© Съвет на Европа / Европейски съд по правата на човека, 2013. Този превод не обвързва Съда. За допълнителна информация вижте пълното указание за авторското право в края на този документ.
© Council of Europe / European Court of Human Rights, 2013. This translation does not bind the Court. For further information see the full copyright indication at the end of this document.
© Conseil de l’Europe / Cour européenne des droits de l’homme, 2013. La présente traduction ne lie pas la Cour. Pour plus de renseignements veuillez lire l’indication de copyright/droits d’auteur à la fin du présent document.
ВТОРО ОТДЕЛЕНИЕ
TARANTINO И ДРУГИ СРЕЩУ ИТАЛИЯ
(Жалби № 25851/09, № 29284/09 и № 64090/09)
РЕШЕНИЕ
СТРАСБУРГ
2 април 2013 г.
Това решение ще стане окончателно при условията, посочени в чл. 44, ал. 2 от Конвенцията. Може да бъде предмет на редакционни промени.
По делото на Tarantino и други срещу Италия,
Европейският съд по правата на човека (Второ отделение), заседаващ като Отделение в състав:
Дануте Йочене (Danutė Jočienė), Председател,
Гуидо Раймонди (Guido Raimondi),
Пеер Лоренцен (Peer Lorenzen),
Драголюб Попович (Dragoljub Popović),
Ъшъл Каракаш (Işıl Karakaş),
Небойша Вучинич (Nebojša Vučinić),
Паоло Пинто де Албукерк (Paulo Pinto de Albuquerque), съдии,
и Франсоаз Елен-Пасо (Françoise Elens-Passos), заместник-секретар на Отделението,
след тайно съвещание на 5 март 2013 г.
се произнесе със следното решение, постановено на същата дата:
ПО ПРОЦЕДУРАТА
1. Делото е образувано по три жалби (№ 25851/09, № 29284/09 и № 64090/09) срещу Република Италия, подадени съответно на 18 май, 2 и 16 ноември 2009 г. в Съда, на основание на чл. 34 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (“Конвенцията”) от г-жа Клаудия Тарантино (Claudia Tarantino), г-н Джузепе Рейтано (Giuseppe Reitano), г-жа Лаура Азиз (Laura Aziz), г-н Маурицио Бранкадори (Maurizio Brancadori), г-н Масимо Кросия (Massimo Crosia), г-н Масимо Филети (Massimo Filetti), г-н Паскуалино Ла Мела (Pasqualino La Mela) и г-н Кармело Маркуцо (Carmelo Marcuzzo) („жалбоподателите”).
2. Жалбоподателите са представлявани от г-н Г. Липари (G. Lipari), адвокат, практикуващ в Мисилмери. Италианското правителство („Правителството”) е представлявано от своя агент, г-жа П. Акардо (P. Accardo).
3. Жалбоподателите се оплакват от нарушение на тяхното право на образование, уредено в чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията. По-специално те твърдят, че целите, преследвани със Закон № 127/1997, предвиждащ numerus clausus [ограничителна квота за прием], не са законни и мярката не е пропорционална.
4. На 21 юни 2011 г. жалбите са съединени и е изпратено уведомление до правителството. Решено е също така жалбите да се разгледат по същество едновременно с разглеждането на тяхната допустимост (чл. 29, ал. 1).
ФАКТИТЕ
I. ОБСТОЯТЕЛСТВА ПО ДЕЛОТО
5. Всички жалбоподатели са италиански граждани. Съответната информация може да се намери в таблицата в приложението.
A. Предшестващи обстоятелства по делата
1. Първата жалбоподателка г-жа Тарантино
6. На 4 септември 2007 г. г-жа Тарантино не издържа приемния изпит за Факултета по медицина в Палермо. През 2007 г. на този изпит се явяват две хиляди студенти, а е имало двеста и десет свободни места. Тя безуспешно се опитва да вземе изпита отново през 2008 г. и 2009 г.
7. На 14 декември 2007 г. първата жалбоподателка и други студенти подават жалба до президента на Републиката, като твърдят, че Закон № 264/1999, по-специално двата задължителни критерия, използвани от Министерството за определяне броя на студентите, които да бъдат приети в съответния факултет на всеки университет (виж параграф 17 по-долу), са несъвместими с чл. 3, ал. 2, б. „в” и „г” от Договора за създаване на Европейската икономическа общност, с Директива 2005/36/ЕО за признаване на професионалните квалификации, с чл. 15 от Хартата на основните права на Европейския съюз („ЕС”), с чл. 6, ал. 2 от Договора за Европейския съюз – по отношение на принципа на равенството, както и с чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията. Освен това тя оспорва решението на държавата да наложи същите ограничения на частните университети, както и адекватността на приемните изпити. Първата жалбоподателка също така иска да бъде временно приета за студентка при условна клауза.
8. С постановление от 2 юли 2008 г. Върховният административен съд (Consiglio di Stato) отхвърля молбата й за привременна мярка.
9. На 23 септември 2008 г. първата жалбоподателка подава допълнително писмено становище и повтаря искането си въпросът да бъде отнесен до Съда на Европейския съюз („СЕС”). Това становище е изпратено на Върховния административен съд през октомври 2008 г.
