittadini residenti all’estero.»
46. La risoluzione continuava:
«7. Vista l’importanza del diritto di voto in una società democratica, gli Stati membri del Consiglio d’Europa dovrebbero consentire ai loro cittadini residenti all’estero di votare alle elezioni nazionali, tenendo presente la complessità dei diversi sistemi elettorali. Dovrebbero adottare misure adeguate per facilitare il più possibile l’esercizio del diritto di voto... Gli Stati membri dovrebbero collaborare reciprocamente a tal fine e astenersi dal frapporre ostacoli non necessari nel cammino per l’effettivo esercizio del diritto di voto da parte dei cittadini stranieri che risiedono nel loro territorio.»
47. In conclusione, l’Assemblea invitava gli Stati membri e osservatori interessati a:
«b. concedere i diritti elettorali a tutti i loro cittadini (nazionali), senza imporre requisiti di nazionalità;
c. facilitare l’esercizio dei diritti elettorali degli espatriati prevedendo procedure di voto per corrispondenza ...»
48. Nella successiva raccomandazione 1714 (2005) sull’abolizione delle restrizioni al diritto di voto, l’Assemblea invitava il Comitato dei Ministri a lanciare un appello agli Stati membri e osservatori affinché, inter alia, rivedessero gli strumenti esistenti allo scopo di valutare l’eventuale necessità di elaborare una convenzione del Consiglio d’Europa per migliorare la cooperazione internazionale e facilitare l’esercizio del diritto di voto da parte degli espatriati.
49. Nella risoluzione 1591 (2007) sul voto a distanza (cioè sull’esercizio del diritto di voto quando si è assenti dal paese) l’Assemblea rammentava che il diritto di voto era una libertà essenziale in ogni sistema democratico e invitava gli Stati membri a introdurre il voto a distanza.
50. Nel 2008, l’Assemblea adottava due risoluzioni e due corrispondenti raccomandazioni sullo stato della democrazia in Europa: la prima sulle specifiche sfide che le democrazie europee erano chiamate ad affrontare (risoluzione 1617 (2008) e raccomandazione 1839 (2008)) e la seconda sulle misure per migliorare la partecipazione democratica dei migranti (risoluzione 1618 (2008) e raccomandazione 1840 (2008)). In esse, l’Assemblea ricordava che essenza della democrazia era la partecipazione, diretta o indiretta, di tutte le persone interessate da una decisione al suo processo di adozione. Pertanto, considerava la rappresentatività di cruciale importanza e reputava inaccettabile che una parte considerevole della popolazione fosse esclusa dal processo democratico. Osservava altresì che erano presenti oltre sessantaquattro milioni di migranti in Europa e che il loro numero in costante aumento implicava la crescente necessità di assicurare loro una “giusta parte” nel processo democratico. Se, da un lato, l’Assemblea focalizzava l’attenzione sull’importanza della partecipazione dei migranti al processo politico del paese di accoglienza, dall’altro, osservava che era altrettanto importante per i migranti la partecipazione democratica nei loro paesi di origine.
51. Nella risoluzione 1696 (2009) sull’impegno delle diaspore europee, l’Assemblea osservava che le politiche adottate per gestire le molteplici sfide e opportunità emerse con la migrazione non avevano tenuto il passo con lo sviluppo di questo fenomeno. Ricordando che negli ultimi quindici anni aveva affrontato il problema degli europei residenti all’estero e dei loro legami con la madrepatria, continuava così:
«4. L’Assemblea ritiene essenziale trovare e mantenere un giusto equilibrio tra il processo di integrazione nelle società di accoglienza e i legami con il paese di origine. E’ convinta che considerare i migranti non solo lavoratori o attori economici, ma anche protagonisti a livello politico, possa valorizzare il riconoscimento della loro capacità di promuovere e diffondere i valori democratici. Il diritto di elettorato attivo e passivo nei paesi di accoglienza e l’opportunità di partecipare a organizzazioni non governative europee democraticamente gestite può consentire alle diaspore di sostenere un sistema di governance democratico e responsabile nel loro paese di origine. Dovrebbero pertanto essere incoraggiate quelle politiche intese a concedere ai migranti i diritti e i doveri derivanti dal loro status di cittadini o residenti di entrambi i paesi.
5. L’Assemblea nota con rammarico che, nonostante i suoi persistenti appelli a rivedere gli esistenti modelli in materia di relazioni tra espatriati e i loro paesi di origine, i rapporti tra gli Stati membri del Consiglio d’Europa e le loro diaspore sono tutt’altro che armonizzati. Molti Stati membri dell’Europa centrale e orientale stanno iniziando solo ora a riconoscere le potenzialità e gli altri vantaggi derivanti da un impegno più istituzionalizzato delle loro diaspore, specialmente nel contesto dell’attuale crisi economica globale.
6. L’Assemblea ribadisce che rientra nell’interesse degli Stati membri assicurare che le loro diaspore continuino a esercitare attivamente i diritti connessi alla loro nazionalità e che contribuiscano in vario modo allo sviluppo politico, economico, sociale e culturale dei loro paesi di origine. E’ convinta che la globalizzazione e il crescente fenomeno della migrazione possano avere un impatto positivo sotto diversi aspetti nei paesi di accoglienza e contribuire a costruire società diverse, tolleranti e multiculturali.»
52. Gli Stati membri, in qualità di paesi di origine, venivano incoraggiati ad adottare una serie di iniziative politiche, tra cui incentivi civili e politici:
«9.1.1. per sviluppare istituzioni ed elaborare politiche volte ad armonizzare al massimo i diritti politici, economici, sociali e culturali delle diaspore con quelli della popolazione autoctona;
9.1.2. per facilitare l’acquisizione o il mantenimento del diritto di voto offrendo la possibilità di votare alle elezioni nazionali fuori del proprio paese;
...»
53. La corrispondente raccomandazione (1890 (2009)) richiamava le precedenti raccomandazioni in materia e incaricava il Comitato europeo sulle migrazioni:
«5.2.1. di definire lo status, i diritti e gli obblighi delle diaspore in Europa, sia nei loro paesi di origine sia nei paesi di accoglienza;
...
5.2.3. condurre uno studio sull’esperienza degli Stati membri nell’allestimento di uffici governativi per le diaspore e sull’esperienza di concedere il diritto di voto alle diaspore e l’accesso ad altri meccanismi di partecipazione politica;
...»
54. Infine, nella sua risoluzione 1897 (2012) sulla garanzia di maggiore democrazia alle elezioni, l’Assemblea invitava gli Stati membri a promuovere la partecipazione dei cittadini al processo elettorale, in particolare, inter alia:
«8.1.12. consentendo a tutti i cittadini di esercitare il loro diritto di voto per procura, per corrispondenza oppure on-line, a condizione che sia garantita la segretezza e la sicurezza del voto; agevolando la partecipazione dei cittadini residenti all’estero al processo elettorale, soggetta a restrizioni previste dalla legge, quali la durata del periodo di residenza all’estero, assicurando al contempo che, in caso di allestimento di seggi elettorali all’estero, vengano istituiti sulla base di criteri trasparenti; garantendo il diritto di voto dei gruppi vulnerabili (persone con disabilità, analfabeti, etc.) adattando seggi e materiale elettorali alle loro esigenze; abolendo quelle disposizioni giuridiche che prevedono una generale, automatica e indiscriminata perdita del diritto di voto da parte di tutti i detenuti in espiazione pena, indipendentemente dalla natura o dalla gravità del reato commesso;»
55. In alcuni dei testi sopra citati, l’Assemblea affrontava anche la questione della partecipazione politica dei migranti nei paesi di accoglienza (si veda inoltre la raccomandazione 1500 (2001) sulla partecipazione dei migranti e residenti stranieri alla vita politica negli Stati membri).
B. Il Comitato dei Ministri
56. In risposta alla raccomandazione 1650 (2004) sui legami tra gli europei residenti all’estero e i loro paesi di origine (paragrafi 42-44 supra), il Comitato dei Ministri commentava che la raccomandazione sollevava importanti e puntuali questioni che dovevano essere prese seriamente in considerazione e pertanto le portava all’attenzione dei governi degli Stati membri. Il Comitato dei Ministri condivideva con l’Assemblea l’opinione che il crescente fenomeno dell’espatrio poteva essere una conseguenza positiva della globalizzazione che contribuiva a costruire società diverse, tolleranti e multiculturali e riconosceva il ruolo che i migranti potevano svolgere come vettori di sviluppo per entrambi i paesi, sia per quello di origine, sia per quello di destinazione. Concordava inoltre che era necessario trovare e mantenere un giusto equilibrio tra l’integrazione nelle società di accoglienza e i legami con il paese di origine e incaricava il Comitato europeo sulle migrazioni di esaminare i meccanismi concreti collegati ai processi migratori a livello paneuropeo, allo scopo di individuare le misure giuridiche che potevano contribuire a raggiungere questo equilibrio.
