CASE OF TARAKHEL v. SWITZERLAND - [Swedish Translation] by the Swedish National Courts Administration

STORA KAMMAREN
(GRAND CHAMBER)

MÅL TARAKHEL ./. SCHWEIZ

(Klagomål nr 29217/12)

UTSLAG

STRASBOURG

4 november 2014

Detta utslag är slutgiltigt men kan bli föremål för redaktionell granskning.

I målet Tarakhel ./. Schweiz,

där Europadomstolen för mänskliga rättigheter, i stor kammare (Grand Chamber) bestående av:

Dean Spielmann, ordförande,
Josep Casadevall,
Guido Raimondi,
Mark Villiger,
Isabelle Berro-Lefèvre,
András Sajó,
Ledi Bianku,

Nona Tsotsoria,
Işıl Karakaş,
Nebojša Vučinić,
Julia Laffranque,
Linos-Alexandre Sicilianos,
Helen Keller,
André Potocki,

Paul Lemmens,
Helena Jäderblom,
Paul Mahoney, domare,
och Lawrence Early, juridisk rådgivare,

som 10 juli 2013 och 28 maj 2014 har överlagt i enrum,

avger härmed följande utslag som antogs på detta datum.

FÖRFARANDE

1. Målet har sitt ursprung i ett klagomål (nr 29217/12) mot Schweiziska edsförbundet som den 10 maj 2012 lämnades in till domstolen i enlighet med artikel 34 i Konventionen för skydd av mänskliga rättigheter och grundläggande friheter ("konventionen") av åtta afghanska medborgare (gemensamt benämnda "klagandena"), Golajan Tarakhel ("den första klaganden"), född 1971), hans hustru Maryam Habibi ("den andra klaganden"), född 1981) samt deras sex underåriga barn, Arezoo, född 1999, Mohammad, född 2001, Nazanin, född 2003, Shiba, född 2005, Zeynab, född 2008 och Amir Hassan, född 2012. Samtliga är bosatta i Lausanne.

2. Klagandena företräddes av Chloé Bregnard Ecoffey, från Rättshjälpstjänsten för landsflyktiga (Service d’Aide Juridique aux Exilés – SAJE). Den schweiziska regeringen ("regeringen") företräddes av sitt ombud, Frank Schürmann, chef för Federala justitiekontorets avdelning för mänskliga rättigheter.

3. Klagandena hävdade huvudsakligen, med hänvisning till artikel 3 och 8 i konventionen, att om de tvingades återvända till Italien, skulle de utsättas för omänsklig och förnedrande behandling till följd av risken att inte ha någonstans att bo eller att bli inhysta under omänskliga och förnedrande omständigheter. Denna risk bottnar enligt deras framställning i frånvaron av individuella garantier för hur de skulle bli omhändertagna, detta med tanke på systemfelen i mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien.

Enligt artikel 13 och 3 i konventionen hävdade klagandena vidare att de schweiziska myndigheterna inte tagit tillräcklig hänsyn till deras personliga omständigheter eller till deras situation som familj.

4.  Den 25 juni 2012 fick regeringen meddelande om klagomålet.

5. Den 24 september 2013 hänsköt kammaren som klagomålet hade tilldelats och som bestod av Guido Raimondi, Danutė Jočienė, Peer Lorenzen, András Sajó, Işıl Karakaş, Nebojša Vučinić and Helen Keller, domare samt Stanley Naismith, avdelningens justitiesekreterare, målet till stora kammaren eftersom ingen av parterna efter att ha tillfrågats hade motsatt sig detta (artikel 30 i konventionen samt regel 72 i domstolens arbetsordning). Stora kammarens sammansättning fastställdes i enlighet med bestämmelserna i artikel 26 § 4 och 5 i konventionen samt regel 24. Vid de slutliga överläggningarna ersatte Paul Lemmens och Nona Tsotsoria, vikarierande domare, Ineta Ziemele och Peer Lorenzen som inte kunde medverka i den fortsatta behandlingen av målet (regel 24 § 3).

6. Klaganden och regeringen inkom var för sig med skriftliga yttranden beträffande tillåtligheten samt fakta i klagomålet (regel 59 § 1). Yttranden lämnades också in av den italienska, holländska, svenska, norska och brittiska regeringen samt av organisationen Defence for Children, Centre for Advice on Individual Rights in Europe ("AIRE Centre"), European Council on Refugees and Exiles ("ECRE") samt Amnesty International, som av domstolens ordförande fått rätt att medverka i det skriftliga förfarandet (artikel 36 § 2 i konventionen samt regel 44 § 3). Den italienska regeringen uppmanades också att medverka i det muntliga förfarandet.

7. En förhandling ägde rum i Human Rights Building i Strasbourg den 12 februari 2014 (regel 59 § 3).

Inför domstolen framträdde:

(a) för regeringen

F. Schürmann, chef för internationella avdelningen för skydd
av mänskliga rättigheter, Federala justitiekontoret, Federala polis- och justitiedepartementet,                            Ombud,
B. Dubey, ställföreträdande chef, avdelningen för europeisk lag samt Schengen/Dublinsamordning, Federala justitiekontoret, Federala polis- och justitiedepartementet,                            Advokat,
D. Steiger leuba, teknisk rådgivare, internationella avdelningen för skydd av mänskliga rättigheter, Federala justitiekontoret, Federala polis- och justitiedepartementet,                             Advokat,             
J. Horni, ställföreträdande avdelningschef, Dublinavdelningen, Federala migrationsbyrån, Federala polis- och justitiedepartementet,                             Advokat,             
V. Hofer, kontaktperson med italienska inrikesministeriet i frågor rörande Dublinförordningen, Federala migrationsbyrån, Federala polis- och justitiedepartementet,                             Advokat.

(b) för klagandena
C. Bregnard Ecoffey, chef för SAJE,              Advokat,             
K. Povlakic,                Rådgivare,

(c) för den italienska regeringen (tredje part)

P. Accardo,Biträdande ombud

G. Mauro Pellegrini, Biträdande ombud.             

Domstolen lyssnade till anförande från Schürmann, Horni, Bregnard Ecoffey, Povlakic och Accardo samt också till deras svar på domarnas frågor.

FAKTA

I. OMSTÄNDIGHETERNA I MÅLET

8. Fakta i målet kan sammanfattas enligt följande.

9. På inte närmare angivet datum lämnade den första klaganden Afghanistan för att resa till Pakistan där han träffade och gifte sig med den andra klaganden. Paret flyttade därefter till Iran där de bodde i femton år.

10. På inte närmare angivet datum reste paret och deras barn från Iran till Turkiet och därifrån med båt till Italien. Enligt vad som framkommit från den italienska polisen och de identifieringsblanketter som bifogats den italienska regeringens yttranden, steg klagandena (paret och deras fem äldsta barn) i land på Kalabriens kust den 16 juli 2011 och blev omedelbart föremål för identifieringsförfarandet EURODAC (fotografering, fingeravtryck) efter att ha uppgett falsk identitet. Samma dag placerades paret och de fem barnen i en mottagningsenhet som tillhandahölls av den lokala myndigheten i Stigiano (provinsen Reggio Calabria), där de blev kvar till 26 juli 2011. Då överfördes de till mottagningscentret för asylsökande (Centro di Acoglienza per Richiedenti Asilo, "CARA") i Bari i Pugliaområdet, när deras verkliga identitet väl hade fastställts.

11. Enligt klagandena var förhållandena i centret bedrövliga, i synnerhet till följd av att det inte fanns tillfredssällande sanitetsinrättningar, bristen på privatliv samt problem med våld bland de boende.

12. Den 28 juli 2011 lämnade klagandena CARA i Bari utan tillåtelse. De reste därefter till Österrike där de den 30 juli 2011 återigen registrerades i EURODAC-systemet. De lämnade in en asylansökan i Österrike som avslogs. Den 1 augusti 2011 lämnade Österrike in en begäran till myndigheterna i Italien om att ta hand om klagandena och den 17 augusti 2011 gick dessa formellt med på denna begäran. På inte närmare angivet datum reste klagandena till Schweiz. Den 14 november 2011 underrättade de österrikiska myndigheterna sina italienska motsvarigheter om att överföringen hade inställts eftersom klagandena hade försvunnit.

13. Den 3 november 2011 ansökte klagandena om asyl i Schweiz.

14. Den 15 november 2011 intervjuades den första och andra klaganden av Federala migrationsbyrån ("FMO") och uppgav att levnadsvillkoren i Italien var besvärliga och att den första klaganden inte skulle ha några möjligheter att få arbete där.

15. Den 22 november 2011 begärde FMO att de italienska myndigheterna skulle ta hand om klagandena. I sina respektive yttranden var de schweiziska och italienska myndigheterna överens om att begäran tyst hade godtagits av Italien.

16. I ett beslut från 24 januari 2012, avslog FMO klagandenas asylansökan och beslutade att de skulle avvisas till Italien. Förvaltningsmyndigheten ansåg att "de besvärliga levnadsförhållandena i Italien inte medförde att avvisningsbeslutet inte kunde verkställas", att "det därför ankom på de italienska myndigheterna att ge klagandena stöd" och att "de schweiziska myndigheterna inte hade behörighet att ta de italienska myndigheternas plats". Utifrån dessa överväganden fastslog den slutligen att "akten inte innehöll några särskilda detaljer som innebar risk för klagandenas liv om de skulle skickas tillbaka till Italien".

17. Den 2 februari 2012 överklagade klagandena till Federala förvaltningsrätten. Som stöd för sin överklagan hävdade de att mottagningsförhållandena för asylsökande i Italien stred mot artikel 3 i konventionen och att de federala myndigheterna inte hade tagit tillräcklig hänsyn till deras klagomål i det avseendet.

18. I ett utslag från 9 februari 2012, avvisade Federala förvaltningsrätten överklagandet och fastställde FMO:s beslut i dess helhet. Domstolen ansåg att "även om det fanns brister i mottagandet och socialvårdsarrangemangen och asylsökande inte alltid kunde bli omhändertagna av myndigheterna eller av privata välgörenhetsorganisationer", fanns det ingenting i akten som kunde "motbevisa antagandet att Italien fullgjorde sina åligganden enligt offentlig internationell rätt". Med mer specifik hänvisning till klagandenas uppträdande, ansåg den att "dessa genom att besluta sig för att resa till Schweiz, inte hade gett de italienska myndigheterna möjlighet att ikläda sig ansvaret för [deras] situation".

19. Den 13 mars 2012 begärde klagandena att FMO skulle återuppta förfarandet och bevilja dem asyl i Schweiz. De hävdade att deras särskilda situation inte i detalj hade granskats. FMO vidarebefordrade begäran till Federala förvaltningsrätten som klassificerade om den som en "begäran om revidering" av utslaget från 9 februari 2012 och avslog den i ett utslag från 21 mars 2012 med motiveringen att klagandena inte hade framlagt några nya skäl som de inte kunde ha åberopat vid det ordinarie förfarandet. Klagandena hade huvudsakligen baserat sin begäran på en mer detaljerad redogörelse för sin vistelse i Italien samt på det faktum att barnen nu gick i skolan i Schweiz.

20. I ett brev från 10 maj 2012 som registreringskontoret fick 15 maj, ansökte klagandena hos denna domstol om ett interimsbeslut om att den schweiziska regeringen inte skulle deportera dem till Italien under tiden för förfarandet.

21. I ett fax daterat 18 maj 2012 underrättade registreringskontoret den schweiziska regeringens ombud att tillförordnade ordföranden i den avdelning som målet hade tilldelats, hade beslutat att till den schweiziska regeringen antyda att klagandena inte borde deporteras till Italien så länge förfarandet vid domstolen pågick.

II. GÄLLANDE INHEMSK LAG

A. Federala asyllagen från 26 januari 1998, i kraft vid den aktuella tidpunkten

22. Hithörande bestämmelser i federala asyllagen från 26 januari 1998 lyder enligt följande:

Paragraf 29 Intervju angående skälen till att söka asyl

“1. Byrån ska intervjua asylsökande om deras skäl för att söka asyl.

a. vid registreringscentret, eller

b. inom tjugo dagar efter att ansökan har tilldelats en kanton.

1 bis. Vid behov ska tolk tillkallas.

2. Asylsökandena får åtföljas av en företrädare och tolk som de själva valt och som inte själva är asylsökande.

3. Ett protokoll över intervjun ska upprättas. Detta ska undertecknas av de närvarande vid intervjun, med undantag för välgörenhetsorganisationens representant.

4. Byrån får anförtro genomförandet av intervjun till kantonmyndigheten själv om detta innebär att processen går väsentligt fortare. Punkt 1 till 3 ska gälla".

Paragraf 34 Beslut om att prövning inte ska ske om det inte föreligger risk för förföljelse i det andra landet

"1. Om den asylsökande har kommit från ett land där han eller hon inte riskerar förföljelse i betydelsen av paragraf 6a(2)(a), ska byrån inte pröva ansökan såvida inte det finns indikationer på förföljelse.

2. Byrån ska, som en allmän regel, inte pröva en asylansökan där den asylsökande

a. kan återvända till ett säkert tredje land i betydelsen av paragraf 6a(2)(b) där han eller hon tidigare har bott,

b. kan återvända till ett tredje land där han eller hon tidigare har bott och som, i föreliggande fall, respekterar principen om icke-avvisning som hänvisas till i paragraf 5(1).

c. kan fortsätta sin resa till ett tredje land till vilket han eller hon redan har ett visum och där han eller hon kan begära skydd,

d. kan resa till ett tredje land som enligt internationell överenskommelse har behörighet att verkställa asyl- och avvisningsprocessen.

e. kan fortsätta sin resa till ett tredje land där han eller hon har nära släktingar eller andra personer som han eller hon har nära band till.

3. Underparagraf 2(a), (b), (c) och (e) ska inte gälla om

a. nära släktingar till den asylsökande eller andra personer som denne har nära band till bor i Schweiz,

b. den asylsökande uppenbart har flyktingstatus i betydelsen av paragraf 3,

c. byrån har uppgifter som antyder att det tredje landet inte erbjuder faktiskt skydd när det gäller principen för icke-avvisning som avses i paragraf 5(1)".

Paragraf 42 Uppehåll under asylförfarandet

"Alla personer som lämnar in en asylansökan i Schweiz får stanna kvar i landet till dess förfarandet har avslutats".

Paragraf 105 Överklaganden mot byråns beslut

"Överklaganden mot byråns beslut ska regleras enligt Lagen om federala förvaltningsrätter från 17 juni 2005".

Paragraf 107a Dublinförfarandet

"Överklaganden mot beslut om att inte pröva asylansökningar från asylsökande som kan resa till länder som enligt internationella överenskommelser har behörighet att verkställa asyl- och avvisningsprocessen ska inte ha suspensiv verkan. Den ifrågavarande asylsökanden kan begära att suspensiv verkan beviljas medan överklagan är föremål för behandling. Federala förvaltningsrätten ska avge utslag inom fem dagar efter att begäran har lämnats. Om suspensiv verkan inte har beviljats inom den tiden, får avvisningsbeslutet verkställas".

B. Asylförordning 1 från 11 augusti 1999 rörande förfaringssätt (asylförordning 1, OA 1), i kraft vid den aktuella tidpunkten

23. Den aktuella artikeln i asylförordning 1 från 11 augusti 1999 beträffande förfaringssätt, föreskrev:

Artikel 29a Bedömning av behörighet enligt Dublinförordningen
(Asyllagen, paragraf 34(2)(d))

 "1 FMO ska bedöma behörigheten för att pröva en asylansökan i enlighet med de kriterier som fastställts i Förordning (EG) nr 323/2003.

2 Om denna bedömning visar att en annan stat är ansvarig för att hantera asylansökningen, ska FMO utfärda ett beslut om att vägra pröva ansökningen så snart den begärda staten har samtyckt till att ta hand om eller ta tillbaka den asylsökande.

3 FMO får också på humanitära grunder pröva ansökningen också om bedömningen visar att en annan stat är behörig.

4 Rutinerna för att den behöriga staten ska ta hand om eller ta tillbaka den asylsökande ska genomföras i enlighet med Förordning (EG) nr 15602003.

C. Federala domstolslagen från 17 juni 2005

24. Hithörande bestämmelser i federala domstolslagen från 17 juni 2005 lyder enligt följande:

Paragraf 123 Övriga skäl

“...

2 En begäran om granskning kan också göras

...

a. i civil- och offentligrättsliga mål, om klaganden senare upptäcker fakta av betydelse eller avgörande bevis som denne inte hade möjlighet att åberopa i ett tidigare förfarande, med undantag för fakta eller bevis som framkommit efter utslaget ..."

C. Federala förvaltningsrättslagen från 17 juni 2005

25. Hithörande bestämmelser i federala förvaltningsrättslagen från 17 juni 2005 lyder enligt följande:

Paragraf 45 Princip

"Paragraf 121 till 128 i Federala domstolslagen från 17 juni 2005 ska likaledes gälla med avseende på granskning av utslag i federala förvaltningsrätten".

E. Hithörande rättspraxis vid federala förvaltningsrätten

26. Federala förvaltningsrätten, som är högsta instans ifråga om asylärenden, har ogiltigförklarat förvisningsbeslut eller villkorat dem eftersom berörda personer hamnat inom kategorin "utsatta personer". Den har framför allt gjort detta i följande situationer:

(i) en person som ansågs vara utsatt genom att vara ung kvinna utan sällskap ((D-4267/2007 från 30 augusti 2007);

(ii) en äldre man med allvarliga och försvagande hälsoproblem
(E-6557/2009 från 23 oktober 2009),

(iii) en ung man utan vare sig socialt eller familjerelaterat nätverk i Somaliland (E-2157/2011 från 18 november 2011),

(iv) en person som ansågs utsatt på grund av sina särskilda medicinska och sociala behov, dels med tanke på hennes psykiska tillstånd och det faktum att hon hade vårdnaden om ett litet barn (E188/2012 från 31 januari 2012),

(v) kvinnor och i synnerhet ensamstående kvinnor och änkor från vissa områden eller vissa länder (E-3568/2012 från 1 maj 2013).

27. I tre utslag ((E-5194/2012 från 15 februari 2013, E-1341/2012 från 2 maj 2012 och D-1689/2012 från 24 april 2012), medgav federala förvaltningsrätten att häktningsvillkoren på Malta, en stat som ingick i "Dublinsystemet", kunde ge upphov till ärenden, i synnerhet för enskilda personer som åtföljdes av ett barn. I ett annat mål (E-1574/2011 från 18 oktober 2013), beträffande avvisning av en somalisk familj med tre småbarn till Italien, fastställde den att Schweiz skulle tillämpa "suveränitetsklausulen" (se punkt 32 nedan) i Dublinförordningen (se punkt 29 nedan), som tillåter stater att av humanitära skäl tills vidare inställa avvisning på grund av de omständigheter under vilka klagandena skulle ha tagits om hand i Italien och som bedömdes vara otillfredsställande, samt föräldrarnas hälsotillstånd.

III. HITHÖRANDE LAG I EUROPEISKA UNIONEN

28. Hithörande bestämmelser i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna föreskriver:

Artikel 4
Förbud mot tortyr samt omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning

"Ingen ska behöva utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning".

Artikel 18
Rätt till asyl

"Rätten till asyl ska garanteras med vederbörlig respekt för bestämmelserna i Genèvekonventionen från 28 juli 1951 samt protokoll från 31 januari 1967 om flyktingars status och i enlighet med fördraget som fastställde den europeiska gemenskapen".

Artikel 19
Skydd i händelse av avvisning, utvisning eller utlämning

“1. Kollektiv utvisning är förbjuden.

2. Ingen får avvisas, utvisas eller utlämnas till en stat där det föreligger allvarlig risk för att han eller hon skulle utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning".

Artikel 24
Barnets rättigheter

“1. Barn ska ha rätt till det skydd och den omvårdnad som de behöver för sitt välbefinnande. De ska fritt få uttrycka sina åsikter. Sådana åsikter ska beaktas när det gäller frågor som berör dem i enlighet med deras ålder och mognad.

2. Alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata inrättningar ska först och främst syfta till barnets bästa.

3. Varje barn ska ha rätt till regelbundna och direkta kontakter med båda sina föräldrar, såvida inte detta strider mot barnets eget intresse".

29. Hithörande instrument i Europeiska unionens sekundärlagstiftning har angetts i domstolens utslag i målet M.S.S ./. Belgien och Grekland ([SK], nr 30696/09, § 57-86, ECHR 2011, vilket särskilt hänvisar till:

– Rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna ("mottagningsdirektivet”);

– Rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat ("Dublinförordningen"),

– Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet ("kvalificeringsdirektivet").

– Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus ("procedurdirektivet").