10. С указ от 28 април 2009 г., издаден на основание на консултативното становище на Върховния административен съд, постановено на 12 ноември 2008 г. (№ 2256) и съобщено на първата жалбоподателка на 14 май 2009 г., президентът на Републиката отхвърля жалбите. Указът посочва, че като се имат предвид човешките и материалните ресурси на университетите, оспорваните ограничения за достъп, позволяващи в университета да бъдат приети само най-заслужилите кандидати, са разумни и следователно са съвместими с разпоредбите на правото на ЕС, на които се позовава жалбоподателката. Освен това, в съответствие с нарастването на потребностите на обществото от квалифицирани лекари, приемът във факултетите по медицина през 2008-09 г. е увеличен с 10-20%. Отбелязано е, че професионалният изпит след завършване на образованието сам по себе си не е научно звание, а държавен изпит, какъвто се държи в повечето държави. На последно място, указът отхвърля твърдението, че съдържанието на приемния изпит е неподходящо.
2. Останалите седем жалбоподатели
11. Останалите седем жалбоподатели в продължение на редица години са работили или все още работят като зъботехници или хигиенисти.
12. На 4 септември 2009 г., въпреки съответния си професионален опит, тези седем жалбоподатели не са успели да вземат приемния изпит във Факултета по стоматология. Всичките им предишни и следващи опити също са неуспешни.
13. Г-н Маркуцо (наричан по-нататък „осмия жалбоподател”) е издържал приемния изпит за учебната 1999/2000 г. Заради невъзможност обаче да полага изпити в продължение на осем последователни години поради тежки семейни проблеми (съгласно Правилника на университета, чл. 149 от Кралски указ № 1592/1933) през юли 2009 г. той губи студентските си права.
14. Тези жалбоподатели признават, че не са използвали наличните вътрешноправни средства за защита, тъй като според тях те биха били неефикасни. Според утвърдената съдебна практика на Върховния административен съд ограниченият достъп до университетите е съвместим с Конституцията и с правото на ЕС (ex pluribus, гореспоменатото консултативно становище от 12 ноември 2008 г.). Осмият жалбоподател също така твърди, че Върховният административен съд трайно е постановявал, че субективни причини, като например проблеми в семейството (какъвто е неговият случай), не могат да се приемат като изключения от правилото в полза на възможността да се продължат студентските права. В резултат от което неговата жалба не би могла да бъде уважена.
II. ПРИЛОЖИМО НАЦИОНАЛНО ЗАКОНОДАТЕЛСТВО И ПРАКТИКА
A. Закон № 127/1997
15. Закон № 127/1997, с който се приема изменение на чл. 9, ал. 4 от Закон № 341/1990, въвежда за първи път ограничителна квота за прием в държавните и частните италиански университети. Чл. 17, ал. 116 от същия закон предвижда, че Министерството на университетите и научните и технологичните изследвания определя тези квоти. Законът обаче не предвижда ясни критерии за определяне на факултетите, които са обект на ограниченията, броя на наличните места или процедурата за подбор.
16. На 27 ноември 1998 г. (решение № 383/1998), след като е сезиран с искане да разгледа съответствието на чл. 17, ал. 116 от Закон № 127/1997 с Конституцията, Конституционният съд се произнася с решение, потвърждаващо конституционосъобразността на закона. Той постановява, че правото на преценка, предоставено на Министерството на университетите и научните изследвания, не е неограничено, тъй като то трябва да действа в съответствие с установената нормативна уредба. В тази връзка, при липса на национално законодателство по въпроса, Конституционният съд се позовава на съответните директиви на ЕС, които имат за цел гарантиране на адекватен стандарт на образование. Съдът също така отбелязва, че по този въпрос следва да се произнесе парламентът.
17. След постановяване на решението на Конституционния съд влиза в сила Закон № 264/1999. Той предвижда, че Министерството на университетите и научните изследвания ще определя квота за прием във факултетите по медицина, ветеринарна медицина, стоматология, архитектура и за медицински сестри въз основа на два задължителни критерия: капацитет и ресурсната обезпеченост на университетите, както и потребностите на обществото от определена професия (fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo). Въз основа на тази оценка Министерството ще определя броя на студентите, които да бъдат приети в съответния факултет на всеки университет.
18. На 21 април 2009 г. Органът за защита на конкуренцията („ОЗК”) издава препоръка относно критериите за прием в Стоматологичния факултет. ОЗК отбелязва, че: а) на практика двата критерия, определени със закона, се прилагат въз основа на становищата на Министерството на университетите и научните изследвания и на Министерството на здравеопазването, и б) всички събрани данни ще бъдат обсъдени от експертна работна група, включваща и представители на Националната федерация на лекарите и на Камарата на лекарите и стоматолозите.
19. Според ОЗК италианското правителство е действало в нарушение на решението на Конституционния съд (№ 383/1998, споменато по-горе) и правото на ЕС, доколкото приетият закон взема предвид не само образователните стандарти, но и данни за търсенето на работна ръка. Отбелязвайки, че оценките са направени изключително с оглед търсенето на работна ръка в националната здравна система, ОЗК заключава, че ограничителната квота за Стоматологичния факултет представлява неоснователно ограничаване на конкуренцията в сектора на професионалните услуги. В действителност, като се отчита само търсенето в държавния сектор и се изключва това в частния, броят на зъболекарите изкуствено се занижава, а цените на стоматологичните услуги неоправдано се повишават. Освен това ОЗК не одобрява участието на съсловните организации в работната група (спомената по-горе), тъй като техните решения могат да бъдат силно повлияни от собствените им интереси.
