Anotace rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva
Rozsudek velkého senátu ze dne 9. dubna 2024 ve věci č. 53600/20 – Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a ostatní proti Švýcarsku
Velký senát Soudu poměrem hlasů šestnáct k jednomu shledal porušení práva sdružení seniorek na respektování soukromého a rodinného života podle článku 8 Úmluvy, když vnitrostátní orgány nedostály pozitivnímu závazku přijmout právní a administrativní rámec opatření proti změnám klimatu. Jednomyslně Soud konstatoval porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy kvůli omezení práva sdružení na přístup k soudu z důvodu nevypořádání merita námitek ohledně absence účinného provádění zmírňujících opatření vnitrostátními orgány podle platného práva.
I. Skutkové okolnosti
Stěžovatelé jsou jednak sdružení žen, založené za účelem podpory a provádění účinné ochrany klimatu jménem svých členů, jimiž jsou více než 2 000 žen, z nichž většina je starší 70 let, jednak čtyři ženy, členky sdružení ve věku nad 80 let, které si stěžovaly na zdravotní problémy; ty se zhoršují během vln veder v posledních letech, což výrazně ovlivňuje jejich život, zdraví a životní podmínky. V roce 2016 se stěžovatelé obrátili na švýcarské úřady, před kterými namítali různá pochybení v oblasti ochrany klimatu a domáhali se přijetí nezbytných opatření mimo jiné v návaznosti na přijetí tzv. Pařížské dohody a cíle v ní uvedené, které mají být naplněny do roku 2030. Úřady ale nepovažovaly stěžovatele za oběti porušení práv, když údajně sledovali pouze obecný veřejný zájem a nebyli přímo dotčeni na svých právech, resp. usilovali o snížení emisí skleníkových plynů na celém světě, nikoli v bezprostředním okolí. Stěžovatelé proti tomu neúspěšně brojili před švýcarskými soudy, které se odmítly podstatou věci zabývat.
II. Odůvodnění rozhodnutí Soudu
Stěžovatelé jednak namítali, že stát nepřijal odpovídající právní úpravu a nezavedl potřebná a dostatečná opatření k naplnění svých cílů v boji proti globálnímu oteplování, což negativně ovlivňuje jejich životy, zdraví a životní podmínky. Dále stěžovatelé namítali porušení práva na přístup k soudu, když se vnitrostátní soudy řádně nevypořádaly s výtkami stran nepřijetí nezbytných opatření úřady.
Třetí senát Soudu se vzdal jurisdikce ve prospěch velkého senátu, který námitky stěžovatelů posoudil na poli čl. 6 odst. 1 a článku 8 Úmluvy.
A. Předběžné úvahy Soudu ke kontextu klimatické změny
Soud podotkl, že existují spolehlivé indicie o tom, že antropogenní změna klimatu existuje a že je vážnou hrozbu pro výkon práv zaručených Úmluvou. Zároveň státy mohou přijmout opatření k jejímu účinnému řešení. Dále Soud nemohl ignorovat, že byť se závazky podle Úmluvy vztahují na osoby spadající pod jurisdikci státu, budoucí generace ponesou stále větší břemeno důsledků současných selhání. Nicméně podmínky a opatření nezbytné pro zmírnění a adaptaci se mohou napříč státy lišit kvůli struktuře jejich hospodářství, zeměpisným a demografickým podmínkám atd. Střetávají se zde různé zájmy, jejichž zvažování tvoří součást demokratických rozhodovacích procesů doplněných přezkumem soudů. Soud proto nemůže bez dalšího přenést na tuto oblast svou dosavadní judikaturu k životnímu prostředí bez zohlednění kontextu změny klimatu, resp. přizpůsobení obecných zásad.
Stran důkazního břemene Soud poukázal na množství vědeckých poznatků. Přihlédl i k mezinárodním standardům a zprávám mezinárodních orgánů; zvláštní význam přikládal zprávám Mezivládního panelu pro změnu klimatu („IPCC“). Připomněl, že význam mají i zjištění vnitrostátních soudů a jiných orgánů ke skutkovým okolnostem. Soud však jimi není bezpodmínečně vázán a může se od nich odchýlit, je-li to nutné kvůli okolnostem případu.
Soud dále zdůraznil vliv klimatické změny na výkon práv vyplývajících z Úmluvy: zhoršování životního prostředí má a může mít vážné a potenciálně nevratné nepříznivé účinky na práva osob. To se již odráží ve vědeckých poznatcích, mezinárodních instrumentech, vnitrostátních právních předpisech i ve vnitrostátní i mezinárodní judikatuře. Rovněž státy zaujaly v rámci svých mezinárodních závazků postoj k řešení daného jevu. Soud podtrhl, že Úmluva je živým nástrojem, který musí být vykládán ve světle současných podmínek a v souladu s vývojem mezinárodního práva tak, aby odrážel stále vyšší standard, který je v oblasti ochrany lidských práv vyžadován.
Dalším specifickým rysem změny klimatu je význam příčinné souvislosti. Je tomu tak proto, že nepříznivé účinky a rizika pro osobu nebo skupiny osob žijících na určitém místě vyplývají z celkových emisí v globálním měřítku a emise pocházející z jednoho státu tvoří jen část příčin újmy. Příčinná souvislost mezi jednáním nebo opomenutím úřadů v jedné zemi a újmou nebo rizikem vzniku újmy v této zemi je slabší a nepřímá oproti souvislosti v kontextu místních zdrojů znečištění. Nadto, z hlediska lidských práv se podstata povinností státu u změny klimatu týká snížení rizika újmy pro jednotlivce. Neplnění povinností vede ke zhoršení souvisejících rizik, ačkoli vystavení jednotlivců těmto rizikům se bude lišit co do druhu, závažnosti a bezprostřednosti v závislosti na řadě okolností. Soud se proto musel vypořádat se zvláštní povahou změny klimatu, kdy pozitivní závazky státu vyvstávají v závislosti na míře závažnosti rizika nepříznivých důsledků na lidské životy, zdraví a blaho.
