© Ministry of Justice of the Czech Republic, . [Translation already published on the official website of the Ministry of Justice of the Czech Republic.] Permission to re-publish this translation has been granted by the Ministry of Justice of the Czech Republic for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Ministerstvo spravedlnosti České republiky, . [Překlad již zveřejněný na oficiální webové stránce Ministerstva spravedlnosti České republiky.] Povolení k opětnému zveřejnění tohoto překladu bylo uděleno Ministerstvem spravedlnosti České republiky pouze pro účely zařazení do databáze Soudu HUDOC.
Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek ze dne 21. dubna 2016 ve věci č. 46577/15 – Ivanova a Cherkezov proti Bulharsku
Senát páté sekce Soudu rozhodl šesti hlasy proti jednomu, že vykonáním rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby domu by s ohledem na neposouzení přiměřenosti tohoto opatření a na individuální okolnosti případu stěžovatelů, pro něž byl dům jejich jediným obydlím, došlo k porušení článku 8 Úmluvy zaručujícího právo na respektování obydlí. Jednomyslně potom rozhodl, že výkonem rozhodnutí o odstranění stavby by naopak nedošlo k porušení článku 1 Protokolu č. 1 zaručujícího právo na respektování majetku.
I.Skutkové okolnosti
Stěžovatelka žila se stěžovatelem od roku 1989 ve společné domácnosti v Burgasu. V roce 1999 se stala většinovým vlastníkem pozemku v Sinemorets, na kterém se nacházela zchátralá chata. V roce 2004 stěžovatel utrpěl infarkt, odešel do invalidního důchodu a oba stěžovatelé byli nuceni se z finančních důvodů přestěhovat z Burgasu do Sinemorets. Zchátralou chatu na pozemku postupně přestavěli na rodinný dům, přičemž v domě do roku 2009, kdy byla přestavba dokončena, také žili. Přestavbu nicméně provedli bez stavebního povolení a bez souhlasu ostatních spoluvlastníků pozemku. V roce 2011 provedl městský úřad na podnět ostatních spoluvlastníků kontrolu stavby a shledal, že je nepovolená. V červnu 2012 o tom uvědomil stavební úřad, který zahájil řízení o odstranění stavby a v roce 2013 nařídil její odstranění. Stěžovatelka neúšpěšně podala správní žalobu. V odvolání následně uvedla, že dům je jejím jediným obydlím a v případě jeho demolice by si nebyla schopna opatřit jiné místo k životu. Nejvyšší správní soud nicméně odvolání zamítl a konstatoval, že dům byl postaven bez povolení a nespadá mezi stavby, na které by se vztahovaly zákonné výjimky. K výkonu nařízení k odstranění stavby ke dni vydání rozsudku Soudu nedošlo.
II.Odůvodnění rozhodnutí Soudu
A.K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy
Stěžovatelé namítali, že nařízení odstranění stavby, ve které žijí, představuje porušení jejich práva na respektování obydlí chráněného článkem 8 Úmluvy.
Soud nejprve uvedl, že ačkoli pouze stěžovatelka měla právní vztah k domu, oba stěžovatelé v něm skutečně několik let žili, a jde tak o jejich obydlí (např. Yordanova a ostatní proti Bulharsku, č. 25446/06, rozsudek ze dne 24. dubna 2012, § 102–103; Winterstein a ostatní proti Francii, č. 27013/07, rozsudek ze dne 17. října 2013, § 141). Příkaz k odstranění domu proto je zásahem do jejich práva na respektování obydlí. Tento zásah byl dle Soudu zákonný ve smyslu čl. 8 odst. 2 Úmluvy, neboť měl právní základ v zákoně o územním plánování. Jeho cílem bylo zajistit účinné uplatnění požadavku, aby žádné stavby nebyly budovány bez náležitého povolení, což lze vnímat také jako znovunastolení právního státu. Daný cíl je bezpochyby legitimním ve smyslu článku 8 Úmluvy.