20. За да бъдат приети, кандидатите трябва да положат изпит във вид на тест, като посочат верния отговор от няколко възможни на осемдесет въпроса за обща култура (включително международна география и история), биология, химия, математика и физика. Изпитът, базиран на учебната програма в гимназията, има за цел да провери пригодността на кандидатите за материята, преподавана в избрания от тях факултет.
Б. Съдебна практика
21. Съответните национални съдилища многократно са постановявали, че ограничителната квота и начинът, по който тя се прилага в италианската нормативна уредба, е в съответствие с Конституцията и с правото на Европейския съюз. Съдебните решения в подкрепа на тези констатации включват, наред с други: решение № 1931 на Върховния административен съд от 29 април 2008 г.; решение № 5418 на Върховния административен съд от 24 юни 2008 г.; решение № 5542 на Върховния административен съд от 6 юни 2008 г.; решение № 197 на Административния трибунал на Флоренция и Тоскана от 12 февруари 2007 г.; решение № 4559 на Административния трибунал на Неапол от 2008 г.; Решение № 1931 на Административния трибунал на Флоренция и Тоскана от 17 април 2008 г.; решение № 145 на Административния трибунал на Трент от 11 юни 2008 г.; и решение № 1631 на Върховния административен съд от 15 април 2010 г.
По-специално, по отношение на твърдението на жалбоподателите, че критерият, свързан с потребностите на обществото от определена професия, не трябва да се ограничава до територията на страната, изключвайки текущите и непосредствени бъдещи нужди на цялата Европейска общност, Върховният административен съд в своето решение № 1931 от 29 април 2008 г. постановява следното:
Очевидно е, че решаващият критерий е този, основан на капацитета и ресурсната обезпеченост на университетите, позволяващи подходящо научно обучение, каквото се изисква от правото на ЕС. Както преди това е било потвърдено от Конституционния съд (решение № 393 от 1998 г.), правото на по-високи нива на образование, дори и за най-заслужилите, зависи от наличието на технически средства и човешки ресурси, особено при изучаването на науки, при които обучението е както теоретическо, така и практическо. Правото на ЕС наистина не забранява ограничителните квоти. Европейските директиви предвиждат признаване на степени и звания, основаващо се на стандартите за минимален срок на обучение и гаранции за действително притежаване на необходимите знания за упражняване на дадена професия. Те обаче са оставили на отделните държави определянето на инструментите, средствата и методите за изпълнение на задълженията, уредени в тези директиви. Оспорваният критерий има по-малко значение от посочения по-горе и наистина е второстепенен. Той би влязъл в действие в малко вероятния случай, в който е налице такова изобилие от ресурси, че е необходимо да се ограничи достъпът до професията, за да се избегне насищане на пазара. По отношение на препоръката на Министерството на здравеопазването за ограничаване на броя на приетите студенти (което е в основата на решението за броя на местата за 2006-07 г.) съдът счита, че тя следва да се разглежда като количествено ограничение не с оглед на потребностите на обществото, а в светлината на необходимостта да се гарантира, че специализираното образование покрива европейските стандарти. Като се има предвид, че не е доказано значението на този критерий за решението относно броя на кандидатите, които да бъдат приемани всяка година, и тъй като правото на ЕС не предвижда право на неограничен и безусловен достъп до образование, не е необходимо въпросът да бъде отнесен до СЕС.
22. Според решение № 1855 от 2005 г. на Върховния административен съд срокът от осем години, посочен в Указ № 1592 от 1933 г., не е давностен срок, който може да бъде прекъснат, а е максималният срок преди погасяването на правото (да посещава курс).
В. Приложимо право на Европейския съюз
23. Член 39 (предишен член 48) от Дял III на Договора за създаване на Европейска общност се отнася до свободното движение на лица, услуги и капитали. Той гласи:
„1. В рамките на Общността се обезпечава свободното движение на работници.
2. Тази свобода на движение изисква премахването на всякаква дискриминация, основаваща се на националността, между работниците от държавите-членки, що се отнася до условията за наемането на работа, възнаграждението и други условия на труд и във връзка с трудовото правоотношение.
3. Тя включва и правото, при спазването на ограниченията, основаващи се на съображенията за обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве:
а) да се приемат действително направени предложения за наемане на работа;
б) на свободно движение в рамките на територията на държавите-членки за тази цел;
в) на пребиваване в държава-членка, с оглед постъпване на работа там, в съответствие с разпоредбите, регламентиращи наемането на работа на граждани от тази държава, предвидени в законите, подзаконовите актове или административните разпоредби;
г) на пребиваване на територията на държава-членка, след като бъде прекратено трудовото правоотношение в тази държава, в съответствие с условията, които бъдат предвидени в регламенти по прилагането на тази разпоредба, приети от Комисията.
4. Разпоредбите на този член не се прилагат по отношение на назначаването на работа на държавни длъжности.”
24. Други приложими разпоредби от правото на Европейския съюз включват: Директива 86/457/ЕИО на Съвета от 15 септември 1986 г. за специализираното обучение по обща медицинска практика; Директива 93/16/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. за улесняване свободното движение на лекари и взаимното признаване на техните дипломи, удостоверения и други официални документи за професионална квалификация; и Директива 2005/36/ЕО на Съвета от 7 септември 2005 г. относно признаването на професионалните квалификации.