30. Enligt Dublinförordningen måste medlemsstaterna utifrån en rangordning av objektiva kriterier (artikel 5 till 14), fastställa vilken medlemsstat som bär ansvaret för att pröva en asylansökan som ingetts inom dess territorium. Systemet syftar till att undvika parallella ansökningar och innebär att varje asylsökandes ärende hanteras av en enda medlemsstat (artikel 3(1)). Om det har fastställts att en asylsökande från ett tredjeland irreguljärt har gått över gränsen och in i en medlemsstat, har den medlemsstaten alltså ansvaret för att pröva den aktuella asylansökningen (artikel 10(1)).

31. Om kriterierna i förordningen visar att en annan medlemsstat har ansvaret, måste den staten ta hand om den asylsökande och pröva asylansökningen (artikel 17).

32. Genom att frångå den princip som framgår av artikel 3(1), medger en "suveränitetsklausul" i artikel 3(2) att alla medlemsstater kan pröva en asylansökan även om en sådan prövning inte ingår i dess ansvarsskyldighet enligt förordningens kriterier. Dessutom medger "humanitetsprincipen" i artikel 15 att en medlemsstat, även om den inte enligt samma kriterium har något ansvar, kan pröva en asylansökan utifrån humanitära skäl som främst grundar sig på familje- och kulturrelaterade hänsyn.

33. I sitt utslag från 21 december 2011 i målen N.S. ./. Statssekreteraren i inrikesdepartementet och M.E., A.S. M., M.T., K.P., E.H. ./. Kommissionären för flyktingansökningar, ministern för rättvisa, jämlikhet och lagliga reformer (CJEU C-411/10 och C-493/10), fastställde stora kammaren i EU-domstolen ("CJEU") i fråga om överföringar enligt Dublinförordningen att även om det Gemensamma europeiska asylsystemet byggde på ömsesidigt förtroende samt ett antagande om att andra medlemsstater följde EU-lagen, och i synnerhet ifråga om grundläggande rättigheter, skulle ett sådant antagande ändå kunna motbevisas. I utslaget uppgavs, bl.a.:

“78. En granskning av de texter som utgör det Gemensamma europeiska asylsystemet visar att det formulerades i ett sammanhang som möjliggjorde antagandet att samtliga medverkande stater, oavsett om det handlade om medlemsstater eller tredjeland, iakttar grundläggande rättigheter, däribland de som grundar sig på Genèvekonventionen och 1967 års protokoll, samt på ECHR och att medlemsstaterna har förtroende för varandra i detta avseende.

...

80. Under sådana omständigheter måste man förutsätta att behandlingen av asylsökande i samtliga medlemsstater överensstämmer med kraven i stadgan [för grundläggande rättigheter i Europeiska Unionen], Genèvekonventionen samt ECHR.

81. Det är emellertid inte otroligt att systemet i praktiken kan uppleva stora driftsproblem i en viss medlemsstat, vilket innebär att det föreligger en markant risk för att asylsökandena, när de överförs till den medlemsstaten, blir behandlade på ett sätt som är oförenligt med deras grundläggande rättigheter.

82. Det går trots detta inte att av ovanstående sluta sig till att varje inskränkning av en grundläggande rättighet från den ansvariga medlemsstatens sida påverkar övriga medlemsstaters skyldighet att följa bestämmelserna i Förordning nr 343/2003.

83. Vad som diskuteras här är meningen med Europeiska Unionen samt skapandet av en plats för frihet, säkerhet och rättvisa och, i synnerhet, det gemensamma europeiska asylsystemet som grundar sig på ömsesidigt förtroende och ett antagande om att andra medlemsstater ska följa Europeiska Unionens lagar och i synnerhet, grundläggande rättigheter.

84. Dessutom skulle den inte överensstämma med syftena med Förordning nr 343/2003 om den minsta kränkning av Direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 skulle räcka till för att hindra att en asylsökande överförs till den medlemsstat som har huvudansvaret. Förordning nr 343/2003 syftar – förutsatt att den asylsökandes grundläggande rättigheter respekteras i den medlemsstat som har huvudansvaret för att pröva ansökningen – till att inrätta ... en tydlig och effektiv metod för att hantera en asylansökan. För att uppnå detta, föreskriver Förordning nr 343/2003 att ansvaret för att pröva en asylansökan som lämnats in i ett EU-land ligger hos en enda medlemsstat, något som fastställs utifrån objektiva kriterier.

85. Om de obligatoriska konsekvenserna av en kränkning av de individuella bestämmelserna i Direktiv 2003/9, 2004/83 eller 2005/85 från ansvarig medlemsstats sida blev att den medlemsstat där asylansökan lämnades in hindrades från att överföra klaganden till den förstnämnda staten, skulle det innebära att ytterligare ett uteslutande kriterium läggs till kriterierna för att fastställa ansvarig medlemsstat som fastställs i kapitel III i Förordning nr 343/2003, enligt vilken mindre kränkningar av ovannämnda direktiv som gjorts i en viss medlemsstat kan undanta den medlemsstaten från åliggandena i Förordning 3434/2003. Ett sådant resultat skulle beröva dessa åligganden deras innebörd och äventyra förverkligandet av syftet med att snabbt utse en medlemsstat med ansvar för att pröva en asylansökan som lämnats inom Europeiska Unionen.

86. Om det däremot finns konkreta skäl för att tro att asylprocessen och mottagningsförhållandena i den ansvariga medlemsstaten är behäftade med systemfel som leder till omänskliga eller förnedrande behandling av asylsökande som överförs till den medlemsstatens territorium i betydelsen av artikel 4 i stadgan, skulle sådan förflyttning vara oförenlig med den bestämmelsen.

...

104. ... det antagande som ligger till grund för den aktuella lagen som avses i punkt 80 ovan, att asylsökande kommer att behandlas på ett sätt som överensstämmer med grundläggande rättigheter, måste anses kunna motbevisas.

105. Mot bakgrund av dessa faktorer, ... undanröjer lagen i Europeiska Unionen tillämpningen av en slutgiltig förutsättning att den medlemsstat som artikel 3(1) i Förordning nr 343/2003 anger som ansvarig iakttar Europeiska Unionens grundläggande rättigheter.

106. Artikel 4 i Europeiska Unionens stadga om grundläggande rättigheter måste tolkas som att medlemsstaterna, samt de nationella domstolarna, inte får överföra en asylsökande till "ansvarig medlemsstat" i betydelsen av Förordning nr 343/2003, där de inte kan vara ovetande om att systemfelen i asylprocessen och mottagningsvillkoren för asylsökande i den medlemsstaten utgör väsentliga skäl för att tro att den asylsökande skulle löpa en faktisk risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i betydelsen av den bestämmelsen".

34. Dublinförordningen gäller för Schweiz enligt villkoren i associeringsavtalet från 26 oktober 2004 mellan Schweiziska edsförbundet och Europeiska gemenskapen beträffande kriterier och mekanismer för att fastställa den stat som är ansvarig för att pröva en begäran om asyl som har lämnats in i en medlemsstat eller i Schweiz (OJ L 53 från 27 februari 2008). Schweiz är emellertid inte formellt bundet av de tre direktiv som avses i punkt 29 ovan.

35. Dublin II-förordningen ersattes nyligen med Europaparlamentets och Rådets förordning nr 604/2013 från 26 juni 2013 ("Dublin III-förordningen"), som syftar till att göra "Dublinsystemet" effektivare och att förstärka de rättsliga garantierna för personer som omfattas av "Dublinprocessen". En av dess avsikter är att se till att familjer får vara tillsammans och den tar särskild hänsyn till behoven hos ensamkommande underåriga och andra personer som kräver särskilt skydd. Artikel 6, 31, 32 och 33 i Dublin III-förordningen lyder enligt följande:

Artikel 6
Skydd för underåriga

“1. Barnets bästa ska vara en fråga av största vikt för medlemsstaterna vid alla förfaranden som föreskrivs i denna förordning.

...

3. Vid bedömningen av barnets bästa ska medlemsstaterna samarbeta nära varandra och särskilt ta vederbörlig hänsyn till följande faktorer:

(a) möjligheterna till familjeåterförening,

(b) den underåriges välbefinnande och sociala utveckling,

(c) säkerhets- och trygghetshänsyn, särskilt om det finns risk för att den underårige är offer för människohandel,

(d) den underåriges egna synpunkter, beroende på hans eller hennes ålder och mognad".

Artikel 31
Utbyte av relevant information innan en överföring genomförs

“1. Den medlemsstat som genomför överföringen av en sökande eller en annan person som avses i artikel 18.1 c eller d ska meddela den ansvariga medlemsstaten personuppgifter om den person som ska överföras som är adekvata, relevanta och inte mer omfattande än vad som krävs, i det enda syftet att säkerställa att de behöriga myndigheterna i enlighet med nationell rätt i den ansvariga medlemsstaten är i stånd att tillhandahålla den personen adekvat stöd, inbegripet sådan omedelbar sjukvård som är nödvändig för att tillvarata personens vitala intressen, och att säkerställa kontinuitet i det skydd och de rättigheter som följer av denna förordning och andra relevanta rättsinstrument om asyl. Dessa uppgifter ska överlämnas till den ansvariga medlemsstaten inom en skälig tidsperiod innan en överföring görs för att säkerställa att dess behöriga myndigheter i enlighet med nationell rätt har tillräckligt med tid för att vidta erforderliga åtgärder.

2. Den överförande medlemsstaten ska, i den mån sådana uppgifter är tillgängliga för den behöriga myndigheten i enlighet med nationell rätt, till den ansvariga medlemsstaten översända alla uppgifter som har betydelse för att tillvarata de rättigheter och omedelbara särskilda behov som den person som ska överföras har, särskilt följande:

(a) de omedelbara åtgärder som den ansvariga medlemsstaten måste vidta för att se till att de särskilda behoven hos den person som ska överföras tillgodoses på lämpligt sätt, inklusive eventuell omedelbart nödvändig sjukvård,

(b) kontaktuppgifter till familjemedlemmar, släktingar eller andra närstående i den mottagande medlemsstaten, i tillämpliga fall,

(c)i fråga om underåriga, uppgifter om deras utbildning,

(d) en bedömning av sökandens ålder.

3. Utbytet av uppgifter enligt denna artikel får endast ske mellan de myndigheter som anmälts till kommissionen i enlighet med artikel 35 i denna förordning via det elektroniska kommunikationsnätet DubliNet som inrättats genom artikel 18 i Förordning (EG) nr 1560/2003. De utväxlade uppgifterna får bara användas för de ändamål som anges i punkt 1 i den här artikeln och får inte behandlas ytterligare.

4. I syfte att underlätta utbytet av uppgifter mellan medlemsstaterna ska kommissionen med hjälp av genomförandeakter upprätta ett standardformulär för översändande av nödvändiga uppgifter enligt denna artikel. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 44.2.

5. Bestämmelserna i artikel 34.8–34.12 är tillämpliga på utbytet av uppgifter i enlighet med den här artikeln

Artikel 32
Utbyte av uppgifter om personers hälsotillstånd innan en överföring genomförs

“1. I det enda syftet att tillhandahålla läkarvård eller behandling, särskilt när det gäller funktionshindrade, äldre personer, gravida kvinnor, underåriga och personer som har varit utsatta för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt och sexuellt våld, ska den överförande medlemsstaten, i den mån sådana uppgifter är tillgängliga för den behöriga myndigheten i enlighet med nationell rätt, till den ansvariga medlemsstaten översända uppgifter om eventuella särskilda behov hos den person som ska överföras, vilket i enskilda fall kan inbegripa uppgifter om den personens fysiska och mentala hälsotillstånd. Uppgifterna ska överföras i ett gemensamt hälsointyg tillsammans med nödvändiga handlingar. Den ansvariga medlemsstaten ska se till att dessa särskilda behov tillgodoses på lämpligt sätt, särskilt genom att tillhandahålla nödvändig läkarvård.

Kommissionen ska med hjälp av genomförandeakter utarbeta det gemensamma hälsointyget. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 44.2.

2. Den överförande medlemsstaten får endast överföra de uppgifter som avses i punkt 1 till den ansvariga medlemsstaten efter det att den sökande och/eller dennes företrädare uttryckligen gett sitt samtycke till detta eller om det är nödvändigt för att tillvarata den sökandes eller en annan persons vitala intressen i sådana fall där vederbörande är fysiskt eller rättsligt oförmögen att ge sitt samtycke. Avsaknad av samtycke, vilket inbegriper vägrat samtycke ska inte utgöra något hinder för att överföringen genomförs.

3. Den behandling av uppgifter om personers hälsotillstånd som avses i punkt 1 får endast utföras av hälso- och sjukvårdspersonal som enligt nationell rätt eller nationella regler som fastställts av behöriga nationella organ omfattas av tystnadsplikt inom hälso- och sjukvården, eller av andra personer som omfattas av motsvarande tystnadsplikt.

4. Utbytet av uppgifter enligt denna artikel får endast ske mellan yrkesutbildad hälso- och sjukvårdspersonal eller andra personer som anges i punkt 3. De utväxlade uppgifterna får bara användas för de ändamål som anges i punkt 1 och får inte behandlas ytterligare.

5. Kommissionen ska med hjälp av genomförandeakter anta enhetliga villkor och praktiska arrangemang för utbyte av de uppgifter som avses i punkt 1 i denna artikel. Dessa genomförandeakter ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som avses i artikel 44.2.

6. Bestämmelserna i artikel 34.8–34.12 är tillämpliga på utbytet av uppgifter i enlighet med den här artikeln".

Artikel 33
En mekanism för tidig varning, beredskap och krishantering

“1. Om kommissionen, i synnerhet på grundval av uppgifter som stödkontoret samlat in i enlighet med Förordning (EU) nr 439/2010, slår fast att tillämpningen av den här förordningen kan äventyras antingen till följd av att det finns en betydande risk för stora påfrestningar på en medlemsstats asylsystem och/eller på grund av funktionsproblem hos en medlemsstats asylsystem, ska kommissionen i samarbete med stödkontoret utfärda rekommendationer till den medlemsstaten och uppmana den att upprätta en förebyggande handlingsplan.

Den berörda medlemsstaten ska meddela rådet och kommissionen huruvida den avser att upprätta en förebyggande handlingsplan i syfte att åtgärda påfrestningarna på asylsystemet och/eller asylsystemets funktionsproblem, och samtidigt skydda de grundläggande rättigheterna för personer som ansöker om internationellt skydd.

En medlemsstat får efter egen bedömning och på eget initiativ upprätta en förebyggande handlingsplan och senare revidera denna. När en förebyggande handlingsplan upprättas kan medlemsstaten begära bistånd från kommissionen, andra medlemsstater, stödkontoret eller andra berörda unionsorgan.

2. Om en förebyggande handlingsplan upprättas ska den berörda medlemsstaten förelägga rådet och kommissionen planen och regelbundet rapportera till dem om dess genomförande. Kommissionen ska också informera Europaparlamentet om den förebyggande handlingsplanens viktigaste delar. Kommissionen ska förelägga rådet och Europaparlamentet rapporter om dess genomförande.

Den berörda medlemsstaten ska vidta alla lämpliga åtgärder för att åtgärda de särskilda påfrestningarna på dess asylsystem eller se till att identifierade problem åtgärdas innan läget förvärras. Om den förebyggande handlingsplanen omfattar åtgärder som syftar till att åtgärda särskilda påfrestningar på en medlemsstats asylsystem som kan äventyra tillämpningen av denna förordning ska kommissionen rådgöra med stödkontoret innan den lägger fram rapporter för Europaparlamentet och rådet.

3. Om kommissionen på grundval av stödkontorets (ESAO) analys slår fast att den förebyggande handlingsplanens genomförande inte har avhjälpt de konstaterade bristerna eller om det finns en allvarlig risk för att asylsituationen i den berörda medlemsstaten ska utvecklas till en kris, som knappast kan avhjälpas genom en förebyggande handlingsplan, kan kommissionen, i tillämpliga fall i samarbete med stödkontoret, begära att den berörda medlemsstaten upprättar en krishanteringsplan och, vid behov, reviderar denna. Krishanteringsplanen ska under hela processen säkerställa att unionens asylregler följs, särskilt när det gäller grundläggande rättigheter för personer som ansöker om internationellt skydd.

Efter en begäran om att en krishanteringsplan ska upprättas ska den berörda medlemsstaten i samarbete med kommissionen och stödkontoret omgående, och senast tre månader efter begäran utarbeta en sådan plan.

Den berörda medlemsstaten ska lägga fram sin krishanteringsplan och ska minst en gång var tredje månad rapportera om dess genomförande till kommissionen och andra berörda aktörer, t.ex. stödkontoret, i tillämpliga fall.

Kommissionen ska informera Europaparlamentet och rådet om krishanteringsplanen, eventuella revideringar av denna samt dess genomförande. I dessa rapporter ska den berörda medlemsstaten inkludera uppgifter i syfte att övervaka att krishanteringsplanen följs exempelvis i fråga om förfarandets längd, villkoren vid förvar och mottagningskapaciteten i förhållande till inflödet av sökande.

4. Rådet ska under hela den process för tidig varning, beredskap och krishantering som fastställs i denna artikel noggrant övervaka situationen och kan begära ytterligare information samt ge politisk vägledning, särskilt när det gäller hur brådskande och allvarlig situationen är och därmed huruvida en medlemsstat måste upprätta antingen en förberedande handlingsplan eller, vid behov, en krishanteringsplan. Europaparlamentet och rådet kan under hela processen diskutera och ge vägledning om eventuella solidaritetsåtgärder, såsom de finner lämpligt.

36. Dublin III-förordningen trädde ikraft den 1 januari 2014 och antogs som lag av det schweiziska federala rådet den 7 mars 2014.

IV. DET ITALIENSKA SAMMANHANGET

A. Asylförfarandet

37. Alla som vill söka asyl i Italien måste ansöka hos gränspolisen eller, om han eller hon redan befinner sig i Italien, till immigrationsavdelningen vid polishögkvarteret (questura). När asylansökningen väl har lämnats in, har personen ifråga rätt att komma in i landet och omfattas av asylförfarandet och får tillåtelse att stanna kvar i avvaktan på beslut från den territoriella kommissionen för erkännande av internationellt skydd ("territoriella kommissionen") beträffande dennes ansökan.

38. Om den asylsökande inte har giltigt visum genomför polisen en identifieringsprocess (fotosegnalamento), vid behov med hjälp av en tolk. Processen innebär att passbilder och fingeravtryck tas. De senare jämförs med fingeravtrycken i EURODAC-systemet samt den inhemska AFIS-databasen (automatiskt fingeravtryckidentifieringssystem) Efter detta förfarande får den asylsökande ett dokument (cedolino) som bekräftar en första registrering av ansökningen och som innehåller uppgifter om dennes påföljande möten, i synnerhet ifråga om den formella registreringen av ansökningen.

39. Den formella asylansökningen måste lämnas skriftligen. Utifrån en intervju med den asylsökande som försiggår på ett språk som denne förstår, fyller polisen i "standardformulär C/3 för erkännande av flyktingstatus i betydelsen av Genèvekonventionen" (Modello C/3 per il reconosciemento della status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra), som innehåller frågor om den asylsökandes personuppgifter (för- och efternamn, födelsedatum, nationalitet, föräldrars/make/makas/barns för- och efternamn och deras vistelseort), personens resa till Italien samt skälen till varför denne har flytt från sitt ursprungsland och söker asyl i Italien. Asylsökanden kan förete ett dokument skrivet på sitt eget språk – att bifogas blanketten – med en redogörelse för bakgrunden till asylansökningen. Polisen behåller originalblanketten och ger den asylsökande en stämplad kopia.

40. Den asylsökande uppmanas därefter att efter skriftligt meddelande från polisen medverka vid en intervju med den behöriga territoriella kommissionen som består av två företrädare från inrikesministeriet, en representant från berörd kommun, provins (provincia) eller region samt en företrädare för FN:s högkommissarie för flyktingar ("UNHCR"). Asylsökanden får hjälp av en tolk i samband med intervjun. Den territoriella kommissionen kan

(i) godkänna asylansökan genom att bevilja asylsökanden flyktingstatus i betydelsen av 1951 års Genèvekonvention om flyktingars status ("1951 års flyktingkonvention").

(ii) inte bevilja asylsökanden flyktingstatus i betydelsen av 1951 års flyktingkonvention, utan bevilja denne extra skydd enligt artikel 15 c i kvalificeringsdirektivet (se punkt 29 ovan) såsom avses i legislativa dekretret (decreto legislativo) nr 251/2007,

(iii) inte bevilja vare sig asyl eller extra skydd utan bevilja ett uppehållstillstånd av tvingande humanitära skäl enligt villkoren i lagdrekret (decreti-legge) nr 286/1998 och 25/2008, eller

(iv) inte bevilja den asylsökande någon som helst form av skydd. I detta fall kommer denne få ett beslut om att lämna Italien (foglio di via) inom femton dagar.

