Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 26. října 2021 ve věci č. 34591/19 a další – Toplak a Mrak proti Slovinsku
Senát druhé sekce Soudu jednomyslně konstatoval porušení práva stěžovatelů, osob pohybujících se na vozíku, na účinný prostředek nápravy dle článku 13 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 12 kvůli nemožnosti zajistit si v předstihu bezbariérový přístup do volebních místností za účelem hlasování v referendu. Rovněž jednomyslně Soud neshledal porušení článku 1 Protokolu č. 12 a článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1 kvůli nepřizpůsobení volební místnosti, resp. neumožnění hlasování ve volbách osobě s postižením prostřednictvím hlasovacího zařízení.
I. Skutkové okolnosti
Stěžovatelé jsou osoby s tělesným postižením pohybující se pomocí invalidních vozíků. V roce 2015 bylo vyhlášeno celostátní referendum, ve kterém chtěli stěžovatelé hlasovat, což předem sdělili volebním orgánům, aby jim zajistily bezbariérový přístup do volebních místností v místě bydliště. Po prohlídce prostor stěžovatelé usoudili, že úpravy nejsou dostatečné. Podali žaloby k vnitrostátním soudům, které je zamítly. Stěžovatelé i tak v referendu hlasovali; prvnímu v přístupu asistovali členové rodiny, druhý využil pomoci kolemjdoucího. V důsledku pozdější změny legislativy měly být nově všechny volební místnosti přístupné postiženým osobám, zároveň však byla zrušena hlasovací zařízení, což stvrdil i ústavní soud. Před volbami do Evropského parlamentu v roce 2019 oba stěžovatelé volebním orgánům opět sdělili, že nemají zajištěn odpovídající přístup do svých volebních místností a ke schránkám. První stěžovatel nakonec volební právo nevyužil kvůli zhoršenému zdravotnímu stavu, přičemž si nepřál hlasovat z domova s pomocí asistenta, druhý ve volbách hlasoval.
II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu
A. K tvrzenému porušení článku 13 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě
Stěžovatelé namítali, že neměli k dispozici účinný preventivní prostředek nápravy stran zajištění přístupu do hlasovacích místností při výkonu hlasovacího práva v referendu.
Soud připomněl, že státy mají určitý prostor pro uvážení při dodržování závazků dle článku 13 Úmluvy, jejichž rozsah se liší dle povahy stížnosti. Přesto prostředek nápravy musí být účinný jak v teorii, tak v praxi (T. P. a K. M. proti Spojenému království, č. 28945/95, rozsudek velkého senátu ze dne 10. května 2001, § 107).
Daný požadavek vzhledem k právní úpravě a praxi nesplňovala stížnost dle zákona o referendu. Tu lze považovat za účinný prostředek, pouze pokud by stížnostní důvody mohly ovlivnit výsledek referenda. Nebyla však zamýšlena k vyřízení individuálních námitek toho druhu, který vznesli stěžovatelé s cílem zajistit si přístup do volební místnosti bez pomoci další osoby. Stejně tak správní žaloba nebyla dle Soudu tímto prostředkem. Ten musí být totiž „účinný“ v tom smyslu, že mohl zabránit, aby nastalo či pokračovalo tvrzené porušení, nebo že mohl stěžovatelům zajistit vhodnou nápravu za porušení, ke kterému již došlo (Jaremowicz proti Polsku, č. 24023/03, rozsudek ze dne 5. ledna 2010, § 70). V projednávané věci tak stěžovatelé podali správní žaloby, kterými si zjevně chtěli v předstihu zajistit přístup do svých volebních místností; ty ale, jak uznala sama vláda, nejsou zamýšleny jako preventivní prostředek k zajištění přístupu. Byť vláda doplnila, že stěžovatelé se mohli prostřednictvím žalob domáhat konstatování porušení práv, současně uvedla, že žaloby ani jiný prostředek nápravy by stěžovatelům neumožnily získat jakoukoliv formu odškodnění za tvrzené porušení práv.