ПО ОТНОШЕНИЕ НА ПРАВОТО
I. ПО ТВЪРДЕНИЕТО ЗА НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 2 ОТ ПРОТОКОЛ №1 КЪМ КОНВЕНЦИЯТА
4. Жалбоподателите се оплакват от нарушение на тяхното право на образование по чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията, който гласи следното:
„Никой не може да бъде лишен от правото на образование. При изпълнението на функциите, поети от нея в областта на образованието и преподаването, държавата зачита правото на родителите да осигуряват на своите деца образование и преподаване в съответствие със своите религиозни и философски убеждения.”
5. Правителството оспорва това твърдение.
A. Допустимост
27. Правителството счита, че извънредното средство за обжалване пред президента на Републиката е правна защита, която жалбоподателите биха могли да изберат като алтернатива на производството пред регионалните административни трибунали („РАТ”). Правителството е на мнение, че в настоящия случай всички жалбоподатели са имали на разположение и са използвали това правно средство за защита, за да се оплачат от твърдяните нарушения.
28. Жалбоподателите твърдят, че производството пред РАТ би било неефикасно предвид утвърдената съдебна практика в смисъл, че ограниченият достъп до университетите е съвместим с националното право, с правото на ЕС и с Конвенцията. Те се позовават по-специално на решения № 1931, № 5418 и № 5542 на Върховния административен съд от 2008 г. и решение № 1631 на Върховния административен съд от 15 април 2010 г. Жалбоподателите по-нататък отбелязват, че правителството е признало, че всички жалбоподатели са изчерпали вътрешноправните средства за защита.
29. Съдът подчертава, че чл. 35, ал. 1 от Конвенцията изисква да бъдат изчерпани единствено онези средства за защита, които са налични и достатъчни, за да позволят обезвреда по отношение на твърдяните нарушения. Целта на чл. 35, ал. 1 е да предостави на договарящите страни възможността да предотвратят или да поправят нарушенията, твърдяни срещу тях, преди тези твърдения да бъдат предадени на Съда (вж., наред с други, Selmouni срещу Франция [ГО], № 25803/94, § 74, ECПЧ 1999-V). Жалбоподателят обаче не е длъжен да прибегне до мерки, които са недостатъчни или неефикасни (вж. Raninen срещу Финландия, 16 декември 1997, § 41, Доклади за присъди и решения 1997-VIII). От това следва, че използването на тези правни средства за защита ще има последици за идентифициране на „окончателното решение”, и съответно за изчисляване на началото на шестмесечния срок (вж. например Kucherenko срещу Украйна (реш.), № 41974/98, 4 май 1999 г., и Prystavska срещу Украйна (реш.), № 21287/02, 17 декември 2002 г.).
30. Съдът отбелязва, че становището на правителството, че всички жалбоподатели са използвали правното средство за защита пред президента на Републиката, е неправилно, тъй като само първият жалбоподател е прибягнал до това производство. Нещо повече, Съдът припомня, че производството пред президента на Републиката се счита за извънредна мярка, която жалбоподателите не са задължени да използват, за да отговорят на изискванията на чл. 35 от Конвенцията (вж. Nasalli Rocca срещу Италия (реш.) , № 8162/02, 31 март 2005 г.).
31. Съдът обаче отбелязва, че както е видно от състоянието на националната съдебна практика (вж. приложимото национално законодателство и практика по-горе), въпросите, разглеждани по настоящото дело, многократно са били поставяни пред националните съдилища, които последователно са отхвърляли исканията на ищците. При тези обстоятелства Съдът може да приеме, че всеки опит да сезират регионалните административни трибунали, последван от обжалване пред Върховния административен съд, не би имал изгледи за успех. Затова, в съответствие с липсата на възражения от страна на правителството в тази връзка, Съдът намира, че няма причина да се отхвърли тази част от жалбата поради неизчерпване на вътрешноправните средства за защита.
32. Същото важи и по отношение на допълнителната жалба на осмия жалбоподател.
33. Съдът също така отбелязва, че тъй като първата жалбоподателка се е опитала да вземе изпита отново през 2008 и 2009 г., не възникват въпроси по отношение на шестмесечния срок, в който тя е използвала горепосоченото извънредно правно средство за защита.
34. Накрая Съдът отбелязва, че тази част от жалбата не е явно необоснована по смисъла на чл. 35, ал. 3, б. „а” от Конвенцията. Съдът отбелязва също, че тя не е недопустима на някое друго основание. Следователно тя трябва да бъде обявена за допустима.
Б. По същество
1. Становищата на страните
(a) Жалбоподателите
35. Жалбоподателите твърдят, че ограничението, приложимо за приема в избраните от тях специалности, представляващо именно основа за прилагане на ограничителна квота, противоречи на Конституцията и на правото на ЕС.
36. Освен това те твърдят, че целите, преследвани от закона, не са законни или пропорционални. По-специално, като признават необходимостта да се гарантира подходящо ниво на умения на бъдещите специалисти, те оспорват двата критерия, установени със Закон № 264/1999 и приложими както за държавни, така и за частни университети. Освен това те считат, че потребностите на общността не могат да бъдат оценени единствено въз основа на публичния сектор, особено предвид факта, че по-голямата част от специалистите, главно в областта на стоматологията, работят в частния сектор. Нещо повече, оценката е изцяло местна и не взема под внимание възможността лица, които учат в Италия, да искат да практикуват в друга държава.
