© Рада Європи/Європейський суд з прав людини, 2012 р. Цей переклад підготовлено на замовлення і за підтримки Цільового фонду «Права людини» Ради Європи (/humanrightstrustfund). Він не є зобов’язальним для Суду. Дивіться додатково повний текст повідомлення про авторські права в кінці цього документа.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2012. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2012. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.
ВЕЛИКА ПАЛАТА
СПРАВА «ТЕНАСЕ ПРОТИ МОЛДОВИ»
(CASE OF TĂNASE v. MOLDOVA)
(Заява № 7/08)
РІШЕННЯ
СТРАСБУРГ
27 квітня 2010 року
Це рішення є остаточним, проте воно може зазнати редакційної правки.
У справі «Тенасе проти Молдови»
Європейський суд з прав людини, засідаючи Великою палатою, до складу якої увійшли:
Пеер Лоренцен (Peer Lorenzen), голова,
Франсуаза Тюлкен (Françoise Tulkens),
Жозеп Касадеваль (Josep Casadevall),
Іренеу Кабраль Баррето (Ireneu Cabral Barreto),
Корнеліу Бірсан (Corneliu Bîrsan),
Райт Маруст (Rait Maruste),
Владиміро Заґребельський (Vladimiro Zagrebelsky),
Елізабет Штайнер (Elisabeth Steiner),
Дін Шпільманн (Dean Spielmann),
Сверре Ерик Єбенс (Sverre Erik Jebens),
Ян Шикута (Ján Šikuta),
Драґолюб Попович (Dragoljub Popović),
Ізабель Берро-Лефевр (Isabelle Berro-Lefèvre),
Пяйві Хірвеля (Päivi Hirvelä),
Ґеорґе Ніколау (George Nicolaou),
Здравка Калайджиєва (Zdravka Kalaydjieva),
Міхай Поалелунгі (Mihai Poalelungi), судді,
та Майкл О’Бойл (Мichael О’Boyle), заступник секретаря,
після нарад за зачиненими дверима 16 вересня 2009 року та 10 березня 2010 року,
постановляє таке рішення, ухвалене в останній із зазначених вище днів:
ПРОЦЕДУРА
1. Справу розпочато за заявою (№ 7/08) проти Республіки Молдова, поданою до Суду 27 грудня 2007 року на підставі статті 34 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі — Конвенція) двома громадянами Молдови і Румунії, паном Александру Тенасе (Alexandru Tănase) і паном Доріном Кіртоаке (Dorin Chirtoacă) (далі — заявники).
2. Заявників представляла пані Я. Ханґану (J. Hanganu), адвокат, що практикує в м. Кишиневі. Уряд Республіки Молдова (далі — Уряд) представляв його Уповноважений — пан В. Ґросу (V. Grosu).
3. Заявники стверджували, зокрема, що було порушено їхнє право балотуватися на вільних виборах і зайняти, у разі їх обрання депутатами Парламенту, свої місця в Парламенті, що, у свою чергу, забезпечувало б вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу, як це гарантує стаття 3 Першого протоколу до Конвенції. Вони також скаржилися, посилаючись на статтю 14, взяту в поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу.
4. Провадження за заявою було доручено Четвертій секції Суду (пункт 1 правила 52 Регламенту Суду). Палата цієї секції (засідаючи в такому складі: Ніколас Братца, Лех Ґарлицькі, Джованні Бонелло, Ліляна Мійович, Давід Тор Бйорґвінссон, Леді Біанку та Міхай Поалелунгі (судді), а також Фатош Араци (Fatoş Aracı) (заступник секретаря секції)), винесла ухвалу щодо прийнятності заяви і одночасно постановила рішення по суті: більшістю голосів вона оголосила заяву – у частині, що стосується пана Кіртоаке – неприйнятною; одноголосно оголосила заяву – у частині, що стосується пана Тенасе – прийнятною; одноголосно постановила, що мало місце порушення статті 3 Першого протоколу; і одноголосно постановила, що немає необхідності в окремому розгляді скарги, поданої з посиланням на статтю 14, взяту в поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу.
5. 6 квітня 2009 року, на клопотання Уряду, колегія Великої палати вирішила передати справу на розгляд Великої палати, як це передбачає стаття 43 Конвенції.
6. Склад Великої палати було визначено відповідно до положень пунктів 2 і 3 статті 27 Конвенції та правила 24 Регламенту Суду. Жан-Поль Коста не міг бути присутнім на повторному розгляді. Пеер Лоренцен узяв на себе головування у Великій палаті при розгляді заяви, а Корнеліу Бірсан (перший підмінний суддя) став її повноправним членом (правило 11 Регламенту Суду).
7. І заявник, стосовно якого мав відбутися розгляд справи (пан Тенасе), і Уряд подали письмові зауваження щодо суті справи. Крім того, відповідні зауваження були одержані від Уряду Румунії, який здійснив своє право на участь у провадженні на правах третьої сторони (пункт 1 статті 36 Конвенції і підпункт «b» пункту 1 правила 44 Регламенту Суду).
8. Відкрите засідання у справі відбулося в Палаці прав людини у Страсбурзі 16 вересня 2009 року (пункт 3 правила 59 Регламенту Суду).
У засіданні Суду взяли участь:
a) від Уряду
пан В. Ґросу, Уповноважений Уряду;
b) від заявника
пані Я. Ханґану, представник;
c) від Уряду Румунії
пан Р.-Х. Раду (R.-H. Radu),Уповноважений Уряду,
пані Д. Тасе (D. Tase),
пані І. Попеску (I. Popescu),
пані І. Чопоня (I. Cioponea), радники.
Суд заслухав звернення пана Ґросу, пані Ханґану та пана Раду.
9. Услід за подіями (див. пункти 68-70 нижче), що відбулися після засідання Суду, заявник повідомив, що не бажає вилучення заяви з реєстру справ Суду.
ФАКТИ
І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Заявник, 1971 року народження, живе в Кишиневі. Будучи за національністю румуном, він є молдавським політиком.
A. Історичний контекст
11. Молдавське князівство вперше отримало статус незалежної держави в 1359 році. Воно займало територію між східними Карпатами, річкою Дністер та Чорним морем; сьогодні ця територія охоплює територію Молдови, частину території Румунії та частину території України. Його населення розмовляло однією мовою і мало таке саме походження, що й населення Валахії і Трансільванії (обидві ці області є частиною сучасної Румунії).
12. У п’ятнадцятому столітті Молдавія визнала сюзеренітет Османської імперії.
13. Після російсько-турецької війни 1806-1812 років східну частину Молдавського князівства (територію від річки Дністер на сході до річки Прут на заході) анексувала Російська імперія. Цю територію було перейменовано на Бессарабію.
14. У 1859 році західна частина Молдавського князівства об’єдналася з Валахією, утворивши нову державу. З 1861 року ця нова держава відома як Румунія. У 1877 Румунія проголосила незалежність від Османської імперії.
15. На початку 1918 року Бессарабія проголосила незалежність від Росії і 27 березня 1918 року об’єдналася з Румунією. Мешканці Бессарабії набули румунського громадянства.
16. Радянський Союз не визнав об’єднання Бессарабії і Румунії. 28 червня 1940 року, уклавши Пакт Молотова-Ріббентропа з нацистською Німеччиною, Радянський Союз знову анексував територію Бессарабії.
17. Після закінчення Другої світової війни приблизно 70 відсотків території Бессарабії, на якій проживало близько 80 відсотків її населення, опинилося у складі Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки (з 1990 року – Радянська Соціалістична Республіка Молдова). Решта території Бессарабії увійшла до складу Української Радянської Соціалістичної Республіки. Мешканці Бессарабії втратили румунське громадянство і стали громадянами СРСР. Румунія стала державою-сателітом СРСР.
18. Після розпаду Радянського Союзу у Декларації незалежності Молдови від 27 серпня 1991 року Парламент Республіки Молдова засудив, зокрема, анексію Росією частини території Молдавського князівства в 1812 році і анексію Радянським Союзом частини території Румунії в 1940 році та проголосив незалежність країни в кордонах колишньої Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки. Невдовзі після цього Молдова стала членом Організації Об’єднаних Націй і була визнана міжнародним співтовариством.
B. Громадянство після проголошення незалежності
19 . У 1991 році Парламент Республіки Молдова ухвалив закон про громадянство і проголосив громадянами країни, зокрема, всіх тих, хто до радянської анексії проживав на території колишньої Молдавської Радянської Соціалістичної Республіки, а також їхніх нащадків.
20. Заявник набув молдавського громадянства як нащадок тих, хто проживав на території колишньої Республіки Молдова до 28 червня 1940 року.
21. Крім того, у 1991 році Парламент Румунії ухвалив новий закон про громадянство, завдяки якому особи, що втратили румунське громадянство до 1989 року з причин, незалежних від їхньої волі, та їхні нащадки отримали можливість відновити румунське громадянство.
22. Раніше, згідно зі статтею 18 Конституції Молдови, прийнятої 29 липня 1994 року, яка набрала чинності 27 серпня 1994 року, громадянам Молдови не дозволялося одночасно бути громадянами ще якоїсь країни, за винятком особливих випадків. Проте ця заборона була на практиці неефективною, оскільки чимало молдавських громадян, які мали румунське коріння, використовували положення румунського закону, щоб відновити втрачене румунське громадянство. Водночас багато молдавських громадян, що мали інше етнічне походження, набули громадянство інших країн, таких як Росія, Україна, Болгарія і Туреччина.
23. У 2002 році положення Конституції Молдови, які забороняли множинне громадянство, були скасовані.
24. 5 червня 2003 року, у зв’язку зі скасуванням конституційної заборони множинного громадянства, Парламент Молдови вніс поправки до закону про громадянство, скасувавши положення, які позбавляли громадян Молдови права одночасно бути громадянами інших держав (див. пункт 74 нижче). Згідно з новими положеннями особи, які були громадянами кількох держав, мали рівні права з тими, хто мав лише молдавське громадянство, і при цьому не було передбачено будь-яких винятків (див. пункт 75 нижче).
25. Згодом (дату в матеріалах не вказано) заявник набув румунського громадянства. Румунський паспорт, який він має на сьогодні, було видано йому в грудні 2005 року. Потім він публічно підтвердив наявність у нього румунського громадянства.
26. Загальна кількість громадян Молдови, що набули румунського громадянства за період з 1991 року, невідома, оскільки Уряд Румунії ніколи не оприлюднював цієї інформації. Однак за приблизними підрахунками кількість громадян Молдови, які набули румунського громадянства в період з 1991 по 2001 рік, становить від 95 000 до 300 000 осіб. 4 лютого 2007 року Президент Румунії заявив в одному з інтерв’ю, що на розгляді перебуває близько 800 000 заяв від громадян Молдови про надання їм румунського громадянства і що, за прогнозами Уряду Молдови, до кінця 2007 року кількість таких заяв від молдавських громадян, загальна кількість яких становить 3,8 млн., може зрости до 1,5 млн.
27. Що стосується кількості громадян Молдови, які одночасно мають громадянство іншої держави, але не Румунії, таких даних також немає. Однак, як видно з матеріалів, значну популярність у Молдові має російське громадянство – друге за популярністю після румунського. 16 вересня 2008 року посол Російської Федерації в Республіці Молдова заявив у телевізійному інтерв’ю, що серед громадян Молдови, що проживають по обидва боки Дністра (тобто, із загальної чисельності населення Молдови), приблизно 120 000 осіб мають російські паспорти.
28. У своїх зауваженнях, поданих до Палати Суду, Уряд Молдови привернув увагу до того факту, що одна третина населення Придністров’я має подвійне громадянство, тимчасом як під час обговорення в Парламенті закону № 273 (див. пункти 78-81 нижче) депутат Парламенту пан В. Мішин (V. Mişin) (представник партії комуністів) послався на те, що загальна кількість громадян Молдови з подвійним громадянством становить приблизно 500 000 осіб.
C. Огляд політичної еволюції Молдови до виборчої реформи 2008 року
29. Протягом останнього десятиліття і до виборів 2009 року Комуністична партія Молдови була домінуючою політичною силою в країні і мала найбільше представництво в Парламенті.
30. Крім Комуністичної партії, у країні існували понад двадцяти п’яти інших політичних партій, які були набагато менш впливовими. З’ясувати точну кількість таких партій важко, оскільки вона постійно змінюється. Маючи слабкі позиції, дуже мало хто з них зміг подолати шестивідсотковий прохідний бар’єр на останніх виборах до Парламенту.
31. З двадцяти семи партій, які брали участь у виборах в 2001 році, окрім Комуністичної партії, лише Християнська демократична народна партія спромоглася самостійно подолати прохідний виборчий бар’єр, отримавши близько 8 відсотків голосів виборців. Шість інших партій об’єдналися у виборчий блок (зі спільним списком кандидатів), завдяки чому спромоглися отримати майже 13 відсотків голосів виборців. Комуністична партія отримала близько 50 відсотків голосів виборців і після пропорційного розподілу невикористаних голосів отримала 71 зі 101 місця у Парламенті.
32. У 2002 році було внесено зміни у виборче законодавство. Шестивідсотковий прохідний виборчий бар’єр для окремих партій було залишено, але запроваджено дев’ятивідсотковий прохідний бар’єр для виборчих блоків, що складаються з двох партій, і дванадцятивідсотковий – для тих, що складаються з трьох і більше партій.
33. На виборах у 2005 році з двадцяти трьох партій, які брали участь у виборах, самостійно подолати прохідний виборчий бар’єр знову спромоглася, окрім Комуністичної партії, лише Християнська демократична народна партія, отримавши близько 9 відсотків голосів виборців. Близько 28 відсотків голосів отримав виборчий блок з інших трьох партій, тимчасом як Комуністична партія отримала майже 46 відсотків голосів. Після пропорційного розподілу невикористаних голосів Комуністична партія отримала 56 зі 101 місця у Парламенті.
34. У липні 2005 року, у відповідь на постійну критику з боку міжнародних спостерігачів та Ради Європи, Парламент знову вніс поправки до Виборчого кодексу, встановивши прохідний виборчий бар’єр для окремих партій на рівні чотирьох відсотків, а для виборчих блоків, що складаються з будь-якої кількості партій, – на рівні восьми відсотків. Європейська комісія «За демократію через право» (далі –Венеціанська комісія) та Організація з безпеки і співробітництва в Європі (далі – ОБСЄ) схвально відгукнулися про зниження прохідного виборчого бар’єра для окремих партій і порекомендували встановити аналогічний бар’єр для виборчих блоків, оскільки, на їхню думку, заохочення до створення таких блоків сприятиме поглибленню співробітництва між політичними силами та стабільності державного управління.
35. На виборах до місцевих органів влади, що відбулися в червні 2007 року, Комуністична партія отримала 40 відсотків голосів виборців. На місцевих виборах прохідного виборчого бар’єра немає, тому в більшості місцевих рад Комуністична партія стала опозиційною силою. За результатами тих виборів заявник став депутатом Муніципальної ради Кишинева.
36. Згодом заявника було обрано заступником голови Ліберально-демократичної партії – опозиційної партії, створеної у січні 2008 року.
D. Виборча реформа 2008 року
37. 10 квітня 2008 року Парламент Молдови ухвалив рішення про реформування виборчої системи шляхом внесення до виборчого законодавства трьох суттєвих поправок, які передбачали: підвищення прохідного виборчого бар’єра з чотирьох до шести відсотків; заборону всіх форм виборчих блоків і коаліцій; та заборону обрання до Парламенту осіб, що мають подвійне або множинне громадянство.
38. Поправку, яка забороняла обрання до Парламенту тих, хто має подвійне або множинне громадянство, було внесено законом № 273 (див. пункти 78-80 нижче). Відповідний законопроект було схвалено Парламентом в першому читанні 11 жовтня 2007 року. Цей законопроект, підготовлений Міністерством юстиції, передбачав, що лише особи, які мають одне – молдавське – громадянство, можуть обіймати керівні посади в органах державного управління та в кількох державних службах, а також балотуватися на виборах до законодавчого органу (див. пункт 78 нижче). Законопроект містив окреме положення стосовно Придністров’я (див. пункти 80-81 нижче).
39. У пояснювальній записці до законопроекту заступник Міністра юстиції зазначив:
«Проаналізувавши існуючу в країні ситуацію у сфері громадянства, ми доходимо висновку, що прагнення молдавських громадян до набуття громадянства інших країн пояснюється їхнім бажанням отримати певні переваги, а саме можливість вільно подорожувати країнами Європейського Союзу, мати соціальні привілеї, возз’єднатися із сім’єю, працювати і навчатися за кордоном.
Водночас особи, які мають громадянство інших держав, мають політичні і правові зобов’язання перед цими державами. Це може призводити до конфлікту інтересів, коли певна особа має зобов’язання як перед Республікою Молдова, так і перед іншими державами, громадянином яких вона є.