Soud proto učinil závěr, že uvedené žaloby nebyly určeny k zabránění možného porušení práv stěžovatelů. Vzhledem k absenci jakéhokoliv prostředku nápravy s preventivním účinkem by tedy žaloby, jejichž jediným účelem by bylo konstatování porušení práv bez možnosti domáhat se náhrady, nepředstavovaly přiměřený prostředek nápravy. Skutečnost, že sám Soud v některých věcech týkajících se volebního práva nepřiznal osobám žádnou finanční kompenzaci, nemůže daný závěr změnit. Soud zdůraznil, že v projednávané věci neřešil situaci, kdy vnitrostátní rozhodnutí nepřiznalo na základě okolností případu žádné odškodnění, nýbrž s tím, že vnitrostátní soudy vůbec neměly pravomoc přiznat jakékoliv spravedlivé zadostiučinění. Dle Soudu tak v dané věci došlo k porušení článku 13 Úmluvy ve spojení s článkem 1 Protokolu č. 12.
B. K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 12 k Úmluvě
Stěžovatelé dále namítali, že nebyly provedeny odpovídající úpravy uvnitř volebních místností, kvůli čemuž neměli zaručeno tajné a rovné hlasování v referendu.
Soud uvedl, že byť by celkové a úplné přizpůsobení volebních místností usnadnilo účast osob na invalidním vozíku v hlasovacím procesu, státy požívají prostor pro uvážení při hodnocení potřeb postižených osob ve vztahu ke způsobům zajištění odpovídajícího přístupu do volebních místností, a to v kontextu omezených veřejných zdrojů (Mołka proti Polsku, č. 56550/00, rozhodnutí ze dne 11. dubna 2006); totéž platí i při referendech. Vnitrostátní orgány jsou přitom v lepším postavení k takovému hodnocení než Soud. Ten též poznamenal, že stěžovatelé mohli hlasovat ve volebních místnostech poblíž svého bydliště, jak si to přáli, a nemuseli vyhledat speciálně určený volební okrsek. Byť úpravy související s vybavením místností (jako jsou stoly, volební kabinky a schránky) nebyly provedeny předem, stěžovatelům se dostalo pomoci na místě díky přiměřenému přizpůsobení jejich potřebám (srov. Všeobecný komentář č. 2 Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením).
Soud rovněž poukázal na to, že oba stěžovatelé byli schopni sami označit hlasovací lístek. Byť první stěžovatel uvedl, že hlasoval uprostřed místnosti obklopen několika lidmi, nevysvětlil, jak to ovlivnilo tajnost hlasování, resp. zda vznesl požadavek či stížnost k volebním úředníkům. Před Soudem své tvrzení učinil až poté, co byla stížnost oznámena vládě. Přiložené fotografie, uveřejněné na Facebooku jeho synovce, a doprovodný text měly přitom poukázat na to, že hlasoval v přístupné volební místnosti. Druhý stěžovatel sice uvedl, že kvůli sklonu rampy u vchodu do volební místnosti musel využít pomoc kolemjdoucího, ale stran samotného hlasování neposkytl Soudu žádné bližší informace. Před vnitrostátním orgány však uvedl, že byl schopen označit a odevzdat hlasovací lístek.
Soud konstatoval, že může být obtížné dopředu zajistit úplnou přístupnost hlasovacího procesu osobám s různým zdravotním postižením, pokud hlasování probíhá v budovách, které jinak slouží jiným účelům. To platí tím spíše, pokud má stát za cíl zajistit velký počet volebních místností. Byť zlepšení přístupu si může žádat čas (viz Všeobecný komentář č. 6 Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením), je nezbytné, aby volební orgány v mezičase jednaly s potřebnou pečlivostí, aby zajistily osobám se zdravotním postižením svobodné a tajné hlasování. U stěžovatelů přitom Státní volební komise reagovala na jejich žádosti rychle a konstruktivně; u místnosti prvního stěžovatele byla zajištěna rampa, u druhého byla domluvena návštěva předem k ověření přístupu do budovy i místnosti. Přes určité obtíže se nezdá, že by tyto vedly k závažným dopadům a překročily práh diskriminace (Napotnik proti Rumunsku, č. 33139/13, rozsudek ze dne 20. října 2020, § 73), resp. naznačovaly lhostejnost státu k potřebám stěžovatelů (srov. Çam proti Turecku, č. 51500/08, rozsudek ze dne 23. února 2016, § 68). K porušení článku 1 Protokolu č. 12 tedy nedošlo.
C. K tvrzenému porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1 k Úmluvě
První stěžovatel též namítal, že mu v rozporu s právem na svobodné volby nebylo umožněno hlasovat ve volbách prostřednictvím hlasovacího zařízení, když kvůli zhoršenému zdravotnímu stavu již nemohl sám vyplnit hlasovací lístek.