41. En person som enligt 1951 års flyktingkonvention erkänns som flykting, erhåller ett förnybart femårigt uppehållstillstånd. Denne får dessutom bl.a. rätt till resehandlingar för utlänningar (titolo di viaggio per stranieri), till arbete, till att återförenas med sin familj och till bidrag enligt de allmänna systemen för socialhjälp, hälso- och sjukvård, subventionerat boende samt utbildning som föreskrivs i den italienska lagen.

42. En person som beviljas extra skydd får uppehållstillstånd i tre år som därefter kan förnyas av utfärdande territoriella kommission. Detta tillstånd kan också omvandlas till ett som ger innehavaren rätt att arbeta i Italien, förutsatt att detta har begärts innan det ursprungliga uppehållstillståndet har utgått och att personen ifråga har en identitetshandling. Ett uppehållstillstånd som beviljas för subsidiärt skydd ger den berörda personen bl.a. rätt till resehandlingar för utlänningar, till arbete, till att återförenas med sin familj och till bidrag enligt de allmänna systemen för socialhjälp, hälso- och sjukvård, subventionerat boende samt utbildning som föreskrivs i den italienska lagen.

43. En person som beviljats uppehållstillstånd av tvingande humanitära skäl får ett ettårigt tillstånd som kan omvandlas till ett som ger innhavaren rätt att arbeta i Italien förutsatt att denne har ett pass. Ett uppehållstillstånd som utfärdats av humanitära skäl ger ifrågavarande person rätt till arbete, till hälso- och sjukvård och, om denne inte har pass, till resehandlingar för utlänningar.

44. Överklagan av vägran från den territoriella kommissionen att bevilja internationellt skydd kan inges till distriktsdomstolen (avdelningen för civilmål) (sezione civile del Tribunale) och ytterligare överklaganden kan lämnas in till appellationsdomstolen (Corte di appello) och, som sista instans, till kassationsdomstolen (Corte di cassazione). Sådana överklaganden måste inges av en advokat och den berörda asylsökanden kan i detta avseende ansöka om rättshjälp.

45. En asylsökande kan när som helst under prövningsförfarandet återkalla sin asylansökan genom att fylla i en blankett. Blanketten kan hämtas hos polisens immigrationsavdelning. Ett formellt återkallande av en asylansökan innebär att förfarandet avslutas utan att ansökan prövas av den territoriella kommissionen. Emellertid förutsätts inte per automatik att asylansökningen har återkallats om den berörda personen flyttar från asylmottagningscentret, reser till någon okänd bestämmelseort eller lämnar landet. Om en asylsökande inte infinner sig hos den territoriella kommissionen, kommer denna att officiellt rapportera asylsökandens frånvaro och besluta om ansökan utifrån uppgifterna i akten. I de flesta fall kommer den att avslå asylansökningen på grund av "ospårbarhet" (diniego irreperibilità). Personen ifråga kan därefter begära en ny intervju och förfarandet återupptas så snart denne har fått meddelande om datum för intervjun.

B. Regelverk och organisation beträffande mottagningssystemet för asylsökande

46. En detaljerad beskrivning av regelverket och organisationen beträffande mottagningssystemet för asylsökande i Italien, som tillhandahållits av den italienska regeringen framgår av domstolens beslut i Mohammed Hussein o.a. ./. Nederländerna och Italien ((besl.) nr 27725, § 45, 2 april 2013). I sina yttranden som tredje part i föreliggande mål tillfogade den italienska regeringen följande uppgifter:

“...

Skyddssystemet hade 3 000 tillgängliga platser per år. Det extraordinära inflödet av asylsökande under 2013 ledde emellertid till en uppskattning rörande en förstärkning av SPRAR [Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati].

De medel som avsattes genom OPCM (beslut från ministerrådets ordförande) från 21 september 2011 (MEUR 9) gjorde att man från 2012, under ett års tid, kunde öka systemets mottagningskapacitet till 700 enheter. Senare lyckades man åstadkomma ytterligare 800 platser genom ytterligare medel (EUR 5 000 000 som avsattes genom OCPC nr 26 från 23 november 2012).

Påföljande ytterligare ökningar med 3 900 platser har lett till att SPRAR till dags dato har sammanlagt 8 400 mottagningsplatser.

I September 2013 lämnades, på grund av att tillströmningen fortsatte, till sist en ny begäran om ytterligare 8 000 platser – jämfört med de blott 1 230 platser som dittills fanns tillgängliga – in till SPRAR-nätverket.

Av detta följer således att den mottagningskapacitet som inom ramen för SPRAR-systemet för närvarande kan garanteras omfattar totalt 9 630 tredjelandsmedborgare.

Förstärkningen av SPRAR, genom utökningen av dess kapacitet och avsättningen av permanenta resurser, innebär ett grundläggande steg i att förstärka och garantera en stabil bas för mottagningssystemet, i syfte att gå vidare från en nödsituation till en situation med normal hantering.

Målsättningen för de kommande tre åren, 2014 till 2016, är att ytterligare förstärka SPRAR-nätverket genom att sörja för en kapacitet på 16 000 platser.

I detta syfte publicerades kungörelsen till lokala myndigheter beträffande de projekt som skulle finansieras och som riktade sig mot mottagandet av sökande och förmånstagare till internationellt och humanitärt skydd under perioden 2014 till 2016 i den offentliga tidningen 4 september 2013, nr 207.

För närvarande utvärderas de 510 föreslagna verksamhetsprojekten".

C. Rekommendation från Förenta Nationernas högkommissarie för flyktingar om viktiga aspekter av flyktingskyddet i Italien (juli 2013)

47. Relevanta avsnitt i UNHCR:s rekommendationer om viktiga aspekter av flyktigskyddet i Italien (juli 2013) lyder enligt följande:“1. Generell bakgrund... 4-5 miljoner tredjelandsmedborgare, varav 64 000 flyktingar, beräknas uppehålla sig i Italien ...3. Tillgång till asylförfarandet

Behöriga myndigheter ansträngde sig genom ett nytt onlinesystem och interna instruktioner för att påskynda registreringsförfarandet för asylansökningar, för att förbättra hanteringen av enskilda fall genom hela förfarandet och att kontrollera och omedelbart åtgärda förseningar mellan den tidpunkt då en person uttrycker sin avsikt att ansöka om asyl och den formella registreringen av en ansökan.

Trots denna positiva utveckling, kommer fortlöpande rapporter som tyder på att registreringen av asylansökningar i vissa fall har planerats till att göras flera veckor efter att den asylsökande har uttryckt sin avsikt att ansöka. Denna praxis påverkar också personer som överförs till Italien i enlighet med Dublinförordningen och, som efter att tidigare ha rest genom Italien utan att ha registrerat någon asylansökan, hade ansökt om internationellt skydd i andra europeiska länder. Denna försening kan leda till att det dröjer innan de kan utnyttja mottagningsresurserna samt att det hinner gå längre tid innan deras ärenden avgörs. Dessutom kommer fortlöpande rapporter om svårigheter vid vissa provinspolishögkvarter (Questura), där hemvistintyg (domicilio) krävs för en asylansökan ska kunna registreras. Detta kan i vissa fall orsaka ytterligare förseningar när det gäller att omfattas av asylförarandet. Det kommer också rapporter om att informationsblad om det internationella skyddsförfarandet inte, såsom lagen föreskriver, sprids systematiskt.

Svårigheter med att komma med i asylförfarandet rapporteras också kontinuerligt från Utvisnings- och identifieringscentra (CIE) på grund av bristen på rättslig information och hjälp liksom till följd av administrativa hinder. Dessutom har bristen på standardiserade processer för asylansökningar från personer som hålls i CIE i vissa fall lett till att överföringen av asylansökningar till behörig immigrationsbyrå försenats. Dessa förseningar kan innebära att asylsökande löper risken att skickas tillbaka innan deras asylansökningar har behandlats, något som skulle kunna ge upphov till risk för avvisning.

Sedan 2011 har det hänt att egyptiska och tunisiska medborgare som i strid mot bestämmelserna kommit till Lampedusa över havet, ofta direkt från sina ursprungsländer och som uttryckt sin avsikt att ansöka om asyl, först tagits emot inom asylförfarandet efter ingripanden från Praesidiummedlemmar, icke-statliga organisationer eller advokater. Ankommande från dessa nationalitetsgrupper har regelmässigt överförts till CIE snarare än till mottagningscentra för asylsökande (CARA), också när dessa har uttryckt sin avsikt att söka asyl före överföringen. I enlighet med nyligen gjorda observationer från medlemmar i Praesidium, förefaller det också finnas ett ökande antal personer (huvudsakligen medborgare i Eritrea, Somalia, Afghanistan och Syrien) som undviker att lämna fingeravtryck i Italien och försöker komma till andra länder i Europa för att söka asyl där på grund av de dåliga mottagningsförhållandena och integrationsmöjligheterna i Italien.

Med hänsyn till hur Dublinförordningen tillämpas, konstaterar UNHCR att processen i Italien med fastställa vilken stat som är ansvarig enligt förordningen är ytterst långdragen och överskrider regelbundet de tidsramar som föreskrivs i hithörande bestämmelser. Förfarandena kan hålla på i upp till 24 månader, något som allvarligt påverkar välbefinnandet hos de asylsökande, t.ex. personer med särskilda behov och ensamkommande flyktingbarn. Dessa stora förseningar beror enligt uppgift på personalbrist. Som en följd av detta väntar ca. 1 000 personer som vistas i mottagningscentra i Italien antingen på beslut om vilken stat som är ansvarig enligt [Dublin] förordningen eller på att överföras till ansvarig Dublinstat, vilket förvärrar den redan ansträngda italienska mottagningskapaciteten. Efter Europadomstolen för mänskliga rättigheters utslag i MSS ./. Belgien och Grekland, genomförs i praktiken inga återresor enligt Dublinförordning till Grekland. Asylsökande som lämnat fingeravtryck i Grekland betraktas emellertid fortfarande som "Dublinärenden" till dess ett beslut från Dublinenheten förklarar Italien behörigt. Förseningar konstateras förekomma också i dessa fall. Nyligen har det förekommit en prioritering av vissa "Dublinfall" som vistas i mottagningscentra för asylsökande (CARA) där fastställandet av ansvarig stat enligt förordningen har pågått i över sex månader.

Asylsökande som skickas tillbaka till Italien enligt Dublin III överförs vanligtvis till de stora flygplatserna i Italien (Rom, Milano samt i begränsat antal också till Bari och Venedig). Icke-statliga organisationer som sköter informationstjänster får i princip förhandsinformation om när "Dublinfall" anländer för att lämna information så att asylförfarandet i Italien kan sättas igång. De personer som skickas tillbaka enligt Dublinförordningen får av gränspolisen på flygplatsen ett brev med uppmaningen att ansöka om asyl hos behörig Questura vilken fastställs utifrån ett antal kriterier, t.ex. platsen för tidigare asylregistrering eller tillgång till plats vid särskilda mottagningscentra. I Rom registreras asylansökningen direkt på flygplatsen.

Bekymmer över hur Dublinsystemet fungerar i Italien liksom tillämpningen av Eurodac, framgår också av rapporten från FN:s särskilda rapportör om migranters mänskliga rättigheter, som särskilt hänvisade till hur Dublin påverkade EU:s yttre gränsstater.

4. Kvaliteten på det internationella skyddets fastställanderutiner

Under 2012 minskade antalet asylansökningar till 17 352 jämfört med 34 100 ansökningar 2011. Medan ytterligare avdelningar till de territoriella kommissionerna för erkännande av internationellt skydd (hädanefter territoriella kommissioner) dvs. organisationer med behörighet att hantera asylförfarandet i första instans, inrättades för att kunna hantera ökningen av ansökningar och påföljande eftersläpning, har väntetiderna för beslut i första instans ökat ytterligare och varierar markant från en territoriell kommission till en annan. Förseningarna är större där de territoriella kommissionerna finns i stora mottagningscentra (Mineo, Crotone) eller i stora städer (Rom, Milano). För närvarande kan en asylsökande enligt ett genomsnitt som bygger på UNHCR:s observationer få vänta mellan fyra och sex månader från registreringen av asylansökan och till dess den territoriala kommissionen fattar beslut. I vissa fall har väntetider på över 12 månader rapporterats.

UNHCR är nöjd med den övergripande skyddsstandarden vad gäller asylförfarandet och de territoriella kommissionernas arbete, bl.a. ifråga om takten med att erkänna personer med behov av internationellt skydd. Vederbörlig hänsyn tas till UNHCR:s uppfattning och riktlinjer, t.ex. när det gäller särskilda ursprungsländer eller till rättsliga aspekter som t.ex. rädsla för förföljelse till följd av viss socialgrupptillhörighet. En mekanism för systematisk kvalitetsuppföljning som syftar till att garantera en harmonierad inställning hos samtliga territoriella kommissioner samt minimikvalitetsstandarder, i synnerhet ifråga om procedurrelaterade aspekter, behöver emellertid fortfarande införas, däribland standardiserade förfaranden för identifiering och remittering av asylsökande med särskilda behov, t.ex. barn samt offer för tortyr och människohandel.

Vad beträffar de territoriella kommissionerna, bör det noteras att lagen kräver att medlemmarna har tidigare erfarenhet och expertkunskaper om asyl och att de ibland har andra uppgifter under detta uppdrag. Specialiseringen hos beslutsfattare och tolkar garanteras inte på ett tillfredsställande sätt genom regelbunden introduktion eller obligatorisk utbildning.

Överklaganden mot negativa beslut från en territoriell kommission i första instans måste lämnas in inom 15 dagar räknat från datum då beslutet meddelades i ärenden där sökanden vistas inom CARA eller CIE och inom 30 dagar i övriga ärenden till geografiskt sett ansvarig civildomstol (Tribunale). Överklaganden får automatiskt suspensiv verkan med undantag för ett antal kategorier som föreskrivs i lag, där uppskovet med de rättsliga effekterna av beslutet i första instans kan begäras av sökanden hos domaren. Även om officiella uppgifter inte finns tillgängliga, rapporteras ofta om stora förseningar i det rättsliga förfarandet från datum för en ansökan till ett beslut i domstolen, t.ex. ärenden som har koppling till Dublinförordningen. Positiva beslut i domstol verkställs direkt av polisens immigrationskontor som utfärdar uppehållstillståndet. UNHCR uppskattar de ansträngningar som görs av Skolan för högre domarutbildning för att främja specialisering av domare inom asylområdet.

År 2012 fick UNHCR in några rapporter om ärenden där asylsökanden som hölls i CIE utvisades till sina respektive ursprungsländer under den lagenliga tidsperioden för överklagan av ett negativt asylbeslut i första instans, eller medan de väntade på ett beslut från domaren på deras begäran om uppskov med de rättsliga effekterna av det negativa beslutet i första instans som fattades i samband med överklagandet. Sådan praxis skulle kunna ge upphov till risk för avvisning av personer som behöver internationellt skydd.

Kostnadsfri rättshjälp enligt lag vid överklaganden, garanteras inte alltid i praktiken i vissa domstolar. I Rom fortsätter advokatsamfundet att begära att klaganden företer inkomstuppgift utfärdad av ambassaden till det aktuella ursprungslandet, trots de risker detta skulle kunna innebära för sökanden och dennes familjemedlemmar i ursprungslandet och trots det faktum att lagen föreskriver kostnadsfri rättshjälp som bygger på sökandens egna uppgifter om sina ekonomiska behov.

5. Mottagningsvillkoren för asylsökande

De ungefär 63 000 personer som kom över havet 2011, ledde till en försämring av mottagningsförhållandena som fortsatte under 2012 och in på 2013. Bland dessa kanaliserades ca 28 000 personer, främst tredjelandsmedborgare från Libyen automatiskt in i asylförfarandet genom myndigheternas försorg, vilket ställde stora krav på mottagningssystemen. Mottagningskapaciteten ansågs redan före 2011 vara otillräcklig för att ta hand om asylsökande när så stora mängder anlände.

För att klara denna plötsliga ökning av ankommande personer med koppling till den "nordafrikanska immigrationskatastrofen" kom regeringen samt regionala och lokala myndigheter överens om en nödmottagningsplan och genomförandet anförtroddes Civilskyddsdepartementet. Cirka 22 000 nyankomna personer, samtliga tredjelandsmedborgare från Libyen och registrerade som asylsökande, placerades i hundratals olika mottagningsinrättningar, varav de flesta sköttes av organisationer med föga eller ingen erfarenhet alls. Nödmottagningsplanen innebar att ett stort antal asylsökande som hade kommit under en kort tid kunde tas om hand. Asylsökandena fick emellertid inte tillgång till de minimitjänster som lagen föreskriver för mottagandet. Dessutom förbättrades kvaliteten på mottagningsåtgärderna som var tänkta att vidtas fram till att "nödsituationen" upphörde inte nämnvärt under tiden. Övervaknings- och assistansgruppen som inrättades av civilskyddsdepartementet i juli 2011 som hjälp för att genomföra nödmottagningsplanen lades ned i oktober 2011 innan den skulle fasas ut.

Mottagningsförhållandena urartade också i statliga mottagningscentra för asylsökande (CARA), huvudsakligen beroende på trångboddhet, eftersom omsättningen från dessa centra avtog till följd av det långdragna mottagningsförfarandet för grupper med tredjelandsasylsökande från Libyen i samband med "nödsituationen för nordafrikanska migranter" och ett ökande antal asylansökningar som ledde till längre asylförfaranden. Mottagningskapaciteten ansträngdes således ytterligare och inrikesministeriet har ända sedan dess kämpat för att hitta utrymme för att hysa nyankomna asylsökande. Mottagningsstandarden i statliga centra (CARA, CDA och CIE) har dessutom också försämrats på grund av besvärliga finansieringsrestriktioner, vilket bidrar till en situation där kontrakt för skötseln av dessa inrättningar sedan 2011 uteslutande har har beviljats utifrån lägsta pris för dessa tjänster och där kvalitetsaspekten inte har beaktats i tillräcklig omfattning.

Även om ankomster från Libyen över havet nästan upphörde helt och hållet i augusti 2011, genomfördes ingen avvecklingsstrategi av nödmottagningsplanen under nästan ett års tid. Den avvecklngsstrategi som antogs i september 2012, räknade bl.a. med att asylsökande som fått avslag, oavsett om de kvarstod i nödmottagningssystemet eller ej, av humanitära skäl och utifrån en omprövning av deras akter av den territoriella kommissionen, skulle beviljas uppehållstillstånd i ett år .

I början av 2013, tog inrikesministeriet över ansvaret för nödmottagningsplanen från civilskyddsdepartementet och förlängde mottagningsåtgärderna fram till slutet av februari 2013. Flera tusen tredjelandsmedborgare vars asylansökningar hade avslagits men som av humanitära skäl hade fått uppehållstillstånd i ett år, lämnade mottagningsinrättningarna före detta datum. De som fortfarande bodde kvar fick ett kontantbidrag på EUR 500 vilket för dessa avslutade mottagningsåtgärderna. Inrikesministeriet instruerade emellertid de lokala prefekturerna att förlänga mottagningsåtgärderna ifråga om personer med särskilda behov samt asylsökande som fortfarande väntade på beslut.

Det finns inga tillgängliga officiella uppgifter om den socioekonomiska integreringen av detta särskilda klientel. Att dessa kan försörja sig själva förblir ändå ett problem efter att nödmottagningsplanen har avslutats. Detta huvudsakligen på grund av den dåliga kvaliteten på mottagningstjänsterna, det försenade klarläggandet av deras rättsliga status, samt i stora drag den ekonomiska situationen i Italien. Ett program för assisterat frivilligt återvändande (AVR) för ungefär 600 personer infördes dessutom med markanta förseningar och innebar begränsade incitament och stöd för att dessa skulle återvända till sina respektive ursprungsländer.

Även om Italien lade ner mycket arbete och pengar på att hantera det oväntade antalet flyktingar som kom över havet under 2011, uppvisade den nödmottagningsplan som infördes som svar på "nödsituationen för nordafrikanska migranter" långtgående fel i mottagningssystemet, t.ex. brist på strategisk och strukturell planering samt begränsningarna med ett nödsituationstänkande. Detta illustrerade enligt UNHCR:s uppfattning behovet av ett enhetligt och samordnat nationellt mottagningssystem De brister som under tiden har framkommit har ytterligare ansträngt mottagningssystemet som helhet och har inneburit att Italien var oförberett för att klara av nödsituationerna på ett tillfredsställande när dessa uppstod, såsom var fallet 2011.