Pokud jde o podíl jednoho státu na globálních emisích a schopnosti jednotlivých států přijmout opatření a nést odpovědnost, Soud poznamenal, že byť je změna klimatu globálním jevem, který by mělo řešit mezinárodní společenství, globální klimatický režim zavedený Rámcovou úmluvou OSN o změně klimatu („UNFCCC“) vychází ze zásady společné, ale diferencované odpovědnosti a příslušných možností států. Tato zásada byla potvrzena v Pařížské dohodě a v dalších dokumentech. Tedy každý stát má vlastní díl odpovědnosti za přijetí opatření k řešení změny klimatu; to je dáno vlastními možnostmi státu spíše než konkrétním jednáním (nebo opomenutím) jiného státu. Stát se tak nemůže vyhýbat své odpovědnosti poukazováním na odpovědnost jiných států. Tomu odpovídá i dosavadní judikatura Soudu (např. M. S. S. proti Belgii a Řecku, č. 30696/09, rozsudek ze dne 21. ledna 2011, § 264 a 367) a Návrh článků o odpovědnosti států za mezinárodní protiprávní chování, vypracovaný Komisí OSN pro mezinárodní právo.
Relevantní není ani argument „kapky v moři“, tj. schopnost jednotlivých států ovlivnit globální změnu klimatu. Soud v souvislosti s pozitivními závazky státu ustáleně rozhoduje, že nemusí být s jistotou určeno, že by se věci vyvíjely jinak, kdyby orgány jednaly odlišně. Není nutné prokázat, že „nebýt“ pochybení nebo opomenutí orgánů, ke škodě by nedošlo. Pro vyvození odpovědnosti státu je důležité a dostatečné, že přiměřená opatření, která úřady nepřijaly, mohla mít reálnou šanci změnit výsledek nebo zmírnit újmu. Podle UNFCCC by přitom státy měly přijmout opatření k předvídání, předcházení nebo minimalizaci příčin změny klimatu a zmírnění jejích nepříznivých účinků.
B. K tvrzenému porušení článku 8 Úmluvy
a) K přijatelnosti
1. Obecné zásady
Soud se po rekapitulaci obecných zásad nejprve zabýval tím, zda stěžovatelům vůbec svědčí postavení oběti, potažmo aktivní legitimace (locus standi) v kontextu klimatické změny. Učinil tak zvlášť ve vztahu k jednotlivým stěžovatelkám a sdružení.
i. Postavení fyzických osob
Soud podtrhl, že existují přesvědčivé vědecké důkazy, že změna klimatu přispívá k nárůstu nemocnosti a úmrtnosti, zejména u některých zranitelnějších skupin. Nepřijmou-li státy rozhodná opatření, může se změna stát nezvratnou a závažnou. Zároveň státy uznaly nepříznivé účinky této změny a zavázaly se přijmout nezbytná zmírňující opatření (snižující emise) a adaptační opatření (přizpůsobující se důsledkům). Podle Soudu může existovat vztah příčinné souvislosti mezi jednáním nebo opomenutím státu (způsobujícím nebo neřešícím změnu klimatu) a újmou postihující jednotlivce. Kvůli povaze jevu je však počet dotčených osob neurčitý a řešení vyžaduje a závisí na komplexním souboru transformačních politik zahrnujících legislativní, regulační, ekonomická a administrativní opatření, jakož i veřejné a soukromé investice. Stížnosti se tak mohou týkat jednání nebo opomenutí v souvislosti s opatřeními obecné povahy, jejichž důsledky se neomezují na určité konkrétní jednotlivce nebo skupiny, ale mají širší dopad na obyvatelstvo, a to i do budoucna. Soud proto musí posoudit, jak a do jaké míry mohou být tvrzení o újmě spojené s jednáním a/nebo opomenutím státu v souvislosti se změnou klimatu, která se dotýká práv podle Úmluvy, přezkoumána, aniž by umožnil stížnosti ve veřejném zájmu (actio popularis) a ignoroval svou roli, která je spíše reaktivní než proaktivní.
Soud již dříve uznal, že postavení oběti musí vykládat evolutivním způsobem s ohledem na podmínky v současné společnosti (Gorraiz Lizarraga a ostatní proti Španělsku, č. 62543/00, rozsudek ze dne 27. dubna 2004, § 38). Připomněl také, že jeho judikatura k postavení oběti se opírá o přímý dopad vytýkaného jednání nebo opomenutí na stěžovatele nebo jeho reálné riziko. U změny klimatu ale může být každý tak či onak a do určité míry přímo dotčen nepříznivými účinky nebo vystaven reálnému riziku dotčení. Obětí by tedy mohla být spousta osob. Příliš široký okruh obětí spadajících pod jurisdikci státu, které jsou skutečně nebo potenciálně postiženy, ale může narušit ústavní principy a dělbu moci tím, že příliš otevře přístup k soudní moci jako prostředku k vyvolání změn v politikách změny klimatu. Naopak příliš úzký okruh může vést k tomu, že by byla dotčena práva jednotlivců a skupin jednotlivců vyplývající z Úmluvy, aniž by se mohli obrátit na Soud i přes zjevné nedostatky nebo nefunkčnost opatření nebo demokratických procesů. Nápomocná není ani judikatura Soudu k „potenciálním“ obětem, podle níž se postavení oběti může domáhat „skupina osob“, která má „legitimní osobní zájem“ na tom, aby byla sporná situace ukončena. Každý je totiž různým způsobem a v různé míře dotčen skutečnými a budoucími riziky změny klimatu a může tvrdit, že má oprávněný osobní zájem na odstranění rizika.
Při posuzování postavení oběti v kontextu změny klimatu se proto Soud bude opírat o kritéria, jako jsou zvláštní míra a závažnost rizika nepříznivých důsledků změny klimatu, které se dotýkají jednotlivce s přihlédnutím k naléhavosti potřeby individuální ochrany. K získání postavení oběti z důvodu újmy nebo rizika újmy v důsledku tvrzených selhání státu tak musí stěžovatel prokázat, že byl osobně a přímo dotčen vytýkaným selháním. Soud zde bude brát v úvahu:
a) zda u stěžovatele existovala vysoká intenzita vystavení nepříznivým účinkům změny klimatu; to znamená, že míra a závažnost (riziko) nepříznivých důsledků činnosti nebo nečinnosti úřadů, které se týkají stěžovatelé, musí být podstatné a
b) zda existovala naléhavá potřeba zajistit stěžovateli individuální ochranu kvůli neexistenci nebo nedostatečnosti přiměřených opatření ke snížení újmy.
