GRANDE CAMERA
CAUSA VEREIN KLIMASENIORINNEN SCHWEIZ E ALTRI c. SVIZZERA
(Ricorso n. 53600/20)
SENTENZA
Art. 34 • Vittima • Qualità per agire • Criteri fondamentali distinti per accertare la qualità di vittima di ricorrenti individuali e la legittimazione ad agire (rappresentanza) di associazioni nel contesto dei cambiamenti climatici • Necessità di una protezione effettiva dei diritti sanciti dalla Convenzione che tenga conto delle specificità di questo fenomeno, senza rimettere in discussione l’esclusione dell’actio popularis nel sistema della Convenzione • Nelle circostanze del caso, criteri della qualità di vittima non soddisfatti dalle ricorrenti individuali • Soglia particolarmente elevata per soddisfare i criteri, non raggiunta (incompatibilità ratione personae) • Associazione ricorrente che ha soddisfatto i criteri pertinenti, e che ha dunque la legittimazione ad agire in nome dei suoi membri • Importanza dell’azione collettiva e della ripartizione intergenerazionale dell’impegno nell’ambito del cambiamento climatico
Art. 8 • Obblighi positivi • Vita privata e familiare • Inosservanza da parte dello Stato convenuto del suo obbligo positivo di mettere in atto misure sufficienti per combattere i cambiamenti climatici • Art. 8 applicabile • Art. 8 che comprende un diritto per le persone a una protezione effettiva, da parte delle autorità statali, contro i gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita, la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita • Necessità di sviluppare un approccio più adeguato e mirato alle varie questioni che i cambiamenti climatici possono sollevare in riferimento alla Convenzione, questioni che non sono affrontate nell’attuale giurisprudenza della Corte in materia di ambiente • Importanza della ripartizione intergenerazionale dell’impegno • Margine di apprezzamento ridotto per quanto riguarda l’impegno dello Stato nella lotta contro i cambiamenti climatici, gli effetti negativi degli stessi e la fissazione di scopi e obiettivi al riguardo • Ampio margine di apprezzamento nella scelta dei mezzi appropriati per raggiungere tali obiettivi • Dovere primario dello Stato contraente di adottare e di applicare in modo efficace e concreto una normativa e delle misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, dei cambiamenti climatici • Elenco dei requisiti che le autorità competenti devono prendere in considerazione • Esistenza necessaria di garanzie procedurali interne • Necessità di integrare le misure di mitigazione con misure di adeguamento volte a mitigare le conseguenze più gravi o immediate dei cambiamenti climatici • Esistenza di gravi carenze nel processo di attuazione, da parte delle autorità svizzere, del quadro normativo nazionale pertinente • Mancata quantificazione, per mezzo di un bilancio del carbonio o in altro modo, dei limiti nazionali applicabili alle emissioni di GES • Incapacità di agire in modo tempestivo, appropriato e coerente ai fini della progettazione, dello sviluppo e dell’attuazione del quadro legislativo e regolamentare pertinente • Limiti dell’ampio margine di apprezzamento superati
Art. 6 § 1 (civile) • Accesso a un tribunale • Applicabilità del profilo civile in relazione all’effettiva attuazione delle misure di mitigazione previste dalla legislazione vigente • Giurisdizioni interne che non hanno esaminato accuratamente, o che non hanno esaminato affatto, l’azione intentata dall’associazione ricorrente • Assenza di spiegazioni convincenti in merito al mancato esame della fondatezza delle doglianze • Mancata presa in considerazione di dati scientifici indiscutibili relativi ai cambiamenti climatici, e mancato esame della qualità per agire dell’associazione ricorrente • Assenza di altri ricorsi e garanzie legali • Diritto di accesso a un tribunale leso nella sua stessa sostanza • Importanza del ruolo chiave degli organi giudiziari nazionali nelle controversie in materia di cambiamenti climatici e dell’accesso alla giustizia in questo settore
Articolo 46 • Esecuzione della sentenza • Misure generali • Stato convenuto tenuto a determinare con precisione le misure da adottare, con l’assistenza del Comitato dei Ministri
Elaborata dalla Cancelleria. Non vincola la Corte.
STRASBURGO
9 aprile 2024
Questa sentenza è definitiva. Può subire modifiche di forma.
INDICE
PROCEDURA
IN FATTO
I. LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE
A. La situazione particolare delle ricorrenti
1. La prima ricorrente
2. La seconda, la terza, la quarta e la quinta ricorrente
a) La seconda ricorrente
b) La terza ricorrente
c) La quarta ricorrente
d) La quinta ricorrente
B. Il procedimento intentato dalle ricorrenti
1. Le domande rivolte dalle ricorrenti alle autorità
2. Il procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo federale
a) Il ricorso proposto dalle ricorrenti
b) La decisione del TAF
3. Il procedimento dinanzi al Tribunale federale
a) Il ricorso proposto dalle ricorrenti
b) La sentenza del TF
II. I FATTI RELATIVI AL CAMBIAMENTO CLIMATICO
A. Elementi presentati dalle ricorrenti
1. Osservazioni generali sul cambiamento climatico
2. La situazione in Svizzera
3. Misure adottate dalle autorità svizzere
B. Elementi presentati dal Governo
1. La prima fase
2. La seconda fase
C. Fatti relativi ai cambiamenti climatici che emergono dagli elementi di cui dispone la Corte
IL QUADRO GIURIDICO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI
I. IL QUADRO GIURIDICO INTERNO
A. La Costituzione
B. La legge federale sulla protezione dell’ambiente
C. La legge sulla CO2
D. La legge sul clima
E. La legge federale sulla procedura amministrativa
F. La giurisprudenza interna pertinente
II. I TESTI INTERNAZIONALI PERTINENTI
A. Le Nazioni Unite
1. Il sistema della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici
a) La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici
b) Il Protocollo di Kyoto
c) L’Accordo di Parigi
d) La COP26 e la COP27
e) La COP28
2. La Convenzione di Aarhus
3. L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite
a) La Risoluzione sul diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile in quanto diritto umano
b) Altri documenti dell’Assemblea Generale
4. Il Segretario Generale delle Nazioni Unite
5. Il Consiglio per i Diritti umani
a) Risoluzioni
b) Procedure speciali
i. Il Relatore speciale sulla promozione e la protezione dei diritti umani nel contesto dei cambiamenti climatici
ii. Il Relatore Speciale sulla questione degli obblighi in materia di diritti umani relativi ai mezzi per beneficiare di un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile
iii. L’Esperto indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale
iv. L’Esperta indipendente incaricato di promuovere il godimento di tutti i diritti umani da parte delle persone anziane
6. Il Comitato per i Diritti umani
7. Il Comitato per l’eliminazione della discriminazione contro le donne
8. Il Comitato per i diritti dell’infanzia
9. Il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali
10. L’Alto Commissariato per i Diritti umani
11. Altri elementi
B. Il Consiglio d’Europa
1. L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa
2. Il Comitato dei Ministri
3. Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa
4. Altri documenti
C. L’Unione europea
1. Il diritto primario
2. Gli atti legislativi
a) Sulle emissioni di GES
b) Sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico e l’accesso alla giustizia in materia ambientale
3. La giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’Unione europea
D. Testi di altri meccanismi regionali di protezione dei diritti umani
1. Il sistema interamericano
a) Strumenti pertinenti
b) La Corte interamericana dei diritti umani
c) La Commissione interamericana dei diritti umani
2. Il sistema africano
II. DIRITTO COMPARATO
A. Elementi di diritto comparato relativi alla Convenzione di Aarhus
B. Elementi di giurisprudenza nazionale in materia di cambiamenti climatici
1. Francia
a) Il caso Commune de Grande-Synthe
b) I ricorsi per abuso di potere volti a far rispettare i valori limite di concentrazione di polveri sottili e di biossido di azoto
c) I ricorsi di pieno contenzioso per garantire il rispetto dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di GES
d) Esempi di ingiunzioni e sanzioni pronunciate nell’ambito di contenziosi in materia di clima
2. Germania
3. Irlanda
4. Paesi Bassi
5. Norvegia
6. Spagna
7. Regno Unito
8. Belgio
IN DIRITTO
I. QUESTIONI PRELIMINARI
A. Sulla seconda ricorrente
B. Sull’oggetto del ricorso
1. Tesi delle parti
2. Valutazione della Corte
C. Sulla giurisdizione
1. Tesi delle parti
2. Valutazione della Corte
D. Sul rispetto del termine di sei mesi
II. OSSERVAZIONI INTRODUTTIVE SULLE DOGLIANZE SOLLEVATE NELLA PRESENTE CAUSA
III. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 2 E 8 DELLA CONVENZIONE
A. Tesi delle parti
1. Le ricorrenti
a) Osservazioni preliminari
b) Sulla qualità di vittima
i. L’associazione ricorrente
ii. Le ricorrenti nn. 2-5
c) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
i. Articolo 2 della Convenzione
ii. Articolo 8 della Convenzione
d) Sul merito
2. Il Governo
a) Osservazioni preliminari
b) Sulla qualità di vittima
i. L’associazione ricorrente
ii. Le ricorrenti nn. 2-5
c) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
i. Articolo 2 della Convenzione
ii. Articolo 8 della Convenzione
d) Sul merito
B. I terzi intervenienti
1. I governi intervenienti
a) Il governo austriaco
b) Il governo irlandese
c) Il governo italiano
d) Il governo lettone
e) Il governo norvegese
f) Il governo portoghese
g) Il governo rumeno
h) Il governo slovacco
2. L’Alta Commissaria delle Nazioni Unite per i diritti umani
3. I Relatori Speciali delle Nazioni Unite sulle sostanze tossiche e i diritti umani, e sui diritti dell’uomo e dell’ambiente; l’Esperta indipendente sul godimento di tutti i diritti umani da parte di tutte le persone anziane
4. La Commissione internazionale di giuristi (CIJ) e la sezione svizzera della CIJ (CIJ-CH)
5. La rete europea delle istituzioni nazionali per i diritti umani (ENNHRI)
6. Le osservazioni coordinate della Rete internazionale per i diritti economici, sociali e culturali (ESCR-Net)
7. Il Centro per i diritti umani dell’Università di Gand
8. Le professoresse Evelyne Schmid e Véronique Boillet (Università di Losanna)
9. I professori Sonia I. Seneviratne e Andreas Fischlin (Politecnico federale di Zurigo)
10. Global Justice Clinic, Climate Litigation Accelerator e il professor C. Voigt (Università di Oslo)
11. ClientEarth
12. Our Children’s Trust, Oxfam France e Oxfam International e le sue affiliate (Oxfam)
13. Il gruppo di membri dell’Università di Berna (i professori Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler e Judith Wyttenbach, e i dottori Ana M. Vicedo‑Cabrera e Charlotte Blattner)
14. Il Centro di diritto internazionale dell’ambiente (Center for International Environmental Law) e la dottoressa Margaretha Wewerinke-Singh
15. Il Centro Sabin di ricerca sul diritto del cambiamento climatico (Columbia Law School)
16. Germanwatch, Greenpeace Germania e Scienziati per il futuro
C. Valutazione della Corte
1. Osservazioni preliminari
2. Considerazioni generali sulle controversie relative ai cambiamenti climatici
a) Sulle questioni di causalità
b) Sulle questioni inerenti alla prova
c) Gli effetti dei cambiamenti climatici sul godimento dei diritti protetti dalla Convenzione
d) Sulla questione della causalità e degli obblighi positivi rispetto al cambiamento climatico
e) Sulla questione della parte di responsabilità dello Stato
f) Sulla portata della valutazione della Corte
g) Sui principi pertinenti di interpretazione della Convenzione
3. Sulla ricevibilità
a) Qualità di vittima/legittimazione ad agire (rappresentanza)
i. Principi generali
ii. Qualità di vittima /legittimazione ad agire nel contesto del cambiamento climatico
iii. Applicazione di questi principi nel caso di specie
b) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
i. Principi generali
ii. Applicazione di questi principi nel caso di specie
4. Sul merito
a) Principi generali
b) Gli obblighi positivi degli Stati nel contesto del cambiamento climatico
i. Il margine di discrezionalità degli Stati
ii. Il contenuto degli obblighi positivi che incombono agli Stati
c) Applicazione di questi principi nel caso di specie
i. Osservazioni preliminari
ii. Il rispetto da parte dello Stato convenuto dei suoi obblighi positivi
iii. Conclusione
IV. Sulla dedotta violazione dell’articolo 6 § 1 della convenzione
A. Tesi delle parti
1. Le ricorrenti
2. Il Governo
B. Valutazione della Corte
1. Sulla ricevibilità
a) Qualità di vittima
b) Applicabilità dell’articolo 6 § 1 della Convenzione
i. Principi generali
ii. Applicabilità dell’articolo 6 § 1 nel contesto del cambiamento climatico
iii. Applicazione dei principi e delle considerazioni che precedono nel caso di specie
2. Sul merito
a) Principi generali
b) Applicazione di questi principi nel caso di specie
V. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE
VI. SULL’APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 41 E 46 DELLA CONVENZIONE
A. Articolo 41 della Convenzione
1. Danno
2. Spese
3. Interessi moratori
B. Articolo 46 della Convenzione
1. Tesi delle parti
2. Valutazione della Corte
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE
OPINIONE PARZIALMENTE CONCORDANTE E PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE EICKE
INTRODUZIONE
CONTESTO
IL RUOLO DELLA CORTE E L’INTERPRETAZIONE EVOLUTIVA
SULLA QUALITÀ DI «VITTIMA» / LEGITTIMAZIONE AD AGIRE
ARTICOLO 6 – ACCESSO A UN TRIBUNALE
ARTICOLI 2 E 8 – LA CREAZIONE DI UN NUOVO DIRITTO
CONCLUSIONE
Nella causa Verein KlimaSeniorinnen Schweiz e altri c. Svizzera,
La Corte europea dei diritti dell’uomo (Grande Camera), composta da:
Síofra O’Leary,
Georges Ravarani,
Marko Bošnjak,
Gabriele Kucsko-Stadlmayer,
Pere Pastor Vilanova,
Arnfinn Bårdsen,
Pauliine Koskelo,
Tim Eicke,
Jovan Ilievski,
Darian Pavli,
Raffaele Sabato,
Lorraine Schembri Orland,
Anja Seibert-Fohr,
Peeter Roosma,
Ana Maria Guerra Martins,
Mattias Guyomar,
Andreas Zünd, giudici,
e da Søren Prebensen, cancelliere aggiunto della Grande Camera,
Dopo avere deliberato in camera di consiglio il 30 marzo 2023, il 6 e il 7 dicembre 2023, e il 14 febbraio 2024,
Emette la seguente sentenza, adottata in quest’ultima data:
PROCEDURA1. All’origine della causa vi è un ricorso (n. 53600/20) presentato contro la Confederazione svizzera da un’associazione di diritto svizzero, la Verein KlimaSeniorinnen Schweiz, e da quattro cittadine svizzere, le sigg.re Ruth Schaub, Marie-Eve Volkoff Peschon, Bruna Giovanna Olimpia Molinari e Marie Gabrielle Thérèse Budry («le ricorrenti»), tutte facenti parte dell’associazione, che il 26 novembre 2020 hanno adìto la Corte ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali («la Convenzione»).
2. Le ricorrenti sono state rappresentate dagli avvocati C.C. Bähr e M.M. Looser, del foro di Zurigo, J. Simor KC e M.M. Willers KC, del foro di Londra, e R. Mahaim, del foro di Losanna. Il governo svizzero («il Governo») è stato rappresentato dal suo agente, A. Chablais, dell’Ufficio federale della giustizia.
3. Le ricorrenti lamentavano, in particolare, varie omissioni da parte delle autorità svizzere in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici. Esse invocavano gli articoli 2, 6, 8 e 13 della Convenzione.
4. Il ricorso è stato assegnato alla terza sezione della Corte (articolo 52 § 1 del regolamento della Corte – «il regolamento»). Il 26 aprile 2022 la camera alla quale era stato attribuito il ricorso si è dichiarata incompetente a favore della Grande Camera, e nessuna delle parti si è opposta (articolo 30 della Convenzione e articolo 72 del regolamento).
5. La composizione della Grande Camera è stata stabilita conformemente agli articoli 26 §§ 4 e 5 della Convenzione e 24 del regolamento. Il presidente della Corte ha deciso che, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, la presente causa doveva essere attribuita alla stessa formazione della Grande Camera che ha esaminato le cause Carême c. Francia (ricorso n. 7189/21) e Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e altri 32 (ricorso n. 39371/20) (articoli 24, 42 § 2 e 71 del regolamento), anch’esse attribuite alla Grande Camera a seguito di una dichiarazione di incompetenza da parte, rispettivamente, di una camera della quinta sezione e di una camera della quarta sezione.
6. Sia i ricorrenti che il Governo hanno presentato una memoria sulla ricevibilità e sul merito della causa. Inoltre, dopo essere stati autorizzati dal presidente a intervenire per iscritto nel procedimento (articolo 36, paragrafo 2, della Convenzione, e articolo 44, paragrafo 3, del regolamento), i seguenti terzi intervenienti hanno presentato le loro osservazioni alla Corte: i governi austriaco, irlandese, italiano, lettone, norvegese, portoghese, rumeno e slovacco.
7. Analogamente, dopo essere stati autorizzati dal Presidente, i seguenti organismi hanno presentato alla Corte le loro osservazioni: l’Alto Commissario delle Nazioni Unite per i diritti umani; i Relatori speciali delle Nazioni Unite sulle sostanze tossiche e i diritti umani, e sui diritti dell’uomo e dell’ambiente; l’Esperto indipendente sul godimento di tutti i diritti umani da parte di tutte le persone anziane; la Commissione internazionale dei giuristi (CIJ) e la sezione svizzera della CIJ (CIJ-CH); la Rete europea delle istituzioni nazionali per i diritti umani (ENNHRI); la Rete internazionale per i diritti economici, sociali e culturali (ESCR-Net), che ha presentato delle osservazioni coordinate; il Centro per i diritti umani dell’Università di Gand; le professoresse Evelyne Schmid e Véronique Boillet (Università di Losanna); i professori Sonia I. Seneviratne e Andreas Fischlin (Politecnico federale di Zurigo); la Global Justice Clinic; Climate Litigation Accelerator e il prof. C. Voigt (Università di Oslo); ClientEarth; Our Children’s Trust, Oxfam France e Oxfam International e le sue affiliate (Oxfam); il gruppo di membri dell’Università di Berna (i professori Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler e Judith Wyttenbach, e le dott.sse Ana M. Vicedo‑Cabrera e Charlotte Blattner); il Centro di diritto internazionale dell’ambiente e la dott.ssa Margaretha Wewerinke‑Singh; il Sabin Center for Research on Climate Change Law (Columbia Law School); e Germanwatch, Greenpeace Germania e Scienziati per il futuro.
8. L’11 gennaio 2023 la Grande Camera ha deciso che, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, una volta conclusa la fase scritta del procedimento in queste tre cause, era opportuno suddividere la fase orale in modo tale che si tenesse un’udienza nella presente causa e nella causa Carême c. Francia il 29 marzo 2023, e un’udienza nella causa Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e altri 32 in una fase successiva dinanzi alla stessa formazione della Grande Camera (l’udienza si è tenuta il 27 settembre 2023). Successivamente, Armen Harutyunyan, impossibilitato a partecipare, è stato sostituito da Jovan Ilievski, giudice supplente (articolo 24 § 3 del regolamento).
9. Il 29 marzo 2023 si è tenuta un’udienza pubblica presso il Palazzo dei diritti dell’uomo, a Strasburgo (articolo 59 § 3 del regolamento).
Sono comparsi:
– per il Governo
Sig. A. Chablais, agente,
Sig. F. Perrez,
Sig.ra M. Beeler-Sigron,
Sig.ra L.L. Paroz,
Sig.ra R. Burkard
Sig.ra S. Nguyen-Bloch,
Sig.ra I. Ryse consiglieri;
– per le ricorrenti
Sig.ra J. Simor KC,
Sig. M. M. Willers KC,
Sig.ra C.C. Bähr,
Sig. M. M. Looser,
Sig. R. Mahaim, legali,
Sig. R. Harvey,
Sig.ra L. Fournier, consiglieri,
Sig.ra B. Molinari,
Sig.ra M. Budry, ricorrenti,
Sig.ra A. Mahrer,
Sig.ra R. Wydler-Wälti, co-presidenti dell’associazione ricorrente;
– per il governo irlandese
Sig. B. Lysaght, agente,
Sig.ra C. Donnelly SC,
Sig. D. Fennelly, legali,
Sig. M. Corry,
Sig.ra E. Griffin, consiglieri;
– per l’ENNHRI
Sig.ra J. Sandvig,
Sig.ra K. Sulyok,
Sig.ra H.C. Braenden,
Sig. P.W. Dawson, consiglieri.
La Corte ha sentito le dichiarazioni dei sigg. Chablais e Perrez, della sig.ra Simor KC, del sig. Willers KC, e delle sigg.re Donnelly SC e Sandvig. Essa ha sentito anche le risposte alle sue domande dei sigg. Chablais e Perrez, e della sig.ra Simor KC.
IN FATTO LE CIRCOSTANZE DEL CASO DI SPECIE La situazione particolare delle ricorrenti La prima ricorrente10. La prima ricorrente – Verein KlimaSeniorinnen Schweiz – è un’associazione senza scopo di lucro di diritto svizzero («l’associazione ricorrente»). Il suo statuto indica che è stata creata per promuovere e attuare un’efficace protezione del clima per conto dei suoi membri. I membri dell’associazione sono donne che vivono in Svizzera. La maggior parte di esse ha più di 70 anni. L’associazione ricorrente si impegna in favore della riduzione delle emissioni di gas serra (GHG) in Svizzera e degli effetti di tali emissioni sul riscaldamento globale. Secondo il suo statuto l’associazione si impegna a difendere gli interessi dei suoi membri, ma anche della popolazione in generale e delle generazioni future, attraverso un’efficace protezione del clima. L’associazione ricorrente persegue il suo obiettivo in particolare fornendo informazioni, comprese delle attività educative, e intentando azioni legali nell’interesse dei suoi membri di fronte agli effetti del cambiamento climatico. Essa conta più di 2.000 iscritte, con un’età media di 73 anni; quasi 650 di esse hanno un’età pari o superiore a 75 anni.
11. Ai fini del procedimento dinanzi alla Grande Camera, l’associazione ricorrente ha invitato le sue iscritte a presentare le loro osservazioni sugli effetti che il cambiamento climatico sta avendo su di loro. Esse hanno quindi descritto in che modo le ondate di calore influiscono sulla loro salute e sulle loro abitudini quotidiane.
La seconda, la terza, la quarta e la quinta ricorrente12. La seconda, la terza, la quarta e la quinta ricorrente («le ricorrenti nn. 2-5») sono donne membri dell’associazione ricorrente. La seconda ricorrente, sig.ra Schaub, nata nel 1931, è deceduta nel corso del procedimento dinanzi alla Corte (paragrafo 273 infra). La terza ricorrente, sig.ra Volkoff Peschon, è nata nel 1937 e risiede a Ginevra. La quarta ricorrente, sig.ra Molinari, è nata nel 1941 e vive a Vico Morcote. La quinta ricorrente, sig.ra Budry, è nata nel 1942 e vive a Ginevra.
La seconda ricorrente13. In una dichiarazione scritta, la seconda ricorrente riferiva di avere difficoltà a far fronte alle ondate di calore e di essere svenuta più di una volta a causa dell’esposizione al sole, sul balcone del suo appartamento. La stessa affermava che aveva dovuto adattare il suo stile di vita alle ondate di calore, ad esempio per andare a fare la spesa, e che durante questi periodi doveva rimanere in casa quasi tutto il giorno. Essa spiegava, inoltre, di aver beneficiato dell’assistenza di un’infermiera, che le aveva fornito vestiti speciali che le permettevano di sentire meno caldo, e dichiarava di aver bisogno di essere seguita da un medico, e di aver sofferto di attacchi di gotta estremamente dolorosi, che si intensificavano nella stagione calda. L’interessata riferiva di essere stata anche ricoverata in ospedale una volta, dopo essersi sentita male durante un’ondata di caldo, ma di aver poi adattato le sue abitudini in funzione del caldo, andando a fare la spesa prima e prendendo un po’ d’aria la sera. Aggiungeva che tutte queste restrizioni le avevano causato delle difficoltà in termini di vita sociale.
14. La seconda ricorrente ha altresì prodotto un certificato medico datato 15 novembre 2016, attestante che, a causa delle alte temperature, in una calda giornata di agosto 2015, era svenuta nella sala d’attesa dello studio del suo medico. Il certificato medico precisa, inoltre, che la ricorrente era portatrice di pacemaker.
La terza ricorrente15. In una dichiarazione scritta, la terza ricorrente afferma di avere difficoltà a sopportare le ondate di calore, e di dover quindi organizzare la sua vita in funzione dei bollettini meteorologici. Essa spiega che, quando fa molto caldo, deve stare a casa tutto il giorno con le tapparelle abbassate e il condizionatore acceso. Afferma di essere anche costretta a rinunciare alle attività del tempo libero e a misurare regolarmente la pressione sanguigna, e quindi a prendere i farmaci in base ai risultati, e sostiene che a volte ha dovuto consultare un cardiologo. L’interessata afferma che le piacerebbe stabilirsi da qualche parte in quota, ma che i suoi problemi cardiovascolari le impongono dei limiti. Dice di non essere mai stata ricoverata in ospedale, ma di essersi sentita molto male in varie occasioni. Aggiunge che l’inquinamento le causa difficoltà respiratorie e sudorazione eccessiva. Conclude sottolineando che, da maggio a settembre, è il termometro a condizionare il suo stile di vita, compresi i rapporti con la famiglia e gli amici.
16. La terza ricorrente ha prodotto un certificato medico datato 19 ottobre 2016, attestante che durante le due estati precedenti le ondate di calore le avevano causato forti sofferenze. Il documento specifica che l’ondata di calore influisce sulle sue capacità fisiche a causa di problemi cardiovascolari. Un altro certificato medico, datato 11 febbraio 2019, attesta che lo stato di salute della ricorrente e i farmaci che sta assumendo non sono compatibili con le ondate di calore, e che durante tali episodi deve confinarsi in casa sua e adattare l’assunzione di farmaci.
17. Un certificato medico datato 23 settembre 2021 conferma che la ricorrente soffre di problemi cardiovascolari, specificando che durante le ondate di caldo essa sente una debolezza generale e non riesce a continuare a seguire la terapia abituale. Inoltre, l’interessata è costretta ad adattare le proprie abitudini quotidiane. In data 26 novembre 2022 un altro certificato medico, redatto sulla base di un colloquio telefonico con la ricorrente e di un esame della sua cartella clinica, conferma che la salute fisica e psicologica della ricorrente è compromessa durante i periodi di caldo intenso.
La quarta ricorrente18. In una dichiarazione scritta, la quarta ricorrente afferma che la sua mobilità è limitata durante le ondate di calore, in quanto il caldo eccessivo aggrava l’asma e la broncopneumopatia cronica ostruttiva da cui è affetta.
19. Essa ha prodotto dei certificati medici datati 7 ottobre 2016 e 15 luglio 2020, che attestano il suo stato di salute e le conseguenze negative che hanno i periodi di calore su tale stato. Questi elementi sono confermati da un altro certificato medico, datato 26 novembre 2022, che indica che è altamente probabile una correlazione tra l’aggravamento della patologia della ricorrente e i periodi di caldo intenso causati dai cambiamenti climatici. Da tale documento risulta che, durante le ondate di calore, la ricorrente soffre in quanto deve ridurre le sue attività e si sente isolata.
La quinta ricorrente20. In una dichiarazione scritta, la quinta ricorrente lamenta che le ondate di calore la privano di ogni energia. Spiega che d’estate non ha il coraggio di uscire di casa per andare a nuotare, e allo stesso tempo dice che non può permettersi lunghi soggiorni in un hotel con piscina. Dice di non essere mai stata ricoverata in ospedale e di non aver mai dovuto vedere un medico nel contesto di un’ondata di caldo. Essa afferma che qualche tempo prima si era preoccupata per sua madre, novantenne, fino a quando quest’ultima non si era trasferita in un luogo con un clima migliore.
21. La quinta ricorrente ha prodotto un certificato medico datato 4 ottobre 2016, attestante che soffre di asma.
Il procedimento intentato dalle ricorrenti Le domande rivolte dalle ricorrenti alle autorità22. Il 25 novembre 2016, sulla base dell’articolo 25a della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa («la LPA»), e degli articoli 6 e 13 della Convenzione, le ricorrenti chiesero al Consiglio federale, al Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e delle comunicazioni (DETEC), all’Ufficio federale dell’ambiente (OFEV) e all’Ufficio federale dell’energia (OFEN) di emettere un provvedimento ufficiale in merito ad «atti materiali» (atti di diritto pubblico federale che incidono su diritti o obblighi, ma non derivano da decisioni formali) al fine di colmare le presunte lacune nel settore della protezione del clima. Le loro rivendicazioni legali erano così formulate:
«1. Che, entro il 2020, i convenuti [gli organismi sopra menzionati] adottino tutte le misure necessarie nell’ambito delle loro competenze per ridurre le emissioni di [GES] in modo tale che il contributo della Svizzera sia in linea con l’obiettivo di limitare l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali, oppure, quantomeno, per garantire che non superi l’obiettivo dei 2oC, in modo da porre fine alle omissioni illegali che compromettono tali obiettivi.
Soprattutto:
a. Che [il convenuto 1] consideri gli obblighi derivanti per la Confederazione dall’articolo 74, comma 1, della Costituzione federale, e l’attuazione di tali obblighi in materia di clima nel contesto dell’attuale obiettivo climatico, e in conformità con
– gli articoli 74, comma 2, e 73, della Costituzione, nonché l’obbligo di proteggere l’individuo imposto al governo dall’articolo 10, comma 1, della Costituzione;
– gli articoli 2 e 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU);
ed elabori senza indugio un nuovo piano da attuare immediatamente e fino al 2020, che consenta alla Svizzera di raggiungere l’obiettivo di [un aumento della temperatura contenuto] «ben al di sotto dei 2oC» o almeno, di non superare l’obiettivo dei 2oC, il che richiede entro il 2020 una riduzione delle emissioni nazionali di [GES] di almeno il 25% rispetto ai livelli del 1990;
b. Che [il convenuto 1] informi l’Assemblea federale (il Parlamento) e l’opinione pubblica che, al fine di rispettare l’obbligo di protezione della Svizzera e i principi di precauzione e di sostenibilità, è necessaria una riduzione delle emissioni di [GES] entro il 2020 al fine di conseguire l’obiettivo [di un aumento della temperatura contenuto] «ben al di sotto di 2oC», oppure, quantomeno, non superiore all’obiettivo dei 2oC, il che implica entro il 2020 una riduzione delle emissioni nazionali di [GES] almeno del 25% rispetto ai livelli del 1990;
c. Che, con decisione adottata a livello del Consiglio federale, del dipartimento o dell’ufficio federale, [i convenuti 1, 2 e 3] avviino immediatamente una procedura legislativa preliminare relativa a un obiettivo di riduzione delle emissioni come quello di cui al punto 1 a);
d. Che [il convenuto 1] informi il Parlamento, come indicato nel punto 1 c), [se] l’obiettivo di riduzione delle emissioni proposto è in linea con la Costituzione e la CEDU.
2. Che [i convenuti] adottino tutte le misure di mitigazione necessarie e di loro competenza al fine di raggiungere l’obiettivo di riduzione dei [GES] di cui al punto 1, ossia una riduzione di [tali] emissioni entro il 2020 di almeno il 25% rispetto ai livelli del 1990, in modo da porre fine alle loro omissioni illecite». Soprattutto:
a. che [il convenuto 1] esamini le misure da adottare per conseguire l’obiettivo di cui al punto 1 a);
b. che [il convenuto 1] comunichi le misure appropriate per conseguire l’obiettivo di cui al punto 1 b);
c. che [i convenuti 1, 2 o 3], alla luce del precedente punto 1 c), inseriscano nella procedura legislativa preliminare delle misure volte a raggiungere l’obiettivo.
3. Che [i convenuti] compiano tutti gli atti di loro competenza e necessari per ridurre le emissioni entro il 2030 in modo tale che il contributo della Svizzera sia allineato all’obiettivo [di un aumento della temperatura contenuto] «ben al di sotto di 2oC» o, quantomeno, non superiore all’ obiettivo di 2oC, in modo da porre fine alle omissioni illecite che non sono coerenti con tali obiettivi. Soprattutto:
a. che, nel corso della procedura legislativa preliminare, [i convenuti 1, 2 o 3] mettano in atto tutte le misure che consentano alla Svizzera di fare la sua parte per raggiungere l’obiettivo [di un aumento della temperatura contenuto] «ben al di sotto di 2oC», o almeno di non superare l’obiettivo di 2oC, il che implica entro il 2030 una riduzione delle emissioni nazionali di [GES] almeno del 50% rispetto ai livelli del 1990;
b. che [i convenuti 1, 2 o 3] inseriscano nella procedura legislativa preliminare tutte le misure di mitigazione necessarie per conseguire l’obiettivo di riduzione dei [GES] di cui al punto 3 a).
4. Che [i convenuti] attuino tutte le misure di mitigazione di loro competenza che siano necessarie per raggiungere l’attuale obiettivo di riduzione dei [GES] del 20%, in modo da porre fine alle omissioni illegali. Soprattutto:
a. che [il convenuto 3] acquisisca immediatamente i rapporti dei cantoni che specificano le misure tecniche adottate al fine di ridurre la CO2 emessa dagli edifici;
b. che [il convenuto 3] garantisca che i rapporti dei Cantoni contengano informazioni sulle misure di riduzione delle emissioni di CO2 già adottate o previste, nonché sulla loro efficacia, e che stabiliscano i progressi compiuti nella riduzione delle emissioni di CO2 degli edifici nei territori interessati; e che richieda progressi ove necessario;
c. che [il convenuto 3] garantisca che i cantoni stabiliscano degli standard all’avanguardia per gli edifici nuovi e per gli edifici esistenti;
d. che [i convenuti 1, 2 e 3] adottino le misure necessarie nel caso in cui i Cantoni non abbiano rispettato l’obbligo di cui al punto 4 c); che, se del caso, si impegnino a sviluppare nuovi standard federali all’avanguardia per gli edifici nuovi e per gli edifici esistenti;
e. che [il convenuto 2], dopo aver constatato che l’obiettivo intermedio per il settore delle costruzioni per il 2015 non è stato raggiunto, esamini la necessità che i Cantoni progrediscano e proponga ulteriori misure di mitigazione efficaci al convenuto 1;
f. che [i convenuti 1, 2 e 3] adottino misure per un rapido aumento della tassa sulla CO2 applicata ai combustibili termici;
g. che [il convenuto 4] imponga agli importatori di autovetture turistiche di fornire dati che indichino le effettive emissioni di CO2 di tali veicoli;
h. che [il convenuto 2], in considerazione del fatto che è improbabile che l’obiettivo intermedio per il settore dei trasporti per il 2015 sia raggiunto, prepari immediatamente ulteriori misure di mitigazione efficaci e le proponga al convenuto 1; in particolare, che [il convenuto 1] adotti misure per promuovere l’elettromobilità, o dimostri che l’obiettivo settoriale intermedio di cui all’articolo 3, comma 2, dell’ordinanza sulla CO2 può essere raggiunto senza tali misure di promozione; e che [i convenuti 1, 2 e 3] adottino misure per aumentare il tasso di compensazione delle emissioni di CO2 applicabile ai carburanti;
i. che [il convenuto 1] proceda a una valutazione completa dell’efficacia delle misure adottate ai sensi della legge sulla CO2 e determini se siano necessarie misure aggiuntive, riferisca i risultati di tale valutazione al Parlamento e adotti immediatamente delle disposizioni per l’attuazione delle misure necessarie per il periodo che terminerà nel 2020.
5. In subordine alle conclusioni di cui ai punti 1, 2, 3 e 4, [le ricorrenti chiedono] che le omissioni in questione siano dichiarate illegali.
[Sul piano procedurale,] le ricorrenti chiedono, inoltre, che si statuisca tempestivamente sulle domande 1-5.»
23. Nella memoria che hanno presentato al DETEC, le ricorrenti sottolineavano, in particolare, che il loro ricorso mirava a costringere le autorità, ai fini della protezione della loro vita e della loro salute, ad adottare tutte le misure necessarie, richieste dalla Costituzione e dalla Convenzione, per prevenire il riscaldamento globale.
24. Per quanto riguarda la loro situazione personale, le ricorrenti ricordavano la natura e la missione dell’associazione ricorrente e, per quanto riguarda le ricorrenti individuali, affermavano che queste ultime appartenevano a una categoria molto vulnerabile colpita dai cambiamenti climatici. Esse sostenevano che, secondo i dati disponibili, le donne anziane risentono maggiormente, rispetto al resto della popolazione, degli effetti delle ondate di calore sulla vita e sulla salute, e che il loro caso illustrava questo stato di cose perché, affermavano, soffrivano tutte di vari problemi di salute causati dalle ondate di calore, e questi effetti negativi sarebbero peggiorati nel tempo, tenuto conto dell’aumento previsto della frequenza e della durata delle ondate di calore.
25. Inoltre, le ricorrenti spiegavano che, a loro avviso, gli obiettivi del momento per quanto riguarda la riduzione delle emissioni nazionali erano insufficienti, incostituzionali e incompatibili con la Convenzione e con il diritto internazionale. Esse ritenevano anche che le misure di mitigazione adottate dalle autorità fossero insufficienti. A loro avviso, non vi era alcuna giustificazione per l’inerzia delle autorità di fronte al cambiamento climatico.
26. Le ricorrenti sostenevano che le suddette omissioni violavano il principio di sostenibilità (articolo 73 della Costituzione), il principio di precauzione (articolo 74, comma 2, della Costituzione), il diritto alla vita (articolo 10 della Costituzione), nonché i loro diritti derivanti dalla Convenzione, in particolare «il diritto alla vita, alla salute e all’integrità fisica protetto dagli articoli 2 e 8 [della Convenzione]», tenuto conto dell’obbligo positivo di tutela. In particolare, esse affermavano che lo Stato aveva il dovere di porre in essere il quadro normativo e amministrativo necessario, tenendo conto della situazione particolare in questione e del livello di rischio.
27. Le ricorrenti invocavano altresì gli articoli 6 e 13 della Convenzione. In particolare, sostenevano che la loro azione costituiva una contestazione seria e reale relativa ai loro diritti e obblighi di carattere civile ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, poiché, affermavano, le omissioni in questione costituivano un grave rischio per la loro vita, la loro salute e la loro integrità fisica. Esse ritenevano dunque di avere il diritto a che il loro ricorso fosse esaminato dalle autorità e, in ultima analisi, da un tribunale. Questi, a loro avviso, erano l’intento e lo scopo del rimedio previsto dall’articolo 25a della LPA, che, per sua natura, era esperito nel caso di specie per contestare le omissioni e chiedere protezione ai sensi della Convenzione. Tuttavia, e indipendentemente dall’articolo 25a della LPA, le ricorrenti ritenevano che il loro ricorso dovesse essere esaminato, tenuto conto delle esigenze derivanti dagli articoli 6 e 13 della Convenzione.
28. Il 25 aprile 2017 il DETEC respinse l’azione delle ricorrenti per difetto di legittimazione ad agire, spiegando che un’azione ai sensi dell’articolo 25a della LPA doveva soddisfare le seguenti condizioni: (a) doveva esserci un «atto materiale», (b) la domanda doveva riguardare il diritto pubblico federale, (c) l’autorità interessata doveva essere un’autorità amministrativa federale, (d) l’atto materiale doveva incidere su diritti o obblighi, (e) doveva esservi un «interesse degno di protezione», e f) doveva essere rispettato il principio di sussidiarietà.
29. Pur riconoscendo che le condizioni di cui alle lettere a) - c), in linea di principio, erano soddisfatte, il DETEC ritenne che la condizione di cui alla lettera d) – ossia che l’atto materiale doveva incidere su diritti o obblighi – non lo fosse, cosicché non era necessario esaminare le condizioni di cui alle lettere e) - f).
30. Il DETEC ritenne che l’obiettivo principale della domanda presentata dalle ricorrenti presso le autorità amministrative federali fosse di avviare l’adozione di disposizioni legislative volte a ridurre le emissioni di CO2, e affermò che tale azione non era equiparabile a una richiesta di decisione (individuale-concreta), e nemmeno a una decisione generale (generale-concreta), come previsto dall’articolo 25a della LPA. Secondo il DETEC, l’obiettivo generale della domanda delle interessate era ridurre le emissioni di CO2 in tutto il mondo, e non solo nell’ambiente circostante. Il DETEC ritenne che, nel caso di specie, non fosse pregiudicata alcuna situazione giuridica individuale, in quanto, a suo avviso, l’azione delle ricorrenti non mirava specificamente alla realizzazione di diritti soggettivi, ma piuttosto alla definizione di norme e misure astratte e generali. Il DETEC considerò dunque che l’articolo 25a della LPA non era applicabile, in quanto la procedura legislativa non era disciplinata da tale legge, e che le ricorrenti disponevano di altri mezzi per esercitare i loro diritti politici.
31. Per motivi analoghi, il DETEC respinse le argomentazioni delle ricorrenti fondate sulla Convenzione. Concentrandosi sull’articolo 13 della Convenzione, il DETEC ritenne che le ricorrenti perseguissero un interesse pubblico generale che non poteva fondare il possesso da parte loro dello status di vittima in riferimento alla Convenzione. Esso ha inoltre dichiarato che l’articolo 13 della Convenzione consentiva solo il riesame di un atto concreto dello Stato nei confronti di una persona, il che non corrispondeva alla situazione nel caso delle ricorrenti.
Il procedimento dinanzi al Tribunale amministrativo federale Il ricorso proposto dalle ricorrenti32. Il 26 maggio 2017 le ricorrenti presentarono un ricorso dinanzi al tribunale amministrativo federale («il TAF») avverso la decisione del DETEC. Esse chiesero l’annullamento della decisione impugnata e il suo rinvio al DETEC per riesame.
33. Nel loro ricorso, le ricorrenti ribadivano le argomentazioni che avevano presentato al DETEC per quanto riguarda gli effetti dei cambiamenti climatici (paragrafi 22-27 supra), e affermavano che la loro azione non mirava all’adozione di disposizioni generali e astratte, ma a ottenere misure specifiche nell’ambito di una procedura legislativa preliminare, nonché a un’applicazione adeguata della normativa vigente. Esse ritenevano che tale richiesta rientrasse nell’ambito di applicazione dell’articolo 25a della LPA. Inoltre, affermavano che la DETEC aveva violato il loro diritto di essere sentite, in quanto non aveva trattato il loro ricorso in maniera dettagliata, in particolare le loro argomentazioni basate sulla Convenzione.
La decisione del TAF34. Il 27 novembre 2018 il TAF respinse il ricorso delle ricorrenti.
35. Per quanto riguarda, in primo luogo, la legittimazione delle ricorrenti a proporre ricorso, il TAF ritenne che le ricorrenti nn. 2 - 5 avessero un «interesse meritevole di tutela» ad ottenere l’annullamento o la modifica della decisione contestata del DETEC, e che il ricorso fosse ammissibile da questo punto di vista. Esso ha quindi ritenuto che non fosse necessario stabilire se anche l’associazione ricorrente avesse un siffatto interesse.
36. Il TAF esaminò dunque la doglianza con cui le ricorrenti lamentavano una violazione del loro diritto di essere sentite, e ritenne che, anche se la decisione del DETEC non era sufficientemente motivata, nelle circostanze del caso di specie era chiaro che il ricorso delle interessate era stato respinto in quanto il DETEC riteneva che esso fosse, per definizione, un’actio popularis.
37. Per quanto riguarda le altre argomentazioni delle ricorrenti, il TAF spiegò che l’articolo 25a della LPA doveva essere equiparato alla garanzia di accesso a un tribunale prevista dall’articolo 29a della Costituzione e dall’articolo 6 della Convenzione, quando si trattava di «atti materiali». Inoltre, osservò che né la legge né la giurisprudenza definivano la nozione di «atti materiali». Tuttavia, esso ritenne che, per quanto riguarda l’ambito di applicazione materiale dell’articolo 25a della LPA, l’elemento decisivo fosse l’esistenza di una tutela giuridica individuale. Il TAF precisò, inoltre, che, allo scopo di limitare tale ambito di applicazione come richiesto al fine di escludere l’actio popularis, dovevano essere applicati gli altri criteri di cui all’articolo 25a(l) della LPA, ossia la presenza di un «interesse meritevole di tutela» e l’esistenza di diritti o obblighi interessati. Esso affermò che il concetto di «interesse meritevole di tutela» derivava principalmente dai diritti fondamentali, e richiedeva che esistessero un interesse e un vantaggio pratico a difenderlo. Il TAF aggiunse che l’autore del ricorso doveva essere colpito in modo diverso rispetto alla popolazione generale, e che tale criterio mirava a escludere l’actio popularis. Per quanto riguarda le possibili violazioni di diritti fondamentali, il TAF precisò che era opportuno esaminare l’ambito di applicazione materiale del diritto in questione, al fine di determinare se tale diritto fosse leso o meno. Esso affermò che tale valutazione doveva essere fatta alla luce delle circostanze del caso di specie.
38. Esaminando il caso delle ricorrenti alla luce di tali considerazioni e basandosi sulla giurisprudenza del Tribunale federale in materia di actio popularis, il TAF ritenne che l’azione delle ricorrenti riguardasse le conseguenze dei cambiamenti climatici e il desiderio delle stesse che fosse adottata una decisione sul merito ai sensi dell’articolo 25a della LPA, e che tale azione richiedesse uno stretto collegamento tra le ricorrenti e la questione in esame che – per opposizione all’actio popularis – andasse oltre un possibile collegamento che la popolazione generale poteva invocare. A questo proposito, pur riconoscendo che, nel corso del XXI secolo, i cambiamenti climatici interesseranno tutte le regioni della Svizzera in tutte le stagioni, il TAF considerò che le conseguenze dei cambiamenti climatici sull’uomo, sugli animali e sulle piante sono di carattere generale, anche se non tutti subiranno tali effetti allo stesso modo. Il TAF precisò, in particolare, quanto segue:
«Le conseguenze dannose, dal punto di vista economico e sanitario, variano a seconda delle categorie della popolazione. Per la popolazione delle città e degli agglomerati, ad esempio, le ondate di calore costituiscono un onere sanitario a causa della formazione di isole di calore. Le ondate di calore estive possono anche mettere a rischio neonati e bambini piccoli a causa della loro vulnerabilità alla disidratazione, e alti livelli di ozono dovuti al calore possono portare a problemi respiratori e compromissione della funzione polmonare. Inoltre, la colonizzazione di nuove aree geografiche da parte di vettori di malattie come zecche e zanzare influenzerà gruppi della popolazione che in precedenza non erano esposti a tali rischi. I cambiamenti climatici, in particolare per quanto riguarda le temperature medie e le quantità medie di precipitazioni, hanno un impatto anche sulla silvicoltura, sull’agricoltura, sul turismo invernale e sulla gestione delle risorse idriche, ad esempio. Inoltre, lo scioglimento del permafrost aumenta il rischio di frane, oltre che – soprattutto in inverno – il rischio di inondazioni, colate detritiche e smottamenti.»
39. Tuttavia, il TAF ritenne che la categoria delle donne di età superiore ai settantacinque anni non fosse colpita dagli effetti dei cambiamenti climatici in misura tale da giustificare la proposizione di un ricorso ai sensi dell’articolo 25a della LPA, e osservò quanto segue:
«Sebbene diverse categorie siano colpite in modi diversi – i danni vanno dagli interessi economici agli effetti negativi sulla salute della popolazione generale –, non si può affermare, dal punto di vista dell’amministrazione della giustizia e alla luce della giurisprudenza sopra descritta, che i ricorrenti avessero, rispetto alla popolazione generale, uno stretto legame con la questione in esame, ossia la protezione del clima da parte della Confederazione (...) Pertanto, le ricorrenti non possono sostenere di avere un interesse meritevole di tutela, ragion per cui il giudice di primo grado ha giustamente rifiutato di pronunciarsi sul merito ai sensi dell’articolo 25a della LPA.»
40. Per quanto riguarda il fatto che le ricorrenti hanno invocato l’articolo 6 § 1 e, in subordine, l’articolo 13 della Convenzione, relativamente alla tutela dei loro diritti ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione, il TAF ritenne che l’applicabilità dell’articolo 6 § 1 della Convenzione dipendesse, in particolare, dall’esistenza di una contestazione reale e seria, il cui esito fosse direttamente decisivo per l’azione civile in questione. Per il TAF, ciò significava che l’azione doveva essere formulata in termini formali e in maniera ragionevole, e che l’articolo 6 § 1 doveva essere interpretato in combinato disposto con l’articolo 34 della Convenzione, che stabiliva le condizioni per la presentazione di ricorsi individuali dinanzi alla Corte, ed escludeva la possibilità di un’actio popularis.
41. A questo proposito, il TAF fece le seguenti osservazioni sulle doglianze specifiche delle ricorrenti:
«Né una procedura legislativa preliminare né la comunicazione di informazioni al pubblico [richiesta dalle ricorrenti] possono contribuire direttamente alla riduzione delle emissioni di [GES] in Svizzera, secondo la giurisprudenza sopra riassunta. Piuttosto, tale riduzione dipende dalle decisioni delle autorità legislative e regolamentari, nonché da ogni persona interessata. Le misure richieste non sono quindi idonee a ridurre il rischio di ondate di calore estive. Lo stesso vale per la domanda delle ricorrenti di introdurre misure di riduzione delle emissioni che attualmente non sono previste dalla legge (...)
Alla luce dei fatti, non si può affermare che l’autorità di primo grado sia stata investita di una contestazione reale e seria il cui esito sia risultato direttamente decisivo per ogni eventuale azione civile promossa dalle ricorrenti; la mitigazione di un eventuale pericolo generale non può essere ottenuta direttamente attraverso le azioni richieste. L’autorità di primo grado non era quindi tenuta, ai sensi dell’articolo 6 § 1 [della Convenzione] ad esaminare la causa delle interessate e a emettere una decisione materiale che fosse impugnabile e che offrisse dunque una tutela giurisdizionale. Di conseguenza, non è nemmeno necessario esaminare l’articolo 13 [della Convenzione] (...) [L]a garanzia prevista dall’articolo 13 [della Convenzione] è integralmente assorbita dall’articolo 6 [della Convenzione] nelle controversie civili.»