З огляду на зазначене вище та з метою вирішення цієї ситуації ми вважаємо за доцільне внести зміни до чинного законодавства, передбачивши заборону особам з множинним громадянством здійснювати публічно-правові функції...
Це, однак, не означатиме, що такі особи не зможуть працювати в Республіці Молдова. Вони зможуть здійснювати свою професійну діяльність у сферах, не пов’язаних з виконанням державних повноважень ... ».
40. Під час обговорення законопроекту в Парламенті чимало опозиційних депутатів вимагали направити його на попередню експертизу до Ради Європи. Однак більшість проголосувала проти цієї пропозиції. Натомість, опозиції було запропоновано оскаржити новий закон до Конституційного суду Молдови. Але тоді закон не було оскаржено в Конституційному Суді (але див. пункти 54-58 нижче). Чимало депутатів від опозиції доводили, що запропонована поправка, яка позбавляє осіб з множинним громадянством права бути депутатами Парламенту, суперечить статті 17 Європейської конвенції про громадянство (див. пункти 83-85 нижче), але заступник Міністра юстиції висловив протилежну думку і наполягав, що в будь-якому разі Парламент може денонсувати зазначену Конвенцію, якщо будуть якісь суперечності.
41. 7 грудня 2007 року законопроект був схвалений Парламентом в останньому читанні (див. пункт 78 нижче). Проте Президент відмовився підписати закон, прийнятий Парламентом, і повернув його до Парламенту для повторного розгляду.
42. Отже, до законопроекту було внесено додаткові зміни і скорочено перелік посад в органах державного управління та державних службах, які не можуть обіймати особи з множинним громадянством. До положень стосовно виборів до законодавчого органу також було внесено поправки, завдяки яким особи з подвійним або множинним громадянством отримали право висувати свої кандидатури на виборах до законодавчого органу; однак перед тим, як зареєструватися кандидатами на виборах вони були зобов’язані поінформувати Центральну виборчу комісію про наявність у них громадянства інших держав та заявити про свою відмову від такого громадянства, або – перед затвердженням їхніх депутатських мандатів Конституційним Судом – ініціювати процедуру припинення такого громадянства (див. пункт 79 нижче).
43. 10 квітня 2008 року Комісія з правових питань Парламенту знову подала новий законопроект на розгляд Парламенту. Як зазначено вище, його було прийнято того ж дня. У зв’язку з поправками, внесеними законом № 273, було змінено й положення закону про громадянство, яке стосується рівності громадян: у новій редакції положення допускає можливість існування винятків з принципу рівності у випадках, передбачених законом (див. пункти 24 вище і 75 нижче).
44. 29 квітня 2008 року Президент підписав закон, прийнятий Парламентом 10 квітня 2008 року. 13 травня 2008 року закон було опубліковано в Офіційному віснику і таким чином він набрав чинності. Інші дві поправки до виборчого законодавства (див. пункт 37 вище) також були прийняті, і в травні 2008 року вони набрали чинності.
E. Міжнародна реакція на реформу виборчої системи
1. Європейська комісія проти расизму та нетерпимості
45. 29 квітня 2008 року Європейська комісія проти расизму та нетерпимості (далі – ЄКРН) оприлюднила доповідь, складену 14 грудня 2007 року. У своїй доповіді ЄКРН висловила занепокоєння з приводу внесених поправок, які стосується подвійного і множинного громадянства:
«16. ЄКРН привертає увагу до того, що у повній відповідності до статті 17 Європейської конвенції про громадянство, яку Молдова вже ратифікувала, стаття 25 закону про громадянство передбачає, що молдавські громадяни, які також мають громадянство іншої держави і які на законних підставах і постійно проживають у Молдові, мають такі самі права та обов’язки, як і інші громадяни Молдови. У зв’язку з цим ЄКРН висловлює занепокоєння щодо законопроекту про внесення змін і доопрацювання деяких законодавчих актів, схваленого Парламентом у першому читанні 11 жовтня 2007. Згідно з цим законопроектом лише особи, які мають одне – молдавське – громадянство, можуть обіймати керівні посади в органах державного управління та в кількох державних службах. Як ЄКРН зрозуміла з отриманої нею інформації, якщо цей законопроект набере чинності у такій редакції, молдавські громадяни з множинним громадянством опиняться у набагато більш невигідному становищі, ніж інші громадяни Молдови, в доступі до публічно-правових функцій. Отже, очевидно, якщо такий закон набере чинності, це може призвести до дискримінації, тобто безпідставної різниці в поводженні за ознакою громадянства. ЄКРН розуміє, що у час, коли готується ця доповідь, у Молдові триває широка полеміка навколо цього законопроекту і що чимало спостерігачів як на національному, так і міжнародному рівні підкреслюють необхідність його ґрунтовного виправлення перед остаточним ухваленням, щоб забезпечити його відповідність до національних і міжнародних стандартів.
...
18. ЄКРН настійно рекомендує органам влади Молдови відкоригувати текст законопроекту від 11 жовтня 2007 року ... таким чином, щоб не допустити ані порушення принципу недопущення дискримінації за ознакою громадянства, ані підриву всіх тих позитивних зрушень, що відбулися завдяки нещодавнім змінам закону про громадянство, які передбачають можливість мати множинне громадянство».
2. Комітет Парламентської Асамблеї Ради Європи з питань дотримання державами-членами Ради Європи своїх обов’язків та зобов’язань
46. У доповіді «Щодо дотримання обов’язків та зобов’язань Молдовою», датованій 14 вересня 2007 року, Комітет Парламентської асамблеї Ради Європи з питань дотримання державами-членами Ради Європи своїх обов’язків та зобов’язань (далі – Моніторинговий комітет) зазначив таке:
«20. Асамблея віддає належне зусиллям, яких доклали органи влади Молдови, щоб проаналізувати ступінь виконання рекомендацій, наданих експертами Ради Європи. Однак всі нові законопроекти з питань, які стосуються зобов’язань перед Радою Європи, мають бути подані на експертизу до Ради Європи і обговорені з її експертами ще до того, як вони будуть прийняті».
47. У своїй наступній доповіді, датованій 9 червня 2008 року, «Стан демократії в Європі: функціонування демократичних інститутів в Європі та перебіг моніторингу, здійснюваного Асамблеєю» (The state of democracy in Europe: the functioning of democratic institutions in Europe and progress of the Assembly’s monitoring procedure), Моніторинговий комітет зазначив, зокрема, таке:
«80. У доповіді 2007 року про дотримання обов’язків та зобов’язань Молдовою (документ 11374), співдоповідачі Комітету, що здійснюють відповідний моніторинг щодо Молдови, привітали зміни, внесені до Виборчого кодексу в 2005 році. Зокрема, було знижено прохідний бар’єр за партійними списками: для окремих партій – до 4 %, а для блоків, сформованих з політичних партій – до 8 %. ...
82. Моніторинговий комітет стурбований останніми подіями в законодавчій сфері, що стосуються Виборчого кодексу. У квітні 2008 року Парламент Молдови вніс поправки до Виборчого кодексу, знову підвищивши прохідний бар’єр за партійними списками до 6 %. До того ж, було заборонено створення «виборчих блоків» – спільних списків, що подавалися блоком політичних партій. Ці заходи викликали занепокоєння, і комітет вирішив негайно обмінятися думками з членами Молдавської делегації, призначивши таку зустріч на 15 квітня. Виборче законодавство не можна змінювати кожні два-три роки залежно від політичних вимог. Воно має передбачати можливість залучення широкого спектру політичних сил у політичний процес, що сприяє формуванню по-справжньому плюралістичних демократичних інститутів. Здійснюючи моніторинг за підготовкою до наступних парламентських виборів, що мають відбутися у квітні 2009 року, співдоповідачі ретельно досліджуватимуть нещодавні поправки, а також мотиви останніх заходів зі зміни законодавства».
3. Парламентська асамблея Ради Європи
48. Занепокоєння також висловила Парламентська асамблея Ради Європи у своїй резолюції № 1619 (2008) про стан демократії в Європі, прийнятій 25 червня 2008 року:
«5.3. Асамблея ... висловлює жаль з приводу нещодавнього рішення Парламенту Молдови підвищити прохідний бар’єр за партійними списками до 6 %».
49. У Резолюції 1666 (2009) про функціонування демократичних інститутів у Молдові Парламентська асамблея Ради Європи висловила серйозне занепокоєння:
« ... з приводу часткового виконання органами влади Молдови її попередніх рекомендацій стосовно покращення виборчого процесу та зміцнення демократичних інститутів держави до парламентських виборів 5 квітня 2009 року. Поправки, внесені до Виборчого кодексу у квітні 2008 року, передбачають підвищення прохідного виборчого бар’єра з 4 % до 6 %, не передбачають можливість формування виборчих блоків політичних партій та соціально-політичних організацій та встановлюють заборону на здійснення громадянами Молдови, які одночасно є громадянами інших держав, публічно-правових функцій на високих державних посадах. Сукупний ефект цих поправок мав обмежити можливості деяких політичних сил брати ефективну участь у політичному процесі, а це призводить до послаблення позицій плюралізму».
50. Вона закликала Молдову:
«8.1. діючи у співпраці з Європейською комісією “За демократію через право” (Венеціанською комісією), відновити реформу виборчого законодавства, яка включає зниження прохідного виборчого бар’єру для політичних партій і забезпечує таким чином ширший плюралізм у політичному процесі; ...
8.2. дію статей Виборчого кодексу, які забороняють особам з множинним громадянством здійснювати публічно-правові функції на високих державних посадах, призупинити до винесення Великою палатою Європейського суду з прав людини рішення у справі “Тенасе та Кіртоаке проти Республіки Молдова”; ...».
4. Європейська комісія «За демократію через право»
51. 23 жовтня 2008 року Європейська комісія «За демократію через право» (Венеціанська комісія) оприлюднила висновок, складений 17-18 жовтня 2008 року (Висновок № 484/2008) стосовно поправок, внесених до Виборчого кодексу у квітні 2008 року. У висновку висловлені критичні зауваження щодо всіх аспектів реформи. Щодо поправок, які стосуються осіб з множинним громадянством, у висновку зазначено:
«30. Згідно з новим пунктом, включеним до статті 13(2), “особи, які мають, на додаток до громадянства Республіки Молдова, також громадянство іншої держави”, позбавляються права “бути обраними” депутатами Парламенту “на умовах статті 75”. Стаття 75(3) передбачає, що особа з множинним громадянством може балотуватися кандидатом за умови, якщо після обрання вона відмовиться від громадянства інших держав, залишившись лише громадянином (громадянкою) Молдови. Це формулювання слід вважати таким, що не допускає суміщення такого громадянства з мандатом депутата Парламенту.
31. Але яким би не було саме формулювання положення, права громадян не можна обмежувати на підставі множинного громадянства. Кодекс належної практики у виборчих справах містить посилання на Європейську конвенцію про громадянство, ратифіковану Молдовою в 1999 році, яка недвозначно передбачає, що “громадяни Договірної держави, які одночасно мають громадянство іншої держави, повинні мати на території Договірної держави, в якій вони проживають, такі самі права та обов’язки, як і інші громадяни цієї Договірної держави”.
32. До того ж, таке обмеження може становити порушення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, статті 3 Першого протоколу і статті 14 Конвенції».
5. Інша міжнародна критика
52. 27 травня 2008 року на засіданні Ради із співробітництва між ЄС і Молдовою в Брюсселі тодішній голова Ради ЄС із загальних питань та зовнішніх відносин, міністр закордонних справ Словенії, зазначив, що для Молдови важливо провести парламентські вибори в країні в 2009 році відповідно до міжнародних стандартів, і висловив занепокоєння з приводу останніх поправок до виборчого закону, що передбачають підвищення прохідного виборчого бар’єра до шести відсотків.
53. Стурбованість з приводу виборчої реформи також була висловлена 9 липня 2008 року у промові Голови Парламентської Асамблеї Ради Європи в Парламенті Молдови:
«... Я настійно закликаю Вас отримати висновок Венеціанської комісії стосовно нещодавніх поправок до законодавства, які застосовуватимуться в наступних виборах, а саме в частині, що стосується прохідного виборчого бар’єра, виборчих блоків та подвійного громадянства. Це – делікатні питання, і необхідно відшукати належний баланс між міркуваннями, якими продиктовано внесення цих поправок, і стурбованістю міжнародної спільноти з приводу відповідності цих поправок до принципів Ради Європи».
F. Оскарження до Конституційного суду
54. 9 грудня 2008 року пан Влад Філат (Vlad Filat), голова Ліберально-демократичної партії, звернувся до Конституційного суду із заявою про неконституційність закону № 273.
55. 26 травня 2009 року Конституційний суд виніс рішення про конституційність закону № 273. Він постановив, що цей закон є повною мірою конституційним і дійсним. Він встановив, що положення закону є чіткими і недвозначними, що вони є доступними завдяки опублікуванню закону в Офіційному віснику і є передбачуваними, оскільки, будучи сформульовані з достатньою чіткістю, дають громадянам Молдови, які бажають балотуватися на виборах до Парламенту, одночасно маючи громадянство іншої держави, змогу регулювати свою суспільно активну діяльність таким чином, щоб не допустити обмеження своїх прав. Конституційний суд наголосив, що закон не перешкоджає особам з подвійним громадянством бути обраними до Парламенту, оскільки надає їм можливість дотримати норм закону. Він також визнав, що положення закону відповідають нормам міжнародного права, дійшовши висновку, що різні міжнародні правові акти передбачають можливість запровадження державою положень, які забороняють особам з множинним громадянством обіймати державні посади.
56. Суд також визнав закон таким, що має легітимну мету, а саме – забезпечення лояльності до держави Молдова, з огляду на важливість державного суверенітету та необхідність підтримання постійного політичного і правового зв’язку між виборцем і державою. На його думку, для громадянина Молдови, який також має громадянство іншої держави, значущість молдавського громадянства суттєво принижена, адже існує можливість того, що така особа керується не лише конституційними вимогами Молдови та інтересами молдавського народу, але також інтересами іноземної держави. Тому дозвіл депутатам Парламенту мати подвійне громадянство суперечить конституційному принципу незалежності мандата депутата Парламенту, державному суверенітету, національній безпеці та інтересам захисту конфіденційної інформації. У зв’язку з цим суд наполягав, що забезпечення національної безпеки та зміцнення молдавської державності вже стало нагальною необхідністю з огляду на діяльність, спрямовану на підрив держави Молдова.
57. Конституційний суд також визнав таке втручання пропорційним, оскільки воно не зачіпає суті виборчих прав, але лише забезпечує, щоб право бути обраним до Парламенту здійснювалося за умови наявності у кандидата лише одного – молдавського – громадянства. Громадянин може обирати: або працювати на посаді, яка вимагає наявності у нього лише молдавського громадянства, або – на іншій посаді, зберігши завдяки цьому наявність у нього громадянства інших держав.
58. Що стосується аргументу про те, що закон призводить до нерівності між громадянами Молдови, суд зазначив, що принцип рівності не слід плутати з принципом однаковості. Ті, хто мають множинне громадянство, не перебувають у такому самому становищі, що й ті, хто має лише одне – молдавське – громадянство, і тому ці дві ситуації не можна порівнювати між собою.
G. Розвиток політичних подій після виборчої реформи 2008 року
59. 5 квітня 2009 року відбулися вибори до законодавчого органу. Комуністична партія отримала 60 місць у Парламенті. Три опозиційні партії разом отримали 41 місце: Ліберально-демократична партія і Ліберальна партія – по 15 місць кожна; і «Альянс “Наша Молдова”» – 11 місць. Зі 101 кандидата, обраного до Парламенту, 21 мав більше ніж одне громадянство або очікував набуття ще одного громадянства у зв’язку з поданою відповідною заявою, що означало, що вони потрапили під дію положень закону № 273. Усі ці 21 депутат Парламенту були представниками опозиційних партій.
60. На квітневих виборах заявника було обрано до Парламенту Молдови. Щоб набути право зайняти своє депутатське крісло, він повинен був ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства. Він зробив це, надіславши листа до Посольства Румунії в Кишиневі, в якому повідомив, що мусить ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства, зазначивши, однак, при цьому, що залишає за собою право відкликати цей лист після винесення Великою палатою рішення у справі, яка розглядається.
61. 22 квітня 2009 року Конституційний суд затвердив депутатський мандат заявника, взявши до уваги його лист до румунського посольства.
62. Згодом Комуністична партія докладала зусиль для обрання Президента країни. Однак двічі, щоб обрати Президента, цій партії не вдавалося набрати для цього 61 голос депутатів Парламенту. У зв’язку з цим 15 червня 2009 Парламент було розпущено. Нові парламентські вибори призначили на 29 липня 2009 року.