För att kunna hantera avvecklingen av nödmottagningsplanen, inrättades en nationell samordningsgrupp i slutet av 2012. Den leds av inrikesministeriet och omfattar arbetsmarknadsministeriet, regionerna, italienska nationella kommunförbundet (ANCI) samt italienska provinsförbundet (UPI). Även om man inte är medlem har UNHCR regelbundet bjudits in till gruppens möten sedan 2012, liksom IOM. Den nationella samordningsgruppen sammanför de mest betydelsefulla institutionella aktörerna och erkändes nyligen som ett permanent organ med uppgift att planera och samordna åtgärder som rör mottagning och integrering av asylsökande och flyktingar.

Med utgångspunkt från gruppens rekommendationer som en del av avvecklingsstrategin från nödmottagningsplanen, har inrikesministeriet förbundit sig att öka mottagningskapaciteten för Skyddssystemet för asylsökande och flyktingar (SPRAR) från 3 000 till 5 000 platser och med möjlighet till ytterligare utbyggnad upp till 8 000 i händelse av markanta inflöden. UNHCR välkomnar inrikesministeriets beslut men understryker behovet av omfattande reformer av mottagningssystemet som också borde ta upp frågan om stöd till personer som redan erkänts som flyktingar. Även om statliga centra och SPRAR-projekt (som kan hysa såväl asylsökande som erkända flyktingar) faktiskt har möjlighet att tillgodose mottagningsbehoven för ett mycket stort antal asylsökande, är stödåtgärderna för erkända flyktingar fortfarande ytterst otillräckliga. Erforderliga reformer som kräver markant politiskt engagemang och förnuftig ledning, bör också syfta till att systematisera dessa förbättringar av mottagningssystemet som har genomförts på senare år huvudsakligen genom pilotprojekt och tidsbegränsade åtgärder.

När det gäller mottagningen av asylsökande, finns det fortfarande markanta skillnader på olika ställen i Italien beroende på mottagningsinrättningarna och mer allmänt, på lokal praxis. Principen med att begränsa mottagningen i CARA till max sex månader, vilket tillämpades på asylsökande oavsett deras förmåga att klara sig själva och innan de hade fått beslut från första instans beträffande sina ansökningar inom denna period, förefaller ha upphört. Med detta sagt innebär denna utveckling ingenting för det eventuella behovet av fortsatt inkvartering i mottagningsinrättningar av asylsökande som i avvaktan på beslut om överklagan av ett negativt beslut och som, även om de har rätt att arbeta, kanske inte kan skaffa sig en tillfredsställande levnadsstandard, inklusive boende, utanför mottagningsinrättningarna.

Italien har tolkat bestämmelsen i EU:s mottagningsdirektiv beträffande asylsökandes rätt att arbeta fördelaktigare än de minimistandarder som direktivet kräver. Enligt art. 11 i lagstiftningsdekret nr 140/2005 förnyas uppehållstillståndet om asylförfarandet inte har slutförts inom sex månader i ytterligare sex månader och asylsökanden får rätt att arbeta. Pilotinitiativ, t.ex. bedömning av grundläggande arbetsförmåga, har bedrivits i statliga centra i syfte att underlätta asylsökandes tillträde till arbetsmarknaden, men har inte integrerats ifråga om mottagningstjänsterna. Stödåtgärder för att söka arbete berör huvudsakligen asylsökande för vilka asylförfarandet har pågått längre än sex månader, som t.ex. när det gäller förfaranden enligt Dublinförordningen eller som har fått ett negativt beslut från första instans. Sådant stöd finns inte inom CARA, men ingår i SPRAR-projekten

UNHR får också fortsättningsvis rapporter om händelser där asylsökande inte omedelbart omfattas av mottagningsåtgärder när de ansöker om internationellt skydd, utan får dessa först veckor eller månader senare. Förseningarna beror på strukturella luckor och kapacitetsbrister i det befintliga mottagningssystemet, långdragna administrativa rutiner och problem vid registreringen av asylansökningarna. Även om det föreligger lokala skillnader, finns det sällan alternativa åtgärder för att sörja för asylsökandes uppehälle i händelse av förseningar. Tidsbegränsat ekonomiskt stöd som är tänkt att beviljas i händelse av att inkvartering i mottagningsinrättningar försenas (art. 6, punkt 7 i lagstiftande dekret nr 140/2005) förekommer såvitt UNHCR vet inte. UNHCR känner inte till några tillfällen där asylsökande har protesterat mot dessa förseningar i domstol.

Personer som överförts enligt Dublinförordningen och som registrerats som asylsökande, har i regel tillgång till transitboendecentra i Milano (35 platser), Rom (150 platser), Venedig (40) och Bari (20), när de återvänder till Italien. Personer som fått internationellt skydd och som beviljats skydd i Italien innan de avreste, har emellertid inte tillgång till dessa centra när de skickas tillbaka enligt Dublinförordningen. Även om ytterligare transitboendeplatser har ordnats i Milano (25 platser) och Rom (80 för vuxna män) för asylsökande som kommer med flyg, är dessa platser i praktiken otillräckliga eftersom Dublinöverförda personer kan bli tvungna att vänta några dagar på flygplatserna innan överföringen av andra asylsökande från sådana transitinkvarteringscentra till SPRAR-projekt eller CARA verkställs. Det kan dessutom också hända att Dublinöverförda vid ankomsten till Italien får tillbringa flera dagar på flygplatser innan de blir placerade, även om det har funnits plats på ett mottagningscentrum vid det tillfälle då Italien har förklarat sig behörig enligt Dublinförordningen.

I enlighet med art. 8 i lagstiftningsdekret nr 140/2005 samt andra hithörande bestämmelser, måste sökandenas och deras familjemedlemmars särskilda behov tas hänsyn till i samband med mottagandet. Dessutom prioriteras i princip ansökningar från asylsökande med särskilda behov. På grund av bristen på tillgängliga platser i särskilt avsedda inrättningar eller SPRAR-projekt, har antalet asylsökande med särskilda behov som, trots deras situation, måste stanna kvar i CARA under asylförfarandet utan någon särskilt avsedd hjälp för deras behov, ökat jämfört med föregående år. Det här problemet fortsätter också efter erkännande och beviljande av någon form av skydd. Luckorna kvarstår i form av dålig samordning mellan intressenterna, oförmåga att tillhandahålla tillfredsställande rättsligt och socialt stöd liksom erforderlig logistisk uppföljning samt dålig överlämning. Dessa problem har i viss utsträckning förvärrats sedan 2011 på grund av den allmänna försämringen av mottagningsförhållandena samt budgetnedskärningarna i det sociala välfärdssystemet.

Asylsökande som har beviljats uppehållstillstånd har både rätt och skyldighet att skriva in sig i det nationella hälso- och sjukvårdssystemet (NHS). Detta krav efterföljs i allmänhet av asylsökande inom SPRAR-projektet. Asylsökande som kan bo kvar i CARA efter att den i lag föreskrivna inledande perioden på 20-35 dagar har utgått på grund av det begränsade antal platser i SPRAR-projekten, förses inte systematiskt med ett uppehållstillstånd och kan således inte komma in i NHS. Dessutom måste förvaltningen i samband med mottagningsperioden i CARA erbjuda tjänster enligt inrikesministeriets dekret från 21 november 2008. Kvaliteten på dessa tjänster, bl.a. erforderligt stöd för att få tillgång till hälsovårdsinrättningar utanför centret, varierar i olika delar av Italien och avspeglar den övergripande bristen på harmoniering av mottagningsstandarderna.

Dessutom har UNHCR fått kännedom om några ärenden där asylsökande, bl.a. Dublinöverförda, inte omedelbart har fått utfärdat uppehållstillstånd på tre månader såsom föreskrivs i lag, efter att den obligatoriska mottagningsperioden i CARA har utgått.

Delvis för att åtgärda långvariga brister, samtyckte inrikesministeriet till att vid slutet av 2012 inom Praesidiumprojektet, inrätta ett pilotövervakningsprogram i statliga centra. På varje plats där det finns statliga centra har en övervakningskommission inrättats under överinseende av den lokala prefekturen och bestående av provinspolisens högkvarter och Praesidiums partnerorganisationer. Enligt UNHCR:s uppfattning är detta ett inledande försök att utveckla mer systematiska övervaknings- och kvalitetskontrollsystem som skulle kräva ett aktivt ägarskap från prefekturens sida samt en vilja från inrikesministeriet att grantera tillfredsställande uppföljning.

...

REKOMMENDATION

...

 Mottagningsförhållandena för asylsökande

23. UNHCR uppmanar den italienska regeringen att garantera tillfredsställande mottagningskapacitet för asylsökande över hela landet, också när det gäller stora antal ankommande, så att alla asylsökande som saknar möjligheter att försörja sig själva får tillgång till tillfredsställande mottagning i linje med bestämmelserna i EU-direktivet om mottagningsvillkor. Mottagningssystemet behöver bli mer flexibelt, för att kunna klara av variationer i antalet asylansökningar och asylförfarandets faktiska längd.

24. Mottagningsförhållanden och standarder vid samtliga mottagningsinrättningar behöver harmonieras på en godtagbar kvalitetsnivå. Med tanke på de strukturella skillnaderna mellan olika inrättningar (CARA och CDA, SPRAR-projekt, inrättningar i storstadmiljö samt inrättningar som anordnats i samband med nödmottagningsplanen), kan den nuvarande principen revideras för att garantera tillfredsställande standard för samtliga asylsökande. Vid en sådan revidering borde man också undersöka hur man kan undvika att inkvartera asylsökande på stora inrättningar under långa tidsperioder.

25. Åtgärder krävs också för att garantera att tjänster som tillhandahålls till asylsökande och flyktingar skräddarsys efter deras skilda behov, där de förstnämnda erbjuds den hjälp de behöver i avvaktan på beslut om deras status, samtidigt som flyktingar får det stöd de behöver för att de lättare ska kunna integreras i det italienska samhället.

...

27. UNHCR uppmanar de italienska myndigheterna att skapa mekanismer som syftar till att rådgöra med asylsökande i mottagningsinrättningar och underlätta aktiv medverkan från deras sida för att införa klagomekanismer och garantera att könsrelaterade skillnader, ålder och individuella behov tas hänsyn till.

28. UNHCR uppmanar den italienska regeringen att förstärka sina befintliga övervaknings- och kvalitetskontrollsystem och överväga att införa nya och effektivare system. ...”

48. Dessa rekommendationer var en uppföljning av liknande rekommendationer från UNHCR 2012 som domstolen tog under övervägande i sitt beslut i Mohammed Hussein (som hänvisas till ovan, § 43).

D. Rapport från Nils Muižnieks, Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, publicerad den 18 september 2012, efter hans besök i Italien 3 till 6 juli 2012 (CommDH(2012)26)

49. Denna rapport behandlades av domstolen i dess beslut i Mohammed Hussein (som hänvisas till ovan, § 44). Domstolen anser det lämpligt att här hänvisa till relevanta avsnitt:

“140. Ramarna för mottagningen av migranter har i princip varit oförändrade sedan kommissionärens företrädares senaste besök i Italien i maj 2011. Som framgick i 2011 års rapport kan asylsökande i Italien hänvisas till olika typer av inkvartering, t.ex. CARA (Centri d’accoglienza per richiedenti asilo, öppna förstagångsmottagningscentra för asylsökande), CDA (Centri di accoglienza, mottagningscentra för migranter) och (CPSA (Centri di primo soccorso ed accoglienza, första hjälp- och mottagningscentra).

141. Oro har framförts ifråga om förhållandena vid vissa av dessa mottagningscentra. Efter att ha besökt en CARA-enhet i samband med besöket i september 2008, kritiserade Europakommittén för förhindrande av tortyr (CPT) det faktum att detta centrum låg i fängelseliknande lokaler. Även om kommissionären är medveten om att den italienska regeringen har fastställt minimistandarder för offerter som rör skötseln av dessa inrättningar har företrädare gett uttryck för sin oro beträffande den stora variationen i mottagningsstandarderna vid mottagningscentra i praktiken, som t.ex. kan visa sig i form av: brist på personal och på tillfredsställande utbildning, överbeläggning samt begränsningar i fråga om utrymme tillgängligt för hjälp, juridisk rådgivning och umgänge, fysiska brister i inrättningarna samt avstånd till samhället, eller svårigheter att få tillgång till lämplig information.

142. Bristen på konsekvens i mottagningsenheternas standarder samt på klarhet i den regim som gäller för migranterna i dessa enheter, blev ett huvudproblem efter deklarationen om "nödsituationen för nordafrikanska migranter" 2011. I enlighet med nödplanen förbättrades den befintliga mottagningskapaciteten i samarbete med de italienska regionerna för att hantera den stora ökningen av ankommande från kusten i Nordafrika (34 120 asylansökningar lämnades in i Italien under 2011, en mer än trefaldig ökning jämfört med de 10 050 ansökningarna år 2010). Kommissionären bekräftar påfrestningarna på det italienska mottagningssystemet 2011 och berömmer ansträngningarna från centrala och regionala myndigheter för att skapa den ytterligare mottagningskapacitet som behövdes för att klara av verkningarna av den ytterst markanta ökningen av migrantflödet.

143. Effektiviteten och genomförbarheten för en krisbaserad inställning till asyl och invandring har emellertid ifrågasatts av många företrädare. 2011 års rapport har redan gett uttryck för särskild oro över hur rättshjälp, tillfredsställande omsorg och psykologisk hjälp har getts vid nödmottagningscentra och över svårigheterna med snabb identifiering av utsatta personer samt bevarandet av familjerna i samband med överföring. Dessa problem är fortfarande aktuella och icke-statliga organisationer för mänskliga rättigheter har pekat på rapporter om markanta problem vid några av dessa inrättningar, i synnerhet i Kalabrien och Lombardiet. Förseningar och brist på öppenhet vid övervakningen av dessa centra har också rapporterats, både från icke-statliga organisationer och UNHCR.

144. När det gäller effekterna av nödsituationsperiodens utgång, som förmodades upphöra 31 december 2012, välkomnar kommissionären de uppgifter som lämnades av inrikesministern att prövningen av obehandlade asylansökningar (uppskattningsvis 7 000 – 8 000) kommer att slutföras före detta datum. Han hade hört att 30% av de asylsökande som kommit i samband med nödperioden hade beviljats skydd. Kommissionären berömmer också de betydande ansträngningar som de italienska myndigheterna gjort för att förbättra prövningsrutinerna hos den territoriella kommissionen, där UNHCR finns representerad, men konstaterade emellertid att bristen på expertis hos några medlemmar i dessa kommissioner ansågs vara ett problem.

145. Kommissionären förstår emellertid att det inte kommer att ges något ytterligare stöd till personer som beviljats internationellt stöd efter detta datum, då myndigheterna anser att den yrkesutbildning som dessa då har fått gör att de kan bli integrerade om de väljer att bli kvar i Italien. Kommissionären oroar sig för denna möjlighet mot bakgrund av de allvarliga brister han har konstaterat ifråga om integrationen av flyktingar och andra som beviljats internationellt skydd (se nedan). Han har inte fått några uppgifter om läget för de personer vars rättsliga överklaganden av ett negativt asylbeslut fortfarande var under behandling vid detta datum.

146. Som konstateras i 2011 års rapport är ett ytterligare särdrag hos det italienska systemet SPRAR (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati), ett offentligt finansierat nätverk av lokala myndigheter och ideella organisationer som tar emot och hyser asylsökande, flyktingar eller andra som beviljats internationellt skydd. I motsats till CARA och nödmottagningsscentra som har en tendens att vara stora inrättningar som hyser betydande antal personer vid samma tillfälle, består SPRAR av ca. 150 småskaliga projekt och ansågs av kommissionärens sagesmän fungera mycket bättre, då dessa också försöker tillhandahålla information, hjälp, stöd och vägledning till dessa för att underlätta socioekonomisk integration i samhället.

147. Kapaciteten hos detta nätverk som utgör en sekundär mottagningsnivå efter mottagningscentra i frontlinjen, är extremt begränsad (uppskattningsvis 3 000 platser) jämfört med antalet asylsökande och flyktingar i Italien. Som en följd får asylsökande ofta vistas i CARA under lång tid, till skillnad från att överföras till ett SPRAR-projekt efter avslutad identifieringsprocess som ursprungligen var avsikten. I vissa fall kan detta hålla på upp till sex månader samtidigt som kommissionären fått rapporter om att asylsökande som tagits emot enligt nödmottagningsplanen t.o.m. har vistats längre på dessa mottagningscentra än sex månader.

148. Kommissionären konstaterar att problemen med asylsökandes levnadsvillkor i Italien har rönt en allt större uppmärksamhet i övriga EU-länder på grund av det växande antalet rättsliga klagomål från asylsökande mot att de överförts till Italien enligt Dublinförordningen. Han noterar att ett antal utslag i olika förvaltningsrätter i Tyskland tills vidare har inställt sådana överföringar, främst på grund av risken för hemlöshet och ett liv under existensminimum. Europadomstolen för mänskliga rättigheter har också fått in ansökningar om påstådda kränkningar av artikel 3 till följd av överföringar enligt Dublinförordningen till Italien. ...”

E. Uppgifter från Internationella organisationen för migration i ett pressmeddelande från 28 januari 2014

50. I ett pressmeddelande från 28 januari 2014, uppgav Internationella organisationen för migration bl.a. följande:

“... Över 45 000 migranter riskerade sina liv på Medelhavet för att komma till Italien och Malta 2013. Antalet ankommande är det högsta sedan 2008, med undantag för 2011 – året för Libyenkrisen.

Fler än 42 900 steg i land i Italien och 2 800 kom till Malta. Av de som kom till Italien var fler än 5 400 kvinnor och 8 300 var underåriga – ungefär 5 200 av dessa var ensamkommande. De flesta kom i land på Lampedusa (14 700) och utmed kusten kring Syracusa på Sicilien (14 300).

"Årets invandring till de södra stränderna i Italien berättar om ett ökande antal personer som flyr från krig och förtryckarregimer" säger José Angel Oropeza, chef för IOM:s samordningskontor för Medelhavsområdet i Rom.

"De flesta migranter kom från Syrien (11 300), Eritrea (9 800) och Somalia (3 200). Samtliga dessa tvingades i själva verket att lämna sina länder och de har rätt att få skydd enligt den italienska lagen", konstaterar han.

Folk har fortsatt att stiga i land under januari 2014. Den 24 januari räddades 204 migranter av den italienska flottan i Siciliensundet och kom i land i Augusta i närheten av Syrakusa

"Den verkliga nödsituationen i Medelhavsområdet är de migranter som hela tiden förlorar livet till havs. De försvinner och ingen vet att de gått förlorade. Identifieringen av kropparna är fortfarande en humanitär fråga som måste lösas. Otaliga släktingar till offren väntar fortfarande på att få reda på om deras nära och kära finns bland de kroppar som samlats in efter oktober månads förlisningar", säger Oropeza.

Fler än 20 000 personer har dött under de senaste tjugo åren när de försökt att nå den italienska kusten. Där ingår 2 300 år 2011 och ca 700 år 2013.

"Migranter och flyktingar är inte pjäser på mänsklighetens schackbräde. Det handlar om barn, kvinnor och män som frivilligt eller under tvång lämnar sina hem av olika orsaker. Verkligheten bakom migrationen måste nalkas och hanteras på ett nytt och rättvist sätt" sade påven Franciskus i sitt tal på världsdagen för migranter och flyktingar som av påvestolen firades den 19 januari.

"Vi har blivit alltför vana vid att se dessa människor som flyr från krig, förföljelse, fattigdom och hunger som enbart statistik Vi måste omedelbart hitta sätt att hindra dessa människor från att dö på havet när allt de försöker uppnå är ett bättre liv. Vi måste hitta sätt att göra migrationen säkrare och att erbjuda dessa människor riktiga val", säger Oropeza.

IOM samarbetar i Lampedusa, Sicilien, Kalabrien och Puglien med UNHCR, Rädda Barnen samt italienska Röda Korset som en del av Praesidiumprojektet som finansieras av det italienska inrikesministeriet och som syftar till att hjälpa de migranter som kommer över havet till Italien.

V. RELEVANT KOMPARATIV LAG

A. Relevant rättspraxis i Tyskland

51. Domstolen noterar att ett flertal tyska förvaltningsrätter, t.ex. i Stuttgart (4 februari 2013), i Gelsenkirchen (17 maj och 11 april 2013) samt i Frankfurt am Main (9 juli 2013), har uttalat sig mot att asylsökande skickas tillbaka till Italien enligt Dublinförordningen, oavsett om de hör till kategorier som anses vara utsatta eller ej. I sitt utslag från 9 juli 2013 (nr 7 K 560/11.F.A) ansåg förvaltningsrätten i Frankfurt am Main särskilt att bristen på platser i italienska mottagningscentra samt levnadsförhållandena där skulle kunna innebära en kränkning av artikel 3 i konventionen om en 24 år gammal afghansk asylsökande skulle skickas tillbaka till Italien från Tyskland. I sitt utslag ansåg förvaltningsrätten följande:

(Översättning av registreringskontoret)

“25. Domstolen är övertygad om att det finns systemfel vad gäller mottagningsförhållandena för asylsökande i Italien som ger goda skä för att anse att sökanden, om denne enligt Dublinförordningen skulle föras över till det landet, skulle löpa en faktisk risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i betydelsen av artikel 4 i EU:s stadga om grundläggande rättigheter (se EG-domstolens utslag från 21 december 2011 – C-411/10, N.S. ./. Statssekreteraren i inrikesdepartementet o.a., EuGRZ 2012.24, § 94).