57. In risposta alla raccomandazione 1714 (2005) sull’abolizione delle restrizioni al diritto di voto (paragrafo 47 supra), il Comitato dei Ministri conveniva che l’abolizione delle esistenti restrizioni al diritto di voto doveva essere oggetto di ulteriori attività del Consiglio d’Europa. Inoltre concordava sulla necessità che gli Stati membri adottassero misure idonee a facilitare l’esercizio del diritto di voto dei loro cittadini residenti all’estero, ad esempio, mediante il voto per corrispondenza, presso i consolati oppure on-line. Tuttavia, non riteneva urgente l’elaborazione di una convenzione per migliorare la cooperazione internazionale in materia.
58. Nella dichiarazione finale adottata in occasione dell’8a Conferenza dei Ministri responsabili per le questioni migratorie, tenutasi in seno al Consiglio d’Europa il 4 e il 5 settembre 2008 sul tema “migrazioni economiche, coesione sociale e sviluppo: verso un approccio integrato”, il Comitato dei Ministri riconosceva che Consiglio d’Europa aveva le potenzialità per sviluppare politiche olistiche e coerenti in materia di migrazione basate sui diritti dell’uomo. La relazione tematica redatta come riferimento principale per la Conferenza conteneva un capitolo sulle migrazioni e sulla coesione sociale. In merito alla questione dei legami tra il migrante e il paese di origine, nella relazione si leggeva:
«286. Allo stesso tempo, gli immigrati permanenti e di lungo periodo tendono sempre più a mantenere molteplici legami sociali, economici e politici, talvolta anche la doppia cittadinanza, sia con i paesi di accoglienza, sia con quelli di origine, creando [relazioni, N.d.T.] sociali e comunità che trascendono i confini geografici, culturali e politici. Inoltre, i migranti stanno sviluppando attività transnazionali e competenze multiculturali e multilinguistiche. Anche queste caratteristiche evolutive della migrazione internazionale devono essere prese in considerazione nell’elaborazione di linee politiche e prassi volte a garantire l’inclusione e la coesione sociale nei paesi europei.»
59. La relazione commentava anche la comparsa del fenomeno del “transnazionalismo” in materia di migrazione:
«386. ... il termine transnazionalismo si riferisce a quei processi con i quali i migranti sviluppano molteplici legami sociali tra la società dalla quale provengono e la società che li accoglie, stabilendo comunità sociali che trascendono i confini geografici, culturali e politici. Sempre più persone mantengono molteplici identità, rapporti transnazionali e la doppia o multipla cittadinanza. Un numero sempre maggiore di migranti organizza la propria vita in rapporto a due o più società e sviluppa attività transnazionali e competenze multiculturali e multilinguistiche. La doppia cittadinanza e la ‘cittadinanza’ europea rispecchiano una maggiore libertà di circolazione, società multiculturali, mobilità lavorativa, attività in due o più paesi etc... Una circolazione migratoria in aumento nell’area europea che rispecchia il graduale manifestarsi di una cittadinanza cosmopolita, interculturale e globale.»
C. La Commissione di Venezia
60. La Commissione Europea per la democrazia attraverso il diritto («Commissione di Venezia») nel corso della 51a sessione plenaria svoltasi dal 5 al 6 luglio 2002 adottava le Linee guida per le elezioni. Quanto al principio del suffragio universale, le Linee guida prevedevano:
«Il suffragio universale implica in principio che tutti gli esseri umani abbiano il diritto di voto e siano eleggibili. Tuttavia, tale diritto può e dovrebbe essere sottoposto ad alcune condizioni...»
61. Queste condizioni includevano requisiti di età, nazionalità, residenza e altri motivi che determinano la perdita del diritto di voto. Quanto alla residenza, nelle Linee guida si osservava:
«i. può essere previsto un requisito di residenza;
ii. la residenza è intesa come il luogo di soggiorno abituale;
iii. può essere imposto ai cittadini l’obbligo di un determinato periodo di residenza soltanto per le elezioni regionali;
iv. questo periodo non dovrebbe superare i 6 mesi; un periodo più lungo può essere previsto unicamente al fine di garantire la tutela delle minoranze nazionali;
v. la titolarità del diritto di elettorato attivo e passivo può essere accordata a tutti i cittadini residenti all’estero.»
62. Le Linee guida venivano successivamente incluse, unitamente al rapporto esplicativo, nel Codice di buona condotta in materia elettorale, adottato dalla Commissione di Venezia nel corso della sua 52a sessione plenaria svoltasi dal 18 al 19 ottobre 2002.
63. Nel corso della 61a sessione plenaria, che ha avuto luogo dal 3 al 4 dicembre 2004, la Commissione di Venezia approvava due rapporti sull’abolizione delle restrizioni al diritto di voto alle elezioni generali (CDL-AD (2005) 012 e CDL-AD (2005) 011). Uno dei due conteneva alcune riflessioni sul diritto di voto degli espatriati nei loro paesi di origine. Osservava:
«28. La maggioranza dei cittadini dei paesi europei che lavorano o si trovano temporaneamente all’estero sono iscritti nelle liste elettorali del loro paese di origine. Queste persone sono iscritte generalmente in base al loro ultimo luogo di residenza prima della partenza per l’estero. Ciò indica chiaramente l’intenzione del legislatore di usare la residenza come fondamento per l’iscrizione dei cittadini (aventi diritto di voto) nelle liste elettorali ...»
64. Continuava:
«31. I fatti sopra descritti sollevano un interrogativo: perché la maggior parte degli Stati decide di adottare il criterio che collega il diritto di voto di un cittadino alla sua residenza? Il metodo adottato ai fini dell’iscrizione degli elettori determina la distribuzione dei seggi elettorali e, di conseguenza, si riflette sulla configurazione dei distretti elettorali. Ma i cittadini che si trovano all’estero il giorno delle elezioni negli Stati membri del Consiglio d’Europa possono esercitare il loro diritto di voto negli uffici diplomatici e consolari oppure via mail. Tuttavia, secondo la legislazione di questi stessi paesi, essi dovrebbero fare ritorno nel loro paese e votare nel seggio elettorale del comune in cui avevano la loro ultima residenza prima di recarsi all’estero. Non tutti potrebbero essere in grado di farlo.
32. È nostra opinione che il paese di origine debba trovare una formula per ricomprendere questa categoria di elettori che risiedono all’estero e che desiderano esercitare il loro diritto di voto, ma che non possono recarsi nel loro paese il giorno delle elezioni. Spetta al cittadino decidere se desidera o meno esercitare questo suo diritto. Lo stesso approccio dovrebbe essere applicato al requisito giuridico per il suffragio passivo ... Questo tipo di approccio è particolarmente importante per quei paesi che hanno un numero elevato di cittadini residenti all’estero, i quali, allo stesso tempo, mantengono rapporti con [lo] Stato ...»
65. In un successivo parere espresso dalla Commissione di Venezia nel mese di ottobre del 2005 in merito alla raccomandazione 1714 (2005) dell’Assemblea (paragrafo 47 supra) si osservava:
«3. Il diritto di voto, che è uno dei diritti politici essenziali, è fondamentale anche per l’adempimento di una serie di diritti civili e sociali. I principi di universalità, uguaglianza, libertà e scrutinio segreto delle elezioni sono i quattro pilastri del patrimonio elettorale europeo e sono introdotti nelle costituzioni e nella legislazione in materia elettorale degli Stati membri e osservatori del Consiglio d’Europa. A questo proposito l’abolizione delle esistenti restrizioni al diritto di voto dovrebbe interessare gli Stati e servire altresì da stimolo per ulteriori attività del Consiglio d’Europa e di altre organizzazioni internazionali.
4. In alcuni Stati membri e osservatori del Consiglio d’Europa, l’attuazione degli standard esistenti e dei principi generali è fortemente influenzata da costumi e tradizioni, ma soprattutto dal livello della cultura politica. In alcuni casi e in determinate situazioni sono state introdotte nei paesi europei e altrove varie norme e prassi che limitano il diritto di voto a talune categorie di persone. Tali restrizioni sono problematiche sotto il profilo dei diritti dell’uomo. Le istituzioni europee e, in questo caso, l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa stanno lavorando per superare queste restrizioni.»
66. Il parere concludeva che la Commissione di Venezia stava seguendo i risultati positivi raggiunti in materia di elezioni democratiche e diritto di voto, trattandosi di uno dei diritti dell’uomo basilari che avrebbe continuato a influenzare i progressi della legislazione internazionale e nazionale.
67. Un rapporto sulla Electoral Law and Electoral Administration in Europe, adottato dalla Commissione di Venezia nel giugno 2006 (CDL-AD (2006) 018), osservava per quanto riguarda la questione degli elettori all’estero:
«57. Il diritto di votare dall’estero, vale a dire il riconoscimento del diritto di voto ai cittadini residenti all’estero, è un fenomeno relativamente nuovo. Persino nelle democrazie di vecchia data, i cittadini residenti in paesi stranieri non avevano diritto di voto fino agli anni Ottanta (es. Repubblica federale di Germania e Regno Unito) oppure fino agli anni Novanta (es. Canada e Giappone). Nel frattempo, però, molte delle nuove democrazie emergenti in Europa hanno introdotto disposizioni legislative per votare dall’estero (voto fuori dal paese, voto all’estero). Sebbene non sia ancora una prassi comune in Europa, l’introduzione del diritto di voto dall’estero potrebbe essere presa in considerazione, se non addirittura già attuata. Tuttavia, devono essere adottate misure di tutela al fine di garantire l’integrità del voto...»