63. Перед розпуском Парламенту знову було внесено поправки до виборчого законодавства: прохідний виборчий бар’єр було знижено з шести до п’яти відсотків, а також знижено обов’язковий мінімум участі зареєстрованих виборців у голосуванні – з п’ятдесяти одного відсотка до однієї третини всіх голосів. Опозиція висловила занепокоєння з приводу цих поправок, стверджуючи, що вони внесені з метою допомогти Християнській демократичній народній партії (союзникові Комуністичної партії у попередньому Парламенті) подолати прохідний виборчий бар’єр і потрапити до Парламенту.
64. Тим часом, спікер попереднього Парламенту, пан Маріан Лупу, провідний член Комуністичної партії, вийшов з лав цієї партії і очолив невелику партію (Демократичну партію), яка раніше, на виборах у квітні 2009 року, не подолала прохідний виборчий бар’єр.
65. На виборах, що відбулися 29 липня 2009 року, прохідний виборчий бар’єр подолали п’ять партій. Комуністична партія отримала 48 місць у Парламенті. Ліберально-демократична партія – 18 місць; Ліберальна партія – 15 місць; Демократична партія – 13 місць; і партія «Альянс “Наша Молдова”» – 7 місць. Останні чотири із зазначених партій сформували блок під назвою «Альянс за європейську інтеграцію». Загалом цей блок отримав 53 мандати, здобувши таким чином більшість у Парламенті.
66. Заявника було знову обрано до Парламенту. Згодом законність його мандату підтвердив Конституційний суд – після того, як заявник подав документи на підтвердження факту ініціювання ним процедури з припинення свого румунського громадянства (див. пункт 60 вище).
67. 28 серпня 2009 року більшість обрала пана Міхая Гімпу (Mihai Ghimpu) спікером Парламенту. 11 вересня 2009 року Президент Молдови, пан Володимир Воронін (Vladimir Voronin) подав у відставку. Згідно з Конституцією Молдови пан Гімпу, як спікер Парламенту, взяв на себе функції виконувача обов’язків Президента до обрання Президента у встановленому порядку.
68. З 25 вересня 2009 року правлячою силою в Молдові є Альянс за європейську інтеграцію. Того ж дня пана Влада Філата було офіційно призначено Прем’єр-міністром, а також офіційно було призначено кілька міністрів. Заявника було призначено міністром юстиції. Згідно з молдавським законом після призначення заявника міністром він зберігатиме свій мандат депутата Парламенту протягом шести місяців.
69. 10 листопада 2009 року Парламент зробив першу спробу обрати пана Маріана Лупу Президентом Республіки Молдови. Пана Лупу не було обрано, оскільки не було отримано необхідний для цього 61 голос. Комуністична партія відмовилася брати участь у голосуванні. Другу спробу обрати Президента країни було зроблено 7 грудня 2009 року. Ця спроба так само виявилася безуспішною, оскільки знову не було отримано необхідний для цього 61 голос.
70. Згідно Конституцією Молдови в разі, якщо коаліція політичних сил не в змозі обрати Президента країни, мають бути проведені нові парламентські вибори.
ІІ. ВІДПОВІДНЕ НАЦІОНАЛЬНЕ ЗАКОНОДАВСТВО
А. Статус міжнародних договорів у правовій системі Молдови
71. Стаття 4 Конституції Республіки Молдова передбачає:
«1) Конституційні положення, що гарантують права і свободи людини, слід тлумачити й застосовувати відповідно до Загальної декларації прав людини та інших конвенцій і міжнародних договорів, стороною яких є Республіка Молдова.
2) У разі виникнення суперечностей між положеннями внутрішнього законодавства Республіки Молдова і положеннями конвенцій з прав людини та міжнародних договорів, підписаних Республікою Молдова, переважну силу мають положення міжнародних правових актів».
72. Стаття 8 Конституції передбачає:
«1) Республіка Молдова зобов’язується дотримуватися положень Статуту Організації Об’єднаних Націй та міжнародних договорів, стороною яких вона є...».
73. У частині, застосовній до цієї справи, відповідні положення закону № 595 щодо міжнародних договорів Республіки Молдова передбачають:
«Стаття 19. Дотримання положень міжнародних договорів
Має забезпечуватися добросовісне дотримання положень міжнародних договорів відповідно до принципу обов’язковості виконання договорів (pacta sunt servanda). Республіка Молдова не може посилатися на положення свого внутрішнього законодавства як на підставу недотримання положень міжнародного договору, стороною якого вона є.
Стаття 20. Застосування міжнародних договорів
Положення міжнародних договорів, формулювання яких дозволяють застосовувати їх без необхідності прийняття спеціальних законодавчих актів, мають законну силу і є нормами прямої дії в правовій системі Республіки Молдова. З метою забезпечення виконання інших положень міжнародних договорів приймаються спеціальні нормативно-правові акти».
B. Закон про громадянство Республіки Молдова
74. Згідно зі статтею 24 закону про громадянство Республіки Молдова (закон 1024 від 2 червня 2000 року), із змінами і доповненнями, внесеними 5 червня 2003 року, в Молдові дозволяється мати множинне громадянство і набуття громадянином Молдови громадянства іншої держави не тягне за собою втрату ним свого молдавського громадянства.
75. Стаття 25 передбачає, що громадянин Молдови, що також має громадянство іншої держави, який на законних підставах і постійно проживає на території Молдови, має такі самі права та обов’язки, як і інші громадяни Молдови. До статті 25 законом № 273 було внесено положення, яке допускає можливість існування винятків з принципу рівності всіх громадян «у випадках, передбачених законом».
76. Згідно зі статтею 39 ті, хто набуває молдавського громадянства шляхом натуралізації або відновлює його, має скласти присягу на вірність державі. Текст присяги такий:
«Я (прізвище, ім’я), що народився (дата і місце народження), присягаю бути відданим громадянином Республіки Молдова, дотримуватися положень її Конституції та інших законів і не вчинювати будь-яких дій, що можуть зашкодити інтересам і територіальній цілісності Держави».
С. Право голосувати і виставляти свою кандидатуру на виборах
77. Стосовно права голосу і права бути обраним на виборах Конституція, у частині, що стосується цієї справи, передбачає:
«Стаття 38. Право голосу і право бути обраним на виборах
3) Право бути обраним на виборах гарантується громадянам Республіки Молдови, які мають право голосу на виборах з дотриманням умов, встановлених законом.
Стаття 39. Право на участь у державному управлінні
1) Громадяни Республіки Молдови мають право брати участь в управлінні державними справами особисто або через своїх представників.
2) Кожному громадянину забезпечується згідно із законом доступ до публічно-правових функцій».
78. Законом № 273 було внесено поправки до виборчого законодавства. Згідно зі статтею 10 законопроекту, прийнятого Парламентом 7 грудня 2007 року, але не підписаного Президентом, до Виборчого кодексу пропонувалося внести таку поправку:
«Кандидат, що балотується на посаду депутата Парламенту, повинен на день проведення виборів досягти вісімнадцяти років, мати лише одне – молдавське – громадянство, проживати на території цієї держави та виконати відповідні умови, передбачені цим кодексом».
79. Статтею 9 остаточної версії закону № 273, який набрав чинності 13 травня 2008 року, внесено до Виборчого кодексу такі положення:
«1) Кандидат, що балотується на посаду депутата Парламенту, повинен на день проведення виборів досягти вісімнадцяти років, бути громадянином Молдови, проживати на території цієї держави та виконати відповідні умови, передбачені цим кодексом».
2) На момент реєстрації кандидатом громадянин, який має також громадянство іншої держави, повинен повідомити про те, що він також є громадянином іншої держави, або про подану ним заяву про набуття ще одного громадянства.
3) На момент затвердження отриманого громадянином мандата депутата Парламенту – якщо громадянин підпадає під дію пункту 2) – такий громадянин повинен документально довести, що він вже відмовився від громадянства інших держав або ініціював процедуру припинення такого громадянства.
4) Неповідомлення громадянином про наявність у нього громадянства іншої держави на момент реєстрації його кандидатом на посаду депутата Парламенту або про набуття ним громадянства іншої держави під час виконання депутатських повноважень служить для Конституційного суду достатньою підставою для позбавлення його мандата депутата Парламенту на відповідне клопотання Центральної виборчої комісії».
80. Стаття 21 закону стосується громадян, що проживають у Придністров’ї.
« ... 3) Положення цього закону, які забороняють зайняття державних посад особами з множинним громадянством застосовуються до мешканців Придністров’я лише тією мірою, якою це передбачено законом щодо спеціального правового статусу Придністров’я».
81. Обговорення цього конкретного положення закону в Парламенті було обмеженим. Нижче наведено єдиний витяг зі стенограм, що стосується даного положення:
«Депутат Парламенту Володимир Туркан (Vladimir Turcan), голова юридичної комісії з питань призначень і імунітетів Парламенту, на пленарному парламентському засіданні 7 грудня 2007 року:
Депутат Парламенту Володимир Браґа (Vladimir Braga):
Громадяни, які є громадянами Республіки Молдова і проживають у Придністров’ї, надалі матимуть подвійне громадянство, і тоді ефективність цього закону підривається або, іншими словами, ми ігноруємо громадян з Придністров’я, які також є громадянами Республіки Молдова.
Депутат Парламенту Володимир Туркан:
Зовсім ні. Треба зрозуміти одну річ: по-перше, цей закон не застосовується до всіх громадян. По-друге, він стосується лише тих, хто обіймає посади в органах державної влади. По-третє, ми навмисно вставили сюди пункт, в остаточні і перехідні положення: я привертаю Вашу увагу до того, що в третьому пункті йдеться про осіб, які проживають на лівому березі (у Придністров’ї) і які працюють у відповідних органах влади, що цей закон не застосовується в цьому випадку до зазначених осіб і що він застосовуватиметься [до них] лише тією мірою, якою це передбачено законом щодо спеціального правового статусу Придністров’я».
D. Доступ до Конституційного суду
82. Згідно зі статтею 38 Кодексу конституційної юрисдикції Республіки Молдова право звернення до Конституційного суду мають лише Президент, Уряд, Міністр юстиції, Верховний Суд, Господарський суд, Генеральний прокурор, депутати Парламенту, парламентські фракції та Омбудсмен Республіки Молдова.
ІІІ. ВІДПОВІДНІ ПРАВОВІ АКТИ РАДИ ЄВРОПИ
А. Європейська конвенція про громадянство
83. У преамбулі Європейської конвенції про громадянство (далі – ЄКГ) Ради Європи, яка набрала чинності (зокрема, також стосовно Республіки Молдова) 1 березня 2000 року, пояснено мету ЄКГ і, у частині, що стосується справи, зазначено:
«визнаючи, що у питаннях, які стосуються громадянства, мають враховуватися законні інтереси як держав, так і окремих осіб;
...
відзначаючи різні підходи держав до питання множинного громадянства та визнаючи, що кожна держава може вільно вирішувати, які наслідки має у її внутрішньодержавному праві факт набуття її громадянином іншого громадянства або його належності до іншого громадянства;
...».
84. У статті 15 ЄКГ зазначено можливі інші випадки набуття особою множинного громадянства, окрім випадків його автоматичного набуття при народженні або набуття подвійного громадянства при укладенні шлюбу. Стаття передбачає таке:
«Положення цієї Конвенції не обмежують право кожної держави-учасниці самим визначати у своєму внутрішньодержавному праві:
a) зберігають чи втрачають громадянство її громадяни, які набувають або мають громадянство іншої держави;
b) чи має набуття або збереження її громадянства залежати від припинення громадянства іншої держави або його втрати».
85. Стосовно прав і обов’язків, пов’язаних з множинним громадянством, стаття 17 передбачає:
«Громадяни держави-учасниці, які мають інше громадянство, мають на території держави-учасниці, в якій вони проживають, такі самі права та обов’язки, як і інші громадяни цієї держави-учасниці.
Положення цієї глави не зачіпають:
a) норми міжнародного права, які стосуються дипломатичного чи консульського захисту державою-учасницею одного з її громадян, що одночасно має громадянство іншої держави;
b. застосування норм міжнародного приватного права кожної держави-учасниці у випадках множинного громадянства».
B. Кодекс належної практики у виборчих справах, прийнятий Венеціанською комісією (документ (CDL-AD (2002) 23 rev)
86. Венеціанська комісія прийняла Кодекс належної практики у виборчих справах. У пояснювальній доповіді до цього кодексу, в частині, що стосується справи, зазначено таке:
«6b. ... згідно з Європейською конвенцією про громадянство, особам, які мають подвійне громадянство, забезпечуються такі самі виборчі права, які забезпечуються іншим громадянам.
...
63. Стабільність виборчого законодавства має вирішальне значення для забезпечення довіри до виборчого процесу, що саме по собі є надзвичайно важливою умовою для зміцнення демократії. Норми, що часто змінюються – особливо, коли йдеться про складні формулювання – можуть спантеличувати виборців. Перш за все, це може спонукати виборців до висновку – чи то правильного, чи помилкового – про те, що виборчий закон є не що інше, як інструмент у руках можновладців і що їхні голоси мало що вирішують при визначенні результатів виборів.
64. Однак на практиці захисту потребує не стільки стабільність основоположних принципів (адже малоймовірно те, що їх справді оскаржуватимуть), скільки стабільність деяких більш конкретних норм виборчого законодавства, зокрема тих, що регулюють саму виборчу систему, порядок формування виборчих комісій та визначення меж виборчих округів. Здебільшого ці три елементи вважаються – чи то правильно, чи помилково – вирішальними факторами при визначенні результатів виборів, тому слід докладати зусиль для недопущення не лише маніпуляцій на користь правлячої партії, але й навіть натяку на можливість таких маніпуляцій.
65. Неприйнятним само по собі є не те, що змінюється виборча система – адже такі зміни можуть завжди спрямовуватися на її вдосконалення – але те, що її зміна відбувається часто або безпосередньо перед виборами (у межах року до виборів). Навіть у випадках, коли немає жодного наміру здійснення маніпуляцій, такі зміни створюють враження, що вони продиктовані політичними інтересами саме правлячої партії».
IV. ПРАВО І ПРАКТИКА ДЕРЖАВ-ЧЛЕНІВ РАДИ ЄВРОПИ
87. На підставі інформації, що є в розпорядженні Суду, можна констатувати, що, окрім Молдови, є ще три держави (Азербайджан, Литва і Болгарія), в яких діє пряма заборона на обрання до Парламенту осіб з подвійним громадянством. В Азербайджані і Литві взагалі заборонено мати подвійне громадянство; у Болгарії подвійне громадянство дозволене. Конституція Мальти (четверта держава) передбачає, що особа не має права балотуватися на виборах до Палати представників, «якщо вона є громадянином якоїсь іншої держави (тобто, не Мальти), і набула такого громадянства добровільно або склала присягу на вірність такій державі»; при цьому не є до кінця зрозумілим, чи застосовується це положення до осіб, які не є громадянами Мальти, або до тих, хто має множинне громадянство. У будь-якому разі, Суду не відомо про будь-які приклади забезпечення виконання цього положення, і не відомо, чи залишилося чинним це обмеження прав після того, як до цього закону Мальти було внесено у 2003 році поправку, яка дозволяє подвійне громадянство. У Румунії, в якій подвійне громадянство дозволене, в 2003 році було скасовано заборону обрання громадян з подвійним громадянством до Парламенту.
88. У Латвії не заборонено обирати громадян з подвійним громадянством до Парламенту, але особу з подвійним громадянством не може бути обрано Президентом держави. Слід зауважити, що в принципі подвійне громадянство заборонене за латвійським законодавством, але в обмеженій кількості певних випадків воно дозволене. У Монако право громадянина бути обраним до Парламенту (Conseil National) обмежується, якщо він обіймає державну або виборну посаду в іншій державі. У Португалії заборонено обирати до Парламенту громадян-нерезидентів з подвійним громадянством від виборчого округу, що охоплює територію держави, до громадянства якої вони також належать.
89. Тобто, у трьох державах-членах Ради Європи – Молдові, Болгарії і Мальті (з урахуванням зазначеної вище двозначності) – чинні на сьогодні закони дозволяють подвійне громадянство, але забороняють обрання громадян з подвійним громадянством до парламенту. Крім того, в Литві та Азербайджані, де подвійне громадянство заборонене, також забороняється обрання громадян, що мають подвійне громадянство, до парламенту. Серед цих чотирьох держав Литва та Азербайджан ще не підписали ЄКГ; Болгарія зробила застереження стосовно статті 17 ЄКГ; а Мальта, хоча вже підписала ЄКГ, ще не ратифікувала її.
90. Окрім Молдови, подвійне громадянство дозволяють ще двадцять сім держав. У 19 державах-членах подвійне громадянство заборонене в принципі. Мати подвійне громадянство забороняється в Україні.