Soud se nejprve zaměřil na posouzení, zda vzhledem k jiným způsobům hlasování, které měl stěžovatel k dispozici po zrušení hlasovacích zařízení v roce 2017, dostál stát svému pozitivnímu závazku na poli článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1. Shledal, že dle volebního zákona mohl stěžovatel volit osobně ve volební místnosti, korespondenčně, případně doma. Kvůli zhoršenému zdravotnímu stavu sice nemohl sám vyplnit a odevzdat hlasovací lístek, tj. byl odkázán na pomoc další osoby, ale dle zákona si mohl tuto osobu sám vybrat. Stěžovatel přitom netvrdil, že nemohl nikoho požádat o pomoc. Měl rodinu a při hlasování v referendu mu pomáhalo několik osob. Byť by kvůli svému stavu musel svou preferenci při hlasování sdělit asistující osobě, tato byla vázána mlčenlivostí dle trestního zákona. Tento způsob asistence, je-li respektována svobodná vůle voliče, je i v souladu s mezinárodními standardy, viz např. článek 29 Úmluvy OSN o právech osob se zdravotním postižením a Revidovaná výkladová deklarace ke Kodexu dobré praxe ve volebních záležitostech k účasti osob se zdravotním postižením ve volbách od Benátské komise.
K umožnění hlasování prostřednictvím asistenčních technologií Soud uvedl, že tyto jsou zmiňovány v mezinárodních dokumentech jako jeden z prostředků zajišťujících hlasovací právo osobám s postižením. Hlasovací zařízení tak mohou poskytnout části voličů větší autonomii. Stran posouzení existence závazku státu zajistit takové zařízení stěžovateli Soud posléze zohlednil následující faktory. Předně mezinárodní dokumenty uznávají důležitost začlenění osob se zdravotním postižením do politického života, což si žádá přístupné hlasovací procedury. Využívání asistenčních technologií je však v těchto dokumentech uvedeno jen jako jeden z prostředků podpory při výkonu práv osob s postižením, a nikoliv jako nezbytný požadavek, který je nutné okamžitě zavést. Ani rozhodnutí Výboru OSN pro práva osob se zdravotním postižením ze dne 16. února 2018 ve věci č. 19/2014 podle všeho nevede k jinému závěru. Nadto používání asistenčních technologií vyžaduje značné finanční investice, obzvláště mají-li být k dispozici ve větším měřítku, a jejich provoz představuje i potencionální problémy stran zachování tajnosti hlasování. Z rozhodnutí ústavního soudu plyne, že hlasovací zařízení nejsou v členských státech výrazně rozšířena. V jejich používání tedy zatím nelze hovořit o dosažení shody na evropské úrovni. Jelikož pomoc osobám se zdravotním postižením může mít více podob, rozhodnutí ohledně používání hlasovacích zařízení dle Soudu leží na vnitrostátních orgánech, které jsou v lepším postavení k posouzení místních podmínek. Musí však věnovat zvýšenou pozornost volbám, kterou v této oblasti učiní, vzhledem k dopadu na osoby se zdravotním postižením, když jejich zranitelnost nelze přehlížet (Enver Şahin proti Turecku, č. 23065/12, rozsudek ze dne 30. ledna 2018, § 61).
Soud též poukázal na to, že ústavní soud posuzoval soulad nové právní úpravy s mezinárodními závazky, zohlednil malý počet osob se zdravotním postižením, které zařízení v minulosti využívaly, dále skutečnost, že zařízení nemohou využívat všechny kategorie těchto osob, jakož i vysoké náklady na jejich provoz. Uvedené důvody jsou dle Soudu přesvědčivé, založené na pečlivém posouzení předchozí zkušenosti s používáním zařízení a souladu právní úpravy s mezinárodními standardy (a contrario, Guberina proti Chorvatsku, č. 23682/13, rozsudek ze dne 22. března 2016, § 92). Vzhledem k jiným dostupným způsobům, které měl stěžovatel k výkonu volebního práva, především pokud jde o možnost hlasovat za pomoci jím vybrané osoby, Soud neshledal, že by stát selhal při nastolení spravedlivé rovnováhy mezi ochranou zájmu společnosti a respektem k právům a svobodám stěžovatele zaručeným Úmluvou. K porušení článku 14 Úmluvy ve spojení s článkem 3 Protokolu č. 1 tudíž nedošlo.