42. Infine, il TAF riassunse le sue conclusioni come segue:
«In sintesi, le ricorrenti non sono più colpite dalle misure federali di protezione del clima rispetto alla popolazione generale. I loro ricorsi, nella misura in cui si basano sull’articolo 25a della LPA ed esigono delle azioni (supplementari) ai fini della riduzione delle emissioni di [GES], devono quindi essere considerate un’actio popularis inammissibile; l’autorità di primo grado ha giustamente deciso di non pronunciarsi in materia. Non è neppure possibile invocare [la Convenzione] per chiedere l’adozione di una decisione sul merito. Di conseguenza, il ricorso deve essere respinto.»
Il procedimento dinanzi al Tribunale federale Il ricorso proposto dalle ricorrenti43. Il 21 gennaio 2019 le ricorrenti proposero un ricorso dinanzi al Tribunale federale («il TF») avverso la sentenza del TAF. Esse chiesero l’annullamento della sentenza e il rinvio della causa al DETEC per l’esame sul merito o, in subordine, al TAF per riesame. Nel loro ricorso, le ricorrenti invocavano gli articoli 9, 10, 29 e 29a della Costituzione, nonché gli articoli 2, 6, 8, 13 e 34 della Convenzione.
44. Le ricorrenti fecero valere che avevano un «interesse meritevole di tutela» attuale e concreto, in quanto, in assenza di misure correttive, la Svizzera ha continuato a produrre emissioni eccessive di GES che avevano un impatto crescente sulla loro vita e sulla loro salute. Esse sottolinearono che l’associazione ricorrente proponeva tale ricorso in nome proprio, ma anche nell’interesse delle sue aderenti, le quali rappresentavano una categoria vulnerabile di persone la cui salute, e potenzialmente la cui vita, erano particolarmente colpite dalle conseguenze del riscaldamento globale.
45. Inoltre, le ricorrenti affermarono che il TF avrebbe dovuto procedere al necessario accertamento dei fatti del caso in quanto, a loro avviso, il TAF non aveva svolto tale compito, o lo aveva fatto in modo sommario, in particolare per quanto riguardava i potenziali effetti del cambiamento climatico. Esse ritenevano che il TAF non avesse esaminato le questioni relative all’aumento dei decessi e agli effetti negativi di questo cambiamento sulla salute della categoria della popolazione corrispondente alle donne di età compresa tra settantacinque e ottantaquattro anni. Esse citarono i vari problemi di salute di cui soffrivano le ricorrenti nn. 2 - 5, che a loro parere le rendevano ancora più vulnerabili ai cambiamenti climatici.
46. Per quanto riguarda l’oggetto del ricorso dinanzi al TF, le ricorrenti spiegarono che contestavano, in particolare, il modo in cui i giudici di grado inferiore avevano stabilito le condizioni procedurali preliminari per l’esame sul merito della loro causa alla luce dell’articolo 25a della LPA e degli articoli 6 § 1 e 13 della Convenzione, in combinato disposto con gli articoli 10 e 29, comma 2, della Costituzione, e con gli articoli 2 e 8 della Convenzione. Esse lamentavano una violazione del loro diritto di essere sentite, ossia del diritto a un esame adeguato del loro caso da parte del DETEC e del TAF. Per quanto riguarda la loro legittimazione ad adire i giudici, esse invocavano anche l’articolo 9 § 3 della Convenzione di Aarhus[1] (paragrafo 141 infra).
47. Le ricorrenti affermarono, inoltre, che il TAF aveva erroneamente considerato che il loro ricorso costituisse per definizione un’actio popularis. Esse ritenevano che, in quanto categoria particolarmente sensibile al cambiamento climatico, avevano il diritto di chiedere una protezione ai sensi dell’articolo 10 della Costituzione e dell’articolo 2 della Convenzione. Peraltro, sottolineando i rischi che il riscaldamento climatico comportava per la loro salute, la loro integrità fisica e il loro benessere, argomentarono che le emissioni eccessive di GES erano assimilabili a un inquinamento atmosferico nocivo e dovevano essere considerate come attività pericolose in riferimento all’articolo 8 della Convenzione. Alla luce di queste considerazioni, le ricorrenti ritenevano dunque di avere la qualità di vittima ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione.
48. Basandosi, in particolare, sull’articolo 6 della Convenzione, le ricorrenti affermarono che il TAF aveva esaminato la questione sbagliata quando aveva cercato di stabilire se vi fosse un nesso tra i loro ricorsi e le emissioni di GES – questione che, del resto, a loro avviso, il TAF aveva erroneamente valutato –, mentre avrebbe dovuto considerare il nesso tra tali emissioni e l’obbligo dello Stato di proteggere il loro diritto alla vita ai sensi dell’articolo 10 della Costituzione.
49. A questo proposito, le ricorrenti affermarono di non aver beneficiato della protezione giuridica effettiva richiesta dalla Convenzione. A loro avviso, il TAF aveva interpretato erroneamente la nozione di contestazione reale e seria, che era rilevante ai fini della questione dell’applicabilità dell’articolo 6. Esse dichiararono che la loro azione era volta a porre rimedio alle omissioni dello Stato in termini di protezione del clima, e quindi a portare a una riduzione delle emissioni eccessive di GES e delle ondate di calore legate a tali emissioni. In altre parole, dissero, l’esito del procedimento a cui aspiravano era la riduzione delle emissioni di GES e delle ondate di calore. Tuttavia, a loro avviso, il TAF aveva erroneamente ritenuto che dovesse esistere un nesso diretto tra i loro ricorsi e la riduzione delle emissioni di GES. In ogni caso, secondo le ricorrenti, il TAF non aveva esaminato in modo adeguato l’esistenza di un nesso tra alcune delle loro richieste (come l’avvio di una procedura legislativa preliminare o la comunicazione di informazioni al pubblico e al Parlamento) e la riduzione delle emissioni di GES e delle ondate di calore e, per estensione, la protezione del loro diritto alla vita garantito dal diritto interno pertinente, ossia l’articolo 10 della Costituzione.
50. Secondo le ricorrenti, esisteva un nesso sufficiente tra tale diritto di carattere civile protetto dal diritto interno e l’esito del procedimento cui esse aspiravano. Citando anche la sentenza emessa dalla Corte nella causa Bursa Barosu Başkanlığı e altri c. Turchia (n. 25680/05, § 128, 19 giugno 2018), esse affermarono che l’articolo 6 era applicabile anche se la loro azione andava non soltanto a loro beneficio, ma anche a beneficio della popolazione in generale. Inoltre, ritenevano che l’interpretazione dell’articolo 6 in combinato disposto con l’articolo 34 della Convenzione da parte del TAF fosse priva di base giuridica e arbitraria. In sintesi, le ricorrenti si espressero in questi termini:
«La contestazione delle ricorrenti è reale e seria, poiché l’esito del procedimento – la riduzione delle emissioni di [GES] – è direttamente determinante per il loro diritto alla protezione della vita e per l’applicazione della legislazione sulla CO2. Le ricorrenti hanno quindi il diritto di adire un giudice ai sensi dell’articolo 6 [della Convenzione]»
51. Per quanto riguarda l’articolo 13 della Convenzione, le ricorrenti affermarono che il TAF, sebbene avesse ritenuto che l’articolo 6 non fosse applicabile, avrebbe dovuto esaminare la doglianza ai sensi dell’articolo 13 in relazione all’esistenza di effetti negativi dei cambiamenti climatici sul loro diritto alla vita ai sensi dell’articolo 2 e sul loro diritto al rispetto della vita privata e familiare ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione.
La sentenza del TF52. Il 5 maggio 2020 il TF respinse il ricorso delle ricorrenti.
53. Il TF ritenne che le ricorrenti nn. 2 - 5 fossero legittimate a proporre ricorso contro la sentenza del TAF e, invece, non si pronunciò sulla questione se l’associazione ricorrente fosse parimenti legittimata ad esercitare un ricorso, e ritenne più opportuno limitare le sue considerazioni alle ricorrenti nn. 2 - 5.
54. Per quanto riguarda il merito del ricorso, il TF dichiarò anzitutto che le decisioni del DETEC e del TAF erano debitamente motivate, come richiesto dall’articolo 29, comma 2, della Costituzione, e dall’articolo 6 § 1 della Convenzione (ammesso che tale disposizione fosse applicabile).
55. Nella misura in cui le ricorrenti avevano invocato l’articolo 25a della LPA, il Tribunale federale sottolineò che tale disposizione mirava a fornire una protezione giuridica contro «atti materiali», ma non la possibilità di un’actio popularis. Secondo il TF, era necessario esaminare attentamente, nelle circostanze di ciascun caso, se la persona interessata fosse colpita in modo diverso rispetto alla popolazione in generale. In altre parole, dichiarò il TF, era essenziale che fossero violati i diritti propri dell’autore del ricorso. Il TF spiegò, inoltre, che il termine «atti materiali» utilizzato nell’articolo 25a della LPA si riferiva a una nozione ampia di atti (o di omissioni) dello Stato, e precisò che la tutela giuridica garantita da tale disposizione era tuttavia limitata dall’applicazione di altri criteri di ammissibilità, in particolare le condizioni secondo cui l’«atto materiale» doveva ledere dei diritti o degli obblighi, e l’interessato doveva avere un «interesse meritevole di tutela». Il TF chiarì che il primo elemento («essere colpito») presupponeva un’ingerenza (reale o potenziale) di una certa gravità nell’esercizio dei diritti di una persona. In relazione a questo aspetto, l’«interesse degno di protezione» riguardava principalmente i diritti fondamentali, sebbene potessero essere presi in considerazione anche altri tipi di diritti.
56. Applicando queste considerazioni alla causa ad esso sottoposta, il TF constatò anzitutto che le ricorrenti avevano chiesto numerose misure, di varia natura e portata, che consistevano essenzialmente nel chiedere l’avvio di lavori preparatori per l’adozione di leggi e regolamenti. Tuttavia, alla luce di altre considerazioni, il Tribunale federale ritenne che non fosse necessario approfondire la questione, e sottolineò che, secondo il diritto costituzionale svizzero, le proposte volte a influenzare gli ambiti di azione del momento dovevano, in linea di principio, essere attuate attraverso la partecipazione democratica.
57. Il TF considerò, inoltre, che il fatto che il DETEC e le altre autorità non avessero adottato le misure richieste dalle ricorrenti non implicava di per sé una violazione dei diritti invocati da queste ultime. Il TF aggiunse che tale pretesa omissione non bastava di per sé per causare una violazione sufficientemente intensa dei diritti fondamentali delle ricorrenti ai sensi dell’articolo 25a della LPA.
58. A questo proposito, il TF ritenne che il limite di un riscaldamento contenuto «ben al di sotto di 2oC», previsto dall’Accordo di Parigi[2], probabilmente non sarebbe stato superato nel prossimo futuro. Sulla base della relazione speciale del 2018 del Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico (GIEC) sul riscaldamento globale («Global Warming of 1.5oC»), il TF concluse che il riscaldamento globale avrebbe raggiunto 1,5oC intorno al 2040 (probabilmente tra il 2030 e il 2052), se fosse continuato al ritmo attuale (0,2oC per decennio; intervallo probabile compreso tra 0,1oC e 0,3oC per decennio). Ne dedusse che il limite («ben al di sotto di 2oC») sarebbe stato raggiunto in un futuro più lontano. Il TF ritenne che l’Accordo di Parigi e il regime internazionale di protezione del clima fondato sullo stesso, compreso il diritto svizzero in materia, si basassero sul presupposto che il limite di un livello «ben al di sotto di 2oC» non sarebbe stato superato nel prossimo futuro, e che c’era ancora tempo per evitare che il riscaldamento globale superasse questo limite massimo.
59. Sulla base delle considerazioni che precedono, il TF si pronunciò in questi termini:
«Nelle circostanze sopra menzionate, il diritto alla vita delle ricorrenti che deriva dall’articolo 10, comma 1, della Costituzione, e dall’articolo 2 [della Convenzione] non sembra essere minacciato dalle presunte omissioni a tal punto che si possa oggi affermare che i diritti delle interessate sono pregiudicati, ai sensi dell’articolo 25a della LPA, con sufficiente intensità (...) Lo stesso vale per la loro vita privata e familiare e per il loro domicilio ai sensi dell’articolo 8 [della Convenzione], e dell’articolo 13, comma 1, della Costituzione. Le presunte omissioni interne non hanno, in riferimento ai diritti fondamentali, la pertinenza richiesta dall’articolo 25a per quanto riguarda la protezione dei diritti individuali. Pertanto, l’articolo 25a della LPA, che garantisce tale protezione, non si applica (...) Le ricorrenti non sembrano essere vittime nemmeno di una violazione dei suddetti diritti convenzionali, alla luce dell’articolo 34 [della Convenzione] (...). I diritti in causa delle stesse non sono lesi, ed esse non sono vittime ai sensi dell’articolo 34 [della Convenzione], in quanto tali diritti non sono colpiti con sufficiente intensità. Ciò non cambia per il fatto – come affermano le ricorrenti – che in alcuni casi le vittime potenziali possono essere vittime ai sensi dell’articolo 34 [della Convenzione]. Questa disposizione richiede anche che l’ingerenza sia di una certa intensità (...), condizione che non si verifica nel caso di specie.
Da quanto precede risulta che – al pari dei diritti del resto della popolazione – i diritti delle ricorrenti non sono pregiudicati dalle asserite omissioni in modo sufficientemente intenso, ai sensi dell’articolo 25a della LPA. Pertanto, la domanda che esse hanno presentato alle suddette autorità di pronunciarsi su fatti materiali non mira a garantire la loro tutela giuridica individuale. Piuttosto, essa è volta a far esaminare in astratto se le misure di protezione del clima attualmente in vigore a livello federale e pianificate fino al 2030 siano compatibili con gli obblighi di protezione che incombono allo Stato. Indirettamente – attraverso le azioni richieste alle autorità statali – essa mira a provocare il rafforzamento di tali misure. Una siffatta procedura o actio popularis è inammissibile ai sensi dell’articolo 25a della LPA, che garantisce solo la tutela di diritti individuali. L’articolo 9 § 3 dell’Accordo di Aarhus (...), al quale fanno riferimento le ricorrenti, non può modificare tale conclusione (...)»
60. Inoltre, il TF ritenne che, alla luce dell’articolo 25a della LPA, il ricorso delle ricorrenti fosse per sua natura un’actio popularis e mirasse a raggiungere un risultato che sarebbe stato più appropriato perseguire non attraverso un’azione legale, ma con mezzi politici. Pertanto, secondo il TF, il DETEC non aveva agito in violazione dell’articolo 25a della LPA quando aveva respinto le domande delle ricorrenti.
61. Nella misura in cui le ricorrenti avevano invocato l’articolo 6 § 1 della Convenzione, il TF statuì quanto segue:
«[L]a condizione [secondo cui la doglianza di cui trattasi ai sensi del diritto interno deve essere quantomeno «difendibile»] non è soddisfatta nel caso di specie. Ai sensi del diritto interno, le ricorrenti fondano il loro presunto diritto soggettivo di far cessare le omissioni contestate e di ottenere l’esecuzione delle azioni richieste sul diritto alla vita garantito dall’articolo 10, comma 1, della Costituzione. Tuttavia, come indicato in precedenza, le presunte omissioni non incidono su questo diritto fondamentale in modo giuridicamente rilevante. Esse non possono quindi dedurre le pretese sopra indicate da tale diritto. Pertanto, esse non hanno alcun diritto soggettivo di ottenere quanto chiedono in subordine, ossia una decisione che dichiari che le asserite omissioni sono contrarie ai diritti (fondamentali). Il [TAF] ha quindi giustamente confermato la decisione del DETEC di non esaminare questo aspetto della causa. Di conseguenza, non è necessario esaminare ulteriormente i requisiti di cui all’articolo 6 § 1 [della Convenzione] (...).»
62. Infine, per quanto riguarda la denuncia delle ricorrenti ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione, il TF ritenne, alla luce delle precedenti conclusioni, che le interessate non avessero sollevato alcuna doglianza difendibile ai sensi di qualsiasi altra disposizione della Convenzione che potesse comportare l’applicazione dell’articolo 13.
63. In conclusione, il TF sottolineò quanto segue:
«Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti non possono utilizzare il dispositivo di protezione giurisdizionale individuale invocato per tutelarsi contro le asserite omissioni delle suddette autorità in materia di protezione del clima. Pertanto, anche se la loro preoccupazione è abbastanza comprensibile, tenuto conto delle conseguenze, da loro evidenziate, che l’insufficiente attuazione dell’Accordo di Parigi sui cambiamenti climatici potrebbe avere sulle donne anziane, il loro ricorso deve essere respinto.»
I FATTI RELATIVI AL CAMBIAMENTO CLIMATICO Elementi presentati dalle ricorrenti Osservazioni generali sul cambiamento climatico64. Le ricorrenti affermano che i lavori del GIEC hanno dimostrato che gli aumenti delle concentrazioni di GES a partire dal 1750 circa erano inequivocabilmente il risultato delle attività umane, e che l’aumento della temperatura sulla superficie del pianeta causato dall’uomo tra il periodo 1850-1900 e il periodo 2010-2019 era di 1,07oC. Esse indicano che il GIEC ha anche scoperto, con un elevato livello di attendibilità, che esisteva una relazione quasi lineare tra le emissioni antropogeniche cumulative di GES e il riscaldamento globale: il cambiamento climatico causato dall’uomo avrebbe portato a ondate di calore più frequenti e intense[3]. Aggiungono che il GIEC ha sottolineato che le riduzioni che fossero raggiunte nel decennio in corso determinerebbero in gran parte la possibilità di limitare il riscaldamento a 1,5oC oppure a 2oC[4].
65. Le ricorrenti sostengono che l’aumento delle temperature e delle ondate di calore sta portando a un aumento della mortalità, attribuibile ai cambiamenti climatici causati dall’uomo[5]. Secondo loro, infatti, il cambiamento climatico e gli eventi estremi ad esso associati aumenteranno significativamente i problemi di salute e il numero di decessi prematuri a breve, medio e lungo termine[6]. A livello globale, si stima che la mortalità legata al caldo tra le persone di età superiore ai 65 anni sia aumentata di circa il 68% tra il periodo 2000‑2004 e il periodo 2017-2021[7]. Di tutti i rischi climatici, il caldo sarebbe di gran lunga la principale causa di morte in Europa[8].
66. L’aumento delle temperature e delle ondate di calore non solo porterebbe a una maggiore mortalità, ma costituirebbe anche un grave rischio per la salute. Le ondate di calore metterebbero a dura prova il corpo umano e causerebbero disidratazione e deterioramento della funzione cardiaca e polmonare, con conseguente aumento dei ricoveri al pronto soccorso ospedaliero; a questo proposito, gli anziani e i neonati sarebbero particolarmente a rischio. Si ritiene, inoltre, che tali ondate contribuiscano all’ipertermia, all’esaurimento, alla perdita di coscienza, ai crampi da calore e ai colpi di calore, nonché al peggioramento di patologie già presenti, come malattie cardiovascolari, respiratorie e renali, disturbi mentali e stress[9].
67. Gli anziani, le donne e le persone affette da malattie croniche sarebbero a maggior rischio di morbilità e mortalità legate alla temperatura[10]. Nel complesso, il caldo eccessivo causato dai cambiamenti climatici esporrebbe le donne di età superiore ai 75 anni – come le ricorrenti nn. 2 - 5 – a un rischio maggiore, rispetto alla popolazione generale, di morte prematura o di gravi danni alla loro qualità di vita e alla loro vita privata e familiare[11].
68. Le ricorrenti aggiungono che, secondo le proiezioni, qualsiasi aumento del riscaldamento globale avrà un impatto sulla morbilità e sulla mortalità legate al caldo, ma che esiste comunque un consenso scientifico globale sul fatto che un gran numero di morti premature e di danni alla salute possono essere evitati se viene rispettato il limite di 1.5oC[12].
La situazione in Svizzera69. Nel 2020 le emissioni di GES pro capite in Svizzera sarebbero state pari a 5,04 tonnellate di CO2 equivalente. Le emissioni nazionali totali di GES in Svizzera sarebbero state pari a 43,40 milioni di tonnellate di CO2 equivalente[13]. Nello stesso anno, la quota della Svizzera sulle emissioni globali cumulate di CO2 sarebbe dello 0,18%[14].
70. Tuttavia, queste cifre non terrebbero conto delle emissioni attribuibili alla Svizzera ma prodotte al di fuori del suo territorio («le emissioni esterne»), come le emissioni di GES generate dai carburanti riforniti in Svizzera per il trasporto aereo e marittimo internazionale (queste emissioni sarebbero praticamente raddoppiate dal 2004 e, nel 2019, avrebbero rappresentato circa il 13,2% delle emissioni nazionali totali di GES della Svizzera[15]) e le emissioni di GES derivanti dal consumo, generate dall’importazione di beni (la Svizzera sarebbe il principale importatore mondiale di tali emissioni in relazione alle sue emissioni nazionali [16]). A questo proposito, l’impronta per ciascun abitante sarebbe stata di 13 tonnellate di CO2 equivalente[17]. L’OFEV avrebbe considerato questa impronta di GES eccessivamente elevata[18].
71. Le ricorrenti ritengono che sia necessario menzionare anche le emissioni causate dai flussi finanziari (legate, ad esempio, agli investimenti, alle sottoscrizioni, ai prestiti e alle assicurazioni), e sottolineano che uno studio condotto nel 2015 su richiesta dell’OFEV ha dimostrato che gli investimenti effettuati dai maggiori fondi d’investimento autorizzati in Svizzera tendevano a contribuire a un riscaldamento globale dell’ordine di 4-6oC[19]. L’OFEV avrebbe dunque ritenuto che potessero essere compiuti ulteriori sforzi in questo settore[20].
72. In Svizzera, la temperatura media annua sarebbe aumentata di circa 2,1oC rispetto al 1864, anno delle prime rilevazioni[21]. Le estati del 2003, 2015, 2018, 2019 e 2022 sarebbero le cinque estati più calde mai registrate nel paese; quelle del 2003 e del 2022 sarebbero la prima e la seconda più calde registrate da quando sono iniziate le rilevazioni[22].
73. In Svizzera, ci sarebbero più decessi durante le estati calde che nella media[23]. Ci sarebbero stati quasi 1.000 decessi aggiuntivi legati al caldo nel giugno e agosto 2003; circa 800 nei mesi di giugno, luglio e agosto 2015; 185 nell’agosto 2018; e 521 nei mesi di giugno, luglio e agosto 2019. Tra giugno e agosto 2022, tra le persone di età superiore a 65 anni, si sarebbero verificati 1.700 decessi in più rispetto a quanto ci si aspettava secondo le previsioni statistiche (l’analisi delle cause non sarebbe del tutto completata)[24].
74. Durante l’ondata di caldo del 2003, l’80% dei decessi aggiuntivi registrati avrebbe riguardato persone di età superiore ai 75 anni. Si ritiene che il maggiore aumento del rischio di decesso durante l’ondata di caldo dell’estate 2015 sia stato nella fascia di età compresa tra i 75 e gli 84 anni. Nell’agosto 2018, quasi il 90% dei decessi legati al caldo avrebbe riguardato donne anziane, quasi tutte di età superiore ai 75 anni. Durante l’ondata di caldo del 2019, gli anziani sarebbero stati i più esposti al rischio di decesso, e le persone di età pari o superiore a 85 anni sarebbero state le più colpite (448 su 521). Analogamente, le ondate di calore del 2022 avrebbero colpito principalmente le persone di età superiore a 65 anni[25].
Misure adottate dalle autorità svizzere75. Le ricorrenti affermano che la Svizzera non ha recepito nel diritto interno il suo contributo determinato a livello nazionale (CDN), adottato nell’ambito del diritto internazionale, e sostengono al riguardo quanto segue:
– L’attuale legge (del 2011) sulla CO2 contiene solo un obiettivo vincolante di riduzione delle emissioni per il 2020 e il 2024.
– Una nuova legge (del 2020) sulla CO2[26], che fissava un obiettivo vincolante per il 2030, è stata respinta all’esito di un referendum tenutosi il 13 giugno 2021.
– Il 16 settembre 2022 il governo ha presentato al Parlamento un progetto di modifica della legge sulla CO2 del 2011[27] che doveva applicarsi al periodo 2025-2030[28]. Tuttavia, il Parlamento ha approvato un altro disegno di legge[29].
– Inoltre, la Svizzera non ha mai effettuato un’analisi del suo bilancio di carbonio.
76. Secondo le ricorrenti, gli obiettivi e le misure di riduzione della Svizzera in materia di clima possono essere sintetizzati come segue:
– 2007-2013: secondo la legge del 2011 sulla CO2 (in vigore dal 2013), le emissioni nazionali di GES dovevano essere ridotte del 20% entro il 2020 rispetto ai livelli degli anni 1990. Tuttavia, nel 2007 il GIEC ha dichiarato che i paesi sviluppati come la Svizzera avrebbero dovuto ridurre le loro emissioni nazionali dal 25 al 40% entro il 2020 rispetto ai livelli del 1990 per essere in grado di rispettare, con una probabilità del 66%, il limite dei 2oC (ora obsoleto)[30]. Il governo ha riconosciuto l’inadeguatezza della soluzione proposta [31].
– 2014-2017: nel 2017 il governo ha introdotto una nuova legge sulla CO2 (questo testo è poi diventato la legge del 2020 sulla CO2 ed è stato respinto), che proponeva una riduzione complessiva del 50% e, entro il 2030, una riduzione delle emissioni nazionali del 30% rispetto ai livelli del 1990[32]. Ora, nel 2014 il GIEC ha ritenuto che i paesi come la Svizzera debbano ridurre le loro emissioni nazionali di almeno il 40%, se non del 100%, entro il 2030, perché vi sia una probabilità del 66% di rimanere entro il limite (ormai obsoleto) di 2oC. Ciò ha comportato la necessità di una riduzione media delle emissioni nazionali del 50% entro il 2030[33].
– Nel 2020, la Svizzera ha presentato un CDN aggiornato, affermando che si impegnava a seguire le raccomandazioni scientifiche per limitare il riscaldamento a 1,5oC e che, tenuto conto del suo obiettivo di neutralità climatica entro il 2050, il suo CDN dovrebbe mirare a ridurre le emissioni di GES di almeno il 50% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990[34].
– 2018-2030: la Svizzera non ha realmente compiuto progressi in riferimento al CDN ufficialmente «aggiornato»[35], e il testo della legislazione nazionale in materia di clima attuale e prevista non riflette un impegno a rispettare il limite di 1,5oC. Inoltre, i percorsi di riduzione delle emissioni non sono allineati con il limite di 1,5oC: rispetto al periodo fino al 2020 (che secondo le ricorrenti implicava una riduzione del 2% l’anno), essi sono addirittura diminuiti nel 2021 (paragrafo 123 infra; articolo 3 (1bis e 1ter) della legge sulla CO2 del 2011). Le autorità svizzere hanno ammesso che il percorso di riduzione non permetterebbe di rispettare il CDN della Svizzera, che compensare il ritardo nella riduzione delle emissioni rappresenterebbe una sfida importante, e che la quota di misure adottate all’estero dovrebbe essere significativamente più alta del previsto[36]. Per il periodo 2025-2030, il governo sarà l’autorità competente per determinare l’entità delle misure da attuare in Svizzera per quanto riguarda l’obiettivo di riduzione di almeno il 50% entro il 2030. L’obiettivo di riduzione a livello nazionale è di circa il 34% entro il 2030 rispetto al livello del 1990 (1,52% l’anno). Tuttavia, lo Stato non ha spiegato in che modo il ritardo potrebbe essere compensato attraverso questo percorso di riduzione interna[37].
– 2031-2050: per questo periodo, l’obiettivo fissato dalle autorità svizzere è quello di ridurre le emissioni di GES del 75% entro il 2040 rispetto ai livelli del 1990 e, entro il 2050, di raggiungere l’obiettivo dello zero netto. Tuttavia, le ricorrenti sottolineano che, secondo la legislazione, tali obiettivi devono essere raggiunti solo «per quanto possibile», mediante misure di portata interna[38]. Inoltre, esse ritengono che gli stessi obiettivi non rientrino nel limite di 1,5oC.
77. Le ricorrenti osservano che, secondo il GIEC, a livello globale un’azione immediata per limitare il riscaldamento a 1,5oC richiede una riduzione delle emissioni globali nette di GES del 43% entro il 2030, e dell’84% entro il 2050, rispetto ai livelli del 2019[39]. Per limitare l’aumento della temperatura globale, occorrerebbe limitare le emissioni globali cumulate di CO2 nel quadro di un bilancio del carbonio. Per una probabilità del 67% di rispettare il limite di 1,5oC, il bilancio del carbonio mondiale residuo sarebbe pari a 400 gigatonnellate (Gt) di CO2; per una probabilità dell’83%, sarebbe di 300 Gt di CO2[40]. Pertanto, secondo il calcolo delle ricorrenti, anche se si applicasse il metodo della «ripartizione pro capite dello sforzo» per la riduzione delle emissioni a partire dal 2020 (le ricorrenti contestano la validità del metodo «emissioni pro capite uguali», alla luce del «livello di ambizione quanto più elevato possibile»), la Svizzera disporrebbe di un bilancio di carbonio residuo di 0,44 Gt di CO2 per una probabilità del 67% di rispettare il limite di 1,5oC, o di 0,33 Gt di CO2 per una probabilità dell’83%. In uno scenario di riduzione delle emissioni di CO2 del 34% entro il 2030 e del 75% entro il 2040, la Svizzera avrebbe esaurito il bilancio di carbonio residuo verso il 2034 (o il 2030, per una probabilità dell’83%).
78. Le ricorrenti segnalano che The Climate Action Tracker («il CAT »)[41] ha ritenuto che, se tutti gli Stati membri seguissero l’approccio della Svizzera, il riscaldamento raggiungerebbe i 3oC. Inoltre, affermano, il CAT ha definito «insufficiente» sia l’obiettivo della giusta quota della Svizzera che i suoi finanziamenti per il clima, e ha indicato che erano necessari «progressi significativi» per allinearlo all’obiettivo di un riscaldamento limitato a 1,5oC[42]. Le ricorrenti aggiungono che il CAT ha concluso che, per raggiungere la sua giusta quota ai fini di una siffatta limitazione, la Svizzera doveva ridurre le sue emissioni di GES ben al di sotto dello zero entro il 2030 (il che significa una riduzione compresa tra il 160% e oltre il 200% rispetto alle emissioni del 1990)[43]. Esse sottolineano che altri studi hanno portato a conclusioni simili[44].
79. Le ricorrenti osservano che, nonostante ciò, la Svizzera persegue una strategia che consiste nell’«acquistare» delle riduzioni di emissioni all’estero e nel tenerne conto nell’obiettivo nazionale di riduzione per il 2030, il che a loro parere non farà altro che rinviare gli sforzi che dovrà fare il Paese per raggiungere l’azzeramento delle emissioni nette entro il 2050. Esse sostengono che, dopo il 2030, questa strategia costringerà la Svizzera a ridurre a zero le sue emissioni nazionali in un periodo di tempo molto breve, sulla base di alti tassi di riduzione annuali che diventeranno sempre più difficili da raggiungere[45].
80. Inoltre, secondo le ricorrenti, la maggior parte delle emissioni di GES attribuibili alla Svizzera sono prodotte all’estero. Le autorità svizzere inizialmente avrebbero riconosciuto che si doveva tenerne conto nella definizione di obiettivi climatici[46]. Tuttavia, ciò non si rifletterebbe né nelle loro attuali proposte legislative, né nel CDN aggiornato del 2021[47]. In questo contesto, il settore finanziario inciderebbe fortemente sulle emissioni di GES[48]. Tuttavia, affermano le ricorrenti, secondo la legge sulla CO2 (modificata) del 2011, questo settore non sarà incluso nella legislazione nazionale sul clima fino al 2025, e ciò avrà un effetto limitato in quanto sarà tenuto soltanto a esaminare i rischi finanziari legati ai cambiamenti climatici, e non a garantire che i flussi finanziari siano coerenti con un percorso di emissioni rispettoso del clima.
81. Le autorità svizzere avrebbero anche riconosciuto di non aver raggiunto il loro obiettivo climatico per il 2020. Dopo le restrizioni legate alla pandemia di Covid‑19, le emissioni di GES sarebbero rimbalzate fortemente[49]. Alcuni settori (in particolare l’edilizia e i trasporti all’interno dei cantoni) sarebbero scarsamente controllati, e altri (come il settore agricolo e finanziario) non sarebbero regolamentati.
82. Le ricorrenti sostengono che le misure di riduzione delle emissioni (previste) per il 2030 sono simili a quelle della legge del 2011 sulla CO2 e non permetteranno di raggiungere una riduzione delle emissioni nazionali di circa il 34% entro il 2030[50]. Tuttavia, sostengono che un percorso nazionale compatibile con un riscaldamento di 1,5oC rimane tecnicamente ed economicamente possibile[51]. Esse specificano che la Svizzera dovrebbe conseguire la piena decarbonizzazione entro il limite di 1.5oC, e sta intensificando l’adozione di misure all’estero per raggiungere la sua «giusta quota».
Elementi presentati dal Governo83. Secondo il Governo, la situazione relativa ai cambiamenti climatici in Svizzera e le misure adottate in tale ambito devono essere esaminate in due fasi distinte: la prima riguarda le misure adottate prima della sentenza emessa dal TF il 5 maggio 2020 nella causa delle ricorrenti (paragrafi 52-63 supra); la seconda riguarda le misure adottate dopo tale sentenza.
La prima fase84. Il Governo afferma che la legge del 2011 sulla CO2, che applicava il Protocollo di Kyoto[52], prevedeva entro il 2020 una riduzione del 20% delle emissioni di GES in Svizzera rispetto ai livelli del 1990, corrispondente a una riduzione media del 15,8% tra il 2013 e il 2020, ossia l’obiettivo internazionale fissato dalla Svizzera sulla base del Protocollo di Kyoto. Il Governo precisa che il Consiglio federale si era basato sui dati scientifici disponibili per fissare l’obiettivo per il periodo fino al 2020.
85. Il Governo spiega che il quarto rapporto del GIEC (2007)[53] indicava che, al fine di evitare pericolosi cambiamenti climatici, la concentrazione di GES nell’atmosfera doveva essere stabilizzata a un livello compreso tra 445 e 490 ppm di CO2eq. In questo modo, era possibile limitare l’aumento della temperatura a 2oC, o anche 2,4oC, rispetto ai livelli del periodo preindustriale. Per raggiungere questo obiettivo, le emissioni globali di GES dovevano essere ridotte da 5,8 tonnellate a un massimo di 1-1,5 t di CO2eq pro capite. Tale obiettivo richiedeva, entro il 2050 e rispetto ai livelli del 1990, una riduzione delle emissioni di GES di almeno il 50-85% a livello globale, e dell’80-95% a livello nazionale, per i paesi industrializzati. Questi ultimi dovevano quindi ridurre le loro emissioni dal 25 al 40% entro il 2050 e rispetto ai livelli del 1990. A questo proposito, l’obiettivo fissato dalla Svizzera (20% rispetto ai livelli del 1990) era in linea con quello fissato dai suoi principali partner commerciali, in particolare l’Unione europea (UE). Il Governo aggiunge che il Consiglio federale ha preso in considerazione la possibilità di aumentare il livello di riduzione delle emissioni di GES al 30%, ma che alla fine non ha adottato questa opzione.
86. Il Governo indica che, alla fine del 2020, la legislazione pertinente in materia di clima prevedeva le seguenti misure: a) imposizione di una tassa sulla CO2 sui combustibili fossili e introduzione di benefici per il settore edilizio, la tecnologia, le famiglie e le imprese; b) obbligo per gli impianti che emettono livelli significativi di GES di partecipare al sistema di scambio di quote di emissione dell’UE[54]; c) applicazione di una riduzione delle emissioni da parte di impianti di piccole e medie dimensioni che emettono GES; d) allineamento della legislazione nazionale ai requisiti dell’UE in materia di emissioni di GES provenienti dalle autovetture; e) obbligo per gli importatori di combustibili fossili di compensare una determinata quota di emissioni di CO2; f) adozione di misure nel settore della gestione dei rifiuti per ridurre le emissioni di GES; g) coordinamento delle pertinenti misure di adattamento; e h) fornitura di informazioni e documentazione sui cambiamenti climatici.
87. Il Governo sostiene che queste misure e quelle adottate in altri settori, tra cui l’agricoltura e l’energia, dovrebbero permettere alla Svizzera di ridurre le proprie emissioni del 20% entro il 2020 rispetto ai livelli del 1990, e afferma che, secondo una valutazione effettuata in materia[55], la Svizzera non ha raggiunto questo obiettivo per poco: nel 2020 le sue emissioni di GES sarebbero state inferiori di circa il 19% ai livelli del 1990. Nel 2020, grazie a un inverno mite, le emissioni sarebbero state particolarmente basse nel settore dell’edilizia; inoltre, le misure adottate per contenere la pandemia di Covid-19 avrebbero portato a una diminuzione delle emissioni dovute ai trasporti. Tuttavia, solo il settore industriale avrebbe raggiunto l’obiettivo fissato. Le emissioni generate dall’edilizia e dai trasporti, così come altre emissioni, avrebbero superato il livello perseguito. In media, nel periodo 2013-2020, la Svizzera avrebbe ridotto le proprie emissioni di GES di circa l’11% rispetto ai livelli del 1990.
88. Il Governo spiega che nel 2012 il Consiglio federale ha attuato la strategia nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici e che tale strategia individua le misure da adottare in diversi settori per affrontare questo fenomeno,[56] e sottolinea che si tratta di una strategia federale, ma che la legge sulla CO2 consente comunque l’adozione di numerose misure da parte delle autorità competenti a livello locale e cantonale.
89. Il Governo afferma che per il periodo 2014-2019 il Consiglio federale ha previsto sessantatré misure di adattamento, in particolare per quanto riguarda la protezione contro le ondate di calore, e sostiene che questa questione ha portato alla pubblicazione di nuovi rapporti scientifici[57], uno dei quali era stato emesso dall’OFEV e attestava che l’aumento dello stress da calore e il deterioramento della salute umana da esso causato erano tra i principali rischi associati ai cambiamenti climatici in Svizzera[58]. Il Governo afferma che sono state adottate anche altre misure di adattamento [59].
90. Il Governo sostiene, inoltre, che nel 2015 la Svizzera ha creato il National Centre for Climate Services, responsabile a livello federale del coordinamento di diversi servizi in materia di clima, e aggiunge che, in risposta alle ondate di calore dell’estate 2003, l’Ufficio federale di meteorologia e climatologia (MétéoSuisse) dal 2005 lancia allerte per le ondate di calore, e che l’Ufficio federale della salute pubblica diffonde raccomandazioni su come affrontare gli effetti di queste ondate di calore[60]. A livello cantonale sarebbero dunque state adottate diverse misure di adattamento per proteggere la popolazione in caso di ondate di calore.
91. Per quanto riguarda la pianificazione per il periodo 2030-2050, il Governo sottolinea che il 27 febbraio 2015 la Svizzera è stata il primo Paese a fornire il suo CDN [61], e spiega che si è impegnata a ridurre le proprie emissioni di GES del 50% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030, il che rappresenta una riduzione media del 35% nel periodo 2021-2030. Il Governo aggiunge che ha fissato un obiettivo indicativo di riduzione del 70-85% entro il 2050. Per definire questi obiettivi, la Svizzera si è basata sui dati scientifici disponibili, contenuti in particolare nel quinto rapporto del GIEC (2014)[62]. Il Governo afferma che, per la Svizzera, l’impegno a ridurre le proprie emissioni del 50% rispetto al 1990 entro il 2030 corrisponde alle raccomandazioni contenute nel rapporto del GIEC, ovvero una riduzione delle emissioni globali dal 40 al 70% rispetto al 2010 entro il 2050. Per di più, la Svizzera osserva che la sua responsabilità per le emissioni di GES è limitata, in quanto produce solo lo 0,1% circa delle emissioni globali e le sue emissioni pro capite sono in linea con la media globale. Inoltre, secondo il Governo, la Svizzera sta adottando misure per ridurre le emissioni di GES.
92. Il Governo afferma anche che, con la ratifica dell’Accordo di Parigi, la Svizzera si è impegnata fermamente a dimezzare le sue emissioni di GES entro il 2030 e a ridurle in media del 35% l’anno nel periodo 2021-2030 rispetto ai livelli del 1990. Aggiunge che, nel 2017, il Consiglio federale ha proposto una legge di attuazione di questo impegno, ma quest’ultima, pur essendo stata approvata dal Parlamento, è stata respinta con referendum il 13 giugno 2021.
93. Il Governo precisa che i dibattiti parlamentari sulla revisione completa della legge sulla CO2 sono stati rinviati e che, nel 2019, il Parlamento ha quindi deciso di procedere a una revisione parziale della legge sulla CO2 all’epoca in vigore, prorogando il termine fissato per le misure in corso e stabilendo per il 2021 un obiettivo di riduzione che prevedeva una riduzione annua delle emissioni di GES dell’1,5% rispetto al livello delle stesse nel 1990. Secondo il Governo, l’obiettivo del 2021 rappresentava in particolare una base giuridica che permetteva di determinare il tasso di compensazione applicabile agli importatori di combustibili fossili, nonché il livello di aumento della tassa sulla CO2. Il Governo aggiunge che, nell’agosto 2019, il Consiglio federale ha deciso che a partire dal 2050 la Svizzera avrebbe dovuto smettere di emettere più GES di quanto possa essere assorbito dai serbatoi naturali e immagazzinato dagli impianti tecnici (obiettivo di zero emissioni nette)[63]. Secondo il Governo, ciò era in linea con i dati scientifici presentati nel Rapporto speciale del GIEC del 2018 sul riscaldamento globale di 1,5oC (sopra citato). Sulla stessa base scientifica sarebbero fondati gli obiettivi stabiliti nella strategia climatica adottata dalla Svizzera nel 2021 (paragrafo 100 infra).
La seconda fase94. Il Governo spiega che, il 25 settembre 2020, il Parlamento ha adottato una nuova legge sulla CO2, volta a consentire l’attuazione degli impegni assunti dalla Svizzera nel quadro dell’Accordo di Parigi, e la fissazione di obiettivi per il periodo fino al 2030 (riduzione delle emissioni del 50% entro il 2030 e del 35% nel periodo 2021-2030, in entrambi i casi rispetto ai livelli del 1990), e afferma che questa nuova legge prevedeva una serie completa di misure che avrebbero dovuto permettere la realizzazione degli obiettivi fissati, e doveva entrare in vigore il 1º gennaio 2022, ma è stata respinta con referendum il 13 giugno 2021.
95. Il Governo sostiene che, il 17 dicembre 2021, al fine di evitare un vuoto legislativo, il Parlamento ha deciso di adottare una versione parzialmente rivista dell’esistente legge sulla CO2 del 2011[64], con un obiettivo, per il periodo 2021-2024, di riduzione dell’1,5% annuo rispetto ai livelli del 1990, fermo restando che dal 2022 in poi un massimo di un quarto di tale riduzione potrebbe essere conseguito attraverso misure attuate all’estero. Il Governo aggiunge che si trattava di obiettivi indipendenti dall’obiettivo di riduzione del 20% fissato per il periodo fino al 2020, e che probabilmente avrebbero dato luogo a ulteriori adeguamenti.
96. Nel frattempo, sottolinea il Governo, il 17 settembre 2021 il Consiglio federale aveva definito le tappe successive della politica svizzera in materia di clima[65], e osserva che si trattava, in particolare, di rispondere ai timori espressi durante il referendum su un aumento del costo della vita, soprattutto un possibile aumento del prezzo della benzina, che avevano portato alla bocciatura della nuova legge sulla CO2. Il Governo sostiene che il Consiglio federale aveva quindi stabilito i seguenti principi guida per la nuova legislazione: a) mantenimento degli strumenti dell’attuale legge sulla CO2; b) nessuna nuova imposta; c) assistenza finanziaria supplementare ai settori e alla popolazione interessati; e d) sviluppo di carburanti sostenibili per l’aviazione.
97. Il Governo spiega, inoltre, che il 17 dicembre 2021 il Consiglio federale ha avviato il processo di consultazione sulla revisione della legge sulla CO2 per il periodo successivo al 2024[66]. Precisa che tale processo si è concluso nell’aprile 2022, e che nel settembre dello stesso anno il Consiglio federale ha pubblicato un comunicato sulla suddetta revisione per il periodo in questione[67]. Il Governo afferma che le misure previste all’epoca erano le seguenti: a) reintroduzione della tassa sulla CO2 e, per un periodo determinato, aumento degli aiuti per la protezione del clima; b) sostegno finanziario agli impianti di biogas e promozione della pianificazione energetica nei comuni; c) riduzione dei valori obiettivo per le emissioni di CO2 applicabili ai veicoli nuovi, in cooperazione con l’Unione europea; d) introduzione di misure di protezione del clima nel settore dei trasporti; e) sviluppo di carburanti sostenibili per l’aviazione, in coordinamento con l’Unione europea; f) aumento al 90% della quota di emissioni che gli importatori di benzina sono tenuti a compensare (misure di compensazione in Svizzera e all’estero); g) introduzione di una possibilità di esenzione dalla tassa sulla CO2 per le aziende che intendono porre in essere misure compensative adeguate; e h) introduzione dell’obbligo, per le autorità di vigilanza del settore finanziario, di esaminare i rischi legati al cambiamento climatico. Il Governo osserva che tutte queste misure, combinate con l’uso di tecnologie innovative, dovrebbero permettere alla Svizzera di mantenere il suo obiettivo di riduzione delle emissioni del 50% entro il 2030. Il Consiglio federale, aggiunge, ha stimato che le misure attuate in Svizzera dovrebbero portare a una riduzione delle emissioni di circa il 34%. Il Governo precisa che il processo legislativo che porta all’adozione di questa legge è in corso.
98. Il Governo osserva che ci sono stati anche altri sviluppi nella legislazione nazionale, legati a iniziative popolari per combattere il cambiamento climatico, in particolare l’«Iniziativa per i ghiacciai», che mirava a far inserire nella Costituzione un divieto di emissioni di GES entro il 2050. Tuttavia, spiega che il Consiglio federale si è opposto ad alcuni aspetti di questa iniziativa, ritenendola eccessiva, e che l’11 agosto 2021 ha fatto una controproposta legislativa, ritenendo più opportuno introdurre l’obbligo di ridurre il consumo di combustibili fossili, salvo in determinate circostanze eccezionali (ad esempio in caso di necessità per l’esercito, la polizia o altri servizi di sicurezza).
99. Il Governo segnala che, il 30 settembre 2022, il Parlamento ha infine adottato la legge sulla protezione del clima, l’innovazione e il rafforzamento della sicurezza energetica («la legge sul clima»)[68] e che questo testo ha stabilito il principio dell’obiettivo di zero emissioni nette da raggiungere entro il 2050. Afferma che la legge è stata approvata all’esito di un referendum tenutosi il 18 giugno 2023, che fissa obiettivi intermedi per il 2040 (riduzione del 75% rispetto al 1990), per il periodo 2031-2040 (riduzione media del 64%) e per il periodo 2041-2050 (riduzione media dell’89%), e che stabilisce anche dei valori indicativi per la riduzione delle emissioni nei settori dell’edilizia, dei trasporti e dell’industria per gli anni 2040 e 2050. Per conseguire gli obiettivi di tale legge sarebbe già stato stanziato un bilancio significativo.
100. Il Governo afferma che la legge sul clima corrisponde alla strategia climatica per il 2050 che il Consiglio federale ha stabilito nel gennaio 2021[69], ossia parecchi mesi prima della pubblicazione del sesto rapporto del GIEC[70]. A suo avviso, con l’adozione di questa strategia, la Svizzera ha rispettato – anche se con un mese di ritardo – gli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo di Parigi, dimostrando di poter ridurre le proprie emissioni di GES di quasi il 90% entro il 2050. Secondo il Governo, entro il 2050 i settori dell’edilizia e dei trasporti potrebbero ridurre le loro emissioni, e il settore industriale potrebbe eliminare le proprie emissioni dovute al consumo energetico; nel settore agricolo sarebbe possibile anche una riduzione delle emissioni di almeno il 40% rispetto ai livelli del 1990.
101. Per quanto riguarda le misure di adattamento, il Governo riferisce che, nell’agosto 2020, basandosi su valutazioni preliminari della situazione, il Consiglio federale ha adottato il secondo piano di adattamento ai cambiamenti climatici.[71] Precisa che la principale novità di questo piano risiede nell’attuazione della misura di «prevenzione dello stress termico», destinata a proteggere la popolazione, in particolare i lavoratori, dal caldo. Aggiunge che sono state adottate varie altre misure per affrontare gli effetti dannosi delle ondate di calore. Inoltre, la Svizzera sta preparando il suo prossimo piano di adattamento ai cambiamenti climatici per il periodo successivo al 2025.
102. Ponendosi sul fronte internazionale, il Governo spiega che il 9 dicembre 2020 la Svizzera ha presentato il suo nuovo CDN, che fissa l’obiettivo di ridurre le emissioni di GES di almeno il 50% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Osserva che, rispetto all’obiettivo annunciato nel 2015, l’obiettivo per il 2020 è caratterizzato dai seguenti elementi: la riduzione perseguita è passata dal 50% ad almeno il 50%, e l’obiettivo indicativo di riduzione è stato aumentato dal 70% all’85% entro il 2050, ed è integrato dall’obiettivo di neutralità in termini di GES entro il 2050.[72] Infine, il Governo afferma che la Svizzera ha tenuto debitamente informate le parti dell’Accordo di Parigi sugli sviluppi intervenuti a livello nazionale.
Fatti relativi ai cambiamenti climatici che emergono dagli elementi di cui dispone la Corte103. Ai fini dell’esame del presente caso, e tenuto conto delle altre due cause che sono all’esame della Grande Camera (paragrafo5 supra) e sulle quali la Corte si pronuncia nella stessa data di questa, nonché altre cause ancora pendenti all’interno di una camera, la Corte ritiene necessario evidenziare gli aspetti di seguito presentati, che emergono dagli elementi di cui essa dispone.