68. Nel giugno 2011 la Commissione di Venezia adottava un rapporto sul voto all’estero (CDL-AD (2011) 022). Il rapporto sottolineava la complessità della questione del diritto di voto degli elettori all’estero e indicava che rientrava nell’ambito della sovranità dello Stato decidere di riconoscere il diritto di voto ai propri cittadini residenti all’estero. Il rapporto individuava i seguenti argomenti a favore del voto all’estero:
«63. Il riconoscimento giuridico del cittadino si fonda sul principio della ‘nazionalità’. I cittadini di un paese pertanto godono, in via di principio, di tutti i diritti civili riconosciuti in detto Stato.
64. Il principio del ‘voto all’estero’ permette ai cittadini che risiedono fuori del territorio del loro paese di origine di continuare a partecipare ‘a distanza’ alla vita politica del loro paese...
65. Il voto all’estero garantisce l’uguaglianza dei cittadini che vivono nel territorio nazionale e di quelli che sono espatriati.
66. Esso garantisce che i cittadini mantengano i legami con il loro paese di origine e alimenta il loro sentimento di appartenenza a una nazione, di cui fanno parte a prescindere dalle circostanze geografiche, economiche o politiche.»
69. Nel trattare la natura e gli effetti delle restrizioni imposte, il rapporto osservava:
«70. Per quegli Stati che hanno un elevato numero di cittadini residenti all’estero che potrebbero sensibilmente influenzare, con il voto, i risultati elettorali, sembra più opportuno prevedere una loro rappresentanza in parlamento tramite un numero predefinito di parlamentari da loro eletti ...
71. Considerato che è del tutto eccezionale, per lo meno nel caso di elezioni nazionali, che i cittadini stranieri godano del diritto di voto nel paese di residenza, i cittadini residenti all’estero rischiano di non potere votare in nessuno luogo, se non è loro riconosciuto il diritto di voto nel paese di origine. Negare loro questo diritto equivale pertanto a una deroga al diritto di voto. Dovrebbe essere possibile trovare una soluzione più conforme al principio di proporzionalità, prevedendo alcune restrizioni al diritto di voto dei cittadini residenti all’estero.
72. Le restrizioni di natura formale o legate a modalità di voto rendono possibile escludere coloro che non hanno più legami con il paese di origine – che probabilmente non voterebbero comunque. Il semplice fatto di pretendere che l’elettore sia iscritto in una lista elettorale, generalmente per un periodo di tempo limitato, implica già un’azione da parte del potenziale elettore.
73. Ci si potrebbe chiedere se, invece di escludere completamente i cittadini residenti all’estero, non sarebbe preferibile restringere il diritto di voto a coloro che hanno vissuto nel paese per un certo periodo di tempo e porre un limite temporale durante il quale mantengono il diritto di voto dopo avere lasciato il paese ...»
70. Quanto alla perdita del diritto di voto dopo un determinato periodo di assenza, il rapporto aggiungeva:
«76. ... sarebbe comunque preferibile riconsiderare la situazione, anziché prevedere la perdita pura e semplice del diritto di voto.»
71. Il rapporto concludeva che le prassi nazionali in materia di diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e del suo esercizio erano tutt’altro che uniformi in Europa. Tuttavia, l’evoluzione legislativa indicava un orientamento favorevole al voto all’estero, per lo meno per quanto riguardava le elezioni nazionali, in relazione a quei cittadini che avevano mantenuto legami con il paese di origine. La Commissione ammetteva che il diniego del diritto di voto ai cittadini residenti all’estero oppure l’introduzione di restrizioni a tale diritto costituiva una limitazione del principio del suffragio universale. Ciononostante, non riteneva in questa fase che i principi del patrimonio elettorale europeo richiedessero l’introduzione di tale diritto e, segnatamente, del diritto di tutti gli espatriati di votare nello Stato di cui erano cittadini, senza imporre alcun requisito di residenza. La Commissione, tuttavia, suggeriva, in considerazione della mobilità dei cittadini europei, che gli Stati adottassero un approccio positivo rispetto al diritto di voto dei cittadini residenti all’estero, dal momento che questo diritto promuoveva lo sviluppo di una cittadinanza nazionale ed europea.
IV. PRASSI NEGLI STATI MEMBRI DEL CONSIGLIO D’EUROPA
72. Nell’ambito del recente rapporto della Commissione di Venezia sul voto all’estero (paragrafi 68-71 supra), è stata condotta una revisione della legislazione e della prassi dei quarantasette Stati membri del Consiglio d’Europa. Da questa e altre informazioni a disposizione della Corte, è possibile ricavare una panoramica generale del diritto dei non residenti di votare alle elezioni nazionali nel paese di cui sono cittadini.
73. In tre Stati, il voto dei non residenti è vietato o limitato a una categoria molto ristretta di persone (Armenia, Irlanda e Malta).
74. In trentacinque Stati non sono previste limitazioni al periodo di assenza dal paese (Albania, Andorra, Austria, Azerbaijan, Belgio, Bulgaria, Cipro, Repubblica Ceca, Croazia, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Islanda, Italia, Lettonia, Lituania, Lussemburgo, Moldova, Monaco, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Romania, Russia, San Marino, Slovacchia, Slovenia, Spagna, Svezia, Svizzera, Turchia e Ucraina).
75. Nove Stati permettono ai non residenti di votare, ma impongono delle restrizioni. Sette Stati limitano il diritto di voto all’estero ai cittadini che si trovano “temporaneamente” fuori dal paese (Bosnia ed Erzegovina, Danimarca, Ungheria, Liechtenstein, Montenegro, Serbia e ex Repubblica Jugoslava di Macedonia). In tre di questi Stati il termine “temporaneo” non è definito e ai non residenti non sono imposte particolari condizioni per dimostrare che la loro residenza all’estero è temporanea (Bosnia ed Erzegovina, Montenegro e Serbia). Due Stati accordano il diritto di voto agli elettori all’estero per un periodo di lunga durata, al termine del quale li privano di questo diritto (Germania, che revoca il diritto dopo venticinque anni, e Regno Unito).
76. Nei quarantaquattro Stati che consentono in varia misura ai non residenti di votare, le modalità del voto differiscono, in quanto alcuni permettono loro di votare per corrispondenza o per procura, altri chiedono di votare di persona presso ambasciate e consolati e altri ancora consentono loro di votare, ma solo di persona e nel proprio territorio nazionale (si veda Sitaropoulos e Giakoumopoulos c. Grecia [GC], n. 42202/07, §§ 32-45, CEDU 2012 per ulteriori dettagli).
IN DIRITTO
I. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 3 DEL PROTOCOLLO N. 1 ALLA CONVENZIONE
77. Il ricorrente lamenta che non gli è stato più consentito di votare nel Regno Unito e afferma che vi è stata una violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 che recita quanto segue:
«Le Alte Parti contraenti si impegnano a organizzare, a intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo.»
78. Il Governo si oppone a tale tesi.
A. Sulla ricevibilità
1. Esaurimento delle vie di ricorso interne
79. Il Governo sostiene che il ricorrente non ha esaurito le vie di ricorso interne, come richiesto dall’articolo 35 § 1 della Convenzione, visto che non ha chiesto il controllo giurisdizionale della regola dei quindici anni invocando la normativa dell’Unione Europea. A tale proposito, ha segnalato il procedimento di controllo giurisdizionale nella causa Preston (paragrafi 29-33 supra), nell’ambito del quale, al momento in cui il Governo ha presentato le proprie osservazione, era appena stata concessa l’autorizzazione a procedere.
80. Il ricorrente ha negato l’esistenza di un rimedio efficace disponibile che potesse fornire riparazione alla sua doglianza. Ha sottolineato che il ricorrente della causa Preston non stava cercando di far valere il suo diritto ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 per sostenere la sproporzione della privazione del diritto di voto, bensì invocava la normativa generale della Unione Europea. In ogni caso, non era d’accordo sul fatto che il procedimento offrisse ragionevoli prospettive di successo, nonostante fosse stata concessa l’autorizzazione a procedere.
81. La Corte osserva che il ricorso del ricorrente riguarda una previsione di diritto primario che regolamenta il diritto di voto alle elezioni parlamentari. Tale materia non rientra nelle competenze della normativa dell’Unione Europea. Nella causa Preston, il ricorrente tentava di impostare la questione come un problema riguardante il diritto alla libera circolazione per potersi avvalere della normativa dell’Unione Europea. Da ultimo, il suo tentativo è fallito, in quanto i giudici della High Court e della Court of Appeal decisero che non vi erano prove che la regola dei quindici anni interferisse con il diritto alla libera circolazione (paragrafi 30 e 33 supra). In ogni caso, viste le motivazioni addotte dalla Court of Appeal (come osservato nel paragrafo 33 supra) – motivazioni che trascendono la questione della libera circolazione – non si può affermare che il ricorrente avrebbe avuto delle ragionevoli prospettive di successo nel caso in cui avesse presentato una richiesta di controllo giurisdizionale.