91. У Литві, Латвії і Естонії подвійне громадянство заборонене. Згідно з результатами перепису населення 2000 року в Естонії налічувалося близько 200 громадян з подвійним громадянством. У Литві таких громадян близько 700. Щодо Латвії, такої статистики немає. Близько чверті населення Латвії і Естонії становлять особи російського походження.
92. У державах колишньої Югославії (Хорватії, Сербії, Словенії та колишній югославській республіці Македонії) дозволено мати подвійне громадянство, але Хорватія і Словенія мають намір виключити право натуралізованих громадян мати таке громадянство. У Боснії і Герцеговині та Чорногорії подвійне громадянство дозволене лише у випадку, коли йдеться про громадянство держави, з якою укладено відповідну двосторонню угоду. Населення більшості з цих держав є етнічно неоднорідним. Найбільшою мірою це стосується населення Чорногорії (національний склад якої такий: чорногорці – 43 %; серби – 32 %; босняки – 8 %; інші – 17 %) та Боснії і Герцеговині (національний склад якої: босняки – 48 %; серби – 37,1 %; хорвати – 14,3 %; інші – 0,6 %), і є менш вираженим у колишній югославській республіці Македонії (національний склад якої: македонці – 64.2 %; албанці – 25,2 %; інші – 10,6 %). Скільки громадян у цих державах мають подвійне громадянство – невідомо. У жодній з цих держав громадянам з подвійним громадянством не заборонено балотуватися до Парламенту.
93. Серед двадцяти семи держав-членів ЄС шістнадцять держав дозволяють подвійне громадянство, п’ять його забороняють або дозволяють лише у виняткових випадках (Чеська Республіка, Данія, Греція, Литва і Польща), а шість (Австрія, Естонія, Німеччина, Латвія, Нідерланди та Іспанія) дозволяють таке громадянство в певних випадках і різною мірою. У двох державах – Литві і Болгарії – заборонено обирати громадян, що мають подвійне громадянство, до Парламенту. У трьох державах (Латвії, Мальті та Португалії – див. пункти 87-88 вище) існують додаткові обмеження.
ЩОДО ПРАВА
94. Заявник стверджував, що заборона громадянам Молдови, які мають також громадянство інших держав, бути депутатами Парламенту після обрання їх такими депутатами становить втручання в його право балотуватися кандидатом на вільних виборах і зайняти місце в Парламенті в разі обрання, що, у свою чергу, забезпечувало б вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу. Він посилався на статтю 3 Першого протоколу, яка передбачає:
«Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в умовах, які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу».
95. Він також скаржився, посилаючись на статтю 14, взяту в поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу, що зазнав дискримінації у порівнянні з громадянами Молдови, що мають множинне громадянство і проживають у Придністров’ї. Стаття 14 Конвенції передбачає:
«Користування правами та свободами, визнаними в цій Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою – статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою».
I. ПОПЕРЕДНІ ЗАПЕРЕЧЕННЯ
A. Статус потерпілого
1. Висновки Палати Суду
96. Палата Суду послалася на попередню практику Суду, згідно з якою особа може стверджувати, що певний закон порушує її права, тимчасом як немає конкретних заходів з його застосування, якщо вона змушена змінити свою поведінку з огляду на дію такого закону або якщо вона належить до категорії людей, які наражаються на ризик безпосередньо потрапити під його дію. Вона дійшла висновку, що закон № 273 безпосередньо зачіпає інтереси заявника, оскільки в разі обрання він мусить зробити складний вибір між зайняттям місця в Парламенті та збереженням подвійного громадянства. Насправді усвідомлення можливості такого складного вибору могло негативно позначатися на виборчій компанії заявника, як у контексті його особистих інвестицій та зусиль, так і в контексті ризику втратити голоси виборців. Отже, Палата Суду відхилила заперечення Уряду, який посилався на те, що заявник не має статусу потерпілого від стверджуваного порушення.
2. Доводи сторін
a. Уряд Республіки Молдова
97. У матеріалах, поданих до Великої палати, Уряд доводив, що – у значенні статті 34 Конвенції – заявник не є потерпілим від стверджуваного порушення, оскільки справу було подано до Суду ще до оприлюднення закону № 273. Посилаючись на ухвалу у справі «Очич проти Хорватії» (Očič v. Croatia, № 46306/99, ECHR 1999‑VIII), Уряд також стверджував, що ця заява є зверненням actio popularis, яким заявник домагається абстрактного аналізу законодавства, оскільки на момент подання його заяви до Суду закон, про який йдеться, жодного разу не застосовувався на шкоду його інтересам. На думку Уряду, рішення у справах, на які послалася Палата Суду, обґрунтовуючи свій висновок про наявність у заявника статусу потерпілого від стверджуваного порушення, стосуються ситуацій, відмінних від ситуації у справі, що розглядається, оскільки в тих справах, на відміну від цієї справи, відповідний закон вже набрав чинності на момент його оскарження. Хоча Суд вже визнавав заявників потенційними потерпілими внаслідок прийнятого закону, тоді як закон ніколи щодо них не застосовувався, Суд ще ніколи раніше не визнавав їх потерпілими чи потенційними потерпілими внаслідок законопроекту. Уряд посилався на ухвалу у справі «Християнська Федерація Свідків Єгови у Франції проти Франції» (The Christian Federation of Jehovah’s Witnesses in France v. France), № 53430/99, ECHR 2001-XI), в якій Суд зазначив, що поняття потенційного потерпілого від порушення введено ним у випадках: коли – через таємний характер заходів, застосованих згідно із законом – заявник не був у змозі продемонструвати, що закон, який він оскаржує, вже справді було застосовано до нього (див. згадане вище рішення у справі «Класс та інші проти Німеччини» (Klass and Others v. Germany); коли закон, що передбачає покарання за гомосексуалізм, міг бути застосований до певної категорії населення, до якої належав заявник (див. рішення у справі «Даджен проти Сполученого Королівства» (Dudgeon v. the United Kingdom, від 22 жовтня 1981 року, серія А, № 45); і, нарешті, коли вже було прийнято рішення про примусове вислання іноземців, яке, однак, ще не було виконано, тимчасом як внаслідок його виконання такі особи могли у країні призначення зазнати поводження, забороненого статтею 3 (див. рішення у справі «Сорінґ проти Сполученого Королівства» (Soering v. the United Kingdom) від 7 липня 1989 року, серія А, № 161), або могло відбутися порушення їхнього права на повагу до сімейного життя (див. рішення у справі «Бельджуді проти Франції» (Beldjoudi v. France) від 26 березня 1992 року, серія А, № 234). Уряд доводив, що при ратифікації Конвенції Договірні держави не домовлялися про те, що законопроекти можуть бути оскаржені до Суду. Якщо існувала б можливість їх оскарження до Суду, тимчасом як на національному рівні немає можливості оскаржувати законопроекти, це спонукало б заявників звертатися безпосередньо до Суду, що порушувало б принцип субсидіарності і призвело б до значного збільшення потоку заяв до Суду.
98. Уряд також стверджував, що особа з множинним громадянством має право балотуватися на виборах у Молдові, а вимога полягає лише в тому, що для затвердження її мандату Конституційним судом вона має ініціювати процедуру припинення інших громадянств, залишившись лише громадянином (громадянкою) Молдови (див. пункт 79 вище). Виборчий кодекс не містить положення, яке б дозволяло анулювати згодом мандат депутата Парламенту на тій підставі, що процедуру припинення громадянства інших держав так і не було завершено. У справі, що розглядається, після того як мандат заявника затверджено, він вже жодним чином не може бути анульований у разі, якщо заявник не пройде до кінця процедуру припинення свого румунського громадянства.
b. Заявник
99. Заявник визнав той факт, що його заява була подана до Суду ще до того, як було офіційно ухвалено закон № 273. Однак він посилався на те, що на той момент закон вже був ухвалений Парламентом (див. пункт 38 вище) і, отже, він неминуче мав бути підписаний Президентом і зрештою набрати законної сили. Повідомлення про заяву Уряд одержав від Суду 17 червня 2008 року – на цю дату оскаржуваний закон вже був чинним (див. пункт 44 вище).
100. Заявник також привернув увагу до того факту, що після того, як його було обрано до Парламенту, йому не дозволяли зайняти своє місце в Парламенті до тих пір, поки він не ініціював процедуру припинення свого румунського громадянства (див. пункт 60-61 та пункт 66 вище). Якщо він відмовився б ініціювати таку процедуру, він не зміг би виконувати свої повноваження депутата Парламенту.
101. Тому заявник просив, щоб Суд констатував наявність у нього статусу потерпілого внаслідок оскаржуваного закону.
c. Уряд Румунії
102. Уряд Румунії доводив, що згідно зі статтею 34 Конвенції заявника можна вважати потерпілим. Посилаючись на згадане вище рішення у справі «Класс та інші проти Німеччини» (Klass and Others v. Germany, п. 34) Уряд Румунії доводив, що особа може бути потерпілою внаслідок лише існування заходів чи закону, не маючи при цьому необхідності доводити, що такі заходи чи закон вже застосовано до неї. Уряд Румунії зазначив, що на момент подання заяви до Суду заявник, будучи політичним діячем, вже висловив намір висунути свою кандидатуру на виборах 2009 року. Отже, він наражався на ризик потрапити під дію цього нового закону. Згодом його обрали депутатом Парламенту, що вимагало від нього ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства. На думку Уряду Румунії, рішення у справі «Очич проти Хорватії», на яке послався Уряд-відповідач, не має стосунку до заяви, що розглядається, оскільки в тій справі заявник не продемонстрував, що він особисто міг потрапити під дію оскаржуваного закону. Уряд Румунії також послався на той факт, що на момент, коли Палата Суду винесла своє рішення в цій справі, закон, про який йдеться, вже було ухвалено. Отже, на його думку, у цій заяві йдеться не просто про законопроект.
103. Уряд Румунії просив, щоб Суд відхилив заперечення Уряду-відповідача.
3. Оцінка Суду
104. Суд повторює, що можливість звернення із заявою згідно зі статтею 34 Конвенції передбачена лише для тих осіб, неурядових організацій або груп фізичних осіб, які вважають себе потерпілими від порушення прав, закріплених у Конвенції. Претендувати на статус потерпілої від порушення особа може лише в разі, якщо оскаржуваний захід безпосередньо зачіпає її права: Конвенція не передбачає можливості звернення із заявою actio popularis, що містить вимогу розтлумачити закріплені у Конвенції права, або можливості оскарження особами положення національного законодавства лише на тій підставі, що, на їх думку, воно, можливо, порушує Конвенцію, тимчасом як вони безпосередньо не потрапляють під його дію. Однак особа може стверджувати, що певний закон порушує її права, незважаючи на відсутність конкретних заходів з його застосування, якщо вона змушена змінити свою поведінку, щоб не наразитися на ризик зазнати судового переслідування, або якщо вона належить до категорії людей, які наражаються на ризик безпосередньо потрапити під дію такого закону (див. рішення у справі «Бурден проти Сполученого Королівства» (Burden v. the United Kingdom) [GC], № 13378/05, п. 33 і 34, від 29 квітня 2008 року; згадане вище рішення у справі «“Оупен Дор” і “Даблін Вел Вумен” проти Ірландії» (Open Door and Dublin Well Woman v. Ireland), п. 44; і рішення у справі «Класс та інші проти Німеччини» (Klass and Others v. Germany) від 6 вересня 1978 року, п. 33, серія А, № 28).
105. У рішенні, винесеному у справі «Бурдов проти Росії» (Burdov v. Russia, № 59498/00, п. 30, ECHR 2002‑III), Суд встановив, що питання щодо того, чи може заявник вважати себе потерпілим від стверджуваного порушення, є значущим на всіх стадіях провадження за Конвенцією (див. також «Е. проти Австрії» (E. v. Austria), № 10668/83, рішення Комісії від 13 травня 1987 року, Decisions and Reports 52, с. 177). Суд нагадує, що тлумачення положень Конвенції має бути таким, що забезпечує реальність та ефективність її гарантій (див., зокрема, згадане вище рішення у справі «Сорінґ проти Сполученого Королівства» (Soering v. the United Kingdom) та рішення у справі «Артико проти Італії» (Artico v. Italy) від 13 травня 1980 року, п. 33, серія А, № 37). При вирішенні питання про те, чи може заявник справді вважати себе потерпілим від стверджуваного порушення, має враховуватися не лише відповідна офіційна позиція, існуюча на момент подання заяви до Суду, але також всі обставини справи, що розглядається, включно з подіями, які відбулися до дати розгляду справи Судом (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Акдівар та інші проти Туреччини» (Akdivar and Others v. Turkey) від 16 вересня 1996 року, п. 69, Reports of Judgments and Decisions 1996-ІV).
106. Беручи до уваги ці умови, Суд визнає, що питання про те, чи має заявник статус потерпілого від стверджуваного порушення, має вирішуватися під час розгляду Судом справи, якщо такий підхід виправданий обставинами справи. У зв’язку з цим Суд посилається на свої рішення у справах, що стосуються втрати заявником статусу потерпілого від стверджуваного порушення, в яких Суд досліджував заперечення Урядів-відповідачів, подані з посиланням на заходи, які були вжиті відповідною державою чи у відповідній державі до моменту подання заяви до Суду і завдяки яким заявникові було забезпечено адекватну сатисфакцію за таке порушення, після чого заявника вже не можна було вважати потерпілим для цілей статті 34 Конвенції (див., наприклад, рішення у справі «Амюр проти Франції» (Amuur v. France) від 25 червня 1996 року, Reports 1996-III; рішення у справі «Шевроль проти Франції» (Chevrol v. France), № 49636/99, п. 37 – 43, ECHR 2003‑III; рішення у справі «Сіліаден проти Франції» (Siliadin v. France), № 73316/01, п. 54 і 63, ECHR 2005‑VII; та рішення у справі «Рамазанова та інші проти Азербайджану» (Ramazanova and Others v. Azerbaijan), № 44363/02, п. 36 – 39, від 1 лютого 2007 року). У цілому ряді справ Суд визнав заяви неприйнятними або вилучив їх зі свого реєстру, встановивши, що такі подальші кроки забезпечили адекватну сатисфакцію відповідному заявникові, який, таким чином, втратив статус потерпілого (див., наприклад, «Конрад проти Німеччини» (Conrad v. Germany), № 13020/87, рішення Комісії від 13 квітня 1988 року; ухвалу у справі «Карагер проти Сполученого Королівства» (Caraher v. the United Kingdom), № 24520/94, ECHR 2000‑I; та «Охлен проти Данії» (Ohlen v. Denmark) (вилучено з реєстру), № 63214/00, п. 28 – 31, від 24 лютого 2005). Тому Суд повинен дослідити, враховуючи всі обставини справи, чи має заявник статус потерпілого для цілей статті 34 Конвенції.
107. У справі, що розглядається, Суд бере до уваги той факт, що оскаржуваний закон набрав законної сили у травні 2008 року (див. пункт 44 вище). Отже, ця заява стосується прийнятого закону.
108. Щодо того, чи були його положення застосовані на шкоду інтересам заявника, Суд зауважує, що після обрання депутатом Парламенту у квітні 2009 року заявник був зобов’язаний ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства для того, щоб Конституційний суд затвердив його мандат парламентарія, оскільки без такого затвердження заявник не міг зайняти своє депутатське місце в Парламенті. Він ініціював таку процедуру (див. пункти 60-61 вище). Так само, після обрання депутатом Парламенту в липні 2009 року заявникові знову необхідно було подати до Конституційного суду докази ініціювання ним процедури припинення румунського громадянства для затвердження його депутатського мандата (див. пункт 66 вище). Отже, Суд доходить висновку, що заявник безпосередньо потрапив під дію закону № 273, оскільки мусив ініціювати згадану процедуру, внаслідок чого він наражався на ризик втратити своє румунське громадянство. Крім того, у будь-якому разі, навіть ще до його обрання депутатом Парламенту, усвідомлення ним того, що в разі обрання йому необхідно буде подбати про припинення свого румунського громадянства, без чого він не міг зайняти своє депутатське місце в Парламенті, безперечно, позначалося на ньому протягом усієї виборчої компанії. До того ж, він, можливо, втратив голоси деяких виборців, які враховували ймовірність того, що він може вирішити відмовитися від зайняття свого депутатського місця, якщо це означатиме втрату ним статусу особи з подвійним громадянством. Оскільки заявник безпосередньо потрапив під дію зазначеного закону, Суд доходить висновку, що прийняття такого закону мало негативні наслідки для заявника.