104. Fin dal 1992, quando c’erano meno elementi e conoscenze scientifiche di oggi, il preambolo della Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (CCNUCC)[73] precisava che «l’attività umana [aveva] aumentato in modo significativo le concentrazioni di [GES] nell’atmosfera, che tale aumento aument[ava] l’effetto serra naturale e che ciò [avrebbe] comportato, in media, un ulteriore riscaldamento della superficie terrestre e dell’atmosfera, che [avrebbe potuto] danneggiare gli ecosistemi naturali e l’umanità». Questa constatazione è stata sviluppata quando sono stati resi operativi, attraverso l’adozione del Protocollo di Kyoto del 1997 (compreso l’Emendamento di Doha) e dell’Accordo di Parigi del 2015, gli impegni assunti nell’ambito della CCNUCC, un trattato internazionale giuridicamente vincolante sui cambiamenti climatici. Perciò, il preambolo dell’Accordo di Parigi riconosce, in particolare, che «il cambiamento climatico è una questione che preoccupa tutta l’umanità e che, nell’intraprendere azioni in materia di cambiamenti climatici, le Parti dovrebbero rispettare, promuovere e tenere conto dei rispettivi obblighi in materia di diritti umani, diritto alla salute, diritti delle popolazioni indigene, delle comunità locali, dei migranti, dei bambini, delle persone con disabilità e delle persone in situazioni di vulnerabilità, e diritto allo sviluppo, nonché in materia di parità dei sessi, emancipazione femminile ed equità intergenerazionale».
105. Più recentemente, nel 2021, le preoccupazioni espresse nell’Accordo di Parigi sono state ribadite nel patto di Glasgow per il clima[74], in cui la Conferenza delle Parti (COP) ha espresso «estrema preoccupazione» per il riscaldamento globale indotto dalle attività umane; inoltre, nel 2022, l’Accordo di Parigi è stato approvato nel Piano di attuazione della COP27 di Sharm el-Sheikh, e conclusioni analoghe sono state tratte nel 2023 nella decisione della COP28 (paragrafo 140 infra). Da parte sua, l’UE, nella legge europea sul clima, ha riconosciuto la «minaccia esistenziale che pongono i cambiamenti climatici» e ha osservato che tale minaccia «richiede all’Unione e agli Stati membri di aumentare il livello di ambizione e intensificare l’azione per il clima». Una posizione analoga è stata espressa nelle varie iniziative e strumenti adottati sotto l’egida delle Nazioni Unite in occasione dei recenti eventi relativi ai cambiamenti climatici, in particolare per quanto riguarda il riconoscimento di un diritto fondamentale a un ambiente pulito, sano e sostenibile (Risoluzione 76/300 dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite[75]).
106. Inoltre, la Corte osserva che, nel definire gli obiettivi dell’Accordo di Parigi, gli Stati hanno formulato e accettato l’obiettivo generale di contenere il riscaldamento «ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali e [di] prosegui[re] l’azione condotta per limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali», fermo restando che ciò ridurrebbe sensibilmente i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici (articolo 2 § 1 a)). Da allora, le conoscenze scientifiche sono progredite ulteriormente, e gli Stati hanno stimato che «gli effetti dei cambiamenti climatici sar[ebbero] ben minori se la temperatura aumenta di 1,5oC e non di 2oC», e quindi ha deciso «di continuare [ulteriormente] l’azione volta a limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC (Patto per il clima di Glasgow, § 21, e Piano di attuazione di Sharm el-Sheikh, § 4).
107. A questo proposito, nella sua decisione sull’adozione dell’Accordo di Parigi, la Conferenza delle Parti alla CCNUCC ha effettivamente invitato il GIEC a presentare nel 2018 un rapporto speciale sulle conseguenze di un riscaldamento globale superiore a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali e le relative modalità di emissione globale di GES (1/CP.21, § 21). In tale rapporto – il rapporto speciale del 2018 dal titolo «Riscaldamento globale di 1,5oC (sopra citato) – il GIEC rileva che, nel 2017, il riscaldamento globale antropogenico ha superato di circa 1oC i livelli dell’epoca preindustriale (il periodo 1850-1900) e aumenta di 0,2oC per decennio (livello di attendibilità alto). Pertanto, nel rapporto si ritiene che siano necessarie misure di mitigazione ambiziose per limitare il riscaldamento a 1,5oC[76]. Il rapporto rileva inoltre che, secondo le proiezioni, qualsiasi aumento del riscaldamento globale (ad esempio di 0,5oC) dovrebbe incidere sulla salute umana, con conseguenze principalmente negative (livello di attendibilità elevato), e indica che i rischi dovrebbero essere meno importanti con un riscaldamento di 1,5oC rispetto a un riscaldamento di 2oC per quanto riguarda la morbilità e la mortalità legate al calore (livello di attendibilità molto elevato) e la mortalità correlata all’ozono se le emissioni necessarie per la formazione dell’ozono rimangono elevate (livello di attendibilità elevato)[77].
108. Il rapporto rileva, inoltre, in modo allarmante che, sulla base degli impegni in materia di emissioni assunti all’epoca nell’ambito dell’Accordo di Parigi (i CDN), il riscaldamento globale dovrebbe superare un aumento di 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali, anche se le misure annunciate sono integrate da un riesame al rialzo, molto difficile da mantenere, della portata e delle ambizioni in materia di mitigazione, dopo il 2030 (livello di attendibilità elevato). Il rapporto indica che le emissioni nette di CO2 pari a zero devono essere raggiunte in meno di quindici anni, e che la riduzione delle emissioni di GES nel 2030 garantirebbe una migliore probabilità di mantenere il picco di riscaldamento a 1,5oC (livello di attendibilità elevato). In particolare, il rapporto specifica che limitare il riscaldamento a 1,5oC implica una riduzione a zero delle emissioni nette globali di CO2 intorno al 2050 e, allo stesso tempo, una riduzione significativa del forzante radiativo diverso da quello dovuto alla CO2 (livello di attendibilità elevato)[78].
109. Nel suo rapporto, il GIEC cerca di quantificare le necessità in materia di mitigazione in termini di percorsi coerenti con il limite di 1,5oC facendo riferimento ai «bilanci di carbonio». Il rapporto spiega che le emissioni cumulative di CO2 saranno mantenute entro i limiti di un bilancio di carbonio se le emissioni globali nette annue di CO2 saranno ridotte a zero. Questa valutazione indica un bilancio di carbonio residuo di circa 420 Gt di CO2 per una probabilità del 66% di riuscire a limitare il riscaldamento a 1,5oC, e di circa 580 Gt di CO2 per una probabilità del 50% (livello di attendibilità medio). Peraltro, il rispetto dei limiti di un bilancio di carbonio residuo di 580 Gt di CO2 implica che le emissioni di CO2 raggiungeranno la neutralità carbonica in circa trent’anni, ridotti a venti anni per un bilancio di carbonio residuo di 420 Gt di CO2 (livello di attendibilità elevato). Inoltre, le emissioni di gas diversi dalla CO2 contribuiscono alla massima intensità di riscaldamento e incidono sul bilancio di carbonio residuo[79].
110. Nei suoi successivi rapporti di valutazione («RE»), il GIEC è giunto a conclusioni analoghe, confermando e aggiornando le constatazioni formulate nel suo rapporto speciale del 2018. Ad esempio, il RE6 intitolato «Cambiamento climatico 2021: Le basi scientifiche fisiche» (sopra citato) conferma inequivocabilmente che un cambiamento climatico antropogenico ha provocato una serie di effetti negativi sull’uomo e sulla natura e ha generato il rischio che altri effetti simili si verifichino in futuro, tenuto conto soprattutto del riscaldamento globale. Il rapporto afferma che la temperatura sulla superficie terrestre continuerà ad aumentare almeno fino alla metà di questo secolo, in tutti gli scenari di emissione considerati, e che un riscaldamento globale di 1,5oC e 2oC sarà superato nel corso del XXI secolo, a meno che non si verifichino riduzioni significative delle emissioni di CO2 e di altri GES nei prossimi decenni. Il rapporto indica, inoltre, che, con il continuo riscaldamento globale, i cambiamenti nei fattori climatici che generano impatti sarebbero più diffusi per 2oC rispetto a 1,5oC del riscaldamento globale, e ancora più diffusi e/o pronunciati per livelli più elevati di riscaldamento globale[80]. Il rapporto ribadisce inoltre le precedenti conclusioni del GIEC (livello di attendibilità elevato), secondo la quale esiste una relazione quasi lineare tra le emissioni cumulative di CO2 di origine antropogenica e il riscaldamento globale che esse causano. Esso spiega, dunque, che limitare il riscaldamento globale antropogenico a un determinato livello richiede di limitare le emissioni cumulative di CO2, raggiungendo almeno le emissioni nette di CO2 pari a zero, pur riducendo significativamente le emissioni di altri GES. Inoltre, il rapporto attenua la stima pertinente dei bilanci di carbonio residui dall’inizio del 2020. Spiega che, per una probabilità del 67% di rispettare il limite di 1,5oC, il bilancio globale di carbonio residuo è di 400 Gt di CO2 e che, con una probabilità dell’83%, è di 300 Gt di CO2.[81]
111. Il RE6 «Cambiamento climatico 2022: mitigazione del cambiamento climatico» (sopra citato) rileva che le emissioni antropogeniche nette totali di GES hanno continuato ad aumentare nel periodo 2010-2019. In questo rapporto, il GIES afferma che, durante questo periodo, le emissioni medie annue di GES sono state superiori a quelle di tutti i decenni precedenti (livello di attendibilità elevato). Il rapporto evidenzia che le emissioni nette di GES di origine antropogenica sono aumentate in tutti i principali settori a livello globale[82], e sottolinea, inoltre, che un costante sviluppo delle politiche e della legislazione di mitigazione ha permesso di evitare delle emissioni che altrimenti si sarebbero verificate. Afferma che le emissioni globali di GES nel 2030, combinate con l’attuazione dei CDN annunciati prima della Conferenza di Glasgow sui cambiamenti climatici (COP26), rendono probabile un riscaldamento superiore a +1,5oC nel XXI secolo. Il rapporto spiega che mantenere il riscaldamento al di sotto di 2oC implicherebbe quindi inevitabilmente una rapida accelerazione delle misure di mitigazione dopo il 2030. Secondo il rapporto, le politiche messi in atto prima della fine del 2020 avrebbero dovuto comportare emissioni globali di GES superiori a quelle implicite nei CDN (livello di attendibilità elevato). In altre parole, secondo le conclusioni del GIEC, il mondo si trova attualmente su una traiettoria che rischia di avere conseguenze negative molto significative per la vita e il benessere della specie umana.
112. In base allo stesso rapporto del GIEC le emissioni globali di GES dovrebbero raggiungere il picco tra il 2020 e, al più tardi, prima del 2025 secondo i modelli globali che limitano il riscaldamento a 1,5o senza superamento o con un superamento limitato, e in quelli che limitano il riscaldamento a 2oC, e presuppongono un’azione immediata (in entrambi i tipi di modelli delle riduzioni rapide e significative delle emissioni di GES continueranno fino al 2030, 2040 e 2050). Tuttavia, il rapporto prevede che, in assenza di politiche più forti di quelle già attuate alla fine del 2020, le emissioni di GES aumenteranno dopo il 2025, portando a un riscaldamento globale medio di 3,2oC (tra 2,2 e 3,5oC) entro il 2100 (livello di attendibilità medio)[83].
113. Inoltre, il rapporto sottolinea che le emissioni nette globali di CO2 sarebbero riportate a zero nei primi anni 2050 nei modelli che limitano il riscaldamento a 1,5oC con un superamento nullo o limitato, e intorno ai primi anni 2070 nei modelli che limitano il riscaldamento a 2oC, e indica che questi scenari includono anche riduzioni significative delle altre emissioni di GES. Aggiunge che ridurre a zero le emissioni nette globali di GES e mantenerle a questo livello porterebbe a una graduale diminuzione del riscaldamento (livello di attendibilità elevato).[84]
114. Nel suo recente «Rapporto di sintesi: cambiamenti climatici 2023» (RE6), il GIEC osserva che le attività umane, principalmente attraverso le emissioni di GES (che continuano ad aumentare, con contributi storici e attuali disomogenei derivanti dall’uso non sostenibile dell’energia, dall’uso e dal cambiamento della destinazione dei terreni, dagli stili di vita e dai modelli di consumo e produzione nelle regioni, tra i paesi e all’interno degli stessi, e tra le persone), hanno evidentemente causato un riscaldamento globale, con un aumento della temperatura superficiale globale di 1,1oC tra il periodo 1850-1900 e il periodo 2011-2020. Secondo il rapporto, il cambiamento climatico antropogenico sta già influenzando molti eventi meteorologici e climatici estremi in tutte le regioni del mondo, causando impatti negativi diffusi e perdite e relativi danni alla natura e alle persone (livello di attendibilità elevato)[85].
115. Il GIEC aggiunge che le politiche e le leggi di mitigazione hanno continuato a svilupparsi e sono già state implementate con successo in alcuni paesi, con il risultato di evitare e, in alcuni casi, ridurre o eliminare le emissioni (livello di attendibilità elevato). Il GIEC considera che, in considerazione delle emissioni globali di GES nel 2030 che dovrebbero derivare dai CDN annunciati fino a ottobre 2021, è probabile che il riscaldamento supererà 1,5oC nel corso del XXI secolo, e che sarà più difficile limitarlo a meno di 2oC. Il GIEC spiega che esiste un divario tra le emissioni previste dalle politiche attuate e quelle implicite nei CDN, e che i flussi finanziari non sono sufficienti per conseguire gli obiettivi climatici in tutti i settori e in tutte le regioni (livello di attendibilità elevato). Avverte che le continue emissioni di GES porteranno a un aumento del riscaldamento globale, che raggiungerà 1,5oC a breve termine (2021-2040) nel migliore dei casi, e che, allo stesso tempo, ogni aumento del riscaldamento intensificherà dei rischi multipli e simultanei. Aggiunge che delle riduzioni forti, rapide e durature delle emissioni di GES porterebbero invece a un sensibile rallentamento del riscaldamento globale nel giro di circa due decenni, nonché a cambiamenti sensibili nella composizione dell’atmosfera entro pochi anni (livello di attendibilità elevato). Il GIES ritiene che alcuni cambiamenti futuri siano inevitabili e/o potenzialmente irreversibili, ma che gli stessi possano essere limitati da una riduzione drastica, rapida e duratura delle emissioni globali di GES, e afferma che la probabilità di cambiamenti bruschi e/o irreversibili aumenta con l’aumentare dei livelli di riscaldamento globale. Analogamente, il GIES indica che le possibilità di risultati a bassa probabilità associati a impatti negativi potenzialmente significativi aumentano con l’aumentare dei livelli di riscaldamento globale (livello di attendibilità elevato). Osserva che le opzioni di adattamento che sono oggi fattibili ed efficaci, diventeranno limitate e meno efficaci con l’aumento del riscaldamento globale. Il GIES prevede che aumenteranno anche le perdite e i danni, e che un maggior numero di sistemi umani e naturali raggiungeranno i propri limiti di adattamento (livello di attendibilità elevato).[86]
116. Nello stesso rapporto, il GIEC sottolinea l’importanza dei bilanci del carbonio e delle politiche per l’azzeramento delle emissioni nette. Osserva che limitare il riscaldamento globale antropogenico richiede emissioni nette di CO2 pari a zero. Sostiene che la capacità di limitare il riscaldamento a 1,5oC oppure 2oC dipenderà in larga misura dalle emissioni cumulative di carbonio fino all’azzeramento delle emissioni nette di CO2, e dal livello di riduzione delle emissioni di GES nel corso di questo decennio. Aggiunge che, in assenza di ulteriori riduzioni, le proiezioni per le emissioni di CO2 dovute alle infrastrutture esistenti legate ai combustibili fossili supereranno di 1,5oC il bilancio di carbonio residuo (50%) (livello di attendibilità elevato). Per quanto riguarda i modelli di mitigazione, osserva che tutti i modelli a livello globale che limitano il riscaldamento a 1,5oC (> 50%) con superamento nullo o limitato e quelli che limitano il riscaldamento a 2oC (> 67%) prevedono riduzioni rapide, nette e, nella maggior parte dei casi, immediate delle emissioni di GES in tutti i settori nel corso di questo decennio. Il GIEC stima che le emissioni nette globali di CO2 saranno ridotte a zero, per queste categorie di modelli, rispettivamente all’inizio degli anni 2050 e all’inizio degli anni 2070 (livello di attendibilità elevato).[87]
117. Tuttavia, il GIEC specifica che, qualora il riscaldamento superasse un certo livello, ad esempio 1,5oC, sarebbe possibile ridurlo di nuovo gradualmente se fossero raggiunte e mantenute delle emissioni nette negative di CO2 a livello mondiale, il che, rispetto ai modelli di non superamento, richiederebbe un’ulteriore attuazione di misure di eliminazione del diossido di carbonio. Il GIEC ritiene comunque che ciò solleverebbe questioni più importanti in termini di fattibilità e sostenibilità, dato che il superamento comporta conseguenze negative, alcune delle quali irreversibili, e rischi aggiuntivi per i sistemi umani e naturali, che aumentano tutti in base all’entità e alla durata del superamento (livello di attendibilità elevato)[88].
118. Il GIEC insiste sull’urgenza di un’azione integrata per il clima a breve termine, e rileva che il cambiamento climatico è una minaccia per il benessere umano e la salute del pianeta, e che la finestra di opportunità per garantire un futuro vivibile e sostenibile per tutti si sta rapidamente chiudendo (livello di attendibilità molto elevato). Il GIEC aggiunge che lo sviluppo resiliente ai cambiamenti climatici integra l’adattamento e la mitigazione per promuovere lo sviluppo sostenibile per tutti, ed è reso possibile da una maggiore cooperazione internazionale, tra cui un migliore accesso a risorse finanziarie adeguate, nonché una governance inclusiva e delle politiche coordinate (livello di attendibilità elevato), e afferma che le scelte e le azioni messe in atto durante questo decennio avranno ripercussioni sul presente e per migliaia di anni a venire (livello di attendibilità elevato).[89]
119. Il GIEC ritiene che una mitigazione approfondita, rapida e duratura, e un’attuazione accelerata delle misure di adattamento nel corso di questo decennio ridurrebbero le perdite e i danni che l’uomo e gli ecosistemi dovrebbero subire (livello di attendibilità molto elevato). Al contrario, il rinvio delle misure di mitigazione e di adattamento produrrebbe l’effetto di congelare le infrastrutture ad alte emissioni, di aumentare il rischio di attivi non recuperabili e quello di escalation dei costi, di ridurre la fattibilità e di aumentare le perdite e i danni (livello di attendibilità elevato)[90].
120. Il GIEC osserva che un’azione efficace per il clima è resa possibile dall’impegno politico, da una governance a più livelli ben armonizzata, da quadri istituzionali, leggi, politiche e strategie, e da un migliore accesso ai finanziamenti e alla tecnologia. Spiega che degli obiettivi chiari, un coordinamento tra più aree politiche e dei processi di governance inclusivi facilitano un’azione efficace per il clima, e aggiunge che gli strumenti normativi ed economici possono favorire delle riduzioni significative delle emissioni e la resilienza ai cambiamenti climatici se vengono recepiti e applicati su vasta scala (livello di attendibilità elevato).[91]
IL QUADRO GIURIDICO E LA PRASSI INTERNI PERTINENTI IL QUADRO GIURIDICO INTERNO La Costituzione121. Le disposizioni pertinenti della Costituzione federale della Confederazione svizzera, adottata il 18 aprile 1999 (Cst., RS 101), sono così formulate:
Articolo 10 Diritto alla vita e alla libertà personale
«1. Ogni essere umano ha diritto alla vita. La pena di morte è vietata.
2. Ogni essere umano ha diritto alla libertà personale, in particolare all’integrità fisica e psichica e alla libertà di movimento.
(...)»
Articolo 13 Protezione della sfera privata
«1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del suo domicilio, della sua corrispondenza e delle relazioni che stabilisce tramite la posta e le telecomunicazioni.
(...)»
Articolo 29 Garanzie generali di procedura
«1. Ogni persona ha diritto, in un procedimento giudiziario o amministrativo, a che la sua causa sia trattata equamente e definita in un tempo ragionevole.
2. Le parti hanno il diritto di essere sentite.
(...)»
Articolo 29a Garanzia dell’accesso al giudice
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata da un’autorità giudiziaria. La Confederazione e i cantoni possono, per legge, escludere l’accesso al giudice in alcuni casi eccezionali.»
Articolo 73 Sviluppo sostenibile
«La Confederazione e i cantoni si adoperano per creare un equilibrio sostenibile tra la natura, in particolare la sua capacità di rinnovamento, e il suo utilizzo da parte dell’uomo.»
Articolo 74 Protezione dell’ambiente
«1. La Confederazione legifera sulla protezione dell’essere umano e del suo ambiente naturale dagli attacchi nocivi o sgradevoli.
2. Essa provvede a prevenire tali attacchi. Le spese di prevenzione e di riparazione sono a carico di coloro che le causano.
3. L’esecuzione delle disposizioni federali incombe ai cantoni laddove non sia riservata alla Confederazione per legge.»
Articolo 189 Competenze del Tribunale federale
«(...)
4. Gli atti dell’Assemblea federale e del Consiglio federale non possono essere portati dinanzi al Tribunale federale. Le eccezioni sono stabilite dalla legge.»
La legge federale sulla protezione dell’ambiente122. Le disposizioni pertinenti della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell’ambiente («la LPE», RS 814.01) sono così formulate:
Articolo 1 Scopo
«1) Scopo della [legge sulla protezione dell’ambiente] è di proteggere l’uomo, la fauna e la flora, le loro biocenosi e i loro biotopi dagli effetti dannosi e molesti, e di conservare in maniera sostenibile le risorse naturali, in particolare la diversità biologica e la fertilità del suolo.
2) A scopo di prevenzione, gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente.»
Articolo 3 Riserva di altre leggi
«1) Sono fatte salve le prescrizioni più severe di altre leggi federali.
(...)»
Articolo 4 Prescrizioni di esecuzione basate su altre leggi federali
«1) Le prescrizioni fondate su altre leggi federali e concernenti gli effetti cagionati all’ambiente dagli inquinamenti atmosferici, dal rumore, dalle vibrazioni e dalle radiazioni devono essere conformi al principio della limitazione delle emissioni (art. 11), ai valori limite delle immissioni (artt. 13–15), ai valori di allerta (art. 19) e ai valori di pianificazione (artt. 23–25).
(...)»
Articolo 11 Principio
«1) Gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni sono limitati da misure applicate alla fonte (limitazione delle emissioni).
2) Indipendentemente dall’inquinamento ambientale esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico e dalle condizioni d’esercizio, e purché ciò sia economicamente sostenibile.
3) Le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico ambientale esistente, divengano dannosi o molesti.»
Articolo 12 Limitazioni delle emissioni
«1) Le emissioni sono limitate mediante l’applicazione:
a) di valori massimi di emissioni;
b) di regolamenti in materia di costruzione e di attrezzature;
c) di regolamenti in materia di traffico o operativi;
d) di regolamenti sull’isolazione termica degli edifici;
e) di regolamenti su combustibili e carburanti.
2) Le limitazioni sono riportate in ordinanze o, per i casi non contemplati in queste ultime, in decisioni fondate direttamente sulla presente legge.»
Articolo 13 Valori massimi di immissioni
«1) Il Consiglio federale fissa, mediante ordinanza, dei valori massimi di immissioni applicabili alla valutazione degli effetti dannosi o molesti.
2) Al riguardo, tiene conto anche degli effetti delle immissioni su categorie di persone particolarmente sensibili, come i bambini, i malati, gli anziani e le donne incinte.»
Articolo 14 Valori massimi di immissioni di inquinanti atmosferici
« I valori massimi delle immissioni di inquinanti atmosferici sono stabiliti in modo che, secondo la scienza e l’esperienza, le immissioni inferiori a tali valori:
a) non mettono in pericolo l’uomo, la fauna e la flora, le loro biocenosi e i loro biotopi;
b) non danneggiano in maniera sensibile il benessere della popolazione;
c) non danneggiano gli edifici;
d) non pregiudicano la fertilità del suolo, la vegetazione o la salubrità delle acque.»
La legge sulla CO2123. Le disposizioni pertinenti della legge federale del 23 dicembre 2011 sulla riduzione delle emissioni di CO2 («la legge sulla CO2», RS 641.71) sono così formulate:
Articolo 1 Scopo
«1) La presente legge si prefigge di ridurre le emissioni di [GES], in particolare le emissioni di CO2 derivanti dall’utilizzazione energetica di agenti fossili (combustibili e carburanti); l’obiettivo è contribuire a far sì che l’aumento della temperatura globale sia inferiore a 2 C.
(...)»
Articolo 3 Obiettivo di riduzione [dei GES]
«1) Entro il 2020 le emissioni di [GES] in Svizzera devono essere ridotte globalmente del 20% rispetto al 1990. Il Consiglio federale può stabilire obiettivi intermedi settoriali.
1bis) Fino al 2024 le emissioni di [GES] devono essere ridotte ogni anno di un ulteriore 1,5% rispetto al 1990. Il Consiglio federale può stabilire obiettivi intermedi settoriali.
1ter) La riduzione delle emissioni di [GES] di cui al comma 1bis deve essere conseguita almeno per il 75% con provvedimenti adottati in Svizzera.
(...)
3) La quantità totale delle emissioni di [GES] è calcolata in funzione dei gas serra emessi in Svizzera. Le emissioni derivanti dai carburanti per aerei utilizzati nei voli internazionali non sono considerate.
(...)
4) Il Consiglio federale può fissare obiettivi di riduzione per singoli settori economici d’intesa con le cerchie interessate.
5) Il Consiglio federale sottopone per tempo all’Assemblea federale delle proposte relative agli obiettivi di riduzione da attuare dopo il 2020, dopo aver consultato le parti interessate.»
124. Il Consiglio federale ha fissato degli obiettivi intermedi per diversi settori (articolo 3, comma 1, dell’ordinanza sulla riduzione delle emissioni di CO2 [«ordinanza sulla CO2», RS 641.711], in combinato disposto con l’articolo 3, comma 1, punto 2, della legge sulla CO2). Quando un obiettivo settoriale intermedio non viene raggiunto, il DETEC, dopo aver consultato i cantoni e le parti interessati, chiede al Consiglio federale di adottare ulteriori misure (articolo 3, comma 2, dell’ordinanza sulla CO2); oppure, nel settore dei combustibili, la tassa sulla CO2 è automaticamente aumentata (articolo 94, comma 1, dell’ordinanza sulla CO2 in combinato disposto con l’articolo 29 della legge sulla CO2). La legge sulla CO2 prevede diverse misure per raggiungere l’obiettivo di riduzione delle emissioni. Si tratta anzitutto di misure tecniche di riduzione delle emissioni di CO2 nel settore dell’edilizia (adozione da parte dei cantoni di norme di costruzione applicabili ai nuovi e ai vecchi edifici, con un obbligo di rendere conto all’OFEV – articolo 9 della legge sulla CO2 in combinato disposto con l’articolo 16 dell’ordinanza sulla CO2) e nel settore dei trasporti (valori obiettivo globale per le emissioni di CO2 di tutte le auto turistiche nuove messe in circolazione in Svizzera, nonché, a partire dal 1o gennaio 2018, per le autovetture di consegna e i trattori a sella leggeri immessi in circolazione per la prima volta, combinati con valori obiettivo specifici e sanzioni pecuniarie – articoli 10 e seguenti della legge sulla CO2).
125. Nel settore dei trasporti, una parte delle emissioni di CO2 derivanti dall’utilizzo energetico dei carburanti deve essere compensata, ad esempio per mezzo di progetti di riduzione delle emissioni. Il Consiglio federale determina il tasso di compensazione in funzione, in particolare, della realizzazione dell’obiettivo di riduzione di cui all’articolo 3 della legge sulla CO2 (articolo 26, commi 1 e 2, della legge sulla CO2 in combinato disposto con l’articolo 89, comma 1, dell’ordinanza sulla CO2).
126. Il governo federale preleva la tassa CO2 sopra menzionata sulla produzione, l’estrazione e l’importazione dei combustibili (articolo 29 della legge sulla CO2). L’applicazione della legge sulla CO2 e l’adozione delle disposizioni di esecuzione sono di competenza del Consiglio federale (articolo 39, comma 1, della legge sulla CO2). Quest’ultimo valuta periodicamente l’efficacia delle misure previste dalla legge e la necessità di ulteriori misure (articolo 40, comma 1, della legge sulla CO2). L’esecuzione dell’ordinanza sulla CO2 compete all’Ufficio federale dell’ambiente (articolo 130, comma 1, dell’ordinanza sulla CO2).
La legge sul clima127. Le disposizioni pertinenti della legge federale del 30 settembre 2022 sugli obiettivi di protezione del clima, l’innovazione e il rafforzamento della sicurezza energetica («la legge sul clima», FF 2022 2403) sono così formulate:
Articolo 1 – Scopo
«La presente legge mira a fissare i seguenti obiettivi, conformemente all’accordo sul clima del 12 dicembre 2015:
a) riduzione delle emissioni di [GES] e uso di tecnologie a emissioni negative;
b) adattamento e protezione dagli effetti dei cambiamenti climatici;
c) orientare i flussi finanziari in modo da renderli compatibili con uno sviluppo a basse emissioni resiliente ai cambiamenti climatici.»
Articolo 3 – Obiettivi in materia di riduzione delle emissioni e di tecnologie di emissioni negative
«1) La Confederazione provvede affinché l’effetto delle emissioni di [GES] di origine antropica generate in Svizzera sia ridotto a zero entro il 2050 (obiettivo di zero emissioni nette) mediante le seguenti misure:
a) ridurre nella misura più ampia possibile le emissioni di [GES], e
b) compensare l’effetto delle restanti emissioni di [GES] utilizzando tecnologie a emissioni negative in Svizzera e all’estero.
2) Dopo il 2050, la quantità di CO2 estratta e immagazzinata utilizzando tecnologie a emissioni negative deve essere superiore alle restanti emissioni di [GES].
3) La Confederazione provvede affinché le emissioni di [GES] siano ridotte rispetto al 1990; gli obiettivi intermedi sono i seguenti:
a) tra il 2031 e il 2040: in media di almeno il 64%;
b) fino al 2040: almeno del 75%;
c) tra il 2041 e il 2050: in media almeno dell’89%.
4) Gli obiettivi di riduzione devono essere tecnicamente ed economicamente sostenibili. Ove possibile, dovrebbero essere raggiunti attraverso delle riduzioni di emissioni in Svizzera.
5) Nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni provvedono affinché, al più tardi entro il 2050, dei pozzi di assorbimento del carbonio siano disponibili in Svizzera e all’estero in quantità sufficiente per raggiungere l’obiettivo dell’azzeramento delle emissioni nette. Il Consiglio federale può fissare valori indicativi per l’impiego di tecnologie a emissioni negative.
6) Ai fini del conseguimento degli obiettivi di cui ai commi 1 e 2 si tiene conto delle emissioni generate dai carburanti riforniti in Svizzera per il trasporto aereo e marittimo internazionale.»
Articoli 4 – Valori indicativi per i diversi settori
«1) Gli obiettivi di riduzione di cui all’art. 3, commi 1 e 3, devono essere raggiunti riducendo almeno le emissioni di [GES] in Svizzera rispetto al 1990 come segue:
a) nel settore dell’edilizia:
1. fino al 2040: dell’82%,
2. fino al 2050: del 100%;
b) nel settore dei trasporti:
1. fino al 2040: del 57%,
2. fino al 2050: del 100%;
c) nel settore dell’industria:
1. fino al 2040: del 50%,
2. fino al 2050: del 90%.
2) Sentiti gli ambienti interessati, il Consiglio federale può, ai sensi del comma 1, fissare dei valori indicativi per altri settori, nonché per alcuni [GES] e alcune emissioni generate dai combustibili fossili. Il Consiglio tiene conto delle più recenti conoscenze scientifiche, delle nuove tecnologie disponibili e degli sviluppi all’interno dell’Unione europea.»
Articolo 11 – Attuazione degli obiettivi
«1) Il Consiglio federale, sentiti gli ambienti interessati e tenuto conto delle più recenti conoscenze scientifiche, presenta tempestivamente all’Assemblea federale delle proposte per l’attuazione degli obiettivi della presente legge:
a) per il periodo compreso tra il 2025 e il 2030;
b) per il periodo compreso tra il 2031 e il 2040;
c) per il periodo compreso tra il 2041 e il 2050.
2) Le proposte di cui al comma 1 devono essere attuate in primo luogo nella legge del 23 dicembre 2011 sulla CO2.
3) Le proposte del Consiglio federale mirano a rafforzare l’economia e l’accettabilità sul piano sociale.
4) Nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni si impegnano, in Svizzera e nel contesto internazionale, a limitare i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici, conformemente agli obiettivi della presente legge.»
La legge federale sulla procedura amministrativa128. La disposizione pertinente della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa, («la LPA», RS 172.021), che stabilisce la legittimazione ad agire in merito ad atti materiali (ossia degli atti di diritto pubblico federale che incidono su diritti o obblighi, ma non derivano da decisioni formali), è la seguente:
Articolo 25a Decisione su atti materiali
«1) Chiunque abbia un interesse degno di tutela può esigere che l’autorità competente per atti basati sul diritto pubblico federale che incidono su diritti o obblighi:
a) si astenga da atti illeciti, cessi di compierli o li revochi;
b) elimini le conseguenze di atti illeciti;
c) constati che tali atti sono illeciti.
2) L’autorità delibera mediante decisione.»
129. Altre disposizioni pertinenti della legge sono citate nella sentenza Athanassoglou e altri c. Svizzera ([GC], n. 27644/95, § 28, CEDU 2000‑IV).
La giurisprudenza interna pertinente130. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, l’articolo 73 della Costituzione non prevede il ricorso individuale (ATF [Sentenze del Tribunale federale] 132 II 305, paragrafo 4.3). Al contrario, non si tratta di una semplice dichiarazione o di uno strumento interpretativo, «ma di un’istruzione vincolante per le autorità competenti» (FOJ, VPB 65.2, A.III). La Costituzione concepisce quindi la ricerca della sostenibilità come un compito permanente (mai concluso). I beneficiari sono la Confederazione e i Cantoni, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze. Le autorità politiche (legislatore, parlamento e governo) sono le prime ad essere interessate; successivamente sono interessate le autorità incaricate dell’applicazione della legge, ma solo in via sussidiaria e nei limiti delle loro competenze.
131. Come l’articolo 73, l’articolo 74 della Costituzione non è una norma che può essere fatta valere. Questa disposizione fornisce semplicemente un orientamento per la legislazione. Il destinatario è in primo luogo il legislatore. Le autorità incaricate dell’esecuzione della legge, tuttavia, devono tenere conto dei requisiti di cui all’articolo 74, comma 2, della Costituzione nel quadro e nei limiti dell’interpretazione costituzionale (ATF 132 II 305, punto 4.3, relativo alla nozione di precauzione). Il «principio di precauzione», in quanto linea guida costituzionale, mira a evitare che la mancanza di certezza scientifica venga utilizzata come pretesto per l’inazione dello Stato (ATF 132 II 305, punto 4.3). Il paragrafo 2 lascia al legislatore (federale) un certo margine di discrezionalità nella valutazione e nell’elaborazione delle misure legislative da adottare. In linea con l’articolo 74, comma 2, della Costituzione, l’articolo 1, comma 2, della legge sulla protezione dell’ambiente interpreta questo mandato costituzionale nel senso che le violazioni che potrebbero diventare dannose o sconvenienti devono essere «ridotte tempestivamente».
132. Inoltre, l’articolo 189, comma 4, della Costituzione osta al controllo astratto delle norme mediante ricorso. Tuttavia, non preclude un’azione legale specifica contro un’ordinanza. Non sono esclusi né l’esame preventivo di un’ordinanza nelle circostanze particolari di un caso in cui quest’ultima è stata applicata (controllo concreto delle norme; ATF 141 V 473, punto 8.3, e ATF 141 II 169, punto 3.4), né il controllo preventivo di un altro atto del Consiglio federale o del Parlamento (ATF 139 II 499, punto 4.1). L’articolo 189, comma 4, della Costituzione non consente neppure di eludere la garanzia costituzionale del ricorso giurisdizionale previsto dall’articolo 29a della Costituzione. Il contenuto di quest’ultimo deve essere preso in considerazione nell’interpretazione e nell’attuazione dell’articolo 189 della Costituzione; analogamente, si deve tener conto delle esigenze del diritto internazionale derivanti dall’articolo 6 § 1 o dall’articolo 13 della Convenzione (messaggio del Consiglio federale che accompagna la Costituzione, pag. 531).
I TESTI INTERNAZIONALI PERTINENTI Le Nazioni Unite Il sistema della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici La Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici133. Le parti pertinenti della CCNUCC sono così formulate:
«Consapevoli che i cambiamenti di clima del pianeta e i relativi effetti negativi costituiscono un motivo di preoccupazione per il genere umano,
Preoccupate per il fatto che le attività umane hanno notevolmente aumentato le concentrazioni atmosferiche di [GES], che questo aumento intensifica l’effetto serra naturale e che tale fenomeno provocherà in media un ulteriore riscaldamento della superficie della terra e dell’atmosfera e può avere un’influenza negativa sugli ecosistemi naturali e sul genere umano,
Constatando che sia in passato che attualmente le emissioni mondiali di [GES] sono dovute in gran parte ai Paesi sviluppati, che le emissioni pro capite nei Paesi in via di sviluppo sono ancora relativamente basse e che la quota delle emissioni mondiali dovute ai Paesi in via di sviluppo aumenterà fino a che siano soddisfatte le esigenze sociali e di sviluppo,
(...)
Constatando che la previsione dei cambiamenti climatici è soggetta a molte incertezze, in particolare per quanto riguarda la collocazione nel tempo, la grandezza e le manifestazioni regionali,
Consapevoli che la portata mondiale dei cambiamenti climatici richiede la più vasta cooperazione possibile di tutti i Paesi e la loro partecipazione ad un’azione internazionale adeguata ed efficace in rapporto alle loro responsabilità comuni ma differenziate, alle rispettive capacità e alle loro condizioni economiche e sociali,
(...)
Ricordando anche che, in conformità alla Carta delle Nazioni Unite e ai principi del diritto internazionale, gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le loro risorse in rapporto alle loro politiche nel campo dell’ambiente e dello sviluppo, e che hanno la responsabilità di garantire che le attività svolte nel territorio soggetto alla loro giurisdizione o al loro controllo non causino danni all’ambiente di altri Stati o di regioni al di fuori della loro giurisdizione nazionale,
(...)
Riconoscendo che gli Stati devono adottare un’efficace normativa ambientale e che le norme ambientali, gli obiettivi e le priorità di gestione devono riflettere lo stato dell’ambiente e dello sviluppo al quale si applicano, e che le norme applicate da alcuni Paesi possono essere inadeguate e possono comportare ingiustificati costi economici e sociali nel caso di altri Paesi, in particolare nei Paesi in via di sviluppo,
(...)
Riconoscendo che le iniziative necessarie per comprendere e fronteggiare i cambiamenti climatici sono più efficaci sul piano ambientale, economico e sociale, se sono basate su pertinenti considerazioni scientifiche, tecniche ed economiche e se sono costantemente riesaminate alla luce dei nuovi risultati raggiunti in questi campi,
Riconoscendo che le varie azioni necessarie per fronteggiare i cambiamenti climatici possono essere di per sé giustificate sul piano economico e che possono inoltre essere utili per risolvere altri problemi ambientali,
Riconoscendo anche che è necessario che i Paesi sviluppati agiscano immediatamente in modo flessibile e sulla base di priorità chiaramente definite, come primo passo verso strategie generali di intervento sul piano mondiale, nazionale ed eventualmente regionale, che tengano conto di tutti i [GES] e prendano nella debita considerazione il loro relativo contributo all’aggravamento dell’effetto serra,
(...)
Convinti che i provvedimenti da adottare per fronteggiare i cambiamenti climatici devono essere coordinati in forma integrata con lo sviluppo economico e sociale, al fine di evitare effetti negativi su quest’ultimo, e tenendo pienamente conto della necessità giustamente prioritaria dei Paesi in via di sviluppo di raggiungere una crescita economica sostenuta e di eliminare la povertà,
(...)
Decisi a proteggere il sistema climatico a beneficio della presente e delle future generazioni (...)»
Articolo 1
Definizioni
«Ai fini della presente Convenzione si intende per:
1. «effetti negativi dei cambiamenti climatici»: i cambiamenti dell’ambiente fisico o della vita animale e vegetale dovuti a cambiamenti climatici, che hanno rilevanti effetti deleteri per la composizione, la capacità di recupero o la produttività di ecosistemi naturali e gestiti per il funzionamento dei sistemi socioeconomici oppure per la salute e il benessere del genere umano;
2. «cambiamenti climatici»: qualsiasi cambiamento di clima attribuito direttamente o indirettamente ad attività umane, il quale altera la composizione dell’atmosfera mondiale e si aggiunge alla variabilità naturale del clima osservata in periodi di tempo comparabili;
(...)
4. «emissioni»: emissione di [GES] o dei loro precursori nell’atmosfera al di sopra di una determinata zona e in un determinato periodo di tempo;
5. «[GES]»: i gas di origine naturale o prodotti da attività umana, che fanno parte dell’atmosfera e assorbono e riflettono i raggi infrarossi;
(...)
9. «fonte»: qualsiasi processo o attività, che immette nell’atmosfera un [GES], un aerosol o un precursore di un [GES].»
Articolo 2
Obiettivo
«L’obiettivo ultimo della presente Convenzione e di tutti i relativi strumenti giuridici che la Conferenza delle Parti può adottare è di stabilizzare, in conformità delle pertinenti disposizioni della Convenzione, le concentrazioni di [GES] nell’atmosfera a un livello tale che sia esclusa qualsiasi pericolosa interferenza delle attività umane sul sistema climatico. Tale livello deve essere raggiunto entro un periodo di tempo sufficiente per permettere agli ecosistemi di adattarsi naturalmente a cambiamenti di clima e per garantire che la produzione alimentare non sia minacciata e lo sviluppo economico possa continuare ad un ritmo sostenibile.»
Articolo 3
Principi
«Nello svolgimento delle azioni intese a raggiungere l’obiettivo della Convenzione e ad adempierne le disposizioni, le Parti devono basarsi, inter alia, sui principi qui di seguito esposti:
1. Le Parti devono proteggere il sistema climatico a beneficio della presente e delle future generazioni, su una base di equità e in rapporto alle loro comuni ma differenziate responsabilità e alle rispettive capacità. Pertanto, i Paesi sviluppati che sono Parti alla Convenzione, devono prendere l’iniziativa nella lotta contro i cambiamenti climatici e i relativi effetti negativi.
2. Le esigenze specifiche e le circostanze speciali dei Paesi in via di sviluppo che sono Parti alla Convenzione, in particolar modo di quelli che sono facilmente vulnerabili agli effetti negativi dei cambiamenti di clima, e di quelle Parti, soprattutto dei Paesi in via di sviluppo, che dovrebbero sostenere un onere sproporzionato o abnorme ai sensi della Convenzione, devono essere prese in completa considerazione.
3. Le Parti devono adottare misure precauzionali per rilevare in anticipo, prevenire o ridurre al minimo le cause dei cambiamenti climatici e per mitigarne gli effetti negativi. Qualora esistano rischi di danni gravi o irreversibili, la mancanza di un’assoluta certezza scientifica non deve essere addotta come pretesto per rinviare l’adozione di tali misure, tenendo presente che le politiche e i provvedimenti necessari per far fronte ai cambiamenti climatici devono essere il più possibili efficaci in rapporto ai costi, in modo da garantire vantaggi mondiali al più basso costo possibile (...)
4. Le Parti hanno il diritto e il dovere di promuovere uno sviluppo sostenibile (...)
5. Le Parti collaborano per promuovere un sistema economico internazionale aperto e cooperativo, che porti ad una crescita e ad uno sviluppo economico sostenibile in tutte le Parti, in particolar modo nelle Parti che sono Paesi in via di sviluppo (...)»
Articolo 4
Obblighi
«1. Tenendo conto delle loro responsabilità comuni, ma differenziate, e delle loro specifiche priorità nazionali e regionali di sviluppo, dei loro obiettivi e delle diverse circostanze, tutte le Parti:
a) elaborano, aggiornano periodicamente, pubblicano e mettono a disposizione della Conferenza delle Parti, (...) inventari nazionali delle emissioni causate dall’uomo (...);
b) formulano, attuano, pubblicano e aggiornano regolarmente programmi nazionali e, se del caso, regionali, che stabiliscono misure intese a mitigare i cambiamenti climatici, tenendo conto delle emissioni, causate dall’uomo, suddivise per fonte e delle eliminazioni suddivise per pozzi di tutti i [GES] non inclusi nel protocollo di Montreal, e misure intese a facilitare un adeguato adattamento ai cambiamenti climatici;
c) promuovono in cooperazione lo sviluppo, l’applicazione e la diffusione – ivi compreso il trasferimento – di tecnologie, prassi e processi (...)
d) promuovono una gestione sostenibile e promuovono in cooperazione la conservazione e l’incremento, se del caso, dei pozzi e dei serbatoi (...)
e) preparano in cooperazione l’adattamento all’impatto dei cambiamenti climatici (...)
f) tengono conto nella misura del possibile delle considerazioni sui cambiamenti climatici nell’elaborare le loro pertinenti politiche e azioni sociali, economiche ed ambientali, e applicano opportuni metodi, per esempio la valutazione dell’impatto, formulati e definiti a livello nazionale, al fine di ridurre al minimo gli effetti negativi che i progetti o i provvedimenti da esse adottati per mitigare i cambiamenti climatici o per adattarvisi, possono avere sull’economia, sulla sanità pubblica e sulla qualità dell’ambiente;
g) promuovono in cooperazione la ricerca scientifica, tecnologica, tecnica, socioeconomica e in altri settori (...)
2. Le Parti che sono Paesi sviluppati (...) assumono gli obblighi di seguito specificati:
a) Ciascuna di queste Parti adotta politiche nazionali e prende corrispondenti provvedimenti per mitigare i cambiamenti climatici, limitando le emissioni causate dall’uomo di [GES] e proteggendo e incrementando i suoi pozzi e serbatoi di [GES]. Queste politiche e provvedimenti dimostreranno che i Paesi sviluppati prendono l’iniziativa per modificare le tendenze a lunga scadenza delle emissioni causate dall’uomo in conformità dell’obiettivo della Convenzione, riconoscendo che il ritorno entro la fine del presente decennio ai precedenti livelli di emissioni, causate dall’uomo, di biossido di carbonio e di altri [GES], non inclusi nel protocollo di Montreal, contribuirebbe a tale modifica, e prendendo in considerazione le differenze di punti di partenza e di approcci, di strutture economiche e di risorse, la necessità di mantenere una crescita economica forte e sostenibile, le tecnologie disponibili e le altre singole circostanze, nonché la necessità che ciascuna di queste Parti contribuisca in misura equa ed adeguata allo sforzo mondiale per questo obiettivo. Queste Parti possono attuare tali politiche e provvedimenti congiuntamente con altre Parti e possono assistere altre Parti prestando aiuto per il raggiungimento dell’obiettivo della Convenzione e, in particolare, di quello del presente sottoparagrafo;
b) Al fine di ottenere progressi in questo senso, ciascuna di queste Parti comunica (...) informazioni particolareggiate sulle sue politiche e misure di cui al precedente sottoparagrafo a), (...) al fine di ritornare singolarmente o congiuntamente ai livelli 1990 di queste emissioni, causate dall’uomo, di biossido di carbonio e di altri [GES] non inclusi nel Protocollo di Montreal (...)»
Il Protocollo di Kyoto134. Il Protocollo di Kyoto (1997) ha permesso di dare per la prima volta un contenuto concreto alla CCNUCC. Il testo obbliga i paesi industrializzati e i paesi con economie in transizione a limitare e ridurre le loro emissioni di GES in conformità con gli obiettivi concordati di ciascun paese e con il principio delle «responsabilità comuni ma differenziate e [delle] rispettive capacità». La parte pertinente del protocollo è così formulata:
Articolo 3 § 1
«Le Parti indicate nell’Allegato I assicureranno, individualmente o congiuntamente, che le loro emissioni antropiche aggregate, espresse in equivalente-biossido di carbonio, dei [GES] indicati nell’Allegato A, non superino le quantità che sono loro attribuite, calcolate in funzione degli impegni assunti quantificati in materia di limitazione e di riduzione delle emissioni di cui all’Allegato B, e in conformità alle disposizioni del presente articolo, al fine di ridurre il totale delle loro emissioni di tali gas almeno del 5% rispetto ai livelli del 1990, nel periodo di adempimento 2008-2012.»
135. Per la Svizzera, l’allegato B del Protocollo di Kyoto ha fissato al 92% l’obbligo quantificato di limitazione o riduzione delle emissioni (in percentuale delle emissioni dell’anno o del periodo di riferimento).
L’Accordo di Parigi136. L’Accordo di Parigi, adottato in occasione della COP21, la Conferenza delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici tenutasi a Parigi il 12 dicembre 2015, è un trattato internazionale che stabilisce l’obiettivo globale fondamentale di ridurre le emissioni di GES. Le parti pertinenti di tale accordo sono così formulate:
«Nel perseguimento dell’obiettivo della Convenzione, e guidate dai suoi principi, compreso il principio di equità e delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, e alla luce delle diverse circostanze nazionali,
Riconoscendo l’esigenza di una risposta efficace e progressiva alla minaccia pressante dei cambiamenti climatici che si basi sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili,
(...)
Riconoscendo che le Parti possono essere colpite dagli effetti negativi non soltanto dei cambiamenti climatici, ma anche delle misure adottate per farvi fronte,
(...)
Riconoscendo che i cambiamenti climatici sono preoccupazione comune per tutta l’umanità e che, al momento di intraprendere azioni volte a contrastarli, le Parti dovrebbero rispettare, promuovere e tenere conto dei loro obblighi rispettivi per quanto riguarda i diritti umani, il diritto alla salute, i diritti delle popolazioni autoctone, delle comunità locali, dei migranti, dei minori, delle persone con disabilità e delle persone in situazione di vulnerabilità, nonché il diritto allo sviluppo, all’eguaglianza di genere, all’emancipazione delle donne e all’equità intergenerazionale,
(...)»