Práh splnění těchto kritérií přitom bude obzvláště vysoký a kvůli vyloučení stížností ve veřejném zájmu bude záviset na pečlivém posouzení konkrétních okolností případu, jako jsou převládající místní podmínky a individuální zvláštnosti a zranitelnost. Posouzení Soudem bude zahrnovat zejména úvahy stran povahy a rozsahu stížnosti, aktuálnosti/vzdálenosti a/nebo pravděpodobnosti nepříznivých účinků změny klimatu v čase, konkrétního dopadu na život, zdraví nebo blaho stěžovatele, rozsah a trvání škodlivých účinků, rozsah rizika (lokální nebo obecné) a povahy zranitelnosti stěžovatele.
ii. Postavení sdružení
Soud již dříve vyzdvihl možnost prostřednictvím kolektivních entit, jako jsou sdružení, účinně hájit práva dotčených osob (tamtéž). Tím spíše to platí u změny klimatu, která je globálním a komplexním jevem. Roli těchto entit, zejména nevládních organizací, zdůrazňuje mimo jiné i tzv. Aarhuská úmluva. Řada států Rady Evropy již ratifikovala tuto úmluvu a sdružením splňujícím určitá kritéria přiznávají způsobilost k podání žaloby k soudu v zájmu ochrany životního prostředí a/nebo v zájmu soukromých osob, které mohou být dotčeny konkrétními environmentálními riziky nebo průmyslovými provozy.
Platí ale, že Soud musí zaprvé rozlišovat mezi postavením oběti u jednotlivců a postavením zástupců, jednajících jménem osob, jejichž práva podle Úmluvy byla údajně porušena. Sdružení se nemohou dovolávat zdravotních důsledků nebo problémů, s nimiž se mohou potýkat pouze fyzické osoby. To z povahy věci omezuje možnost přiznat sdružením postavení oběti u hmotněprávních otázek. Zadruhé, společnost se vyvíjí stran uznání významu sdružení pro vedení soudních sporů v kontextu změny klimatu jménem dotčených jednotlivců. Ty totiž často zahrnují složité právní a skutkové otázky, vyžadují značné finanční a logistické zdroje a koordinaci. Výsledek sporu pak ovlivní postavení mnoha jednotlivců. Zvláštnost kontextu proto hovoří pro uznání možnosti, aby sdružení měla za určitých podmínek postavení zástupců osob, jejichž práva jsou nebo budou údajně dotčena. Tedy, aby měla způsobilost být účastníkem řízení před Soudem, byť sama nemohou tvrdit, že jsou obětí porušení Úmluvy (Asselbourg a ostatní proti Lucembursku, č. 29121/95, rozhodnutí ze dne 29. června 1999). Také zvláštní rys změny klimatu jako společného zájmu lidstva a nutnost sdílení zátěže mezi generacemi mluví ve prospěch uznání postavení sdružení před Soudem. Státy by proto měly přijmout opatření, aby zajistily práva podle Úmluvy také jednotlivcům v jejich jurisdikci, jejichž užívání práv podle Úmluvy může být v budoucnu vážně a nezvratně ovlivněno, nebudou-li přijata včasná opatření.
Podle Soudu by proto sdružení měla mít možnost obracet na soudy s cílem dosáhnout ochrany práv osob stižených nepříznivými účinky změny klimatu, jakož i osob, kterým toto hrozí, namísto toho, aby se osoby musely spoléhat výhradně na řízení, která iniciuje každý jednotlivec sám za sebe. Nicméně kvůli vyloučení stížností podaných pouze ve veřejném zájmu musí možnost sdružení podávat stížnosti k Soudu podléhat určitým podmínkám. Nelze tudíž projednat stížnost na obecné zhoršení životních podmínek lidí, aniž by Soud mohl zvážit dopad na konkrétní osobu nebo skupinu osob.
Při formulování podmínek Soud zohlednil jednak Aarhuskou úmluvu (Collectif national d’information et d’opposition à l’usine Melox - Collectif Stop Melox et Mox proti Francii, č. 75218/01, rozhodnutí ze dne 28. března 2006), byť si je vědom rozdílu mezi povahou a účelem Aarhuské úmluvy, jejímž cílem je posílit účast veřejnosti v záležitostech životního prostředí, a Úmluvy, jejímž cílem je chránit lidská práva osob. Nepřehlédl ani zvláštnosti soudních sporů u změny klimatu oproti lineárnějším a lokálnějším (tradičním) otázkám životního prostředí, k jejichž řešení je Aarhuská úmluva určena. Současně ale nemůže podporovat stížnosti podané jen ve veřejném zájmu. Aby proto Soud považoval sdružení za oprávněné podat stížnost z důvodu údajného nepřijetí přiměřených opatření na ochranu jednotlivců před nepříznivými účinky změny klimatu na lidské životy a zdraví, musí být:
a) v daném státě založeno v souladu se zákonem, nebo mít způsobilost v něm jednat;
b) schopné prokázat, že v souladu se zákonnými cíli hájí lidská práva svých členů nebo jiných dotčených osob v daném státě;
c) schopné prokázat, že ho lze považovat za dostatečně kvalifikované a reprezentativní pro jednání jménem členů nebo jiných dotčených jednotlivců v daném státě, kteří jsou vystaveni konkrétním hrozbám nebo nepříznivým účinkům změny klimatu.
V této souvislosti Soud přihlédne k účelu, pro který bylo sdružení založeno, jeho neziskovému charakteru, povaze a rozsahu jeho činnosti v dané jurisdikci, členství a reprezentativnosti, k zásadám a transparentnosti jeho správy a k tomu, zda je celkově za konkrétních okolností případu přiznání způsobilosti v zájmu řádného výkonu spravedlnosti. S ohledem na specifický kontext ale nebude způsobilost sdružení jednat jménem členů nebo jiných dotčených osob v dané jurisdikci podléhat požadavku prokázat, že osoby, jejichž jménem věc podalo, by samy splňovaly požadavky postavení oběti. V zájmu řádného výkonu spravedlnosti Soud rovněž zohlední, zda a v jakém rozsahu mohli mít jednotliví členové sdružení nebo jiné dotčené osoby přístup k soudu ve stejném nebo souvisejícím vnitrostátním řízení.