109. Щодо доводу Уряду про те, що закон № 273 вимагав лише ініціювання процедури припинення громадянства іншої держави і не вимагав доведення її до кінця, Суд не визнає, що це дає підстави не вважати заявника потерпілим від стверджуваного порушення. На сьогодні депутатський мандат заявника вже затверджений Конституційним судом, але раніше заявник повинен був надіслати листа до органів влади Румунії з проханням розпочати процедуру припинення його румунського громадянства, що він і зробив. Фактом є те, що Уряд Румунії досі ще не вжив заходів з позбавлення заявника румунського громадянства. Однак дії органів влади Румунії перебувають поза межами контролю заявника, і ці органи не брали на себе офіційного зобов’язання не вчиняти дій на клопотання заявника про припинення його румунського громадянства. Отже, вони можуть вирішити в будь-який момент завершити зазначену процедуру.
110. У будь-якому разі, щоразу, коли заявник має намір балотуватися на виборах до Парламенту, він опиняється перед невизначеністю, оскільки йому невідомо, чи визнає Конституційний суд факт дотримання ним закону, і чи вживатиме Уряд Румунії заходів із задоволення його клопотання про припинення румунського громадянства.
111. Отже, заперечення Уряду з посиланням на відсутність у заявника статусу потерпілого відхиляється.
b. Невичерпання національних засобів юридичного захисту
1. Висновки Палати Суду
112. Палата Суду відхилила заперечення Уряду, який посилався на те, що заявник не вичерпав національних засобів юридичного захисту, оскільки не звернувся зі скаргою до Омбудсмена, який міг би, у свою чергу, оскаржити закон № 273 до Конституційного суду. Палата Суду наголосила, що вимога вичерпання національних засобів юридичного захисту стосується лише тих засобів юридичного захисту, які є доступними та ефективними. У цій справі засіб юридичного захисту, на який посилається Уряд, не можна вважати ефективним, оскільки заявник не має можливості звернутися зі скаргою безпосередньо до Конституційного суду.
2. Доводи сторін
a. Уряд Республіки Молдова
113. Уряд доводив, що для оскарження закону № 273 в Конституційному суді заявник мав можливість попрохати пана Філата (Filat) звернутися з відповідним клопотанням до Конституційного суду (див. пункт 82 вище), оскільки пан Філат мав право на таке звернення як депутат Парламенту. Стосовно висновку Палати Суду про те, що звернення з клопотанням до Конституційного суду через Омбудсмена не є ефективним засобом юридичного захисту, Уряд стверджував, що ця пропозиція (звернутися до пана Філата) відрізняється від попередньої тим, що пан Філат – голова політичної партії, а заявник є його заступником; пан Філат також має подвійне громадянство; і, до того ж, пан Філат вже допомагав заявникові у цій справі. Тому Уряд наполягав, що запропонований засіб юридичного захисту є доступним для заявника.
114. Уряд наголосив, що ця справа стосується питання конституційності, яке може вирішити лише Конституційний суд. У своїх зауваженнях щодо прийнятності, поданих до Палати Суду, Уряд посилався на можливість звернення з цим питанням до Конституційного суду через Омбудсмена. Він стверджував, що суть такого засобу юридичного захисту полягає в тому, щоб надати Конституційному суду можливість розглянути таке питання, і що не має значення, хто саме є посередником, через якого заявник подає його на розгляд. Отже, Уряд стверджував, що це заперечення не містить нових доводів, а є лише повторенням попереднього заперечення, і тому ніщо не позбавляє його права висунути таке заперечення на цій стадії провадження.
115. Нарешті, Уряд наголошував, що звернення до Конституційного суду в грудні 2008 року з клопотанням про розгляд конституційності закону було успішним, оскільки клопотання було прийнято до розгляду (див. пункти 54-58 вище). Таким чином, зрозуміло, що це – ефективний засіб юридичного захисту, хоча, як виявилося, Конституційний суд визнав цей закон конституційним.
b. Заявник
116. Заявник стверджував, що заперечення, подане Урядом, є новим запереченням. Воно не пов’язане з фактами, недоступними на момент вирішення Судом питання про прийнятність заяви. Тому, посилаючись на рішення у справі «Сейдович проти Італії» (Sejdovic v. Italy [GC], № 56581/00, п. 41, ECHR 2006‑II), заявник стверджував, що Уряд повинен був заявити про можливість використання цього засобу юридичного захисту, подаючи свої доводи в письмовій і усній формі на етапі розгляду прийнятності заяви. Він не вважав, що існують якісь виняткові обставини, які б звільнювали Уряд від обов’язку виконати цю вимогу, і тому просив, щоб Суд відхилив заперечення Уряду.
117. Заявник наполягав, що у випадку, якщо Суд має намір прийняти це заперечення до розгляду на даній стадії провадження, Суд має визнати, що оскарження закону до Конституційного суду через пана Філата не є ефективним засобом юридичного захисту, яким міг би скористатися заявник у значенні статті 35. При цьому заявник указував на той факт, що цей засіб не є доступним, оскільки звернення будь-якого громадянина з такою скаргою не передбачене і оскільки до 22 квітня 2009 року (коли було затверджено його мандат депутата Парламенту) він не належав до жодної з категорій осіб, які мають право оскаржити закон до Конституційного суду. У будь-якому разі, заявник був представником пана Філата під час розгляду зазначеного клопотання в Конституційному суді і порушив тоді всі питання, які тепер подані на розгляд до Суду. Конституційний суд постановив, що закон є конституційним (див. пункт 55 вище). У тій частині, в якій цей засіб юридичного захисту можна було б вважати ефективним, його, безсумнівно, було вичерпано.
c. Уряд Румунії
118. Уряд Румунії привернув особливу увагу на те, що запропонований Урядом-відповідачем засіб юридичного захисту вперше згадується в доводах, поданих Урядом-відповідачем до Великої палати. Він доводив, що, як видно з практики Суду, такі заперечення мають подаватися на етапі розгляду прийнятності заяви. Уряд Румунії також зазначив, що Уряд-відповідач мав у своєму розпорядженні всі факти, необхідні для висунення такого заперечення на етапі розгляду прийнятності заяви, і що він не надав будь-якого пояснення, чому цього не було зроблено. Отже, не було жодних виняткових обставин, які б могли служити виправданням затримки з висуненням такого заперечення, і, відповідно, Уряд позбавлений права висувати дане заперечення на цій стадії провадження.
119. Уряд Румунії наполягав, що у випадку, якщо Суд прийме це заперечення до розгляду, незважаючи на зазначену затримку, Суд має визнати запропонований засіб юридичного захисту таким, що не задовольняє вимоги статті 35. Цей засіб не був доступним для заявника, оскільки той не мав права на безпосереднє звернення до Конституційного суду для оскарження закону, але мусив передавати клопотання про розгляд оскаржуваного закону через посередника, який сам вирішував, чи звертатися до суду з таким клопотанням.
3. Оцінка Суду
120. Суд повторює, що метою пункту 1 статті 35 Конвенції є надання Договірним державам можливості запобігти порушенню прав, в якому їх звинувачують скаржники, або виправити таке порушення до подання цих скарг до Суду. Це, таким чином, позбавляє держави необхідності відповідати за свої дії перед міжнародним органом, поки ними не будуть використані можливості виправлення ситуації за допомогою засобів своєї правової системи (див., наприклад, рішення у справі «Ремлі проти Франції» (Remli v. France) від 23 квітня 1996 року, п. 33, Reports 1996-II; і рішення у справі «Сельмуні проти Франції» (Selmouni v. France) [GC], № 25803/94, п. 74, ECHR 1999-V). Згідно з пунктом 1 статті 35 Конвенції, як правило, заявникові слід удаватися до тих засобів юридичного захисту, які є доступними і достатніми для того, щоб виправити ситуацію, що виникла внаслідок стверджуваних порушень. Існування таких засобів юридичного захисту має бути достатньо певним не лише в теорії, але також на практиці, інакше їм не вистачатиме потрібної доступності та ефективності (див., серед інших джерел, згадане вище рішення у справі «Акдівар та інші проти Туреччини» (Akdivar and Others v. Turkey), п. 66).
121. Суд також повторює, що згідно з правилом 55 Регламенту Суду будь-які доводи про неприйнятність заяви мають бути подані Договірною Стороною-відповідачем у письмовій чи усній формі на етапі розгляду прийнятності заяви (див. рішення у справі «K. і T. проти Фінляндії» (K. and T. v. Finland) [GC], № 25702/94, п. 145, ECHR 2001-VII; та рішення у справі «N.C. проти Італії» (N.C. v. Italy) [GC], № 24952/94, п. 44, ECHR 2002-X). Однак в окремих справах можуть існувати виняткові обставини, що звільнюють Уряд від обов’язку висунення попереднього заперечення на етапі розгляду прийнятності заяви (див. рішення у справі «Прокопович проти Росії» (Prokopovich v. Russia), № 58255/00, п. 29, ECHR 2004‑XI (витяги); та згадане вище рішення у справі «Сейдович проти Італії» (Sejdovic v. Italy), п. 41).
122. Суд вважає, що немає потреби визначати, чи Уряд позбавлений права висувати таке заперечення на цій стадії провадження, оскільки в будь-якому випадку засіб юридичного захисту, запропонований на цьому етапі, не є, на думку Суду, засобом, що підлягає вичерпанню заявником. Суд нагадує висновок Палати Суду – який не оспорювався Урядом-відповідачем – про те, що можливість звернення зі скаргою до Омбудсмена, який, у свою чергу, міг би оскаржити закон до Конституційного суду, не є ефективним засобом юридичного захисту, оскільки закон не передбачав можливість безпосереднього звернення заявника до цього суду. Суд не бачить підстав не погоджуватися з цим висновком Палати. Засіб юридичного захисту, який зараз пропонує Уряд, так само не міг бути використаний безпосередньо заявником з огляду на відсутність у нього права безпосереднього звернення до Конституційного суду; натомість, від нього вимагалося покластися на розсуд пана Філата, очікуючи від нього подання відповідної заяви. Отже, для цілей пункту 1 статті 35 Конвенції, цей засіб юридичного захисту не був ефективним.
123. У будь-якому разі, оскільки Конституційний суд вже оприлюднив рішення про конституційність закону (див. пункти 54-58 вище), цей засіб юридичного захисту вже вичерпано. За цих обставин заперечення Уряду відхиляється.
C. Щодо несумісності заяви ratione materiae
1. Доводи сторін
a. Уряд Республіки Молдова
124. У зв’язку з посиланням у рішенні Палати Суду на Європейську конвенцію про громадянство (ЄКГ), Уряд у своїх матеріалах, поданих до Великої палати, вперше висунув заперечення з посиланням на несумісність заяви ratione materiae з положеннями Конвенції. На думку Уряду, Палата не розглядала право балотуватися на виборах, захищене статтею 3 Першого протоколу, але натомість розглядала право на множинне громадянство та право на набуття громадянства – тобто, права, які Конвенція не гарантує. Уряд піддав сумніву значущість, яку Палата надає ратифікації і нератифікації ЄКГ. Він наголошував, що Молдова може без будь-яких труднощів денонсувати ЄКГ і, якщо забажає, перератифікувати її, зробивши при цьому застереження стосовно статті 17 ЄКГ.
125. Уряд просив, щоб Суд урахував це заперечення як таке, що має значення для вирішення матеріально-правових питань, порушених у цій справі, і розглянув його під час розгляду справи по суті.
126. Посилаючись на рішення у справі «Блечич проти Хорватії» (Blečić v. Croatia) [GC], № 59532/00, п. 63-69, ECHR 2006‑ІІІ), Уряд доводив, що він не позбавлений права висувати таке заперечення на цій стадії провадження, оскільки воно належить до питання юрисдикції Суду.
b. Заявник
127. Заявник стверджував, що в принципі це заперечення треба було висунути ще до того, як заяву було оголошено прийнятною, і що, Уряд позбавлений права висувати його на цій стадії провадження. Однак він погодився з тим, що в будь-якій справі, поданій на розгляд Суду, Суд має переконатися в наявності у нього юрисдикції і що Суд має вирішувати питання юрисдикції на кожній стадії провадження.
128. Заявник дійшов висновку, що заперечення, висунуте Урядом, не можна розглядати як попереднє заперечення, оскільки воно стосується тлумачення прав за статтею 3 Першого протоколу. Він просив, щоб Суд розглянув доводи Уряду під час розгляду справи по суті.
c. Уряд Румунії
129. Уряд Румунії послався на свої аргументи, подані стосовно відсутності у Уряду-відповідача права на висунення заперечення щодо вичерпання національних засобів юридичного захисту, і наполягав, що такі саме аргументи стосуються заперечення з посиланням на несумісність заяви ratione materiae з положеннями Конвенції. На відміну від ситуації у справі «Демір і Байкара проти Туреччини» (Demir and Baykara v. Turkey [GC], № 34503/97, від 12 листопада 2008 року), Уряд-відповідач чітко вказав на те, що це заперечення висунуте у відповідь на рішення Палати Суду і що по суті відповідні доводи не висувалися ним раніше. У згаданому вище рішенні у справі «Блечич проти Хорватії» (Blečić v. Croatia) Суд навів приклади заперечень з посиланням на несумісність [заяви з положеннями Конвенції], які можуть висуватися на будь-якому етапі провадження, але жодний з цих прикладів не підходить до справи, що розглядається. Тому, на думку Уряду Румунії, Уряд-відповідач не має права висувати це заперечення на даній стадії провадження.
130. Однак, якщо Суд схильний до висновку про те, що Уряд-відповідач не позбавлений права на таке заперечення, тоді Уряд Румунії просив, щоб Суд долучив це заперечення до питань, що підлягають розгляду по суті, і розглянув його в контексті таких питань. Уряд Румунії доводив, що необхідно проаналізувати зобов’язання Молдови в контексті міжнародних договорів, щоб оцінити, в який спосіб Молдова вирішила забезпечувати реалізацію прав, гарантованих Конвенцією. Він послався на послідовну практику Суду, згідно з якою положення Конвенції не можна тлумачити у вакуумі і що слід брати до уваги інші відповідні міжнародно-правові акти (див., наприклад, рішення у справі «Емоне та інші проти Швейцарії» (Emonet and Others v. Switzerland), № 39051/03, п. 65, ECHR 2007‑XIV; і рішення у справі «Аль-Адсані проти Сполученого Королівства» (Al-Adsani v. the United Kingdom) [GC], № 35763/97, п. 55, ECHR 2001‑XI). Таким чином, на думку Уряду Румунії, при аналізі обмежень, встановлених законом № 273, Палата Суду правомірно вирішила врахувати зобов’язання, які взяла на себе Молдова на європейському рівні. З цього приводу Уряд Румунії зазначив, що Молдова ратифікувала ЄКГ без будь-яких застережень і що зобов’язання Договірних держав добросовісно виконувати міжнародні договори, стороною яких вони є, відображає основоположний принцип міжнародного права.
2. Оцінка Суду
131. Суд зауважує, що заперечення Уряду з посиланням на несумісність заяви ratione materiae з положеннями Конвенції не було висунуто раніше, на етапі розгляду прийнятності заяви, і тому є новим запереченням. Водночас Суд зазначає, що заперечення з посиланням на несумісність заяви ratione materiae є запереченням, яке належить до юрисдикції Суду, і нагадує, що Суд зобов’язаний розглядати питання про те, чи має він юрисдикцію ratione materiae, на кожній стадії провадження. Таким чином, не можна вважати, що Уряд позбавлений права висувати таке заперечення на цій стадії провадження (див., mutatis mutandis, згадане вище рішення у справі «Блечич проти Хорватії» (Blečić v. Croatia), п. 67).
132. Як і сторони у справі, Суд вважає, що це заперечення безпосередньо пов’язане із суттю скарги заявника. Отже, зазначене заперечення Суд розгляне нижче, при розгляді справи по суті.
D. Висновок
133. Заяву не можна відхилити на підставі несумісності ratione materiae з положеннями Конвенції, на підставі невичерпання ефективних національних засобів чи відсутності у заявника статусу потерпілого. Отже, Суд відхиляє попередні заперечення Уряду, за винятком заперечення з посиланням на несумісність заяви ratione materiae з положеннями Конвенції, яке долучено до суті справи.
IV. СКАРГА ПРО ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 3 ПЕРШОГО ПРОТОКОЛУ ДО КОНВЕНЦІЇ
A. Висновки Палати Суду
134. Палата Суду визнала, що оскаржувані положення закону є чітко сформульованими і мають легітимну мету забезпечення лояльності депутатів Парламенту до держави Молдова. Водночас вона дійшла висновку, що заходи, до яких вдався Уряд з метою забезпечення лояльності парламентаріїв до держави, не є пропорційними. Таким чином, було порушено статтю 3 Першого протоколу.