Articolo 2
«1. Il presente Accordo, nel contribuire all’attuazione della Convenzione, e in particolare del suo obiettivo, mira a rafforzare la risposta globale alla minaccia dei cambiamenti climatici, nel contesto dello sviluppo sostenibile e della lotta contro la povertà, soprattutto:
a) contenendo l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali, e proseguendo l’azione volta a limitare l’aumento di temperatura a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali, riconoscendo che ciò potrebbe ridurre in modo significativo i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici;
b) rafforzando la capacità di adattamento agli effetti negativi dei cambiamenti climatici e promuovendo la resilienza a questi cambiamenti e uno sviluppo a basse emissioni di [GES], in un modo che non minacci la produzione alimentare;
c) rendendo i flussi finanziari coerenti con un percorso che conduca a uno sviluppo a basse emissioni di [GES] e resiliente ai cambiamenti climatici.
2. Il presente Accordo sarà attuato conformemente al principio di equità e il principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, alla luce delle diverse circostanze nazionali.»
Articolo 3
«Come contributi determinati a livello nazionale alla risposta globale ai cambiamenti climatici, spetta a tutte le Parti intraprendere e comunicare degli sforzi ambiziosi (...)»
Articolo 4
«1. Per conseguire l’obiettivo di temperatura a lungo termine di cui all’articolo 2, le Parti cercano di giungere quanto prima alla fissazione a livello mondiale del limite massimo di emissioni di [GES], fermo restando che ciò richiederà più tempo per le Parti che sono paesi in via di sviluppo, e poi di operare rapidamente delle riduzioni, in linea con le migliori conoscenze scientifiche disponibili, così da raggiungere un equilibrio tra le fonti di emissioni antropogeniche e gli assorbimenti di [GES] nella seconda metà di questo secolo, su una base di equità, e nel contesto dello sviluppo sostenibile e della lotta contro la povertà.
2. Ciascuna Parte stabilisce, comunica e aggiorna i contributi determinati a livello nazionale che intende via via conseguire. Le Parti adottano misure nazionali di mitigazione, al fine di raggiungere gli obiettivi dei contributi anzidetti.»
La COP26 e la COP27137. Il Patto di Glasgow per il clima è stato adottato durante la COP26, la Conferenza delle Parti alla CCNUCC che si è tenuta a Glasgow dal 31 ottobre al 13 novembre 2021. In particolare, il Patto stabilisce quanto segue:
«La Conferenza delle Parti
(...)
Riconoscendo che, essendo il cambiamento climatico una preoccupazione comune dell’umanità, le Parti dovrebbero, quando si intraprendono azioni per affrontarlo, rispettare, promuovere e considerare i loro rispettivi obblighi in materia di diritti umani, il diritto alla salute, i diritti dei popoli autoctoni, delle comunità locali, dei migranti, dei bambini, delle persone con disabilità e delle persone vulnerabili, e il diritto allo sviluppo, così come l’uguaglianza di genere, l’emancipazione delle donne e l’equità intergenerazionale,
(...)
I Dati scientifici e urgenza
1. Riconosce l’importanza di disporre dei migliori dati scientifici affinché l’azione per il clima e l’elaborazione delle politiche in materia di clima sino efficaci;
(...)
3. Esprime la massima preoccupazione per il fatto che le attività umane, a tutt’oggi, hanno causato un aumento di circa 1,1oC, i cui effetti si stanno già facendo sentire in tutte le regioni della terra, e che i bilanci di carbonio che permettono di raggiungere l’obiettivo di temperatura fissato con l’Accordo di Parigi sono ormai ristretti e si esauriscono rapidamente;
4. Richiama la disposizione di cui al paragrafo 2 dell’articolo 2 dell’Accordo di Parigi, secondo la quale tale Accordo sarà attuato conformemente al principio di equità e al principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, alla luce delle diverse circostanze nazionali;
5. Sottolinea l’urgenza di rafforzare l’ambizione e l’azione in materia di mitigazione, adattamento e finanziamento in questo decennio critico per colmare il ritardo nella realizzazione degli obiettivi dell’Accordo di Parigi;
(...)
IV. Mitigazione
20. Riafferma l’obiettivo in riferimento alla temperatura fissato nell’Accordo di Parigi che consiste nel mantenere l’aumento della temperatura media globale ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali, e nel proseguire l’azione volta a limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali;
21. Ritiene che gli impatti dei cambiamenti climatici saranno molto meno gravi se la temperatura aumenta di1,5oC e non di 2oC, e decide di proseguire l’azione volta a limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC;
22. Ritiene, inoltre, che per limitare il riscaldamento globale a 1,5oC sia necessario ridurre in modo rapido, profondo e duraturo le emissioni globali di [GES], comprese le emissioni di biossido di carbonio del 45% entro il 2030 rispetto al livello del 2010, e a zero netto intorno alla metà del secolo, e ridurre notevolmente le emissioni di altri [GES];
23. Ritiene, inoltre, che ciò richieda un’azione accelerata in questo decennio critico, sulla base dei migliori dati scientifici disponibili e del principio di equità, tenuto conto delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità e delle diverse circostanze nazionali, e nel contesto dello sviluppo sostenibile e della lotta contro la povertà;
(...)
26. Sottolinea che le Parti devono d’urgenza raddoppiare gli sforzi per ridurre collettivamente le emissioni accelerando l’azione condotta e l’applicazione delle misure nazionali per la mitigazione di cui al paragrafo 2 dell’articolo 4 dell’Accordo di Parigi;
(...)»
138. La COP27, Conferenza delle Parti alla CCNUCC, si è tenuta a Sharm el-Sheikh dal 6 al 20 novembre 2022. Nelle sue parti pertinenti, il Piano di attuazione di Sharm el-Sheikh adottato in tale occasione afferma quanto segue:
«La Conferenza delle Parti,
(...)
Considerando che il cambiamento climatico è una questione che riguarda tutta l’umanità e che, nell’adottare misure per affrontare il cambiamento climatico, le Parti dovrebbero rispettare, promuovere e tenere in considerazione i rispettivi obblighi in materia di diritti umani, di diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile, di diritto alla salute, di diritti delle popolazioni autoctone, delle comunità locali, dei migranti, dei bambini, delle persone con disabilità e delle persone in situazioni di vulnerabilità, e il diritto allo sviluppo, nonché l’uguaglianza di genere, l’emancipazione femminile e l’equità intergenerazionale,
(...)
57. Incoraggia le Parti a garantire che un maggior numero di donne possa partecipare pienamente e in modo paritario a tutte le azioni in favore del clima, e che le questioni di genere siano prese in considerazione nell’applicazione e nei mezzi di attuazione, in particolare attraverso la piena applicazione del Programma di lavoro di Lima sulla parità di genere e del relativo Piano d’azione sulla parità di genere, al fine di aumentare il livello di ambizione e conseguire gli obiettivi fissati in materia di clima;
(...)
59. Prende atto del ruolo svolto dai bambini e dai giovani, in quanto agenti di cambiamento, nelle misure adottate per affrontare e rispondere ai cambiamenti climatici, e incoraggia le Parti a includere i bambini e i giovani nei loro processi di elaborazione e di attuazione delle politiche e delle azioni in materia di clima, e, se del caso, prevedere l’inclusione di giovani rappresentanti e negoziatori nelle loro delegazioni nazionali, riconoscendo l’importanza dell’equità intergenerazionale e del mantenimento della stabilità del sistema climatico per le generazioni future (...)»
La COP28139. Nel contesto dei preparativi della COP28, la Conferenza delle Parti alla CCNUCC (tenutasi a Dubai dal 30 novembre al 12 dicembre 2023), nel rapporto di sintesi sul dialogo tecnico nell’ambito del primo bilancio globale, realizzato in applicazione dell’Accordo di Parigi, sono state tratte le seguenti conclusioni[92]:
«Conclusione n. 1: dalla sua adozione, l’Accordo di Parigi ha dato l’impulso a un’azione climatica quasi universale fissando obiettivi e sensibilizzando la comunità internazionale sull’urgenza di rispondere alla crisi climatica. Tuttavia, c’è ancora molto da fare su tutti i fronti.
Conclusione n. 2: per rafforzare la risposta globale alla minaccia dei cambiamenti climatici nel contesto dello sviluppo sostenibile e della lotta contro la povertà, i governi devono sostenere le trasformazioni dei sistemi che tengono conto della resilienza climatica e dello sviluppo a basse emissioni di [GES]. Gli enti non parti devono adottare misure credibili, responsabili e trasparenti per intensificare la trasformazione dei sistemi.
Conclusione n. 3: la trasformazione dei sistemi apre molte opportunità, ma un cambiamento rapido può essere sconvolgente. Con un’attenzione particolare all’inclusione e all’equità, è possibile aumentare il livello di ambizione dell’azione per il clima e il sostegno alla stessa.
Conclusione n. 4: le emissioni globali non stanno seguendo i modelli di mitigazione presentati a livello globale che sono coerenti con l’obiettivo di temperatura dell’Accordo di Parigi, e le possibilità di aumentare il livello di ambizione e di rendere effettivi gli attuali impegni per limitare il riscaldamento globale a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali stanno rapidamente diminuendo.
Conclusione n. 5: sono necessari un’azione rafforzata e un maggior sostegno per l’applicazione delle misure di mitigazione nazionali, e obiettivi più ambiziosi nei CDN per sfruttare le opportunità esistenti e nuove in tutti i contesti per ridurre le emissioni globali di GES del 43% entro il 2030 e del 60% entro il 2035 rispetto ai livelli del 2019, e raggiungere l’azzeramento delle emissioni nette globali di CO2 entro il 2050.
Conclusione n. 6: Il raggiungimento dell’azzeramento delle emissioni nette di CO2 e di GES richiede la trasformazione dei sistemi in tutti i settori e in tutti i contesti, in particolare l’espansione delle energie rinnovabili e l’eliminazione graduale di tutti i combustibili fossili senza dispositivo di mitigazione, l’arresto della deforestazione, la riduzione delle emissioni diverse dalla CO2 e l’applicazione di misure sia dal lato dell’offerta che della domanda.
Conclusione n. 7: le transizioni giuste possono contribuire a risultati di mitigazione migliori e più equi, attraverso approcci adeguati ai diversi contesti.
Conclusione n. 8: la diversificazione economica è una strategia fondamentale per far fronte agli effetti delle misure di risposta, con diverse opzioni disponibili in diversi contesti.
Conclusione n. 9: Poiché i cambiamenti climatici minacciano tutti i paesi, tutte le comunità e tutte le persone nel mondo, c’è un urgente bisogno di intensificare le attività di adattamento e di raddoppiare gli sforzi per prevenire, minimizzare e rimediare alle perdite e ai danni, al fine di ridurre e gli effetti sempre maggiori dei cambiamenti e rispondervi, soprattutto per coloro che sono meno preparati a questi cambiamenti e meno in grado di riprendersi dopo una catastrofe.
Conclusione n. 10: a livello collettivo, i piani e gli impegni in materia di adattamento e di sostegno sono sempre più ambiziosi, ma la maggior parte delle misure di adattamento esaminate sono frammentate, progressive, settoriali e distribuite in modo disomogeneo tra le regioni.
Conclusione n. 11: quando le misure di adattamento sono solide e determinate da circostanze, popolazioni e priorità locali, la pertinenza e l’efficacia dell’azione e del sostegno all’adattamento sono rafforzate, il che può anche portare a un adattamento trasformativo.
Conclusione n. 12: per prevenire le perdite e i danni, ridurli al minimo e porvi rimedio, c’è un urgente bisogno di adottare misure nell’ambito delle politiche per il clima e delle politiche di sviluppo per gestire in modo globale i rischi e sostenere le comunità colpite.
Conclusione n. 13: sono urgentemente necessarie fonti di finanziamento innovative e più importanti per aumentare il sostegno all’adattamento e sviluppare meccanismi di finanziamento per prevenire le perdite e i danni, ridurli al minimo e porvi rimedio. I flussi finanziari devono essere in grado di soddisfare le esigenze urgenti e crescenti di un modello di sviluppo resiliente ai cambiamenti climatici.
Conclusione n. 14: aumentare la mobilitazione di fondi per l’azione climatica nei paesi in via di sviluppo richiede una ridistribuzione strategica dei finanziamenti pubblici internazionali, che rimangono un fattore chiave dell’azione, e il perseguimento di una maggiore efficacia, anche per quanto riguarda l’accesso, la titolarità e gli effetti.
Conclusione n. 15: è necessario rendere disponibili migliaia di miliardi di dollari e reindirizzare gli investimenti verso l’azione per il clima su diverse scale per garantire che i flussi finanziari – internazionali e nazionali, pubblici e privati – siano coerenti con un percorso verso uno sviluppo a basse emissioni di GES e resiliente ai cambiamenti climatici.
Conclusione n. 16: le tecnologie più pulite disponibili devono essere diffuse rapidamente, accelerando al contempo l’innovazione, lo sviluppo e il trasferimento di nuove tecnologie, al fine di soddisfare le esigenze dei paesi in via di sviluppo.
Conclusione n. 17: lo sviluppo delle capacità è fondamentale per realizzare un’azione per il clima sostenibile e di vasta portata, e richiede una cooperazione efficace, guidata dai paesi e basata sulle esigenze per costruire e sostenere le capacità nel tempo a tutti i livelli.»
140. Le parti rilevanti dei «Risultati del primo bilancio mondiale»[93], presentati alla COP28, sono così formulate:
«La Conferenza delle Parti che funge da riunione delle Parti all’Accordo di Parigi,
Richiamando l’articolo 2, paragrafo 1, dell’Accordo di Parigi, il quale dispone che l’Accordo, contribuendo all’attuazione della Convenzione, in particolare del suo obiettivo, mira a rafforzare la risposta mondiale alla minaccia dei cambiamenti climatici, nel contesto dello sviluppo sostenibile e della riduzione della povertà,
Richiamando altresì l’articolo 2, paragrafo 2, dell’Accordo di Parigi, che prevede che l’Accordo sia attuato secondo il principio dell’equità e il principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, tenendo conto delle diverse situazioni nazionali,
(...)
Constatando che i cambiamenti climatici sono una questione che preoccupa tutta l’umanità e che, nell’adottare misure per affrontare tali cambiamenti, le Parti dovrebbero rispettare, promuovere e tenere conto dei rispettivi obblighi in materia di diritti umani, diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile, diritto alla salute, diritti delle popolazioni autoctone, delle popolazioni locali, dei migranti, dei bambini, delle persone con disabilità e delle persone vulnerabili, e diritto allo sviluppo, nonché di uguaglianza di genere, di emancipazione femminile e di equità intergenerazionale,
(...)
I. Contesto e considerazioni trasversali
1. Esprime soddisfazione per il fatto che l’accordo di Parigi ha avviato un’azione quasi universale per il clima, fissando obiettivi e sensibilizzando la comunità internazionale sull’urgenza di affrontare la crisi climatica;
2. Sottolinea che, nonostante i progressi complessivi compiuti in materia di mitigazione, adattamento e mezzi di attuazione e sostegno, le Parti collettivamente non sono sulla buona strada per raggiungere lo scopo dell’Accordo di Parigi e i suoi obiettivi a lungo termine;
3. Ribadisce l’obiettivo stabilito nell’Accordo di Parigi di limitare l’aumento della temperatura media mondiale ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali, e di proseguire l’azione volta a limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali, fermo restando che ciò ridurrebbe significativamente i rischi e gli effetti dei cambiamenti climatici;
4. Sottolinea che gli effetti dei cambiamenti climatici saranno molto meno gravi se la temperatura aumenterà di 1,5oC invece di 2oC, e decide di proseguire l’azione volta a limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC;
5. Esprime profonda preoccupazione per il fatto che il 2023 dovrebbe essere l’anno più caldo mai registrato e che gli effetti dei cambiamenti climatici stanno accelerando rapidamente, e sottolinea la necessità di un’azione e di un sostegno urgenti per garantire che l’obiettivo di 1,5oC rimanga raggiungibile, e per affrontare la crisi climatica in questo decennio cruciale;
6. Si impegna ad accelerare gli sforzi in questo decennio cruciale, sulla base dei migliori dati scientifici disponibili e dell’equità, tenuto conto delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, in considerazione delle diverse circostanze nazionali, e nel contesto dello sviluppo sostenibile e della lotta contro la povertà;
7. Pone l’accento sull’articolo 2, paragrafo 2, dell’Accordo di Parigi, che dispone che l’Accordo sarà applicato secondo equità e conformemente al principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, tenendo conto delle diverse situazioni nazionali;
(...)
15. Esprime apprensione e profonda preoccupazione per le seguenti conclusioni, contenute nel sesto Rapporto di valutazione del Gruppo di esperti intergovernativo sull’evoluzione del clima:
a) le attività umane hanno indiscutibilmente causato, principalmente attraverso i [GES] che emettono, un riscaldamento globale di circa 1,1oC;
b) Gli effetti dei cambiamenti climatici indotti dall’uomo si fanno già sentire in tutte le regioni del mondo, e quelle che contribuiscono meno a tali cambiamenti climatici sono le più vulnerabili agli effetti degli stessi, che, insieme alle perdite e ai danni, si aggraveranno con l’aumento della temperatura;
c) La maggior parte delle misure di adattamento osservate sono frammentarie, progressive, settoriali e distribuite in modo disomogeneo tra le regioni e, nonostante i progressi compiuti, permangono notevoli divari in materia di adattamento tra i settori e le regioni, che continueranno ad ampliarsi agli attuali livelli di esecuzione;
16. Prende atto delle seguenti conclusioni, contenute anche nel sesto Rapporto di valutazione del Gruppo di esperti intergovernativo sull’evoluzione del clima:
a) Gli sforzi di mitigazione integrati nel più ampio contesto dello sviluppo possono aumentare il ritmo, l’intensità e l’entità delle riduzioni di emissioni, e le strategie che orientano lo sviluppo verso la sostenibilità possono ampliare la gamma delle opzioni di mitigazione e permettere delle sinergie con gli obiettivi di sviluppo;
b) L’importo dei fondi stanziati per l’adattamento e la mitigazione dovrebbe essere decuplicato, il capitale a livello mondiale è sufficiente per colmare il deficit di investimenti a livello mondiale, ma vi sono ostacoli al riorientamento dei capitali verso l’azione per il clima, i governi, attraverso i finanziamenti pubblici e dei segnali chiari agli investitori, sono fondamentali per appianare tali ostacoli, e anche gli investitori, le banche centrali e le autorità di regolamentazione finanziaria hanno un ruolo da svolgere;
c) In tutti i settori sono già disponibili soluzioni di mitigazione fattibili, efficaci e poco costose che, attraverso la necessaria cooperazione in materia di tecnologia e sostegno, contribuirebbero a garantire che l’obiettivo di 1,5oC rimanga raggiungibile in questo decennio critico;
17. Rileva con preoccupazione il divario tra l’ambizione in materia di mitigazione e le misure effettivamente adottate dalle parti che sono paesi sviluppati prima del 2020, e il fatto che, secondo il Gruppo di esperti intergovernativo sul cambiamento climatico, i paesi sviluppati entro il 2020 avrebbero dovuto ridurre le loro emissioni del 25-40% rispetto ai livelli del 1990;
II. Progressi collettivi nella realizzazione dello scopo e degli obiettivi a lungo termine dell’Accordo di Parigi (...)
A. Mitigazione
(...)
25. Esprime preoccupazione per il fatto che il bilancio del carbonio per conseguire l’obiettivo di temperatura stabilito nell’Accordo di Parigi è ormai ridotto e si esaurisce rapidamente, e osserva che il volume cumulativo delle emissioni nette di biossido di carbonio del passato rappresenta già circa quattro quinti del bilancio totale del carbonio, corrispondente a una probabilità del 50% di riuscire a limitare il riscaldamento a 1,5oC;
(...)
28. Sottolinea inoltre la necessità di una riduzione significativa, rapida e sostenibile delle emissioni di [GES] in linea con i modelli che portano a un aumento della temperatura di 1,5oC, e invita le parti a contribuire ai seguenti sforzi mondiali, secondo modalità determinate a livello nazionale, tenendo conto dell’Accordo di Parigi e dei loro diversi contesti, traiettorie e approcci nazionali:
(...)
d) Operare una transizione giusta, ordinata ed equa dai combustibili fossili nei sistemi energetici, accelerando l’azione durante questo decennio critico, per raggiungere emissioni nette zero entro il 2050, in linea con i dati scientifici (...)»
La Convenzione di Aarhus141. Le parti pertinenti della Convenzione di Aarhus (1998) sono così formulate:
«Le Parti alla presente Convenzione,
(...)
Riconoscendo che un’adeguata tutela dell’ambiente è indispensabile per il benessere umano e per il godimento dei diritti fondamentali, compreso il diritto alla vita,
Riconoscendo altresì che ogni persona ha il diritto di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere e il dovere di tutelare e migliorare l’ambiente, individualmente o collettivamente, nell’interesse delle generazioni presenti e future,
(...)
Hanno convenuto quanto segue:»
Articolo 2
Definizioni
«(...)
4. Il termine «pubblico» indica una o più persone fisiche o giuridiche e, ai sensi della legislazione o della prassi nazionale, le associazioni, le organizzazioni o i gruppi costituiti da tali persone.
5. L’espressione «pubblico interessato» indica il pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo; ai fini della presente definizione si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale.»
Articolo 9
Accesso alla giustizia
«(...)
2. Nel quadro della propria legislazione nazionale, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico interessato
a) che vantino un interesse sufficiente
o, in alternativa,
b) che facciano valere la violazione di un diritto, nei casi in cui il diritto processuale amministrativo di detta Parte esiga tale presupposto, abbiano accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale e/o ad un altro organo indipendente ed imparziale istituito dalla legge, per contestare la legittimità sostanziale o procedurale di decisioni, atti od omissioni soggetti alle disposizioni dell’articolo 6 e, nei casi previsti dal diritto nazionale e fatto salvo il paragrafo 3, ad altre pertinenti disposizioni della presente Convenzione.
Le nozioni di «interesse sufficiente» e di «violazione di un diritto» sono determinate secondo il diritto nazionale, coerentemente con l’obiettivo di offrire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia nell’ambito della presente Convenzione. A tal fine si ritiene sufficiente, ai sensi della lettera a), l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa in possesso dei requisiti di cui all’articolo 2, paragrafo 5. Tali organizzazioni sono altresì considerate titolari di diritti suscettibili di violazione ai sensi della lettera b).
(...)
3. In aggiunta, e ferme restando le procedure di ricorso di cui ai paragrafi 1 e 2, ciascuna Parte provvede affinché i membri del pubblico che soddisfino i criteri eventualmente previsti dal diritto nazionale possano promuovere procedimenti di natura amministrativa o giurisdizionale per impugnare gli atti o contestare le omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione del diritto ambientale nazionale.»
142. Le parti pertinenti della Guida di applicazione della Convenzione di Aarhus[94] sono così formulate (note a piè di pagina omesse):
«L’espressione «pubblico interessato», sebbene più rigorosa del termine «pubblico», è tuttavia molto ampia. Per quanto riguarda il criterio del pubblico «che è interessato», esso è molto legato alla natura dell’attività in questione. Alcune delle attività di cui all’articolo 6 della Convenzione possono interessare un gran numero di persone. Ad esempio, nel caso di oleodotti per il trasporto di gas, petrolio o prodotti chimici, il pubblico interessato, nella pratica, è di migliaia di persone, mentre nel caso delle centrali nucleari le autorità competenti possono stimare che il pubblico interessato rappresenti fino a diverse centinaia di migliaia di persone sparse in vari paesi.
Per quanto riguarda il criterio del pubblico che «ha un interesse da far valere», la definizione sembra andare ben oltre il tipo di linguaggio che si trova solitamente nei testi giuridici relativi all’«interesse sufficiente» (si veda il paragrafo successivo). In particolare, tale definizione deve essere interpretata nel senso che essa non comprende solo i membri del pubblico i cui interessi giuridici o i cui diritti sanciti dalla legge possono essere lesi dall’attività prevista. Gli interessi potenzialmente colpiti possono includere anche i diritti sociali, come il diritto di essere protetti dai danni o il diritto a un ambiente sano. Questa definizione si applica, tuttavia, anche a una categoria di pubblico con un interesse non specificato nel processo decisionale.
È importante osservare che l’articolo 2, paragrafo 5, non prescrive che una persona debba avere un interesse giuridico per essere considerata un membro del pubblico interessato. Il termine «interesse» comprende quindi sia «l’interesse di diritto» che «l’interesse di fatto», come definiti dagli ordinamenti giuridici dei paesi dell’Europa continentale come la Germania, l’Austria e la Polonia. Ai sensi del diritto nazionale, le persone che hanno solo un semplice interesse di fatto non godono, di norma, dell’intera gamma di diritti procedurali riconosciuti alle persone che hanno un interesse giuridico. D’altra parte, la Convenzione ha riconosciuto lo stesso status a tutti (almeno nel caso dell’articolo 6), indipendentemente dal fatto che gli interessi del singolo fossero di diritto o di fatto.
L’articolo 2, paragrafo 5, include espressamente le ONG i cui obiettivi statutari includono la promozione della protezione dell’ambiente nella categoria di «pubblico interessato», a condizione che «soddisfino le condizioni che possono essere richieste dal diritto interno». Per quanto riguarda la questione se una ONG stia lavorando per promuovere la protezione dell’ambiente, questo può essere determinato con vari mezzi, tra cui la sua carta, il suo statuto o le sue attività. Per «protezione dell’ambiente» si intende qualsiasi finalità conforme alla definizione implicita di ambiente di cui all’articolo 2, paragrafo 3. L’obbligo di «promuovere la protezione dell’ambiente» sarebbe quindi soddisfatto nel caso di ONG che lavorano su alcuni aspetti della definizione implicita di ambiente di cui all’articolo 2, paragrafo 3. Ad esempio, se una ONG lavora per promuovere gli interessi delle persone che soffrono di problemi di salute legati a malattie trasmesse dall’acqua, si riterrà che la ONG soddisfi la definizione di cui all’articolo 2, paragrafo 5.
Il riferimento alle organizzazioni non governative «che soddisfano i requisiti che possono essere richiesti dal diritto interno» non deve essere interpretato nel senso che la definizione di tali requisiti sia lasciata interamente alla discrezione delle Parti. La loro valutazione dovrebbe essere vista nel contesto dell’importante ruolo che la Convenzione assegna alle ONG per quanto riguarda la sua attuazione, e dell’esigenza chiaramente formulata nell’articolo 3, paragrafo 4, che impone a ciascuna Parte di accordare «il dovuto riconoscimento e sostegno» alle ONG. Nelle sue osservazioni conclusive sulla comunicazione ACCC/C/2004/05 (Turkmenistan), il Comitato di controllo dell’osservanza delle disposizioni ha ritenuto che «le organizzazioni non governative, attraverso le loro competenze e risorse, sono generalmente in grado di far valere efficacemente i loro diritti ai sensi della Convenzione meglio dei singoli membri del pubblico».
Anche se le Parti possono imporre alle ONG determinati requisiti ai sensi della legislazione nazionale, dato l’importante ruolo svolto dalle ONG nell’attuazione della Convenzione, le Parti devono garantire che tali condizioni non siano eccessivamente onerose o motivate politicamente, e che il quadro giuridico di ciascuna Parte incoraggi la creazione di ONG e la loro partecipazione costruttiva agli affari pubblici. Inoltre, tutti i requisiti dovrebbero essere in linea con i principi della Convenzione, quali la non discriminazione e l’eliminazione o la riduzione degli ostacoli tecnici ed economici. Entro tali limiti, le Parti possono imporre determinati requisiti basati su criteri oggettivi che non siano indebitamente restrittivi.
Ad esempio, esigere eventualmente che una ONG di difesa dell’ambiente sia attiva nel paese in questione da un certo numero di anni potrebbe non essere conforme alle disposizioni della Convenzione di Aarhus nella misura in cui tale condizione potrebbe contravvenire alla clausola di non discriminazione di cui all’articolo 3, paragrafo 9. Inoltre, il requisito di aver «svolto delle attività» può essere considerato di per sé indebitamente restrittivo per i paesi in cui la creazione di ONG è consentita solo da un breve periodo, e in cui, pertanto, tali organizzazioni sono ancora relativamente poco sviluppate.
Inoltre, a volte è richiesto alle ONG di avere un certo numero di membri attivi. Questa è stata una delle questioni esaminate dalla Corte di Giustizia nella causa C-263/08 (Svezia) (...) Anche questo requisito relativo al numero di membri sarà considerato indebitamente restrittivo ai sensi della Convenzione se la soglia è fissata a un livello tale che solo una manciata di ONG sarà in grado di soddisfare tale condizione in un determinato paese. Nel 2009 la Slovenia ha modificato la propria legge sulla protezione dell’ambiente per eliminare l’obbligo per le ONG che operano per la protezione dell’ambiente di essere soggette a un audit finanziario delle loro attività al fine di soddisfare la definizione di «pubblico interessato» di cui all’articolo 2, paragrafo 5.
Se una ONG soddisfa le condizioni di cui all’articolo 2, paragrafo 5, è considerata un membro del «pubblico interessato» ai sensi dell’articolo 6 e dell’articolo 9, paragrafo 2. Invece, per le ONG che non soddisfano queste condizioni fin dall’inizio, così come per i singoli individui, la Convenzione non stabilisce chiaramente se il semplice fatto di prendere parte a una procedura di partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 7, conferisce alla persona lo status di membro del «pubblico interessato». Tuttavia, poiché l’articolo 9, paragrafo 2, stabilisce il meccanismo per l’applicazione dei diritti di cui all’articolo 6, si può sostenere che a chiunque prenda parte in qualità di membro del pubblico a un’udienza o a un’altra procedura di partecipazione del pubblico ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 7, deve essere data la possibilità di avvalersi delle disposizioni in materia di accesso alla giustizia di cui al paragrafo 2 dell’articolo 9. In tal caso, questa persona rientrerà nella definizione di «pubblico interessato» (...)
Nessuna disposizione della Convenzione impedisce alle Parti di attribuire la legittimazione ad agire a chiunque, senza distinzioni di alcun tipo. Tuttavia, la Convenzione esige – come minimo – che i membri del «pubblico interessato» che hanno un interesse sufficiente o che fanno valere una violazione di un diritto, siano legittimati a presentare un ricorso per contestare la legittimità sostanziale e procedurale di qualsiasi decisione, atto od omissione che rientrino nell’ambito di applicazione delle disposizioni dell’articolo 6 (...)
Per quanto riguarda le ONG, la Convenzione afferma chiaramente che le ONG che soddisfano le condizioni di cui al paragrafo 5 dell’articolo 2 sono considerate come aventi un «interesse sufficiente», o dei diritti che potrebbero essere violati (...)
La corretta attuazione della Convenzione e il rispetto dei suoi obblighi richiedono che l’obiettivo di un ampio accesso alla giustizia sia mantenuto nella determinazione delle persone – sia fisiche che giuridiche – legittimate ad agire. Varie Parti alla Convenzione applicano una determinata condizione per stabilire i criteri di legittimazione ad agire, che spesso si riferiscono a un interesse diretto, sufficiente, personale o giuridico, o a un diritto individuale giuridicamente tutelato. Mentre alcuni di questi criteri, come la limitazione della legittimazione ad agire ai membri del pubblico che siano titolari di diritti di proprietà, possono essere considerati contrari alla Convenzione, l’ammissibilità di altri criteri dipenderà da come questi ultimi saranno interpretati dall’organo di ricorso nella pratica. In altri termini, anche dei criteri quali il fatto di avere un interesse sufficiente o di far valere una violazione di un diritto possono rivelarsi incompatibili con la Convenzione se interpretati in modo troppo restrittivo nell’ambito della giurisprudenza degli organi di ricorso.
Come indicato nelle osservazioni conclusive del Comitato di controllo dell’osservanza delle disposizioni relative alla comunicazione ACCC/C/2005/11 (Belgio), al fine di rispondere all’obiettivo della Convenzione di fornire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia, potrebbe essere necessario modificare considerevolmente il modo in cui la questione viene affrontata nei paesi in cui le ONG non hanno precedentemente avuto la legittimazione ad agire in determinate cause, in quanto si era ritenuto che esse non avessero un interesse sufficiente per agire o che non avessero una violazione di un diritto da far valere. Nella comunicazione ACCC/C/2005/11, le autorità giudiziarie belghe avevano applicato il criterio generale imposto dalla legge belga alle ONG per la legittimazione ad agire, ossia che le ONG ricorrenti dovevano dimostrare un interesse diretto, personale e legittimo, nonché la «legittimazione richiesta». Il Comitato di controllo dell’osservanza delle disposizioni ha concluso che, anche se la formulazione della legislazione belga in materia non implicava un’inosservanza delle disposizioni in quanto tale, la giurisprudenza dei tribunali belgi, sviluppata prima dell’entrata in vigore della Convenzione per il Belgio, implicava che l’accesso alla giustizia era troppo restrittivo per le associazioni ambientaliste, e quindi non era conforme alle disposizioni della Convenzione (...)
Il criterio svedese precedentemente adottato per le ONG era un esempio di criterio nazionale di legittimazione ad agire che non sarebbe più del tutto conforme alla Convenzione. Secondo la legislazione svedese precedente, per presentare ricorso avverso una decisione relativa a un’autorizzazione di sviluppo, le associazioni ambientaliste dovevano essere attive da più di tre anni e avere almeno 2.000 membri. La CGUE ha ritenuto che si trattasse di una violazione della legislazione dell’Unione europea volta ad attuare la Convenzione di Aarhus (...)»
143. La parte pertinente delle Raccomandazioni di Maastricht del 2015[95] sull’attuazione della Convenzione di Aarhus precisa quanto segue:
«c. [I]l termine «pubblico interessato» comprende, tra l’altro, le organizzazioni non governative (ONG) che operano per la protezione dell’ambiente e che soddisfano le condizioni eventualmente richieste dal diritto nazionale. Al fine di garantire che il quadro per la partecipazione del pubblico sia il più possibile trasparente, chiaro e coerente, il diritto interno può specificare chiaramente i seguenti elementi:
i. ciò che costituisce un «interesse da far valere» nel processo decisionale in materia ambientale;
ii. le eventuali condizioni che le ONG che operano in favore dell’ambiente devono soddisfare per poter essere considerate avere un interesse. Ciò che costituisce un interesse sufficiente dovrebbe essere determinato in funzione dell’obiettivo di garantire al pubblico interessato un ampio accesso alla giustizia.»
L’Assemblea Generale delle Nazioni Unite La Risoluzione sul diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile in quanto diritto umano144. Il 28 luglio 2022, dopo essere stata invitata a farlo dalla Risoluzione 48/13 del Consiglio dei diritti umani dell’8 ottobre 2021, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato la sua Risoluzione 76/300 sul diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile.
145. La risoluzione è stata adottata con 161 voti favorevoli (su 169 Stati membri rappresentati) e 8 astensioni [96] e nessun voto contrario [97]; 45 dei 46 Stati membri del Consiglio d’Europa hanno votato a favore della risoluzione.[98]
146. Nel preambolo della risoluzione, l’Assemblea Generale ha osservato che:
«[L]a stragrande maggioranza degli Stati ha riconosciuto, in una forma o nell’altra, il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile in accordi internazionali o nelle loro costituzioni, legislazioni, leggi o politiche (...)»
147. I quattro paragrafi che costituiscono il dispositivo di questa risoluzione sono così formulati:
«1. Ritiene che il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile faccia parte dei diritti umani;
2. Prende atto che il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile è legato ad altri diritti e al diritto internazionale vigente;
3. Afferma che la promozione del diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile richiede la piena attuazione degli accordi multilaterali in materia di ambiente, in conformità con i principi del diritto internazionale in materia di ambiente;
4. Invita gli Stati, le organizzazioni internazionali, le imprese e gli altri attori interessati ad adottare politiche, migliorare la cooperazione internazionale, sviluppare capacità e continuare a condividere le buone pratiche al fine di intensificare gli sforzi per garantire un ambiente pulito, sano e sostenibile per tutti.»
Altri documenti dell’Assemblea Generale148. Quasi ogni anno, a partire dalla sua prima risoluzione in materia, ossia la Risoluzione n. 43/53 sulla protezione del clima globale per le generazioni presenti e future, adottata il 6 dicembre 1988, l’Assemblea Generale inserisce nel proprio ordine del giorno la questione della protezione del clima globale per le generazioni future, il che ha portato all’adozione di numerose risoluzioni[99].
149. Nella sua Risoluzione 69/220, adottata il 19 dicembre 2014, l’Assemblea Generale ha esplicitamente menzionato la necessità di preservare il sistema climatico a beneficio delle generazioni presenti e future, facendo riferimento alla CCNUCC.
150. Nel preambolo della sua Risoluzione 72/219, adottata il 20 dicembre 2017, l’Assemblea Generale ha fatto una dichiarazione che ha poi ribadito nel preambolo di ciascuna delle risoluzioni adottate su questo argomento[100]:
«Considerando che, nel corso delle loro attività, le Nazioni Unite devono promuovere la protezione del clima globale al fine di garantire il benessere delle generazioni presenti e future (...)»
Il Segretario Generale delle Nazioni Unite151. Nel 2009, il Segretario generale delle Nazioni Unite ha osservato quanto segue:
«Tutti gli organismi delle Nazioni Unite creati in applicazione di strumenti relativi ai diritti umani ritengono che esista un legame intrinseco tra l’ambiente e il godimento di vari diritti umani, tra cui i diritti alla vita, alla salute, al cibo, all’acqua e all’alloggio (si veda A/HRC/10/61).»[101]
152. Nel maggio 2022, su richiesta del Consiglio dei diritti umani[102], il Segretario Generale ha pubblicato un rapporto sugli «Effetti dei cambiamenti climatici sui diritti umani delle persone vulnerabili»[103], in cui ha delineato il quadro giuridico e politico applicabile a tali persone nel contesto dei cambiamenti climatici (note a piè di pagina omesse):
«I nove trattati internazionali fondamentali sui diritti umani impongono agli Stati parte degli obblighi giuridicamente vincolanti, alcuni dei quali riguardano i cambiamenti climatici. Per adempiere a questi obblighi nel contesto dei cambiamenti climatici, gli Stati devono talvolta adottare misure per proteggere le persone dai danni legati a tali cambiamenti che incidono sul godimento dei diritti umani, e mettere in atto politiche climatiche inclusive. L’azione per il clima deve far uscire le persone vulnerabili dall’impotenza, garantendo la loro piena ed effettiva partecipazione in qualità di titolari dei diritti.»
153. In tale rapporto, il Segretario Generale ha formulato una serie di raccomandazioni agli Stati e alle altre parti interessate, volte a porre rimedio agli effetti dei cambiamenti climatici sui diritti fondamentali delle persone vulnerabili (paragrafi 48-58).
Il Consiglio per i Diritti umani Risoluzioni154. Nel 2018, nella sua Risoluzione 37/8, il Consiglio per i Diritti umani ha osservato che «più di cento Stati [avevano] riconosciuto in una forma o nell’altra il diritto a un ambiente sano, in particolare in accordi internazionali o nelle loro costituzioni, leggi o politiche».[104]
155. Nella risoluzione 46/7 sui diritti dell’uomo e l’ambiente [105], il Consiglio dei Diritti umani ha osservato quanto segue:
«Richiamando anche l’Accordo di Parigi, adottato il 12 dicembre 2015 dalle Parti alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, nel cui preambolo le Parti hanno riconosciuto che, nell’adottare misure per affrontare i cambiamenti climatici, dovrebbero rispettare, promuovere e tenere presenti i loro rispettivi obblighi in materia di diritti umani, il diritto alla salute, i diritti delle popolazioni autoctone, delle comunità locali, dei migranti, dei minori, delle persone con disabilità e delle persone in situazioni di vulnerabilità, e il diritto allo sviluppo, nonché l’uguaglianza di genere, l’emancipazione femminile e l’equità intergenerazionale,
(...)
Prendendo atto dei testi derivanti dalla venticinquesima sessione della Conferenza delle Parti alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, ed esortando gli Stati a prendere in considerazione, tra le altre questioni, quella del rispetto e della promozione dei diritti umani, in occasione della ventiseiesima sessione, che si terrà a Glasgow (Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord) dal 1o al 12 novembre 2021 (...)»
156. Nella sua Risoluzione 48/13 dell’8 ottobre 2021, il Consiglio per i Diritti umani ha formalmente riconosciuto il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile come parte integrante dei diritti umani e ha invitato l’Assemblea Generale a esaminare la questione (si veda la Risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale, sopra citata). La parte pertinente di tale risoluzione è così formulata:
«Ricordando altresì gli obblighi posti a carico degli Stati dagli strumenti e dagli accordi multilaterali in materia di ambiente, compresi quelli relativi ai cambiamenti climatici, e gli impegni assunti in applicazione di tali documenti, nonché l’esito della Conferenza delle Nazioni Unite sullo sviluppo sostenibile, tenutasi a Rio de Janeiro (Brasile) nel giugno 2012, e il suo documento finale intitolato «Il futuro che vogliamo», che ribadisce i principi della Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo sviluppo,
Richiamando, inoltre, tutte le sue risoluzioni sui diritti umani e l’ambiente, tra cui le più recenti sono le risoluzioni 45/17 del 6 ottobre 2020, 45/30 del 7 ottobre 2020, e 46/7 del 23 marzo 2021, nonché le pertinenti risoluzioni dell’Assemblea Generale,
Riconoscendo che lo sviluppo sostenibile nelle sue tre dimensioni (economica, sociale e ambientale) e la protezione dell’ambiente, compresi gli ecosistemi, facilitano e promuovono il benessere e la realizzazione dei diritti umani delle generazioni presenti e future, in particolare il diritto alla vita, il diritto di beneficiare del migliore stato di salute fisica e mentale possibile, e i diritti a un adeguato tenore di vita, a un’alimentazione sufficiente, all’alloggio, all’acqua potabile e ai servizi igienico-sanitari adeguati, nonché alla partecipazione alla vita culturale,
Riaffermando l’importanza di una cooperazione internazionale basata sul rispetto reciproco, in piena conformità con le finalità e i principi della Carta, nel rigoroso rispetto della sovranità degli Stati e tenendo conto delle priorità nazionali,
Riconoscendo che, al contrario, le conseguenze dei cambiamenti climatici, la gestione e l’uso non sostenibili delle risorse naturali, l’inquinamento dell’aria, del suolo e dell’acqua, la cattiva gestione delle sostanze chimiche e dei rifiuti, la conseguente perdita di biodiversità e il declino dei servizi forniti dagli ecosistemi compromettono la possibilità di beneficiare di un ambiente pulito, sano e sostenibile, e che il danno ambientale ha un impatto negativo diretto e indiretto sull’effettivo godimento di tutti i diritti umani,
(...)
1. Ritiene che l’esercizio del diritto di beneficiare di un ambiente pulito, sano e sostenibile sia un elemento importante del godimento dei diritti umani;
2. Riconosce che il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile è legato ad altri diritti e al diritto internazionale vigente;
3. Afferma che la promozione del diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile richiede la piena attuazione degli accordi multilaterali in materia di ambiente in conformità con i principi del diritto internazionale dell’ambiente (...)»
157. Il 7 luglio 2022 il Consiglio per i Diritti umani ha adottato la Risoluzione 50/9 sui diritti umani e i cambiamenti climatici, in cui ha prestato particolare attenzione all’impatto dei cambiamenti climatici sulla piena realizzazione del diritto all’alimentazione e, inoltre, ha invitato tutti gli Stati ad adottare
«un approccio globale e integrato alle politiche di adattamento e mitigazione dei cambiamenti climatici che tenga conto delle questioni di genere, età e disabilità, in conformità con la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici e gli obiettivi e i principi in essa enunciati (...)».
158. Il 6 ottobre 2022 il Consiglio per i Diritti umani ha adottato la Risoluzione 51/4 sui diritti umani degli anziani, in cui ha riconosciuto il contributo essenziale che gli anziani apportano al funzionamento delle società e alla realizzazione dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile (cfr. anche la Risoluzione 44/7 del 16 luglio 2020).
Procedure speciali Il Relatore speciale sulla promozione e la protezione dei diritti umani nel contesto dei cambiamenti climatici159. Nell’ottobre 2021 il Consiglio per i diritti umani ha istituito un mandato di Relatore speciale sulla promozione e la protezione dei diritti umani nel contesto dei cambiamenti climatici.
160. Nel rapporto tematico del luglio 2022, rivolto all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, intitolato «Promozione e protezione dei diritti umani nel contesto della mitigazione dei cambiamenti climatici, delle perdite e dei danni, e della partecipazione» (A/77/226), il Relatore speciale ha formulato una serie di raccomandazioni:
«Raccomandazioni volte a colmare le lacune in materia di mitigazione
89. Il Relatore speciale sostiene che tutte le raccomandazioni relative alle misure di mitigazione formulate dal Relatore speciale sulla questione degli obblighi in materia di diritti umani che si riferiscono ai mezzi per beneficiare di un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile nel rapporto sottoposto all’Assemblea generale nel 2019 sono ancora pertinenti, e dovrebbero essere considerate parte del presente rapporto e prese in considerazione in aggiunta alle raccomandazioni di seguito formulate.
90. Per quanto riguarda la mitigazione, il Relatore speciale sulla promozione e la protezione dei diritti umani nel contesto dei cambiamenti climatici raccomanda che l’Assemblea Generale adotti le seguenti misure:
(...)
d) Istituire un tribunale internazionale per i diritti umani che renda responsabili i governi, le imprese e gli istituti finanziari per i loro continui investimenti nei combustibili fossili e nelle industrie ad alta intensità di carbonio, e per le conseguenze di questi investimenti sui diritti umani;
(...)
97. Il Relatore speciale raccomanda, inoltre, che l’Assemblea Generale incoraggi tutti gli Stati membri a includere dei rappresentanti dei giovani nei parlamenti nazionali affinché evidenzino le preoccupazioni relative ai cambiamenti climatici.
98. Il Relatore speciale raccomanda altresì che l’Assemblea Generale inciti tutti gli Stati ad autorizzare i bambini e i giovani, compresi i bambini e i giovani autoctoni, a partecipare ai procedimenti giudiziari internazionali, nazionali e subnazionali.»
Il Relatore Speciale sulla questione degli obblighi in materia di diritti umani relativi ai mezzi per beneficiare di un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile161. Nel 2018 l’allora Relatore Speciale ha pubblicato un rapporto che riassumeva i principali obblighi in materia di diritti umani in riferimento ai mezzi per beneficiare di un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile, intitolato «Principi quadro sui diritti umani e l’ambiente»[106].
162. Nel 2019 il nuovo relatore ha pubblicato due rapporti tematici (uno indirizzato al Consiglio per i Diritti umani, e l’altro all’Assemblea Generale).
163. Nel suo rapporto dell’8 gennaio 2019 al Consiglio per i diritti umani (A/HRC/40/55), il Relatore Speciale si è concentrato sul diritto di respirare aria pulita in quanto parte del diritto fondamentale a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. Il Relatore ha chiarito la portata e il contenuto degli obblighi in materia di diritti umani relativi all’aria pulita come segue:
«IV. Obblighi inerenti ai diritti umani in materia di aria pulita
57. Come chiarito dal precedente titolare del mandato, gli Stati hanno l’obbligo di proteggere il godimento dei diritti umani dai danni ambientali (A/HRC/25/53). Gli effetti negativi e prevedibili della scarsa qualità dell’aria sul godimento dei diritti umani fanno sì che gli Stati hanno obblighi più ampi per quanto riguarda l’adozione immediata di misure volte a proteggere la popolazione. In una dichiarazione congiunta pubblicata nel 2017, un gruppo di esperti delle Nazioni Unite ha affermato «che una tale minaccia non poteva più essere ignorata e che gli Stati avevano l’obbligo di prevenire e controllare l’esposizione all’inquinamento atmosferico tossico e di proteggere le persone dai suoi effetti negativi sui diritti umani».[107]
58. I principi quadro sui diritti dell’uomo e sull’ambiente specificano le tre categorie di obblighi dello Stato: obblighi procedurali, obblighi sostanziali e obblighi speciali nei confronti delle persone in situazione di vulnerabilità. Essi possono dunque essere tradotti in termini operativi nel contesto dell’inquinamento atmosferico al fine di rispettare, proteggere e dare attuazione ai diritti umani.
59. Gli obblighi procedurali degli Stati relativi al diritto di respirare aria pulita comprendono dei doveri nei seguenti settori: promozione dell’istruzione e della sensibilizzazione della popolazione, accesso alle informazioni, garanzia della libertà di espressione, di associazione e di riunione, facilitazione della partecipazione della popolazione alla valutazione dei progetti, delle politiche e delle decisioni proposti in materia di ambiente e garanzia di un accesso a dei ricorsi a prezzi accessibili e quanto prima possibile.
60. Per quanto riguarda gli obblighi sostanziali, gli Stati non devono ledere con le loro azioni il diritto di respirare aria pulita; devono proteggere tale diritto da qualsiasi violazione da parte di terzi, in particolare delle imprese; e devono sancire, mettere in atto e far rispettare dei testi legislativi, delle politiche e dei programmi per realizzare questo diritto, ed evitare discriminazioni e misure regressive.
61. Gli Stati devono adottare sette misure principali per realizzare il diritto di respirare aria pulita: controllare la qualità dell’aria e monitorarne gli effetti sulla salute umana; analizzare le fonti di inquinamento atmosferico; pubblicare informazioni, compresi gli avvisi di salute pubblica; sancire testi di legge, regolamenti, norme e politiche relative alla qualità dell’aria; elaborare piani d’azione per la qualità dell’aria a livello locale, nazionale e, se del caso, regionale; attuare un piano d’azione per la qualità dell’aria e far rispettare le norme; valutare i progressi compiuti e, se necessario, rafforzare il piano d’azione per garantire il rispetto delle norme.
62. Per ciascuna di queste misure, gli Stati devono assicurarsi che la popolazione sia realmente informata e abbia la possibilità di partecipare ai processi decisionali. Dovrebbero essere compiuti sempre maggiori sforzi per raggiungere le donne, i bambini e le altre persone in situazione di vulnerabilità, la cui voce è raramente ascoltata nei processi riguardanti la politica ambientale. Gli Stati devono prestare particolare attenzione ai difensori dell’ambiente la cui azione mira a proteggere il diritto all’aria pulita.»
164. Nel suo rapporto del 2019 indirizzato all’Assemblea Generale (A/74/161), il Relatore Speciale si è basato sui Principi quadro del 2018 sui diritti umani e l’ambiente (menzionati nel paragrafo 161 supra), e ha specificato come segue il contenuto degli obblighi che incombono agli Stati (note a piè di pagina omesse):
«63. I Principi quadro sui diritti umani e l’ambiente definiscono tre categorie di obblighi per gli Stati: obblighi procedurali, obblighi sostanziali e obblighi specifici nei confronti delle persone vulnerabili. Tali obblighi possono [essere] applicati nel contesto dei cambiamenti climatici per garantire il rispetto e la protezione dei diritti della persona, e per permetterne il godimento.