2. Použití těchto zásad na projednávanou věc
Ve vztahu ke stěžovatelskému sdružení Soud uvedl, že podle stanov se jedná o neziskovou organizaci založenou podle švýcarského práva za účelem podpory a provádění účinné ochrany klimatu jménem svých členů. Má více než 2 000 členek žijících ve Švýcarsku, jejichž průměrný věk je 73 let. Téměř 650 členek je starších 75 let. Podle stanov se zavazuje k zapojení do různých činností zaměřených na snižování emisí ve Švýcarsku a na řešení jejich vlivu na globální oteplování. Jedná nejen v zájmu členů, ale i široké veřejnosti a budoucích generací s cílem zajistit účinnou ochranu klimatu. Své cíle naplňuje prostřednictvím různých opatření, včetně právních kroků. Jelikož vnitrostátní orgány nezkoumaly způsobilost sdružení, Soud nedisponoval posouzením jeho právního postavení podle vnitrostátního práva ani povahou a rozsahem činnosti ve státě. Ve vyjádřeních k Soudu sdružení uvedlo, že jednalo s cílem zajistit, aby jeho členové mohli uplatňovat svá práva stran dopadů změny klimatu na ně.
Vzhledem k členské základně a reprezentativnosti sdružení, jakož i k účelu založení, Soud přijal, že sdružení je prostředkem kolektivního hájení práv a zájmů jednotlivců proti hrozbám změny klimatu v daném státě. Nadto jednotliví stěžovatelé neměli ve Švýcarsku přístup k soudu. Přiznání aktivní legitimace sdružení před Soudem je tedy v zájmu řádného výkonu spravedlnosti. Sdružení také bylo založeno v souladu se zákonem, prokázalo, že sleduje účel v souladu se svými zákonnými cíli hájit práva členů a dalších dotčených osob proti hrozbám vyplývajícím ze změny klimatu v daném státě a že je kvalifikované a reprezentativní, aby jednalo jménem osob, které mohou důvodně tvrdit, že jsou vystaveny konkrétním hrozbám nebo nepříznivým dopadům změny klimatu na jejich životy, zdraví, blaho a kvalitu života, jak jsou chráněny Úmluvou.
Podle Soudu proto stížnost sdružení spadá do rámce článku 8 Úmluvy, sdružení má potřebnou aktivní legitimaci a daný článek je použitelný v této věci.
Ve vztahu k postavení obětí jednotlivých stěžovatelek Soud připomněl dvě klíčová kritéria: a) vysoká intenzita vystavení stěžovatele nepříznivým účinkům změny klimatu; b) naléhavá potřeba zajistit individuální ochranu stěžovatele, přičemž práh pro splnění kritérií je obzvláště vysoký. Stížnost stěžovatelek se týká nepříznivých účinků změny klimatu, kterými jako starší ženy trpí v důsledku údajně nedostatečných opatření úřadů. Skutkové okolnosti případu lze považovat za lokalizované a zaměřené na konkrétní okolnosti – konkrétně na minulé, současné a budoucí nepříznivé účinky změny klimatu, zejména vlny veder – panující v místě bydliště ve Švýcarsku. Stěžovatelky poskytly informace a důkazy, které nebyly zpochybněny, jak změna klimatu ovlivňuje starší ženy ve Švýcarsku, zejména kvůli rostoucímu výskytu a intenzitě vln veder. Vyplývá z nich, že několik letních období v posledních letech patřilo k nejteplejším létům zaznamenaným ve Švýcarsku a že vlny jsou spojeny se zvýšenou úmrtností zejména u starších žen. I podle IPCC patří starší lidé k nejzranitelnějším skupinám, pokud jde o škodlivé účinky změny klimatu na fyzické a duševní zdraví. Nepříznivé účinky změn klimatu na starší ženy a potřeba chránit je jsou zdůrazněny i v dalších mezinárodních dokumentech.
Přesto Soud nepřiznal stěžovatelkám postavení oběti. Každý stěžovatel musí totiž prokázat, že je splněn požadavek zvláštní míry a závažnosti nepříznivých důsledků, které se ho dotýkají, včetně individuální zranitelnosti, která může vyvolat naléhavou potřebu zajistit individuální ochranu. Stěžovatelky uvedly různé obtíže a nutnost přijmout různá osobní adaptační opatření. Třebaže vlny veder ovlivnily kvalitu jejich života, z dostupných materiálů nevyplývá, že by byly vystaveny nepříznivým účinkům změny klimatu nebo že by jim hrozilo vystavení v budoucnosti v míře, která by vyvolávala naléhavou potřebu zajistit jejich individuální ochranu, a to i vzhledem k vysokému prahu. Soud neshledal, že by stěžovatelky trpěly kritickým zdravotním stavem, jehož případné zhoršení v souvislosti s vlnami nelze zmírnit adaptačními opatřeními dostupnými ve Švýcarsku nebo prostřednictvím přiměřených osobních adaptačních opatření. Zdůraznil, že postavení oběti stran budoucích rizik Soud připouští pouze výjimečně a stěžovatelky neprokázaly, že takové výjimečné okolnosti v jejich případě existují. Jednotlivé stěžovatelky proto nesplňují kritéria postavení oběti podle článku 34 Úmluvy.
Soud tudíž prohlásil jejich stížnosti za nepřijatelné pro neslučitelnost ratione personae s ustanoveními Úmluvy podle článku 35 odst. 3 Úmluvy.
b) K odůvodněnosti
1. Obecné zásady
Soud jednak odkázal na své obecné zásady při řešení případů z oblasti životního prostředí. Zároveň musel určit obsah pozitivních závazků státu v kontextu změny klimatu. Povaha tohoto jevu se totiž liší oproti izolovaným újmám na životním prostředí, které řešil v minulosti. Nejprve se proto zabýval tím, jaký prostor pro uvážení zde náleží státům, posléze rozsahem pozitivních závazků.