...

28. Mottagnings- och inkvarteringssystemet i Italien är ytterst förvirrande och de italienska myndigheterna förefaller själva inte ha någon egentlig överblick över sin kapacitet och effektivitet (se expertrapport från Borderline-europe e. V. från december 2012 till förvaltningsrätten i Braunschweig, sid 37). Den italienska regeringen har också medgett dessa brister inför Europadomstolen för mänskliga rättigheter (se Mohammed Hussein o.a., som hänvisas till ovan, § 45, andra underpunkten).

...

49. Domstolen har inga tillförlitliga uppgifter eller rapporter som kan vederlägga eller ens ifrågasätta ovanstående slutsats. Först och främst upphör ansvarsreglerna enligt Dublinförordningen i enlighet med rättspraxis både hos Europadomstolen för mänskliga rättigheter och EU-domstolen inte att gälla bara om det med säkerhet har konstaterats att asylsökanden ifråga kommer att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling om denne överförs till Italien. Fakta stödjer inte en sådan slutledning. Italien har säkert ett antal godtagbara mottagningsinrättningar för asylsökande och man kan utifrån rapporterna förutsätta att åtminstone en asylsökande av två kan inkvarteras i enlighet med fordringarna i mottagningsdirektivet. Med tanke på ovannämnda rättspraxis, är det emellertid tillräckligt för berörda personer att de löper en faktisk risk av att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling. Med tanke på möjligheterna att bli inkvarterade på ett sätt som överensstämmer med ovannämnda fordringar i bästa fall ligger på 50%, måste man under alla omständigheter dra slutsatsen att en sådan risk faktiskt föreligger. ...”

B. Relevant rättspraxis vid Storbritanniens högsta domstol

52. I ett utslag från 19 februari 2014 ([2014] UKSC 12) förklarade Storbritanniens högsta domstol att, oavsett om mottagningssystemet för asylsökande i Italien var behäftat med systemfel, borde appellationsdomstolen pröva risken att klagande skulle utsättas för behandling i strid mot konventionen om de skickades tillbaka till Italien från fall till fall. Lord Kerr, med vilken Lord Neuberger (ordförande), Lord Carnwath, Lord Tolson och Lord Hodge var ense, uppgav följande:

“...

42. En kränkning av artikel 3 kräver inte (eller, kräver inte nödvändigtvis) att de förhållanden som klagomålet gäller och som sägs utgöra omänsklig eller förnedrande behandling är en följd av brister i systemet. Det säger sig själv att en kränkning av rättigheterna i artikel 3 inte i sig är beroende av fel i ett system. Om detta krav överförs på antagandet kommer ett motbevis otvivelaktigt att bli mycket svårare. Och det betyder att de vars rättigheter enligt artikel 3 skulle kränkas på annat sätt än som en följd av ett systemfel i de förfaranden och mottagningsförhållanden som tillhandahålls den asylsökande, inte kommer att kunna utnyttja dessa rättigheter för att förhindra en påtvingad återresa till ett angivet land där sådan kränkning skulle kunna inträffa. Att detta skulle vara en följd av EU-domstolens beslut i NS [N.S. ./. Statssekreteraren i inrikesdepartementet samt M.E., A. S. M., M.T., K.P, E.H. ./. Kommissionären för flyktingansökningar, ministern för rättvisa, jämlikhet och lagreformer (CJEU C411/10 och C-493/10)] skulle, som jag har sagt, vara anmärkningsvärt.

...

46. I punkt 76-80 i sitt utslag, framlägger EU-domstolen bakgrunden till behovet av ömsesidigt förtroende bland medlemsstaterna om skyldigheten för de stater som deltar i det gemensamma europeiska asylsystemet att följa grundläggande rättigheter, däribland de som bygger på konventionen om flyktingstatus (1951 års konvention) ((1951) Cmd 9171) och dess protokoll från 1967 ((1967) Cmnd 3906). I dessa stycken behandlade domstolen också det erforderliga antagandet att staterna är beredda att fullgöra den till punkt och pricka. Dessa dubbla överväganden (skyldigheternas betydelse samt förutsättningen att dessa ska fullgöras) utgör grundvalen för systemet – ett system som är avsett att "undvika blockeringar ... som en följd av staternas skyldighet att pröva flera yrkande från samma sökande ... att förbättra rättssäkerheten när det gäller att fastställa den stat som är ansvarig för att pröva asylansökan och således att förhindra forum shopping där detta är den huvudsakliga målsättningen ... att skynda på behandlingen av yrkanden både i asylsökandenas och de deltagande medlemsstaternas intresse". – punkt 79.

...

48. Innan vi undersöker vad EU-domstolen uppgav i denna fråga, kan man konstatera att en uteslutande regel som bara bygger på systemfel, skulle vara godtycklig såväl begreppsmässigt som i praktiken. Det finns i grunden inget betydelsefullt med ett systemfel som utmärker sig genom att kränkningen av grundläggande rättigheter är svårare eller ännu mer i behov av skydd. Och, allvarliga kränkningar av rättigheter enligt artikel 3 kan i praktiken inträffa utan att det föreligger något systemfel överhuvud taget.

49. Man måste följaktligen vara noga med att fastställa huruvida EU-domstolen hänvisade till systemfel enbart för att särskilja dessa från obetydliga överträdelser av de olika europeiska asyldirektiven eller om den medvetet beslutade sig för att skapa ett nytt och svåruppfyllt förhandsvillkor för asylsökande som vill utöva sina rättigheter enligt artikel 3 för att förhindra att de skickas tillbaka till ett land där det kan påvisas att dessa rättigheter kommer att kränkas. För det kan inte finnas några tvivel om att ett sådant villkor verkligen skulle vara svårt att uppfylla. Vissa fakta i föreliggande mål utgör exempel på sanningshalten i det förslaget. ...

...

Rätt angreppssätt

58. Jag anser att appellationsdomstolens slutsats att endast systemfel i det uppgivna landets asylförfaranden och mottagningsförhållanden utgör ett skäl för att motsätta sig överföring till det angivna landet inte kan försvaras. Återstår det kritiska prov som framförs i Soering ./. Storbritannien (1989) 11 EHRR 439. Avvisningen av en person från en av Europarådets medlemsstater till ett annat land är förbjudet om det visar sig att det föreligger en faktisk risk att den överförda personen kommer att utsättas för behandling i strid mot artikel 3 i ECHR.

...

63. Om ... det kan påvisas att förhållandena under vilka en asylsökande kommer att behöva leva om han/hon skickas tillbaka enligt Dublin III är sådana att det föreligger en faktisk risk att han/hon skulle utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, ska ett sådant bortförande förbjudas. När man befinner sig inom ramen för en positiv skyldighet (vilket är vad som ingår i påståendet att staten inte har garanterat tillfredsställande levnadsförhållanden för den asylsökande) har beviset mer sannolikt inslag av systemfel, men sökandet efter sådana fel går via ett konstaterande att det föreligger en faktisk risk för en kränkning av artikel 3, snarare än att ta sig över ett hinder.

64. Det finns emellertid det som domare Sales i R (Elayanthamby) ./. Statssekreteraren i inrikesdepartementet [2011] EWHC 2182 (Admin), i punkt 42(i) beskrev som "ett betydelsefullt bevisrelaterat antagande" att uppräknade stater ska fullgöra sina skyldigheter enligt konventionen ifråga om asylförfaranden och mottagningsförhållanden för asylsökande inom sina territorier. Det är mot bakgrund av det antagandet att varje påstående att det finns en faktisk risk för kränkning av rättigheter enligt artikel 3 ska behandlas.

Beslut i första instans

65. I sitt första utslag i EM [2011] EWHC 3012 Admin, som avgavs den 18 november 2011, uttryckte sig domare Kenneth Parker gillande om uppgifterna i R ./. Inrikesministern Ex p Adan [1999] 3 WLR 1274 att ett system som, om det fungerar som det vanligtvis gör, ger den asylsökande erforderligt normalskydd, inte kommer att uppfattas som felaktigt på grund av avvikelser. Därefter sade han följande i punkt 12:

"Efter KRS kan man förutsätta att det finns ett sådant system. Det faller på klaganden att motbevisa det antagandet genom att hänvisa till en tillförlitlig mängd bevismaterial som påvisar att Italien systematiskt och i väsentlig omfattning brister i sina avsiktliga skyldigheter gentemot asylsökande i sitt territorium. (ursprunglig betoning [KRS-utslaget])"

66. "Systematiskt" definieras som "anordnad eller hanterad i enlighet med ett system, en plan eller en organiserad metod, medan definitionen av ordet "systemisk" är "som uppkommer av eller hör till ett system".  I sitt sammanhang, tror jag att domare Kenneth Parkers uppgift att det måste framgå att det var ett systematiskt och väsentligt fel att följa internationella skyldigheter innebar att försummelserna låg på en omfattande och betydande nivå. Hans inställning skiljer sig således en hel del från appellationsdomstolens, så tillvida att den inte förefaller antyda att det behövde komma fram att det fanns inneboende fel i systemet, utan bara att det fanns betydande driftsproblem. Detta kommer (åtminstone) i närheten av det jag anser är den verkliga betydelsen av beslutet i NS. Ur en synpunkt ligger domare Kenneth Parkers beslut därför i linje med det rätta provet och hans beslut borde få gälla.

67. Jag har emellertid av två skäl beslutat att detta inte är det rätta sättet. Appellationsdomstolen hade för det första en annan åsikt än domare Kenneth Parker ifråga om bevismaterialets inverkan. Som jag påpekade (i punkt 26 och 31 ovan) antydde domstolen att om det inte varit för NS, skulle den ha varit tvingad att slå fast att det fanns en fråga som kan prövas rättsligt i samtliga fyra mål huruvida återresa till Italien medförde en faktisk risk för att klagandena skulle utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i strid mot artikel 3 i ECHR. För det andra har vi frågan huruvida domare Kenneth Parkers uppfattning exakt motsvarar den i Soering. I det målet har ECtHR sagt att en utvisande fördragsslutande stat ådrar sig ansvar enligt konventionen om den vidtar åtgärder "vilka som en direkt konsekvens innebär att en individ utsätts för förbjudna övergrepp". För att motbevisa detta antagande blir en klagande tvungen att framlägga tillräckligt med bevis som visar att det vore riskabelt för domstolen att lita på det. Efter noggrann analys kan det mycket väl vara så att domare Kenneth Parker inte antydde att det fanns något krav på att en person som blivit föremål för påtvingad återresa måste kunna bevisa att risken för att han/hon skulle utsättas för övergrepp i strid mot artikel 3 i ECHR var en följd av väsentlig och systematisk underlåtelse från den mottagande statens sida att fullgöra sina internationella skyldigheter. Att vid varje tillfälle ålägga någon en sådan skyldighet skulle enligt min uppfattning emellertid gå utanför kravet i Soering. Eftersom det inte förekom någon hänvisning till Soering i domare Kenneth Parkers utslag och mot bakgrund av att denna domstol återigen hävdar det prov som framfördes i det målet, anser jag att det vore förnuftigt om ärendet granskades igen.

68. ... Även om man utgår från en välgrundad förutsättning att uppräknade stater fullgör sina internationella åtaganden, ska ett påstående om att en sådan risk föreligger inte inledningsvis stoppas enbart för att det inte utgör en systemisk eller systematisk kränkning av flyktingars eller asylsökandes rättigheter. Dessutom ligger den praktiska verkligheten till grund för denna undersökning  ̶ bevis på vad som tilldrar sig på fältet måste kunna motbevisa antagandet om det tillräckligt klart påvisar att det finns en faktisk risk för övergrepp enligt artikel 3 om det sker en påtvingad återresa.

Disposition

...

70. En sådan undersökning kan bara genomföras på rätt sätt om det föreligger en bedömning av situationen i mottagarlandet. I förekommande fall kräver detta en ytterst noggrann bedömning – se Chalal ./. Storbritannien (1997) 23 EHRR 413, punkt 96 samt Vilvarajah ./. Storbritannien (1991) 14 EHRR 248, punkt 108. Domstolen måste undersöka de förutsägbara konsekvenserna av att skicka en klagande till mottagarlandet både med tanke på den allmänna situationen där och klagandens egna omständigheter, t.ex. dennes tidigare erfarenheter – se Vilvarajah, punkt 108 och Saadi ./. Italien (2009) 49 EHRR 30, punkt 130. Denna uppfattning har följts av beslut från ECtHR efter MSS – Hussein ./. Nederländerna, klagomål nr 27725/10, punkt 69 och 78 samt Daytbegova ./. Österrike, klagomål nr 6198/12, punkt 61 samt 67-69".

LAGEN

53. Klagandena hävdar med åberopande av artikel 3 i konventionen att om de skickas tillbaka till Italien skulle de "utan individuella garantier för deras omsorg" utsättas för omänsklig och förnedrande behandling på grund av "systemfel" i mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien. Artikel 3 föreskriver:

"Ingen ska behöva utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning".

54. Enligt artikel 8 i konventionen har klagandena hävdat att en återresa till Italien, där de inte har några kontakter och inte talar språket, skulle bryta mot deras rätt till respekt för familjelivet. Artikel 8 lyder enligt följande:

"1. Var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens.

2. Offentlig myndighet får inte inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter.

55. Domstolen, som avgör hur lagen ska karakterisera fakta i målet (se Aksu ./. Turkiet [SK], nr 4149/04 och 41029/04, § 43, ECHR 2012; Guerra o.a. ./. Italien, 19 februari 1998, § 44, Rapporter om utslag och beslut 1998-I ; Halil Yüksel Akıncı .7. Turkiet, nr 39125/04, § 54, 11 december 2012), anser att det är lämpligare att pröva klagomålet som rör klagandenas mottagningsförhållanden i Italien enbart utifrån artikel 3 i konventionen.

56. Med åberopande av artikel 13 i konventionen i förening med artikel 3, anmärkte klagandena på att myndigheterna i Schweiz inte hade tagit tillräcklig hänsyn till deras personliga omständigheter och inte beaktat deras situation som familj i förfarandet kring deras öveföring till Italien, som de ansåg vara onödigtvis byråkratisk och automatisk för att inte säga godtycklig. Artikel 13 i konventionen föreskriver:

"Var och en vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts ska genom en nationell myndighet få tillgång till ett effektivt rättsmedel oavsett om kränkningen har gjorts av personer som handlar på officiellt uppdrag".

I. PÅSTÅDD KRÄNKNING AV ARTIKEL 3 I KONVENTIONEN

A. Parternas framställningar

1. Klagandena

57.  Klagandena har hävdat att mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien var behäftade med systemfel som hade koppling till: svårigheter att få tillträde till mottagningsinrättningar på grund av identifieringsrutinernas tröghet, kapaciteten hos dessa inrättningar som de under alla omständigheter ansåg vara otillräckliga samt de bristfälliga levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar. Till stöd för sina argument, hänvisade klagandena till vad följande organisationer hade kommit fram till: det schweiziska flyktingrådet (SFH-OSAR), Mottagningsförhållandena i Italien - Rapport om den rådande situationen för asylsökande och skyddsberättigade, i synnerhet de som skickas tillbaka enligt Dublinförordningen, Bern, oktober 2013 ("SFH-OSAR-rapporten"), PRO ASYL, Maria Bethke, Dominik Bender, Zur Situation von Flüchtlingen in Italien, 28 februari 2011, ("PRO ASYL-rapporten"), Jesuitordens flyktingtjänst i Europa (JRS), Dublin II landsrelaterade faktablad. Land: Italen, november 2011 ("JRS-rapporten")  ̶ Förenta Nationernas högkommmissarie för flyktingar, UNHCR Rekommendationer om viktiga aspekter av flyktingskyddet i Italien, juli 2012 ("UNHCR:s Rekommendationer från 2012"), rapport från Nils Muižnieks, Europarådets kommissionär för mänskliga rättigheter, publicerad 18 september 2012 efter dennes besök i Italien 3-6 juli 2012 "Kommissionären för mänskliga rättigheters rapport 2012") samt Europeiska nätverket för tekniskt samarbete kring tillämpningen av Dublin II-förordningen, Dublin II-förordningen Nationell rapport om Italien, 19 december 2012 ("Dublin II-nätverksrapporten 2012").

(a) Identifieringsprocessens tröghet

58. Klagandena framhöll att asylsökandenas rätt till boende i CARA eller i inrättningar i SPRAR-nätverket (Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati) "trädde ikraft först efter" att polisen formellt hade registrerat asylansökan (verbalizzazione). De menade att det i praktiken ibland förekom en försening på flera veckor och t.o.m. flera månader mellan den tidpunkt när berörda personer rapporterade till behörig polismyndighets migrationsavdelning och registreringen av ansökningen. Under mellantiden var dessa personer hemlösa. I klagandenas framställning, hade ett formellt konstaterade av detta gjorts av förvaltningsrätten i Frankfurt i ett utslag från 9 juli 2013 (se punkt 51 ovan) med utgångspunkt från uppgifter som lämnats av SFH-OSAR och organisationen Borderline-europe. Enligt deras uppfattning fanns det följaktligen brister i tillämpningen av de lagstadgade administrativa processerna. De bekräftade emellertid att situationen skilde sig något när det gällde asylsökande som skickats tillbaka till Italien enligt Dublinförordningen, som teoretiskt hade omedelbar tillgång inte bara till CARA och de inrättningar som hörde till SPRAR, utan också till de inrättningar som tillhandahölls av kommunala myndigheter och de som anordnats inom projekt som finansierats av Europeiska flyktingfonden (ERF) 2008-2013.

(b) Mottagningsinrättningarnas kapacitet

59. Klagandena bekräftade att de inrättningar som finansierades av ERF var avsedda för personer som överförts enligt Dublinförordningen, men framhöll att antalet tillgängliga platser var otillräckligt i förhållande till antalet överförda personer. De hävdade med åberopande av SFH-OSAR-rapporten att det 2012 bara hade funnits sammanlagt 220 platser för 3 551 överförda personer, varav 2 981 hade kommit från Schweiz.

60. Beträffande tillgängligheten i CARA och i SPRAR:s inrättningar, vidhöll klagandena att det var svårt för "Dublinöverförda" att få tillträde till dessa.

61. Ifråga om de inrättningar som hörde till SPRAR-nätverket hävdade klagandena – återigen med hänvisning till SFH-OSAR-rapporten – att bara 5% av de personer som inkvarterats där hade överförts enligt Dublinförordningen och att av dessa var det bara 6,5% som hade kommit från Schweiz, även om överföringar därifrån uppgick till 85% av det sammanlagda antalet "Dublinöverförda" till Italien. Av detta drog klagandena slutsatsen att ett stort antal människor som skickats tillbaka enligt "Dublinproceduren" inte hade någonstans att bo. De tillade att det enligt SFH-OSAR hade förekommit otaliga fall där familjer som överförts till Italien inte hade fått bo tillsammans.

62. Klagandena framlade också uppgifter beträffande inkvarteringen av asylsökande i allmänhet, oavsett om dessa var Dublinöverförda eller ej. I det sammanhanget framhöll de att 34 115 asylansökningar hade lämnats in i Italien år 2011 och 15 715 år 2012 och att dessa siffror hade ökat 2013. Enligt SFH-OSAR-rapporten bodde det 64 000 flyktingar i Italien 2012. Enligt samma källa fanns det bara 8 000 platser i CARA 2012 där väntelistorna var så långa att huvuddelen av sökandena inte hade några realistiska möjligheter att komma in.

63. Vad beträffar SPRAR-inrättningarna uppgav SFH-OSAR-rapporten att det fanns 4 800 platser och att 5 000 personer stod på väntelistan. I samma rapport konstaterades att enligt två andra organisationer (Caritas och JRS), hade bara 6% av de personer som bodde i SPRAR-inrättningarna – där maxtiden för boendet dessutom var sex månader – lyckats hitta arbete och kunnat integreras i det italienska samhället.