V otázce nezbytnosti zásahu v demokratické společnosti dle Soudu projednávaná věc vykazuje podobnost s kauzami týkajícími se nuceného vystěhování nájemníků z veřejného (sociálního) bydlení (např. McCann proti Spojenému království, č. 19009/04, rozsudek ze dne 13. května 2008; Ćosić proti Chorvatsku, č. 28261/06, rozsudek ze dne 15. ledna 2009; Kay a ostatní proti Spojenému království, č. 37341/06, rozsudek ze dne 21. září 2010) a s případy nuceného vystěhování osob zabírajících veřejná prostranství (např. Chapman proti Spojenému království, č. 27238/95, rozsudek velkého senátu ze dne 18. ledna 2001; Yordanova a ostatní proti Bulharsku, cit. výše; Winterstein a ostatní proti Francii, cit. výše). Analogii je dle Soudu možné hledat i s případy týkajícími se nuceného vystěhování v důsledku občanskoprávního řízení zahájeného jinou osobou (např. Zehentner proti Rakousku, č. 20082/02, rozsudek ze dne 16. července 2009) nebo úřadem (např. Gladysheva proti Rusku, č. 7097/10, rozsudek ze dne 6. prosince 2011) anebo v důsledku vymáhání daní (např. Rousk proti Švédsku, č. 27183/04, rozsudek ze dne 25. července 2013).
Dle této ustálené judikatury Soudu je při posuzování nezbytnosti zásahu v případech ztráty jediného obydlí vyžadována nejen opora v hmotném právu, ale i procesní záruky umožňující zvážení zájmů chráněných článkem 8 Úmluvy. Ztráta obydlí je totiž nejzávažnějším zásahem do práva na respektování obydlí a osoba, která čelí takovému zásahu, musí mít možnost uplatnit námitky proti tvrzené nepřiměřenosti daného opatření před nezávislým soudem. Jde-li o nepovolenou stavbu, je přitom nutné vzít mj. v úvahu, (i) zda obydlí bylo vybudováno nezákonně, (ii) zda k tomu došlo vědomě či nevědomě, (iii) jaká je povaha a závažnost nezákonného jednání, (iv) jaká je povaha zájmu sledovaného odstraněním stavby, (v) zda osoby, které mají ztratit své obydlí, mají k dispozici jiné přiměřené ubytování, případně (vi) zda existují jiné méně přísné možnosti, jak danou situaci vyřešit. Pokud dotčená osoba námitku nepřiměřenosti vznese, soudy se jí musí pečlivě zabývat (Yordanova a ostatní proti Bulharsku, cit. výše, § 118).
Soud odmítl závěry vnitrostátních soudů, že spravedlivá rovnováha mezi právy těch, kterým hrozí ztráta obydlí, a veřejným zájmem na dodržování stavebních předpisů může být stanovena a zajištěna právní normou neumožňující žádnou výjimku. Takový přístup by sice mohl obstát z pohledu článku 1 Protokolu č. 1, právo na respektování obydlí se však zásadním způsobem dotýká otázek fyzické a duševní integrity jednotlivce, zachování jeho vztahů s ostatními a stálého a bezpečného místa ve společnosti. Zatímco tyto skutečnosti lze zkoumat pouze jednotlivě v každém konkrétním případě, bulharský zákonodárce takový přezkum nezakotvil.
Soud neuznal, že by možnost napadnout rozhodnutí o odstranění nepovolené stavby s poukazem na nepřiměřenost takového zásahu ve smyslu článku 8 Úmluvy mohla vážně narušit systém kontroly staveb v žalovaném státě. Dle jeho přesvědčení by vnitrostátní orgány a soudy toto posouzení v případě vhodně zvolených parametrů nepochybně zvládly, přičemž případy, kdy by odstranění stavby bylo s ohledem na konkrétní okolnosti nepřiměřené, nastávají pouze výjimečně (např. McCann proti Spojenému království, cit. výše, § 54).