Připomněl, že podle zásady subsidiarity vnitrostátní orgány nesou primární odpovědnost za zajištění práv a svobod obsažených v Úmluvě a při tom mají prostor pro uvážení, který podléhá kontrole ze strany Soudu (Garib proti Nizozemsku, č. 43494/09, rozsudek velkého senátu 6. listopadu 2017, § 137). Dále odkázal na vědecké poznatky o způsobech, jakým změna klimatu ovlivňuje práva vyplývající z Úmluvy, o naléhavosti řešení, závažnosti důsledků, včetně vážného rizika nezvratnosti, a na vědecké, politické a judikaturní uznání souvislosti mezi nepříznivými účinky a výkonem práv. Ochrana klimatu tak musí mít při zvažování konkurenčních hledisek značnou váhu i kvůli globální povaze účinků oproti újmě, ke které dochází na území státu, a nedostatečným výsledkům států v přijímání opatření k řešení rizik. Podle IPCC se přitom rychle uzavírá možnost zajištění životaschopné a udržitelné budoucnosti pro všechny. To podtrhuje závažnost rizik při nedodržení celkového globálního cíle a vedlo Soud k rozlišení rozsahu prostoru pro uvážení: jednak stran závazku státu bojovat proti změně klimatu a jejím nepříznivým účinkům a stanovit potřebné cílů v tomto ohledu, jednak při volbě prostředků určených k dosažení těchto cílů. Proto povaha a závažnost hrozby a všeobecná shoda ohledně toho, jak velký význam má zajištění zastřešujícího cíle účinné ochrany klimatu prostřednictvím celkových cílů snížení emisí v souladu s přijatými závazky smluvních stran k dosažení uhlíkové neutrality, si žádají zúžený prostor pro uvážení. Naopak u volby prostředků, včetně operativních rozhodnutí a politik přijatých za účelem splnění mezinárodně zakotvených cílů a závazků s ohledem na priority a zdroje, je třeba státům přiznat široký prostor pro uvážení.
Pokud jde o obsah pozitivních závazků, Soud připomněl, že ochrana poskytovaná článkem 8 Úmluvy se vztahuje na nepříznivé účinky na lidské zdraví, blahobyt a kvalitu života. Ty vyplývají z různých zdrojů poškození životního prostředí a rizika poškození. Soud již dovodil právo osob na účinnou ochranu před závažnými nepříznivými účinky, které vyplývají ze škodlivých účinků a rizik způsobených změnou klimatu. Povinností státu podle článku 8 Úmluvy je učinit vše pro zajištění takové ochrany. Především musí přijmout a v praxi účinně uplatňovat předpisy a opatření schopná zmírnit stávající a potenciálně nevratné budoucí účinky změny klimatu. Tato povinnost vyplývá z příčinné souvislosti mezi změnou klimatu a požíváním práv zakotvených Úmluvou a z toho, že předmět a účel Úmluvy vyžadují, aby její ustanovení byla vykládána a uplatňována tak, aby zaručovala práva, která jsou praktická a účinná, nikoli teoretická a iluzorní (H. F. a ostatní proti Francii, č. 24384/19 a 44234/20, rozsudek velkého senátu ze dne 14. září 2022, § 208 in fine). Dále Soud poznamenal, že v souladu s mezinárodními závazky (např. UNFCCC a Pařížská dohoda) a s vědeckými poznatky (např. od IPCC) musí státy přijmout nezbytné předpisy a opatření, jejichž cílem je zabránit zvyšování koncentrací skleníkových plynů v zemské atmosféře a růstu průměrné globální teploty nad úroveň, která by mohla mít vážné a nevratné nepříznivé účinky mimo jiné i na právo na soukromý a rodinný život a obydlí ve smyslu článku 8 Úmluvy.
Podle Soudu tak samotné cíle nepostačují jako kritérium pro posouzení souladu s Úmluvou v této oblasti; jednak povinnosti týkající se vytvoření regulačního rámce musí být přizpůsobeny specifickým rysům věci a souvisejícím rizikům, jednak globální cíle, týkající se potřeby omezit růst globální teploty podle Pařížské dohody, jsou podkladem pro formulaci vnitrostátních politik. Jednotlivé státy si pak musí v závislosti na zdrojích a úrovni emisí a dalších relevantních faktorech vymezit přiměřený scénář k dosažení uhlíkové neutrality. Účinné dodržování práv podle článku 8 Úmluvy tedy vyžaduje, aby stát přijal opatření k podstatnému a postupnému snižování svých úrovní emisí s cílem dosáhnout neutrality v zásadě během následujících tří desetiletí. Musí jednat včas, vhodným a důsledným způsobem, aby opatření byla účinná (mutatis mutandis Georgel a Georgeta Stoicescu proti Rumunsku, č. 9718/03, rozsudek ze dne 26. července 2011, § 59). Nadto musí přijmout okamžitá opatření a stanovit přiměřené průběžné cíle snížení emisí směřující k neutralitě, aby to bylo proveditelné a aby se předešlo nepřiměřenému zatížení budoucích generací. Taková opatření je potřeba začlenit do závazného regulačního rámce na vnitrostátní úrovni a následně zajistit jejich provádění. Příslušné cíle a harmonogramy musí tvořit součást regulačního rámce jako základ obecných a odvětvových opatření ke zmírnění dopadů. Z uvedeného pak vyplývají pozitivní povinnosti států v této oblasti.
Při posuzování, zda stát nevykročil z prostoru pro uvážení, bude proto Soud zkoumat, zda vnitrostátní orgány, ať už na úrovni zákonodárné, výkonné nebo soudní, náležitě zohlednily potřebu:
a) přijmout obecná opatření stanovující cílový časový rámec pro dosažení uhlíkové neutrality a celkový zbývající uhlíkový rozpočet pro stejný časový rámec, případně jinou rovnocennou metodu kvantifikace budoucích emisí, v souladu s nadřazeným cílem pro národní a/nebo globální závazky;
b) stanovit průběžné cíle a scénáře snižování emisí (podle odvětví nebo jiných relevantních metodik), které mohou naplnit celkové vnitrostátní cíle snižování emisí v příslušných časových obdobích přijatých v rámci vnitrostátních politik;
c) předložit důkazy, že řádně splnily nebo plní příslušné cíle podle a) a b);
d) aktualizovat cíle snižování emisí s náležitou péčí a na základě nejlepších dostupných důkazů a
e) jednat včas, vhodným a konzistentním způsobem při navrhování a provádění předpisů a opatření.