64. Conformemente al diritto internazionale dei diritti umani, gli Stati hanno i seguenti obblighi procedurali:
a) Fornire alla popolazione informazioni facilmente accessibili, a prezzi abbordabili, e comprensibili, sulle cause e le conseguenze della crisi climatica globale (anche integrando l’argomento dei cambiamenti climatici nei programmi scolastici a tutti i livelli);
b) Garantire che tutti possano partecipare all’azione per il clima in modo equo e, a tal fine, che si tenga conto delle disparità tra i generi, con un particolare impegno a fornire mezzi di azione alle persone più colpite, ossia le donne, i bambini, i giovani, le popolazioni autoctone e locali, le persone che vivono in condizioni di povertà, le persone con disabilità, gli anziani, i migranti, gli sfollati e le altre popolazioni che possono essere vulnerabili;
c) Garantire un accesso tempestivo e a prezzi accessibili alla giustizia e a ricorsi efficaci per tutti, affinché gli Stati e le imprese possano essere tenuti a rispettare i loro obblighi in materia di cambiamenti climatici;
d) Valutare i potenziali effetti di qualsiasi piano, politica o proposta sui cambiamenti climatici e sui diritti umani, compresi gli effetti prodotti a monte e a valle (ossia le emissioni derivanti dalla produzione e dal consumo);
e) Garantire la parità di genere in tutte le attività per il clima, consentendo alle donne di svolgere un ruolo di primo piano;
f) Rispettare i diritti delle popolazioni autoctone in tutte le attività per il clima, in particolare il loro diritto al consenso libero, preventivo e informato;
g) Fornire una protezione efficace a tutti i difensori dell’ambiente e dei diritti umani che lavorano su questioni legate al clima (ad esempio l’occupazione del suolo o i combustibili fossili), e in particolare, vigilare per proteggerli da molestie, intimidazioni e violenze.
65. Per quanto riguarda gli obblighi sostanziali, gli Stati devono assicurarsi che le loro azioni non violino il diritto a un clima vivibile, proteggere questo diritto da qualsiasi violazione da parte di terzi, in particolare delle imprese, e creare, applicare e far rispettare leggi, politiche e programmi volti a garantire questo diritto. Inoltre, gli Stati devono evitare qualsiasi discriminazione o misura regressiva. Questi principi disciplinano tutte le attività climatiche, comprese quelle derivanti dagli obblighi in materia di mitigazione degli effetti dei cambiamenti climatici, di adattamento a questi ultimi, di finanziamento e di perdite e danni.
66. Gli obblighi in materia di diritti della persona sono rafforzati dal diritto internazionale dell’ambiente, e gli Stati sono tenuti ad assicurarsi che le attività inquinanti esercitate entro i limiti della loro giurisdizione o sotto il loro controllo non causino gravi danni all’ambiente o alle popolazioni di altri Stati o aree al di fuori della loro giurisdizione nazionale. Dato che si prevedono dei cambiamenti climatici sempre più importanti, si può concludere che le attuali emissioni di [GES] sono in contrasto con il principio del «non nuocere» consolidato nel diritto internazionale consuetudinario. Infatti, ovunque vengano emessi, questi gas contribuiscono cumulativamente a creare effetti negativi in altri Stati, compresi i piccoli Stati insulari in via di sviluppo. Il caso Urgenda, nei Paesi Bassi, costituisce un precedente importante, in quanto la Corte si è basata sul diritto internazionale dei diritti umani per costringere il Governo olandese a rispettare gli impegni che esso stesso sosteneva essere necessari per prevenire i pericolosi cambiamenti climatici.
(...)
68. Gli Stati hanno l’obbligo di lavorare in collaborazione per raggiungere un futuro sostenibile, a basse emissioni di carbonio e resiliente ai cambiamenti climatici. Tale obbligo comprende la comunicazione di informazioni, il trasferimento delle tecnologie ad alte prestazioni che non emettono affatto o che emettono poco carbonio dagli Stati ricchi a quelli meno ricchi, le attività di potenziamento delle capacità, l’aumento dei finanziamenti per la ricerca e lo sviluppo per garantire una transizione verso l’energia pulita, il rispetto degli impegni internazionali e delle soluzioni giuste, legali e sostenibili per i migranti e gli sfollati. Conformemente al principio delle responsabilità comuni ma differenziate, gli Stati ricchi devono farsi carico di una quota equa dei costi sostenuti nei paesi a basso reddito per attuare misure di mitigazione e adattamento. Nei paesi a basso reddito, l’azione per il clima dovrebbe essere finanziata da sovvenzioni, e non da prestiti. I paesi poveri non possono essere costretti a sostenere i costi delle misure necessarie per affrontare i cambiamenti climatici quando il problema è stato causato dai paesi ricchi. Ciò è contrario ai principi fondamentali della giustizia.
69. Le misure in materia di clima, comprese quelle adottate nell’ambito dei meccanismi attualmente in fase di negoziazione ai sensi dell’articolo 6 dell’Accordo di Parigi, devono essere concepite e attuate in modo da non minacciare o violare i diritti umani. In passato, le politiche a sostegno della produzione di biocarburanti hanno contribuito all’impennata dei prezzi dei generi alimentari, hanno provocato rivolte e causato un aumento significativo del numero totale di persone che soffrono la fame. Le politiche di conservazione delle foreste sollevano preoccupazioni analoghe in materia di diritti, in quanto possono limitare l’accesso ai terreni utilizzati per la caccia, la pesca, la raccolta, la coltivazione e altre importanti attività culturali. Per evitare tali effetti negativi, è essenziale intraprendere attività volte a raggiungere sia gli obiettivi climatici che gli obiettivi di sviluppo sostenibile, in collaborazione con le popolazioni interessate.
70. Nel 2018, il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali ha avvertito gli Stati che sarebbe contrario al loro obbligo di rispettare, proteggere e dare attuazione a tutti i diritti umani per tutti non prevenire le prevedibili violazioni dei diritti umani causate dai cambiamenti climatici o non mobilitare le risorse disponibili nella massima misura possibile per prevenire tali abusi. Gli Stati devono quindi destinare quante più risorse finanziarie e materiali possibili alla transizione verso le energie rinnovabili, ai trasporti puliti e ai sistemi agroecologici, arrestare e invertire la deforestazione e il degrado del suolo e migliorare le capacità di adattamento, in particolare quelle delle popolazioni vulnerabili ed emarginate (...)
74. Il mancato rispetto degli impegni internazionali in materia di cambiamenti climatici costituisce una violazione prima facie dell’obbligo degli Stati di proteggere i diritti fondamentali dei loro cittadini (...)
75. È necessario un radicale cambio di rotta. Per adempiere ai loro obblighi in materia di diritti umani, gli Stati sviluppati e gli altri principali emettitori devono ridurre le loro emissioni al ritmo stabilito nei loro impegni internazionali. Per raggiungere l’obiettivo di Parigi di limitare il riscaldamento a 1,5oC, gli Stati devono presentare, al più tardi entro il 2020, dei contributi ambiziosi determinati a livello nazionale che contribuiscano a una riduzione di almeno il 45% delle emissioni globali di [GES], calcolate dal Gruppo intergovernativo di esperti sul cambiamento climatico, entro il 2030. Tutti gli Stati dovrebbero disporre di un piano di decarbonizzazione basato sui diritti con l’obiettivo di ridurre a zero le loro emissioni nette di carbonio al più tardi entro il 2050, in linea con l’articolo 4, paragrafo 19 dell’Accordo di Parigi. Essi devono adottare le seguenti quattro misure principali‑: far uscire la società dalla sua dipendenza dai combustibili fossili; accelerare l’adozione di altre misure di mitigazione; proteggere le persone vulnerabili dagli effetti dei cambiamenti climatici; fornire un’assistenza finanziaria senza precedenti ai paesi meno sviluppati e ai piccoli Stati insulari in via di sviluppo.»
165. Nel suo rapporto del 2020 al Consiglio dei Diritti Umani intitolato «Diritto a un ambiente sano: buone pratiche» (A/HRC/43/53), il Relatore Speciale ha riassunto le buone pratiche di oltre 175 Stati nella realizzazione del diritto umano a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. Ha spiegato che il riconoscimento giuridico di questo diritto potrebbe essere considerato di per sé una buona pratica. Le parti pertinenti di tale rapporto sono così formulate:
«III. Attuazione del diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile: buone pratiche
A. Riconoscimento giuridico
9. Nel presente rapporto, il Relatore Speciale si concentra sull’attuazione del diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. Il riconoscimento giuridico di questo diritto può essere considerato di per sé una buona pratica, sia che derivi dalla costituzione, dalla legislazione ambientale o dalla ratifica di un trattato regionale.
10. In collaborazione con il Vance Center for International Justice, il Relatore Speciale ha preparato un elenco aggiornato degli Stati in cui il diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile è riconosciuto dalla legge (si veda l’allegato II). Questo diritto è protetto costituzionalmente in 110 Stati. Tale protezione dei diritti umani è essenziale, poiché la Costituzione è la legge suprema di qualsiasi ordinamento giuridico. Inoltre, la Costituzione svolge un importante ruolo culturale, poiché riflette i valori e le aspirazioni della società.
11. In totale 126 Stati hanno ratificato almeno uno dei trattati regionali in cui è esplicitamente affermato il diritto a un ambiente sano, ossia la Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli (52 Stati parte), la Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia di ambiente (Convenzione di Aarhus) (45 Stati parte), il Protocollo addizionale alla Convenzione americana sui diritti umani in materia di diritti economici, sociali e culturali (Protocollo di San Salvador) (16 Stati parte) e la Carta araba dei diritti umani (16 Stati parte). Al 1o dicembre 2019, cinque Stati avevano ratificato l’Accordo regionale sull’accesso all’informazione, la partecipazione pubblica e l’accesso alla giustizia in merito alle questioni ambientali in America Latina e nei Caraibi (accordo di Escazú), ma sono necessarie 11 ratifiche per l’entrata in vigore di questo strumento ancora nuovo. Dieci Stati hanno adottato la Dichiarazione dei diritti umani dell’Associazione delle Nazioni del Sud-Est asiatico, che non è vincolante.
12. È inoltre importante emanare e applicare le leggi destinate a garantire il rispetto, la protezione e l’attuazione del diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. In totale di 101 Stati hanno incorporato questo diritto nella loro legislazione nazionale. Delle pratiche particolarmente lodevoli si possono osservare in Argentina, Brasile, Colombia, Costa Rica, Francia, Filippine, Portogallo e Sud Africa, dove il diritto a un ambiente salubre è un principio trasversale, che permea le leggi, i regolamenti e le politiche.
13. In totale più dell’80% degli Stati membri delle Nazioni Unite (156 su 193) riconoscono giuridicamente il diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. Il Relatore Speciale ha raccolto i testi delle disposizioni costituzionali e legislative con le quali tale diritto è sancito.»
166. Il Relatore Speciale ha inoltre pubblicato dei rapporti tematici sulle seguenti questioni: «I diritti umani e la crisi idrica globale: inquinamento idrico, scarsità idrica e disastri idrici» (A/HRC/46/28, 2021); «Alimentazione sana e sostenibile: ridurre gli impatti ambientali dei sistemi alimentari sui diritti umani» (A/76/179, 2021); e «Diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile: ambiente non tossico» (A/HRC/49/53, 2022).
167. Nel recente rapporto tematico intitolato «Il diritto umano di beneficiare di un ambiente pulito, sano e sostenibile: un catalizzatore per intensificare le misure volte a raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile» (A/77/284, 2022), il Relatore Speciale ha cercato di «rimette[re] in discussione l’idea preconcetta che gli obiettivi di sviluppo sostenibile sono soltanto delle velleità, facendo emergere i molteplici obblighi in materia di diritti umani su cui si basano questi obiettivi». A questo proposito, il rapporto formula le seguenti raccomandazioni:
«a) Integrare il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile a tutti i livelli (mondiale, regionale e nazionale), in particolare in uno strumento universale giuridicamente vincolante, la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, il quadro globale per la biodiversità per il post-2020, la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e le loro costituzioni, leggi e politiche nazionali;
b) Riconoscere che gli obiettivi si fondano su una solida base di diritti umani, che stabilisce degli obblighi giuridicamente vincolanti (...)»
L’Esperto indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale168. In un rapporto del 2020 al Consiglio per i Diritti umani intitolato «Solidarietà internazionale e cambiamenti climatici» (A/HRC/44/44), l’Esperto indipendente sui diritti umani e la solidarietà internazionale ha formulato una serie di raccomandazioni per una riforma basata sui diritti umani, in relazione alle minacce poste dai cambiamenti climatici. Tra le raccomandazioni vi sono, in particolare, le seguenti:
«a) Tutti gli Stati, le imprese e le organizzazioni internazionali dovrebbero adottare tutte le misure necessarie, separatamente e congiuntamente, per raggiungere l’azzeramento delle emissioni nette entro il 2050, in linea con il loro massimo livello di ambizione in materia di riduzione delle emissioni e con l’obiettivo comune, stabilito nell’Accordo di Parigi, di contenere l’aumento della temperatura globale al di sotto di 1,5oC;
b) A tal fine, gli Stati, le imprese e gli istituti finanziari, in particolare i maggiori Stati emettitori, di lunga data o nuovi, dovrebbero prendere in considerazione la possibilità di porre fine alle attività di prospezione di combustibili fossili e di non effettuare nuovi investimenti in questo settore, in nome della solidarietà internazionale basata sui diritti umani, dato che il bilancio del carbonio del pianeta sarà superato se i progetti di produzione di combustibili fossili già avviati e proposti saranno realizzati;
c) Gli Stati, le imprese e le istituzioni finanziarie dovrebbero cooperare per garantire che qualsiasi trasformazione dell’economia basata sui combustibili fossili (che deve essere assolutamente realizzata) non perpetui gli squilibri tra gli Stati e i popoli ricchi e i poveri. Man mano che i paesi riducono o eliminano gradualmente le loro attività nel settore dei combustibili fossili, i paesi ricchi dovrebbero fornire sostegno ai paesi poveri che hanno più difficoltà ad adattarsi alla transizione, in nome del diritto allo sviluppo degli Stati più poveri e dei diritti sociali ed economici delle loro popolazioni che dipendono dai sistemi energetici;
(...)
g) Gli Stati dovrebbero cooperare nel quadro dell’azione internazionale per il clima e attraverso la comunità internazionale dei diritti umani, compresa l’OIL, per garantire l’accesso alla giustizia nel contesto dei cambiamenti climatici, per quanto riguarda:
i) Compensare le perdite e i danni causati dalle disuguaglianze perpetuate dai cambiamenti climatici, in particolare attribuendo a tale questione la stessa priorità rispetto a quelle della mitigazione e dell’adattamento, e fornendo un’adeguata assistenza finanziaria ai paesi e alle popolazioni colpiti;
ii) Preservare il godimento dei diritti umani delle popolazioni autoctone e delle popolazioni locali che sono interessate dai progetti legati ai cambiamenti climatici, sanciti dal diritto internazionale, anche proteggendo i difensori dell’ambiente da procedimenti penali;
iii) Sviluppare e attuare, dal livello globale a quello locale, progetti concreti volti ad assicurare una transizione giusta verso economie sostenibili in cui il diritto a un lavoro dignitoso sia garantito per tutti;
iv) Cooperare per attuare gli obblighi internazionali in materia di diritti umani dei gruppi emarginati che sono particolarmente colpiti dai cambiamenti climatici, compresi i popoli autoctoni, gli anziani, i bambini, le persone con disabilità, le persone che vivono in povertà e le donne.»
L’Esperta indipendente incaricato di promuovere il godimento di tutti i diritti umani da parte delle persone anziane169. Nella sua relazione del 2019 (A/HRC/42/43), l’Esperta indipendente fa riferimento all’impatto negativo dei cambiamenti climatici sulle persone anziane nel modo seguente:
«101. L’Esperta indipendente rimane convinta che l’assenza di uno strumento giuridico internazionale globale e integrato per garantire la promozione e la protezione dei diritti e della dignità delle persone anziane abbia importanti conseguenze pratiche per queste persone, in particolare nelle situazioni di emergenza. Essa sottolinea soprattutto che gli strumenti attuali non affrontano le questioni dell’invecchiamento in modo specifico, o non danno alle stesse sufficiente visibilità, il che impedisce alle persone anziane di esercitare pienamente i loro diritti fondamentali, in particolare nelle situazioni di emergenza.»
170. Nella sua relazione del 2021 intitolata «Diritti umani delle donne anziane: intersezione tra invecchiamento e genere» (A/76/157), l’Esperta indipendente ha aggiunto che «[n]elle emergenze causate dagli effetti dei cambiamenti climatici (...), le donne anziane possono essere percepite come un peso e quindi essere esposte ad abusi e negligenza (...) Tuttavia, i rischi e gli impatti delle situazioni di emergenza sulle donne anziane sono generalmente invisibili.»
Il Comitato per i Diritti umani171. Il Patto internazionale relativo ai diritti civili e politici («il PIDCP»)[108] non contiene disposizioni specifiche per la protezione dell’ambiente. Ciononostante, il Comitato per i Diritti Umani («il CDU») ha dedotto dal diritto alla vita (articolo 6) e dal diritto alla vita privata e familiare (articolo 17) degli obblighi particolari relativi alla protezione dell’ambiente.
172. Nel suo Commento generale n. 36 sul diritto alla vita, adottato nel 2019[109], il CDU ha rammentato l’esistenza di un nesso tra la protezione dell’ambiente e l’obbligo di proteggere la vita (un nesso già stabilito dal CDU in una comunicazione del 2001):
«26. L’obbligo di proteggere la vita significa anche che gli Stati parte dovrebbero adottare misure appropriate per migliorare alcuni contesti nella società che possono dar luogo a minacce dirette alla vita o impedire alle persone di godere del loro diritto a una vita dignitosa. Questi possono includere (...) il degrado ambientale (...)»
173. Riferendosi a strumenti internazionali come l’Accordo di Parigi, il CDU ha fornito le seguenti precisazioni per quanto riguarda il rapporto tra gli obblighi degli Stati relativi al diritto alla vita e quelli relativi alla conservazione dell’ambiente (note a piè di pagina omesse):
«62. Il degrado ambientale, i cambiamenti climatici e lo sviluppo non sostenibile sono tra le minacce più urgenti e gravi alla capacità delle generazioni presenti e future di godere del diritto alla vita. Gli obblighi degli Stati parte ai sensi del diritto internazionale dell’ambiente dovrebbero quindi chiarire il contenuto dell’articolo 6 del Patto, e l’obbligo degli Stati parte di rispettare e garantire il diritto alla vita dovrebbe anche chiarire i loro obblighi pertinenti ai sensi del diritto internazionale dell’ambiente. L’attuazione dell’obbligo di rispettare e garantire il diritto alla vita, e in particolare a una vita dignitosa, dipende, tra l’altro, dalle misure adottate dagli Stati parte per preservare l’ambiente e proteggerlo dai danni, dall’inquinamento e dai cambiamenti climatici derivanti dalle attività dei soggetti pubblici e privati. Gli Stati parte dovrebbero pertanto controllare che sia fatto un uso sostenibile delle risorse naturali, elaborare e far rispettare norme ambientali sostanziali, condurre valutazioni sull’impatto ambientale e consultarsi con gli Stati interessati sulle attività che possono avere un impatto ambientale significativo, notificare agli altri Stati interessati i disastri naturali e le situazioni di emergenza e collaborare con gli stessi, garantire un accesso adeguato alle informazioni sui rischi ambientali e tenere in debita considerazione il principio di precauzione.»
174. Nel caso Portillo Cáceres c. Paraguay[110], il CDU ha dichiarato quanto segue:
«6.3 Il Comitato prende atto delle argomentazioni dello Stato parte riguardo all’inammissibilità ratione materiae della comunicazione, secondo le quali i diritti ambientali non sono coperti dal Patto. Tuttavia, il Comitato prende atto dell’argomentazione degli autori secondo cui essi non lamentano una violazione del diritto a un ambiente sano, ma una violazione dei loro diritti alla vita, all’integrità fisica, alla vita privata e familiare e a un ricorso effettivo, in quanto lo Stato parte è venuto meno al suo obbligo positivo di proteggere questi diritti, il che, nella loro particolare situazione, significava controllare il rispetto delle norme ambientali. Di conseguenza, il Comitato ritiene che l’articolo 3 del Protocollo opzionale non precluda l’ammissibilità della comunicazione.
(...)
7.4 Il Comitato prende atto anche degli sviluppi in questo senso in altre sedi internazionali, che hanno riconosciuto l’esistenza di un chiaro legame tra la protezione dell’ambiente e la realizzazione dei diritti umani, e che il degrado ambientale aveva delle implicazioni per l’effettivo godimento del diritto alla vita. In effetti, è già stato concluso che un grave degrado ambientale costituisce una violazione del diritto alla vita.
7.5 Nel caso in esame, il Comitato ritiene che le fumigazioni di massa con prodotti fitosanitari tossici nell’area considerata costituiscano una minaccia per la vita degli autori che lo Stato parte poteva ragionevolmente prevedere, in quanto le massicce fumigazioni hanno contaminato i corsi d’acqua in cui gli autori pescano, i pozzi da cui bevono l’acqua e gli alberi da frutto, le colture e il bestiame di cui si nutrono (...) Di conseguenza, alla luce delle gravi intossicazioni subite dagli autori, la cui realtà è stata riconosciuta dalla decisione del 2011 nel contesto del ricorso di amparo (...), e del decesso del sig. Portillo Cáceres, per il quale lo Stato parte non ha mai dato una spiegazione, il Comitato conclude che i fatti ad esso sottoposti rivelano una violazione dell’articolo 6 del Patto, a danno del sig. Portillo Cáceres e degli autori della comunicazione.
(...)
7.8 (...) Quando l’inquinamento ha un impatto diretto sul diritto alla vita privata e familiare e sul domicilio, e le conseguenze negative dell’inquinamento sono di un certo grado di gravità, tenuto conto dell’intensità o della durata del fenomeno nocivo e dei suoi effetti fisici o psicologici, il degrado dell’ambiente può incidere sul benessere della persona e portare a violazioni del diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio. Il Comitato osserva che, nel caso in esame, tali elementi sono presenti. Di conseguenza, alla luce dei fatti ad esso sottoposti, il Comitato conclude che i fatti del caso in esame rivelano una violazione dell’articolo 17 del Patto.»
175. Nel caso Teitiota c. Nuova Zelanda[111], il CDU si è pronunciato come segue:
«9.4 Il Comitato rammenta che il diritto alla vita non può essere compreso correttamente se viene interpretato in modo restrittivo, e che la sua protezione richiede che gli Stati parte adottino misure positive. Il Comitato richiama, inoltre, il suo commento generale n. 36 (2018) sul diritto alla vita, in cui si afferma che il diritto alla vita include anche il diritto delle persone di vivere con dignità e di non essere vittime di atti o omissioni che potrebbero causare il loro decesso innaturale o prematuro (par. 3). Il Comitato ricorda altresì che l’obbligo degli Stati parte di rispettare e garantire il diritto alla vita si applica anche di fronte alle minacce e ad altre situazioni ragionevolmente prevedibili in cui la vita di una persona è messa in pericolo, e che vi può essere una violazione dell’articolo 6 da parte degli Stati parte anche se tali minacce o situazioni non provocano effettivamente la morte. Inoltre, il Comitato ricorda che il degrado ambientale, i cambiamenti climatici e lo sviluppo non sostenibile sono tra le minacce più urgenti e gravi alla capacità delle generazioni presenti e future di godere del diritto alla vita.
9.5 Il Comitato osserva, inoltre, che esso stesso e alcuni tribunali regionali per i diritti umani hanno ritenuto che il degrado ambientale potesse mettere a repentaglio l’effettivo godimento del diritto alla vita, e che un grave degrado ambientale potesse avere conseguenze per il benessere delle persone e comportare una violazione del diritto alla vita.
(...)
9.7 [Per quanto riguarda l’affermazione dell’autore riguardo al rischio di violenze nel contesto delle controversie in materia fondiaria, il Comitato osserva] che una situazione generale di violenza è abbastanza grave da creare un rischio reale di danno irreparabile ai sensi degli articoli 6 o 7 del Patto solo nei casi più estremi, quando il semplice fatto di esservi esposti farebbe correre alla persona un rischio reale di danno in caso di rinvio o laddove la persona interessata è particolarmente vulnerabile (...) [L’autore] non ha dimostrato che le autorità nazionali avevano proceduto a una valutazione arbitraria o manifestamente errata della questione se le violenze commesse a Kiribati a causa del sovraffollamento o di controversie fondiarie lo avrebbero esposto a un rischio reale, personale e ragionevolmente prevedibile di violazione del diritto alla vita.
9.8 (...) Sebbene sia consapevole delle difficoltà che il razionamento dell’acqua può causare, il Comitato osserva tuttavia che le informazioni fornite dall’autore sono insufficienti per dimostrare che l’acqua potabile disponibile è a tal punto inaccessibile, inadeguata o insicura da esporre la salute dell’autore a una minaccia ragionevolmente prevedibile che pregiudicherebbe il diritto dell’autore a vivere dignitosamente o causerebbe il suo decesso prematuro o innaturale.
9.9 (...) Il Comitato riconosce che in alcuni luoghi la mancanza di mezzi di sussistenza alternativi può porre le persone in una situazione di maggiore vulnerabilità di fronte agli effetti negativi dei cambiamenti climatici (...) Le informazioni di cui dispone non dimostrano che, al momento del suo allontanamento, l’autore fosse esposto a un rischio reale e ragionevolmente prevedibile di vivere in povertà, di essere privato del cibo o di trovarsi in una situazione di estrema precarietà tale da ledere il suo diritto alla vita, compreso il suo diritto di vivere dignitosamente (...)
9.11 (...) Il Comitato è del parere che, a meno che non vengano prese misure drastiche a livello nazionale e internazionale, gli effetti dei cambiamenti climatici negli Stati di destinazione potrebbero esporre i richiedenti asilo a una violazione dei diritti sanciti dagli articoli 6 o 7 del Patto, il che obbligherebbe gli Stati che desiderano rimpatriare gli interessati ad applicare il principio di non respingimento. Inoltre, il rischio che un intero paese scompaia sott’acqua è un rischio così grave che le condizioni di vita nel paese in questione potrebbero diventare incompatibili con il diritto di vivere dignitosamente ancor prima che si verifichi il disastro.
9.12 Nella fattispecie, il Comitato accoglie l’argomentazione dell’autore secondo cui l’innalzamento del livello del mare potrebbe rendere Kiribati inabitabile. Tuttavia, esso sottolinea che il periodo di dieci-quindici anni menzionato dall’autore potrebbe permettere al Governo di intervenire, con il sostegno della comunità internazionale, al fine di adottare misure concrete per proteggere e, se necessario, sfollare la popolazione. Il Comitato osserva che le autorità dello Stato membro hanno esaminato la questione in profondità e hanno scoperto che Kiribati sta adottando misure di adattamento per ridurre le vulnerabilità esistenti e rafforzare la resilienza ai danni causati dai cambiamenti climatici. Sulla base delle informazioni a sua disposizione, il Comitato non può concludere che, quando le autorità nazionali hanno ritenuto che le misure adottate da Kiribati sarebbero state sufficienti per proteggere il diritto alla vita dell’autore ai sensi dell’articolo 6 del Patto, abbiano proceduto a una valutazione arbitraria, manifestamente errata o costitutiva di un diniego di giustizia.»
176. Nelle conclusioni adottate il 21 luglio 2022 sulla comunicazione n. 3624/2019 (Daniel Billy e altri c. Australia, «Caso degli isolani dello Stretto di Torres»), il CDU non ha riscontrato una violazione dell’articolo 6 in questo caso particolare, ma ha ritenuto che gli effetti negativi del cambiamento climatico potessero essere considerati una minaccia ragionevolmente prevedibile per la vita. Il CDU si è espresso in questi termini (traduzione della cancelleria):
«Articolo 6
8.3 Il Comitato prende atto dell’affermazione degli autori secondo cui i fatti del caso costituiscono una violazione per azione e per omissione del loro diritto di vivere dignitosamente ai sensi dell’articolo 6 del Patto [internazionale sui diritti civili e politici], a causa dell’inosservanza da parte dello Stato parte del suo obbligo di adottare misure di adattamento e mitigazione per affrontare gli effetti del cambiamento climatico che hanno un impatto negativo sulla loro vita, in particolare sul loro stile di vita. Per quanto riguarda la posizione dello Stato parte secondo cui l’articolo 6 § 1 del Patto non gli impone l’obbligo di prevenire le prevedibili perdite di vite umane a causa dei cambiamenti climatici, il Comitato ricorda che il diritto alla vita non può essere compreso correttamente se viene interpretato in modo restrittivo, e che la sua protezione richiede agli Stati parte di adottare misure positive.[112] Il Comitato richiama anche il suo commento generale n. 36 (2018) sul diritto alla vita, in cui affermava che il diritto alla vita include anche il diritto delle persone di vivere con dignità e di non subire atti o omissioni che potrebbero causare il loro decesso innaturale o prematuro (par. 3).[113] Il Comitato rammenta, inoltre, che l’obbligo degli Stati parte di rispettare e garantire il diritto alla vita si applica alle minacce e alle situazioni ragionevolmente prevedibili che mettono in pericolo la vita.[114] Ci può essere una violazione dell’articolo 6 del Patto da parte degli Stati parte anche se tale minaccia o situazione non comporta la perdita di vite umane. Il Comitato ritiene che tali minacce possano includere gli effetti negativi dei cambiamenti climatici, e ricorda che il degrado ambientale, i cambiamenti climatici e lo sviluppo non sostenibile sono tra le minacce più urgenti e gravi alla capacità delle generazioni presenti e future di godere del diritto alla vita. Ribadisce che gli Stati parte dovrebbero adottare tutte le misure appropriate per migliorare alcuni contesti della società che possono dar luogo a minacce dirette alla vita o impedire alle persone di godere del loro diritto a una vita dignitosa.
8.4 Il Comitato ritiene, tuttavia, che la formulazione in questione sia coerente con quest’ultima disposizione, la quale richiede che un trattato sia interpretato in buona fede secondo il significato ordinario da attribuire ai termini dello stesso nel loro contesto e alla luce del suo oggetto e del suo scopo. A tal riguardo, il Comitato rileva che, in riferimento all’articolo 31 della Convenzione, il contesto in cui un trattato è interpretato include in primo luogo il testo di tale trattato, compresi il suo preambolo e i suoi allegati. Il preambolo del Patto afferma fin dall’inizio che il riconoscimento della dignità inerente a tutti i membri della famiglia umana e dei loro diritti, uguali e inalienabili, costituisce il fondamento della libertà, della giustizia e della pace nel mondo; riconosce, inoltre, che questi diritti derivano dalla dignità intrinseca della persona umana. Mentre lo Stato parte osserva che i diritti socioeconomici sono protetti da un Patto separato, il Comitato osserva che il preambolo del Patto [internazionale sui diritti civili e politici] riconosce che l’ideale di un essere umano libero, liberato dalla paura e dal bisogno, può essere realizzato solo se sono create condizioni che permettono a ciascuno di godere dei suoi diritti civili e politici, così come dei suoi diritti economici, sociali e culturali.
8.5 Il Comitato osserva che esso stesso e alcune giurisdizioni regionali per i diritti umani hanno ritenuto che il degrado ambientale potesse compromettere l’effettivo godimento del diritto alla vita, e che un grave degrado ambientale potesse avere conseguenze per il benessere delle persone e portare a una violazione del diritto alla vita.»
Il Comitato per l’eliminazione della discriminazione contro le donne177. La Convenzione sull’eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti della donna non menziona specificamente i diritti ambientali. Tuttavia, nella sua Raccomandazione generale n. 37 (2018) sugli aspetti di genere della riduzione del rischio di catastrofi e dei cambiamenti climatici, pubblicata nel 2018[115], il Comitato ha tratto da questa Convenzione dei principi generali (§§ 25-38) e dei principi specifici (§§ 39‑54) applicabili alla riduzione del rischio di catastrofi e all’adattamento ai cambiamenti climatici.
8. Il Comitato per i diritti dell’infanzia
178. Il Comitato per i diritti dell’infanzia (il «CRC») ha affrontato l’impatto dei cambiamenti climatici sui bambini nel suo Commento generale n. 26 sui diritti del bambino e dell’ambiente, con particolare attenzione ai cambiamenti climatici.[116]
179. Nel caso Sacchi e altri c. Argentina (CRC/C/88/D/104/2019, 22 settembre 2021), il CRC ha esaminato[117] una denuncia presentata da sedici giovani di varie nazionalità contro l’Argentina (la stessa denuncia è stata presentata anche contro il Brasile, la Francia, la Germania e la Turchia). Gli autori della denuncia sostenevano di essere vittime dei cambiamenti climatici e che gli Stati convenuti erano responsabili a) di non aver adempiuto al loro obbligo di prevenire, mediante una riduzione delle loro emissioni secondo il «più alto livello possibile di ambizione», le prevedibili violazioni dei diritti umani che i cambiamenti climatici possono causare, e b) di aver ritardato le significative riduzioni delle emissioni di carbonio necessarie per proteggere la vita e il benessere dei minori, sul loro territorio e all’estero. Il CRC ha stabilito la giurisdizione degli Stati convenuti, ma ha dichiarato la causa inammissibile per mancato esaurimento dei ricorsi interni. Per maggiori dettagli, si veda Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e altri 32 (dec.) ([GC], n. 39371/20, §§ 58-60, 9 aprile 2024).
Il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali180. Nella sua dichiarazione dell’8 ottobre 2018 sui cambiamenti climatici e il Patto[118], il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali si è espresso come segue (traduzione della cancelleria):
«3. Il Comitato esprime soddisfazione per gli impegni già assunti. Tuttavia, indipendentemente dagli impegni volontari nell’ambito del regime applicabile ai cambiamenti climatici, tutti gli Stati hanno obblighi in materia di diritti umani che dovrebbero guidarli nell’elaborazione e nell’attuazione di misure volte a porre rimedio ai cambiamenti climatici.
(...)
5. Ai sensi del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali, gli Stati sono tenuti a rispettare, proteggere e realizzare tutti i diritti umani per tutti. Questo obbligo degli Stati non riguarda solo la loro popolazione, ma ha anche un carattere extraterritoriale, conformemente agli articoli 55 e 56 della Carta delle Nazioni Unite. Per adempiere a questo obbligo, gli Stati dovrebbero agire in conformità con il Patto, sulla base dei migliori dati scientifici disponibili.
6. Il Comitato ha già sottolineato che sarebbe contrario a tale obbligo non prevenire le prevedibili violazioni dei diritti umani causate dai cambiamenti climatici o non mobilitare le risorse disponibili nella massima misura possibile per prevenire tali violazioni.
I contributi determinati a livello nazionale (CDN) che sono stati promessi finora non sono all’altezza di ciò che gli scienziati ritengono necessario per evitare gli effetti più gravi dei cambiamenti climatici. Al fine di agire in linea con i loro obblighi in materia di diritti umani, gli Stati dovrebbero rivedere questi CDN affinché corrispondano meglio al «più alto livello possibile di ambizione» menzionato nell’Accordo di Parigi (articolo 4 § 3). Le future linee guida per l’attuazione dell’Accordo dovrebbero esigere che gli Stati tengano conto dei loro obblighi in materia di diritti umani nell’elaborazione dei CDN, tenendo presenti le questioni di genere e i principi di partecipazione, trasparenza e responsabilità, e basandosi sulle conoscenze locali e tradizionali.
Gli Stati parte dovrebbero anche adottare misure per adattarsi agli effetti negativi dei cambiamenti climatici e integrare tali misure nelle loro politiche sociali, ambientali e di bilancio a livello nazionale. Infine, nell’ambito dei loro obblighi di fornire assistenza e cooperazione internazionale per la realizzazione dei diritti umani, gli Stati ad alto reddito dovrebbero anche sostenere gli sforzi di adattamento, in particolare nei paesi in via di sviluppo, agevolando il trasferimento di tecnologie verdi e contribuendo al Fondo verde per il clima. Ciò sarebbe in linea con l’obbligo degli Stati parte al Patto di garantire «[il diritto di ogni persona] di beneficiare del progresso scientifico», e con il riconoscimento da parte del Patto dei «benefici che derivano dalla promozione e dallo sviluppo della cooperazione e dei contatti internazionali nel campo della scienza (...)
(...)
8. (...) I meccanismi per i diritti umani hanno un ruolo fondamentale da svolgere nella protezione dei diritti umani, garantendo che gli Stati non adottino misure che potrebbero accelerare i cambiamenti climatici, e che mobilitino il maggior numero possibile di risorse disponibili per adottare misure idonee a mitigare tali cambiamenti, tra cui soprattutto l’accelerazione della transizione verso le energie rinnovabili, come l’energia eolica o solare, il rallentamento della deforestazione e la scelta dell’agroecologia in modo che i suoli possano fungere da pozzi di assorbimento del carbonio, il miglioramento dell’isolamento degli edifici e l’investimento nei trasporti pubblici. Vi è l’urgente necessità di sostituire gli idrocarburi con fonti di energia rinnovabile a livello globale al fine di evitare delle pericolose interferenze antropiche con il sistema climatico, e le gravi violazioni dei diritti umani che tali interferenze comporterebbero.
9. Sia gli Stati che i soggetti non statali hanno il dovere di rispettare i loro obblighi in materia di diritti umani nel contesto dei cambiamenti climatici. A tal fine, devono rispettare i diritti umani, astenendosi dall’adottare misure che potrebbero aggravare i cambiamenti climatici; devono proteggerli regolamentando efficacemente le attività dei soggetti privati in modo che non aggravino i cambiamenti climatici; e devono attuarle adottando politiche che rendano i modelli di produzione e di consumo più sostenibili dal punto di vista ambientale (...)
Il ruolo del Comitato per i diritti economici, sociali e culturali
10. Nei suoi lavori futuri, il Comitato continuerà a monitorare gli effetti dei cambiamenti climatici sui diritti economici, sociali e culturali, e a fornire orientamenti agli Stati su come possono adempiere ai loro obblighi ai sensi del Patto internazionale relativo ai diritti economici, sociali e culturali nel contesto della mitigazione dei cambiamenti climatici e dell’adattamento agli effetti inevitabili di questi ultimi.»
181. Nelle parti pertinenti del suo Commento generale n. 25 (2020) sulla scienza e i diritti economici, sociali e culturali [119], il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali ha dichiarato quanto segue:
«B. Partecipazione e principio di precauzione
56. La partecipazione comprende anche il diritto all’informazione e alla partecipazione al controllo dei rischi associati a determinati processi scientifici e alle loro applicazioni. In questo contesto, il principio di precauzione svolge un ruolo importante. Questo principio richiede che, in assenza di una completa certezza scientifica, qualora una misura o una politica possa comportare un danno inaccettabile per la popolazione o l’ambiente, siano adottate misure per prevenirla o mitigarla. I danni sono inaccettabili per l’uomo o per l’ambiente quando: a) minacciano la vita o la salute umana; b) sono gravi ed effettivamente irreversibili; c) sono ingiusti nei confronti delle generazioni presenti o future; o d) sono imposti senza il dovuto rispetto per i diritti fondamentali delle persone interessate. Le valutazioni dell’impatto tecnologico e dell’impatto sui diritti umani possono aiutare a rilevare i potenziali rischi rapidamente e non appena le applicazioni scientifiche iniziano a essere utilizzate.
(...)
Cooperazione internazionale
(...)
81. In quarto luogo, la cooperazione internazionale è fondamentale perché i rischi globali più gravi associati alla scienza e alla tecnologia, come i cambiamenti climatici, la rapida perdita di biodiversità, lo sviluppo di tecnologie pericolose, comprese le armi autonome basate sull’intelligenza artificiale, o la minaccia delle armi di distruzione di massa, in particolare le armi nucleari, sono transnazionali, e solo una solida cooperazione internazionale permette di affrontarli efficacemente. Gli Stati dovrebbero promuovere accordi multilaterali per prevenire che questi rischi si concretizzino o per mitigarne gli effetti (...)»
182. Le parti rilevanti del Commento generale n. 14 (2020) sul diritto alla salute[120] sono così formulate (note a piè di pagina omesse):
«11. Il Comitato interpreta il diritto alla salute, come definito nell’articolo 12, paragrafo 1, come un diritto globale, che include non solo la fornitura di un’assistenza sanitaria adeguata e tempestiva, ma anche i fattori fondamentali determinanti della salute, quali l’accesso all’acqua pulita e potabile e a servizi igienico-sanitari adeguati, l’accesso a una quantità sufficiente di alimenti sani, la nutrizione e l’alloggio, l’igiene del lavoro e dell’ambiente, e l’accesso all’istruzione e all’informazione relative alla salute, compresa la salute sessuale e riproduttiva. Un altro aspetto importante è la partecipazione della popolazione a tutte le decisioni in materia di salute a livello comunitario, nazionale e internazionale.
(...)
15. Le misure volte a «migliorare tutti gli aspetti dell’igiene ambientale e industriale» (articolo 12, paragrafo 2, lettera b)) comprendono, tra l’altro, misure per prevenire gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, misure per garantire un adeguato approvvigionamento di acqua pulita e potabile e di servizi igienico-sanitari di base; e misure per prevenire e ridurre l’esposizione della popolazione a determinati pericoli come radiazioni o sostanze chimiche tossiche e altri fattori ambientali nocivi che hanno un impatto diretto sulla salute delle persone (...)
36. L’obbligo di attuare il diritto alla salute impone agli Stati parte, tra l’altro, di riservare allo stesso un posto adeguato nel sistema politico e giuridico nazionale (preferibilmente attraverso l’adozione di un testo legislativo) (...) Inoltre, gli Stati sono tenuti ad adottare misure contro i rischi per l’igiene dell’ambiente e del lavoro e contro qualsiasi altra minaccia evidenziata da dati epidemiologici. A tal fine, dovrebbero sviluppare e attuare politiche nazionali volte a ridurre e ad eliminare l’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo, compreso l’inquinamento da metalli pesanti come il piombo della benzina (...)»
183. La parte pertinente del Commento generale n. 26 (2022) sulla terra e i diritti economici, sociali e culturali[121] è così formulata:
«Cambiamenti climatici
56. In molti paesi, i cambiamenti climatici costituiscono un grave ostacolo all’accesso alla terra, il che ha delle implicazioni per i diritti degli utenti. Nelle zone costiere, l’innalzamento del livello del mare influisce sulle abitazioni, sull’agricoltura e sull’accesso alle zone di pesca. I cambiamenti climatici stanno anche portando al degrado del suolo e alla desertificazione. L’aumento delle temperature, il cambiamento del regime delle precipitazioni e l’aumento degli eventi meteorologici estremi come siccità e inondazioni stanno influenzando sempre più l’accesso alla terra. Gli Stati devono cooperare a livello internazionale e adempiere ai loro obblighi di mitigazione delle emissioni e rispettare gli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo di Parigi. Questi obblighi sono imposti agli Stati anche dal diritto dei diritti umani, come il Comitato ha già avuto occasione di sottolineare. Inoltre, gli Stati devono evitare di adottare politiche volte a mitigare il cambiamento climatico, come il sequestro del carbonio attraverso il rimboschimento massiccio o la protezione delle foreste esistenti, che portano a diverse forme di accaparramento delle terre, soprattutto quando riguardano le terre e i territori di popolazioni in situazione di vulnerabilità, come i contadini o le popolazioni autoctone. Le politiche di mitigazione dovrebbero portare a riduzioni assolute delle emissioni attraverso l’eliminazione graduale della produzione e dell’uso dei combustibili fossili.
57. Gli Stati hanno l’obbligo di elaborare su scala nazionale delle politiche di adattamento ai cambiamenti climatici che tengano conto di tutte le forme di cambiamento della destinazione dei suoli indotte dai cambiamenti climatici, di registrare tutte le persone colpite e di mettere a disposizione le migliori risorse disponibili per porre rimedio agli effetti dei cambiamenti climatici, in particolare agli effetti di tali cambiamenti sui gruppi svantaggiati.
58. I cambiamenti climatici riguardano tutti i paesi, compresi quelli che hanno contribuito meno agli stessi. Pertanto, i paesi che storicamente hanno contribuito maggiormente a questi cambiamenti e quelli che oggi vi contribuiscono maggiormente devono aiutare quelli che li subiscono di più, ma che sono meno in grado di farvi fronte, anche sostenendo e finanziando misure di adattamento legate al territorio. I meccanismi di cooperazione per le misure di mitigazione dei cambiamenti climatici e di adattamento agli stessi devono prevedere una solida serie di salvaguardie ambientali e sociali per garantire che nessun progetto leda i diritti umani e danneggi l’ambiente, e per garantire l’accesso alle informazioni e l’organizzazione di consultazioni effettive con le persone interessate dai progetti. Essi devono anche rispettare il consenso libero – preventivo e informato – dei popoli autoctoni.»
L’Alto Commissariato per i Diritti umani184. Nel 2009, l’Alto Commissariato per i Diritti umani ha presentato un rapporto completo al Consiglio per i Diritti umani sui legami tra i cambiamenti climatici e i diritti umani. Successivamente, ha presentato allo stesso organismo vari rapporti sull’impatto dei cambiamenti climatici sul godimento dei diritti umani da parte di alcune categorie di persone, ossia le persone con disabilità[122], le donne[123], i migranti e gli sfollati[124], i minori[125] e le persone con problemi di salute mentale[126].
185. Nel suo Studio analitico sulla promozione e la protezione dei diritti delle persone anziane nel contesto dei cambiamenti climatici (A/HRC/47/46), pubblicato nel 2021, l’Alto Commissariato per i diritti umani ha esaminato le molteplici forme incrociate di discriminazione in relazione ai cambiamenti climatici. La parte pertinente di questo studio è così formulata (note a piè di pagina omesse):
«34. Sia l’invecchiamento che i cambiamenti climatici hanno effetti differenziati a seconda del genere. Poiché le donne vivono più a lungo degli uomini, le donne anziane sono più numerose degli uomini anziani, e le donne che vivono in unioni eterosessuali tendono a sopravvivere più a lungo dei loro partner. Ci sono quindi più donne anziane che vivono da sole. Le differenze fisiche e fisiologiche, le norme e i ruoli sociali, la discriminazione di genere e le disuguaglianze nell’accesso alle risorse e al potere contribuiscono a garantire che le donne anziane siano più esposte agli effetti dei cambiamenti climatici.
35. Le donne anziane vivono più in povertà rispetto agli uomini anziani e affrontano altre difficoltà economiche aggravate dai cambiamenti climatici. Sono anche più esposte ai rischi per la salute, in particolare al rischio di contrarre malattie croniche e agli effetti negativi dell’inquinamento atmosferico, e il loro tasso di mortalità e gli altri rischi di problemi di salute esacerbati dai picchi di calore sono più elevati rispetto a qualsiasi altro gruppo di popolazione. Al contrario, si è scoperto che durante i tifoni, gli uomini anziani rischiavano maggiormente di perdere la vita.
36. I ruoli sociali e le aspettative basati sul genere producono effetti complessi sui rischi climatici a cui sono esposte le persone anziane. In alcune società, gli uomini anziani sperimentano un maggiore isolamento sociale e, di conseguenza, trovano più difficile accedere ai servizi di assistenza che possono aiutarli a far fronte agli effetti negativi dei cambiamenti climatici. Tuttavia, nelle situazioni di emergenza o quando le risorse familiari sono limitate dagli effetti dei cambiamenti climatici, è più probabile che le donne anziane siano percepite come un peso e maltrattate o trascurate. In alcuni paesi, gli eventi meteorologici estremi sono attribuiti alle donne anziane, che sono accusate di stregoneria, e sono quindi a rischio di violenza ed esclusione. La trasformazione dei mezzi di sussistenza tradizionali e delle pratiche culturali e sociali produce anche effetti che differiscono tra uomini e donne a causa delle differenze nei ruoli sociali. Anche le norme sociali e l’identità di genere possono esacerbare gli impatti negativi dei cambiamenti climatici sui diritti umani delle persone anziane lesbiche, gay, bisessuali, transgender e intersessuali.»
Altri elementi186. Nel 2019 gli organi dei trattati delle Nazioni Unite (il Comitato per l’eliminazione della discriminazione nei confronti delle donne, il Comitato per i diritti economici, sociali e culturali, il Comitato per la protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei loro familiari, il Comitato per i diritti del fanciullo e il Comitato per i diritti delle persone con disabilità) hanno rilasciato una dichiarazione congiunta sui diritti umani e i cambiamenti climatici[127], le cui parti pertinenti sono così formulate (traduzione della cancelleria, note a piè di pagina omesse):
«3. Il rapporto [pubblicato dal GIEC nel 2018 sul riscaldamento globale di 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali] conferma che i cambiamenti climatici rischiano di minare seriamente il godimento dei diritti umani protetti dalla Convenzione internazionale sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione contro le donne, dal Patto internazionale sui diritti economici, dalla Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei loro familiari, dalla Convenzione sui diritti del fanciullo e la Convenzione internazionale sui diritti delle persone con disabilità. Gli effetti negativi indicati nel rapporto minacciano, tra l’altro, il diritto alla vita, il diritto a un’alimentazione adeguata, il diritto a un alloggio adeguato, il diritto alla salute, il diritto all’acqua e i diritti culturali. Questi effetti negativi si riflettono anche nei danni agli ecosistemi, che compromettono a loro volta il godimento dei diritti umani. Il rischio di pregiudizio è particolarmente elevato per gruppi di popolazione come donne, bambini, persone con disabilità, popolazioni autoctone e persone che vivono nelle zone rurali, che sono già in situazione di emarginazione o vulnerabilità o che, a causa della discriminazione e delle disuguaglianze preesistenti, non hanno accesso al processo decisionale e alle risorse. I bambini sono particolarmente a rischio per la loro salute a causa della loro immaturità fisiologica.
(...)
Obblighi degli Stati in materia di diritti umani
10. Ai sensi della Convenzione sull’eliminazione di tutte le forme di discriminazione nei confronti delle donne, del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, della Convenzione internazionale sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori migranti e dei loro familiari, della Convenzione internazionale sui diritti del fanciullo e della Convenzione internazionale sui diritti delle persone con disabilità, gli Stati parte sono obbligati, anche a livello extraterritoriale, a rispettare, proteggere e realizzare tutti i diritti umani per tutti. Sarebbe contrario a tale obbligo non prevenire le prevedibili violazioni dei diritti umani causate dai cambiamenti climatici o non regolamentare le attività che contribuiscono a tali violazioni.