37. Жалбоподателите обясняват, че броя на местата за отделните университети е определен от Министерството на университетите на регионална основа в съответствие с нуждите на района. Наскоро обаче италианските институции са осъзнали, че ограниченият достъп е създал недостиг на специалисти до степен, че някои региони са заявили, че в техните болници скоро ще има недостиг на лекари и стоматолози. Те цитират като пример (публикуван в пресата) региона на Ломбардия, за който е изчислено, че до 2015 г. ще е изгубил 40% от работната сила в момента (лекари и стоматолози) поради пенсиониране. Регионът е поискал от правителството да премахне сегашната система за ограничен достъп, но италианското министерство на здравеопазването е счело, че в Италия вече има повече лекари, отколкото е необходимо. Жалбоподателите смятат, че степента, в която е наситен един сектор, не е правно основание, което да възпрепятства лицата да получат достъп до пазара. Жалбоподателите изказват мнение, че истинската цел на ограниченията е да защитава интересите на лекарите и стоматолозите чрез ограничаване на конкуренцията в сектора – цел, която е в противоречие с правото на ЕС. По-специално, те оспорват прилагането на тези ограничителни мерки по отношение на частните университети, които иначе биха могли да увеличат своя прием без това да предизвика допълнителна финансова тежест за държавата. По този начин настоящата система лишава жалбоподателите от достъп до образование по техен избор, дори и срещу заплащане в частен университет или, ако е необходимо, в държавен университет. Това представлява ограничаване на правото на образование без основателна причина. В това отношение жалбоподателите отбелязват, че по делото Belgian linguistics (Белгийски лингвисти) Съдът е установил, че оспорената мярка е пропорционална с оглед на факта, че тя не пречи на жалбоподателите да се запишат (за своя сметка) в частни френски езикови училища в региона.
38. Жалбоподателите отбелязват, че Съдът следва да определи съвместимостта на въпросните мерки с Конвенцията, а не фактите по делото, разглеждани от националните съдилища. Те считат, че мярката, а именно комбинацията от приемния изпит и ограничението въз основа на „потребностите на обществото от определена професия” (а не ограничителната квота сама по себе си), не е пропорционална с оглед на преследваните цели.
39. Освен това те твърдят, че наличието на професионален изпит, който има за цел да направи оценка на адекватността на подготовката на лекарите и стоматолозите след завършване на висшето им образование, прави ненужно ограничаването на първоначалния достъп до университета. Освен това приемният изпит се състои от въпросник с множество възможни отговори, който следователно е адекватен да оцени само наличието на псевдонаучни знания, но не и нечиe естествено предразположение. Те твърдят също, че изпитът е произволен, неадекватен и компрометиран от многобройни случаи на корупция и грешки при формулиране на въпросите. Посочват, че повечето от жалбоподателите са завършили училище с отличие и неспособността им да преминат успешно приемния изпит не се дължи на липсата на подготовка, а на ниския брой места за прием. Те цитират например изпита за Стоматологичния факултет през 2010 г., когато за всяко място е имало 26 кандидати.
(б) Правителството
40. Правителството твърди, че по принцип ограничаването на достъпа до университетско образование не е несъвместимо с чл. 2 от Протокол № 1, като се имат предвид наличните ресурси и целта за постигане на високи нива на професионализъм, по-специално по отношение на критичните професии като тези в областта на медицината. Следователно прилагането на ограничителна квота не е в нарушение на тази разпоредба, ако е разумно и е в общ интерес на обществото. Този въпрос попада в рамките на широката свобода на преценка на държавата.
41. В конкретния случай държавата е избрала процедура на подбор въз основа на изпит за пригодност, който предвижда обективна оценка, позволяваща само най-добрите кандидати да се възползват от ограничените свободни места. Освен това правителството счита, че препоръката на ОЗК не се отнася до общите аспекти, обосноваващи тази мярка. То твърди също, че не е задача на Съда да разглежда фактите, които са довели националните съдилища до вземането на едно конкретно решение вместо друго.
42. Правителството смята, че положението на осмия жалбоподател е в съответствие с предварително определените правила.
2. Преценката на Съда
(a) Общи принципи
43. Съдът подчертава, че гаранциите на чл. 2 от Протокол № 1 се прилагат към съществуващите институции на висшето образование в рамките на държавите-членки на Съвета на Европа, и че достъпът до всяко висше учебно заведение, съществуващо в даден момент, е присъща част от правото, предвидено в първото изречение на чл. 2 от Протокол № 1 (вж. Leyla Şahin срещу Турция [ГО], № 44774/98, §§ 134-42, ЕСПЧ 2005-XI, и Mürsel Eren срещу Турция, № 60856/00, § 41, ЕСПЧ 2006-II).
44. Въпреки неговата важност обаче, това право не е абсолютно, а може да бъде придружено с ограничения, тъй като те са разрешени по подразбиране, защото правото на достъп „по самата си природа изисква уредба от страна на държавата” (вж. „Дело относно някои аспекти на законите по отношение на използването на езиците в образованието в Белгия” срещу Белгия ((Основателност), 23 юли 1968 г., серия А, № 6)). Вярно е, че регулирането на образователните институции може да варира по време и място, наред с другото, в зависимост от нуждите и ресурсите на общността и на специфичните характеристики на различните нива на образование. Следователно договарящите държави разполагат с известна свобода на преценка в тази област, въпреки че окончателното решение по отношение на спазването на изискванията на Конвенцията е на Съда (вж. Leyla Şahin, [ГО], цитирано по-горе, § 154, и Ali срещу Обединеното кралство, № 40385/06, § 53, 11 януари 2011 г.).