Soud bude posuzovat splnění daných kritérií v celku; nesplnění jednoho z nich nepovede nutně k tomu, že stát překročil příslušný prostor pro uvážení. Kromě toho musí být zmírňující opatření doplněna o adaptační opatření zaměřená na nejzávažnější nebo bezprostřední důsledky změny klimatu s přihlédnutím k případným zvláštním potřebám ochrany. Tato opatření musí být zavedena a účinně uplatňována v souladu s nejlepšími dostupnými poznatky. Významné budou i procesní záruky dostupné dotčeným osobám. To platí i ve vztahu k obecným politikám zahrnujícím přístup k volbě prostředků pro boj proti změně klimatu prostřednictvím zmírňování a přizpůsobování.
Konkrétně Soud zohlední existenci těchto procesních záruk ve vnitrostátním rozhodovacím procesu:
a) zda informace, které mají úřady k dispozici, důležité pro přijetí a provádění předpisů a opatření pro boj proti změně klimatu, byly zpřístupněny veřejnosti, zejména osobám, které mohou být předpisy a opatřeními dotčeny (k dispozici musí být procesní záruky, které zajistí přístup veřejnost k závěrům příslušných studií, což jí umožní posoudit riziko);
b) zda existují postupy, jejichž prostřednictvím lze při rozhodování zohlednit názory veřejnosti, a zejména těch, kterých se předpisy a opatření dotknou nebo jim hrozí, že budou dotčeni.
2. Použití těchto zásad na projednávanou věc
Podle Soudu již nesplnění povinnosti zavést a v praxi účinně uplatňovat příslušná zmírňující opatření postačuje k závěru, že stát nesplnil pozitivní povinnosti podle článku 8 Úmluvy, aniž by bylo nutné zkoumat přijetí adaptačních opatření. Zdůraznil dále, že kvůli povaze stížnosti sdružení ohledně stávajících a budoucích nepříznivých účinků změny klimatu na práva osob, jejichž jménem jedná, vezme v úvahu situaci ve státě včetně informací, které vyšly najevo od ukončení vnitrostátního řízení. Vzhledem k probíhajícímu vnitrostátnímu legislativnímu procesu se posouzení Soudem v dané věci omezilo na hodnocení právních předpisů ve znění platném ke dni přijetí tohoto rozsudku. Vzal také na vědomí studie upozorňující na nedostatky švýcarských opatření k řešení změny klimatu.
Soud podotkl, že vnitrostátní předpisy z roku 2011 sice stanovily snížení emisí do roku 2020 o 20 % ve srovnání s úrovní z roku 1990, ale i podle tehdy dostupných vědeckých poznatků ohledně omezení globálního oteplování o 2 až 2,4oC nad předindustriální úroveň bylo nutné snížení globálních emisí do roku 2050 nejméně o 50–85 %. Průmyslové země, včetně Švýcarska, tak musely do roku 2020 snížit emise o 25–40 %. Současně by kvůli splnění závazků podle UNFCCC musely emise klesat setrvale, aby na konci století nepřekročily 1 až 1,5 tuny CO2 na obyvatele. Snížení o 20 % tedy nebylo dostatečné. Navíc se ho stejně nepodařilo naplnit. To svědčí o nedostatečném úsilí úřadů. Současně období po roce 2024 zůstalo zcela neregulované, tudíž v rozporu s požadavkem existence obecných opatření. Podle Soudu tak vnitrostátní orgány nesplnily pozitivní povinnost ve smyslu článku 8 Úmluvy, tj. nevytvořily odpovídající regulační rámec, který by stanovil cíle a úkoly. Podle IPCC přitom rozhodnutí a opatření provedená v tomto desetiletí budou mít dopady nyní a po tisíce let.
Dále Soud neopomněl, že Švýcarsko předložilo aktualizovaný závazek k plnění cílů stanovených v Pařížské dohodě a přijalo i klimatický zákon, byť ten zatím nevstoupil v platnost. Zákon sice předpokládá uhlíkovou neutralitu do roku 2050, stanoví i průběžné cíle a orientační hodnoty v různých odvětvích, ale postrádá konkrétní opatření k dosažení těchto cílů a týká se pouze průběžných cílů pro období po roce 2031. Kvůli naléhavosti změny klimatu a absenci uspokojivého regulačního rámce se Soud nespokojil s pouhým závazkem v zákoně přijmout konkrétní opatření „včas“. Nenaplňuje totiž povinnost státu zajistit a v praxi účinně uplatňovat efektivní ochranu osob ve své jurisdikci před nepříznivými účinky změny klimatu na jejich životy a zdraví. Přijetí zákona je tedy pokrokem, ale nestačí to k nápravě nedostatků v platném právu. Zároveň sdružení poskytlo odhad zbývajícího švýcarského uhlíkového rozpočtu mimo jiné i s ohledem na cíle a opatření podle daného zákona. Vyplývá z něj, že Švýcarsko v rámci současné klimatické strategie povolilo více emisí, než by ho opravňoval i přístup kvantifikace „stejných emisí na osobu“. Podle Soudu nelze zavést účinný regulační rámec, aniž by byla prostřednictvím uhlíkového rozpočtu nebo jinak kvantifikována omezení národních emisí. Význam uhlíkových rozpočtů přitom zdůraznil IPCC. I tzv. Evropský zákon o klimatu stanoví orientační rozpočty skleníkových plynů. Byť tedy podle Soudu opatření a metody určující podrobnosti politiky státu v oblasti klimatu spadají do širokého prostoru pro uvážení, při absenci jakéhokoli vnitrostátního opatření snažícího se vyčíslit zbývající uhlíkový rozpočet státu nelze Švýcarsko považovat za zemi, která účinně plní regulační povinnost podle článku 8 Úmluvy.
Soud tak dospěl k závěru, že vnitrostátní právní rámec vykazoval zásadní nedostatky, včetně selhání vnitrostátních orgánů kvantifikovat národní omezení emisí, ať už prostřednictvím uhlíkového rozpočtu, případně jinak. Vnitrostátní orgány nenaplnily ani dřívější cíl snižování emisí. Tím, že nejednaly včas a vhodným a důsledným způsobem stran vypracování, rozvoje a provádění příslušného legislativního a administrativního rámce, překročily podle Soudu prostor pro uvážení a nesplnily pozitivní závazky v kontextu změny klimatu.
Došlo proto k porušení článku 8 Úmluvy.