11. Per adempiere ai loro obblighi in materia di diritti umani e raggiungere gli obiettivi dell’Accordo di Parigi, gli Stati devono adottare e attuare politiche per ridurre le emissioni. Tali politiche devono corrispondere al massimo livello di ambizione possibile, promuovere la resilienza ai cambiamenti climatici e garantire che gli investimenti pubblici e privati siano compatibili con un percorso verso uno sviluppo a basse emissioni di [GES] e resiliente ai cambiamenti climatici.
12. Nell’ambito dei loro sforzi per ridurre le emissioni, gli Stati parte dovrebbero contribuire efficacemente all’eliminazione graduale dei combustibili fossili, alla promozione delle energie rinnovabili e alla riduzione delle emissioni del settore fondiario, in particolare combattendo la deforestazione. Inoltre, gli Stati devono regolamentare i soggetti privati, anche ritenendoli responsabili dei danni che causano all’interno e all’esterno dei loro confini. Essi dovrebbero inoltre porre fine agli incentivi finanziari o agli investimenti destinati alle attività e alle infrastrutture che non sono compatibili con un percorso a basse emissioni di [GES], sia pubblico che privato, come misura di mitigazione per evitare ulteriori danni e rischi.
13. Gli Stati, nel contesto della riduzione delle emissioni e dell’adattamento agli effetti del cambiamento climatico, devono sforzarsi di combattere tutte le forme di discriminazione e disuguaglianza, in particolare promuovendo un’uguaglianza sostanziale tra uomini e donne, proteggendo i diritti delle popolazioni autoctone e delle persone con disabilità, e tenendo conto dell’interesse superiore del minore.
(...)
Il ruolo dei Comitati
18. Nell’ambito dei loro lavori futuri, i Comitati continueranno ad esaminare gli effetti dei cambiamenti climatici e delle catastrofi sui titolari dei diritti tutelati dai loro rispettivi strumenti. Continueranno inoltre a consigliare gli Stati parte sui mezzi per adempiere ai loro obblighi derivanti da questi strumenti per quanto riguarda la mitigazione dei cambiamenti climatici e l’adattamento ai medesimi.»
187. Il 12 dicembre 2022 il Tribunale internazionale per il diritto del mare ha ricevuto dalla Commissione per i piccoli Stati insulari sui cambiamenti climatici e il diritto internazionale una richiesta di parere consultivo sulla portata e il contenuto degli «obblighi specifici degli Stati parte alla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare («la CNUDM»), in particolare ai sensi della parte XII [della stessa]».[128] Sono state poste le seguenti domande:
«Quali sono gli obblighi specifici degli Stati Parte alla Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare («la CNUDM»), in particolare ai sensi della parte XII:
a) di prevenire, ridurre e controllare l’inquinamento dell’ambiente marino tenuto conto degli effetti negativi dei cambiamenti climatici, tra cui il riscaldamento degli oceani e l’innalzamento del livello del mare, nonché l’acidificazione degli oceani, causati dalle emissioni antropiche di [GES] nell’atmosfera?
b) di proteggere e preservare l’ambiente marino tenuto conto degli effetti dei cambiamenti climatici, tra cui il riscaldamento degli oceani e l’innalzamento del livello del mare, e l’acidificazione degli oceani?»
188. Il 29 marzo 2023, ai sensi dell’articolo 96 della Carta delle Nazioni Unite, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha adottato una risoluzione[129] che invitava la Corte internazionale di giustizia a emettere un parere consultivo sugli obblighi degli Stati di fronte ai cambiamenti climatici. Le domande che sono state poste alla corte internazionale sono le seguenti:
«Visti, in particolare, la Carta delle Nazioni Unite, il Patto internazionale sui diritti civili e politici, il Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, l’Accordo di Parigi, la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, l’obbligo di diligenza, i diritti riconosciuti nella Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, il principio di prevenzione dei danni significativi all’ambiente e l’obbligo di proteggere e preservare l’ambiente marino:
a) Quali sono gli obblighi degli Stati, ai sensi del diritto internazionale, per quanto riguarda la protezione del sistema climatico e di altre componenti dell’ambiente dalle emissioni antropogeniche di [GES] per gli Stati e per le generazioni presenti e future?
b) Quali sono, in riferimento a tali obblighi, le conseguenze giuridiche per gli Stati che, con le loro azioni o omissioni, hanno causato danni significativi al sistema climatico e ad altre componenti dell’ambiente, rispetto a:
i) gli Stati, tra cui, in particolare, i piccoli Stati insulari in via di sviluppo, che, a causa della loro ubicazione geografica e del loro livello di sviluppo, sono lesi o particolarmente colpiti dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici o sono particolarmente vulnerabili di fronte a tali effetti?
ii) i popoli e le persone delle generazioni presenti e future colpiti dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici?»
B. Il Consiglio d’Europa
L’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa189. In una raccomandazione adottata il 29 settembre 2021 intitolata «Ancorare il diritto a un ambiente sano: la necessità di un’azione rafforzata del Consiglio d’Europa»[130], l’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE) ha raccomandato al Comitato dei Ministri di elaborare un Protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e un Protocollo aggiuntivo alla Carta sociale europea sul diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile, sulla base della terminologia utilizzata dalle Nazioni Unite.
190. Più in generale, in una risoluzione con lo stesso titolo, l’APCE ha raccomandato agli Stati membri del Consiglio d’Europa di istituire e consolidare un quadro giuridico – a livello nazionale ed europeo – per ancorare il diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile, sulla base delle linee guida delle Nazioni Unite in materia.[131] La parte pertinente di tale risoluzione è così formulata:
«3. L’Assemblea parlamentare prende atto che la Dichiarazione di Stoccolma, adottata all’esito della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente, ha stabilito esplicitamente il legame tra la protezione dell’ambiente e i diritti umani di prima generazione già nel 1972, facendo indirettamente riferimento al diritto a un ambiente sano. Da allora, quasi metà dei paesi del mondo hanno sancito il diritto a un ambiente sano nelle proprie costituzioni, compresi 32 Stati membri del Consiglio d’Europa. Il diritto a un ambiente sano è riconosciuto anche a livello globale da vari accordi e dispositivi regionali – salvo nella regione europea.
4. L’Assemblea ritiene che la visione europea contemporanea della protezione dei diritti umani potrebbe comunque diventare un quadro di riferimento per i diritti umani ecologici nel XXI secolo, a condizione che sia intrapresa un’azione immediata. Finora, questa visione è stata limitata ai diritti civili e politici sanciti dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (STE n. 5, di seguito «la Convenzione») e dai suoi protocolli, nonché ai diritti economici e sociali riconosciuti dalla Carta sociale europea (STE nn. 35 e 163, di seguito «la Carta»).
5. L’Assemblea osserva che la Convenzione non menziona espressamente la protezione dell’ambiente, e che la Corte europea dei diritti dell’uomo (di seguito «la Corte») non può quindi pronunciarsi in modo sufficientemente efficace su questo diritto umano di nuova generazione. L’invito all’azione dell’Assemblea, in particolare nella sua Raccomandazione 1885 (2009) «Elaborazione di un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo sul diritto a un ambiente sano», non è stato purtroppo sentito dal Comitato dei Ministri.
6. La giurisprudenza della Corte sancisce una protezione «di riflesso» del diritto a un ambiente sano limitandosi a sanzionare solo i danni ambientali che comportano contemporaneamente una violazione di altri diritti umani già riconosciuti dalla Convenzione. La Corte privilegia quindi un approccio antropocentrico e utilitaristico nei confronti dell’ambiente, che impedisce qualsiasi protezione in sé degli elementi naturali. L’Assemblea incita il Consiglio d’Europa a riconoscere, a lungo termine, il valore intrinseco della natura e degli ecosistemi in nome dell’interdipendenza delle società umane con la natura.
7. L’Assemblea è convinta che il Consiglio d’Europa, in quanto principale organizzazione per i diritti umani e dello stato di diritto nel continente europeo, debba rimanere proattivo per quanto riguarda gli sviluppi in materia di diritti umani e adattare di conseguenza il proprio quadro giuridico. Uno strumento giuridicamente vincolante e applicabile, come un protocollo aggiuntivo alla Convenzione, fornirebbe in ultima analisi una base indiscutibile alla Corte per pronunciarsi sulle violazioni dei diritti umani derivanti dagli effetti ambientali negativi per la salute, la dignità e la vita delle persone.
8. L’Assemblea ritiene che un riconoscimento esplicito del diritto a un ambiente sano e sostenibile aprirebbe la strada all’adozione di una legislazione ambientale più rigorosa a livello nazionale e incentiverebbe la Corte ad adottare un approccio più protettivo. Il riconoscimento di tale diritto faciliterebbe la presentazione di domande di risarcimento da parte delle vittime e fungerebbe anche da meccanismo preventivo, in aggiunta alla giurisprudenza della Corte, che interviene in modo piuttosto curativo.
9. Il riconoscimento di un diritto autonomo a un ambiente sano avrebbe il vantaggio di poter concludere per l’esistenza di una violazione indipendentemente dalla violazione di un altro diritto, il che conferirebbe un posto più importante a tale diritto. In questo contesto, l’Assemblea osserva che le Nazioni Unite, nei loro studi e nelle loro risoluzioni sui diritti umani e l’ambiente, fanno riferimento sostanzialmente agli obblighi in materia di diritti umani relativi al godimento di un «ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile». Il Consiglio d’Europa dovrebbe essere incitato a utilizzare questa terminologia nei propri strumenti giuridici, ma ciò non dovrebbe impedirgli di andare oltre e garantire il diritto a un ambiente «dignitoso» o «sostenibile dal punto di vista ambientale».
191. Nella sua Raccomandazione 2211 (2021)[132], l’APCE ha raccomandato al Comitato dei Ministri di elaborare un protocollo aggiuntivo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo sul diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile. La parte pertinente di tale raccomandazione è così formulata:
«1. L’Assemblea parlamentare fa riferimento alla sua risoluzione 2396 (2021) «Ancorare il diritto a un ambiente sano: la necessità di un’azione rafforzata del Consiglio d’Europa», e ribadisce la necessità che il Consiglio d’Europa modernizzi la sua attività normativa allo scopo di includere nella stessa i diritti umani di nuova generazione. L’Assemblea è profondamente preoccupata per la velocità e l’entità del degrado ambientale, della perdita di biodiversità e della crisi climatica che colpiscono direttamente la salute, la dignità e la vita umana. Ritiene che sia giunto il momento che il Consiglio d’Europa dia prova di ambizione e di una visione strategica per il futuro, raccogliendo questa grande sfida portatrice di trasformazioni per i diritti umani, e vigilando a che la protezione di tali diritti sia rafforzata in un momento in cui le minacce ambientali sistemiche pesano sulle generazioni attuali e future.
2. L’Assemblea rileva che i danni ambientali costituiscono sempre più un ostacolo alla realizzazione dei diritti umani di prima e di seconda generazione a livello individuale e nella società nel suo insieme, minando così i valori comuni che il Consiglio d’Europa è incaricato di difendere. Tali danni sono riconosciuti nelle controversie ambientali a livello nazionale, sia in Europa che all’esterno. Essi costituiscono un motivo impellente per rafforzare e aggiornare gli strumenti giuridici del Consiglio d’Europa e per stabilire un collegamento tra le azioni a livello nazionale e gli impegni assunti nell’ambito dei pertinenti trattati internazionali, come la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (CCNUCC) e l’Accordo di Parigi.
3. A tal fine, l’Assemblea raccomanda al Comitato dei Ministri:
3.1 di elaborare un Protocollo aggiuntivo alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (STE n. 5, di seguito «la Convenzione») sul diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile, sulla base della terminologia utilizzata dalle Nazioni Unite e del testo di seguito riprodotto, che costituisce parte integrante della presente raccomandazione; l’inclusione di questo diritto nella Convenzione renderebbe chiaro che gli Stati membri hanno la responsabilità di mantenere l’ambiente in uno stato che permetta di vivere in modo dignitoso e in buona salute, e di godere pienamente degli altri diritti fondamentali; inoltre, tale inclusione promuoverebbe una protezione molto più efficace di un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile a livello nazionale, anche per le generazioni future;
3.2 di elaborare un Protocollo aggiuntivo alla Carta Sociale Europea (STE nn. 35 e 163, di seguito «la Carta») sul diritto a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile; l’inclusione di questo diritto nella Carta permetterebbe di riconoscere l’interdipendenza tra la protezione dei diritti sociali e la protezione dell’ambiente; inoltre, tale inclusione permetterebbe alle organizzazioni non governative di presentare delle denunce collettive in materia ambientale;
3.3 di avviare i lavori preparatori per uno studio di fattibilità per una convenzione del tipo «cinque P» sulle minacce ambientali e i rischi tecnologici per la salute, la dignità e la vita umana; l’istituzione di tale convenzione permetterebbe di sancire in essa i principi di prevenzione, precauzione e non regressione, necessari per garantire l’effettiva protezione del diritto dell’umanità a un ambiente sano; la convenzione potrebbe anche includere un meccanismo di controllo sovranazionale, come dei comitati di esperti indipendenti quali il Gruppo di esperti sulla lotta contro la tratta di esseri umani (GRETA) e il Gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne e la violenza domestica (GREVIO);
3.4 di rivedere la Raccomandazione CM/Rec(2016)3 sui diritti umani e le imprese con l’obiettivo di rafforzare la responsabilità ambientale delle imprese allo scopo di proteggere adeguatamente il diritto umano a un ambiente sicuro, pulito, sano e sostenibile.»
192. L’APCE ha inoltre adottato una raccomandazione[133]e una risoluzione[134], intitolate «Crisi climatica e stato di diritto». La risoluzione fa riferimento alla giurisprudenza della Corte in materia di danno ambientale. In particolare, essa esorta gli Stati membri
«5.1 a promuovere lo stato di diritto e ad avvalersi di un processo legislativo trasparente, responsabile e democratico per attuare l’obiettivo di «zero emissioni nette», sostenuto da piani chiari e credibili per rispettare gli impegni di mantenere l’aumento della temperatura globale in linea con l’obiettivo privilegiato dall’Accordo di Parigi, che rappresenta un aumento delle temperature medie di 1,5oC;»
Il Comitato dei Ministri193. Il Comitato dei Ministri ha pubblicato le sue risposte alle suddette raccomandazioni dell’Assemblea Parlamentare. Per quanto riguarda la raccomandazione sull’adozione di un nuovo protocollo alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, il 4 ottobre 2022 il Comitato ha risposto di aver incaricato il Comitato direttivo per i diritti umani (CDDH) di intraprendere altri eventuali lavori, in particolare la preparazione di uno studio sulla necessità e la fattibilità di uno o più nuovi strumenti in materia di diritti umani e ambiente[135].
194. Il 27 settembre 2022 il Comitato dei Ministri ha adottato la Raccomandazione CM/Rec(2022)20 agli Stati membri sui diritti umani e la protezione dell’ambiente. Nel preambolo di questo testo, il Comitato dei Ministri ha sottolineato
«un maggiore riconoscimento di una qualche forma di diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile, anche negli strumenti internazionali, compresi gli strumenti regionali sui diritti umani, e nelle Costituzioni, leggi e politiche nazionali;»
195. Il Comitato dei Ministri ha quindi raccomandato agli Stati membri
«1. di riflettere sulla natura, il contenuto e le implicazioni del diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile e, su questa base, di considerare attivamente il riconoscimento di questo diritto a livello nazionale come un diritto umano importante per il godimento dei diritti umani e legato ad altri diritti e al diritto internazionale esistente;
2. di riesaminare la loro legislazione e le loro prassi nazionali per assicurarsi che siano in linea con le raccomandazioni, i principi e gli orientamenti di cui all’allegato alla presente raccomandazione;
(...)»
196. L’allegato alla suddetta raccomandazione, che si compone di sei paragrafi, è così formulato:
«1. Nell’attuazione della presente raccomandazione, gli Stati membri dovrebbero garantire il rispetto dei principi generali del diritto internazionale dell’ambiente, quali il principio di non nuocere, il principio di prevenzione, il principio di precauzione e il principio «chi inquina paga», e tenere conto della necessità di un’equità intergenerazionale.
2. Gli Stati membri dovrebbero garantire, senza discriminazioni, il godimento effettivo dei diritti e delle libertà sanciti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e, se del caso, dalla Carta sociale europea e dalla Carta sociale europea riveduta, anche in materia di ambiente.
3. Gli Stati membri dovrebbero adottare misure adeguate per tutelare i diritti di coloro che sono più vulnerabili di fronte ai danni ambientali o che sono particolarmente minacciati da tali danni, tenendo conto delle loro esigenze, dei loro rischi e delle loro capacità.
4. Gli Stati membri dovrebbero garantire l’accesso senza discriminazioni, tra l’altro, all’informazione e alla giustizia in materia ambientale, alla partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale e all’educazione all’ambiente. Gli Stati membri dovrebbero garantire che i diritti umani siano presi in considerazione in tutte le fasi del processo decisionale in materia ambientale.
5. Tenendo conto del loro ruolo essenziale nella protezione dell’ambiente, gli Stati membri dovrebbero consultare gli enti subnazionali, la società civile, le istituzioni nazionali per i diritti umani, le istituzioni regionali per la protezione e la promozione dei diritti umani, i difensori dei diritti umani ambientali, gli operatori economici, le popolazioni autoctone e le comunità locali, le città e le regioni, e cooperare con essi nell’attuazione della presente raccomandazione.
6. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare o, se del caso, imporre alle imprese di agire in conformità con le loro responsabilità in materia di diritti umani legati all’ambiente, anche attraverso l’applicazione di una sapiente combinazione di misure – nazionali e internazionali, vincolanti e volontarie.»
197. Nell’esposizione dei motivi della raccomandazione[136], il CDDH ha indicato che quest’ultima non ha pregiudicato la natura giuridica degli strumenti su cui si basava, né la portata degli obblighi giuridici esistenti degli Stati, e che non ha cercato di stabilire nuove norme o obblighi.
Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa198. Nel Commento sui diritti umani dal titolo «Vivere in un ambiente sano, un diritto trascurato che ci riguarda tutti»[137], il Commissario ha dichiarato quanto segue:
«Gli organi del Consiglio d’Europa che monitorano l’attuazione della Convenzione europea dei diritti dell’uomo e della Carta sociale europea hanno prodotto un’ampia giurisprudenza che definisce gli obblighi degli Stati parte in materia di ambiente. L’ambiente non è specificamente menzionato nella Convenzione, ma la Corte europea dei diritti dell’uomo (la Corte) ha chiaramente stabilito che alcune forme di degrado ambientale possono portare a violazioni di diritti come il diritto alla vita, il diritto al rispetto della vita privata e familiare, il divieto di trattamenti inumani o degradanti e il diritto di godere serenamente del proprio domicilio. Inoltre, il Comitato europeo dei diritti sociali ha dichiarato, nella sua interpretazione del diritto alla salute sancito dalla Carta, che quest’ultimo include il diritto a un ambiente sano.
(...)
Gli Stati devono adottare – e applicare – politiche e misure ambiziose per preservare l’ambiente e la biodiversità, combattere l’inquinamento dell’aria, dell’acqua e del suolo, mitigare i cambiamenti climatici e gestire correttamente i rifiuti. In questo contesto, devono prestare particolare attenzione alla tutela dei diritti dei più vulnerabili, compresi i bambini e le fasce di popolazione economicamente svantaggiate o emarginate, che tendono ad essere più colpite dal degrado ambientale. È necessario un nuovo approccio: non un approccio caso per caso che reagisca solo alle denunce individuali, ma un approccio preventivo, a livello nazionale e locale, e basato sulle norme del Consiglio d’Europa in materia di diritti umani. Questo significa anche vigilare a che le politiche ambientali siano accompagnate da misure volte a proteggere i diritti delle persone che potrebbero esserne influenzate negativamente, tra cui il diritto al lavoro e a condizioni di vita dignitose per coloro che lavorano nelle miniere o nelle industrie pesanti, ad esempio. È estremamente importante che i governi si concentrino sulla sensibilizzazione e sull’educazione dei cittadini fin dalla più tenera età sulla necessità di preservare l’ambiente. Essi devono inoltre garantire che i cittadini possano esercitare i loro diritti all’informazione, alla partecipazione e al risarcimento, e impegnarsi in tal senso ratificando la Convenzione di Aarhus.»
Altri documenti199. Nel 2020, la Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto («la Commissione di Venezia») ha affermato quanto segue sulla questione del controllo giurisdizionale nell’ambito della protezione ambientale:
«114. La Commissione di Venezia è consapevole dei problemi del controllo giurisdizionale nel settore della protezione dell’ambiente. I critici o gli scettici sosterranno che quest’ambito non si presta a un controllo giudiziario, in quanto trascinerebbe i tribunali in discussioni sofisticate sulle scienze naturali. Potrebbero anche sostenere che, poiché la protezione dell’ambiente è un’area di discrezionalità e compromesso politico, nel caso in cui un parlamento o un governo raggiungano un compromesso politico sulla protezione dell’ambiente, il potere giudiziario non dovrebbe intervenire. Tuttavia, un’argomentazione importante contro tale conclusione è che la protezione dell’ambiente non è come il tradizionale conflitto sui diritti umani, in cui la minoranza ha bisogno di protezione contro la maggioranza. Nell’ambito della protezione dell’ambiente, esiste una dimensione completamente nuova: la tutela dei diritti delle generazioni future. Dal momento che le generazioni future non partecipano all’attuale democrazia e non votano alle elezioni in corso, il potere giudiziario sembra essere nella posizione migliore per proteggere le generazioni future dalle decisioni degli attuali politici.»[138]
200. L’allegato V della Dichiarazione di Reykjavík[139] afferma quanto segue:
«Noi, Capi di Stato e di Governo, sottolineiamo l’urgenza di adottare misure coordinate per proteggere l’ambiente affrontando la triplice crisi planetaria legata all’inquinamento, al cambiamento climatico e alla perdita di biodiversità. Affermiamo che i diritti umani e l’ambiente sono intimamente legati e che un ambiente pulito, sano e sostenibile è essenziale per il pieno godimento dei diritti umani da parte delle generazioni presenti e future.
(...)
Notiamo che il diritto a un ambiente sano è sancito in vari modi in diverse costituzioni degli Stati membri del Consiglio d’Europa, e che il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile è sempre più riconosciuto, anche negli strumenti internazionali, negli strumenti regionali sui diritti umani, nelle Costituzioni, nelle legislazioni e nelle politiche nazionali.
Rammentiamo l’ampia giurisprudenza e la prassi in materia di ambiente e diritti umani sviluppata dalla Corte europea dei diritti dell’uomo e dal Comitato europeo per i diritti sociali. Accogliamo con favore i lavori in corso in seno al Comitato dei Ministri, all’Assemblea parlamentare, al Congresso dei poteri locali e regionali, nonché quelli del Commissario per i diritti umani, del settore giovanile e di altri organi del Consiglio d’Europa per rafforzare la protezione dei diritti umani legati alla protezione dell’ambiente.
(...)
Insieme, ci impegniamo a:
i. rafforzare il nostro lavoro in seno al Consiglio d’Europa sugli aspetti dell’ambiente relativi ai diritti umani, sulla base del riconoscimento politico del diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile come diritto umano, in linea con la Risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sul diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile, e proseguendo l’attuazione della Raccomandazione CM/Rec(2022)20 del Comitato dei ministri per i diritti umani e la protezione dell’ambiente;
(...)
v. avviare il «Processo di Reykjavík» per rafforzare l’attività del Consiglio d’Europa in questo campo, con l’obiettivo di rendere l’ambiente una priorità visibile per l’Organizzazione. Il processo concentrerà e semplificherà le attività dell’Organizzazione, al fine di promuovere la cooperazione tra gli Stati membri. Identificheremo le sfide per i diritti umani poste dalla triplice crisi planetaria legata all’inquinamento, al cambiamento climatico e alla perdita di biodiversità, e contribuiremo all’elaborazione di risposte comuni, facilitando al contempo la partecipazione dei giovani a queste discussioni. Ciò sarà realizzato in particolare rafforzando e coordinando le attuali attività del Consiglio d’Europa in materia di ambiente e promuovendo l’istituzione di un nuovo Comitato intergovernativo per l’ambiente e i diritti dell’uomo («Comitato di Reykjavík»).»
C. L’Unione europea
Il diritto primario201. L’articolo pertinente del trattato sull’Unione europea (GU 2012/C 326, pagg. 3-390) è così formulato:
Articolo 3 § 3
«L’Unione (...) si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa (...), che mira (...) [a] un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente (...)»
202. Gli articoli pertinenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (GU 2012/C 326, pagg. 47–390) sono così formulati:
Articolo 11
«Le esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile.»
Articolo 191
«1. La politica dell’Unione in materia ambientale contribuisce a perseguire i seguenti obiettivi:
— salvaguardia, tutela e miglioramento della qualità dell’ambiente,
— protezione della salute umana,
— l’uso accorto e razionale delle risorse naturali,
— promozione sul piano internazionale di misure destinate a risolvere i problemi dell’ambiente a livello regionale o mondiale e, in particolare, a combattere i cambiamenti climatici.
2. La politica dell’Unione in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni dell’Unione. Essa è fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio «chi inquina paga».
In tale contesto, le misure di armonizzazione rispondenti ad esigenze di protezione dell’ambiente comportano, nei casi opportuni, una clausola di salvaguardia che autorizza gli Stati membri a prendere, per motivi ambientali di natura non economica, misure provvisorie soggette ad una procedura di controllo dell’Unione.
3. Nel predisporre la sua politica in materia ambientale l’Unione tiene conto:
— dei dati scientifici e tecnici disponibili,
— delle condizioni ambientali nelle varie regioni dell’Unione,
— dei vantaggi e gli oneri che possono derivare dall’azione o dall’assenza di azione;
— dello sviluppo socioeconomico dell’Unione nel suo insieme e dello sviluppo equilibrato delle sue singole regioni.
(...)»
Articolo 263
«La Corte di giustizia dell’Unione europea esercita un controllo di legittimità sugli atti legislativi, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della Banca centrale europea che non siano raccomandazioni o pareri, nonché sugli atti del Parlamento europeo e del Consiglio europeo destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi. Esercita inoltre un controllo di legittimità sugli atti degli organi o organismi dell’Unione destinati a produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.
A tal fine, la Corte è competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, ovvero per sviamento di potere, proposti da uno Stato membro, dal Parlamento europeo, dal Consiglio o dalla Commissione.
(...)
Qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre‚ alle condizioni previste al primo e secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura di esecuzione.
(...)»
203. L’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (GU 2012/C 326, pagg. 391-407) è così formulato:
Articolo 37
Tutela dell’ambiente
«Un livello elevato di tutela dell’ambiente e il miglioramento della sua qualità devono essere integrati nelle politiche dell’Unione e garantiti conformemente al principio dello sviluppo sostenibile.»
Gli atti legislativia) Sulle emissioni di GES
204. Con la Decisione 94/69/CE del Consiglio del 15 dicembre 1993, relativa alla conclusione della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (GU 2009/L 140, pagg. 136-148), il Consiglio ha approvato la CCNUCC in nome della Comunità europea (oggi Unione europea).
205. La Decisione n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009, relativa agli sforzi che gli Stati membri devono compiere per ridurre le loro emissioni di gas a effetto serra al fine di onorare gli impegni della Comunità in materia di riduzione di tali emissioni fino al 2020 (GU 2009/L 140, pagg. 136-148), prevede che ciascuno Stato membro limiti le proprie emissioni di GES conformandosi alla percentuale fissata per tale Stato membro (articolo 3). L’allegato II di tale decisione precisa le percentuali fissate per ciascuno Stato membro.
206. La Direttiva 2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE (GU 2009/L 140, pagg. 16-62), definisce un quadro comune per la promozione della produzione di energia da fonti rinnovabili (articolo 1) e fissa obiettivi nazionali generali vincolanti per l’uso dell’energia prodotta da fonti rinnovabili (articolo 3 e allegato I).
207. La Direttiva 2012/27/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 25 ottobre 2012, sull’efficienza energetica, recante modifica delle direttive 2009/125/CE e 2010/30/UE, e abrogazione delle direttive 2004/8/CE e 2006/32/CE (GU 2012/L 315, pagg. 1-56), definisce un quadro comune di misure per la promozione dell’efficienza energetica nell’Unione al fine di garantire il conseguimento dell’obiettivo principale dell’Unione di aumentare del 20% l’efficienza energetica entro il 2020 (articolo 1).
208. Il Regolamento (UE) 2018/842 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, relativo alle riduzioni annuali vincolanti delle emissioni di gas a effetto serra a carico degli Stati membri nel periodo 2021-2030 come contributo all’azione per il clima al fine di onorare gli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo di Parigi, e recante modifica del Regolamento (UE) n. 525/2013 (GU 2018/L 156, pagg. 26-42) stabilisce degli obblighi per gli Stati membri in materia di contributi minimi per il periodo 2021-2030, al fine di conseguire l’obiettivo dell’Unione di ridurre, entro il 2030, le sue emissioni di GES del 30% rispetto ai livelli del 2005 in alcuni settori. Stabilisce che ogni Stato membro dovrà limitare le proprie emissioni di GES entro il 2030 rispettando almeno la percentuale fissata per tale Stato membro in relazione al livello delle sue emissioni di GES nel 2005 (articolo 4 § 1; allegato I).
209. Con il Regolamento (UE) 2018/1999 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, sulla governance dell’Unione dell’energia e dell’azione per il clima (il «regolamento sulla governance», GU 2018/L 328, pagg. 1-77), l’Unione europea ha istituito un meccanismo di governance, basato su strategie a lungo termine, ai fini dell’attuazione di strategie e misure volte a raggiungere gli obiettivi generali e gli obiettivi specifici dell’Unione dell’energia, nonché gli impegni a lungo termine dell’Unione in materia di emissioni di GES conformemente all’Accordo di Parigi (articolo 1).
210. Con l’adozione della Decisione (EU) 2022/591, del 6 aprile 2022, su un programma di azione generale dell’Unione in materia di ambiente fino al 2030 (GU 2022/L 114, pagg. 22-36), il Parlamento europeo e il Consiglio hanno stabilito un programma di azione generale per l’ambiente per il periodo fino al 31 dicembre 2030 («8º programma di azione per l’ambiente» o «8º PAE»).
211. Il regolamento (UE) 2021/1119 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 giugno 2021, che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica e che modifica il regolamento (CE) n. 401/2009 e il regolamento (UE) 2018/1999 («normativa europea sul clima») (GU 2021/L 243, pag. 117), ha istituito un quadro per la riduzione irreversibile e graduale delle emissioni antropogeniche di GES dalle fonti e l’aumento dell’assorbimento dai pozzi regolamentati nel diritto dell’Unione. Il regolamento stabilisce un obiettivo vincolante di neutralità climatica nell’Unione entro il 2050, in vista dell’obiettivo a lungo termine relativo alla temperatura di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera a), dell’accordo di Parigi, e un obiettivo vincolante per l’Unione per una riduzione interna netta delle emissioni di GES da conseguire entro il 2030. Il regolamento prevede inoltre che sia stabilito il bilancio di previsione indicativo dell’Unione per i GES, e che tale bilancio si basi sulle migliori conoscenze scientifiche disponibili.
b) Sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico e l’accesso alla giustizia in materia ambientale
212. Con il regolamento (CE) n. 1367/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 settembre 2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (GU 2006/L 264, pagg. 13-19), la Comunità europea aveva garantito al pubblico il diritto di accesso alle informazioni ambientali ricevute o elaborare dalle istituzioni o dagli organi comunitari (articolo 1).
213. Tale regolamento è stato recentemente modificato a seguito delle conclusioni e delle raccomandazioni formulate nel 2017 dal Comitato di controllo dell’osservanza delle disposizioni della Convenzione di Aarhus in merito a una comunicazione ad esso trasmessa da una ONG sul rispetto della Convenzione di Aarhus da parte dell’Unione europea (in particolare degli articoli 3 § 1 e 9 §§ 2, 3, 4 e 5 della stessa).[140]
214. Di conseguenza, il Regolamento (UE) 2021/1767, del 6 ottobre 2021, che modifica il Regolamento (CE) n. 1367/2006 sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, ha ampliato l’ambito di applicazione degli atti che possono essere oggetto di riesame interno e quello delle persone legittimate a chiedere tale riesame. Le pertinenti disposizioni del regolamento (CE) n. 1367/2006 (versione consolidata) sono così formulate:
Articolo 2
Definizioni
«(...)
g) [per] «atto amministrativo»: [si intende] qualsiasi atto non legislativo adottato da un’istituzione o da un organo dell’Unione, avente effetti giuridici ed esterni e contenente disposizioni che potrebbero configurare una violazione del diritto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f);
h) [per] «omissione amministrativa»: [si intende] la mancata adozione da parte di un’istituzione o di un organo dell’Unione di un atto non legislativo avente effetti giuridici ed esterni, qualora tale mancata adozione possa violare il diritto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f)»
Articolo 10
Richiesta di riesame interno di atti amministrativi
«1. Una qualsiasi organizzazione non governativa o altro membro del pubblico che soddisfi i criteri di cui all’articolo 11 ha il diritto di presentare una richiesta di riesame interno all’istituzione o all’organo dell’Unione che ha adottato l’atto amministrativo o, in caso di presunta omissione amministrativa, che avrebbe dovuto adottarlo, se ritiene che l’atto o l’omissione configuri una violazione del diritto ambientale ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lettera f)
(...)»
Articolo 11
Criteri di legittimazione a livello dell’Unione
«1. Un’organizzazione non governativa può formulare una richiesta di riesame interno ai sensi dell’articolo 10, a condizione che:
a) sia una persona giuridica indipendente senza fini di lucro a norma del diritto nazionale o della prassi di uno Stato membro;
b) abbia come obiettivo primario dichiarato di promuovere la tutela dell’ambiente nell’ambito del diritto ambientale;
c) sia stata costituita da più di due anni e persegua attivamente l’obiettivo di cui alla lettera b);
d) l’oggetto della richiesta di riesame interno rientri nel suo obiettivo e nelle sue attività.
1 bis. Una richiesta di riesame interno può essere presentata anche da altri membri del pubblico, purché sussistano le condizioni seguenti:
a) sono tenuti a dimostrare che vi è un pregiudizio dei loro diritti causato dalla presunta violazione del diritto ambientale dell’Unione e che, diversamente dal pubblico in generale, sono direttamente interessati da tale pregiudizio; oppure
b) sono tenuti a dimostrare che la richiesta è giustificata da un interesse pubblico sufficiente ed è sostenuta da almeno 4000 membri del pubblico residenti o stabiliti in almeno cinque Stati membri, con almeno 250 membri del pubblico provenienti da ciascuno di tali Stati membri.
Nei casi di cui al primo comma, i membri del pubblico sono rappresentati da un’organizzazione non governativa che soddisfa i criteri di cui al paragrafo 1 o da un avvocato abilitato a patrocinare dinanzi a un tribunale di uno Stato membro. Tale organizzazione non governativa o avvocato coopera con l’istituzione o l’organo dell’Unione interessato al fine di stabilire, ove applicabile, se le condizioni quantitative di cui al primo comma, lettera b), sono soddisfatte, e fornisce ulteriori prove in tal senso su richiesta.»
La giurisprudenza della Corte di giustizia e del Tribunale dell’Unione europea215. Nel 1991 la Commissione europea decise di accordare alla Spagna un aiuto finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale per la costruzione di due centrali elettriche nelle Isole Canarie. Nel 1993 Greenpeace ha proposto un ricorso dinanzi al Tribunale di prima istanza («il TPI, oggi il Tribunale) per ottenere l’annullamento della decisione della Commissione di versare tali fondi alla Spagna, nonché di un’altra decisione – adottata successivamente dalla Commissione, secondo Greenpeace – di rimborsare alcuni costi aggiuntivi sostenuti per la costruzione delle centrali elettriche. Nel 1995 il TPI respinse il ricorso di annullamento dell’associazione ricorrente per difetto di legittimazione ad agire. Nel suo ricorso, l’associazione ricorrente sostenne, da un lato, che, nell’applicare la giurisprudenza in materia di legittimazione ad agire elaborata dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) nel contesto delle questioni economiche, il TPI non aveva tenuto conto della natura e della specificità degli interessi ambientali su cui si basava il suo ricorso e, dall’altro, che «l’approccio adottato dal [TPI] [aveva] determinato un vuoto giuridico in tema di controllo del rispetto della normativa comunitaria in materia ambientale, in quanto, in tale settore, gli interessi [erano] per loro natura comuni e condivisi, e i rispettivi diritti [potevano] essere detenuti da un numero potenzialmente elevato di singoli, cosicché non [poteva] mai esistere una cerchia ristretta di ricorrenti che potesse soddisfare i criteri stabiliti dal [TPI]» (sentenza della CGUE 2 aprile 1998, Stichting Greenpeace Council (Greenpeace International) e altri c. Commissione, C-321/95 P, EU:C:1998:153, paragrafi 17-18). La CGUE ha risposto deliberando come segue (ibidem, paragrafi 27-30 e 33):
«[L’]interpretazione dell’art. 173, quarto comma, del Trattato [l’attuale articolo 263 del TFUE), adottata dal [TPI] per dichiarare il difetto di legittimazione ad agire dei ricorrenti, è conforme alla costante giurisprudenza della Corte [di giustizia].
Infatti, per quanto riguarda le persone fisiche, risulta dalla giurisprudenza (...) che, in un caso come quello di specie, in cui la particolare situazione del ricorrente non è stata presa in considerazione al momento dell’adozione dell’atto, che lo riguarda in maniera generale e astratta e, di fatto, al pari di qualsiasi altro soggetto che si trovi nella stessa situazione, questo ricorrente non è individualmente interessato dall’atto in questione.
Lo stesso vale per quanto riguarda le associazioni, che motivano la propria legittimazione ad agire in base al fatto che le persone che esse rappresentano sono individualmente interessate dalla decisione impugnata. Per le ragioni che sono state indicate al punto precedente, ciò non si verifica nel presente caso.
Per valutare gli argomenti dei ricorrenti diretti a dimostrare che la giurisprudenza della Corte [di giustizia] applicata dal [TPI] non tiene conto della natura e del carattere specifico degli interessi ambientali alla base del loro ricorso, occorre sottolineare che è la decisione di costruzione delle due centrali di cui si tratta che potrebbe arrecare pregiudizio ai diritti in materia ambientale invocati dai ricorrenti, diritti che discendono dalla direttiva n. 85/337.
(...) [T]ali diritti sono, nel caso di specie, pienamente tutelati dai giudici nazionali, che possono eventualmente sottoporre alla Corte [di giustizia] una questione pregiudiziale, ai sensi dell’art. 177 del Trattato [l’attuale articolo 267 del TFUE].»
216. Nella sentenza che ha emesso il 25 luglio 2002 nella causa Unión de Pequeños Agricultores c. Consiglio dell’Unione europea (C-50/00 P, EU:C:2002:462, paragrafi 40-41), la CGUE ha confermato il seguente ragionamento sulle rigorose condizioni che le persone fisiche o giuridiche devono soddisfare per essere legittimate ad agire per proporre un ricorso di annullamento:
«[M]ediante gli artt. 173 e 184 [gli attuali articoli 263 e 277 del TFUE] da un lato, e l’art. 177 [l’attuale articolo 267 del TFUE], dall’altro, il Trattato ha istituito un sistema completo di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il controllo della legittimità degli atti delle istituzioni, affidandolo al giudice comunitario (si veda, in tal senso, sentenza 23 aprile 1986, causa 294/83, Les Verts/Parlamento, Racc. pag. 1339, punto 23). Nell’ambito di tale sistema, non potendo, a causa dei requisiti di ricevibilità di cui all’art. 173 [l’attuale articolo 263 del TFUE], quarto comma, del Trattato, impugnare direttamente atti comunitari di portata generale, le persone fisiche o giuridiche hanno la possibilità, a seconda dei casi, di far valere l’invalidità di tali atti, in via incidentale in forza dell’art. 184 del Trattato [l’attuale articolo 277 del TFUE], dinanzi al giudice comunitario o dinanzi ai giudici nazionali, e di indurre questi ultimi, che non sono competenti per accertare direttamente l’invalidità di tali atti (si veda sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Foto-Frost, Racc. pag. 4199, punto 20), a rivolgersi al riguardo alla Corte in via pregiudiziale.
Pertanto, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti inteso a garantire il rispetto del diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva.»
217. Nel 2021 la CGUE ha respinto due ricorsi di annullamento in cause riguardanti i cambiamenti climatici. In uno di questi, i ricorrenti avevano chiesto l’annullamento del pacchetto legislativo sulle emissioni di GES (Armando Carvalho e altri[141]); nell’altro, i ricorrenti avevano chiesto l’annullamento parziale della Direttiva (UE) 2018/2001, dell’11 dicembre 2018, sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili (Peter Sabo e altri[142]). Basandosi sulla sua giurisprudenza costante relativa all’articolo 263 § 4 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) (GU 2016/C 202/01, pag. 47), relativa alla legittimazione delle persone fisiche o giuridiche a proporre un ricorso di annullamento, la CGUE ha confermato che gli autori di tale ricorso dovevano essere in grado di dimostrare di essere individualmente interessati dagli atti in contestazione, condizione che non era soddisfatta dalle ricorrenti in nessuna delle due cause in questione.
218. Le parti rilevanti della sentenza emessa dalla CGUE nella causa Armando Carvalho e altri, che è stata esaminata da una sezione di tre giudici, sono così formulate:
«40. [I]l Tribunale, in sostanza, ha considerato (...) che il fatto che gli effetti del cambiamento climatico possano essere diversi per una persona rispetto a un’altra, e che tali effetti dipendano dalle circostanze personali di ciascuna persona, non significa che gli atti in questione rendano individuale ciascuno dei ricorrenti. In altri termini, il fatto che i ricorrenti, a causa delle circostanze asserite, siano colpiti in modo diverso dai cambiamenti climatici non è di per sé sufficiente a dimostrare che tali ricorrenti sono legittimati ad agire per l’annullamento di una misura di portata generale come gli atti in contestazione.
41. Pertanto, il Tribunale ha dichiarato, nel punto 50 dell’ordinanza impugnata, che l’interpretazione, da parte dei ricorrenti, delle circostanze da essi dedotte nel senso che queste ultime dimostrano che essi sono individualmente interessati, priverebbe di contenuto i requisiti di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, e creerebbe un diritto di agire per tutti senza che sia soddisfatto il criterio dell’incidenza individuale ai sensi della sentenza Plaumann.
42. Di conseguenza, i ricorrenti non possono sostenere che il Tribunale non ha tenuto conto, nell’ordinanza impugnata, delle loro caratteristiche specifiche al fine di determinare se essi siano individualmente interessati.
43. Inoltre, l’argomentazione dei ricorrenti secondo cui il Tribunale non avrebbe fatto alcun riferimento, nell’ordinanza impugnata, agli elementi di prova che dimostrano che i ricorrenti sono stati colpiti in modo diverso dai cambiamenti climatici è, alla luce di quanto precede, inconferente.
(...)
46. Infatti, secondo una giurisprudenza costante, che non è stata modificata dal Trattato di Lisbona, le persone fisiche o giuridiche soddisfano il requisito dell’incidenza individuale solo se l’atto impugnato le riguarda a causa di determinate qualità loro peculiari o di una situazione di fatto che le distingue da chiunque altro e, di conseguenza, le identifica in modo analogo rispetto a quello di un destinatario (sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e altri c. Parlamento e Consiglio, C-583/11 P, EU:C:2013:625, punti 71 e 72 e giurisprudenza ivi citata).
47. A tale riguardo, come rilevato dal Parlamento, il ragionamento dei ricorrenti, oltre alla sua formulazione generica, porta alla conclusione che esiste un diritto di ricorso di ogni ricorrente, in quanto un diritto fondamentale può sempre essere interessato, in un modo o nell’altro, da atti di portata generale come quelli contestati nel caso di specie.
48. Come rilevato dal Tribunale nel punto 48 dell’ordinanza impugnata, l’affermazione secondo cui gli atti controversi violerebbero i diritti fondamentali non è di per sé sufficiente per dichiarare ricevibile un ricorso proposto da un singolo, a pena di privare di significato i requisiti di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE (si vedano, in tal senso, le ordinanze del 10 maggio 2001, FNAB e altri c. Consiglio, C-345/00 P, EU:C:2001:270, punto 40, e del 14 gennaio 2021, Sabo e altri c. Parlamento e Consiglio, C-297/20 P, non pubblicata, EU:C:2021:24, punto 29 e giurisprudenza ivi citata).
49. Orbene, poiché, come risulta dal punto 46 dell’ordinanza impugnata, i ricorrenti si sono limitati a dedurre, dinanzi al Tribunale, una violazione dei loro diritti fondamentali affermando che erano individualmente interessati, per il motivo che gli effetti del cambiamento climatico e, pertanto, la violazione dei diritti fondamentali sarebbero unici e diversi per ciascuna persona, si deve constatare che non si può ritenere che gli atti in contestazione incidano sui ricorrenti a causa di determinate qualità loro peculiari o a causa di una situazione di fatto che li caratterizza rispetto a qualsiasi altra persona e, pertanto, li individualizza in maniera analoga a quella di un destinatario.
50. Pertanto, il Tribunale ha potuto correttamente considerare, nel punto 49 dell’ordinanza impugnata, che i ricorrenti non hanno dimostrato che le disposizioni contestate degli atti in questione fossero tali da individualizzarli, in maniera analoga a quella di un destinatario di tali disposizioni, da qualsiasi altra persona fisica o giuridica interessata da tali disposizioni.»
219. Facendo riferimento al fatto che, in base al diritto dell’UE, alcuni ricorsi di annullamento proposti da associazioni erano stati dichiarati ricevibili, in particolare nel caso in cui l’associazione rappresentava gli interessi dei suoi membri e questi ultimi erano essi stessi legittimati ad agire, la CGUE ha dichiarato quanto segue (ibidem):
«89. In effetti, nella misura in cui si è ritenuto che i ricorrenti, in quanto persone fisiche, non fossero individualmente interessati, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, la stessa considerazione deve essere applicata per quanto riguarda i membri di tale associazione. Questi ultimi non possono quindi sostenere di possedere qualità che li distinguono dagli altri potenziali destinatari degli atti in contestazione.
90. Per quanto riguarda la prima condizione, occorre ricordare che le associazioni hanno il diritto di proporre un ricorso contro un atto dell’Unione qualora disposizioni del diritto dell’Unione conferiscano specificamente dei diritti procedurali a tali associazioni (si veda, in tal senso, la sentenza del 4 ottobre 1983, Fediol c. Commissione, 191/82, EU:C:1983:259, punto 28). Tuttavia, l’associazione Sáminuorra non ha fatto valere l’esistenza di tali disposizioni in suo favore.
91. Per quanto riguarda l’argomentazione secondo la quale il Tribunale avrebbe dovuto riconoscere l’esistenza di un’altra situazione in cui delle associazioni sarebbero legittimate ad agire, ossia «il ricorso di un collettivo che difende un bene collettivo», tale argomentazione non è stata proposta in primo grado e pertanto, ai sensi dell’articolo 170, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, deve essere respinta in quanto irricevibile nell’ambito della presente impugnazione.
92. Infatti, permettere ai ricorrenti di sollevare per la prima volta dinanzi alla Corte delle argomentazioni che non hanno sollevato dinanzi al Tribunale equivarrebbe ad autorizzarli a sottoporre alla Corte, la cui competenza in materia di ricorso è limitata, una controversia di portata più ampia di quella di cui è stato investito il Tribunale. Nell’ambito di un ricorso, la competenza della Corte è quindi limitata alla valutazione della soluzione giuridica che è stata data ai motivi e alle argomentazioni discussi dinanzi ai primi giudici (si veda, in tal senso, sentenza del 17 giugno 2010, Lafarge c. Commissione, C-413/08 P, EU:C:2010:346, punto 52).»
220. Inoltre, nella causa Peter Sabo e altri, la CGUE si è espressa nei termini seguenti:
«29. (...) [L’]affermazione secondo cui un atto viola i diritti fondamentali non è di per sé sufficiente per dichiarare ricevibile il ricorso di un singolo, a pena di svuotare di significato i requisiti di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Da una giurisprudenza costante della Corte risulta infatti che l’entità dell’asserita ingerenza nel rispetto dei diritti fondamentali dei ricorrenti non può, in ogni caso, ostare all’applicazione dei criteri di ricevibilità espressamente previsti dall’articolo 263, quarto comma, TFUE (...).»
221. La CGUE dispone, inoltre, di una ricca giurisprudenza relativa alla Convenzione di Aarhus, che l’UE ha ratificato nel 2005, prima di adottare vari altri testi giuridici, tra cui il «Regolamento di Aarhus» del 2006 (Regolamento (CE) n. 1367/2006). Più recentemente, nell’ambito di una domanda di pronuncia pregiudiziale ai sensi dell’articolo 267 TFUE, la portata e il contenuto degli obblighi derivanti dall’articolo 9 § 3 della Convenzione di Aarhus (accesso alla giustizia) ai sensi delle norme dell’UE in materia di emissioni dei veicoli a motore sono stati esaminati nella sentenza della CGUE (Grande Sezione) emessa l’8 novembre 2022 nella causa Deutsche Umwelthilfe eV c. Bundesrepublik Deutschland.[143]
222. Nelle sue parti pertinenti, tale sentenza è così formulata:
«1. L’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, firmata ad Aarhus il 25 giugno 1998 e approvata a nome della Comunità europea con la decisione 2005/370/CE del Consiglio, del 17 febbraio 2005, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, deve essere interpretato nel senso che esso osta a che un’associazione per la tutela dell’ambiente, legittimata ad agire in giudizio conformemente al diritto nazionale, non possa impugnare dinanzi a un giudice nazionale una decisione amministrativa che concede o modifica un’omologazione CE eventualmente in contrasto con l’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 715/2007 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 giugno 2007, relativo all’omologazione dei veicoli a motore riguardo alle emissioni dai veicoli passeggeri e commerciali leggeri (Euro 5 ed Euro 6) e all’ottenimento di informazioni sulla riparazione e la manutenzione del veicolo.
(...)