2. Condizione di vittima
82. Il Governo asserisce che il ricorrente non è stato vittima della violazione dedotta non avendo presentato richiesta di iscrizione nel registro elettorale di tutte le elezioni parlamentari da quando è emigrato in Italia. Sostiene che la posizione è analoga a quella delle richieste presentate dai vedovi che si rivolgono alla Corte per l’accesso discriminatorio a vari benefici (si vedano, inter alia, Cornwell c. Regno Unito (dec.), n. 36578/97, 11 maggio 1999; e Hooper c. Regno Unito (dec.), n. 42317/98, 9 settembre 2008).
83. Il ricorrente afferma che l’esistenza della normative impugnata lo riguarda direttamente visto che ha risieduto al di fuori del Regno Unito per oltre quindici anni.
84. Al fine di poter presentare una richiesta ai sensi dell’articolo 34, una persona fisica, una organizzazione non governativa o un gruppo di privati devono poter dimostrare di essere vittime di una violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione. Per sostenere di essere vittima di una violazione, una persona deve essere direttamente interessata dalla misura impugnata: la Convenzione non prevede la presentazione di una actio popularis per l’interpretazione dei diritti che contiene né permette alle persone fisiche di presentare ricorsi su disposizioni di normativa nazionale semplicemente perché esse ritengono, anche nel caso in cui non sono direttamente interessate da essa, che tali disposizioni contravvengono alla Convenzione. Tuttavia, in assenza di una misura di attuazione individuale, una persona può affermare che una legge viola i suoi diritti, nel caso in cui essa gli richieda di modificare la sua condotta o lo esponga al rischio di essere perseguito, o quando faccia parte di una classe di persone esposte al rischio di essere direttamente interessate dalla legislazione (si vedano Burden c. Regno Unito [GC], n. 13378/05, §§ 33 e 34, 29 aprile 2008; e Tănase c. Moldova [GC], n. 7/08, § 104, CEDU 2010).
85. Il ricorrente, che risiede in Italia dal 1982, è attualmente escluso dal voto nel Regno Unito sulla base di disposizioni di legge che escludono da tale diritto coloro che risiedono all’estero per più di quindici. Non ha presentato alcuna richiesta di danni materiali né immateriali. Il suo interesse nel presentare il ricorso è limitato al punto di principio in questione, vale a dire alla compatibilità dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 con il diritto primario che esclude dal voto coloro che, come lui, hanno riseduto al di fuori del Regno Unito per più di quindici anni. A nulla è valsa la richiesta del ricorrente, presentata precedentemente al ricorso dinanzi alla Corte, di essere iscritto nel registro elettorale come un elettore all’estero che è stata destinata a fallire alla luce dei termini espliciti della Legge del 1985. Non vi sono dubbi sul fatto che egli appartenga a una classe di persone direttamente interessate dalla legislazione.
86. Visti la natura del ricorso e i termini del diritto primario, il ricorrente può sostenere di avere la condizione di vittima nonostante la mancanza di una misura di attuazione individuale nei suoi confronti (si veda Norris c. Irlanda, 26 ottobre 1988, §§ 31-34, serie A n. 142; e Burden, sopra citata, § 34).
3. Conclusioni sulla ricevibilità
87. Il ricorso non può essere respinto per mancato esaurimento delle vie di ricorso interne, o per mancanza della condizione di vittima. Non incorre in altri motivi di irricevibilità. È dunque opportuno dichiararlo ricevibile.
B. Sul merito
1. Argomenti delle parti
(a) Il ricorrente
88. Il ricorrente sostiene che non dovrebbe essere imposto alcun limite di tempo sul diritto dei cittadini dell’Unione Europea residenti all’estero di votare nel loro paese di origine fintanto che essi mantengano la cittadinanza di tale paese. Ricordando la decisione della Corte nella causa Doyle, sopra citata, afferma che i quattro fattori individuati per giustificare il requisito della residenza sono attualmente superati. La globalizzazione, la moderna tecnologia e le compagnie di viaggio low-cost rendono più facile per i cittadini residenti all’estero il mantenimento dei contatti con il loro paese di origine sia a distanza che attraverso visite frequenti. Coloro che ritengono che il requisito della residenza sia giustificato non riconoscono la realtà di molti cittadini che vivono all’estero nell’esercizio del loro diritto alla libera circolazione garantito dalla normativa dell’Unione Europea. Nonostante la loro residenza all’estero, i giornalisti possono continuare a lavorare per i quotidiani britannici, gli uomini d’affari possono essere assunti da società britanniche e gli avvocati possono fornire consulenze sulla normativa inglese. Malgrado la residenza all’estero di lungo termine, i cittadini britannici si possono ancora considerare domiciliati nel Regno Unito, cosa che riveste particolare importanza in materia fiscale e relativa alle successioni.
89. Il ricorrente afferma di aver mantenuto legami molto forti con il Regno Unito. E’ un militare in pensione dell’esercito britannico; riceve una pensione dallo Stato, versata su un conto bancario britannico; paga le tasse sulla sua pensione al Fisco; i membri della sua famiglia si trovano nel Regno Unito ed è membro di varie associazioni e organizzazioni nel Regno Unito; ed è il rappresentante in Italia di una organizzazione di ex militari britannici. Sottolinea di avere il diritto a far ritorno nel Regno Unito per stabilirvisi e per ricevere cure dal Servizio Sanitario Nazionale. Materie quali le pensioni, il credito, la normativa finanziaria, la tassazione e la sanità, sono tutte soggette a decisioni politiche nel Regno Unito e lo riguardano in prima persona.
90. Il ricorrente ha anche evidenziato che gli organismi del Consiglio d’Europa sono estremamente attivi in questa materia e sostengono l’esercizio della nazionalità e del diritto di voto da parte degli espatriati (paragrafi 38-71 supra). Ha menzionato il fatto che altri Stati membri concedono il voto dall’estero senza limitazioni ai loro cittadini.
91. La possibilità di ottenere la cittadinanza italiana non può rendere la regola dei quindici anni nel Regno Unito una limitazione ragionevole o proporzionata al diritto di voto. Sebbene il ricorrente abbia il diritto di mantenere la sua cittadinanza britannica, l’acquisizione della cittadinanza italiana comporterebbe altre conseguenze in virtù della normativa italiana che sarebbero negative per lui, compresa l’applicazione della normativa sulla successione italiana piuttosto che inglese. Inoltre, egli contesta la tesi secondo la quale potrebbe partecipare pienamente al processo democratico in Italia, spiegando di non essere in grado di leggere, scrivere o parlare italiano con la stessa competenza dei cittadini italiani.
92. Il ricorrente conclude che il limite di tempo imposto dallo Stato convenuto ha avuto l’effetto di privarlo completamente del diritto di voto. La perdita del diritto di voto corrisponde a una violazione molto grave dei diritti umani, e richiede che vi sia un collegamento percepibile e sufficiente tra la sanzione della privazione del diritto di voto di una persona e i fatti che la hanno causata. Contesta che la questione si pone al centro di un diritto fondamentale, la perdita del quale comporta gravi conseguenze. L’esiguo numero dei potenziali elettori all’estero che hanno avuto il tempo e che si sono preoccupati di iscriversi al registro elettorale (paragrafi 20-25 supra) dimostrano che vi è stato un insufficiente interesse pubblico per continuare ad escludere dal voto i cittadini residenti all’estero da più di quindici anni. La decisione nella causa Doyle deve essere riesaminata in quanto è chiaro che il requisito della residenza nel Regno Unito riduce la sostanza del diritto fondamentale del ricorrente a votare e determina una violazione dell’Articolo 3 del Protocollo n. 1.
(b) Il Governo
93. Il Governo non ritiene che la regola dei quindici anni sia incompatibile con l’articolo 3 del Protocollo n. 1. Fa riferimento all’ampio margine di apprezzamento che esiste in questa materia, e alla libertà di cui godono gli Stati di organizzare e gestire i loro sistemi elettorali in accordo con la loro idea di democrazia (citando Hirst c. Regno Unito (n. 2) [GC], n. 74025/01, § 61, CEDU 2005‑IX).
94. Secondo l’opinione del Governo, la giurisprudenza della Corte ha stabilito chiaramente che una condizione di residenza è in linea di principio, giustificabile come una limitazione proporzionata al diritto di voto (citando Hilbe, Melnychenko e Doyle, tutti sopra citati). Il periodo dei quindici anni imposto dal Regno Unito rispecchia l’idea che nel corso di un lungo periodo di assenza il legame di un individuo con il paese tenda ad assottigliarsi. L’esiguo numero dei non residenti che si iscrivono al registro elettorale fornisce sostegno a tale tesi. E’ innegabile che le decisioni del Governo riguardino una persona non residente assente per più di quindici anni in misura minore rispetto ai residenti. È pertanto legittimo concludere che anche la capacità dei non residenti di influenzare direttamente i processi democratici attraverso il voto dovrebbe diminuire con il trascorrere del tempo.