64. När det gäller de boendecentra som sköttes av kommunala myndigheter och som var öppna för alla som har det svårt och inte bara för asylsökande, var antalet tillgängliga platser långt färre än vad som behövdes Enligt SFH-OSAR-rapporten fanns det 1 300 platser i Rom med en väntelista på 1 000 och en genomsnittlig väntetid på tre månader. I Milano fanns det bara 400 platser och familjer splittrades systematiskt. Klagandena tillade att, även om det stämde att vissa kommunala myndigheter ordnade med subventionerade bostäder till familjer, var antalet platser klart otillräckligt och väntetiden låg kring tio år. De boendeformer som erbjöds av religiösa och icke-statliga organisationer var inte heller tillräckligt många för att klara efterfrågan. Slutligen hade asylsökande ingen tillgång till privat inkvartering, eftersom den ekonomiska situationen i Italien med en ökande arbetslöshet innebar att de inte kunde få något arbete.

65. Klagandena hävdade sammanfattningsvis att ett stort antal asylsökande, på grund av bristen på platser vid de olika mottagningsinrättningarna, däribland familjer med småbarn, tvingades bo i ohälsosamma rivningskåkar och andra tillfälliga platser eller helt enkelt på gatan. Som exempl var enligt SFH-OSAR-rapporten mellan 1 200 och
1 700 personer inhysta under otrygga förhållanden i Rom och mellan 2 300 och 2 800 som sov på gatan i Italien som helhet.

(c) Levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar

66. Klagandena hävdade att förhållandena framför allt i CARA stred mot bestämmelserna i mottagningsdirektivet. De hänvisade till organisationen Borderline-europes slutsatser enligt vilka fem eller sex personer delade ett utrymme på 15 m2 i CARA i Trapani (Sicilien) och var tvungna att sova på madrasser på golvet. Dessa centra hade dessutom bristfälliga sanitetsanläggningar och där fanns ingen möjlighet till privatliv. Det senare var också ett återkommande problem i CARA och fick särskilt negativa konsekvenser för barnen, i synnerhet när familjrna hade splittrats, vilket t.ex. systematiskt inträffade i Milano. I CARA i Mineo (Sicilien), fick de boende enligt uppgift inga fickpengar, sanitetsinrättningarna var undermåliga, hälsovården var otillräcklig och överallt förekom kriminalitet och prostitution.

67. I sina yttranden hänvisade klagandena främst till UNHCR:s Rekommendationer och kommissionärens för mänskliga rättigheter rapport, båda från 2012. De fäste också stor vikt vid det faktum att förvaltningsrätten i Frankfurt i sitt utslag från 9 juli 2013 (se punkt 51 ovan), hade förklarat att 50% av asylsökandena riskerade att utsättas för övergrepp om de skickas tillbaka till Italien på grund av att mottagningsförhållandena inte överensstämde med de europeiska direktiven.

68. Klagandena ansåg till slut att den schweiziska regeringen inte hade framlagt några dokument som bekräftade att man försökt hitta någon särskild lösning för hur de skulle tas omhand. Enligt den förefaller ingen begäran om minimigarantier ha ställts till de italienska myndigheterna som inte hade lämnat några garantier för att klagandena skulle inhysas under anständiga förhållanden och inte skiljas åt. De ansåg också att levnadsförhållandena i CARA i Bari där de hade tillbringat två dagar under sin vistelse i Italien, hade varit oacceptabla, i synnerhet på grund av bristen på möjligheten till privatliv och det våld som detta gav upphov till.

2. Regeringen

(a) Identifieringsprocessens tröghet

69. Regeringen kommenterade inte svårigheterna som klagandena hade hänvisat till när det gällde den långsamma identifieringsprocessen.

(b) Mottagningsinrättningarnas kapacitet

70. Vad beträffar mottagningsinrättningarnas kapacitet, framhöll regeringen att 235 platser hade reserverats i ERF-finansierade inrättningar för asylsökande som riskerade att bli tillbakaskickade i enlighet med Dublinförordningen. Regeringen hävdade vidare att kapaciteten i SPRAR-nätverket skulle ökas till 16 000 platser under perioden 2014-2016. Den hänvisade huvudsakligen till 2012 års UNHCR-rekommendationer samt 2012 års rapport från kommissionären för mänskliga rättigheter, samt till domstolens slutsatser i Muhammed Hussein, som hänvisas till ovan, samt uppföljande beslut i samma stil (Daytbegova och Magomedova ./. Österrike (besl.), nr 6198/12, 4 juni 2013; Abubeker ./. Österrike och Italien (besl.), nr 73874/11, 18 juni 2013; Halimi ./. Österrike och Italien (besl.), nr 53852/11, 18 juni 2013; Miruts Hagos ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 9053/10, 27 augusti 2013; Mohammed Hassan o.a. ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 40524/10, 27 augusti 2013; och Hussein Diirshi o.a. ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 2314/10, 10 september 2013).

(c) Levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar

71. När det gäller levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar, hänvisade regeringen återigen till 2012 års UNHCR-rekommendationer och rapport från kommissionären för mänskliga rättigheter och framhöll att det inte fanns några skäl till att anse att mottagningsdirektivet systematiskt kränktes i Italien. Den tillade att de inte kände till några "Dublinstater" som vägrade skicka tillbaka personer till Italien som en allmän regel och att varken UNHCR eller kommissarien för mänskliga rättigheter till skillnad från målet M.S.S. hade bett om tillåtelse att ingripa i föreliggande förfarande.

72. Med hänvisning till klagandenas specifika mål, uppgav regeringen att FMO den 22 november 2011 hade lämnat in en begäran till de italienska myndigheterna att dessa skulle ta hand om klagandena i enlighet med artikel 17 i Dublinförordningen. Inget uttryckligt svar hade emottagits inom de två månader som artikel 18(1) i förordningen föreskriver. I regeringens framställning ansågs detta vara ett underförstått godkännande och hade vid den tiden varit praxis mellan Schweiz och Italien.

73. Detta bruk hade sedermera ändrats och Italien svarade numera uttryckligen på omhändertagandeönskemål från Schweiz.

74. En överföring enligt "Dublinförordningen" var generellt en åtgärd som hade förberetts i god tid och inte en som var tänkt att hantera en nödsituation, detta för att kunna ta hänsyn till situationen för personer som krävde särskilt skydd som t.ex. familjer med småbarn, innan de anlände till italienskt territorium. Samarbetet med de italienska myndigheterna fungerade bra på det här området, i synnerhet tack vare att det fanns en schweizisk förbindelseperson på Dublinavdelningen i det italienska inrikesministeriet. Från och med början av 2013 hade de italienska myndigheterna antagit en ny praxis som innebar att man, samtidigt som man gick med på att ta hand om asylsökanden, angav flygplats och mottagningsinrättning på destinationsorten.

75. Vid förhandlingen den 12 februari 2014 uppgav regeringen under alla omständigheter att den av de italienska myndigheterna blivit informerad om att klagandena, om de skickades tillbaka till Italien, skulle inhysas i ett ERF-finansierat centrum i Bologna. Den lämnade inga ytterligare detaljer beträffande överföringsarrangemangen och de fysiska mottagningsförhållandena som de italienska myndigheterna hade räknat med.

3. Yttranden från den italienska, holländska, svenska, norska och brittiska regeringen samt från organisationen Defence for Children, AIRE Centre, ECRE och Amnesty International i egenskap av tredjepartsintervenienter

(a) Identifieringsprocessens tröghet

76. Enligt yttrandena från den italienska regeringen kunde personer som begär internationellt skydd enligt artikel 20 i lagdekret nr 25/2008 från 28 januari 2008 få bo i CARA under tiden som deras identifiering pågick, dvs. innan deras asylansökan hade registrerats (under en tidsperiod som inte får överstiga tjugo dagar) och medan den territoriella kommissionen prövade deras ansökan (under en period som inte får överstiga trettiofem dagar). Om deras ansökan beviljades, fick de tillträde till SPRAR-centra. Med detta sagt, föreskrev artikel 6 i lagstiftningsdekret nr 140/2005 från 30 maj 2005 att, där det hade konstaterats en brist på utrymme i SPAR-centra, hade asylsökande som kunde bevisa att de saknade varje möjlighet till försörjning rätt att bo kvar i CARA. Den italienska regeringen lämnade inga uppgifter om fall där asylsökande hade tvingats vänta flera veckor eller t.o.m. månader innan de fick tillträde till en CARA-inrättning, antingen innan eller efter att de hade identifierats. Den ansåg emellertid att den genomsnittliga tiden som krävdes för att pröva asylansökningar var 72 dagar år 2012, och 92 dagar år 2013. Tidsrymden berodde på att eftersom varje asylsökandes intervju med den territoriella kommissionen varade minst en timme, kunde var och en av de tio kommissionerna i praktiken inte behandla fler än tio ansökningar om dagen. En lag som trädde ikraft den 4 september 2013 (nr 97/2013) hade medfört att ytterligare några avdelningar hade inrättats inom de territoriella kommissionerna för att skynda på prövningen av asylansökningarna.

77. Liksom den schweiziska regeringen, lämnade återstående tredjepartsintervenienter inte några kommentarer om de praktiska aspekterna av ärendet.

(b) Mottagningsinrättningarnas kapacitet

78. I sina yttranden förklarade den italienska regeringen att inrikesministeriet genom ett dekret från 17 september 2013 hade beslutat att fördubbla SPRAR-nätverkets kapacitet till 16 000 platser vid slutet av perioden 2014-2016. Nätverket omfattade vid tillfället 9 630 platser, varav
1 230 hade skapats efter att dekretet hade utfärdats. Dessutom hade prefekterna i Sicilienområdet i ett cirkulär från 7 oktober 2013 blivit ombedda att hitta kompletterande boendeinrättningar för flyktingar, bl.a. inom den privata sektorn. Hittills har ungefär fyrtio sådana inrättningar identifierats som erbjuder sammanlagt 1 834 platser och ytterligare sex står färdiga att tas i bruk i händelse av att inflödet av flyktingar skulle öka. Under de första månaderna 2013 hade 14 184 asylansökningar lämnats in (situationen per den 15 juni 2013). Vid förhandlingen den 12 februari 2014, beskrev företrädaren för den italienska regeringen slutligen den plötsliga ökningen av asylansökningar som registrerats under de föregående två åren som "en katastrofsituation".

79. Den holländska, svenska, norska och brittiska regeringen stödde i allt väsentlig den schweiziska regeringens uppfattning. Liksom den senare konstaterade de att UNHCR, i motsats till fallet med Grekland, inte hade begärt att överföring av vissa utsatta grupper till Italien skulle stoppas.

80. Den svenska regeringen konstaterade att Italien och den europeiska asylstödsbyrån (ESAO) den 4 juni 2013 hade undertecknat en särskild stödplan som syftade till att förbättra mottagningsförhållandena för asylsökande. Dessutom var "Dublinöverföringar" till Italien föremål för ett systematiskt informationsutbyte mellan myndigheterna i de bägge länderna som var särskilt noggrant när det gällde fallet med utsatta personer och i synnerhet ensamkommande barn.

81.  Den brittiska regeringen ansåg att de rapporter som klagandena hänvisade till i sin bedömning av den faktiska situationen, och i synnerhet PRO ASYL-rapporten, ofta misslyckades med att särskilja mellan "asylsökande" ,"erkända flyktigar" samt "asylsökande som fått avslag". Distinktionen ifråga var emellertid livsviktig, eftersom mottagningsdirektivet endast gällde för asylsökande vars status i sig var tillfällig, medan kvalifikationsdirektivet, som gällde för flyktingar, gjorde att de senare likställdes med medborgare när det gällde anställning, utbildning och socialvård. Uppgifterna i dessa rapporter gav således en felaktig bild. Brittiska regeringen påpekade som ett exempel på att SFH-OSAR-rapportern kritiserade förhållandena i Tor Maranciainrättningen i Rom, samtidigt som den erkände att man där hyste afghanska män med erkänd flyktingstatus.

82. Organisationen Defence for Children delade klagandenas uppfattning att kapaciteten för att hysa asylsökande personer i Italien var klart otillräcklig och hävdade att det fick särskilt allvarliga konsekvenser för barn, av vilka några tvingades bo i rivningskåkar och andra ohälsosamma boendeformer. Den icke-statliga organisationen hänvisade till uppgifter som publicerats i SFH-OSAR-rapporten.

(c) Levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar

83. Liksom klagandena, påstod organisationen Defence for Children med åberopande av SFH-OSAR-rapporten att flera familjer som skickats tillbaka till Italien enligt Dublinförordningen, hade splittrats i samband med ankomsten till mottagningsinrättningarna, i synnerhet i CARA. I Milano förekom detta bruk t.o.m. systematiskt. I sina yttranden framhöll Defence for Children principen om "barnets bästa" såsom fastställts av Konventionen för barnets rättigheter från 20 november 1989 och hävdade när det gällde fall med "Dublinöverföringar", att barns sociala och känslomässiga utveckling borde vara en avgörande faktor när man bedömer deras "bästa". Organisationen ifråga hänvisade i synnerhet till artikel 6 i Dublin III-förordningen som trädde ikraft 1 januari 2014 (se punkt 35 ovan).

84. Defence for Children betonade särskilt den betydelse som Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter fäster vid att skydda familjemiljön och hänvisade till domstolens rättspraxis beträffande kvarhållande av barn, i synnerhet migranter, med tanke på levnadsförhållandena. Den uppmanade sammanfattningsvis domstolen att förbjuda återsändande av barn till Italien på grund av de osäkra förhållanden under vilka asylsökande inkvarterades där.

85. AIRE Centre, ECRE och Amnesty International hänvisade också till begreppet "barnets bästa" och ansåg att barn endast skulle kunna överföras till andra av Europeiska Unionens medlemsstater om det skedde med barnets bästa för ögonen.

86. Den italienska regeringen bekräftade vid förhandlingen den 12 februari 2014 att det förekommit några våldshändelser vid CARA i Bari kort efter att klagandena hade kommit dit. Den förnekade emellertid att asylsökande personers familjer systematiskt splittrades – detta inträffade bara i några få fall och under mycket kort tid i samband med de första dagarna när asylsökandena togs omhand och identifierades. I sina yttranden uppgav den också att asylsökande som tillhörde en kategori som av de italienska myndigheterna ansågs utsatt – vilket var fallet med klagandena, dvs. i egenskap av barnfamilj – togs omhand inom SPRAR-systemet som garanterade dem boende, mat, hälsovård, undervisning i italienska, kontakter med socialvården, juridisk rådgivning, yrkesutbildning, lärlingsprogram samt hjälp med att hitta eget boende.

B. Domstolens bedömning

87. Domstolen noterar inledningsvis att klagandena, enligt den schweiziska regeringen, om de skulle skickas tillbaka till Italien, skulle inhysas i Bologna i en inrättning som ingick i det nätverk som finansierades av ERF (se punkt 75 ovan). Också med förutsättningen att denna faktor ger upphov till ett ärende enligt artikel 37 § 1 (b) eller (c) i konventionen, anser domstolen att den borde ingå i dess prövning av fakta i ansökningen (se punkt 121 nedan).

1. Schweiz ansvar enligt konventionen

88. Domstolen konstaterar att Schweiz ansvar enligt artikel 3 i konventionen i föreliggande mål inte har ifrågasatts.

Domstolen anser detta till trots att det hör till saken att påpeka att den i målet Bosphorus Hava Yollari Turizm ./. Ticaret Anonim Şirketi ./. Irland ([SK], nr 45036/98, § 152 ECHR 2005-VI) ansåg att konventionen inte förbjöd de fördragsslutande parterna att överföra oinskränkt makt till en internationell organisation i syfte att bedriva samarbete inom vissa verksamhetsfält. Staterna är detta till trots fortfarande enligt konventionen ansvariga för deras organs alla handlingar och försummelser enligt inhemska eller internationella rättsåtaganden (ibid., §53). Statliga åtgärder som vidtagits i överensstämmelse med sådana rättsåtaganden är motiverade så länge ifrågavarande organisation anses skydda grundläggande rättigheter på ett sått som åtminstone kan anses motsvara det som konventionen föreskriver. En stat kommer emellertid enligt konventionen att vara helt och fullt ansvarig för alla åtgärder som ligger utanför dess rent internationella rättsåtaganden, i synnerhet om den har handlat enligt eget godtycke (ibid., § 155-157, se även Michaud ./. Frankrike, nr 12323/11, § 102-104, ECHR 2012).

Det är riktigt att Schweiz till skillnad från Irland i Bosphourusmålet inte är medlemsstat i Europeiska Unionen. Enligt villkoren för associationsavtalet från 26 oktober 2004 mellan det Schweiziska edsförbundet och Europeiska Gemenskapen, är Schweiz bunden av Dublinförordningen (se punkt 34 till 36 ovan) och medverkar i det system som inrättats genom detta instrument.

89. Domstolen konstaterar att artikel 3(2) i Dublinförordningen föreskriver att varje medlemsstat, genom undantag från den allmänna regeln i artikel 3(1) kan pröva en asylansökan som den fått av en medborgare i tredjeland, även om en sådan prövning inte faller under dess ansvarsområde enligt kriterierna i förordningen. Detta är den s.k. "suveränitetsklausulen" (se punkt 32 ovan). I detta fall blir ifrågavarande stat den medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökningen med avseende på förordningen och ikläder sig de åtaganden som förknippas med det ansvaret (se M.S.S., som hänvisas till ovan, § 339). Denna mekanism gäller också till följd av associationsavtalet också för Schweiz.

90. Av detta sluter sig domstolen till att de schweiziska myndigheterna, enligt Dublinförordningen, skulle kunna avstå från att överföra klagandena till Italien om de ansåg att mottagarlandet inte fullgjorde sina åtaganden enligt konventionen. Den anser följaktligen att beslutet att skicka tillbaka klagandena till Italien strängt taget inte faller inom Schweiz internationella rättsåtaganden när det gäller systemet som fastställts enligt Dublinförordningen. Förutsättningen om likvärdigt skydd gäller följaktligen inte i detta mål (se, efter vederbörliga ändringar, M.S.S., som hänvisas till ovan, § 340).

91. Schweiz måste således anses bära ansvaret enligt artikel 3 i konventionen i föreliggande mål.

2. Tillåtlighet

92. Domstolen konstaterar att denna del av klagomålet inte är uppenbart ogrundad i betydelsen av artikel 35 § 3 a i konventionen och inte otillåtlig på några andra grunder. Den förklara därför att den är tillåtlig.

3. Föreliggande fakta

(a) Sammanfattning av allmänna principer

93. Domstolen upprepar att enligt dess vedertagna rättspraxis, kan utvisningen av en asylsökande av en föredragsslutande part ge upphov till ett ärende enligt artikel 3 och därigenom utlösa den statens ansvar enligt konventionen om det har framkommit väsentliga skäl för att tro att personen ifråga löper en faktisk risk att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling i mottagarlandet. Under dessa omständigheter medför artikel 3 en skyldighet att inte utvisa personen ifråga till det landet (se Saadi ./. Italien [SK], nr 37201/06, § 152, ECHR 2008; M.S.S., som hänvisas till ovan, § 365; Soering ./. Storbritannien, 7 juli 1989, § 90-91, serie A nr 161; Vilvarajah o.a. ./. Storbritannien, 30 oktober 1991, § 103, serie A nr 125; H.L.R. ./. Frankrike, 29 april 1997, § 34, Rapporter 1997-III; Jabari ./. Turkiet, nr 40035/98, § 38, ECHR 2000‑VIII; samt Salah Sheekh ./. Nederländerna, nr 1948/04, § 135, ECHR 2007‑I).

94. Domstolen har vid otaliga tillfällen förklarat att övergreppen för att falla inom ramen för artikel 3 måste uppnå en minsta allvarsgrad. Bedömningen av denna miniminivå är relativ – den är avhängig alla omständigheterna i målet, som t.ex. behandlingens varaktighet och dess fysiska och psykiska inverkningar samt, i vissa fall, offrets kön, ålder samt hälsotillstånd (se bl.a. Kudla ./. Polen [SK], nr 30210/96, § 91, ECHR 2000-XI och M.S.S., som hänvisas till ovan, § 129).

95. Domstolen har också slagit fast att artikel 3 inte kan tolkas som att den åligger de höga fördragsslutande parterna att förse alla inom deras område med ett hem (se Chapman ./. Storbritannien [SK], nr 27238/95, § 99, ECHR 2001-I). Inte heller medför artikel 3 någon generell skyldighet att ge flyktingar ekonomiskt bistånd för att de ska kunna bibehålla en viss levnadsstandard (se Müslim ./. Turkiet, nr 53566/99, § 85, 26 april 2005 samt M.S.S., som hänvisas till ovan, § 249).