135. При оцінці пропорційності оскаржуваних обмежень Палата взяла до уваги практику інших держав-членів Ради Європи та інші методи, за допомогою яких Уряд може забезпечувати лояльність депутатів Парламенту – наприклад, вимагаючи від них скласти відповідну присягу. Вона також взяла до уваги положення ЄКГ і коментарі ЄКРН та Венеціанської комісії стосовно нового закону. Навіть зважаючи на специфічний контекст політичної еволюції Молдови, Палата не визнала, що заборону громадянам Молдови, які є також громадянами інших держав, бути депутатами Парламенту, можна вважати правомірною; при цьому вона врахувала, зокрема, той факт, що таке далекосяжне обмеження було запроваджено приблизно за рік або навіть менше ніж за рік до загальних виборів.
A. Доводи сторін
1. Уряд Республіки Молдови
136. Уряд пояснив у своїх попередніх зауваженнях, що єдине, чого вимагає закон № 273 – це доведення особою, що вона ініціювала процедуру припинення громадянства іншої держави (див. пункт 79 вище). Крім того, як зазначено вище (див. пункт 98), після того, як мандат депутата Парламенту затверджений Конституційним судом, він вже жодним чином не може бути анульований: такої процедури закон не передбачає.
137. Уряд повторив подані до Палати доводи про те, що втручання є законним і має легітимні цілі: забезпечення лояльності, захист незалежності та існування держави, а також гарантування безпеки держави. Він посилався на висновки Конституційного суду про відповідність закону до Конституції Республіки Молдова та міжнародних конвенцій (див. пункт 55 вище). Він оспорив висновок Палати Суду про те, що захід не є пропорційним, стверджуючи, що Палата Суду належним чином не врахувала його доводи з посиланням на особливий історичний контекст Молдови, який, на його думку, викликав необхідність запровадження обмежень щодо права осіб з подвійним громадянством бути депутатами Парламенту. Уряд привернув увагу до того факту, що на момент ратифікації ЄКГ у 1999 році кількість громадян Молдови, які водночас мали громадянство іншої держави, було незначним, оскільки подвійне громадянство не дозволяв чинний на той час закон (див. пункт 22 вище). Тому було вирішено, що немає необхідності робити застереження стосовно статті 17 ЄКГ. Уряд також пояснив, що в 1999 році Молдова була не парламентською республікою, якою вона є сьогодні, а напівпрезидентською республікою. Таким чином сьогодні законодавчий орган відіграє більш значущу роль, ніж раніше. Серед інших держав-членів Ради Європи, які забороняють особам з подвійним громадянством бути депутатами парламенту, Азербайджан, Литва і Мальта не ратифікували ЄКГ, а Болгарія зробила застереження стосовно статті 17 ЄКГ, але Молдова може без будь-яких труднощів денонсувати ЄКГ і, якщо забажає, перератифікувати її, зробивши при цьому застереження стосовно статті 17. Завдяки цьому вона опинилася б у такому самому становищі, що й Болгарія.
138. Уряд також критикував Палату Суду за надання значення тому факту, що Молдова не подала законопроект на розгляд до відповідних міжнародних органів і не дотримала рекомендацій ЄКРН та Венеціанської комісії (див. пункти 40, 45 і 51 вище). Посилаючись на рішення у справі «Бойченко проти Молдови» (Boicenco v. Moldova, № 41088/05, від 11 липня 2006 року), Уряд привернув увагу до того факту, що раніше Суд констатував порушення у тій справі, хоча закон, про який йшлося, подавався на розгляд до експертів Ради Європи і після цього був змінений відповідно до їхніх рекомендацій. З іншого боку, у справі «Юмак і Садак проти Туреччини» (Yumak and Sadak v. Turkey [GC], № 10226/03, від 8 липня 2008 року), невиконання Туреччиною рекомендацій експертів Ради Європи не спонукало Суд до констатації порушення Конвенції. Уряд також оспорював застосовність висновку Венеціанської комісії, оскільки на дату прийняття закону цей висновок ще не був оприлюднений.
139. Щодо інших методів забезпечення лояльності, пропонованих Палатою Суду, Уряд зазначив, що складення присяги буде недостатньо, оскільки громадянин Молдови, який одночасно є громадянином іншої держави, також може скласти присягу на вірність цій іншій державі. Таким чином, складення присяги має лише декларативний характер і не є ефективним заходом забезпечення лояльності.
140. Нарешті, Уряд зазначив, що 21 зі 101 депутата Парламенту, обраних у квітні 2009 року, мають подвійне громадянство. Уряд стверджував, що це дає підстави для серйозної тривоги з приводу забезпечення незалежності Молдови, її безпеки та державності.
141. Уряд просив Суд констатувати в цій справі відсутність порушення статті 3 Першого протоколу.
2. Заявник
142. Заявник доводив, що запроваджені законом № 273 обмеження порушують його право балотуватися кандидатом на вільних виборах, що забезпечувало б вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу. Він наполягав, що положення, яке вимагає від нього ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства, щоб набути право зайняти своє крісло в Парламенті, обмежує його права, гарантовані статтею 3 Першого протоколу, і що це обмеження є настільки серйозним, що підриває саму суть цих прав і позбавляє їх ефективності, оскільки право балотуватися на виборах втрачає свій сенс без права на зайняття свого місця в Парламенті після обрання (він послався на ухвалу у справі «М. проти Сполученого Королівства» (M v. the United Kingdom), № 10316/83, від 7 березня 1984 року).
143. Заявник повторив свою скаргу про те, що закон № 273 не задовольняє вимоги законності, оскільки не відповідає положенням Конституції і ЄКГ, яку Молдова ратифікувала і яку, таким чином, інкорпоровано в її національне право (див. пункти 71-73 вище).
144. Заявник також стверджував, що закон № 273 не має легітимної мети, оскільки мета забезпечення лояльності до Республіки Молдова не була справжнім мотивом прийняття нового закону. Наприклад, пані Лариса Савґа (Larisa Savga) була повторно призначена членом Уряду після квітневих виборів, навіть незважаючи на загально відомий факт наявності у неї також румунського громадянства. Крім того, він послався на непідтверджені повідомлення в пресі про те, що Президент Республіки Молдова, пан Воронін, під час свого президентства мав російське громадянство і одержував пенсію з Росії. Посилаючись на висновки незалежних аналітиків, заявник стверджував, що наявність у громадян Молдови подвійного громадянства не послаблює їхнього патріотизму.
145. Нарешті, заявник стверджував, що прийняття цього закону не є пропорційним заходом, що закон свавільний і антидемократичний. Він наполягав, що тлумачення положень Конвенції має бути таким, що забезпечує реальність та ефективність її гарантій. Для цього її слід тлумачити у всій сукупності її положень та у спосіб, який забезпечує внутрішню узгодженість її різних положень між собою. При цьому мають ураховуватися відповідні норми і принципи міжнародного права. Наявність ознак відповідного консенсусу між європейськими державами є значущим фактором, що потребує врахування Судом (див. згадане вище рішення у справі «Демір і Байкара проти Туреччини» (Demir and Baykara v. Turkey), п. 66-85). Спираючись на ці принципи, заявник дійшов висновку, що при оцінці пропорційності обмежень з точки зору статті 3 Першого протоколу Суд не може не врахувати зобов’язання, взяті на себе Урядом за ЄКГ. Це саме стосується рекомендацій і висновків інших міжнародних організацій. Заявник також привернув увагу до того факту, що Молдова є єдиною державою-членом Ради Європи, яка дозволяє мати множинне громадянство, але забороняє особам з множинним громадянством балотуватися на загальнонаціональних виборах. Він стверджував, що це є свідченням відсутності міжнародного визнання підходу, який практикується Урядом у цьому питанні.
146. Заявник також стверджував, що запровадження в Молдові обмежувального положення, згідно з яким правом бути депутатом Парламенту наділені виключно особи, що мають лише молдавське громадянство, є непропорційним заходом з огляду на попередню політику Уряду із заохочення молдавських громадян набувати громадянство інших держав. На думку заявника, нову політику Уряду слід вважати ще більш непропорційною з огляду на той факт, що сам Уряд визнав, що значна кількість громадян Молдови набула друге громадянство із соціальних та економічних мотивів (див. пункт 39 вище). Він наголосив, що Уряд не надав будь-яких прикладів існування загрози безпеці та незалежності Молдови з боку осіб з подвійним громадянством. На думку заявника, передбачене покарання за зраду є адекватним засобом попередження нелояльності. У будь-якому разі, доступ особи до секретної інформації залежить від наявності у неї відповідного дозволу, який надається лише після проведення спецслужбами ретельної перевірки її на благонадійність.
147. Нарешті, заявник піддав критиці факт прийняття нового закону менше ніж за рік до дати виборів, призначених на 5 квітня 2009 року. Він доводив, що пропорційність зазначеного заходу слід оцінювати в загальному контексті виборчої реформи в Молдові, включаючи факт підвищення виборчого бар’єра для проходження до Парламенту з чотирьох до шести відсотків та заборону створення виборчих блоків (див. пункт 37 вище). Результати виборів, які відбулися 5 квітня 2009 року, продемонстрували, що новий закон зачепив інтереси, головним чином, представників опозиції, оскільки під дію цього закону потрапили 21 з 41 кандидата від опозиції (див. пункт 59 вище). Прикладом свавільного застосування нового закону є ситуація з обранням пані Савга (див. пункт 144 вище). Згідно з доводами заявника для Суду важливо з’ясувати: чи призводить дія положень, що регулюють виборчий процес, до позбавлення певної групи осіб можливості брати участь у політичному житті країни; чи можна вважати суперечності, створені в даній виборчій системі, свавільними і корупційними; і чи спрямована ця система надавати переваги одній політичній партії перед іншою (при цьому він посилався, зокрема, на рішення у справі «Азіз проти Кіпру» (Aziz v. Cyprus, № 69949/01, § 28, ECHR 2004‑V) та згадане вище рішення у справі «Юмак і Садак проти Туреччини» (Yumak and Sadak v. Turkey), п. 121). Заявник стверджував, що реальна мета виборчої реформи полягає в тому, щоб послабити виборчі шанси опозиційної партії, і що, отже, закон № 273 є свавільним і корупційним.
3. Уряд Румунії
148. Уряд Румунії оспорював легітимність закону № 273. Він доводив, що закон не є передбачуваним, оскільки не забезпечено однакове застосування його положень та існує можливість їх різного тлумачення.
149. Він також стверджував, що, як показує аналіз відповідного законодавства, чинного в різних Договірних державах, існує мінімальний європейський стандарт і що цей стандарт не передбачає умови наявності лише одного громадянства для обрання до Парламенту. На відміну від інших держав-членів Ради Європи, які забороняють особам з подвійним громадянством бути депутатами Парламенту, Молдова вирішила взяти на себе всі зобов’язання, що випливають з ЄКГ. Той факт, що Молдова визнала за доцільне змінити свою позицію щодо можливості набуття подвійного громадянства, не звільнює її від обов’язку виконання своїх зобов’язань за ЄКГ. Уряд Румунії акцентував увагу на тому, що стаття 4 Конституції Республіки Молдова передбачає, що в разі виникнення суперечностей між положеннями міжнародних конвенцій з прав людини, стороною яких є Республікою Молдова, і положеннями її внутрішнього законодавства, переважну силу мають положення міжнародних правових актів (див. пункт 71 вище). Крім того, стаття 25 закону про громадянство Республіки Молдова передбачає, що громадянин Молдови, який також має громадянство іншої держави, має такі самі права та обов’язки, як і інші громадяни Молдови (див. пункт 75 вище).
150. Уряд Румунії також звернув увагу на те, що вже минуло майже сімнадцять років після проголошення Молдовою незалежності, а Уряд-відповідач стверджує про загрозу цій незалежності без подання будь-яких доказів. Він наголосив, що не встановлено будь-якого причинного зв’язку між подвійним громадянством і стверджуваною загрозою для незалежності держави і що не наведено жодного прикладу того, щоб особа з подвійним громадянством вчинила дії, спрямовані на підрив незалежності чи національної безпеки.
151. Уряд Румунії також стверджував, що цей закон не має легітимної мети. Він не заперечував, що захист незалежності та національної безпеки держави може становити легітимну мету, яка має оцінюватися в контексті історичного і політичного розвитку відповідної держави. Водночас він піддав сумніву довід Уряду-відповідача про те, що така мета в цій справі є легітимною з огляду на історико-політичну ситуацію в Молдові. Він також привернув особливу увагу до того факту, що цілий ряд законів, прийнятих у період з 1991 до 2000 року, не встановлює для осіб, які балотуються кандидатами на певні державні посади, умови наявності у них лише одного громадянства. Одним з таких законів є, наприклад, закон № 720 від 18 вересня 1991 року, який регулює питання проведення виборів Президента країни. Посилаючись на рішення у справі «Жданок проти Латвії» (Ždanoka v. Latvia) [GC], № 58278/00, п. 135, ECHR 2006‑IV) і рішення у справі «Адамсон проти Латвії» (Ādamsons v. Latvia, № 3669/03, п. 123, від 24 червня 2008 року), Уряд Румунії доводив, що навіть у разі, якщо умова наявності лише одного громадянства, можливо, справді була виправданою протягом перших років після набуття Молдовою незалежності, з плином часу та із зміцненням демократії така умова не може надалі залишатися виправданою. Отже, важко зрозуміти позицію Молдови, яка при обранні трьох парламентів дозволяла особам з множинним громадянством бути депутатами Парламенту, але тепер, коли позаду вже близько сімнадцяти років, вирішила, що наявність громадянства іншої держави становить серйозну небезпеку для Молдови, і прирівняла подвійне громадянство до зради. Уряд Румунії стверджував, що мета забезпечення лояльності до держави має реалізовуватися за допомогою запровадження санкцій за поведінку, яка зашкоджує національним інтересам, а не через встановлення для осіб з множинним громадянством обмежень у доступі до певних публічно-правових функцій.
152. Щодо пропорційності обмежень, Уряд Румунії знову наголосив на тому, що існує мінімальний європейський стандарт, який не встановлює умови наявності у кандидата у депутати Парламенту лише одного громадянства. Крім того, довід про те, що існує відповідний загальноєвропейський стандарт проведення виборів, підтверджується висновками, оприлюдненими ЄКРН і Венеціанською комісією (див. пункти 45 і 51 вище), які – як видно з рішення у справі «Штукатуров проти Росії» (Shtukaturov v. Russia, № 44009/05, п. 95, від 27 березня 2008 року) – є значущим фактором, що має бути врахований Судом. Такі висновки є важливими як з огляду на об’єктивну цінність висловленої думки – яка є думкою неупереджених юридичних експертів – та й з огляду на те, що саме таким висновкам надає значення Суд та інші органи Ради Європи.
153. Уряд Румунії висловив думку, що Молдова вийшла поза межі свого поля розсуду в цій сфері. У зв’язку з цим, недостатньо було того, що заявникові дозволялося балотуватися кандидатом на виборах. Для того, щоб це право було ефективним, необхідно було забезпечити можливість зайняття ним свого місця в Парламенті після обрання (при цьому Уряд Румунії посилався на згадане вище рішення у справі «М. проти Сполученого Королівства» (M v. the United Kingdom)). Прийняття закону № 273 підриває саму суть прав, гарантованих статтею 3 Першого протоколу, перетворюючи їх на права теоретичні та ілюзорні. У підсумку Уряд Румунії просив, щоб Суд підтвердив правильність висновку Палати про те, що мало місце порушення цієї статті.
С. Оцінка Суду
1. Загальні принципи
154. Суд послідовно наголошував на важливості статті 3 Першого протоколу для забезпечення ефективної демократії і, відповідно, на її надзвичайній важливості в системі Конвенції. У згаданому вище рішенні у справі «Юмак і Садак проти Туреччини» (Yumak and Sadak v. Turkey, п. 105) Суд нагадав, що права, гарантовані статтею 3 Першого протоколу, мають вирішальне значення для зміцнення й збереження засад ефективної та дієвої демократії, побудованої на принципі верховенства права. У рішенні у справі «Матье-Моен і Клерфейт проти Бельгії» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, від 2 березня 1987 року, п. 47, серія А, № 113) та у рішенні у справі «Лінґенс проти Австрії» (Lingens v Austria, від 8 липня 1986 року, п. 41 і 42, серія А, п. 103) Суд визнав, що вільні вибори і свобода вираження поглядів та, зокрема, свобода політичної дискусії становлять фундамент демократії.
155. У своїй практиці Суд розмежовує активний і пасивний аспекти статті 3 Першого протоколу: активний аспект стосується права голосувати, а пасивний – права балотуватися кандидатом на виборах (див. згадане вище рішення у справі «Жданок проти Латвії» (Ždanoka v. Latvia), п. 105 і 106). У справі, що розглядається, йдеться, головним чином, про пасивний аспект. Проте, як вже зазначено вище (див. пункт 108), заборона особам з множинним громадянством бути депутатами Парламенту може також опосередковано позначатися на характері здійснення виборцями в Молдові свого права голосувати.