V projednávané věci řízení o odstranění stavby nesplnilo požadavky vyplývající z článku 8 Úmluvy, jelikož bylo zaměřeno pouze na otázku, zda stavba domu byla postavena s patřičným povolením a zda se na ni vztahovaly výjimky vyplývající z přechodných ustanovení příslušného zákona. Nejvyšší správní soud pak potvrdil svou judikaturu, že u stavby postavené bez povolení nemají správní úřady žádnou diskreci a musí nařídit odstranění. Námitkou stěžovatelky týkající se ztráty jediného obydlí se vůbec nezabýval.
Soud proto shledal, že stěžovatelé neměli k dispozici řádný přezkum přiměřenosti rozhodnutí o odstranění stavby, v níž žijí. Výkon tohoto rozhodnutí by tak představoval porušení článku 8 Úmluvy.
B.K tvrzenému porušení článku 1 Protokolu č. 1
Stěžovatelka dále namítala, že nařízením odstranění nepovolené stavby bylo zasaženo do jejího práva na pokojné užívání majetku chráněného článkem 1 Protokolu č. 1.
Soud předně shledal, že příslušný dům, jakkoli byl postaven nezákonně, představuje vlastnictví ve smyslu uvedeného ustanovení Úmluvy. Zásah do vlastnictví přitom naplnil požadavky zákonnosti i legitimního cíle.
Ohledně jeho přiměřenosti Soud konstatoval, že v oblasti územního plánování mají smluvní státy široký prostor pro uvážení, jaké prostředky použít pro dosažení vytýčených cílů. Článek 1 Protokolu č. 1 tedy na rozdíl od článku 8 Úmluvy nepředpokládá nutnost individuálního posouzení každého opatření prováděného v rámci územního plánování, a zákonodárce tudíž nelze kritizovat, pokud upřednostnil stanovení širokých a obecných kategorií před režimem zkoumání přiměřenosti územně plánovacího opatření v každém jednotlivém případě (James a ostatní proti Spojenému království, č. 8793/79, rozsudek ze dne 21. února 1986, § 68; Allen a ostatní proti Spojenému království, č. 5591/07, rozhodnutí ze dne 6. října 2009, § 66). Intenzita zájmů chráněných podle zmíněných dvou ustanovení Úmluvy a výsledný prostor pro uvážení, jímž disponují příslušné orgány v rámci každého z nich, se nutně nepřekrývají.
Z pohledu článku 1 Protokolu č. 1 je podle Soudu klíčové, že stěžovatelka dům vědomě postavila bez povolení, tedy ve zjevném rozporu s vnitrostátními stavebními předpisy. Rozhodnutí o odstranění stavby vydané v přiměřené době od jejího postavení sleduje obnovení právního stavu. Nařízení může rovněž odradit jiné osoby od obdobného porušení práva (Saliba proti Maltě, č. 4251/02, rozsudek ze dne 8. listopadu 2005, § 44), což je relevantní zejména v případě žalovaného státu, který se potýká s masivní nepovolenou výstavbou. Vzhledem k širokému prostoru pro uvážení, kterého státy v dané oblasti požívají, nemohou dle Soudu majetkové zájmy stěžovatelky převážit výše zvažované skutečnosti. Výkon rozhodnutí o odstranění stavby by tak dle Soudu nepředstavovalo porušení článku 1 Protokolu č. 1.
III.Oddělené stanovisko
Soudce Vehabović nesouhlasil se závěrem většiny ve vztahu k článku 8 Úmluvy. Podle něj by stát neměl být za všech okolností povinen provádět podrobný přezkum přiměřenosti každého rozhodnutí o odstranění stavby, navíc v případě, kdy podle něj v projednávané věci stěžovatelé neprokázali dlouhotrvající a silné spojení s předmětnou stavbou tak, aby mohla být uznána za jejich obydlí ve smyslu článku 8 Úmluvy, ani dobrou víru při jejím budování.
Full & Egal Universal Law Academy