96. I utslaget i M.S.S. (§ 250), ansåg domstolen detta till trots att vad som stod på spel i det målet inte kunde tas under övervägande på det sättet. I motsats till Müslimmålet (som hänvisas till ovan, § 83 och 84) hade skyldigheten att sörja för boende och anständiga materiella villkor till utarmade asylsökande införts i gällande lag och de grekiska myndigheterna var tvungna att följa den egna lagstiftningen som införlivat lagen i Europeiska Unionen, nämligen mottagningsdirektivet. Vad som klaganden anklagade de grekiska myndigheterna för i det målet, var att han på grund av deras avsiktliga handlingar och försummelser, i praktiken inte kunde utnyttja dessa rättigheter och tillgodose sina grundläggande behov.

97. I samma utslag (§ 251), fäste domstolen stor vikt vid klagandens status som asylsökande och som sådan, tillhör en synnerligen missgynnad befolkningsgrupp i behov av särskilt skydd. Den konstaterade förekomsten av en bred samstämmighet på såväl internationell som europeisk nivå beträffande detta behov av särskilt skydd, såsom bekräftats av Genèvekonventionen, UNHCR:s befogenheter och verksamhet samt de standarder som framgår av Europeiska Unionens mottagningsdirektiv.

98. I M.S.S. (§ 252 och 253), upprepade domstolen som var tvungen att fastställa huruvida en situation med extremt materiellt armod kunde ge upphov till ett ärende enligt artikel 3, ändå att den inte hade uteslutit "möjligheten att en stats ansvar [skulle kunna] utlösas [enligt artikel 3] när det gäller behandling där en klagande, som var helt beroende av statligt bidrag, ställdes inför en stelbent likgiltighet i en situation med allvarlig nöd och brist som är oförenlig med mänsklig värdighet” (se Budina ./. Ryssland (besl.), nr 45603/05, 18 juni 2009).

99. När det gäller underåriga har domstolen fastställt att det är viktigt att komma ihåg att barns extrema utsatthet är den avgörande faktorn och har företräde framför hänsyn som rör den illegala invandrarens status (se Mubilanzila Mayeka och Kaniki Mitunga ./. Belgien, nr 13178/03, § 55, ECHR 2006-XI samt Popov ./. Frankrike, nr 39472/07 och 39474/07, § 91, 19 januari 2012). Barn har specifika behov som framför allt har koppling till deras ålder och brist på självständighet, men också till deras status som asylsökande. Domstolen har också noterat att konventionen om barnets rättigheter uppmanar stater att vidta lämpliga åtgärder för att garantera att ett barn som försöker skaffa sig flyktingstatus får skydd och humanitär hjälp, oavsett om barnet är ensamt eller åtföljs av sina föräldrar (se i detta avseende Popov, som hänvisas till ovan, § 91).

(b) Tillämpning av dessa principer på föreliggande fall

100. Klagandena hävdar med åberopande av artikel 3 i konventionen att om de skickas tillbaka till Italien skulle de "utan individuella garantier för deras omsorg" utsättas för omänsklig och förnedrande behandling på grund av "systemfel" i mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien.

101. För att pröva detta klagomål anser domstolen att den måste ha ett synsätt påminnande om det i utslaget i M.S.S. som hänvisas till ovan, där den prövade klagandens personliga situation mot bakgrund av den generella situation som rådde i Grekland vid den aktuella tidpunkten.

102. Domstolen upprepar först sin vedertagna rättspraxis enligt vilken utvisning av en asylsökande från en föredragsslutande parts sida kan ge upphov till ett ärende enligt artikel 3 om det har "framkommit väsentliga skäl för att tro" att personen ifråga löper en "faktisk risk" att utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling i mottagarlandet (se punkt 93 ovan).

103. Det framgår också av utslaget i M.S.S. att antagandet om att en stat som deltar i "Dublinsystemet" respekterar de grundläggande rättigheter som konventionen föreskriver inte är ovedersägligt. EU-domstolen har för egen del fastställt att antagandet om att en Dublinstat fullgör sina skyldigheter enligt artikel 4 i Europeiska Unionens stadga om grundläggande rättigheter motbevisas i händelse av "systemfel i asylförfarandet och mottagningsförhållandena för asylsökande i den ansvariga medlemsstaten som i betydelsen av artikel 4 i stadgan leder till omänsklig eller förnedrande behandling av asylsökande som överförs till den medlemsstatens territorium" (se punkt 33 ovan).

104. När det handlar om "Dublinöverförda" personer, kan antagandet om att en fördragsslutande part som också är "mottagarland" ska följa artikel 3 i konventionen således på ett giltigt sätt motbevisas om "det har framkommit väsentliga skäl för att tro" att de personer vars återresa har beslutats, löper en "faktisk risk" att utsättas för behandling i strid mot den bestämmelsen i mottagarlandet.

Orsaken till risken ändrar inte den skyddsnivå som konventionen garanterar eller de åtaganden som konventionen ålägger den stat som beslutar om ifrågavarande persons avvisning. Den fritar inte staten ifråga från att genomföra en noggrann och individuell undersökning av den aktuella personens situation eller från att avbryta verkställandet av avvisningsbeslutet om risken för omänsklig eller förnedrande behandling skulle konstateras.

Domstolen noterar också att detta synsätt också delades av Storbritanniens högsta domstol i dess utslag från 19 februari 2014 (se punkt 52 ovan).

105. I föreliggande mål måste domstolen följaktligen fastställa huruvida det med tanke på den generella situationen beträffande mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien och klagandenas särskilda situation har framkommit väsentliga skäl för att tro att dessa skulle riskera behandling i strid mot artikel 3 om de skickades tillbaka till Italien.

(i) Den generella situationen beträffande mottagningsarrangemangen för asylsökande i Italien

106. Beträffande den allmänna situationen, konstaterade domstolen i sittt beslut i Mohammed Hussein (som hänvisas till ovan, § 78) att UNHCR:s Rekommendation och kommissionären för mänskliga rättigheters rapport som båda publicerades 2012, tog upp ett antal fel och brister. Enligt klagandena var dessa "systemrelaterade" och härrörde från identifieringsprocessens tröghet, mottagningsinrättningarnas otillräckliga kapacitet och levnadsförhållandena i de tillgängliga inrättningarna (se punkt 56 till 57 ovan).

(α) Identifieringsprocessens tröghet

107. Vad beträffar de problem som påstods ha koppling till identifieringsprocessens tröghet, konstaterar domstolen att klagandena redan hade identifierats och att de schweiziska och italienska myndigheterna nu hade tillgång till all relevant information om dem. Den noterar vidare att det bara tog de italienska myndigheterna tio dagar att identifiera klagandena när de anlände till Stignano, trots att de hade uppgett falsk identitet till polisen (se punkt 10 ovan). Den aspekten av klagandenas klagomål har följaktligen inte längre någon direkt betydelse för prövningen av målet och domstolen ser inget behov av att längre uppehålla sig vid detta.

(β) Mottagningsinrättningarnas kapacitet

108. När det gäller kapaciteten hos boendeinrättningarna för asylsökande, grundade klagandena sina framställningar på detaljerade studier genomförda av icke-statliga organisationer, enligt vilka antalet asylansökningar i Italien uppgick till 34 115 år 2011 och 15 715 år 2012 och med ökande siffror 2013. Enligt SFH-OSAR-rapporten vistades 64 000 flyktingar i Italien 2012. Det året fanns det emellertid bara 2 000 platser i CARA med så långa väntelistor att huvuddelen av sökandena inte hade några realistiska möjligheter att komma in. Vad beträffar de inrättningar som hörde till SPRAR-nätverket, uppgav SFH-OSAR-rapporten att det fanns 4 800 platser och att 5 000 personer stod på väntelistan. I samma rapport konstaterades att enligt två andra organisationer, Caritas och JRS, hade bara 6% av de personer som bodde i SPRAR-inrättningarna – där dessutom maxtiden för boendet var sex månader – lyckats hitta arbete och kunnat integreras yrkesmässigt i det italienska samhället. När det gäller de boendecentra som sköts av kommunala myndigheter som som är öppna för alla som har det svårt och inte bara för asylsökande, var antalet tillgängliga platser långt färre än vad som behövdes Enligt SFH-OSAR-rapporten fanns det 1 300 platser i Rom med en väntelista på 1 000 och en genomsnittlig väntetid på tre månader. I Milano fanns det bara 400 platser och familjer splittrades systematiskt.

109. Domstolen konstaterar att dessa siffror inte ifrågasattes av den schweiziska regeringen som bara framhöll de ansträngningar som de italienska myndighetern gjort för att efter bästa förmåga klara av de oavbrutna flödet av asylsökande till landet under de senaste åren. I sina yttranden uppgav den italienska regeringen att de åtgärder som hade vidtagits av de italienska myndigheterna syftade till att öka mottagningskapaciteten för asylsökande. Framför allt hade man i september 2013 beslutat att öka den sammanlagda kapaciteten för SPRAR-systemet till 16 000 platser under perioden 2014-2016. 1 230 platser hade redan anordnats vilket innebar ett sammanlagt antal tillgängliga platser av 9 630 (se punkt 78 ovan).

110. Domstolen konstaterar att de metoder som användes för att beräkna antalet asylsökande utan boende i Italien har ifrågasatts. Utan att ge sig in i debatten om noggrannheten för tillgängliga siffror, nöjer sig domstolen med att konstatera den flagranta avvikelsen mellan antalet asylansökningar som lämnades in 2013, som enligt den italienska regeringen uppgick till sammanlagt 14 184 per den 15 juni 2013 (se punkt 78 ovan) och antalet tillgängliga platser i de inrättningar som ingick i SPRAR-nätverket (9 630 platser), där sökandena – återigen enligt den italienska regeringen – skulle inhysas (se punkt 76 ovan). Med tanke på att uppgifterna om antalet sökande dessutom bara gäller de första sex månaderna 2013, kommer siffran för året som helhet sannolikt att vara betydligt högre, något som ytterligare minskar SPRAR-systemets mottagningskapacitet.

Domstolen noterar vidare att varken den schweiziska eller italienska regeringen har påstått att kapactieten för SPRAR-systemet i kombination med CARA skulle kunna ta hand om större delen av och ännu mindre hela boendebehovet.

(γ) Mottagningsförhållandena i tillgängliga inrättningar

111. Beträffande levnadsförhållandena i tillgängliga inrättningar hänvisade de studier som klagandena åberopade till vissa boendecentra där bristen på privatliv, ohälsosamma förhållanden och våld enligt uppgift var omfattande (se punkt 66 till 67 ovan). Klagandena själva påstod också att de bevittnat våldshändelser i samband med deras kortvariga vistelse i CARA i Bari. De hävdade dessutom att de asylsökandes familjer på vissa ställe systematiskt splittrades.

112. Domstolen noterar att UNHCR i sina rekommendationer för 2013 faktiskt beskrev ett antal problem som främst handlade om den varierande kvaliteten på tjänsterna som berodde på inrättningarnas storlek samt bristen på nationell samordning. Även om man i synnerhet under 2011 konstaterade en viss försämring av mottagningsförhållandena och problem med överbeläggning i CARA, nämnde UNHCR emellertid ingenting om utbrett våld eller ohälsosamma förhållanden och välkomnade t.o.m. de italienska myndigheternas ansträngningar att förbättra mottagningsförhållandena för asylsökandena. Kommissarien för mänskliga rättigheter konstaterade också i sin rapport från 2012 (se punkt 49 ovan) att det förekom problem i "vissa mottagningsinrättningar" och uttryckte särskild oro för rättshjälp, omsorg och psykisk hjälp i nödmottagningscentra, den tid som gick åt för att identifiera utsatta personer samt för att hålla ihop familjerna under överföringen.

113. Domstolen konstaterar slutligen att den italienska regeringen i samband med förhandlingen den 12 februari 2014 bekräftade att det förekommit våld i CARA i Bari en kort tid innan klagandena anlände. Den förnekade emellertid att asylsökandes familjer systematiskt splittrades och uppgav att detta bara inträffade i några få fall och under ytterst kort tid, framför allt i samband med identifieringsprocessen.

114. Med tanke på det föregående, kan den rådande situationen i Italien inte på något sätt jämföras med situationen i Grekland vid tiden för utslaget i M.S.S. som hänvisas till ovan och där domstolen särskilt framhöll att det fanns mindre än 1 000 platser i mottagningscentra som skulle hysa tiotusentals asylsökande och att förhållanden med extrem fattigdom som beskrivits av klagandena förelåg i stor skala. Synsättet i föreliggande mål kan följaktligen inte vara detsamma som i M.S.S.

115. Även om strukturen och den allmänna situationen för mottagningsarrangemangen i Italien av den anledningen i sig inte kan fungera som hinder mot alla avvisningar av asylsökande till det landet, ger ovanstående data och uppgifter ändå upphov till allvarliga tvivel om systemets nuvarande kapacitet. Enligt domstolens uppfattning kan möjligheten att ett betydande antal asylsökande riskerar att bli utan bostad eller bli inhysta i överbelagda inrättningar utan privatliv eller t.o.m. under ohälsosamma eller våldsamma förhållanden således inte avfärdas som ogrundad.

ii. Klagandenas egen situation

116. Beträffande klagandenas egen situation, konstaterar domstolen att paret och deras fem äldsta barn enligt vad den italienska polisen kommit fram till och vad som framgår av de identifieringsformulär som bifogats yttrandena från den italienska regeringen, landsteg på kusten i Kalabrien den 16 juli 2011 och omedelbart blev föremål för en identifieringsprocess, då de hade lämnat falsk identitetsuppgifter. Samma dag placerades klagandena i en mottagningsinrättning genom myndigheternas i Stiganos försorg, där de blev kvar till den 26 juli 2011. Då överfördes de så snart deras rätta identitet hade fastställts till CARA i Bari. De lämnade det centret utan tillåtelse den 28 juli 2011 med okänd destination.

117. På samma sätt som den generella situationen för asylsökande i Italien inte kan jämföras med den i Grekland som analyserades i utslaget i M.S.S. (se punkt 114 ovan), skiljer sig klagandenas situation i föreliggande mål således från klagandens i M.S.S. Medan klagandena i föreliggande mål omedelbart togs omhand av de italienska myndigheterna, placerades klaganden i M.S.S. först i häkte och lämnades därefter att klara sig själv utan några som helst försörjningsmöjligheter.

118. Domstolen upprepar att övergreppen för att falla inom ramen för artikel 3 måste uppnå en minsta allvarsgrad. Bedömningen av denna miniminivå är relativ. Den beror på alla omständigheterna i målet, t.ex. behandlingens varaktighet och dess fysiska och psykiska inverkan samt, i vissa fall, på offrets kön, ålder och hälsotillstånd (se punkt 94 ovan). Den upprepar vidare att asylsökande, i egenskap av en "särskilt missgynnad och utsatt" befolkningsgrupp kräver "särskilt skydd" enligt den bestämmelsen (se M.S.S. som hänvisas till ovan, § 251).

119. Detta krav på att asylsökande ska få "speciellt skydd" har särskilt stor betydelse när de berörda personerna är barn, med tanke på deras särskilda behov och extrema utsatthet. Detta gäller också när de barn som söker asyl, som i föreliggande mål, åtföljs av sina föräldrar (se Popov, som hänvisas till ovan, § 91). Mottagningsförhållandena för barn som söker asyl måste således anpassas till deras ålder för att garantera att dessa förhållanden inte "för dem ... skapar en sitution med stress och oro som kan få synnerligen traumatiska konsekvenser (se, efter vederbörliga ändringar, Popov, som hänvisas till ovan, § 102). Annars skulle ifrågavarande förhållanden komma upp till den allvarströskel som krävs för att hamna inom ramen för förbudet enligt artikel 3 i konventionen.

120. I föreliggande mål är, som domstolen redan har konstaterat (se punkt 115 ovan), med tanke på den rådande situationen beträffande mottagningssystemet i Italien, och även om den situationen inte är jämförbar med situationen i Grekland som domstolen undersökte i M.S.S., risken att ett betydande antal asylsökande som avvisas till det landet kan komma att bli lämnade utan någon bostad eller placeras i överbelagda inrättningar utan något privatliv eller t.o.m. under ohälsosamma eller våldsamma förhållanden, inte obefogad. Det åvilar således de schweiziska myndigheterna att skaffa sig garantier från sina italienska kollegor för att klagandena när de kommer till Italien ska placeras i inrättningar och under förhållanden som är anpassade till barnens ålder och att familjen ska hållas samman.

121. Domstolen konstaterar att familjer med barn enligt den italienska regeringen betraktas som en särskilt utsatt kategori och tas normalt om hand inom SPRAR-nätverket. Detta system garanterar dem uppenbarligen boende, mat, hälsovård, undervisning i italienska, tillgång till socialvård, rättshjälp, yrkesutbildning, lärlingsprogram samt hjälp med att hitta eget boende (se punkt 86 ovan). I sina skriftliga och muntliga yttranden har den italienska regeringen inte lämnat några ytterligare detaljer kring de särskilda villkor som gäller för myndigheternas omhändertagande av klagandena.

Det är riktigt att den schweiziska regeringen vid förhandlingen den 12 februari 2014 uppgav att FMO av de italienska myndigheterna hade fått uppgift om att klagandena, om de skulle skickas tillbaka till Italien, skulle inkvarteras i Bologna i en av de inrättningar som finansierades av ERF (se punkt 75 ovan). I brist på detaljerade och tillförlitliga uppgifter om den aktuella inrättningen, de fysiska mottagningsförhållandena samt sammanhållningen av familjen, anser domstolen trots detta att de schweiziska myndigheterna inte har tillräckliga garantier för att klagandena, om de skickas tillbaka till Italien, skulle tas om hand på ett sätt som är anpassat till barnens ålder.

122. Härav följder att om klagandena skulle skickas tillbaka till Italien utan att de schweiziska myndigheterna först har skaffat sig individuella garantier från de italienska myndigheterna att klagandena skulle bli omhändertagna på ett sätt som var anpassat till barnens ålder och att familjen skulle hållas samman, skulle det föreligga en kränkning av artikel 3 i konventionen.

II. PÅSTÅDD KRÄNKNING AV ARTIKEL 13 I KONVENTIONEN I FÖRENING MED ARTIKEL 3

123. Klagandena har anmärkt på att myndigheterna i Schweiz inte hade tagit tillräcklig hänsyn till deras personliga omständigheter och inte beaktat deras situation som familj i förfarandet som rörde deras öveföring till Italien, som de ansåg vara onödigtvis byråkratisk och automatisk för att inte säga godtycklig.

124. Den schweiziska regeringen bestred detta resonemang. Enligt regeringens uppfattning hade risken för behandling i strid mot artikel 3 noga undersökts av de schweiziska myndigheterna innan man beslutade om att avvisa klagandena till Italien. Vid intervjun den 15 november 2011, som hade försiggått på ett språk som de förstod, hade klagandena uppmanats att i detalj förklara varför de inte skulle skickas tillbaka till Italien, men hade bara åberopat ekonomiska skäl. Först efter att deras ansökan första gången hade avslagits av den federala förvaltningsrätten, hade de lämnat ytterligare detaljer om mottagningsförhållandena i Italien. De nya uppgifterna hade under alla omständigheter inte kunnat ändra beslutet om att avvisa dem och hade avslagits av den federala förvaltningsrätten i dess beslut från 21 mars 2012.

125. Vid förhandlingen den 12 februari 2014 uppgav regerinen att de schweiziska myndigheterna inte tvekade att vid behov tillämpa suveränitetsklausulen som föreskrivs i artikel 3(2) i Dublinförordningen. Detta bekräftades av de exempel som tillhandahölls av AIRE Centre, ECRE och Amnesty International, varav ca 20 handlade om avvisning till Italien.

126. Domstolen upprepar att en klagandes klagomål som anför att dennes förvisning till en stat skulle utsätta honom eller henne för behandling som är förbjuden enligt artikel 3 i konventionen "måste med nödvändiget undersökas noggrant av en "inhemsk myndighet" (se Hirsi Jamaa o.a. ./. Italien [SK], nr 27765/09, § 198, ECHR 2012). Den principen har fått domstolen att fastställa att begreppet "verksamt rättsmedel" i betydelsen av artikel 13 i förening med artikel 3 för det första kräver "oberoende och noggrann granskning" av varje klagomål från en person i en sådan situation om "det finns väsentliga skäl för att frukta behandling i strid mot artikel 3" och för det andra "möjligheten att avbryta verkställandet av den ifrågasatta åtgärden" (ibid.)

127. I föreliggande fall konstaterar domstolen att klagandena intervjuades av FMO den 15 november 2011 på ett språk som de förstod och blev ombedda att i detalj förklara möjliga skäl till varför de inte skulle skickas tillbaka till Italien.