95. Il Governo è propenso ad accettare che una regola che impone un limite di tempo oltre il quale ad alcuni individui non è più consentito votare può essere percepita come una norma avente un impatto più forte su alcuni individui, che hanno effettivamente mantenuto stretti legami con il Regno Unito. Questa è una caratteristica inevitabile di una regola di generale applicazione. L’alternativa è quella di imporre una limitazione che varia a secondo dei casi particolari, magari che dipenda dagli effettivi legami con il Regno Unito, ma una limitazione di questo tipo sarebbe nella pratica molto difficile, se non addirittura impossibile, da gestire in modo equo. Il Parlamento ha studiato la questione diverse volte. A seguito di una ampia valutazione degli argomenti contrastanti, ha concluso che un limite di tempo prestabilito fosse adeguato e ha stabilito tale limite di tempo in quindici anni. Questo risulta essere un periodo considerevole e si potrebbe ritenere che limiti il diritto di voto in modo sproporzionato solo sulla base della considerazione che il voto dei non residenti debba essere permesso a prescindere dalla durata del periodo di assenza. Tuttavia tale considerazione si discosterebbe notevolmente dalla giurisprudenza attuale e comporterebbe una inaccettabile abrogazione del margine di apprezzamento in questa materia.
96. Il Governo ha evidenziato il fatto che, per quanto riguarda coloro che si sono trasferiti in un altro paese della Unione Europea, la linea politica espressa dalla normativa europea è quella di consentire la loro partecipazione in alcuni dei processi politici dello Stato in cui sono residenti al fine di agevolare la loro integrazione nella società di tale Stato. Nel caso di specie, il ricorrente avrebbe anche potuto acquisire la cittadinanza italiana che gli avrebbe conferito il diritto di votare alle elezioni italiane senza rinunciare alla sua cittadinanza britannica. Pertanto egli ha avuto una opportunità di partecipare pienamente alla vita politica del paese in cui ha scelto di vivere per trenta anni.
97. Le varie pronunce politiche degli organismi del Consiglio d’Europa non hanno messo in discussione la compatibilità della regola dei quindici anni. Anche se, ad esempio, l’Assemblea Parlamentare ha invitato gli Stati membri ad agevolare il voto dei non residenti, essa non ha mai suggerito che la Convenzione imponesse loro l’obbligo assoluto di farlo. Al contrario, ha riconosciuto che le limitazioni proporzionate al diritto di voto sono permesse. Il Comitato dei Ministri ha centrato la propria attenzione sulla partecipazione dei migranti alla vita politica dei paesi dove essi sono emigrati. Benché la Commissione di Venezia abbia concluso recentemente che l’esclusione dal diritto di voto dei cittadini che vivono all’estero costituisce una limitazione al principio del suffragio universale, essa non ritiene che i principi dell’eredità elettorale europea richiedano attualmente l’introduzione di tale diritto.
98. Il Governo ha pertanto invitato la Corte a non rilevare la violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1.
2. Gli argomenti della Corte
(a) Principi generali relativi al diritto di voto
99. L’articolo 3 del Protocollo n. 1 racchiude un principio caratteristico di una effettiva democrazia politica e di conseguenza è di primaria importanza nel sistema della Convenzione. Malgrado presenti una formulazione generale esso implica anche diritti individuali, compreso il diritto di voto e il diritto di candidarsi alle elezioni (si vedano Mathieu‑Mohin e Clerfayt c. Belgio, 2 marzo 1987, §§ 47 e 51, serie A n. 113; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 63).
100. Tuttavia, i diritti conferiti dall’articolo 3 del Protocollo n. 1 non sono assoluti. C’è spazio per limitazioni implicite e agli Stati Contraenti deve essere consentito un margine di apprezzamento in questa materia (si veda Hirst (n. 2), sopra citata, § 60). Perché una misura sia ritenuta compatibile con il diritto di voto, la Corte deve ritenersi soddisfatta che le condizioni alle quali il diritto di voto è soggetto non limitino il diritto al punto da comprometterne la stessa sostanza e da privarlo della sua efficacia; che siano imposte per un fine legittimo; e che i mezzi utilizzati non siano sproporzionati (si vedano Tănase, sopra citata, § 162; Hirst (n. 2), sopra citata, § 62; Yumak e Sadak c. Turchia [GC], n. 10226/03, § 109, 8 luglio 2008; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 64).
101. Il concetto di «limitazioni implicite» ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 è di capitale importanza per determinare la rilevanza degli scopi perseguiti dalle limitazioni sui diritti garantiti da tale disposizione (si vedano Mathieu-Mohin e Clerfayt, sopra citata, § 52; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 64). Visto che l’articolo 3 del Protocollo n. 1 non è limitato da una lista specifica di «scopi legittimi», gli Stati Contraenti possono giustificare una limitazione riferendosi a un qualunque fine che sia compatibile con il principio dello stato di diritto e con gli obiettivi generali della Convenzione (si vedano Ždanoka c. Lettonia [GC], n. 58278/00, § 115, CEDU 2006‑IV; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 64).
102. Nell’esaminare la proporzionalità della misura, si deve considerare che esistono moltissimi modi di organizzare e gestire i sistemi elettorali. Vi è una ricchezza di differenze, inter alia, nello sviluppo storico, nella diversità culturale e nel pensiero politico all’interno dell’Europa che ogni Stato Contraente deve trasferire nella propria idea di democrazia (si veda Hirst (n. 2), sopra citata, § 61; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 66). Questo significa che la proporzionalità della legislazione in materia elettorale (e di ogni limitazione sul diritto di voto) deve essere analizzata anche alla luce delle realtà socio-politiche di un dato paese. Inoltre, visto che la Convenzione è in primo luogo e soprattutto un sistema volto alla tutela dei diritti dell’uomo, la Corte deve prendere in considerazione i cambiamenti che si producono all’interno dello Stato convenuto, e degli Stati contraenti in generale, e rispondere a qualsivoglia opinione dominante che si trovi a emergere relativamente agli standard da raggiungere. A questo proposito uno dei fattori rilevanti per determinare la portata del margine di apprezzamento delle autorità deve essere l’esistenza o meno di un terreno comune tra le leggi degli Stati Contraenti, o persino tra le sue correnti di opinione (si vedano Hirst (n. 2), sopra citata, §§ 78, 81 e 84; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 66). Ai fini della valutazione sulla proporzionalità da parte della Corte è anche rilevante, sebbene non necessariamente decisivo, che la misura impugnata sia stata soggetta all’esame parlamentare (si vedano passim Hirst (n. 2), sopra citata, soprattutto §§ 78-79; Doyle, sopra citata; e Alajos Kiss c. Ungheria, n. 38832/06, § 41, 20 maggio 2010).
103. Infine, si deve rammentare che il diritto di voto non è un privilegio. Nel ventunesimo secolo la precondizione per uno Stato democratico deve essere a favore dell’inclusione (si vedano Hirst (n. 2), sopra citata, § 59; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 67). L’esclusione dal diritto di voto di qualsivoglia gruppo o categoria della popolazione in generale deve essere riconciliabile con gli scopi che sono alla base dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 (si vedano Ždanoka, sopra citata, § 105; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 67).
Qualsivoglia deviazione generale, automatica e indiscriminata dal principio del suffragio universale rischia di minare la validità democratica dell’assemblea legislativa eletta in questo modo e delle leggi da essa promulgate (si vedano Hirst (n. 2), § 62; e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 68).
(b) Principi generali relativi alle limitazioni imposte dal requisito della residenza
104. La Commissione, in una serie di cause che sono iniziate nel 1961, ha ritenuto che i ricorsi in cui venivano lamentate limitazioni del diritto di voto basate sulla residenza fossero irricevibili e manifestamente infondati (si vedano X. e altri c. Belgio, n. 1065/61, Decisione della Commissione del 18 settembre 1961, Yearbook Vol. 4, p. 269; X. c. Regno Unito, n. 7566/76, Decisione della Commissione dell’11 dicembre 1976, Decisions and Reports (D.R.) 9, p. 121; X. c. Regno Unito, n. 7730/76, Decisione della Commissione del 28 febbraio 1979, D.R. 15, p. 137; X. c. Regno Unito, n. 8873/80, Decisione della Commissione del 13 maggio 1982, D.R. 28, p. 99; Polacco e Garofalo c. Italia, n. 23450/94, Decisione della Commissione del 15 settembre 1997, non pubblicata; e Luksch c. Germania, n. 35385/97, Decisione della Commissione del 21 maggio 1997, D.R. 89B, p. 175).