65. Qualora poi uno Stato membro stabilisca norme di diritto processuale applicabili ai ricorsi di cui all’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus e vertenti sull’esercizio dei diritti conferiti a un’associazione per la tutela dell’ambiente dall’articolo 5, paragrafo 2, del regolamento n. 715/2007 affinché le decisioni delle autorità nazionali competenti siano oggetto di un controllo alla luce degli obblighi ad esse incombenti in forza di tale articolo, tale Stato membro attua il diritto dell’Unione, ai sensi dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, e deve quindi garantire in particolare il rispetto del diritto a un ricorso effettivo, sancito dall’articolo 47 di quest’ultima (si veda, in tal senso, sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punti 44 e 87, nonché giurisprudenza ivi citata).
66. Pertanto, se è vero che l’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus è privo di effetto diretto nel diritto dell’Unione e non può quindi essere fatto valere, in quanto tale, nell’ambito di una controversia rientrante nel diritto dell’Unione, al fine di escludere l’applicazione di una disposizione di diritto nazionale ad esso contraria, resta comunque il fatto che, da un lato, il primato degli accordi internazionali conclusi dall’Unione impone di dare al diritto nazionale un’interpretazione quanto più possibile conforme alle prescrizioni di questi ultimi e che, dall’altro, tale disposizione, in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta, impone agli Stati membri l’obbligo di garantire una tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dal diritto dell’Unione, in particolare delle disposizioni del diritto ambientale (sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punto 45).
67. Orbene, il diritto di ricorso previsto all’articolo 9, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, che ha lo scopo di permettere di assicurare una tutela effettiva dell’ambiente (sentenza dell’8 marzo 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C‑240/09, EU:C:2011:125, punto 46), sarebbe svuotato di qualsiasi effetto utile, o addirittura della sua stessa sostanza, se si dovesse ammettere che, mediante l’imposizione di criteri previsti dal diritto nazionale, talune categorie di «membri del pubblico», a fortiori di «membri del pubblico interessato» quali le associazioni per la difesa dell’ambiente che soddisfano i requisiti posti dall’articolo 2, paragrafo 5, della Convenzione di Aarhus, siano private di qualsiasi diritto di ricorso avverso atti o omissioni dei privati o delle pubbliche autorità compiuti in violazione di alcune categorie di disposizioni del diritto ambientale nazionale (si veda, in tal senso, la sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punto 46).
68. L’imposizione di tali criteri non può, in particolare, privare le associazioni per la tutela dell’ambiente della possibilità di far controllare il rispetto delle norme derivanti dal diritto dell’Unione in materia ambientale, anche dal momento che tali norme sono, nella maggior parte dei casi, rivolte all’interesse generale e non alla sola protezione degli interessi dei singoli considerati individualmente, e che tali associazioni hanno il compito di difendere l’interesse generale (sentenza del 20 dicembre 2017, Protect Natur-, Arten- und Landschaftsschutz Umweltorganisation, C‑664/15, EU:C:2017:987, punto 47 e giurisprudenza ivi citata).»
Testi di altri meccanismi regionali di protezione dei diritti umani1. Il sistema interamericano
a) Strumenti pertinenti
223. La Convenzione americana sui Diritti umani[144] non contiene disposizioni specifiche sulla tutela di un diritto fondamentale a un ambiente sano. Tuttavia, il Protocollo addizionale alla Convenzione americana sui diritti umani nel campo dei diritti economici, sociali e culturali[145] contiene la seguente disposizione:
Articolo 11
Diritto a un ambiente sano
«1. Ognuno ha diritto di vivere in un ambiente sano e di avere accesso ai servizi pubblici di base.
2. Gli Stati parte promuovono la protezione, la preservazione e il miglioramento dell’ambiente.»
224. La Convenzione interamericana sulla protezione dei diritti fondamentali delle persone anziane[146] dispone quanto segue:
Articolo 25
Diritto a un ambiente sano
«Le persone anziane hanno il diritto di vivere in un ambiente sano e di avere accesso ai servizi pubblici di base. A tal fine, gli Stati parte adottano le misure pertinenti per proteggere e promuovere il godimento di tale diritto, in particolare le misure seguenti:
a. Favorire il pieno sviluppo delle persone anziane in armonia con la natura.
b. Garantire che le persone anziane abbiano accesso, su un piano di parità rispetto ad altri gruppi, ai servizi pubblici di base come l’acqua potabile e i servizi igienico-sanitari, tra gli altri.»
b) La Corte interamericana dei diritti umani
225. Il 15 novembre 2017 la Corte interamericana dei diritti umani ha emesso un parere consultivo sull’ambiente e i diritti umani [147]. In tale parere, detta Corte deduce dall’articolo 26 della Convenzione americana (diritti economici, sociali e culturali) il diritto a un ambiente sano. La parte pertinente delle conclusioni del parere consultivo è così formulata (traduzione a cura della cancelleria):
«Conclusioni (...)
242. Alla luce di quanto sopra esposto, e in risposta alla seconda e alla terza domanda poste dallo Stato ricorrente, la Corte ritiene che, al fine di rispettare e garantire il diritto alla vita e il diritto all’integrità personale:
a. Gli Stati membri hanno l’obbligo di prevenire danni ambientali significativi all’interno o all’esterno del loro territorio (punti 127-174 del presente parere).
b. Per adempiere all’obbligo di prevenzione, gli Stati devono regolamentare, supervisionare e controllare le attività all’interno della loro giurisdizione che possono causare danni ambientali significativi, realizzare studi di impatto ambientale laddove vi sia un rischio di danni ambientali significativi, preparare un piano di emergenza con l’obiettivo di stabilire misure e procedure di sicurezza per ridurre al minimo il rischio di incidenti ambientali gravi, e mitigare qualsiasi danno ambientale significativo che possa essersi verificato, anche se si è verificato nonostante le azioni preventive dello Stato (paragrafi 141 - 174 del presente parere).
c. Gli Stati devono agire in conformità con il principio di precauzione per proteggere il diritto alla vita e il diritto all’integrità personale in caso di danni potenzialmente gravi o irreversibili all’ambiente, anche in assenza di certezza scientifica (paragrafo 180 del presente parere).
d. Gli Stati hanno l’obbligo di cooperare in buona fede per prevenire i danni all’ambiente (paragrafi 181 - 210 del presente parere).
e. Per ottemperare all’obbligo di cooperazione, quando vengono a conoscenza del fatto che un’attività pianificata all’interno della loro giurisdizione potrebbe comportare una minaccia di danno transfrontaliero significativo, nonché in caso di emergenza ambientale, gli Stati devono informare gli altri Stati potenzialmente interessati; essi devono inoltre procedere a consultazioni e negoziazioni in buona fede con gli Stati potenzialmente colpiti da danni transfrontalieri significativi (paragrafi 187 - 210 del presente parere).
f. Gli Stati hanno l’obbligo di garantire il diritto di accesso alle informazioni, come stabilito dall’articolo 13 della Convenzione americana, in merito alle possibili conseguenze per l’ambiente (paragrafi 213 - 225 del presente parere).
g. Gli Stati hanno l’obbligo di garantire alle persone sottoposte alla loro giurisdizione il diritto del pubblico di partecipare – sancito dall’articolo 23 § 1 a) della Convenzione americana – alle politiche e ai processi decisionali che possono avere un impatto sull’ambiente (paragrafi 226 - 232 del presente parere).
h. Gli Stati sono tenuti a garantire l’accesso alla giustizia in relazione agli obblighi dello Stato in materia di protezione dell’ambiente stabiliti nel presente parere (paragrafi 233 - 240).
243. Gli obblighi sopra descritti sono stati definiti in relazione alle esigenze generali di rispetto e di garanzia del diritto alla vita e del diritto all’integrità personale, in quanto si tratta dei diritti menzionati dallo Stato nella sua domanda (paragrafi 37, 38, 46 e 69 supra). Tuttavia, ciò non significa che tali obblighi non esistano in relazione agli altri diritti descritti nel presente parere come particolarmente vulnerabili in caso di degrado ambientale (paragrafi 56 - 69 supra).»
226. Nella sentenza Comunità autoctone dell’Associazione Lhaka Honhat (La Nostra Terra) c. Argentina[148], emesso nel 2020, la Corte interamericana dei diritti umani ha ritenuto l’Argentina responsabile di aver violato i diritti fondamentali delle comunità autoctone per non aver riconosciuto e protetto le loro terre. In quella causa, la Corte interamericana ha esaminato autonomamente i diritti a un ambiente sano, a un’alimentazione adeguata, all’acqua e all’identità culturale.
227. Nel gennaio 2023, la Colombia e il Cile hanno presentato una nuova domanda[149] di parere consultivo alla Corte interamericana, chiedendole di chiarire la portata degli obblighi che incombono agli Stati, nella loro dimensione individuale e collettiva, per rispondere all’emergenza climatica nel quadro del diritto internazionale dei diritti umani, prestando particolare attenzione agli effetti differenziati di tale emergenza sulle persone di diverse regioni e di diversi gruppi della popolazione, così come sulla natura e la sopravvivenza della specie umana sul pianeta.
c) La Commissione interamericana dei diritti umani
228. Nel marzo 2022, la Commissione interamericana dei diritti umani e l’Ufficio del Relatore speciale sui diritti economici, sociali, culturali e ambientali hanno emesso una risoluzione che riconosce che i cambiamenti climatici costituiscono un’emergenza in materia di diritti umani[150].
2. Il sistema africano
229. La pertinente disposizione della Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli [151] è così formulata:
Articolo 24
«Tutti i popoli hanno diritto a un ambiente soddisfacente e globale che favorisca il loro sviluppo.»
230. Il 14 maggio 2019 la Commissione africana per i diritti dell’uomo e dei popoli ha adottato una Risoluzione sull’impatto, in materia di diritti umani, delle condizioni climatiche estreme nell’Africa orientale e meridionale dovute ai cambiamenti climatici[152]. In tale Risoluzione la Commissione si occupa delle implicazioni di questo fenomeno per i diritti umani.
231. Nella causa Social and Economic Action Rights Centre v. Nigeria[153], la Commissione africana si è pronunciata come segue (traduzione della cancelleria, note a piè di pagina omesse):
«50. I ricorrenti sostengono che il governo nigeriano ha violato il diritto alla salute e il diritto a un ambiente pulito riconosciuti dagli articoli 16 e 24 della Carta africana (...)
51. Questi diritti sanciscono l’importanza di un ambiente pulito e sicuro, aspetto che è strettamente legato ai diritti economici e sociali in quanto l’ambiente influisce sulla qualità di vita e sulla sicurezza della persona. Come ha giustamente osservato Alexander Kiss, «un ambiente degradato dall’inquinamento e deturpato dalla distruzione di ogni bellezza e varietà è dannoso per condizioni di vita e di sviluppo soddisfacenti quanto la rottura degli equilibri ecologici fondamentali è dannosa per la salute fisica e psichica».
52. Il diritto a un ambiente soddisfacente e completo sancito dall’articolo 24 della Carta africana, o il diritto a un ambiente sano, come viene comunemente chiamato, impone quindi degli obblighi chiari a un governo. Richiede allo Stato di adottare misure ragionevoli e altre iniziative per prevenire l’inquinamento e il degrado ambientale, per promuovere la conservazione e garantire uno sviluppo e un utilizzo delle risorse naturali che siano sostenibili dal punto di vista ambientale. L’articolo 12 del Patto internazionale sui diritti economici, sociali e culturali (PIDESC), al quale la Nigeria è parte, richiede ai governi di adottare le misure necessarie per garantire il miglioramento di tutti gli aspetti dell’igiene ambientale e industriale. Il diritto [di tutti] di godere delle migliori condizioni di salute fisica e psichica, come stabilito dall’articolo 16 § 1 della Carta africana, e il diritto a un ambiente soddisfacente e globale che favorisca lo sviluppo (articolo [24]), già menzionato, obbligano i governi ad astenersi dal minacciare direttamente la salute e l’ambiente dei loro cittadini. Lo Stato ha l’obbligo di rispettare i diritti di cui sopra, il che implica una condotta essenzialmente non interventista: ad esempio, esso deve astenersi dall’applicare, sostenere o tollerare qualsiasi pratica, politica o misura legale che violi l’integrità della persona.
53. Il rispetto da parte di un governo dello spirito degli articoli 16 e 24 della Carta africana deve comprendere anche atti consistenti nel richiedere o, quantomeno, nell’autorizzare un monitoraggio scientifico indipendente degli ambienti minacciati, nel richiedere e pubblicare delle valutazioni dell’impatto ambientale e sociale prima di qualsiasi importante sviluppo industriale, nell’istituire un monitoraggio appropriato e nel fornire informazioni alle comunità esposte a sostanze e attività pericolose, e nel fornire alle persone delle opportunità soddisfacenti di essere sentite e di partecipare alle decisioni di sviluppo che riguardano le loro comunità.
(...)
68. L’unicità della situazione in Africa e le specificità della Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli impongono una missione importante alla Commissione africana. Il diritto internazionale e i diritti umani devono tenere conto del contesto africano. È evidente che i diritti collettivi, i diritti ambientali e i diritti economici e sociali sono elementi essenziali dei diritti umani in Africa. La Commissione africana applica ciascuno dei vari diritti protetti dalla Carta africana, e accoglie con favore l’opportunità di chiarire che la Carta africana non contiene diritti che non possano essere resi effettivi. Tuttavia, come osservato nei paragrafi precedenti, il governo nigeriano non è riuscito a soddisfare le aspettative minime della Carta africana.»
II. DIRITTO COMPARATO
A. Elementi di diritto comparato relativi alla Convenzione di Aarhus
232. Dei quarantasei Stati membri del Consiglio d’Europa, solo cinque non hanno ratificato la Convenzione di Aarhus[154]. Nella grande maggioranza dei trentotto Stati membri esaminati dalla Corte[155] (in almeno trentaquattro Stati), le associazioni ambientaliste non governative sono autorizzate ad agire in giudizio nell’interesse della protezione dell’ambiente e/o nell’interesse di persone che possono essere colpite da rischi ambientali o da specifici progetti industriali.
233. Tuttavia, l’associazione non governativa in questione deve soddisfare determinati criteri. In quasi tutti gli Stati membri studiati, deve esistere un nesso tra gli scopi che persegue in base al suo statuto e gli interessi che cerca di tutelare. In undici Stati membri, le associazioni di questo tipo devono essere esistite o aver partecipato attivamente alla protezione dell’ambiente per un certo periodo di tempo prima di poter intraprendere un’azione legale; in otto Stati membri, l’associazione che agisce in giudizio deve esercitare la sua attività in una determinata area geografica. Alcuni Stati membri subordinano il riconoscimento della legittimazione ad agire di un’associazione a criteri aggiuntivi, ma meno frequenti, ossia: le dimensioni dell’associazione, la sua precedente partecipazione al processo decisionale, l’organizzazione interna dell’associazione, il divieto per l’associazione o i suoi amministratori di partecipare ad attività a scopo di lucro, e il requisito generale della legalità delle attività dell’associazione. In alcuni sistemi, inoltre, la legittimazione ad agire dell’associazione può dipendere da quella delle persone fisiche che possono essere direttamente interessate dai rischi ambientali. La legittimazione ad agire dell’associazione può essere stabilita direttamente dal giudice o, come avviene in sei Stati membri, mediante un meccanismo che prevede il rilascio di un accreditamento preventivo da parte di un’autorità amministrativa.
234. Per quanto riguarda le cause in materia di cambiamento climatico, lo studio dimostra che nella maggior parte degli Stati membri è teoricamente possibile, o non si può escludere, che un’associazione ambientalista avvii un’azione in questo settore; tuttavia, non esiste una giurisprudenza conclusiva su questo punto, o addirittura non esiste alcuna giurisprudenza. In sette Stati membri, un’azione di questo tipo da parte di un’associazione ambientalista non sarebbe probabilmente ammissibile nell’ordinamento giuridico nazionale. In altri cinque Stati membri (Germania, Belgio, Francia, Irlanda e Paesi Bassi), la possibilità per un’associazione di questo tipo di intentare un’azione legale in materia di cambiamenti climatici, a determinate condizioni (il reclamo deve poter dare luogo a un’azione legale), è stata esaminata dalle giurisdizioni nazionali.
B. Elementi di giurisprudenza nazionale in materia di cambiamenti climatici
235. Di seguito sono riportati alcuni estratti di decisioni che i giudici nazionali di Stati membri del Consiglio d’Europa hanno emesso in cause relative ai cambiamenti climatici.
1. Francia
a) Il caso Commune de Grande-Synthe
236. Le circostanze precise del caso Commune de Grande-Synthe, che è stato esaminato dal Consiglio di Stato, sono contenute nella decisione Carême c. Francia ([GC], n. 7189/21 del 9 aprile 2024). In tale causa, a seguito di un ricorso proposto dal sig. Carême, in nome proprio e, in qualità di sindaco del comune di Grande-Synthe, in nome e per conto di quest’ultimo, il Consiglio di Stato ha riconosciuto l’ammissibilità del ricorso proposto dal comune e ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal sig. Carême. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le misure adottate dalle autorità per affrontare i cambiamenti climatici non fossero state sufficienti, e ha invitato queste ultime ad adottare ulteriori misure entro il 31 marzo 2022 al fine di conseguire gli obiettivi di riduzione delle emissioni di GES fissati dalla legislazione nazionale e dall’allegato I del regolamento (UE) 2018/842.
b) I ricorsi per abuso di potere volti a far rispettare i valori limite di concentrazione di polveri sottili e di biossido di azoto
237. Con una decisione emessa il 12 luglio 2017, il Consiglio di Stato, investito di un ricorso per abuso di potere, ha annullato le decisioni implicite di diniego del presidente della Repubblica, del Primo Ministro e dei Ministri dell’ambiente e della salute, e ha ordinato al Primo Ministro e al Ministro dell’ambiente di adottare, entro il 31 marzo 2018, tutte le misure appropriate, e di elaborare dei piani a norma dell’articolo 23 della direttiva 2008/50/CE del 21 maggio 2008, per ridurre le concentrazioni di polveri sottili e di biossido di azoto su tutto il territorio nazionale (si veda Consiglio di Stato, Assemblea, 10 luglio 2020, Association Les Amis de la Terre France e altri, n. 428409).
238. Facendo riferimento, in particolare, ai valori limite per le concentrazioni di polveri sottili e di biossido di azoto fissati dalla Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa[156], nonché al superamento, in talune zone del territorio francese, di tali valori ogni anno dal 2012 al 2014, il Consiglio di Stato ha ritenuto che l’autorità investita del potere di regolamentazione fosse venuta meno ai suoi obblighi rifiutando di elaborare, per le zone interessate, dei piani per la qualità dell’aria conformi alle disposizioni della direttiva e alle disposizioni di recepimento di tale direttiva nel diritto nazionale.
239. Nella sentenza emessa, il Consiglio di Stato ha precisato che l’annullamento delle decisioni implicite di diniego implicava necessariamente l’adozione di tutte le misure necessarie per garantire l’elaborazione e l’attuazione dei piani relativi a un’adeguata qualità dell’aria.
c) I ricorsi di pieno contenzioso per garantire il rispetto dell’obiettivo di riduzione delle emissioni di GES
240. In un altro caso più recente, noto come «Il caso del secolo», che riguardava l’obiettivo di ridurre le emissioni di GES, e che questa volta rientrava nell’ambito del pieno contenzioso, il tribunale amministrativo di Parigi, ispirato al caso Commune de Grande-Synthe, ha riconosciuto in una sentenza del 3 febbraio 2021 che alcune associazioni ambientaliste «sostenevano giustamente che, proporzionalmente agli impegni [che lo Stato] aveva assunto e che non ha rispettato nel contesto del primo bilancio del carbonio, [lo stesso doveva] essere considerato responsabile di una parte del danno ecologico, ai sensi (...) dell’articolo 1246 del codice civile». Il presente articolo, come modificato dalla legge n. 2016‑1087 dell’8 agosto 2016 per la riconquista della biodiversità, della natura e dei paesaggi, prevede che «ogni persona responsabile di un danno ecologico è tenuta a risarcirlo» (tribunale amministrativo di Parigi, 3 febbraio 2021, Oxfam France e altri, n. 1904967).
241. Per quanto riguarda gli impegni dello Stato francese e l’obbligo generale di combattere il cambiamento climatico, il tribunale amministrativo di Parigi si è basato sugli stessi testi invocati nella causa Commune de Grande-Synthe, ossia: da un lato, gli impegni della Francia previsti dalla CCNUCC, dall’Accordo di Parigi, dalla decisione n. 406/2009/CE del 23 aprile 2009 concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra, e dal regolamento (UE) 2018/842 del 30 maggio 2018, relativo alle riduzioni annuali vincolanti delle emissioni di gas serra; dall’altro, l’articolo L. 100-4 del codice dell’energia, e l’articolo L. 222-1 B del codice dell’ambiente. Il tribunale amministrativo si è inoltre basato sull’articolo 3 della Carta dell’ambiente, che rammenta l’esistenza di un principio di prevenzione già presente nella legge e dispone che «[o]gni persona deve, nelle condizioni definite dalla legge, prevenire i danni che può arrecare all’ambiente o, in mancanza, limitarne le conseguenze». Il tribunale amministrativo ha dedotto che da tutti questi testi risultava che lo Stato francese «[aveva] riconosciuto l’esistenza di un’«urgenza» di combattere il cambiamento climatico in corso, [aveva] anche riconosciuto la sua capacità di agire efficacemente su questo fenomeno per limitarne le cause e mitigarne le conseguenze dannose» e «[aveva] scelto (...) di esercitare il proprio potere di regolamentazione, in particolare conducendo una politica pubblica di riduzione delle emissioni di [GES] dal territorio nazionale, con la quale si è impegnata a raggiungere, entro scadenze specifiche e successive, un certo numero di obiettivi in tale settore».
242. Per quanto riguarda l’attuazione di tali impegni statali in riferimento all’obiettivo di ridurre le emissioni di GES, il tribunale amministrativo ha concluso che «si [doveva] ritenere che lo Stato abbia ignorato il primo bilancio del carbonio e [che] non abbia (...) ha compiuto le azioni che esso stesso aveva riconosciuto essere idonee a ridurre le emissioni di [GES]». Per giungere a tale conclusione, il tribunale amministrativo si è basato, in particolare, sulle stesse relazioni del Consiglio superiore per il clima citate dal Consiglio di Stato nella sua decisione sul caso Commune de Grande-Synthe.
243. Ricordando che «lo Stato non [poteva] essere considerato responsabile del danno ecologico dedotto (...) se non nella misura in cui il mancato rispetto del primo bilancio del carbonio [aveva] contribuito all’aggravamento delle emissioni [di GES]», il tribunale amministrativo, in via pregiudiziale, ha ordinato un supplemento di indagine. Esso ha ritenuto che lo stato dell’istruzione non le permettesse di determinare con precisione le misure da ordinare per permettere allo Stato di raggiungere gli obiettivi che la Francia si era fissata in termini di riduzione delle emissioni di GES.
244. All’esito di tale misura istruttoria, in una successiva sentenza del 14 ottobre 2021, il tribunale amministrativo ha ordinato al Primo Ministro e ai ministri competenti di adottare, entro il 31 dicembre 2022, tutte le misure utili per riparare il pregiudizio ecologico e prevenire l’aggravamento dei danni nella misura della quota non compensata di emissioni di GES nell’ambito del primo bilancio del carbonio, pari a 15 Mt CO2 eq, e fatto salvo un eventuale aggiustamento tenendo conto delle stime del CITEPA (Centro Tecnico Interprofessionale di Studi sull’Inquinamento Atmosferico) al 31 gennaio 2022. Il tribunale amministrativo ha ritenuto che queste misure concrete fossero tali da consentire il risarcimento del danno addotto (tribunale amministrativo di Parigi, 14 ottobre 2021, Oxfam France e altri, n. 1904967). In questa fase, il tribunale non ha pronunciato una penalità in aggiunta all’ingiunzione.
245. Nelle sue conclusioni sulla seconda decisione del Consiglio di Stato nel caso Commune de Grande-Synthe, il 1º luglio 2021 il relatore pubblico ha dedicato le seguenti considerazioni alla specificità delle cause in materia di clima esaminate in Francia rispetto a quelle trattate in altri Stati europei:
«La causa a voi sottoposta appartiene (...) [alla categoria delle azioni dirette contro la politica climatica degli Stati], il ricorso per abuso di potere, all’interno del quale il contenzioso climatico assume nuovamente varie forme. Una delle principali differenze tra queste controversie è la norma invocata per chiedere l’annullamento: essa può essere basata sulla violazione dei diritti umani, e questo è, in particolare, l’ambito scelto dalla Corte suprema dei Paesi Bassi nella causa Urgenda, o su norme specifiche in materia di emissione di [GES] che sono vincolanti per gli Stati o i governi, norme che possono essere derivate dal diritto internazionale, quando quest’ultimo può essere invocato dinanzi al giudice nazionale, che possono essere costituzionali, come nel caso di cui è investita [la Corte costituzionale tedesca] (...), o legislative, come nel caso oggi in esame, o come nella causa Friends of the Irish Environment.
L’ultima questione che è necessario esaminare per definire il contenzioso a voi sottoposto è senza dubbio la più delicata: tutti questi contenziosi mirano a stigmatizzare le inadeguatezze di una politica climatica.»
246. In occasione del suo intervento in data 21 maggio 2021 dinanzi alla Corte di Cassazione sul tema «L’ambiente: i cittadini, il diritto, i giudici»[157], il vicepresidente del Consiglio di Stato, Bruno Lasserre, si è così espresso in merito alle prime decisioni emesse dai giudici amministrativi (quella emessa dal Consiglio di Stato il 19 novembre 2020 nel caso Commune de Grande-Synthe, quella emessa dall’Assemblea plenaria del Consiglio di Stato il 10 luglio 2020 nel caso Association Les Amis de la Terre France, e quella pronunciata il 3 febbraio 2021 dal tribunale amministrativo di Parigi nel caso «l’Affaire du Siècle»):
«(...) [una delle novità di questa giurisprudenza] riguarda la portata giuridica conferita da un lato all’Accordo di Parigi, al quale il Consiglio di Stato, seguito dal tribunale amministrativo di Parigi, ha per la prima volta riconosciuto valore interpretativo; e, dall’altro, agli obiettivi di riduzione delle emissioni di [GES] sanciti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale, dal momento che il giudice amministrativo ha compiuto un passo decisivo dichiarando che tali obiettivi non sono meramente programmatici, ma vincolanti. Così facendo, il Consiglio di Stato ha aperto una nuova via in un contenzioso sul clima che i tribunali [nazionali] avevano fino ad allora affrontato essenzialmente attraverso i diritti fondamentali, almeno nelle loro decisioni più emblematiche. Così è, ad esempio, nel caso delle decisioni Urgenda, basate sugli articoli 2 e 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e della recente decisione della Corte costituzionale di Karlsruhe, che si basa su una disposizione della Legge fondamentale che protegge i «fondamenti naturali della vita». Tuttavia, l’approccio del giudice varia in modo significativo a seconda che egli verifichi che lo Stato rispetti degli impegni precisi e dettagliati o che si chieda se la sua azione sia conforme a principi generali quali il diritto alla vita o il diritto al rispetto della vita privata. Due standard che influenzano quindi il metodo e, più sostanzialmente, la posizione del giudice (...)
Infine, il Consiglio di Stato si è adeguato ai tempi della lotta al cambiamento climatico inaugurando un nuovo tipo di controllo, che può essere chiamato controllo della traiettoria. Gli obiettivi sanciti dalla legge possono avere orizzonti lontani – il 2030, il 2040, o anche il 2050 – ma il giudice non può aspettare dieci, venti o trent’anni per verificare che siano stati raggiunti, a meno che non neghi l’urgenza di agire ora, e a meno che non privi fin dall’inizio il suo controllo di qualsiasi effetto utile data la fortissima inerzia del clima. Il controllo della traiettoria è dunque assimilabile a un controllo anticipato di conformità, che porta il giudice ad assicurarsi, alla data in cui si pronuncia, non che gli obiettivi siano stati raggiunti, ma che possano essere raggiunti, che siano in via di raggiungimento, che facciano parte di una traiettoria credibile e verificabile».
d) Esempi di ingiunzioni e sanzioni pronunciate nell’ambito di contenziosi in materia di clima
247. Pronunciandosi il 10 luglio 2020, nella causa Association Les Amis de la Terre France e altri, a seguito di un ricorso per abuso di potere, il Consiglio di Stato, dopo aver ordinato al Primo Ministro e al Ministro dell’Ambiente di adottare tutte le misure necessarie entro il 31 marzo 2018, ha pronunciato una penalità nei confronti dello Stato qualora quest’ultimo non avesse dimostrato, entro sei mesi dalla notifica di tale decisione, di aver eseguito la decisione del 12 luglio 2017, per ciascuna delle zone interessate; il Consiglio di Stato ha fissato l’importo di tale penalità in 10 milioni di euro (EUR) per semestre fino alla data dell’esecuzione (Consiglio di Stato, 10 luglio 2020, Association Les Amis de la Terre France e altri, n. 428409).
248. Successivamente, il Consiglio di Stato ha proceduto alla valutazione provvisoria della penalità pronunciata.
249. Con decisione emessa il 4 agosto 2021, ha condannato lo Stato, per il periodo compreso tra l’11 gennaio e l’11 luglio 2021, che copre un semestre, a pagare la somma di 10 milioni di EUR.
250. Nelle sue conclusioni su tale caso, il relatore pubblico ha dedicato le seguenti considerazioni alla questione di stabilire a chi debbano essere versate le somme dovute dallo Stato a titolo di penalità nelle controversie in materia di clima:
«4. (...) È qui che entra in gioco il ragionamento innovativo della vostra sentenza di assemblea, poiché la regola è quella dell’articolo L. 911-8, secondo comma, che prevede che la parte non versata al ricorrente sia destinata al bilancio dello Stato. Tuttavia, poiché lo scopo della penalità è costringere la persona giuridica di diritto pubblico (...) ad adempiere gli obblighi che le sono stati attribuiti da una decisione giudiziaria, tali disposizioni non si applicano quando lo Stato è debitore della penalità di cui trattasi. In quest’ultimo caso, qualora ciò risulti necessario per l’esecuzione effettiva della decisione giudiziaria, il giudice può, anche d’ufficio, dopo aver ricevuto le osservazioni delle parti e della persona o delle persone giuridiche interessate, decidere di attribuire tale quota a una persona giuridica di diritto pubblico che disponga di sufficiente autonomia nei confronti dello Stato, e i cui compiti siano connessi all’oggetto della controversia o a una persona giuridica di diritto privato, senza scopo di lucro, che svolga, in conformità con il proprio statuto, delle azioni di interesse generale attinenti anche a tale oggetto. Questi sono i termini della vostra sentenza di assemblea.
4.1. Al fine di determinare le persone diverse dallo Stato che possono beneficiare dei proventi della totalità o di una parte della penalità, (...) Ci sembra infatti importante tenere a mente lo scopo della penalità, che è costringere lo Stato a eseguire una decisione giudiziaria, come è suo dovere fare in uno Stato di diritto.»
251. Sulla base di tali conclusioni, il Consiglio di Stato ha quindi ordinato che la somma di 10 milioni di EUR sia versata per 8.800.000 EUR in favore principalmente di quattro enti pubblici le cui missioni sono connesse alla protezione dell’ambiente: l’Agenzia per l’ambiente e la gestione dell’energia (ADEME), il Centro di studi e di competenza sui rischi, l’ambiente, la mobilità e la pianificazione (CEREMA), l’Agenzia nazionale di sicurezza sanitaria dell’alimentazione, dell’ambiente e del lavoro (ANSES) e l’Istituto nazionale per l’ambiente industriale e i rischi (INERIS). L’imposto rimanente doveva essere versato alle associazioni di monitoraggio della qualità dell’aria delle regioni più colpite.
252. Con una decisione emessa il 17 ottobre 2022, il Consiglio di Stato ha proceduto a una nuova valutazione provvisoria della penalità per il periodo compreso tra il 12 luglio 2021 e il 12 luglio 2022, che copre due semestri, e ha condannato lo Stato a pagare la somma di 20 milioni di EUR, di cui 16.950.000 EUR a favore principalmente dei medesimi enti pubblici. In una nuova decisione emessa il 24 novembre 2023, il Consiglio di Stato ha constatato che la decisione del 12 luglio 2017 era stata parzialmente eseguita, e ha ordinato allo Stato di versare la somma di 10 milioni di EUR ai suddetti enti pubblici e associazioni, nonché all’Association Les Amis de la Terre France.
253. Infine, la stessa causa ha dato luogo anche a una sentenza per inadempimento emessa dalla CGUE, in considerazione del mancato rispetto, da parte della Francia, dei valori limite di concentrazioni di biossido di azoto e di polveri sottili definiti dalla Direttiva 2008/50/CE (sentenza pronunciata il 24 ottobre 2019 nella causa Commissione c. Francia, C-636/18, EU:C:2019:900, paragrafi 44 e 45).
2. Germania
254. Nella causa Neubauer e altri c. Repubblica federale di Germania[158], la Corte costituzionale federale tedesca («CCFA») ha esaminato quattro ricorsi costituzionali relativi ad alcune disposizioni della legge federale del 12 dicembre 2019 sui cambiamenti climatici (Bundes‑Klimaschutzgesetz) e a un asserito inadempimento da parte dello Stato del suo obbligo di adottare misure supplementari per ridurre le emissioni di GES.
255. A sostegno delle loro doglianze, i ricorrenti invocavano il diritto alla vita e all’integrità fisica (articolo 2, comma 2, prima frase, della Legge fondamentale), il diritto di proprietà e il diritto di successione (articolo 14, comma 1, della Legge fondamentale), nonché il diritto fondamentale a un futuro compatibile con la dignità umana e il diritto fondamentale a un tenore di vita con standard minimi in materia di ecologia derivanti dall’articolo 2, comma 1, in combinato disposto con l’articolo 20a della Legge fondamentale e con l’articolo 2, comma 1, in combinato disposto con l’articolo 1, comma 1, prima frase, della medesima legge.
256. La CCFA ha ritenuto che le disposizioni della legge federale sui cambiamenti climatici fossero incompatibili con i diritti fondamentali, in quanto non contenevano indicazioni sufficientemente precise in merito alla riduzione delle emissioni a partire dal 2031. Essa ha respinto i ricorsi costituzionali su tutti gli altri punti, e ha ritenuto che non si potesse dimostrare che, adottando tali disposizioni, il legislatore avesse violato il suo dovere costituzionale di proteggere i ricorrenti dai rischi associati ai cambiamenti climatici o non avesse rispettato l’obbligo di agire in favore del clima ai sensi dell’articolo 20a della Legge fondamentale. Tuttavia, essa ha dichiarato che le disposizioni impugnate avevano effettivamente violato le libertà degli autori del ricorso, alcuni dei quali erano ancora molto giovani, in quanto avevano irrevocabilmente posticipato oltre il 2030 degli sforzi significativi per ridurre le emissioni. La CCFA ha indicato che la necessità di ridurre le emissioni di GES derivava dalla Legge fondamentale, in particolare dall’obiettivo costituzionale in materia di clima derivante dall’articolo 20a della stessa, e ha aggiunto che quasi ogni aspetto della vita umana comportava ancora emissioni di GES ed era quindi potenzialmente minacciato da restrizioni drastiche dopo il 2030, e di conseguenza questi futuri obblighi di riduzione pesavano praticamente su qualsiasi tipo di libertà. Essa ne ha dedotto che il legislatore avrebbe dovuto adottare misure precauzionali volte ad attenuare gli ingenti sforzi da compiere per preservare le libertà fondamentali.
257. La sintesi ufficiale della sentenza riassume le conclusioni della Corte Costituzionale come segue (traduzione della cancelleria):
«1. La protezione della vita e dell’integrità fisica garantita dall’articolo 2, secondo comma, prima frase, della Legge fondamentale comprende la protezione dalle ingerenze in interessi costituzionalmente garantiti derivanti dall’inquinamento dell’ambiente, indipendentemente dagli autori e dalle cause. L’obbligo dello Stato di proteggersi dai rischi dei cambiamenti climatici ai sensi dell’articolo 2, secondo comma, prima frase, della Legge fondamentale comprende anche l’obbligo di proteggere la vita e la salute dai rischi associati ai cambiamenti climatici, e può anche far sorgere un obbligo oggettivo di protezione delle generazioni future.
2. L’articolo 20a della Legge fondamentale impone allo Stato di proteggere il clima, il che comprende, in particolare, il conseguimento della neutralità climatica.
a. L’articolo 20a della Legge fondamentale non gode di un primato assoluto rispetto agli altri interessi, diritti e principi costituzionali e, in caso di conflitto, deve essere conciliato con essi. In questo esercizio di bilanciamento, l’obbligo di proteggere il clima diventa ancora più importante con l’intensificarsi dei cambiamenti climatici.
b. In caso di incertezza scientifica circa i nessi causali esistenti in materia ambientale, il particolare obbligo di vigilanza che l’articolo 20a della Legge fondamentale impone al legislatore, a favore delle generazioni attuali ma anche future, esige che quest’ultimo tenga conto delle informazioni che attestano in modo sufficientemente affidabile l’esistenza di rischi di danni ambientali gravi o irreversibili.
c. L’articolo 20a della Legge fondamentale ha una dimensione internazionale nella misura in cui sancisce l’obbligo di proteggere il clima. Il fatto che il clima e il riscaldamento del pianeta siano fenomeni globali, e che i problemi causati dai cambiamenti climatici non possano quindi essere risolti dall’azione di un singolo Stato, non mette in discussione l’obbligo dello Stato di proteggere il clima. Tale obbligo impone a quest’ultimo di agire a livello internazionale per garantire una protezione globale del clima e lo obbliga a perseguire tale obiettivo nel contesto della cooperazione internazionale. Lo Stato non può sottrarsi alla propria responsabilità invocando le emissioni di [GES] prodotte in altri Stati.
d. Il legislatore, nell’esercizio dei suoi compiti e delle sue prerogative di attuazione della legge, ha definito l’obiettivo di protezione del clima formulato nell’articolo 20a della Legge fondamentale adottando l’obbligo, costituzionalmente conforme, di limitare l’aumento della temperatura media del pianeta ben al di sotto di 2oC rispetto ai livelli preindustriali, e preferibilmente al di sotto di 1,5oC.
e. L’articolo 20a della Legge fondamentale contiene una norma giuridica che può essere fatta valere in giudizio che mira a richiedere che il processo politico tenga conto di interessi ecologici, in particolare quelli delle generazioni future.
3. La giustificazione della costituzionalità delle ingerenze dello Stato nei diritti fondamentali presuppone, come condizione preliminare, che tali ingerenze siano compatibile con l’articolo 20a della Legge fondamentale.
4. A determinate condizioni, la Legge fondamentale esige che le libertà costituzionalmente garantite siano preservate nel tempo, e che le possibilità di godere di tali libertà siano distribuite proporzionalmente tra le generazioni. Nella loro dimensione soggettiva, i diritti fondamentali – in quanto garanzie di libertà nel tempo – offrono una protezione contro un differimento unilaterale verso il futuro dell’onere di riduzione delle emissioni di [GES] imposto dall’articolo 20a della Legge fondamentale. L’obbligo di protezione di cui all’articolo 20a della Legge fondamentale include anche, nella sua dimensione oggettiva, la necessità di trattare i fondamenti naturali della vita con sufficiente cura e di lasciarli in uno stato sufficiente affinché le generazioni future non siano costrette a sottomettersi a un’austerità radicale se vogliono continuare a preservare tali fondamenti.
Al fine di salvaguardare la libertà futura, la transizione verso la neutralità climatica deve essere avviata in tempo utile. In termini concreti, è essenziale fornire in una fase precoce delle indicazioni trasparenti per quanto riguarda il successivo percorso verso la riduzione delle emissioni di [GES], che dovrebbero fungere da quadro di riferimento per i successivi processi di progettazione e attuazione, fornendo nel contempo incentivi sufficienti per lo sviluppo di tali processi e fornendo la certezza necessaria per la loro pianificazione.
5. Il legislatore è tenuto a stabilire le disposizioni necessarie sui volumi totali delle emissioni autorizzate per un determinato periodo. Per quanto riguarda le modalità di adozione del quadro normativo relativo ai volumi consentiti di emissioni, una partecipazione del Parlamento limitata alla sola approvazione da parte del Bundestag di decreti adottati dal governo federale non può sostituirsi alla procedura legislativa, poiché è proprio la pubblicità caratteristica di tale procedura che rende necessario il ricorso ad essa nel caso di specie. È vero che, nelle branche del diritto caratterizzate da un continuo sviluppo e da un’evoluzione delle conoscenze, l’adozione di leggi attraverso il parlamento può essere dannosa per la tutela dei diritti fondamentali. Tuttavia, l’idea di base in questo settore, ossia quella di una tutela dinamica dei diritti fondamentali (si veda la decisione di principio in Recueil BVerfGE 49, 89 ), non può essere contrapposta in questo caso all’esigenza di una legislazione elaborata per via parlamentare. La sfida non consiste nel garantire la tutela dei diritti fondamentali adeguando il quadro giuridico ai nuovi sviluppi e alle nuove conoscenze, ma nell’istituire un regime che renda possibili gli sviluppi futuri in materia di protezione dei diritti fondamentali.»
3. Irlanda
258. Nel caso Friends of the Irish Environment CLG v. the Government of Ireland, Ireland and the Attorney General[159], la Corte suprema irlandese è stata invitata a verificare l’adeguatezza delle misure adottate a livello nazionale per affrontare i cambiamenti climatici, alla luce delle disposizioni giuridiche adottate nel 2015, e ad esaminare le argomentazioni relative ai diritti – il diritto alla vita e il diritto all’integrità fisica – che erano state formulate in riferimento alla Costituzione e alla Convenzione.
259. Nella parte pertinente, la conclusione della sentenza, pronunciata dall’allora Chief Justice, è così formulata (traduzione della cancelleria):
«9.1 Nella presente sentenza, esaminerò anzitutto l’argomentazione di [Friends of the Irish Environment, FIE] secondo cui il piano non sarebbe in linea con la missione definita nella legge del 2015, e costituirebbe dunque un abuso di potere. Va osservato che in udienza non è stata sollevata alcuna questione in merito alla legittimazione della FIE a far valere delle argomentazioni in tal senso e, per le ragioni esposte nella presente sentenza, concludo che, contrariamente a quanto sostenuto a nome del Governo, la FIE è legittimata a sollevare le argomentazioni più ampie al riguardo esposte nelle sue osservazioni scritte. Concludo, inoltre, che tali questioni possono essere sottoposte a controllo giurisdizionale, e che tale controllo non equivarrebbe a un’usurpazione impropria di settori del potere politico. Quella che in precedenza poteva essere una questione di politica è ora una questione di diritto per effetto dell’adozione della legge del 2015.
9.2 Concludo, inoltre, che la legge del 2015, e in particolare l’articolo 4 della stessa, richiede che un piano conforme stabilisca le misure necessarie per raggiungere l’Obiettivo nazionale di transizione entro il 2050 con un livello di precisione sufficiente per permettere a una persona ragionevole e interessata di formarsi un’opinione sia sulla natura realistica del piano in questione, sia sulla coerenza di tali misure con gli orientamenti politici per conseguire l’ONT, come specificati in tale piano. Nel complesso, la legge del 2015 è caratterizzata non solo dalla partecipazione del pubblico al processo di adozione di un piano, ma anche dalla trasparenza sulla politica ufficiale scelta dal governo per realizzare l’ONT entro il 2050 e che, una volta adottata secondo una procedura così definita dalla legge, diventerà il quadro giuridico per il raggiungimento di tale obiettivo. Un piano conforme non è un piano quinquennale: esso copre l’intero periodo rimanente fino al 2050. Anche se è comprensibile che le informazioni su ciò che è previsto per gli anni più lontani siano meno dettagliate, il piano, per essere conforme, dovrà includere precisazioni sufficienti sulla politica da seguire per il periodo fino al 2050.
9.3 Per le ragioni esposte anche nella presente sentenza, concludo che il piano è ben al di sotto del livello di precisione richiesto per garantire tale trasparenza e per conformarsi alle disposizioni della legge del 2015. Pertanto, propongo che il piano venga annullato.
9.4 Nella presente sentenza, ho anche valutato l’opportunità di esaminare ulteriormente le altre questioni sollevate, dato che propongo di annullare il piano e che, pertanto, un piano identico non potrà essere elaborato in futuro. Tuttavia, poiché le questioni relative alla legittimazione ad agire di cui trattasi nell’ambito del presente ricorso possono ben porsi nell’ambito di una contestazione di un piano futuro, risponderò alle stesse. Per le ragioni esposte nella presente sentenza, concludo che la FIE, in quanto persona giuridica che non gode essa stessa del diritto alla vita o del diritto all’integrità fisica, non è legittimata a sollevare le argomentazioni relative a tali diritti che essa intende far valere sulla base della Costituzione o della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Concludo, inoltre, che non è stato dimostrato che era necessario riconoscere alla FIE la legittimazione ad agire in base all’eccezione che si applica quando la negazione della legittimazione renderebbe impossibile o eccessivamente difficile il godimento di diritti importanti.
9.5 Per le ragioni sopra esposte, non ho ritenuto opportuno rispondere alle argomentazioni addotte sotto il profilo [del diritto alla vita e del diritto all’integrità fisica]. Invece, mi pronuncio sulla questione dell’esistenza di un diritto costituzionale implicito o, come preferirei dire, un diritto costituzionale derivato, a un ambiente sano. Pur non escludendo la possibilità che dei diritti e obblighi costituzionali possano essere applicabili in materia ambientale in determinate cause, sono del parere che il diritto rivendicato a un ambiente sano sia superfluo (se non si estende oltre il diritto alla vita e il diritto all’integrità fisica) o eccessivamente vago e mal definito (se si estende al di là di tali diritti). In queste circostanze, ritengo che un tale diritto non possa essere derivato dalla Costituzione. Tuttavia, mi riservo la questione se, e in quale forma, i diritti e gli obblighi costituzionali dello Stato possano essere presi in considerazione, nel contenzioso ambientale, in un caso in cui tali questioni si rivelino decisive.»
4. Paesi Bassi
260. Nella sentenza Stato olandese c. Fondazione Urgenda (20 dicembre 2019, NL:HR:2019:2007), la Corte di Cassazione olandese ha confermato la decisione con la quale i giudici di grado inferiore avevano ordinato allo Stato di ridurre entro la fine del 2020 le emissioni di GES di almeno il 25 % rispetto al 1990.
261. La sintesi ufficiale di tale sentenza è così formulata (traduzione della cancelleria):
«La questione nel caso di specie è se lo Stato olandese sia tenuto a ridurre entro la fine del 2020 le emissioni di [GES] prodotte sul territorio olandese di almeno il 25% rispetto al 1990, e se i tribunali possano ordinare allo Stato di conseguire tale riduzione.
La doglianza della Fondazione Urgenda e le decisioni del tribunale distrettuale e della corte d’appello
La Fondazione Urgenda ha chiesto ai giudici di ordinare allo Stato di ridurre le emissioni di [GES] in modo che, entro la fine del 2020, tali emissioni siano ridotte del 40%, o almeno del 25%, rispetto al 1990.
Nel 2015, il tribunale distrettuale ha accolto la domanda di Urgenda ordinando allo Stato di ridurre, entro la fine del 2020, le emissioni di almeno il 25% rispetto al 1990.
Nel 2018, la corte d’appello ha confermato la sentenza del tribunale distrettuale.
Il ricorso per cassazione
Lo Stato ha presentato ricorso per cassazione avverso la sentenza della corte d’appello, e a questo titolo ha sollevato numerosi motivi di ricorso.
Il sostituto procuratore generale e l’avvocato generale hanno chiesto alla Corte di Cassazione di respingere il ricorso presentato dallo Stato e di confermare la sentenza della corte d’appello.
La sentenza della Corte di Cassazione
La Corte di Cassazione ha concluso che il ricorso per cassazione presentato dallo Stato doveva essere respinto. Di conseguenza, l’ordine fatto allo Stato dal tribunale distrettuale, e confermato dalla corte d’appello, di ridurre le emissioni di [GES] di almeno il 25% rispetto al 1990 entro la fine del 2020 è definitivo.
La Corte di Cassazione ha fondato la sua decisione sui fatti e sui principi che sono stati stabiliti dalla corte d’appello, e che né lo Stato né Urgenda hanno contestato in cassazione. In qualità di giudice di cassazione, essa verifica se la corte d’appello abbia correttamente applicato la legge e se, alla luce dei fatti che possono essere presi in considerazione, la decisione della corte d’appello sia comprensibile e sufficientemente motivata. La motivazione della sua decisione, esposta di seguito nei punti 4 - 8 della sentenza, è riassunta nei paragrafi seguenti. La presente sintesi non sostituisce le motivazioni della presente decisione e non rispecchia l’intera decisione della Corte di Cassazione.
Un cambiamento climatico pericoloso (punti 4.1 - 4.8 infra)
Sia Urgenda che lo Stato condividono la valutazione accertata dalla scienza del clima secondo cui esiste un rischio reale che il clima subisca un pericoloso cambiamento nei prossimi decenni. C’è un ampio consenso tra i climatologi e la comunità internazionale sull’esistenza di una tale minaccia. Questi elementi possono essere riassunti come segue.
Le emissioni di [GES], compresa la CO2, portano a un aumento della concentrazione di questi gas nell’atmosfera. Questi intrappolano il calore rilasciato dalla Terra. A causa del fatto che, dall’inizio della rivoluzione industriale, ossia da un secolo e mezzo, è stato emesso un volume sempre maggiore di [GES], la Terra si sta riscaldando sempre più. Negli ultimi centocinquanta anni, la Terra si è riscaldata di circa 1,1oC, e la maggior parte di questo riscaldamento (0,7oC) è sopraggiunta negli ultimi quarant’anni. I climatologi e la comunità internazionale concordano ampiamente sul principio che il riscaldamento globale non deve superare i 2oC o, secondo opinioni più recenti, 1,5oC. Un riscaldamento superiore a questo limite potrebbe avere conseguenze drammatiche, come temperature, siccità o precipitazioni estreme, uno sconvolgimento degli ecosistemi che potrebbe mettere a repentaglio la produzione alimentare, e un innalzamento del livello del mare a causa dello scioglimento dei ghiacciai e delle calotte glaciali. Questo riscaldamento può anche portare a punti di non ritorno che portano a cambiamenti bruschi e globali su scala globale o in alcune regioni del mondo. Tutti questi fenomeni comprometterebbero la vita, il benessere e l’ambiente di molte persone in tutto il mondo, compresi i Paesi Bassi. Alcune di queste conseguenze si stanno già verificando.