128. Efter FMO:s beslut från 24 januari 2014 att avslå deras asylansökan och skicka tillbaka dem till Italien, fick klagandena den 2 februari 2012 möjlighet att lämna in en ansökan till federala förvaltningsrätten. Inför den domstolen hävdade de att mottagningsförhållandena i Italien stred mot konventionen. Federala förvaltningsrätten meddelade snabbt utslag om ansökan och avslog den den 9 februari, dvs. sju dagar efter att den lämnats in.

129. Efter det avslaget beslöt klagandena att ansöka hos FMO om att "asylförfarandet skulle återupptas". Den begäran, som byggde på en omarbetad redogörelse från klagandena om deras vistelse i Italien, skickades till federala förvaltningsrätten som karakteriserade den som en "begäran om revidering" av utslaget från den 9 februari 2012 och förklarade att den var otillåtlig på grund av att den i allt väsentligt var en omklassificering av fakta i målet.

130. Domstolen konstaterar att det inte har ifrågasatts att klagandena vid tidpunkten för federala förvaltningsrättens utslag den 9 februari 2012 inte hade framfört några bevis till de nationella myndigheterna som antydde att deras säkerhet skulle stå på spel om de skickades tillbaka till Italien. Den konstaterar också att tidigare nämnda utslag från federala förvaltningsrätten otvetydigt handlade om klagandenas särskilda situation som familj med småbarn, i detalj tog upp de klagomål som klagandena hade framfört och var helt och fullt motiverat. Domstolen kan vidare inte upptäcka det minsta godtycke i federala förvaltningsrättens beslut att inte ta någon hänsyn till klagandenas omarbetade beskrivning av deras vistelse i Italien och att förklara deras yrkande på revidering otillåtlig. Den konstaterar också att den här sortens ansökan lämnas in i samband med extraordinära förfaranden och kan inte med hänsyn till faktaöverväganden förklaras tillåtlig såvida inte "klaganden senare upptäcker fakta av betydelse eller avgörande bevis som han eller hon inte kunde åberopa vid tidigare förfaranden" (paragraf 123 i Federala förvaltningsrättslagen), vilket inte är fallet här.

131. Det faktum att federala förvaltningsrätten i vissa fall har motsatt sig att asylsökande skickas tillbaka till "Dublinstater", t.ex. en familj med småbarn som skulle avvisas till Italien eller fastställt villkor för detta (se punkt 26 ch 27 ovan), antyder också att rätten normalt genomför en noggrann undersökning av varje enskild situation och, såsom framhållits av den schweiziska regeringen, inte skulle tveka att åberopa "suveränitetsklausulen i artikel 3(2) i Dublinförordningen.

132. Härav följer att klagandena hade tillgång till ett verksamt rättsmedel ifråga om sitt klagomål enligt artikel 3. Deras klagomål enligt artikel 13 i konventionen i förening med artikel 3 måste följaktligen avslås som ogrundat i enlighet med artikel 35 § 3 (a) och 4 i konventionen.

IV. TILLÄMPNING AV ARTIKEL 41 I KONVENTIONEN

133. Artikel 41 i konventionen föreskriver:

"Om domstolen finner att det har förekommit en kränkning av konventionen eller dess protokoll och om den inhemska lagen hos den aktuella fördragsslutande parten bara medger partiell ersättning, ska domstolen vid behov bevilja målsäganden skälig gottgörelse".

A. Skadestånd

134. Klagandena har inte framfört något yrkande på skälig ersättning för materiellt skadestånd. Domstolen anser följaktligen att det inte finns några skäl till tilldelning under denna rubrik.

135. Klagandena har yrkat på 7 500 euro (EUR) som ideellt skadestånd.

136. Regeringen har framhållit att klagandena inte hade överförts till Italien och ansåg att konstaterandet att sådan överföring skulle innebära en kränkning av artikel 3 i konventionen skulle utgöra en tillräckligt skälig ersättning.

137. Domstolen anser att dess konstaterande i punkt 122 i föreliggande utslag i sig utgör tillräckligt skälig ersättning för idéell skada som klagandena har kunnat ådra sig (se, i detta avseende Beldjoudi ./. Frankrike, 26 mars 1992, § 79 och 86, serie A nr 234-A, M. o.a. ./. Bulgarien, nr 41416/08, § 105 och 143, 26 juli 2011 samt Nizamov o.a. ./. Ryssland, nr 22636/13, 24034/13, 24334/13 samt 24328/13, § 50, 7 maj 2014).

B. Kostnader och utgifter

138. Inför kammaren hade klagandena också yrkat på EUR 3 585 för arvoden till sina företrädare samt 262 schweizerfranc (CHF) (EUR 215) för översättningskostnader i samband med möten med deras företrädare.

139. Regeringen hade inga invändningar mot detta yrkande.

140. Den 3 april 2014 inkom klagandena med ytterligare ett yrkande på skälig ersättning som tillägg till det som lämnats in till kammaren. Det kompletterande yrkandet handlade om kostnader för förberedelser inför och för företrädare vid förhandlingen den 12 februari 2014. De tillkommande kostnaderna uppgick till CHF 10 196.

141. Regeringen bestred detta kompletterande yrkande och hävdade att det hade lämnats in för sent.

142. Enligt rättspraxis vid domstolen har en klagande rätt till ersättning för kostnader och utgifter bara om det har kunnat påvisas att dessa faktiskt och ovillkorligen har ådragits och är skäliga ifråga om storleken. I föreliggande mål anser domstolen med hänsyn tagen till handlingar som den har i sin ägo och till sin rättspraxis att beloppet EUR 7 000 är skäligt som täckning för kostnader under samtliga rubriker och beviljar klagandena detta.

C. Dröjsmålsränta

143. Domstolen anser det vara lämpligt att dröjsmålsräntan grundas på Europeiska centralbankens utlåningsränta till vilken ska läggas tre procentenheter.

AV DESSA SKÄL,

1. Förklarar domstolen enhälligt den del av klagomålet som rör artikel 3 tillåtlig och resten av klagomålet otillåtlig,

2. Fastställer domstolen med fjorton röster mot tre att det skulle föreligga en kränkning av artikel 3 i konventionen om klagandena skickades tillbaka till Italien utan att de schweiziska myndigheterna först hade skaffat sig individuella garantier från de italienska myndigheterna för att klagandena skulle bli omhändertagna på ett sätt som var anpassat till barnens ålder och att familjen skulle hållas samman.

3. Fastställer domstolen enhälligt att dess konstaterande i punkt 2 ovan i sig utgör tillräckligt skälig ersättning för idéell skada som klagandena kan ha ådragit sig,

4. Fastställer domstolen enhälligt,

(a) att svarandestaten till klagandena inom tre månader ska betala följande belopp, att omvandlas till svarandestatens valuta enligt den på likviddagen gällande valutakursen: EUR 7 000 (sjutusen euro) plus sådan skatt som kan påföras klagandena, för kostnader och utgifter.

(b) att från och med utgången av ovannämnda tremånadersperiod och fram till dess en uppgörelse har nåtts, ska ränta under dröjsmålet betalas på ovanstående belopp motsvarande Europeiska centralbankens utlåningsränta plus tre procentenheter .

Upprättat på engelska och franska och meddelat vid offentlig förhandling i Human Rights Building i Strasbourg den 4 november 2014 i enlighet med regel 77 § 2 och 3 i domstolens arbetsordning.

Lawrence EarlyDean Spielmann
              Juridisk rådgivareOrdförande

I enlighet med artikel 45 § 2 i konventionen samt regel 74 § 2 i domstolsreglerna bifogas skiljaktiga uppfattningar från domare Casadevall, Berro-Lèfevre och Jäderblom detta utslag.

D.S.
T.LE.

GEMENSAM DELVIS SKILJAKTIG UPPFATTNING FRÅN DOMARE CASADEVALL, BERRO-LEFÈVRE OCH JÄDERBLOM

(Översättning)

Vi är tyvärr inte överens med stora kammarens domare i deras slutsats att Schweiz skulle kränka artikel 3 i konventionen om klagandena skickades tillbaka till Italien utan att de schweiziska myndigheterna först hade skaffat sig individuella garantier från de italienska myndigheterna för att klagandena skulle bli omhändertagna på ett sätt som var anpassat till barnens ålder och att familjen skulle hållas samman.

Med början i Soeringmålet (Soering ./. Storbritannien, 7 juli 1989, serie A nr 161) har domstolen konsekvent hävdat att det skulle strida mot artikel 3 att skicka en person till en annan stat om det har framkommit viktiga skäl för att tro att den berörda personen, om denne skulle utlämnas eller utvisas, skulle stå inför en faktisk risk att bli utsatt för tortyr eller för omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning i den mottagande staten. Grunden för ansvarsfrågan är att den tillbakaskickande staten har vidtagit åtgärder som får den direkta konsekvensen att ifrågavarande person blir utsatt för de förbjudna övergreppen. Dessa åtgärder medför att utvisningsprocessen underlättar för den andra staten att vägra klaganden dennes rättigheter.

Ansvar uppstår normalt enligt konventionen, såsom domstolen konstaterade i Soering, när en överträdelse faktiskt har inträffat, utsikterna till en överträdelse räcker inte. Domstolen klargjorde emellertid att "om en klagande påstår att ett beslut att utvisa denne skulle, om det verkställdes, strida mot artikel 3 på grund av sina förutsägbara konsekvenser i det begärande landet, är det nödvändigt att avvika från denna princip med tanke på den allvarliga och irreparabla karaktären på det påstådda riskerade lidandet för att säkerställa effektiviteten hos det skydd som artikel ger" (se Soering, som hänvisas till ovan , § 90-91). Den absoluta karaktären hos de rättigheter som garanteras enligt artikel 3 och den oåterkalleliga karaktären hos inverkningarna av tortyr och andra allvarliga former av övergrepp motiverar att stater hålls ansvariga för placeringen av personer som riskerar sådan behandling. Risken måste vara "verklig", vilket innebär att faran måste vara förutsägbar och tillräckligt påtaglig.

I målet M.S.S. ./. Belgien och Grekland ([SK] nr 30696/09, ECHR 2011), ansåg domstolen, eftersom klagandens utvisning från Belgien till Grekland redan hade ägt rum vid tiden för klagomålet till domstolen, att de förnedrande häktnings- och levnadsförhållandena var välkända innan klaganden överfördes och obehindrat kunde fastställas genom ett antal olika källor (§ 366).

I M.S.S. beskrev domstolen bristerna i det grekiska asylförfarandet och de asylsökandenas levnadsförhållanden i samband med detta förfarande. De systemrelaterade bristerna och den grekiska statens ovilja att ta tag i dessa var uppenbara.

I föreliggande fall visar beskrivningen av mottagningssystemet för asylsökande i Italien att det finns flera brister, huvudsakligen beroende på det stora antalet asylsökande som återkommande anländer dit. Den italienska regeringen beskriver i egenskap av tredjepartintervenient hur de försöker hantera situationen. Det är uppenbart att större resurser krävs för att kunna erbjuda acceptabla förhållanden för asylsökande, i synnerhet utsatta grupper som barnfamiljer.

Som majoriteten helt riktigt konstaterar, måste situationen i Italien särskiljas från den i Grekland vid tidpunkten för utslaget i M.S.S. och strukturen och den generella situationen för mottagningsarrangemangen i Italien kan inte i sig fungera som ett hinder mot alla avvisningar till det landet (se punkt 114 till 115). Våra slutsatser är desamma som majoriteten, dvs. att de allmänna bristerna i det italienska systemet för mottagning av asylsökande inte är av den sort eller ligger på den nivå som skulle motivera ett generellt förbud mot att skicka tillbaka famljer till det landet.

Vi konstaterar i det avseendet att UNHCR inte har rekommenderat att nåon "Dublinstat" stoppar avvisningar av asylsökande till Italien, medan den uttryckligen rekommenderade detta beträffande avvisningarna till Grekland. Rapporter från statliga och icke-statliga institutioner och organisationer som rör mottagningsarrangemangen i Italien vittnar om en erkänt besvärlig situation. De visar emellertid också att Italien inte rent systemmässigt är oförmöget att tillhandahålla stöd eller inrättningar till asylsökande. De skildrar en detaljerad struktur med tjänster och omsorg som syftar till att sörja för de asylsökandes behov. Vissa av rapporterna som har sammanställts av UNHCR och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, hänvisar till förbättringar som syftar till att åtgärda en del av bristerna. Vi konstaterar vidare att varken UNHCR eller kommissionären för mänskliga rättigheter begärde tillåtelse att ingripa i föreliggande förfarande, medan de ansåg det nödvändigt att göra det i M.S.S.

Frågan är således huruvida klagandenas påstående beträffande förhållandena i de italienska mottagningsinrättnignarna uppvisar en konkret risk för behandling i strid mot artikel 3 i deras speciella situation.

När man gör en sådan bedömning räcker det inte att visa att ett stort antal asylsökande lämnas utan boende eller inkvarteras i inrättningar där det saknas tillräcklig avskildhet, eller t.o.m. under ohälsosamma eller våldsamma förhållanden. Man måste bedöma om klagandenas enskilda situation borde ha fått de schweiziska myndigheterna att fastställa att det förelåg en faktisk risk för att klagandena skulle behandlas illa om de skickades tillbaka till Italien.

I föreliggande mål togs klagandena omhand av de italienska myndigheterna så snart de kom till Italien. Trots deras brist på samarbetsvilja (de uppgv inledningsvis falsk identitet), identifierades de inom tio dagar och placerades i ett CARA-mottagningscenter i Bari.

Vi konstaterar också att klagandena klagade över situationen i mottagningsinrättningarna i allmänhet och påstod att deras levnadsförhållanden under de två dagar de tillbringade i CARA i Bari hade varit oacceptabla på grund av bristen på privatliv och det våld som detta hade gett upphov till. Vi noterar emellertid att klagandena inte vid något tillfälle påstod att de blivit illa behandlade eller blivit tvungna att dela på sig.

I det avseendet skiljer sig klagandenas situation markant från det extrema materiella armod som domstolen konstaterade i M.S.S. Vi anser följaktligen att de levnadsförhållanden som Tarakhelfamiljen ställdes inför när de kom till Italien, inte kan anses ha uppnått den minsta allvarsgrad som krävs för att omfattas av artikel 3.

Det är intressant att konstatera att klagandena, när de första gången intervjuades av den federala migrationsbyrån i samband med deras asylansökan i Schweiz, försökte rättfärdiga sin begäran genom att hävda att levnadsförhållandena i Italien hade varit svåra och att det skulle vara omöjligt för den första klaganden att få arbete där. Klagandena framförde vid det tillfället inga andra skäl som rörde deras personliga situation eller deras senaste erfarenheter i Italien.

Den berörda förvaltningsmyndigheten hade därför enligt vår uppfattning rätt när de ansåg att "... levnadsförhållandena i Italien inte innebar att avvisningsbeslutet inte kunde verkställas".

Inga uppgifter gavs beträffande klagandenas ekonomiska situation eller deras möjligheter att skaffa eget boende. Vi konstaterar emellertid att de hade medel för att resa till Österrike och därifrån till Schweiz och för att på något sätt försörja sig när de inte togs omhand av de italienska, österrikiska eller schweiziska myndigheterna. Bar om de inte kunde ordna med privat inkvartering, skulle de ha varit tvungna att förlita sig på att de italienska myndigheterna gav de någonstans att bo.

Mot bakgrund av ovanstående, konstaterar vi att risken för att klagandena skulle utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling inte är tillräckligt påtaglig för att Schweiz ska kunna hållas ansvarigt för en kränkning av artikel 3 om de skulle verkställa beslutet om klagandenas utvisning till Italien.

Sammanfattningsvis kan vi inte se hur man ska kunna frångå domstolens slutsatser i flera nyligen avslutade mål och motivera ett upphävande av vår rättspraxis inom loppet av några få månader – se Mohammed Hussein o.a. ./. Nederländerna och Italien ((besl.) nr 27725/10, 2 april 2013), där domstolen enhälligt fastslog att det inte förelåg några systemrelaterade brister och att det inte fanns några skäl att tro att en asylsökande och hennes två små barn inte skulle ha fått tillfredsställande stöd om de hade skickats tillbaka till Italien från Nederländerna. Samma uppfattning antogs i sex andra mål som rörde utvisning till Italien (se Halimi ./. Österrike och Italien (besl.), nr 53852/11, 18 juni 2013; Abubeker ./. Österrike och Italien (besl.), nr 73874/11, 18 juni 2013; Daytbegova och Magomedova ./. Österrike (besl.), nr 6198/12, 4 juni 2013; Miruts Hagos ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 9053/10, 27 augusti 2013; Mohammed Hassan o.a. ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 40524/10, 27 augusti 2013; samt Hussein Diirshi o.a. ./. Nederländerna och Italien (besl.), nr 2314/10, 10 september 2013).

De principer som fastställs i EU-lagen kan inte nonchaleras och i synnerhet inte de som kan tillämpas på Schweiz enligt villkoren i associationsavtalet från 26 oktober 2005. EU-domstolen påpekade i sitt utslag som hänvisas till i punkt 33 att det europeiska asylsystemet bygger på ömsesidigt förtroende och antagandet om att övriga medlemsstater följder EU-lagen och i synnerhet grundläggande rättigheter. Det är riktigt att detta antagande kan motbevisas "om [staten] inte kan vara oventande om att brister i asylförfarandet och mottagningsvillkoren för asylsökande i den medlemsstaten innebär väsentliga skäl för att tro att den asylsökande skulle stå inför en faktisk risk att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling i betydelsen av den bestämmelsen (se N. S. se N.S. ./. Statssekreteraren i inrikesdepartementet samt M. E., A. S. M., M. T., K. P., E. H. ./. Flyktingkommissarien, ministern för rättvisa, jämlikhet och lagreformer (CJUE C‑411/10 och C-493/10), § 106).

I punkt 104 hänvisar majoriteten till hur Storbritanniens högsta domstol resonerade i sitt utslag från 19 februari 2004, där risken, oavsett om det förelåg systemfel i en stats mottagningssystem för asylsökande eller ej, borde undersökas från fall till fall.

Vi vill upprepa att det i föreliggande mål inte finns någonting som visar att klagandenas framtidsperspektiv, om de skulle skickas tillbaka till Italien, varken ur en materiell, fysisk eller psykisk synpunkt uppvisade en tillräckligt reell och överhängande risk för påfrestningar som var tillräckligt allvarliga för att omfattas av artikel 3. Det finns ingenting som antyder att familjen Tarakhel skulle lämnas utan det stöd och resurser som Italien tillhandahåller enligt lagstiftningsdekret nr 140/2005 om miniminormer för mottagning av asylsökande. De italienska myndigheterna har tvärtom informerat svaranderegeringen om att klagandena skulle inkvarteras i Bologna, i en av de inrättningar som finansieras genom ERF.

Majoriteten bedömde emellertid dessa garantier som tillräckliga och begärde detaljerade och tillförlitliga (sic) uppgifter på flera olika punkter – den exakta inrättningen på destinationsorten, fysiska mottagningsvillkor anpassade till barnens ålder samt att familjen kunde hållas ihop.

Svarandestaten anmärkte att samarbetet med de italienska myndigheterna beträffande överföringen av personer i behov av särskilt skydd, som t.ex. familjer med småbarn, fungerade bra, i synnerhet tack vare att det fanns en schweizisk förbindelseperson i det italienska inrikesministeriets Dublinavdelning.

Måste vi ändå i framtiden ålägga Schweiz yttterligare krav – och i vidare betydelse varje annat land i samma situation – trots det faktum att varken sytemfel eller en faktisk och bekräftad risk att behandlas illa har konstaterats föreligga?

Kommer sådana garantier att krävas för alla asylsökande som riskerar att skickas tillbaka till Italien – som enligt utslaget i M.S.S. ingår i en särskilt missgynnad och utsatt befolkningsgrupp i behov av särskilt skydd – eller bara för barnfamiljer?

De schweiziska myndigheterna kunde utan tvivel ha förutsett att klagandenas boendeförhållanden i Italien skulle vara dåliga. Även om dessa förhållanden liknande de i CARA i Bari, skulle de inte utgöra omänsklig eller förnedrande behandling ifråga om typ, grad eller intensitet (se ovan). Det faktum att förhållandena också skulle påverka barn, som är särskilt utsatta, gör inte att vi drar några andra slutsatser. Det är möjligt att dessa förhållanden, om de sträcker sig över en längre period, skulle kunna ge upphov till en kränkning av artikel 3. Om så vore fallet, skulle det vara att gå alldeles för långt att hålla de schweiziska myndigheterna ansvariga för att inte ha tagit med den möjligheten i sin riskbedömning. Istället skulle Italien som part till konventionen, vara ansvarigt för en påstådd kränkning av artikel 3 och klagandena skulle fortfarande ha möjlighet att inge en överklagan till de italienska myndigheterna.

 

Full & Egal Universal Law Academy