45. За да се гарантира, че ограниченията, които се налагат, не водят до намаляване на въпросното право до такава степен, че да се накърни самото му естество и да то да бъде лишено от своята ефикасност, Съдът трябва да се увери, че те са предвидими за засегнатите лица и преследват законна цел. Въпреки това, за разлика от положението по отношение на членове 8 – 11 от Конвенцията, държавата не е обвързана с изчерпателен списък на „законни цели” съгласно чл. 2 от Протокол № 1. Освен това ограничението ще е съвместимо с чл. 2 от Протокол № 1 само ако съществува разумна връзка на пропорционалност между използваните средства и целта, която трябва да се постигне (вж. Leyla Şahin, [ГО], цитирано по-горе, § 154).
46. Съдът отбелязва, че чл. 2 от Протокол № 1 във всички случаи разрешава ограничаване на достъпа до университетите по отношение на лицата, които надлежно са кандидатствали и са положили изпит (вж. Lukach срещу Русия (реш.), № 48041/99, 16 ноември 1999 г.).
(б) Приложение на общите принципи към настоящото дело относно всички жалбоподатели
47. По настоящото дело Съдът приема, че ограниченията, избрани от италианската държава, а именно изпит и ограничителна квота, сами по себе си са били предвидими въз основа на Закон № 127/1997 и влезлия по-късно в сила Закон № 264/1999, който урежда по-детайлно прилагането на ограничителната квота.
48. Съдът също така счита, че тези ограничения отговарят на законната цел за постигане на високи нива на професионализъм чрез гарантиране на минимално адекватно ниво на образование в университетите при подходящи условия, което е в общ интерес.
49. Що се отнася до пропорционалността на ограниченията, на първо място по отношение на приемния изпит, Съдът отбелязва, че оценяването на кандидатите чрез съответни тестове, за да се определят най-заслужаващите от тях, е пропорционална мярка за гарантиране на минимално адекватно ниво на образование в университетите. По отношение на съдържанието на тестовете, макар и в различен контекст, Съдът се е произнесъл по делото Kjeldsen, Busk Madsen и Pedersen срещу Дания (7 декември 1976, § 53, серия А, № 23), че определянето и планирането на учебната програма по принцип попада в сферата на компетентност на договарящите държави и не е задача на Съда да се произнася по тези въпроси. Съдът не е компетентен също да се произнася и по съдържанието или адекватността на въпросните тестове.
50. Що се отнася до ограничителната квота, Съдът отбелязва, че жалбоподателите поставят акцента върху принципа, използван за прилагане на ограничителната квота, а именно двата критерия, отнасящи се до а) капацитета и ресурсното обезпечаване на университетите и б) потребностите на обществото от определена професия, и счита, че трябва да бъде постигнат баланс между личния интерес на жалбоподателите и обществения интерес като цяло, включително интереса на другите студенти в университета. Съдът отбелязва, че двата критерия са в съответствие със съдебната практика на Съда, съгласно която регулирането на правото на образование може да варира в зависимост от нуждите и ресурсите на общността и на отделните индивиди (вж. делото Belgian linguistics, цитирано по-горе). Той също така отбелязва, че в конкретния случай тези ограничения трябва да се разглеждат в контекста на най-високото ниво на образование, а именно висшето образование.
51. Що се отнася до първия критерий, ресурсните съображения очевидно са от значение и несъмнено са приемливи – понятие, което логично произтича от тълкуването на разпоредбата, а именно, че правото на образование води до достъп до всяка институция за висше образование, „съществуваща” в определен момент (пак там). Съдът подчертава, че Конвенцията не съдържа специални задължения по отношение размера на средствата за обучение и начина на тяхната организация или субсидиране (вж. X срещу Обединеното кралство, № 8844/80, Решение на Комисията от 9 декември 1980 г., ДР 23, стр. 228, и Georgiou срещу Гърция (реш.), № 45138/98, 13 януари 2000 г.). Това означава право на достъп до образование само и доколкото то е налично и в границите, отнасящи се до него. Съдът отбелязва, че тези ограничения често зависят от активите, необходими за съществуването на тези институции, включително, наред с другото, човешки, материални и финансови ресурси, със съответните съображения, като например качеството на тези ресурси. Това е от значение, особено когато университетите са държавни.
52. Доколкото жалбоподателите се оплакват, че същите ограничения се прилагат и за частните университети, и следователно за образование, за което те са готови да платят, безспорно е, че ресурсите за теоретичното и практическото обучение в действителност ще бъдат до голяма степен зависими от човешкия, материален и финансов капитал на частния университет, и следователно въз основа на това ще е възможно да има по-голяма бройка за прием, без това да причинява допълнителна тежест върху държавата и нейните структури. Въпреки това не е без значение и обстоятелството, че частният сектор в Италия е частично зависим от държавните субсидии. По-важното е, че при настоящите обстоятелства Съдът не може да счете за непропорционално или произволно държавното регулиране на частните институции, доколкото то може да се счита за необходимо, за да се предотврати произволен прием или изключване на студенти и да се гарантира равно третиране на лицата. Следва да се припомни, че основното право на всеки на образование е право, гарантирано еднакво и без разлика по отношение на учениците в държавни и в независими училища (вж. Leyla Sahin, [ГО], цитирано по-горе, § 153). Съответно, държавата има задължение да ги регулира, за да гарантира, че Конвенцията се спазва. По-специално Съдът счита, че е обосновано държавата да бъде взискателна при регулирането на сектора – особено в областта на въпросната специалност, при която минималното адекватно ниво на образование е от изключително значение, – за да се гарантира, че достъпът до частни институции не зависи единствено от финансовите възможности на кандидатите, без да се взема предвид тяхната квалификация и това доколко са подходящи за професията.