156. Щодо пасивного аспекту статті 3 Першого протоколу, Суд вже наголошував, що Договірні держави користуються значною свободою розсуду при встановленні критеріїв для визначення наявності права балотуватися на виборах. У згаданому вище рішенні у справі «Жданок проти Латвії» (Ždanoka v. Latvia, п. 106) Суд пояснив, що:
«хоча [критерії] мають спільну мету – забезпечення як незалежності обраних представників, так і свободи вибору, здійснюваного виборцями, ці критерії залежать від історичних і політичних факторів, існуючих у відповідній державі. Різноманітність ситуацій, передбачених у конституціях та виборчому законодавстві багатьох держав-членів Ради Європи, свідчить про можливість існування безлічі різних підходів у цій сфері. Отже, для цілей застосування статті 3 будь-який виборчий закон має оцінюватися з врахуванням політичної еволюції відповідної держави».
157. У рішенні, винесеному у справі «Подколзіна проти Латвії» (Podkolzina v. Latvia, № 46726/99, п. 33, ECHR 2002‑II) Суд так само зауважив, що для цілей застосування статті 3 будь-який виборчий закон має оцінюватися з врахуванням політичної еволюції відповідної держави, оскільки певні його особливості, що видаються неприйнятними в контексті однієї правової системи, можуть бути виправданими в контексті іншої системи. Водночас він наголосив, що поле розсуду держав у цьому питанні обмежується зобов’язанням дотримуватися основоположного принципу, встановленого статтею 3 Першого протоколу, а саме – створювати умови, «які забезпечують вільне вираження думки народу у виборі законодавчого органу» (див. також згадане вище рішення у справі «Матье-Моен і Клерфейт проти Бельгії» (Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium), п. 47; і рішення у справі «Мельниченко проти України» (Melnychenko v. Ukraine), № 17707/02, п. 55, ECHR 2004‑X).
158. Оцінюючи межі свободи розсуду, в яких можуть діяти Договірні держави, Суд зазначив у згаданому вище рішенні у справі «Азіз проти Кіпру» (Aziz v. Cyprus) таке:
«Хоча ...Договірні держави користуються значною свободою розсуду при запровадженні національних конституційних норм, які регулюють порядок парламентських виборів та формування складу парламенту, і ... відповідні критерії можуть бути різними – залежно від існуючих у відповідній державі історичних і політичних факторів, ці норми не можуть бути такими, що позбавляють певних осіб або групи осіб можливості брати участь у політичному житті країни і, зокрема, у виборі законодавчого органу, тобто позбавляють їх права, яке гарантує і Конвенція, і конституції всіх Договірних держав».
159. Спираючись на ці принципи, Суд визнав у згаданій вище справі «Жданок проти Латвії» (Ždanoka v. Latvia, п. 119-135), що мотиви, обумовлені історичним контекстом, можуть свідчити про правомірність встановлення стосовно прав певних обмежень, спрямованих на забезпечення доброчесності демократичного процесу шляхом – як це мало місце в тій справі – виключення з нього тих осіб, які брали активну участь у спробах повалення щойно встановленого демократичного режиму. Однак Суд висловив думку, що такі обмеження навряд чи можна вважати обґрунтованими, якщо вони залишаються чинними через багато років потому, коли вже немає підстав для їх застосування та загроз, які вони мали б попереджувати. Згодом, у згаданому вище рішенні у справі «Адамсон проти Латвії» (Ādamsons v. Latvia; п. 123-128), Суд наголосив, що з плином часу стає дедалі складніше обґрунтувати існування загальних обмежень щодо виборчих прав. Натомість відповідні заходи мають бути «індивідуалізовані», тобто спрямовані на попередження реальної небезпеки, яку становить відповідна особа.
160. У рішенні у справі «Херст проти Сполученого Королівства» (Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], № 74025/01, п. 62, ECHR 2005‑IX) Суд сформулював позицію в більш загальних термінах: будь-які умови, встановлені щодо прав, гарантованих статтею 3 Першого протоколу, мають відповідати – і не суперечити – інтересам забезпечення доброчесності та ефективності виборчого процесу, покликаного визначити волю народу на засадах загального виборчого права.
161. Нарешті, незважаючи на широке поле розсуду, в межах якого держави можуть діяти в цій сфері, Суд вже неодноразово повторював, що саме на Суд, як на останню інстанцію, покладено завдання визначити, чи було дотримано вимоги статті 3 Першого протоколу. При цьому Суд має переконатися, що такі умови не обмежують відповідні права тією мірою, яка підриває саму їхню суть та позбавляє їх дієвості; що їх встановлено для досягнення легітимної мети; і що застосовані заходи не є непропорційними (див., наприклад, згадані вище рішення у справах «Херст проти Сполученого Королівства» (Hirst v. the United Kingdom), п. 62, і «Юмак і Садак проти Туреччини» (Yumak and Sadak v. Turkey), п. 109).
2. Застосування цих загальних принципів у справі, що розглядається
162. Суд нагадує, що він вже констатував, що заявник може вважати себе потерпілим унаслідок прийняття закону № 273 (див. пункт 111 вище). Він також зауважує, що за результатами виборів як у квітні 2009 року, так і в липні 2009 року, заявника було обрано депутатом Парламенту (див. пункти 59 і 66 вище). Для того, щоб Конституційний суд затвердив його мандат депутата Парламенту, заявник повинен був ініціювати процедуру припинення свого румунського громадянства (див. пункти 60-61 і 66 вище). Отже, Суд вважає, що мало місце втручання у права заявника, гарантовані статтею 3 Першого протоколу. Таке втручання становитиме порушення, якщо воно не відповідає вимозі законності, не має легітимної мети і не є пропорційним.
a. Законність
163. Суд зауважує, що встановлена законом № 273 заборона особам з множинним громадянством бути депутатами Парламенту сформульована достатньо чітко. Одразу після того, як закон було прийнято, його було опубліковано в Офіційному віснику. Отже, Суд визнає, що оскаржуваний закон задовольняв вимоги передбачуваності. Хоча є очевидним те, що існує суперечність між цим законом і статтею 17 ЄКГ, яка інкорпорована в національне право згідно з Конституцією Республіки Молдова і має переважну силу над положеннями її внутрішнього законодавства (див. пункти 71-73 вище), Суд не вважає за потрібне вирішувати цей очевидний конфлікт між нормами. Однак нижче він має детальніше розглянути наслідки ратифікації ЕКГ при розгляді пропорційності обмежень.
b. Законна мета
164. На відміну від статей 8, 9, 10 і 11 Конвенції, стаття 3 Першого протоколу не містить переліку цілей, які можна було б вважати легітимними для цілей цієї статті. На обґрунтування правомірності заборони, встановленої законом № 273, Уряд послався на кілька цілей, а саме: забезпечення лояльності, захист незалежності та існування держави, а також гарантування безпеки держави. Суд зауважує, що Конституційний суд визнав цю заборону такою, що має не меті забезпечення лояльності депутатів Парламенту до держави, і дійшов висновку, що дозвіл депутатам Парламенту мати подвійне громадянство суперечить конституційному принципу незалежності мандата депутата Парламенту, державному суверенітету, національній безпеці та інтересам захисту конфіденційної інформації (див. пункт 56 вище). Заступник міністра юстиції, пояснюючи мету запропонованого закону, зазначив можливість виникнення конфлікту інтересів, коли деякі громадяни Молдови мають політичні та правові зобов’язання перед іншими державами внаслідок того, що вони одночасно є громадянами цих інших держав (див. пункт 39 вище).
165. Щодо мети забезпечення лояльності – про це йдеться в доводах, поданих до Суду всіма сторонами у справі (див. пункти 137, 144 і 151 вище) – Суд зауважує, що поняття «лояльності», яке згадується сторонами в контексті обґрунтування зазначеної заборони, не є чітко сформульованим, і сторони не пояснили, що включає зміст цього поняття. Але сторони, як видно, погоджуються в тому, що лояльність у цьому контексті пов’язана з існуванням і незалежністю держави та питаннями національної безпеки. У присязі на вірність, яку складають громадяни Молдови при набутті молдавського громадянства шляхом натуралізації або при його відновленні, також згадується про необхідність дотримання положень Конституції і законів держави та утримання від дій, що можуть зашкодити інтересам правосуддя та територіальній цілісності держави (див. пункт 76 вище).
166. Зі свого боку, Суд передусім має розмежувати лояльність до держави і лояльність до Уряду. Необхідність забезпечення лояльності до держави справді може становити легітимну мету, яка виправдовує обмеження виборчих прав, тоді як забезпечення лояльності до Уряду не може бути такою метою. У демократичній державі, яка керується принципом верховенства права та повагою до основоположних прав і свобод, є очевидним те, що справжня роль депутатів Парламенту і, зокрема, тих з них, хто представляє опозиційні партії, полягає у представництві інтересів виборців шляхом забезпечення підзвітності правлячого Уряду та оцінки його політики. Крім того, переслідування різних цілей, а іноді – діаметрально протилежних, є не лише прийнятною, але й необхідною умовою забезпечення плюралізму та надання виборцям можливості вибору, який відображає їхні політичні погляди. Як Суд вже зазначав раніше, захист думок і свобода виражати думки є однією з цілей гарантій, передбачених Конвенцією і, зокрема, статтями 10 і 11. Цей принцип набуває ще більшої ваги, якщо йдеться про депутатів Парламенту, оскільки вони відіграють надзвичайно важливу роль в забезпеченні плюралізму та належного функціонування демократії (див., стосовно важливості свободи вираження поглядів для політичних партій взагалі, рішення у справі «Партія добробуту та інші проти Туреччини» (Refah Partisi (Welfare Party) and Others v. Turkey) [GC], №№ 41340/98, 41342/98, 41343/98 і 41344/98, п. 88, ECHR 2003‑II).
167. Щодо того, що означає для депутата Парламенту вимога лояльності до держави, Суд вважає, що така лояльність, у принципі, включає повагу до Конституції держави, її законів, інститутів, незалежності та територіальної цілісності. Однак повага в цьому контексті має означати лише те, що бажання внести зміни до будь-якого з цих аспектів повинно реалізовуватися відповідно до законів держави. Наявність у депутатів Парламенту іншої позиції підриватиме їхню спроможність представляти позиції своїх виборців і, зокрема, позиції меншин. Суд вже раніше наголошував, що не може бути виправдання перешкодам, які створюються політичній групі лише на тій підставі, що вона домагається публічного обговорення ситуації частини населення держави та прагне брати участь у політичному житті країни для того, щоб відшукати, з дотриманням демократичних норм, ті рішення, які можуть задовольнити кожного, кого вона представляє. Так само й у цій справі той факт, що депутат Парламенту Молдови, який має подвійне громадянство, можливо, бажає проводити політичну програму, яку дехто вважає несумісною з діючими принципами і устроєм держави Молдова, не означає, що це не відповідає нормам демократії. Основоположним аспектом демократії є забезпечення умов для пропонування й обговорення різних політичних програм, навіть якщо вони ставлять під сумнів існуючу організацію держави, не завдаючи, однак, при цьому шкоди самій демократії (див. рішення у справі «Соціалістична партія та інші проти Туреччини» (Socialist Party and Others v. Turkey) від 25 травня 1998 року, п. 45 і 47, Reports 1998‑III; і рішення у справі «Маноле та інші проти Молдови» (Manole and Others v. Moldova), № 13936/02, п. 95, ECHR 2009-...).
168. З урахуванням зазначеного Суд має визначити, чи був захід, оскаржуваний у цій справі, справді спрямований на забезпечення лояльності до держави, як це стверджує Уряд. З цього приводу Суд зауважує, що закон № 273 був третім елементом пакета заходів з реформування виборчої системи; інші заходи полягали в підвищенні прохідного виборчого бар’єра та забороні виборчих блоків (див. пункт 37 вище). Всі запропоновані заходи мали негативні наслідки для опозиції, якій раніше було важко отримати достатню кількість голосів, щоб подолати прохідний бар’єр на виборах до Парламенту, і якій це вдавалося лише завдяки створенню виборчих блоків (див. пункти 31 і 33 вище). Результати виборів, що відбулися у квітні 2009 року, коли зі 101 депутата Парламенту 21 депутат потрапив під дію закону № 273 і всі ці 21 депутат були депутатами від опозиції (див. пункт 59 вище), свідчать про непропорційність наслідків нового закону. У зв’язку з твердженнями заявника про те, що згідно з цим законом його дія не поширюється на мешканців Придністров’я, серед яких є чимало таких, що мають російське громадянство, постають додаткові питання щодо справжньої мети цього закону (але див. також пункт 187 нижче, в якому йдеться про двозначність зазначеного положення). Зрештою, Суд вважає значущим фактом те, що ці поправки були внесені менше ніж за рік до загальних виборів (див. пункт 44 вище). Після виборів, що відбулися у квітні 2009 року, до виборчого законодавства внесли ще одну поправку, яка також зазнала критики з боку опозиційних партій, на думку яких вона мала не меті покращити перспективи правлячої партії та її політичних союзників (див. пункт 63 вище). З цього приводу Суд посилається на Кодекс належної практики у виборчих справах, прийнятий Венеціанською Комісією, який містить попередження про те, що часті зміни виборчого законодавства або зміни, які вносяться безпосередньо перед виборами, можуть сприйматися – чи то правильно, чи помилково – як спроба маніпулювання виборчим законодавством на користь правлячої партії (див. пункт 86 вище). Також значущим фактом є те, що Моніторинговий комітет Парламентської асамблеї Ради Європи висловив занепокоєння з приводу зазначених змін виборчого законодавства, які, на його думку, обмежують можливості деяких політичних сил брати ефективну участь у політичному процесі, і таким чином послаблюють позиції плюралізму (див. пункти 47 і 49-50 вище).
169. У випадках запровадження органами влади значних обмежень щодо права голосувати або балотуватися на виборах і, зокрема, коли такі зміни внесено незадовго до дати проведення виборів, саме Уряд має надати Суду відповідні докази на підтвердження своєї заяви про мету, яка ставилася при запровадженні такого заходу. Крім того, у таких справах як ця, в яких оскаржуваний захід має значний негативний ефект на спроможності опозиційних партій брати ефективну участь у політичному процесі, вимога про подання Урядом доказів на підтвердження легітимних цілей запровадження відповідних поправок набуває ще більшої актуальності. У справі, що розглядається, Уряд не спромігся надати жодного прикладу, коли депутат Парламенту з подвійним громадянством демонстрував би нелояльність до держави Молдова. Окрім коротких посилань у рішенні Конституційного суду на діяльність, спрямовану на підрив держави Молдова, взагалі надано вкрай недостатні пояснення щодо змін в електоральній політиці. Крім того, як видається, існують свідчення того, що однакове застосування положень закону не забезпечується (див. пункт 144 вище).
170. Зважаючи на ці обставини, Суд не може бути цілком переконаним у тому, що мета цього закону справді полягає в забезпеченні лояльності депутатів Парламенту до держави. Проте висновки Суду щодо пропорційності заборони (див. нижче) усувають необхідність формулювати висновок з цього питання. Отже, Суд залишає відкритим питання про те, чи мала легітимну мету заборона особам з множинним громадянством бути депутатами Парламенту.
c. Пропорційність
171. Суд передусім зауважує, що держав-членів Ради Європи, які забороняють особам з подвійним громадянством бути депутатами парламенту, дуже мало (див. пункт 87 вище). З трьох держав, окрім Молдови, в яких діє чітка заборона, дві не дозволяють своїм громадянам одночасно мати громадянство іншої держави. Крім того, жодна з цих трьох держав не взяла не себе зобов’язання за статтею 17 ЄКГ (див. пункт 89 вище). Всі держави колишньої Югославії, більшість з яких має етнічно неоднорідне населення, дозволяють мати подвійне громадянство, принаймні, за певних обставин, але жодна з них не забороняє особам з множинним громадянством балотуватися на виборах до Парламенту (див. пункт 92 вище).
172. Суд вважає, що аналіз практики держав-членів Ради Європи свідчить про існування в цьому питанні консенсусу, а саме: у тих державах, де множинне громадянство дозволене, наявність більше ніж одного громадянства не може бути підставою для позбавлення права бути депутатом Парламенту, навіть якщо населення в даній державі є етнічно неоднорідним і кількість депутатів Парламенту з множинним громадянством може виявитися великою. Проте, незважаючи на цей консенсус, може бути виправданим інший підхід, якщо необхідність більш обмежувальної практики обумовлена особливими історичними чи політичними чинниками.