C. K tvrzenému porušení článku 6 odst. 1 Úmluvy
a) K přijatelnosti
1. Obecné zásady
Soud zrekapituloval obecné zásady stran použití čl. 6 odst. 1 Úmluvy ve vztahu k právu na přístup k soudu s tím, že zde opět zohlední kontext klimatické změny. Zároveň se v rámci posouzení přijatelnosti stížnosti zabýval otázkou postavení oběti, resp. aktivní legitimace stěžovatelů.
Úvodem Soud připomněl, že článek 6 Úmluvy nezaručuje osobám právo na přístup k soudu nadanému pravomocí zrušit či změnit předpisy přijaté parlamentem či k podání žaloby donucující parlament přijmout předpis. Umožňuje-li však vnitrostátní právo osobám přístup k řízení u ústavního či jiného obdobného soudu, který může přezkoumat podání směřující proti právní úpravě, pak lze daný článek použít (Xero Flor w Polsce sp. Z o.o. proti Polsku, č. 4907/18, rozsudek ze dne 7. května 2021, § 190).
Dále podotkl, že mezi jednáním a/nebo opomenutím státu a újmou nebo rizikem újmy postihující osobu sice může být příčinná souvislost. Platí ale, že pro použití čl. 6 odst. 1 Úmluvy v jeho civilní větvi musí existovat „spor“ týkající se „práva“, o kterém lze tvrdit, že je uznáno ve vnitrostátním právu. Nadto musí jít o právo „občanské“ povahy. Jsou-li účast veřejnosti a přístup k informacím v záležitostech životního prostředí právy uznanými ve vnitrostátním právu, mohou proto být občanské povahy ve smyslu článku 6 odst. 1 Úmluvy. Spor musí být opravdový a vážný, což závisí na okolnostech konkrétní věci. Konečně výsledek řízení musí být přímo určující pro dané právo (Athanassoglou a ostatní proti Švýcarsku, č. 27644/95, rozsudek velkého senátu ze dne 6. dubna 2000, § 59). Zde může mít vliv i předmět řízení. Dosud přitom Soud rozhodoval v oblasti životního prostředí zpravidla o řízeních týkajících se povolení k provozu nějakého zařízení nebo podmínek jeho provozu; pokud škodlivý provoz nebo jeho pokračování záviselo na výsledku řízení, mohl být výsledek sporu určující pro práva osob v postavení oběti (tamtéž, § 54–55). U klimatických sporů ale může být předmět řízení širší. Proto se otázka, zda lze předmět považovat za přímo rozhodující, stává v tomto kontextu významnější.
Soud musí všechny požadavky, včetně bezprostřednosti hrozící škody nebo nebezpečí, posuzovat s ohledem na specifickou povahu rizik změn klimatu, včetně možných nevratných důsledků a závažnosti škody. Není-li budoucí újma spekulativní, ale skutečná a vysoce pravděpodobná (nebo prakticky jistá) kvůli nepřijetí opatření, pak to, že není striktně bezprostřední, automaticky neznamená, že výsledek řízení nebude rozhodující pro její zmírnění nebo omezení. Nepřiměřeně by se tím totiž omezil přístup k soudu u nejzávažnějších rizik spojených se změnou klimatu. Tím spíše to platí u žalob občanských sdružení vzhledem k jejich úloze; jsou prostředkem k hájení práv osob dotčených změnou klimatu včetně těch, které jsou v nevýhodném postavení z hlediska zastoupení. Umožňují proto osobám dosáhnout nápravy pochybení a opomenutí ze strany úřadů v oblasti změny klimatu.
2. Použití těchto zásad na projednávanou věc
Soud shledal, že stěžovatelé se jednak domáhali přijetí legislativních a regulačních opatření, což ovšem nespadá do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Současně se ale u úřadů domáhali přijetí opatření nutných k dosažení aktuálního cíle snížení emisí o 20 %, tj. ukončení nečinnosti, jakož i vydání deklaratorního rozhodnutí o nečinnosti vlády. A právě námitky stran účinného provádění zmírňujících opatření podle platného práva mohou dle Soudu spadat do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy při splnění požadavků uvedených výše. V tomto ohledu uvedl, že jde-li o „občanskou“ povahu práva, stěžovatelé se dovolávali práva na život podle švýcarské ústavy, z něhož lze odvodit i právo na ochranu tělesné integrity, přičemž obě práva mají občanskou povahu (Balmer-Schafroth a další proti Švýcarsku, č. 22110/93, rozsudek ze dne 26. srpna 1997, § 33–34). Ostatně ústavní soud nevyhověl žalobě stěžovatelů, protože ji vnímal jako podanou toliko ve veřejném zájmu, resp. kvůli absenci dotčení práv s dostatečnou intenzitou – tedy nikoli kvůli neopodstatněnosti z pohledu vnitrostátního práva. Podle Soudu zde také existoval spor ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy. U sdružení se žaloba opírala o hrozbu nepříznivých důsledků změny klimatu ovlivňujících zdraví a blahobyt jeho členů (Gorraiz Lizarraga a ostatní proti Španělsku, cit. výše, § 46). Zájmy hájené sdružením vedou ke sporu s přímou a dostatečnou souvislostí s právy členů. Nadto u klimatické změny hrají sdružení specifickou úlohu. Existoval zde proto skutečný a vážný spor ohledně respektování konkrétního práva.
Současně podle Soudu u sdružení existoval i skutečný a dostatečně úzký vztah k dané věci a k dotčeným osobám. Sdružení usilovalo o ochranu konkrétních práv členů v souvislosti s nepříznivými účinky změny klimatu. Působilo jako prostředek k hájení práv osob stižených změnou klimatu, které jeho prostřednictvím usilovaly o adekvátní nápravu. Soud také odkázal na zjištění týkající se aktivní legitimace sdružení podat stížnost podle článku 8 Úmluvy a podtrhl jeho význam při hájení případů v oblasti ochrany životního prostředí, jakož i zvláštní kolektivní rozměr žaloby u změny klimatu, jejíž důsledky nejsou omezeny na jednotlivce. Pokud spor odráží tento kolektivní rozměr, je podle Soudu třeba požadavek „přímo určujícího“ výsledku chápat v širším smyslu snahy o dosažení nápravy jednání a opomenutí úřadů, které se dotýkají práv občanské povahy členů sdružení. Článek 6 odst. 1 Úmluvy lze proto použít ve vztahu ke sdružení.