53. Освен това Съдът признава, че групи с прекалено голям брой студенти биха навредили на ефективността на образователната система по начин, който пречи на придобиването на специфичен опит от обучението.
54. Затова, вземайки предвид конкуриращите се интереси, Съдът счита, че първият предвиден критерий е законен и пропорционален.
55. Що се отнася до втория критерий, а именно потребностите на обществото от определена професия, Съдът счита, че неговата интерпретация е наистина рестриктивна. Той се основава само на националната перспектива, която освен това касае публичния сектор, като по този начин се изключат всички съответни потребности, произтичащи от по-широк европейски или частен контекст. Освен това този критерий може да се счита за недалновиден, доколкото не изглежда да се обръща сериозно внимание на бъдещите местни нужди.
56. Въпреки това според Съда подобна мярка все пак е балансирана, доколкото правителството има право да предприема действия с цел да се избегнат прекомерни държавни разходи. Съдът отбелязва, че обучението на някои специфични категории специалисти представлява огромна инвестиция. Затова е разумно държавата да се стреми към усвояване на всеки успешен кандидат на пазара на труда. В действителност липсата на свободни работни места за тези категории лица поради насищане на пазара представлява допълнителен разход, тъй като безработицата без съмнение е социална тежест за обществото като цяло. Като се има предвид, че е невъзможно за държавата да установи колко от завършилите лица ще искат да излязат от местния пазар и да търсят работа в чужбина, Съдът не може да смята за неразумно държавата да действа с повишено внимание и да основава политиката си на предположението, че голям процент от тези лица ще останат в страната, за да търсят работа там. Затова според Съда вторият критерий също е пропорционален.
57. На последно място Съдът отбелязва, че жалбоподателите не са лишени от правото да кандидатстват за всички останали специалности, към които те биха проявили интерес (вж. съответно Lukach (реш.), цитирано по-горе) и по отношение на които те са имали необходимата квалификация. Освен това те не са лишени от възможността да продължат обучението си в чужбина, в съответствие с евентуалното им желание да продължат кариерата си в чужбина. Като се има предвид, че не изглежда да има ограничение на броя пъти за явяване на приемен изпит, жалбоподателите все още имат възможност да успеят и да бъдат приети в първоначално избраната от тях специалност.
58. В заключение Съдът счита, че наложените мерки не са били непропорционални, и че прилагайки тези мерки, държавата не е надхвърлила границите на правото си на преценка.
59. От това следва, че не е налице нарушение на чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията.
(в) Приложение на общите принципи към настоящото дело относно г-н Маркуцо
60. Доколкото може да се каже, че претенцията на осмия жалбоподател отива по-далеч от претендираното по-горе, тъй като той е следвало да се яви повторно на приемния изпит, след като е бил изключен от курса поради осемгодишното му отсъствие, Съдът отбелязва, че не е налице твърдение, че мярката е непредвидима. Освен това Съдът счита, че не е неразумно да бъде изключен студент, който не се е явявал на изпити в продължение на осем последователни години, особено с оглед на факта, че за въпросната университетска специалност се прилага ограничителна квота. В резултат на това Съдът намира, че мярката преследва законна цел, и в светлината на правото на държавата да регламентира правото на образование, мярката е пропорционална. В действителност мярката постига баланс между интересите на жалбоподателя, от една страна, и тези на другите лица, желаещи да влязат във въпросната специалност, и на потребностите на обществото като цяло, от друга страна.
61. От това следва, че не е налице нарушение по отношение на тази част от жалбата, касаеща осмия жалбоподател.
II. ПО ТВЪРДЕНИЕТО ЗА НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 6 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
62. Първата жалбоподателка се оплаква от несправедливост на производството, по-специално на неговия резултат, от факта, че националният съд не е направил постъпки за сезиране на Съда на Европейския съюз, за да се гарантира съответствието на мерките с правото на ЕС, както и от липсата на причини решението от 28 април 2009 г. да не отговаря на всички нейни аргументи. Тя се позова на чл. 6, ал. 1 от Конвенцията, който, доколкото е относимо, гласи следното:
“1. Βсяко лице, при решаването на правен спор относно неговите граждански права и задължения ... има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок, от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона.”
63. Съдът отбелязва, че първата жалбоподателка, като е подала специална жалба до президента на Републиката през 2007 г., не е завела спорно състезателно производство, попадащо в приложното поле на чл. 6 от Конвенцията (вж. Nardella срещу Италия (реш.), № 45814/99, ЕСПЧ 1999-VII, и Nasalli Rocca (реш.), цитирано по-горе), и следователно тази разпоредба не е приложима.
64. От това следва, че жалбата е несъвместима по същество с разпоредбите на Конвенцията по смисъла на чл. 35, ал. 3 и трябва да бъде отхвърлена в съответствие с чл. 35, ал. 4 от Конвенцията.