173. Суд наголошує на особливості становища Молдови, в населенні якої особи з подвійним громадянством становлять потенційно велику частку і яка набула незалежності лише відносно нещодавно. Суд вважає, що – з урахуванням історії Молдови (див. пункти 11-18 вище) – після оголошення незалежності в 1991 році, можливо, справді існував якійсь особливий інтерес, який обумовлював необхідність запровадження заходів з обмеження загроз незалежності та безпеці держави Молдова, щоб забезпечити стабільність та умови для становлення і зміцнення демократичних інститутів, які тоді були неміцними. Щодо інших держав даного регіону, Суд зазначає, що заборона особам з подвійним громадянством бути депутатами Парламенту діяла в Румунії, де подвійне громадянство дозволене, але нещодавно (у 2003 році) її було скасовано. Болгарія нині дотримується такого самого підходу, що й Молдова (див. пункт 87 вище). Україна й далі забороняє подвійне громадянство (див. пункт 90 вище). Обмеження, запроваджене законом № 273, слід оцінювати з належним урахуванням цього особливого історико-політичного контексту та широкого поля розсуду, наданого у зв’язку з цим державам (див. згадане вище рішення у справі «Жданок проти Латвії» (Ždanoka v. Latvia; п. 121). Отже, Суд не виключає того, що одразу після ухвалення Республікою Молдова Декларації незалежності в 1991 році, заборона особам з множинним громадянством бути депутатами Парламенту могла бути виправданим заходом.
174. Водночас Суд вважає значущим той факт, що таку заборону було запроваджено не в 1991, а 2008 році, тобто, через майже сімнадцять років після набуття Молдовою незалежності і приблизно через п’ять років після пом’якшення нею свого законодавства завдяки поправкам, які дозволили мати подвійне громадянство. За цих обставин Суд вважає ще менш переконливим довід про необхідність зазначеного заходу для захисту законів, інститутів та національної безпеки Молдови. Для обґрунтування нещодавнього запровадження загальних обмежень щодо виборчих прав мають бути наведені досить вагомі підстави. Проте Уряд не надав пояснення, чому сумніви стосовно лояльності громадян з подвійним громадянством виникли нещодавно і чому таких сумнівів не було тоді, коли спочатку до закону було внесено поправку, що дозволяла подвійне громадянство. Посилаючись на те, що депутати, які мають подвійне громадянство або очікують набуття ще одного громадянства у зв’язку з поданою відповідною заявою, становлять приблизно одну п’яту діючого складу Парламенту, Уряд доводив, що ці дані служать достатнім свідченням правомірності застосованого підходу (див. пункт 140 вище). Суд визнає, що це – значний показник. Однак при цьому Суд наголошує, що подвійне громадянство також має й велика частка громадян держави (див. пункти 26-28 вище) і що ці громадяни мають право бути представленими депутатами Парламенту, які виражають їхні інтереси і політичні погляди.
175. Суд також посилається на своє рішення у справі «Адамсон проти Латвії» (Ādamsons v. Latvia; п. 123), в якому він зауважив, що з плином часу стає дедалі складніше обґрунтувати існування загальних обмежень щодо виборчих прав. При цьому Суд наголосив на необхідності «індивідуалізації» заходів з врахуванням фактичної поведінки осіб, а не гаданої загрози з боку якоїсь групи осіб. Суд вважає, що у справі, яка розглядається, існують інші засоби забезпечення захисту законів, інститутів та національної безпеки Молдови. Санкції за незаконну поведінку або поведінку, що загрожує національним інтересам, можуть мати превентивний ефект і сприяти попередженню конкретної небезпеки, яку становить відповідна особа. Уряд не висловлював думки про те, що наявність у особи дозволу на доступ до секретних документів є недостатнім для забезпечення захисту конфіденційної і таємної інформації. Слід зазначити, що обидва ці заходи пов’язані з виявленням реальної загрози державним інтересам за конкретних обставин і на підставі конкретної інформації і не ґрунтуються на загальному припущенні про те, що всі громадяни з подвійним громадянством становлять загрозу для національної безпеки і незалежності. Суд повторює, що саме такому підходу має віддаватися перевага, коли вже немає безпосередньої загрози демократії і незалежності (див. згадане вище рішення у справі «Адамсон проти Латвії» (Ādamsons v. Latvia; п. 125).
176. Крім того, у будь-якому разі історико-політичні чинники слід оцінювати в ширшому контексті – з урахуванням зобов’язань, які Молдова добровільно взяла на себе за ЄКГ, а також рекомендацій та висновків відповідних міжнародних органів. У цьому контексті доцільно розглянути заперечення Уряду-відповідача з посиланням на несумісність заяви ratione materiae (див. пункти 131-132 вище). Суд наголошує на своїй послідовній позиції про те, що з метою тлумачення гарантій Конвенції і з’ясування наявності в даній сфері певного загальноєвропейського стандарту він має врахувати відповідні міжнародні правові акти і висновки, у тому числі й ті, що були видані іншими органами Ради Європи. Саме Суд має визначити, які саме міжнародні правові акти і висновки мають, на його думку, стосунок до справи, і наскільки вони вагомі для її вирішення. У разі, якщо існує загальний стандарт, який держава-відповідач не дотримала, це може становити значущий фактор, який має бути врахований Судом при тлумаченні ним положень Конвенції у конкретних справах (див., зокрема, згадані вище рішення у справах «Демір і Байкара проти Туреччини» (Demir and Baykara), п. 85-86, та «Штукатуров проти Росії» (Shtukaturov v. Russia), п. 95). У справі, що розглядається, Суд вважає, що при визначенні ним пропорційності обмежень, запроваджених законом № 273 мають бути враховані положення ЄКГ, висновки і доповіді ЄКРН та Венеціанської комісії (див. пункти 45 і 51 вище), а також резолюції Парламентської Асамблеї Ради Європи (див. пункти 48-50 вище). Зокрема, посилання на ЄКГ використовуються Судом не для того, щоб дослідити право заявника мати подвійне громадянство, але для аналізу права держави-відповідача застосовувати, з огляду на подвійне громадянство заявника, обмеження щодо його права зайняти посаду, на яку його обрали, та для оцінки відповідності таких обмежень положенням статті 3 Першого протоколу.
177. Щодо змісту таких висновків і коментарів, Суд зауважує, що Венеціанська комісія, ЄКРН, Парламентська асамблея Ради Європи та Моніторинговий комітет були одностайні у критиці зазначеної заборони (див. пункти 45-51 вище). Було висловлено занепокоєння з приводу дискримінаційної спрямованості закону № 273, а також його впливу на спроможність цілого ряду політичних сил брати ефективну участь у політичному процесі. Суд також бере до уваги статтю 17 ЄКГ та зобов’язання Молдови за цією статтею забезпечувати, щоб громадяни Молдови, які одночасно є громадянами іншої держави, користувалися такими самими правами і обов’язками, якими користуються інші громадяни Молдови (див. пункт 85 вище).
178. Нарешті, Суд нагадує, що будь-яке обмеження виборчих прав не може бути таким, що позбавляє певних осіб або групи осіб можливості брати участь у політичному житті країни (див. пункт 158 вище). У зв’язку з цим Суд привертає особливу увагу до непропорційності наслідків нового закону для партій, які були на момент його прийняття опозиційними (див. пункт 168 вище). Плюралізм і демократія мають ґрунтуватися на діалозі та дусі компромісу, що неодмінно передбачає необхідність різних поступок з боку осіб чи груп осіб, якщо це виправдовується інтересами захисту і впровадження ідеалів та цінностей демократичного суспільства (див. рішення у справі «Об’єднана комуністична партія Туреччини та інші проти Туреччини» (United Communist Party of Turkey and Others v. Turkey) від 30 січня 1998 року, п. 45, Reports 1998‑I; і рішення у справі «Лейла Шахін проти Туреччини» (Leyla Şahin v. Turkey) [GC], № 44774/98, п. 108, ECHR 2005‑XI). Для сприяння такому діалогу та обміну думками, яких потребує ефективна демократія, важливо забезпечити, щоб опозиційні партії мали доступ до політичної арени на умовах, що дозволяють їм представляти своїх виборців, привертати увагу до питань, які їх турбують, та захищати їхні інтереси (див. рішення у справі «Християнська демократична народна партія проти Молдови» (Christian Democratic People’s Party v. Moldova), № 28793/02, п. 67, ECHR 2006‑II).
179. Суд має з особливою ретельністю дослідити будь-який захід, що має ознаки спрямованості виключно або переважно на шкоду інтересам опозиції, особливо, якщо, за своїм характером, такий захід спрямований саме на те, щоб підірвати шанси опозиційних партій потрапити коли-небудь у майбутньому до влади. Заходи такого характеру обмежують права, гарантовані статтею 3 Першого протоколу, настільки, що підривають саму суть цих прав і позбавляють їх ефективності. Запровадження заборони в цій справі незадовго до виборів, у той момент, коли відбувалося зниження рівня електоральної підтримки правлячої партії (див. пункти 31-44 вище), також свідчить про непропорційність оскаржуваного заходу.
180. Беручи до уваги всі зазначені вище фактори, і навіть з урахуванням особливого історичного й політичного контексту Молдови, Суд визнає, що встановлені законом № 273 обмеження, які перешкоджають обраним депутатам Парламенту з множинним громадянством зайняти свої місця в Парламенті, є непропорційними і такими, що порушують статтю 3 Першого протоколу. Відповідно, заперечення Уряду-відповідача з посиланням на несумісність заяви ratione materiae відхиляється.
IV. СКАРГА ПРО ПОРУШЕННЯ СТАТТІ 14, ВЗЯТОЇ У ПОЄДНАННІ ЗІ СТАТТЕЮ 3 ПЕРШОГО ПРОТОКОЛУ ДО КОНВЕНЦІЇ
A. Висновки Палати Суду
181. Палата визнала, що питання, порушені за статтею 14, пов’язані з такими самими питаннями, які вже були розглянуті в контексті скарги за статтею 3 Першого протоколу. Тому вона дійшла висновку, що немає необхідності в окремому розгляді скарги за статтею 14.
A. Доводи сторін
1. Уряд Республіки Молдови
182. Уряд доводив, що пункт 3 статті 21 закону № 273 (див. пункт 80 вище) не виключає мешканців Придністров’я з-під дії заборони множинного громадянства для депутатів Парламенту, але виключає з-під дії цього закону органи Придністров’я. Уряд погодився з висновком Палати Суду про те, що у зв’язку з цією скаргою будь-яких додаткових питань не постає.
2. Заявник
183. Заявник спростовував надане Урядом пояснення щодо змісту пункту 3 статті 21 закону № 273, вказуючи на те, що текст положення закону самоочевидний і стосується тих, хто проживає в Придністров’ї, і що він не стосується виборів до органів Придністров’я, які так чи інакше не визнані Урядом Молдови. Він наполягав, що, на його думку, за статтею 14 постає окреме питання, оскільки закон № 273 чітко передбачає, що його дія не поширюється на громадян Молдови, які проживають в Придністров’ї, хоча чимало таких громадян також мають російське громадянство. Будь-яких підстав для такої дискримінації немає.
184. Заявник просив, щоб Суд констатував наявність окремого порушення статті 14, взятої у поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу до Конвенції.
3. Уряд Румунії
185. Уряд Румунії також не погодився з вужчим тлумаченням, яке Уряд-відповідач намагається дати пункту 3 статті 21 закону № 273, пояснюючи передбачений у ньому виняток щодо Придністров’я; на думку Уряду Румунії, такий підхід суперечить загальним принципам тлумачення. З огляду на те, що Уряд-відповідач не визнав інституції і органи влади, створені на території Придністров’я, він не може заявляти, що закон, прийнятий у Молдові, має на меті регулювання виборів до таких органів. Уряд Румунії акцентував увагу на тому, що ЄКРН піддала критиці це розрізнення, визнавши його невиправданим (див. пункт 45 вище), і просив, щоб Суд надав певної ваги цьому висновку (при цьому Уряд Румунії послався на рішення у справі «Кобзару проти Румунії» (Cobzaru v. Romania, № 48254/99, п. 49-50, від 26 липня 2007 року).
186. У підсумку Уряд Румунії звернувся до Суду з проханням констатувати порушення статті 14, взятої у поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу.
С. Оцінка Суду
187. Суд зазначає, що існує спір навколо того, як слід тлумачити пункт 3 статті 21 закону № 273, який містить нечітке формулювання. Суд вважає, що обидва тлумачення, запропоновані сторонами, є допустимими. Роль цього Суду не полягає в тому, щоб визначати правильність тлумачення положень національного законодавства, оскільки це питання мають вирішувати національні суди.
188. З огляду на те, що в цій справі вже констатовано порушення статті 3 Першого протоколу, Суд доходить висновку, що немає необхідності в окремому розгляді скарги заявника за статтею 14.
IV. ЗАСТОСУВАННЯ СТАТТІ 41 КОНВЕНЦІЇ
189. Стаття 41 Конвенції передбачає:
«Якщо Суд визнає факт порушення Конвенції або протоколів до неї і якщо внутрішнє право відповідної Високої Договірної Сторони передбачає лише часткове відшкодування, Суд, у разі необхідності, надає потерпілій стороні справедливу сатисфакцію».
A. Шкода
190. Заявник не висунув жодних вимог про відшкодування матеріальної або моральної шкоди.
B. Судові та інші витрати
191. Заявник подав докладно викладену вимогу відшкодування додаткових судових та інших витрат у розмірі 5 021,83 євро, понесених у зв’язку з розглядом справи Великою палатою, включно з витратами, понесеними у зв’язку з відвідуванням судового засідання у справі. Він подав підтверджувальні документи. З урахуванням витрат, понесених у зв’язку з розглядом справи Палатою Суду, заявник вимагав відшкодування в загальному розмірі 8 881,83 євро.
192. Уряд не подав до Великої палати будь-яких доводів стосовно вимоги заявника про відшкодування зазначених витрат.
193. Суд нагадує, що Палата Суду присудила заявникові 3 860 євро на відшкодування судових та інших витрат, понесених у зв’язку з розглядом справи Палатою. Стосовно подальших судових та інших витрат, що були понесені у зв’язку з розглядом справи Великою палатою, подано додаткові підтверджувальні документи. Тому Суд присуджує відшкодування у повному розмірі заявлених вимог.
C. Пеня
194. Суд вважає, що пеня у разі несвоєчасної виплати має визначатися на підставі граничної позичкової ставки Європейського Центрального Банку, плюс три відсоткові пункти.
НА ЦИХ ПІДСТАВАХ СУД ОДНОГОЛОСНО:
1. Вирішує долучити до питань, що підлягають розгляду по суті, заперечення Уряду-відповідача з посиланням на несумісність заяви ratione materiae і відхиляє його;
2. Відхиляє решту попередніх зауважень Уряду-відповідача;
3. Постановляє, що мало місце порушення статті 3 Першого протоколу до Конвенції;
4. Постановляє, що немає необхідності в окремому розгляді скарги за статтею 14, взятої у поєднанні зі статтею 3 Першого протоколу до Конвенції;
5. Постановляє:
a) що упродовж трьох місяців від дати цього рішення держава-відповідач повинна виплатити заявникові 8 881,83 євро (вісім тисяч вісімсот вісімдесят один євро, вісімдесят три євроцента) на відшкодування судових та інших витрат (разом з відшкодуванням будь-якого податку, якщо ним обкладається присуджена заявникові сума) за умови конвертування цієї суми у молдавські леї за курсом, чинним на день здійснення платежу;
b) що зі спливом згаданого вище тримісячного строку і до виплати відшкодування на зазначену вище суму нараховуватимуться прості відсотки у розмірі граничної позичкової ставки Європейського Центрального Банку, чинної у період несплати, плюс три відсоткові пункти.
Учинено англійською і французькою мовами та оголошено на відкритому засіданні у Палаці прав людини у Страсбурзі 27 квітня 2010 року.
Майкл О’Бойл Пеер Лоренцен
Заступник секретаряГолова
© Рада Європи/Європейський суд з прав людини, 2012 р.
Офіційними мовами Європейського суду з прав людини є англійська та французька мови. Цей переклад підготовлено на замовлення і за підтримки Цільового фонду «Права людини» Ради Європи (/humanrightstrustfund). Він не є зобов’язальним для Суду, і Суд також не несе відповідальності за його якість. Переклад можна завантажити з електронної бази рішень (HUDOC) Європейського Суду з прав людини () або з будь-якої іншої бази, в якій його розміщено з дозволу Суду. Копіювання тексту перекладу допускається в некомерційних цілях за умови наведення повної назви справи, разом із вищенаведеним повідомленням про авторські права та посиланням на Цільовий фонд «Права людини». З питань, пов’язаних з наміром використати ту чи іншу частину цього перекладу в комерційних цілях, прохання звертатися за адресою publishing@.
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2012.
The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation was commissioned with the support of the Human Rights Trust Fund of the Council of Europe (/humanrightstrustfund). It does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication and reference to the Human Rights Trust Fund. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@.
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2012.
Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction a été effectuée avec le soutien du Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme du Conseil de l’Europe (/humanrightstrustfund). Elle ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus ainsi que de la référence au Fonds fiduciaire pour les droits de l’homme. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante : publishing@
Full & Egal Universal Law Academy