105. Nelle cause che sono state presentate successivamente dinanzi alla Corte, essa ha ritenuto anche che l’imposizione di una limitazione collegata alla residenza fosse compatibile, in linea di principio, con l’articolo 3 del Protocollo n. 1 (si vedano Hilbe, Melnychenko e Doyle, tutte sopra citate). La giustificazione per la limitazione era basata su vari fattori: in primo luogo la presunzione che i cittadini non residenti fossero meno direttamente o meno continuativamente interessati ai problemi quotidiani del loro paese e ne fossero meno a conoscenza; in secondo luogo il fatto che i cittadini non residenti avessero una minore influenza sulla scelta dei candidati o sulla presentazione dei loro programmi elettorali; in terzo luogo la stretta connessione tra il diritto di voto alle elezioni parlamentari e il fatto di essere direttamente interessati dagli atti degli organi politici così eletti; e in quarto luogo la legittima preoccupazione che l’assemblea legislativa potesse dover limitare l’influenza dei cittadini che vivono all’estero nelle elezioni su questioni che, anche se dichiaratamente fondamentali, in primo luogo riguardavano le persone che vivono nel paese (si vedano Hilbe e Doyle, entrambe sopra citate; e Melnychenko, sopra citata, § 56). La Corte ha riconosciuto che è possibile che si verifichi un caso particolare in cui il ricorrente non abbia reciso i legami con il suo paese di origine e in cui alcuni dei fattori sopra indicati siano pertanto inapplicabili al suo caso. Tuttavia, ha ritenuto che la legge non può tenere conto di ogni caso particolare, ma deve prevedere una norma generale (si vedano Hilbe e Doyle, entrambe sopra citate), pur non ignorando mai completamente la possibilità che in alcune circostanze l’applicazione di una norma generale a un caso particolare può determinare una violazione della Convenzione.
106. Infine la Corte ha precedentemente accennato al fatto che la facilità con la quale un richiedente può acquisire la cittadinanza del suo Stato di residenza, e in questo modo esercitare il suo diritto di voto in quel determinato paese, può essere rilevante per la proporzionalità del requisito della residenza nel suo Stato di origine (si veda Doyle, sopra citata). La possibilità di acquisire una nuova cittadinanza non è, tuttavia, decisiva visto che l’acquisizione di tale cittadinanza può avere conseguenze sfavorevoli in altri settori della vita di una persona e che deve essere attribuito il giusto peso anche all’interesse del ricorrente di esprimere il suo voto nello Stato al quale si sente più strettamente legato.
(c) Applicazione dei principi generali ai fatti di causa
107. Né il ricorrente né il Governo hanno espressamente identificato lo scopo legittimo della limitazione nel caso di specie. Tuttavia, la Corte si ritiene soddisfatta del fatto che esso persegua lo scopo legittimo di circoscrivere il diritto di voto parlamentare a quei cittadini che mantengono uno stretto legame con il Regno Unito e che sarebbero pertanto più direttamente interessati dalle sue leggi (paragrafi 30 e 33 supra).
108. Il ricorrente ha affermato che la limitazione riduceva il suo diritto di voto al punto da comprometterne la stessa sostanza e da privarlo della sua efficacia. La Corte osserva che ai non residenti è permesso di votare alle elezioni nazionali per i quindici anni successivi alla loro emigrazione. Se il ricorrente tornasse a vivere nel Regno Unito, il suo diritto di voto come residente sarebbe ristabilito. In tali circostanze non può essere affermato che la limitazione nel caso di specie comprometta la stessa sostanza dei diritti del ricorrente ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1. La questione centrale del caso di specie, pertanto, riguarda la proporzionalità della limitazione imposta.
109. Il ricorrente non contestato la natura della limitazione imposta nel Regno Unito; né ha sollevato questioni relative al significato e alla portata del termine «residente» ai fini dell’articolo 1(3) della Legge del 1985; piuttosto ha affermato che qualsivoglia limitazione al voto alle elezioni nazionali basato sulla residenza è in se stesso sproporzionato. In tali circostanze la Corte deve anzitutto valutare se l’articolo 3 del Protocollo n. 1 richiede che gli Stati Contraenti garantiscano il diritto di voto ai cittadini non residenti (di seguito «non residenti») senza alcuna limitazione basata sulla residenza. Deve quindi analizzare se nel caso di specie la legislazione attuale, per la quale i non residenti sono privati del diritto di voto dopo quindici anni di non residenza, è una limitazione proporzionata al diritto di voto che raggiunge un punto di equilibrio tra gli interessi contrapposti. La causa di specie differisce dalla causa Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, in cui alla Corte è stato chiesto di valutare se l’articolo 3 del Protocollo n. 1 impone agli Stati l’obbligo di introdurre un sistema che consente ai cittadini espatriati di esercitare il loro diritto di voto dall’estero.
110. La motivazione principale del ragionamento adottato dalla Corte nella causa Doyle per giustificare l’imposizione di un requisito collegato alla residenza è rimasta invariata sin dalla decisione della Commissione del 1976 nella causa X. c. Regno Unito, sopra citata. Tuttavia non vi è dubbio che da allora, l’emigrazione sia aumentata in modo significativo. Allo stesso tempo, l’emergere di nuove tecnologie e di mezzi di trasporto più economici ha consentito agli emigranti di mantenere un maggiore grado di contatto con il loro Stato di cittadinanza rispetto a quanto sarebbe stato possibile per la maggior parte degli emigranti quaranta, o anche trenta, anni fa. Questo ha indotto un certo numero di Stati, compreso il Regno Unito, a emendare la loro legislazione per consentire per la prima volta ai non residenti di votare alle elezioni nazionali (paragrafi 15 et seq. e 67 supra). È pertanto opportuno esaminare la natura e la portata degli sviluppi a livello internazionale e all’interno delle normative degli Stati membri al fine di determinare se stia emergendo una tendenza, o possibilmente addirittura un consenso, che possa riguardare l’estensione del margine di apprezzamento conferito agli Stati in questa materia (paragrafo 102 supra).
111. È evidente che l’Assemblea Parlamentare del Consiglio d’Europa e più recentemente la Commissione di Venezia hanno cercato attivamente di risolvere i problemi della partecipazione al processo politico e del godimento dei diritti civili che sorgono a seguito delle emigrazioni. Già dal 1982, l’Assemblea ha raccomandato che il Comitato dei Ministri esplori la possibilità di armonizzare le legislazioni degli Stati membri a favore del mantenimento del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero (paragrafo 39 supra). Nel 1999 ha raccomandato che il Comitato dei Ministri invitasse gli Stati membri a prendere in considerazione gli interessi dei loro espatriati nell’adozione delle politiche e nelle condotte nazionali relative al diritto di voto nel paese di origine (paragrafo 41 supra). Ha riesaminato la questione nel 2004 e, oltre a reiterare la sostanza della raccomandazione del 1999, ha raccomandato che il Comitato dei Ministri considerasse la possibilità di avanzare delle proposte volte all’introduzione di misure legalmente vincolanti, a livello europeo, riguardanti le relazioni tra gli espatriati e il loro paese di origine (paragrafi 42-44 supra). In una risoluzione del 2005, l’Assemblea ha affermato che «debito riguardo» debba essere dato al diritto di voto ai non residenti e che gli Stati membri dovrebbero adottare misure che consentano ai non residenti di votare alle elezioni nazionali e facilitare l’esercizio di tale diritto (paragrafi 45-47). In una successiva raccomandazione, ha invitato gli Stati a riesaminare gli strumenti esistenti al fine di valutare la necessità di una Convenzione del Consiglio d’Europa su tale materia (paragrafo 48 supra). Risoluzioni e raccomandazioni gemelle nel 2008 hanno nuovamente portato l’attenzione sulla questione della partecipazione democratica dei non–residenti nei loro paesi di origine (paragrafo 50 supra). In una risoluzione del 2009, l’Assemblea ha espresso rincrescimento per la mancata armonizzazione da parte degli Stati in questa materia e ancora una volta li ha incoraggiati ad adottare iniziative politiche per perseguire l’armonizzazione e per concedere il voto al di fuori del paese (paragrafi 51-52 supra). Tuttavia, in una risoluzione più recente del 2012, l’Assemblea sembra aver accettato che la condizione basata sulla residenza all’estero potrebbe rappresentare una limitazione giustificata al diritto di voto per i non residenti (paragrafo 54 supra).
112. Pur riconoscendo la necessità di affrontare le sfide proposte nella sfera politica dalla migrazione, il Comitato dei Ministri non vede la necessità di uno strumento del Consiglio d’Europa che regolamenti il diritto di voto per i migranti (paragrafo 57 supra).