Naopak u jednotlivých stěžovatelek Soud nepovažoval spor, zda stát účinně provedl opatření ke zmírnění dopadů změny klimatu podle stávajícího práva či nikoli, za přímo rozhodující pro jejich konkrétní práva. Jak vysvětlil výše u článku 8 Úmluvy, stěžovatelky neprokázaly, že by účinné provádění zmírňujících opatření podle platného vnitrostátního práva vytvořilo dostatečně bezprostřední a jisté účinky na jejich práva. Jejich spor měl slabou souvislost s právy, kterých se dovolávaly podle vnitrostátního práva, nebo jen vzdálené důsledky (srov. Balmer-Schafroth a ostatní proti Švýcarsku, cit. výše). Výsledek sporu nebyl pro jejich práva přímo rozhodující. Jejich stížnost je tak nepřijatelná pro neslučitelnost ratione materiae s ustanoveními Úmluvy a Soud ji odmítl podle čl. 35 odst. 3 a 4 Úmluvy.
b) K odůvodněnosti
1. Obecné zásady
Soud zdůraznil, že u práva na přístup k soudu musí především posoudit, zda v konkrétní věci došlo k nepřiměřenému omezení daného práva (Association Burestop 55 a ostatní proti Francii, č. 56176/18, rozsudek ze dne 1. července 2021, § 71–72). Platí, že aby právo na přístup k soudu zůstalo praktické a účinné, musí být možné nejen zahájit řízení, ale i dosáhnout rozhodnutí sporu (Lupeni Greek Catholic Parish a ostatní proti Řecku, č. 76943/11, rozsudek velkého senátu ze dne 9. dubna 2024, § 86).
2. Použití těchto zásad na projednávanou věci
V dané věci vnitrostátní orgány nevyhověly sdružení, aniž by posoudily důvodnost jeho námitek. Soud se proto zabýval tím, zda způsob či míra omezení nenarušily samotnou podstatu práva na přístup k soudu. V tomto směru, jde-li o legitimní cíl sledovaný vnitrostátními orgány, tj. odlišit individuální ochranu od demokratických procesů a obecného napadání předpisů a zabránit žalobám ve veřejném zájmu, Soud již dříve uznal, že zachování dělby moci mezi zákonodárcem a soudy je legitimním cílem (A. proti Spojenému království, č. 35373/97, rozsudek ze dne 17. prosince 2002, § 77). Navíc čl. 6 odst. 1 Úmluvy nevyžaduje zajištění přístupu k soudu umožňující brojit přímo proti předpisům nebo podat žalobu ve veřejném zájmu (Berger-Krall a ostatní proti Slovinsku, č. 14717/04, rozsudek ze dne 12. června 2014, § 322). Zbývá tedy určit, zda omezení bylo přiměřené, resp. zda existoval rozumný vztah proporcionality mezi použitými prostředky a sledovaným legitimním cílem.
Podle Soudu nelze automaticky považovat žalobu sdružení za actio popularis, resp. týkající se politické otázky, kterou se soudy nemají zabývat, v rozsahu, ve kterém se sdružení snažilo chránit právo na život a fyzickou integritu kvůli nedostatečným a neadekvátním opatřením orgánů ke zmírnění změny klimatu vyžadovaným již podle platného práva. Nepřisvědčil vnitrostátní soudům ani v tom, že je stále čas k zabránění dosažení kritické hranice oteplování. Jejich závěry se totiž nevypořádaly s poznatky vědy a s obecným uznáním naléhavosti stávajících a nevyhnutelných budoucích dopadů změn klimatu na lidská práva. Vědecké poznatky, včetně vážného rizika nevyhnutelnosti a nezvratnosti dopadů, naopak naznačují naléhavou potřebu zajistit ochranu práv, pokud jde o opatření úřadů k řešení změny klimatu. Soud si také povšiml, že se vnitrostátní soudy nezabývaly ani otázkou aktivní legitimace sdružení, což byla otázka, která si zasloužila samostatné posouzení bez ohledu na postoj k žalobě jednotlivých stěžovatelek.
Ve výsledku se tak vnitrostátní soudy meritem žaloby sdružení vážně či vůbec nezabývaly, aniž by uvedly přesvědčivé důvody. Obdobně postupovaly dříve i úřady. Byť posouzení úřadů samo o sobě nenaplňuje požadavky na přístup k soudu ve smyslu článku 6 Úmluvy, i ony se opíraly o nevhodné a nedostatečné úvahy. To za situace, kdy jednotlivé stěžovatelky/členky sdružení postrádaly přístup k soudu a nebyla zde ani jiná cesta podle vnitrostátního práva, kterou by se mohly obrátit na soud. Ve výsledku tak neexistovaly ani žádné další relevantní záruky, které by bylo možné zohlednit při posuzování přiměřenosti omezení práva sdružení na přístup k soudu.
Soud tedy shledal, že v rozsahu, v jakém požadavky sdružení spadaly do působnosti čl. 6 odst. 1 Úmluvy, došlo k omezení práva na přístup k soudu způsobem a v rozsahu narušujícím samotnou podstatu práva. Vnitrostátní soudy přitom hrají klíčovou roli ve sporech týkajících se změny klimatu. Nadto, vzhledem k zásadám sdílené odpovědnosti a subsidiarity, bylo především na vnitrostátních orgánech, včetně soudů, aby zajistily dodržování závazků vyplývajících z Úmluvy. To se v dané věci nestalo.
Došlo proto k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy.
III. Oddělené stanovisko
Soudce Eicke uplatnil k rozsudku částečně souhlasné a částečně nesouhlasné stanovisko, podle kterého se měl Soud zaměřit pouze na porušení článku 6 Úmluvy, případně procesní porušení článku 8 Úmluvy ve vztahu k právu na přístup k soudu a k informacím nezbytným k umožnění účinné účasti veřejnosti na procesu vytváření politik a předpisů a k zajištění jejich řádného dodržování a prosazování. Upozornil dále na riziko, že práva/povinnosti v rozsudku Soudu odvedou pozornost od probíhajícího legislativního a vyjednávacího úsilí, které je nyní vyvíjeno s cílem řešit potřebu přijetí naléhavých opatření kvůli změně klimatu. Měl také za to, že rozsudek překročil rámec toho, co je pro Soud legitimní a přípustné, což může vést k přesně opačnému účinku, než jaký byl zamýšlen.