III. ПО ТВЪРДЕНИЕТО ЗА НАРУШЕНИЕ НА ЧЛ. 14 ОТ КОНВЕНЦИЯТА
6. Жалбоподателите (с изключение на първата жалбоподателка) се оплакват, че са били дискриминирани по смисъла на чл. 14, който предвижда, както следва:
“Упражняването на правата и свободите, изложени в тази Конвенция, следва да бъде осигурено без всякаква дискриминация, основана на пол, раса, цвят на кожата, език, религия, политически и други убеждения, национален или социален произход, принадлежност към национално малцинство, имущество, рождение или друг някакъв признак.”
66. Жалбоподателите твърдят, че току-що завършилите ученици имат по-голям шанс да вземат изпити, базирани на знания, и по-специално такива, базирани на учебната програма от гимназията, и че по тази причина системата е дискриминационна по признака възраст.
67. Съдът отбелязва, че университетът е институция, основана на знанието, и поради това не може да се счита за необосновано или произволно провеждането на основани на знанието изпити. Освен това не е доказано, че за хора на определена възраст е по-трудно да вземат изпита. Жалбата следователно е необоснована. На последно място Съдът счита, че субективното възприятие, което даден кандидат може да има по отношение на изпита, не може само по себе си повдигне въпрос по чл. 14.
68. От това следва, че оплакването е явно необосновано и трябва да бъде отхвърлено в съответствие с чл. 35, ал. 3 и 4 от Конвенцията.
ПО ТЕЗИ ПРИЧИНИ СЪДЪТ
1. Обявява единодушно жалбите по чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията за допустими, а останалата част от жалбите за недопустими;
2. Постановява с 6 гласа на 1, че не е налице нарушение на чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията;
3. Постановява единодушно, че не е налице нарушение на чл. 2 от Протокол № 1 към Конвенцията по отношение на допълнителната жалба на осмия жалбоподател.
Изготвено на английски език и обявено в писмен вид на 2 април 2013 г., в съответствие с чл. 77, ал. 2 и 3 от Правилника на Съда.
Франсоаз Елен-ПасоДануте Йочене
Заместник-секретар на ОтделениетоПредседател
В съответствие с чл. 45, ал. 2 от Конвенцията и чл. 74, ал. 2 от Правилника на Съда, към настоящото решение е приложено частичното особено мнение на съдия Паоло Пинто де Албукерк.
Д.Й.
Ф.E.П.
ПРИЛОЖЕНИЕ
Жалба №
Дата на подаване
Име, дата на раждане, местожителство
25851/09
18.05.2009
Клаудия ТАРАНТИНО
22.07.1988
Палермо
29284/09
02.11.2009
Джузепе РЕЙТАНО
30.01.1973
Катания
64090/09
16.11.2009
Лаура Азиз
22.10.1985
Милано
Маурицио БРАНКАДОРИ
01.06.1966
Мачерата
Масимо КРОСИЯ
21.01.1969
Пиаченца
Масимо ФИЛЕТИ
11.12.1967
Катания
Паскуалино ЛА МЕЛА
24.04.1969
Катания
Кармело МАРКУЦО
23.11.1974
Сиракуза
ЧАСТИЧНО ОСОБЕНО МНЕНИЕ НА СЪДИЯ
ПАУЛО ПИНТО ДЕ АЛБУКЕРК
Особените мнения не са преведени, но могат да се намерят на английски и/или френски език във версията на съдебното решение на официалния език (езици) в базата данни с практиката на Съда HUDOC.
© Съвет на Европа/Европейски съд по правата на човека, 2013.
Официалните езици на Европейския съд по правата на човека са английски и френски. Този превод не обвързва Съда и Съдът не носи никаква отговорност за неговото качество. Той може да бъде изтеглен от базата данни с практика на Европейския съд по правата на човека HUDOC () или от друга база данни, с която Съдът го е споделил. Може да бъде възпроизвеждан с нетърговска цел при условие, че се цитира пълното заглавие на делото, заедно с посочените по-горе указания за авторското право. В случай че част от този превод ще се използва с търговска цел, моля, свържете се с publishing@
© Council of Europe/European Court of Human Rights, 2013.
The official languages of the European Court of Human Rights are English and French. This translation does not bind the Court, nor does the Court take any responsibility for the quality thereof. It may be downloaded from the HUDOC case-law database of the European Court of Human Rights () or from any other database with which the Court has shared it. It may be reproduced for non-commercial purposes on condition that the full title of the case is cited, together with the above copyright indication. If it is intended to use any part of this translation for commercial purposes, please contact publishing@
© Conseil de l’Europe/Cour européenne des droits de l’homme, 2013.
Les langues officielles de la Cour européenne des droits de l’homme sont le français et l’anglais. La présente traduction ne lie pas la Cour, et celle-ci décline toute responsabilité quant à sa qualité. Elle peut être téléchargée à partir de HUDOC, la base de jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (), ou de toute autre base de données à laquelle HUDOC l’a communiquée. Elle peut être reproduite à des fins non commerciales, sous réserve que le titre de l’affaire soit cité en entier et s’accompagne de l’indication de copyright ci-dessus. Toute personne souhaitant se servir de tout ou partie de la présente traduction à des fins commerciales est invitée à le signaler à l’adresse suivante : publishing@
Full & Egal Universal Law Academy