113. Il Codice di Buona Condotta in materia Elettorale della Commissione di Venezia del 2002 fa riferimento alla necessità di talune condizioni da imporre al diritto di voto e accetta che possa essere imposto il requisito della residenza. Prevede che il diritto di voto «possa» essere accordato a cittadini residenti all’estero (paragrafi 60-62 supra). Un rapporto sostenuto dalla Commissione nel 2004 richiamava l’attenzione sul crescente dibattito relativo all’esercizio del diritto di voto per i non residenti (paragrafi 63-64 supra). Il Rapporto della Commissione del 2006 sulla legge e amministrazione elettorale ha osservato che il diritto di voto all’estero non era ancora così comune in Europa (paragrafo 67 supra). Il suo rapporto sul voto dall’estero del 2011 riconosce che la concessione del diritto di voto ai non residenti è una materia di sovranità dello Stato. Tuttavia, elenca un certo numero di tesi a favore della concessione di tale diritto e individua la natura e gli effetti delle limitazioni imposte. Sebbene indichi che la determinazione di un limite di tempo per il mantenimento del diritto di voto dopo che un cittadino è emigrato sia preferibile rispetto alla completa esclusione dei non residenti, indica anche che persino nel primo caso, è preferibile che la situazione sia «riconsiderata» allo scadere del periodo di tempo piuttosto che il diritto di voto sia semplicemente perso. Per quanto riguarda la mancanza di uniformità delle prassi nazionali, la Commissione ha concluso che i principi dell’eredità elettorale europea non richiedono, attualmente, l’introduzione del diritto di voto per i non residenti. Tuttavia, suggerisce che gli Stati adottino un approccio positivo rispetto a tale diritto, in considerazione della mobilità dei cittadini europei (paragrafi 68-71 supra).
114. L’esame delle attività degli organismi del Consiglio d’Europa di cui sopra dimostra che esiste una crescente consapevolezza a livello europeo dei problemi posti dalla migrazione riguardo la partecipazione politica nei paesi di origine e di residenza. Tuttavia nessuno dei documenti esaminati porta a concludere che, allo stato attuale della normativa, gli Stati hanno l’obbligo di concedere ai non residenti un accesso illimitato al diritto di voto. Gli approcci diversi e le agende politiche dei vari organismi interessati rivelano una importante disparità negli approcci scelti. I documenti evidenziano che la questione del diritto di voto per i non residenti nei loro Stati di cittadinanza deve essere inquadrato nel più ampio contesto della discussione sulle attività politiche dei migranti in generale. Una questione chiave che deve essere ancora affrontata nell’ambito di tale discussione riguarda la scelta che si pone tra la focalizzazione dell’attenzione sulla promozione della partecipazione nello Stato di origine, nello Stato di residenza o in entrambi. Ulteriori questioni riguardano le modalità di esercizio del diritto di voto da parte dei non residenti, che fa sorgere considerazione pratiche e relative alla sicurezza. Il rapporto del 2011 della Commissione di Venezia ha dato un importante contributo al dibattito ma non ha raggiunto conclusioni definitive riguardo a come gli Stati membri dovrebbero cercare di sviluppare le loro leggi e prassi nei prossimi anni. La sfida che si pone a questo proposito non dovrebbe essere sottovalutata.
115. Passando ad esaminare le leggi e le prassi degli Stati membri in questa materia, si osserva una chiara tendenza a favore della concessione del voto ai non residenti, con quarantaquattro Stati che concedono il diritto di voto ai cittadini residenti all’estero per motivi diversi dal servizio di Stato (paragrafi 74-75 supra). Di questi, trentacinque Stati non escludono da questo diritto i cittadini cha abbiano risieduto all’estero per un certo periodo di tempo (paragrafo 74 supra). Nove Stati sembrano limitare tale diritto in riferimento alla durata della permanenza del cittadino all’estero (paragrafo 75 supra). Anche se esiste una maggioranza significativa di Stati a favore di un illimitato diritto di accesso dei non residenti al diritto di voto, gli orientamenti legislativi non sono sufficienti per affermare che esiste un approccio europeo comune relativo al diritto di voto per i non residenti. In particolare, non esiste un approccio comune che stabilisca l’entità degli obblighi dello Stato per consentire ai non residenti l’esercizio del diritto di voto (paragrafo 76 supra e Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 75). Non si può pertanto sostenere che le leggi e le condotte degli Stati membri abbiano raggiunto un livello in cui sia possibile identificare un approccio comune o un consenso a favore del riconoscimento di un illimitato diritto di voto per i non residenti. Sebbene la materia debba continuare ad essere oggetto di attenzione visto che la società democratica europea è in costante evoluzione, il margine di apprezzamento di cui godono gli Stati in questa materia rimane ancora molto ampio.
116. Per quanto riguarda la proporzionalità delle legislazione del Regno Unito, si è già rammentato che essa consente ai non residenti di votare per i quindici anni successivi al loro trasferimento in un altro paese, periodo di tempo non di poco conto. Che il ricorrente possa aver conservato individualmente un alto livello di contatto con il Regno Unito e avere una dettagliata conoscenza dei problemi quotidiani di tale paese alcuni dei quali lo riguardano personalmente non rende l’imposizione della regola dei quindici anni sproporzionata: pur richiedendo un attento esame, le misure generali che non consentono discrezionalità nella loro applicazione possono tuttavia essere compatibili con la Convenzione (si vedano James e altri, c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, § 68, serie A n. 98; Twizell c. Regno Unito, n. 25379/02, § 24, 20 maggio 2008; Amato Gauci c. Malta, n. 47045/06, § 71, 15 settembre 2009; Allen e altri c. Regno Unito (dec.), n. 5591/07, § 66, 6 ottobre 2009; Sitaropoulos e Giakoumopoulos, sopra citata, § 79; e paragrafo 103 supra. Si veda anche, mutatis mutandis, Ždanoka, sopra citata, §§ 114, 115(d) e 128). In considerazione del gravoso onere che verrebbe a pesare sullo Stato convenuto qualora quest’ultimo dovesse accertare per ogni richiesta di voto da parte di un non residente la presenza di un legame sufficientemente stretto con il paese (si vedano le conclusioni della High Court e della Court of Appeal nella causa Preston, nei paragrafi 30 e 33 supra), la Corte si ritiene soddisfatta del fatto che la misura generale, nel caso di specie, serva a promuovere la certezza del diritto e a evitare che si pongano problemi di arbitrarietà e incoerenza interna nella valutazione fatta caso per caso dei diversi interessi in gioco (si veda, mutatis mutandis, Evans c. Regno Unito [GC], n. 6339/05, § 89, CEDU 2007‑I). Infine la Corte ribadisce che il ricorrente non ha sollevato, neanche dinanzi ai tribunali nazionali, alcuna questione relativa alla possibile incertezza o mancanza di chiarezza del significato e della portata della parola «residente» ai fini della Legge del 1985 (paragrafo 109 supra e cfr. Melnychenko, sopra citata).
117. Inoltre, è stato ampiamente provato dinanzi alla Corte che il Parlamento ha cercato di bilanciare gli interessi contrastanti e di analizzare la proporzionalità della regola dei quindici anni (cfr. Hirst (n. 2), sopra citata, § 79; e Alajos Kiss, sopra citata, § 41). La questione del diritto di voto ai non residenti è stata esaminata in due occasioni dalla commissione Home Affairs Select Committee negli ultimi trenta anni, e in entrambe le occasioni è stato redatto un rapporto (paragrafi 16 e 20 supra). L’evoluzione delle idee in questo campo è dimostrata dal fatto che la conclusione raggiunta dal più recente rapporto del 1998 è stata diametralmente opposta alle conclusioni raggiunte nel rapporto del Comitato del 1982. A seguito di tali rapporti e di esercizi di consultazione, è stata presentata una legislazione in Parlamento che prima concedeva il diritto di voto ai non residenti nel 1985 e successivamente, nel 1989 e nel 2000, emendava il periodo di tempo (paragrafi 17-18 e 21 supra). La questione è stata dibattuta in Parlamento in varie occasioni dal 2000, nell’ambito degli emendamenti proposti a due disegni di legge sulla legge elettorale e, più specificatamente, di un breve dibattito sul diritto di voto ai non residenti (paragrafi 22-28 supra). Questo non significa che visto che una assemblea legislativa dibatte, magari anche ripetutamente, una questione e raggiunge una determinata conclusione sulla stessa, tale conclusione è necessariamente conforme alla Convenzione. Significa semplicemente che la Corte valuta tale dibattito al fine di decidere se è stato raggiunto un giusto punto di equilibrio tra gli interessi contrastanti. Con riferimento alla questione in esame, la Corte osserva che la materia è oggetto dell’analisi del Governo dello Stato convenuto.
118. In conclusione, visto il margine di apprezzamento di cui gode la assemblea legislativa nazionale nella regolamentazione delle elezioni parlamentari, la limitazione imposta dallo Stato convenuto al diritto di voto del ricorrente può essere considerato proporzionata allo scopo legittimo perseguito. La Corte si ritiene pertanto soddisfatta del fatto che la legislazione contestata raggiunga un giusto punto di equilibrio tra gli interessi in gioco, vale a dire, tra l’autentico interesse del ricorrente, in quanto cittadino britannico, di partecipare alle elezioni parlamentari del suo paese di origine e la politica legislativa scelta dallo Stato convenuto di limitare il diritto di voto parlamentare a quei cittadini con uno stretto legame con il Regno Unito e le cui leggi, pertanto li riguardano personalmente. Di conseguenza non vi è stata violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 alla Convenzione nel caso di specie.
II. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 14 DELLA CONVENZIONE IN COMBINATO DISPOSTO CON L’ARTICOLO 3 DEL PROTOCOLLO N. 1 ALLA CONVENZIONE
119. Il ricorrente lamenta inoltre, ai sensi dell’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l’articolo 3 del Protocollo n. 1, di essere stato discriminato in confronto ai cittadini britannici residenti nel Regno Unito. L’articolo 14 prevede:
«Il godimento dei diritti e delle libertà riconosciuti nella presente Convenzione deve essere assicurato senza nessuna discriminazione, in particolare quelle fondate sul sesso, la razza, il colore, la lingua, la religione, le opinioni politiche o quelle di altro genere, l’origine nazionale o sociale, l’appartenenza a una minoranza nazionale, la ricchezza, la nascita o ogni altra condizione»
120. Successivamente alla comunicazione del suo ricorso, il ricorrente sostiene anche di aver subito una discriminazione sulla base dell’età, in quanto le statistiche mostrerebbero «molto probabilmente» che una percentuale assai significativa di cittadini britannici che si sono trasferiti all’estero effettua tale trasferimento dopo la pensione.
121. Solo le disparità di trattamento basate su una caratteristica identificabile, o «condizione», possono determinare una discriminazione ai sensi dell’articolo 14. Inoltre, affinché si possa invocare l’articolo 14 vi deve essere una disparità di trattamento di persone in situazioni analoghe o estremamente simili. Tale disparità di trattamento è discriminatoria se non persegue uno scopo legittimo o se non esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (si veda, per esempio, Burden, sopra citata, § 60).
122. Nel caso di specie, non viene provato in alcun modo che la regola dei quindici anni discrimini il ricorrente sulla base dell’età. La Corte è inoltre soddisfatta del fatto che per i motivi esposti nell’ambito dell’esame della doglianza del ricorrente ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1, che giustificano l’imposizione del requisito della residenza, il ricorrente non può affermare di trovarsi in una posizione analoga a quella dei cittadini britannici residenti nel Regno Unito.
123. Le doglianze ai sensi dell’articolo 14 della Convenzione in combinato disposto con l’articolo 3 del Protocollo n. 1 sono di conseguenza manifestamente infondate e devono pertanto essere respinte in quanto irricevibili ai sensi dell’articolo 35 §§ 3 (a) e 4 della Convenzione.
III. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 2 DEL PROTOCOLLO N. 4 ALLA CONVENZIONE
124. Il ricorrente ha inoltre sostenuto, ai sensi dell’articolo 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione, di avere il diritto di scegliere il luogo di residenza senza essere privato del diritto di voto.
125. La Corte osserva che lo Stato convenuto non ha ratificato il Protocollo n. 4 alla Convenzione. La doglianza del ricorrente è pertanto incompatibile ratione personae con le disposizioni della Convenzione e dei suoi Protocolli e deve pertanto essere dichiarata irricevibile ai sensi dell’articolo 35 §§ 3 (a) e 4.
PER QUESTI MOTIVI LA CORTE ALL’UNANIMITÀ
1. Dichiara il ricorso relativo all’articolo 3 del Protocollo n. 1 ricevibile e il resto del ricorso irricevibile;
2. Dichiara che non vi è stata violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 della Convenzione.
Fatta in inglese, poi comunicata per iscritto il 7 maggio 2013, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del Regolamento della Corte.
Fatoş AracıIneta Ziemele
Cancelliere aggiuntoPresidente
Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del Regolamento della Corte, l’esposizione dell’opinione concordante del giudice Kalaydjieva.
I.Z.
F.A.
OPINIONE CONCORDANTE DEL GIUDICE KALAYDJIEVA
Condivido la conclusione che non vi sia stata violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1 della Convenzione nel caso di specie e sono disposto ad accettare la posizione del Governo del Regno Unito esposta nei paragrafi da 94 a 97 della sentenza ritenendola sufficientemente convincente ai fini delle «limitazioni implicite» ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1. L’esclusione dal diritto di voto dei cittadini che vivono all’estero è chiaramente basata sull’ipotesi che il loro interesse nella vita politica nazionale sia limitato e non vi è nulla nel caso di specie che renda tale ipotesi insensata. Ritengo inoltre corretto che il tentativo di analizzare individualmente il diverso livello di interesse mantenuto in ogni singolo caso richiederebbe l’adozione di misure pratiche che non sarebbero necessariamente giustificabili in considerazione del fatto che il loro impatto sarebbe comunque complessivamente limitato sul modo in cui le autorità «si impegnano a organizzare, a intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo».
La Corte ha precedentemente espresso la sua opinione che si riporta di seguito (si veda Sitaropoulos e Giakoumopoulos c. Grecia [GC], n. 42202/07, § 69, CEDU 2012):
«Per quanto riguarda le limitazioni al diritto di voto agli espatriati basate sul criterio della residenza, le istituzioni della Convenzione hanno accettato in passato che esse potessero essere giustificate da vari fattori: in primo luogo la presunzione che i cittadini non residenti fossero meno direttamente o meno continuativamente interessati ai problemi quotidiani del loro paese e ne fossero meno a conoscenza; in secondo luogo il fatto che i cittadini non residenti avessero una minore influenza sulla scelta dei candidati o sulla presentazione dei loro programmi elettorali; in terzo luogo la stretta connessione tra il diritto di voto alle elezioni parlamentari e il fatto di essere direttamente interessati dagli atti degli organi politici così eletti; e in quarto luogo la legittima preoccupazione che la assemblea legislativa potesse dover limitare l’influenza dei cittadini che vivono all’estero nelle elezioni su questioni che, anche se dichiaratamente fondamentali, in primo luogo riguardavano le persone che vivono nel paese (si veda Hilbe, sopra citata; si vedano anche X e Associazione Y. c. Italia, ricorso n. 8987/80, Decisione della Commissione del 6 maggio 1981, Decisions and Reports (DR) 24, p. 192, e Polacco e Garofalo c. Italia, n. 23450/94, Decisione della Commissione del 15 settembre 1997, DR 90-A, p. 5). Più recentemente la Corte ha adottato l’opinione che dover soddisfare il requisito di residenza, o della durata della residenza, al fine di esercitare il diritto di voto alle elezioni non costituisce, in linea di principio, una limitazione arbitraria del diritto di voto e non è pertanto incompatibile con l’articolo 3 del Protocollo n. 1 (si veda Doyle c. Regno Unito (dec.), n. 30158/06, 6 febbraio 2007).»
Non mi trovo d’accordo con quanto affermato dalla maggioranza relativamente ad alcuni aspetti dell’uso del margine di apprezzamento come parte dell’esercizio di bilanciamento attraverso il quale arriva alla conclusione che non vi sia stata violazione dell’articolo 3 del Protocollo n. 1. Nel caso di specie, questo è stato possibile in seguito alla innecessaria introduzione, proprio motu, di un non meglio definito «scopo legittimo» e a una ingiustificata contrapposizione tra l’obbligo di organizzare elezioni e il diritto individuale di voto.
Nelle cause precedenti, la Corte ha osservato che tale previsione fosse:
«non limitata da nessun elenco specifico di «scopi legittimi» come quelli elencati negli articoli da 8 a 11 della Convenzione [e che ] gli Stati contraenti [fossero] quindi liberi di basarsi su uno scopo non contenuto nell’elenco per giustificare una limitazione, visto che la compatibilità di tale scopo con il principio dello stato di diritto e gli obiettivi generali della Convenzione [erano] provati nelle particolari circostanze della causa» (si veda Ždanoka c. Lettonia [GC], n. 58278/00, § 115, CEDU 2006‑IV, con altri riferimenti).
Nel caso di specie, il Governo del Regno Unito ha indicato le difficoltà pratiche, ma non necessariamente lo scopo specifico perseguito dalla limitazione. Il fondamento in base al quale la maggioranza ritiene la limitazione proporzionata a uno scopo sconosciuto (paragrafo 118) rimane in questo modo non chiarito.
Anche se è vero che gli organi della Convenzione hanno interpretato tale previsione come se fosse stata formulata al fine di obbligare le Alte Parti Contraenti a indire elezioni, ma anche come se implicasse diritti individuali, compreso il diritto di voto, non sono convinta che questo sia sufficiente per rendere questi due scopi «contrastanti» (paragrafo 117), o per sottintendere necessariamente un vero e proprio e interno «conflitto di interessi» tra il desiderio di un individuo di partecipare alle elezioni parlamentari nel suo paese di origine e la scelta di politica legislativa di limitare il diritto di voto parlamentare a quei cittadini che mantengono uno stretto legame con il loro paese (paragrafo 118).
Questi due passi proprio motu nell’analisi sembrano portare la maggioranza a fare un ricorso innecessario, nel suo ragionamento, allo strumento del margine di apprezzamento, piuttosto che a basarsi sull’elaborato concetto di «limitazione implicita» ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo n. 1. Come correttamente evidenziato dal giudice Rozakis nella sua opinione concordante nella causa Odièvre c. Francia ([GC], n. 42326/98, CEDU 2003‑III), «quando... la Corte ha nelle sue mani una abbondanza di elementi che portano alla conclusione che la prova della necessità è soddisfatta per se stessa .... il riferimento al margine di apprezzamento dovrebbe essere debitamente confinato a un ruolo sussidiario».
Full & Egal Universal Law Academy