La protezione dei diritti umani fondata sulla Convenzione europea dei diritti dell’uomo (punti 5.2.1 - 5.5.3 infra)
La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) impone agli Stati parte di proteggere i diritti e le libertà che essa riconosce ai loro abitanti. L’articolo 2 protegge il diritto alla vita e l’articolo 8 protegge il diritto al rispetto della vita privata e familiare. Secondo la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo («la Corte EDU»), tali disposizioni impongono agli Stati contraenti di adottare misure appropriate qualora sussista un rischio reale e immediato per la vita o il benessere delle persone e qualora essi siano consapevoli di tale rischio.
L’obbligo di adottare misure adeguate si applica anche in materia di rischi ambientali che minacciano gruppi importanti di persone o l’intera popolazione, anche se è probabile che i rischi si concretizzino solo a lungo termine. Sebbene gli articoli 2 e 8 della CEDU non possano avere l’effetto di far gravare sullo Stato un onere insostenibile o eccessivo, tali disposizioni impongono a quest’ultimo di adottare misure effettivamente idonee a contrastare il pericolo imminente, per quanto ragionevolmente possibile. L’articolo 13 della CEDU richiede che il diritto interno preveda un ricorso giurisdizionale effettivo per denunciare una violazione o una violazione imminente dei diritti sanciti dalla CEDU. Ciò significa che i giudici nazionali devono essere in grado di fornire una tutela giuridica effettiva.
Problema globale e responsabilità nazionale (punti 5.6.1 - 5.8 infra)
Il rischio di un pericoloso cambiamento climatico è per definizione un problema globale: i [GES] sono emessi non solo dal territorio olandese ma da tutto il mondo. Le conseguenze di queste emissioni si fanno sentire in tutto il mondo.
I Paesi Bassi sono parte alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (CCNUCC). L’obiettivo di questa convenzione è mantenere la concentrazione di [GES] nell’atmosfera a un livello che permetta di evitare l’alterazione del sistema climatico da parte dell’attività umana. La CCNUCC si basa sul principio che tutti gli Stati parte sono obbligati, in proporzioni variabili a seconda delle rispettive responsabilità e possibilità, ad adottare misure per contrastare il cambiamento climatico.
Ogni paese ha quindi la sua parte di responsabilità. Ciò significa che un paese non può sottrarsi alla propria responsabilità di adottare misure con il pretesto che, rispetto al resto del mondo, le proprie emissioni sarebbero relativamente limitate, e che la loro riduzione avrebbe un impatto poco significativo su scala globale. Ciascuno Stato è dunque tenuto a ridurre le emissioni di [GES] prodotte sul proprio territorio nella misura della sua parte di responsabilità. Questo obbligo per lo Stato di fare «la sua parte» deriva dagli articoli 2 e 8 della CEDU, poiché esiste un serio rischio di cambiamenti climatici pericolosi che metteranno in pericolo la vita e il benessere di molte persone nei Paesi Bassi.
Quali sono le implicazioni concrete dell’obbligo per lo Stato di fare «la sua parte»? (punti 6.1 - 7.3.6 infra)
Il contenuto degli obblighi positivi dello Stato ai sensi degli articoli 2 e 8 della CEDU deve essere definito alla luce delle conoscenze scientifiche ampiamente accettate e delle norme riconosciute a livello internazionale. I rapporti del GIEC, in particolare, sono importanti in questo senso. Il GIEC è un’organizzazione intergovernativa di scienziati che è stata istituita nell’ambito delle Nazioni Unite per condurre ricerche sul clima e sulla sua evoluzione. Il rapporto del GIEC del 2007 ha delineato uno scenario secondo il quale si poteva ragionevolmente prevedere di limitare il riscaldamento globale a un massimo di 2oC. Per raggiungere questo obiettivo, i paesi di cui all’Allegato I (ossia i paesi sviluppati, tra cui i Paesi Bassi) dovevano ridurre le loro emissioni del 25-40% nel 2020 e dell’80-95% nel 2050, rispetto ai valori del 1990.
In occasione delle conferenze annuali sul clima tenutesi nell’ambito della CCNUCC dal 2007, quasi tutti i paesi hanno regolarmente sottolineato la necessità di agire in linea con lo scenario delineato dal GIEC e di conseguire una riduzione del 25-40% delle emissioni di [GES] entro il 2020. In più occasioni, l’UE e alcuni Stati membri dell’UE hanno ribadito la necessità, definita dalla scienza, di ridurre le emissioni del 30% nel 2020 rispetto ai valori del 1990.
Inoltre, dal 2007, l’opinione secondo la quale il riscaldamento globale deve essere limitato a 1,5oC anziché a 2oC, per evitare conseguenze pericolose, si è ampiamente affermata. L’Accordo di Parigi del 2015 afferma quindi espressamente che gli Stati devono sforzarsi di limitare il riscaldamento a 1,5oC. Ciò richiederà un’ulteriore riduzione delle emissioni rispetto a quanto stimato in precedenza.
In sintesi, vi è un ampio consenso sull’urgente necessità che i paesi indicati nell’Allegato I riducano le emissioni di [GES] di almeno il 25-40% nel 2020. Gli articoli 2 e 8 della CEDU devono essere interpretati e applicati alla luce del consenso su tale obiettivo. L’urgente necessità di una riduzione del 25-40% nel 2020 si applica anche a livello nazionale per i Paesi Bassi.
La politica dello Stato (punti 7.4.1 - 7.5.3 infra)
Sia lo Stato che Urgenda ritengono che sia necessario limitare la concentrazione di [GES] nell’atmosfera al fine di raggiungere sia l’obiettivo di 2oC che quello di 1,5oC. Tuttavia, le loro opinioni divergono in merito alla rapidità necessaria per l’adozione di misure volte a ridurre le emissioni di [GES].
Fino al 2011, la politica dello Stato mirava a raggiungere una riduzione del 30% nel 2020 rispetto al 1990. Secondo lo Stato, tale riduzione era necessaria per rimanere su una traiettoria che consentisse di mantenere realisticamente raggiungibile l’obiettivo di 2oC.
Tuttavia, dopo il 2011 lo Stato, nell’ambito del quadro stabilito dall’UE, ha abbassato l’obiettivo di riduzione delle emissioni dei Paesi Bassi per il 2020 dal 30% al 20%. Dopo aver raggiunto il 20% nel 2020, lo Stato ha previsto di accelerare la riduzione portandola al 49% nel 2030 e poi al 95% nel 2050. Questi obiettivi per il 2030 e il 2050 sono stati fissati dalla legge olandese sul clima. Tuttavia, lo Stato non ha spiegato in che modo una riduzione limitata al 20% nel 2020 (piuttosto che la riduzione del 25-40% nel 2020 che, a livello internazionale, è ampiamente vista come necessaria) potrebbe essere considerata responsabile nel quadro dell’UE.
C’è un ampio consenso tra gli scienziati del clima e la comunità internazionale sul fatto che quanto più le misure di riduzione per raggiungere l’obiettivo finale auspicato vengono ritardate, tanto più le stesse misure saranno costose e numerose. Il rinvio di queste misure aumenta anche il rischio di bruschi cambiamenti climatici a causa di un punto di non ritorno. Dato l’ampio consenso su questo punto, spettava allo Stato dimostrare che l’accelerazione proposta della riduzione post 2020 era fattibile e sufficientemente efficace per raggiungere gli obiettivi fissati per il 2030 e il 2050, e quindi che gli obiettivi di limitare il riscaldamento a 2oC e 1,5oC rimangono realizzabili. Tuttavia, lo Stato non ha fornito tali spiegazioni. La corte d’appello ha quindi correttamente ritenuto che lo Stato fosse tenuto a rispettare l’obiettivo, considerato necessario dalla comunità internazionale, di una riduzione di almeno il 25% nel 2020.
I tribunali e il settore politico (punti 8.1 - 8.3.5 infra)
Lo Stato sostiene che non spetta ai giudici compiere le valutazioni politiche necessarie per le decisioni sulla riduzione delle emissioni di [GES].
Nel sistema politico olandese, le decisioni sulle emissioni di [GES] sono di competenza del governo e del parlamento. Entrambi dispongono di un ampio potere discrezionale per prendere le decisioni politiche necessarie in materia. Spetta agli organi giudiziari decidere se il governo e il parlamento hanno preso le loro decisioni rispettando i limiti del quadro giuridico che è loro imposto. Tali limiti derivano in particolare dalla CEDU. La Costituzione dei Paesi Bassi impone ai giudici olandesi di applicare le disposizioni di tale convenzione conformemente all’interpretazione che ne dà la Corte EDU. Questa missione, che spetta agli organi giudiziari, di fornire protezione giuridica, anche contro il governo, è una componente essenziale di uno Stato democratico governato dallo stato di diritto.
La sentenza della corte d’appello è coerente con quanto precede, poiché tale corte ha dichiarato che la politica dello Stato in materia di riduzione dei [GES] non soddisfa manifestamente i requisiti derivanti dagli articoli 2 e 8 della CEDU, che richiedono l’adozione di misure adeguate per proteggere le persone residenti nel territorio dei Paesi Bassi dai pericoli dei cambiamenti climatici. Inoltre, la corte d’appello si è limitata a ordinare allo Stato di rispettare il minimo (25%) della riduzione minima necessaria dal 25 al 40% per il 2020, che è approvato a livello internazionale.
Tale ordine lascia allo Stato il compito di determinare quali misure specifiche intenda adottare per conformarvisi. Se sono necessarie misure legislative per raggiungere questo obiettivo, spetta allo Stato determinare quale legislazione specifica sia auspicabile e necessaria.
Conclusione
In sintesi, il punto fondamentale della decisione della Corte di Cassazione è che sia mantenuto l’ordine emesso dal tribunale distrettuale, poi confermato dalla corte d’appello, che impone allo Stato di ridurre le emissioni di [GES] entro la fine del 2020 di almeno il 25% rispetto al 1990. La corte d’appello ha il diritto e il potere di concludere, sulla base degli articoli 2 e 8 della CEDU, che lo Stato è tenuto a giungere a tale riduzione, tenendo conto del rischio di cambiamenti climatici pericolosi che potrebbero avere gravi ripercussioni sulla vita e sul benessere delle persone residenti nei Paesi Bassi.»
5. Norvegia
262. In una sentenza emessa il 22 dicembre 2020[160], la Corte Suprema norvegese si è pronunciata sulla conformità con il diritto a un ambiente sano (articolo 112 della Costituzione) di un regio decreto del 10 giugno 2016 relativo al rilascio di permessi di estrazione petrolifera per alcuni settori situati sulla piattaforma continentale norvegese in aree marine (denominate «Sud del Mare di Barents meridionale» e «Mare di Barents sudorientale»). In tale causa si poneva anche la questione se la decisione di rilasciare dei permessi di estrazione fosse conforme all’articolo 93 della Costituzione, relativo al diritto alla vita, e all’articolo 102 della stessa, relativo al rispetto della vita privata e familiare, nonché alle corrispondenti disposizioni della Convenzione, in particolare agli articoli 2 e 8 della stessa. La Corte Suprema ha concluso che la decisione in questione non violava l’articolo 2 né l’articolo 8 della Convenzione. Inoltre, non ha riscontrato alcuna violazione dell’articolo 112 della Costituzione. Tale causa è attualmente pendente dinanzi alla Corte (Greenpeace Nordic e altri c. Norvegia, ricorso n. 34068/21).
263. Le parti rilevanti di tale sentenza sono così formulate (traduzione della cancelleria):
«Oggetto
2) La presente causa verte sulla validità di un regio decreto del 10 giugno 2016. Il decreto (di seguito: «la decisione») riguarda dieci permessi di estrazione petrolifera rilasciati, nell’ambito del 23o ciclo di autorizzazione, per un totale di 40 settori o sottosettori della piattaforma continentale norvegese nelle zone marine denominate «Sud del Mare di Barents meridionale» e «Mare di Barents sudorientale».
3) La base giuridica della decisione è l’articolo 3-3 della legge sul petrolio. La questione principale è se questa decisione sia conforme all’articolo 112 della Costituzione sul diritto a un ambiente sano. Nel caso di specie si pone anche la questione se tale decisione sia conforme all’articolo 93 della Costituzione, relativo al diritto alla vita, e all’articolo 102, relativo al diritto al rispetto della vita privata e familiare, nonché alle corrispondenti disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (CEDU), ossia gli articoli 2 e 8 di quest’ultima. Infine, il caso riguarda la regolarità procedurale di tale decisione. Il punto fondamentale è l’interpretazione dell’articolo 112 della Costituzione e la misura in cui questo articolo riconosce agli individui dei diritti sostanziali che possono essere invocati in tribunale.
4) Le parti convengono che, in primo luogo, ci troviamo di fronte a grandi sfide a causa dei cambiamenti climatici, in secondo luogo, che una parte quantomeno considerevole dell’aumento delle temperature terrestri osservato nell’ultimo secolo è dovuta alle emissioni di [GES] e, in terzo luogo, che tali emissioni devono essere ridotte per arrestare questa tendenza e avere qualche speranza di invertirla.
5) Nel campo del diritto costituzionale, la questione generale che si pone è quella del ruolo che i tribunali dovrebbero svolgere in materia di clima. Il caso riguarda il principio della separazione dei poteri, che si basa su una tripartizione tra legislativo, esecutivo e giudiziario.
(...)
La decisione è incompatibile con l’articolo 2 o l’articolo 8 della CEDU, o con l’articolo 93 o l’articolo 102 della Costituzione?
167) Non vi è dubbio che le conseguenze dei cambiamenti climatici in Norvegia possono portare alla perdita di vite umane, ad esempio a causa di inondazioni o frane. Tuttavia, resta da determinare se esista un nesso adeguato tra il rilascio di permessi di estrazione nell’ambito del 23o ciclo di autorizzazione e la possibile perdita di vite umane che soddisfi il criterio di un rischio «reale e immediato».
168) A mio avviso, la risposta è no. In primo luogo, non è chiaro se, e in quale misura, la decisione comporterà effettivamente emissioni di [GES]. In secondo luogo, gli eventuali effetti sul clima saranno evidenti solo a lungo termine. Anche se la minaccia climatica è reale, la decisione non comporta un rischio «reale e immediato», ai sensi della CEDU, di perdite di vite umane in Norvegia. Pertanto, non si può concludere che vi è stata violazione dell’articolo 2 della CEDU.
(...)
171) Ad oggi, la Corte europea dei diritti dell’uomo non si è pronunciata su ricorsi legati al clima. Tuttavia, la Corte ha recentemente comunicato un ricorso presentato da sei giovani contro la Norvegia e altri 32 paesi. In tale causa, che riguarda la mancata riduzione delle emissioni, i ricorrenti fanno riferimento, in particolare, agli incendi boschivi e alle ondate di calore che il Portogallo ha subìto nel 2017 e nel 2018. Tuttavia, non vi è nulla nell’attuale giurisprudenza che suggerisca che l’oggetto delle cause in materia di clima sarà diverso da quello delle cause che comportano danni ambientali in generale. Tenuto conto dell’importanza che la Corte ha finora attribuito all’espressione «diretto e immediato», mi sembra evidente che gli effetti delle emissioni che potrebbero essere provocati in futuro dalle autorizzazioni di estrazione rilasciate nell’ambito del 23o ciclo di autorizzazione non rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 8 della CEDU.
172) Durante l’udienza di appello, è stata prestata particolare attenzione al caso olandese Urgenda. In quel caso, l’organizzazione ambientalista olandese Urgenda chiedeva che fosse pronunciato un ordine contro lo Stato olandese. Urgenda chiedeva ai tribunali di dichiarare che lo Stato olandese aveva l’obbligo, per l’anno 2020, di ridurre le emissioni di [GES] del 40%, o almeno del 25%, rispetto al 1990. In una sentenza emessa il 20 dicembre 2019 (ECLI:NL:HR:2019:2007, traduzione inglese non ufficiale), la Corte di Cassazione olandese (Hoge Raad) ha confermato le decisioni dei tribunali di grado inferiore che ordinavano allo Stato olandese di ridurre le emissioni di [GES] nel 2020 del 25 % rispetto al 1990. Essa ha fatto riferimento, in particolare, agli articoli 2 e 8 della CEDU.
173) Questa sentenza olandese non può essere trasposta al caso di specie. Da un lato, nel caso Urgenda, si trattava di stabilire se il governo olandese potesse rivedere al ribasso gli obiettivi generali di emissioni che aveva già fissato; non si trattava quindi di vietare una determinata misura o di prevenire eventuali emissioni future. Dall’altro, il dibattito non riguardava la validità di una decisione amministrativa.
174) Infine, le organizzazioni ambientaliste affermano che, nel determinare il contenuto dei diritti [tutelati dalla Convenzione], la Corte europea dei diritti dell’uomo può tenere conto di accordi internazionali che corrispondono a una posizione comune condivisa da tutti gli Stati membri (si veda la sentenza di Grande Camera del 12 novembre 2008, Demir e Baykara c. Turchia, paragrafi 85-86). Un siffatto principio non è applicabile alle questioni ambientali, in quanto la CEDU non contiene disposizioni specifiche in materia ambientale. In ogni caso, non è stato dimostrato che le autorizzazioni di estrazione violino i nostri obblighi internazionali.
175) Aggiungo che la maggior parte dei documenti giustificativi che sono stati prodotti e messi agli atti conformemente all’articolo 15-8 della legge sulle controversie si riferiscono in generale agli obblighi internazionali derivanti dalla CEDU e dal diritto internazionale in generale. Nulla in questi documenti può farmi riconsiderare la mia analisi.
176) In queste circostanze, la decisione in questione non ha violato l’articolo 2 o l’articolo 8 della CEDU.»
6. Spagna
264. Nella causa Greenpeace Spagna e altri c. Spagna, varie associazioni e cinque persone fisiche contestavano il piano nazionale in materia di energia e clima, sostenendo che il suo obiettivo di riduzione delle emissioni di GES (riduzione del 23% entro il 2030, rispetto ai livelli del 1990) non era in linea con l’Accordo di Parigi. Essi chiedevano ai tribunali di modificare questo piano imponendo un obiettivo di riduzione dei GES del 55% entro il 2023, rispetto ai livelli del 1990.
265. Il 24 luglio 2023 il Tribunale supremo (STS 3556/2023) ha respinto il ricorso degli interessati, ritenendo che, ai sensi del diritto interno pertinente, i tribunali potessero imporre al governo una misura come quella richiesta nel caso di specie solo in presenza di un conflitto manifesto tra le disposizioni regolamentari e una norma di rango più elevato che non lasciasse alcun margine di discrezionalità all’esecutivo, il che, secondo l’alta giurisdizione, non era il caso nella fattispecie. Il Tribunale supremo ha osservato che gli obiettivi di riduzione dei GES avevano un enorme impatto sull’economia nazionale e sulle politiche socioeconomiche del governo, e ha affermato che l’innalzamento di questi obiettivi significherebbe imporre notevoli sacrifici alle generazioni attuali e che accogliere la domanda in questione equivarrebbe a un’eccessiva violazione delle prerogative del governo. Il Tribunale ha inoltre dichiarato che il piano era conforme al diritto dell’UE e rispecchiava sforzi ambiziosi nella lotta contro i cambiamenti climatici, e ha aggiunto che l’UE stava aggiornando i suoi obiettivi di riduzione dei GES e che la Spagna avrebbe dovuto coordinare le sue azioni secondo il diritto dell’UE.
7. Regno Unito
266. Nella causa Plan B Earth and four other citizens v. Prime Minister[161], portata dinanzi alla High Court of Justice, i ricorrenti hanno contestato invano la legalità delle politiche del governo britannico in materia di cambiamento climatico. Essi lamentavano una violazione dell’articolo 6 della legge del 1998 sui diritti umani, a causa di una inosservanza dell’articolo 2 e/o dell’articolo 8 della Convenzione.
267. Esaminando le doglianze, il sig. Bourne, giudice della High Court of Justice, ha affermato, in particolare, quanto segue (traduzione della cancelleria):
«Il problema insormontabile nel quale incorre la doglianza presentata sotto il profilo dell’articolo 2 (così come qualsiasi denuncia relativa, sotto il profilo dell’articolo 8, agli effetti fisiologici o psicologici del cambiamento climatico sui ricorrenti) è che esiste un quadro amministrativo per lottare contro le minacce derivanti dal cambiamento climatico, nella fattispecie la legge del 2008 e tutte le politiche e le misure che sono state adottate sulla base di tale legge.
49. Tale quadro prevede e definisce il ruolo del CCC [Comitato sui cambiamenti climatici] in materia di consulenza e valutazione di tali politiche e misure, ed è in continua evoluzione.
(...)
51. (...) [La High Court of Justice] non dispone dei mezzi adeguati per formarsi una propria opinione sulle questioni in discussione. Sono invitato a convalidare le posizioni espresse nelle citazioni parziali ricavate dai lavori del CCC e di altri organismi. Quando parlo di «citazioni parziali», non metto in dubbio la buona fede di nessuna delle parti. Piuttosto, vorrei sottolineare il fatto che la [High Court of Justice] non ha, e non può acquisire, competenze in questo settore complesso, e dipenderà sempre da elementi contrastanti tratti da un dibattito generale. Anche se potessi superare il problema delle citazioni parziali, non sarei in grado di valutare l’esattezza degli elementi citati.»
268. Quando lo stesso caso è stato portato davanti alla Corte d’appello, il Lord Justice Singh, nel respingere una domanda di autorizzazione ad interporre appello avverso il rifiuto della High Court of Justice di concedere l’autorizzazione a presentare una domanda di controllo giurisdizionale, ha dichiarato quanto segue[162]:
«5. (...) La difficoltà essenziale incontrata dai ricorrenti consiste nel fatto che essi non possono invocare alcuna giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo che citi l’Accordo di Parigi come pertinente ai fini dell’interpretazione degli articoli 2 e 8 della CEDU. Essi si basano su decisioni delle giurisdizioni supreme di altre parti alla CEDU, in particolare della Corte di Cassazione olandese; tuttavia, come ha osservato il giudice in questo caso, non conosciamo il contesto costituzionale in cui vengono prese queste decisioni. L’articolo 2 della [legge del 1998 sui diritti umani] impone ai giudici di tale paese di tenere conto delle pertinenti decisioni della Corte europea dei diritti dell’uomo; in generale, noi seguiamo queste decisioni.»
8. Belgio
269. Nella causa VZW Klimaatzaak c. Regno del Belgio e altri, un’associazione e 58.000 cittadini hanno intentato un’azione contro il governo federale, la Regione Vallonia, la Regione Fiandre e la Regione Bruxelles-Capitale, sostenendo che i convenuti non avevano rispettato i pertinenti obiettivi di riduzione delle emissioni di GES, e chiedendo al giudice di ordinare le misure necessarie al riguardo.
270. Il 17 giugno 2021 il tribunale di primo grado di Bruxelles, riconoscendo la legittimazione ad agire dell’associazione e dei cittadini in questione, ha stabilito che le parti convenute si erano sottratte al loro dovere di vigilanza ai sensi del diritto interno pertinente e all’obbligo di prevenzione ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione, in quanto non avevano adottato le misure necessarie per far fronte agli effetti negativi dei cambiamenti climatici. Il tribunale ha rifiutato di fissare obiettivi di riduzione specifici a causa del principio della separazione dei poteri.
271. Il 30 novembre 2023 la corte d’appello di Bruxelles ha confermato la constatazione di violazione del diritto interno e degli articoli 2 e 8 della Convenzione da parte delle parti convenute, ad eccezione della Regione Vallonia. Ritenendo, in particolare, che le giurisdizioni non violerebbero il principio della separazione dei poteri se il giudice si astenesse dal sostituirsi alle autorità nella scelta dei mezzi per porre rimedio alle violazioni constatate, tale giurisdizione ha ordinato alle parti convenute di ridurre le emissioni di GES di almeno il 55% entro il 2030, rispetto ai livelli del 1990.
272. A differenza delle decisioni dei giudici nazionali cui si fa riferimento nei paragrafi 236-266 supra, la sentenza della corte d’appello di Bruxelles è attualmente impugnabile dinanzi alla Corte di Cassazione.
IN DIRITTO
I. QUESTIONI PRELIMINARI
A. Sulla seconda ricorrente
273. La seconda ricorrente è deceduta nel corso del procedimento dinanzi alla Corte. Con lettere datate 12 agosto e 8 settembre 2021, il suo rappresentante ha informato la Corte che suo figlio ed erede, il sig. André Seidenberg, desiderava proseguire il procedimento in nome della madre. Il governo convenuto non ha sollevato obiezioni. In queste circostanze, alla luce della sua costante giurisprudenza, la Corte ritiene che il figlio della sig.ra Schaub abbia un interesse legittimo a proseguire il procedimento e sia legittimato a farlo (Taşkın e altri. c. Turchia, n. 46117/99, § 102, CEDU 2004-X, Jivan c. Romania, n. 62250/19, §§ 25-26, 8 febbraio 2022, e Pavlov e altri c. Russia, n. 31612/09, § 51, 11 ottobre 2022). In effetti, tenuto conto del fatto che, da un lato, la seconda ricorrente era una signora anziana e, dall’altro, che la sua doglianza riguardava gli effetti dei cambiamenti climatici sulla categoria della popolazione alla quale apparteneva, si può ritenere che sarebbe contrario alla missione della Corte che quest’ultima si astenga dal pronunciarsi sulle doglianze della ricorrente recentemente deceduta per il solo motivo che, a causa della sua età avanzata, essa non ha avuto la forza di vivere abbastanza a lungo per conoscere l’esito del procedimento dinanzi alla Corte (si veda, mutatis mutandis, Hristozov e altri c. Bulgaria, nn. 47039/11 e 358/12, § 73, CEDU 2012 (estratti)).
274. Per ragioni di ordine pratico, nella presente sentenza la Corte continuerà a considerare la sig.ra Schaub come la seconda ricorrente.
B. Sull’oggetto del ricorso
275. Nelle osservazioni complementari del 13 ottobre 2021 che hanno comunicato alla Corte nell’ambito del procedimento dinanzi alla camera, le ricorrenti hanno espressamente elaborato un’argomentazione sulla questione delle emissioni di GES generate all’estero e attribuibili, secondo loro, alla Svizzera a causa dell’importazione di beni di consumo per uso domestico, il che renderebbe queste emissioni delle «emissioni indotte» della Svizzera. Si poneva tuttavia la questione se tale censura fosse una di quelle presentate alla Corte dalle ricorrenti (le loro «domande») nel loro ricorso iniziale. Nel corso del procedimento dinanzi alla Grande Camera, tale questione è stata espressamente posta alle parti, le quali non hanno fornito le stesse risposte su questo punto.
1. Tesi delle parti
276. Il Governo afferma che la questione delle emissioni di GES prodotte all’estero e attribuite alla Svizzera non fa parte delle doglianze o «domande» presentate dalle ricorrenti nel loro ricorso iniziale alla Corte, e sostiene che le interessate hanno sollevato tale questione solo nelle loro osservazioni complementari del 13 ottobre 2021, indirizzate alla camera, e che in ogni caso non l’hanno sollevata dinanzi ai giudici nazionali, ai quali esse hanno invece espressamente chiesto di ordinare alla Svizzera di ridurre le proprie emissioni di GES sul proprio territorio. Il Governo afferma, inoltre, che gran parte dell’argomentazione delle ricorrenti dinanzi alla Corte si basa sugli impegni assunti dallo Stato nell’ambito dell’Accordo di Parigi, precisando che quest’ultimo si riferisce ai contributi determinati a livello nazionale e alle misure nazionali. Esso ritiene dunque che la questione delle emissioni di GES prodotte all’estero non rientri nell’oggetto della presente controversia, o sia irricevibile per mancato esaurimento dei ricorsi interni o per mancato rispetto del termine di sei mesi.
277. Le ricorrenti sottolineano che le argomentazioni da essi sollevate nelle loro osservazioni dinanzi alla camera, relative alle emissioni di GES prodotte all’estero e attribuite allo Stato convenuto, fanno parte delle doglianze o delle «domande» da esse formulate nel loro ricorso iniziale dinanzi alla Corte. In particolare, esse affermano di aver precisato, nelle loro osservazioni, che gli sforzi che lo Stato è tenuto a fare devono essere determinati con riferimento non solo alle emissioni prodotte nel suo territorio, ma anche alle emissioni esterne. Le ricorrenti affermano che ciò era per dare corpo alla doglianza iniziale che aveva sollevato nel formulario di ricorso, secondo cui lo Stato non aveva adottato misure preventive per ridurre le emissioni in modo coerente con il limite di 1,5oC. Esse aggiungono che la Corte potrebbe anche cercare d’ufficio di chiarire la loro doglianza iniziale tenendo conto della questione delle emissioni esterne.
2. Valutazione della Corte
278. I principi pertinenti della giurisprudenza della Corte relativi all’oggetto della causa ad essa sottoposta si possono riassumere come segue (si veda, per esempio, Radomilja e altri c. Croazia [GC], nn. 37685/10 e 22768/12, § 126, 20 marzo 2018; si veda, per un esempio molto recente, Grosam c. Repubblica ceca [GC], n. 19750/13, § 88, 1o giugno 2023):
«126. [L’]oggetto di una causa «sottoposta» alla Corte nell’esercizio del diritto di ricorso individuale è delimitato dalla doglianza presentata dal ricorrente. Una doglianza ha due elementi: delle accuse fattuali e delle argomentazioni giuridiche. In forza del principio jura novit curia, la Corte non è vincolata dalle argomentazioni giuridiche addotte dal ricorrente ai sensi della Convenzione e dei suoi Protocolli, e può decidere sulla qualificazione giuridica da dare ai fatti di una doglianza esaminando quest’ultima sotto il profilo di articoli o disposizioni della Convenzione diversi da quelli invocati dal ricorrente. Tuttavia, essa non può pronunciarsi sulla base di fatti che non sono oggetto della doglianza, in quanto ciò equivarrebbe a statuire al di là dell’oggetto della controversia o, in altri termini, a dirimere questioni che non le sarebbero state «sottoposte» ai sensi dell’articolo 32 della Convenzione.»
279. Nella fattispecie, è importante notare che, nei rapporti redatti dalle autorità svizzere competenti [163] e in altre fonti[164], è stato riconosciuto che le emissioni di GES attribuibili alla Svizzera dovute all’importazione di beni e prodotti di consumo costituiscono una quota significativa (il 70% secondo le stime per il 2015)[165] dell’impronta totale di GES della Svizzera. Perciò, l’OFEV ha osservato: «In un’economia globalizzata, si deve tener conto da un lato delle emissioni di [GES] in Svizzera e, dall’altro, di quelle all’estero a causa della domanda finale svizzera (spesa totale per consumo finale delle famiglie e del settore pubblico). Gran parte dell’impronta della Svizzera si crea all’estero perché le importazioni costituiscono una quota significativa del consumo totale del Paese».[166]
280. Sarebbe dunque difficile, se non impossibile, esaminare la responsabilità della Svizzera per gli effetti delle sue emissioni di GES sui diritti delle ricorrenti senza tenere conto delle emissioni generate dall’importazione di merci e di prodotti di consumo, ossia, per riprendere i termini utilizzati dalle ricorrenti, delle «emissioni indotte». Come ha osservato l’OFEV, «si deve» tenere conto di queste emissioni nella valutazione globale delle emissioni di GES della Svizzera. Ne consegue, alla luce dei principi della giurisprudenza della Corte sopra richiamati, che quest’ultima deve chiarire tali elementi, se necessario d’ufficio, per esaminare la doglianza iniziale – e piuttosto generale – con cui le ricorrenti contestano alla Svizzera di non aver ridotto le sue emissioni di GES per raggiungere il limite perseguito di 1,5oC.
281. Inoltre, è importante notare che in un allegato al formulario di ricorso, le ricorrenti hanno esposto le loro doglianze sostenendo che «lo Stato convenuto deve fare tutto ciò che è in suo potere per fare la sua parte nella prevenzione di un aumento globale della temperatura di oltre 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali» (corsivo aggiunto). Nell’ambito del presente esame, tale affermazione rivela che le ricorrenti intendevano effettivamente includere nelle loro doglianze il contributo totale della Svizzera agli effetti globali del cambiamento climatico. È quindi ammissibile, in riferimento alla giurisprudenza della Corte, che esse abbiano cercato di completare e chiarire le loro doglianze successivamente nel corso della fase scritta del procedimento, ampliando, in particolare, la questione delle «emissioni indotte».
282. Il Governo argomenta che le ricorrenti non hanno sollevato tale questione a livello nazionale. A questo proposito, la Corte osserva che, nell’ambito delle loro azioni per ottenere un ricorso giurisdizionale, esse hanno sollevato lo stesso punto che hanno elaborato dinanzi ad essa per quanto riguarda il contributo globale della Svizzera all’aumento della temperatura su scala mondiale (paragrafo 22 supra). Sebbene non sia possibile trarre conclusioni sulla posizione dei giudici nazionali su questa questione (in particolare per quanto riguarda le «emissioni indotte»), in quanto esse non hanno esaminato il merito dell’azione giudiziaria delle ricorrenti, si può notare che il Dipartimento federale dell’ambiente, dei trasporti, dell’energia e della comunicazione (DATEC) ha respinto tale azione in quanto l’obiettivo generale delle loro attività era ottenere una riduzione delle emissioni di CO2 a livello globale, e non solo nel loro ambiente circostante (paragrafo 30 supra).
283. Di conseguenza, la doglianza delle ricorrenti relativa alle «emissioni indotte» rientra nell’oggetto della controversia, e qualsiasi obiezione del governo convenuto a tale riguardo deve essere respinta. Naturalmente, questa conclusione non pregiudica l’esame della questione degli effetti reali delle «emissioni indotte» (ossia le emissioni derivanti dall’importazione in Svizzera di beni di consumo domestico) sulla responsabilità dello Stato ai sensi della Convenzione.
C. Sulla giurisdizione
1. Tesi delle parti
284. Il Governo non contesta il fatto che le ricorrenti sono soggette alla giurisdizione della Svizzera per quanto riguarda la loro doglianza relativa alle emissioni nazionali di GES e agli effetti delle stesse sui cambiamenti climatici. Tuttavia, per quanto riguarda le emissioni di GES prodotte all’estero, il Governo, basandosi su una giurisprudenza costante della Corte (rinvia, in particolare, alla decisione M.N. e altri c. Belgio [GC], n. 3599/18, 5 maggio 2020), ritiene che tale questione non rientri in nessuno dei criteri in base ai quali può essere stabilita in via eccezionale la competenza extraterritoriale dello Stato.
285. Il Governo ritiene che l’unica questione che potrebbe porsi è se la Corte sia competente per esaminare se la Svizzera abbia rispettato gli obblighi che potrebbe avere di adottare misure nell’ambito della propria giurisdizione e dei propri poteri per ridurre le emissioni di GES prodotte all’estero. Tuttavia, il Governo sottolinea, in particolare, che la giurisprudenza della Corte non ammette una nozione di competenza del tipo «causa a effetto», e che la sola capacità di agire di uno Stato non è sufficiente per fondare la sua competenza (cita, in particolare, H.F. e altri c. Francia [GC], nn. 24384/19 e 44234/20, § 199, 14 settembre 2022), e sostiene, pertanto, che le emissioni di GES prodotte all’estero non possono essere direttamente collegate a presunte omissioni da parte della Svizzera, e che le autorità di questo Stato non hanno un controllo diretto sulle fonti di tali emissioni; il Governo ne deduce che la Svizzera non può essere considerata responsabile per tali emissioni. Inoltre, secondo il Governo, l’intero regime istituito dalla CCNUCC, dal Protocollo di Kyoto e dall’Accordo di Parigi si basa sul principio di territorialità e sulla responsabilità degli Stati per le emissioni prodotte sul proprio territorio. A tale riguardo, il Governo ha anche sostenuto che il principio secondo cui la Convenzione deve essere interpretata come uno strumento vivo non era applicabile alla questione della competenza giurisdizionale ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione (rinvia alla decisione Banković e altri c. Belgio e altri [GC], n. 52207/99, §§ 63-66‑, CEDU 2001‑XII). Pertanto, secondo il Governo, stabilire la giurisdizione relativamente alle emissioni di GES prodotte all’estero andrebbe troppo oltre e sarebbe in contrasto con la natura stessa della nozione di giurisdizione ai sensi della Convenzione.
286. Le ricorrenti affermano che non si pone alcuna questione di competenza ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione, e che le loro doglianze riguardano il fatto che lo Stato convenuto non ha adottato le misure necessarie per ridurre le emissioni di GES nell’ambito della sua giurisdizione territoriale. Le ricorrenti dicono di non sostenere che lo Stato deve o avrebbe dovuto adottare misure al di fuori del suo territorio, che viola i diritti di persone che si trovano fuori dal suo territorio, o che deve esercitare la sua giurisdizione su persone che si trovano fuori dal suo territorio.
2. Valutazione della Corte
287. La Corte è del parere che non si ponga una vera e propria questione di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione, per quanto riguarda la doglianza relativa alle «emissioni indotte». Essa osserva, in particolare, che tutte le ricorrenti risiedono in Svizzera e sono quindi soggette alla competenza territoriale di tale Stato, il quale deve quindi, in forza dell’articolo 1 della Convenzione, rispondere di qualsiasi violazione dei diritti e delle libertà protetti dalla Convenzione in capo alle ricorrenti qualora la violazione di cui trattasi sia ad esso imputabile (Duarte Agostinho e altri, decisione sopra citata, § 178). Pertanto, anche se comprende un aspetto extraterritoriale, la doglianza delle ricorrenti relativa alle «emissioni indotte» non solleva alcuna questione relativa alla competenza della Svizzera nei confronti delle ricorrenti. La questione che si pone è quella della responsabilità della Svizzera per i presunti effetti delle «emissioni indotte» sul godimento da parte delle ricorrenti dei loro diritti protetti dalla Convenzione. La questione della responsabilità è distinta, e deve essere analizzata, se necessario, nell’ambito dell’esame sul merito della doglianza (ibidem).
288. Tenuto conto di quanto sopra esposto, la Corte respinge l’eccezione di mancanza di giurisdizione formulata dal Governo.
D. Sul rispetto del termine di sei mesi
289. Il Governo rammenta che il ricorso è stato presentato dinanzi alla Corte il 26 novembre 2020, e che la decisione definitiva delle giurisdizioni interne era stata adottata il 5 maggio 2020, ossia più di sei mesi prima. Il Governo ammette che, all’epoca dei fatti, la Corte aveva pubblicato un comunicato stampa in cui annunciava che il termine per la presentazione dei ricorsi individuali era stato prorogato a causa delle circostanze eccezionali legate alla pandemia di Covid-19, ma ritiene, tuttavia, che il termine di sei mesi previsto dall’articolo 35 § 1 della Convenzione non possa essere prorogato in questo modo. In ogni caso, a suo parere, le ricorrenti non si sono trovate di fronte a una situazione di forza maggiore durante il periodo di cui trattasi, ed erano in grado di adire la Corte entro il termine di sei mesi.
290. La Corte fa notare che aveva già chiarito nella sua giurisprudenza la questione sollevata dal Governo nella presente causa in merito alla proroga del termine per la presentazione dei ricorsi individuali nel contesto della situazione eccezionale legata alla pandemia di Covid-19 (Saakashvili c. Georgia (dec.), nn. 6232/20 e 22394/20, §§ 57‑58, 1o marzo 2022, Makarashvili e altri c. Georgia, n. 23158/20 e altri 2, §§ 47‑48, 1o settembre 2022, Kitanovska e Barbulovski c. Macedonia del Nord, n. 53030/19, § 40, 9 maggio 2023, e X e altri c. Irlanda, n. 23851/20 e 24360/20, § 58, 22 giugno 2023). Essa non vede alcun motivo per rivedere tale giurisprudenza. L’eccezione formulata dal Governo su questo punto è dunque respinta.
II. OSSERVAZIONI INTRODUTTIVE SULLE DOGLIANZE SOLLEVATE NELLA PRESENTE CAUSA
291. Invocando gli articoli 2, 6, 8 e 13 della Convenzione, le ricorrenti affermano che le autorità svizzere non agiscono al fine di mitigare i cambiamenti climatici, in particolare gli effetti del riscaldamento globale, e, a tale riguardo, lamentano, in particolare, l’impossibilità di avere accesso a un tribunale.
292. La Corte osserva che esiste uno stretto collegamento tra gli obblighi sostanziali derivanti dalle diverse disposizioni della Convenzione che sono in gioco nel contesto di cui trattasi. Ciò è dovuto al fatto che la Convenzione deve essere interpretata in modo da promuovere la coerenza interna e l’armonia tra le sue diverse disposizioni (paragrafo 455 infra), e al fatto che gli obblighi positivi dello Stato in materia di ambiente ai sensi degli articoli 2 e 8 possono sovrapporsi in larga misura (Brincat e altri c. Malta, nn. 60908/11 e altri 4, §§ 85-102, 24 luglio 2014).
293. Analogamente, l’articolo 6 fornisce una garanzia procedurale, ossia il «diritto a un tribunale» per far esaminare una contestazione relativa a «diritti e obblighi di carattere civile», mentre l’articolo 8 persegue l’obiettivo più ampio di garantire il giusto rispetto, tra l’altro, della vita privata. Il processo decisionale che porta all’adozione di misure di ingerenza deve essere equo e rispettare adeguatamente gli interessi protetti dall’articolo 8 (si veda, per esempio, Zammit Maempel c. Malta, n. 24202/10, § 32, 22 novembre 2011, con ulteriori riferimenti). Può quindi essere sufficiente, in alcuni casi, esaminare la causa, compresi gli aspetti delle garanzie procedurali richieste, sotto il profilo dell’articolo 8 (ibidem, § 33), mentre in altri casi la Corte può decidere di esaminare le due disposizioni separatamente (si veda, per esempio, Taşkın e altri, sopra citata, §§ 118-125 e 135-138). Si tratta di una questione che può essere risolta solo sulla base delle circostanze di un determinato caso.
294. Lo stesso approccio si applica alle garanzie procedurali derivanti dall’articolo 13 della Convenzione: la Corte può ritenere inutile o meno procedere all’esame delle stesse in aggiunta alla valutazione sotto il profilo della disposizione sostanziale pertinente (si vedano, per esempio, Kolyadenko e altri c. Russia, n. 17423/05 e altri 5, §§ 227-228, 28 febbraio 2012, e Cordella e altri c. Italia, nn. 54414/13 e 54264/15, §§ 175-176, 24 gennaio 2019). In ogni caso, e per quanto riguarda il rapporto tra gli articoli 6 e 13 della Convenzione, dalla giurisprudenza costante della Corte risulta che le esigenze della seconda disposizione sono meno rigorose di quelle della prima. Pertanto, la Corte ritiene spesso che le esigenze dell’articolo 13 siano assorbite da quelle dell’articolo 6 (si veda, per esempio, Fu Quan, s.r.o. c. Repubblica ceca [GC], n. 24827/14, § 85, 1o giugno 2023; si veda anche Association Burestop 55 e altri c. Francia, nn. 56176/18 e altri 5, § 64, 1o luglio 2021).
295. Alla luce di queste considerazioni, la Corte inizierà definendo il contenuto degli obblighi degli Stati derivanti dalle disposizioni sostanziali della Convenzione, ossia gli articoli 2 e 8. Essa esaminerà separatamente le doglianze presentate sotto il profilo degli articoli 6 e 13.
III. SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DEGLI ARTICOLI 2 E 8 DELLA CONVENZIONE
296. Le ricorrenti lamentano diverse mancanze da parte delle autorità svizzere per quanto riguarda la mitigazione dei cambiamenti climatici – e in particolare degli effetti del riscaldamento globale – che, a loro avviso, ha conseguenze negative per la vita, le condizioni di vita e la salute delle ricorrenti individuali e dei membri dell’associazione ricorrente. Esse invocano gli articoli 2 e 8 della Convenzione.
297. Il passaggio pertinente dell’articolo 2 è così formulato:
«1. Il diritto alla vita di ogni persona è protetto dalla legge (...)»
298. Il passaggio pertinente dell’articolo 8 è così formulato:
«1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio (...)»
A. Tesi delle parti
1. Le ricorrenti
a) Osservazioni preliminari
299. Le ricorrenti affermano di non avere dubbi sul fatto che le ondate di calore causate dal cambiamento climatico hanno causato, stanno causando e causeranno nuovi decessi e nuove malattie tra le persone anziane, in particolare le donne. Esse sostengono che questo messaggio, del resto, fa parte della comunicazione adottata dallo Stato convenuto nei confronti dei suoi cittadini in relazione agli effetti dei cambiamenti climatici sulla salute pubblica.
300. Le ricorrenti individuali sostengono che, in considerazione della loro età e del loro genere, esse appartengono a una categoria vulnerabile e, più specificamente, affermano che molte aderenti all’associazione hanno spiegato in che modo erano colpite dal cambiamento climatico. Secondo le ricorrenti, la seconda di loro soffriva di problemi cardiovascolari, la terza ne soffre ancora, e la quarta e la quinta ricorrente sono affette da malattie respiratorie. A loro parere, il rischio rilevante per la seconda, la terza e la quarta ricorrente si è già concretizzato, come dimostrerebbero i certificati medici da esse forniti. Inoltre, con dichiarazioni individuali, le ricorrenti nn. 2-5 hanno descritto gli effetti delle ondate di calore sulla loro salute e sul loro benessere.
301. Le ricorrenti affermano che le autorità svizzere sono pienamente consapevoli dei rischi associati ai cambiamenti climatici e della necessità di affrontarli, e che hanno riconosciuto tali rischi nella loro comunicazione pubblica approvando le conclusioni del Gruppo di esperti intergovernativo sull’evoluzione del clima (GIEC), e diventando parti alla CCNUCC e all’Accordo di Parigi. Tuttavia, le ricorrenti ritengono che le autorità non abbiano fissato obiettivi climatici vincolanti per il 2030 e il 2050, che la loro strategia climatica non sia in linea con un riscaldamento limitato a 1,5oC e che, inoltre, le stesse autorità non abbiano raggiunto i propri obiettivi climatici, che erano inadeguati. Ora, secondo le ricorrenti, la Svizzera è in grado di fare la sua parte, ossia di ridurre il rischio di mortalità eccessiva e di morbilità legata al caldo.
302. A tale riguardo, le ricorrenti argomentano che l’obiettivo climatico fissato dalla Svizzera per il 2020 avrebbe dovuto rispettare il limite (ormai obsoleto) di 2oC. Esse affermano che, dopo un impegno a rispettare il limite di 1,5oC, l’obiettivo della Svizzera per il 2030 è stato aggiornato solo superficialmente. Spiegano che i tagli previsti erano del tutto inappropriati e che questo deficit è stato ulteriormente aggravato da una revisione al ribasso delle ambizioni nazionali. Secondo le ricorrenti, né l’obiettivo a lungo termine di un aumento della temperatura limitato a 1,5oC, né gli obiettivi di riduzione delle emissioni compatibili con tale limite sono stati o erano destinati ad essere sanciti nel diritto nazionale. La doglianza delle ricorrenti riguarda quindi l’attuale situazione climatica in Svizzera e l’inadeguatezza, a loro parere, degli obiettivi fissati per il 2030 e il 2050.
303. Le ricorrenti affermano che, in base alla sua attuale strategia climatica, la Svizzera prevede di produrre più emissioni di quanto sarebbe possibile con un metodo di quantificazione basato su «emissioni pro capite uguali». Esse ritengono che, in ogni caso, un metodo di ripartizione dello sforzo basato su «uguali emissioni pro capite» non sia un approccio valido per determinare le «giuste quote» nazionali nelle riduzioni dei GES. Le ricorrenti affermano che l’idea generale, sancita dall’Accordo di Parigi e dalla Dichiarazione di Rio[167], è che un livello equo di contributo riflette il «più alto livello possibile di ambizione» e le «responsabilità comuni ma differenziate e [le] rispettive capacità, tenendo conto delle diverse situazioni nazionali».
304. Le ricorrenti sostengono che l’attuale strategia climatica della Svizzera è ben lungi dall’essere un «giusto» contributo all’obiettivo globale di mitigazione di 1,5oC. Esse affermano che, per dare un giusto contributo, la Svizzera dovrebbe aumentare le riduzioni delle emissioni nazionali e – finanziando la riduzione delle emissioni all’estero – raggiungere entro il 2030 emissioni nette negative di GES con riduzioni comprese tra il 160% e il 200% rispetto ai livelli del 1990, con una probabilità del 50% di raggiungere il limite di 1,5oC. Per quanto riguarda il rafforzamento degli impegni di riduzione delle emissioni nazionali secondo il criterio della «giusta quota», esse ritengono che la Svizzera debba garantire entro il 2030 una riduzione delle emissioni di GES di oltre il 60% rispetto ai livelli del 1990. Tuttavia, considerano irrealistico pensare che la Svizzera possa raggiungere tale obiettivo attraverso le misure attualmente previste dalla legislazione nazionale.
b) Sulla qualità di vittima
305. Le ricorrenti (l’associazione e le ricorrenti nn. 2-5) sostengono tutte di essere vittime, nel senso autonomo che assume tale termine in riferimento all’articolo 34 della Convenzione, di una violazione degli articoli 2 e 8 della Convenzione a causa di una persistente omissione da parte dello Stato convenuto di fornire loro una protezione efficace contro gli effetti del riscaldamento climatico. In particolare, esse si considerano vittime in quanto, affermano, subiscono direttamente gli effetti delle misure in questione. Sottolineano che il termine «vittima» rappresenta una nozione autonoma che dovrebbe essere interpretata in modo evolutivo, e non applicata in modo rigido, meccanico o inflessibile. A loro parere, è sufficiente che una violazione sia concepibile, e la questione se tale violazione si sia verificata deve essere valutata nel merito.
i. L’associazione ricorrente
306. Per quanto riguarda, in particolare, la qualità di vittima dell’associazione ricorrente, le interessate sottolineano che, pur essendo dotata di personalità giuridica, l’associazione deve essere semplicemente percepita come un gruppo di persone, ciascuna delle quali subisce direttamente gli effetti degli inadempimenti dello Stato convenuto, come nel caso delle ricorrenti nn. 2-5 (anch’esse membri dell’associazione ricorrente). Esse concludono che il loro ricorso non è un’actio popularis, e spiegano che l’associazione ricorrente non intraprende un’azione di interesse generale o pubblico (anche se gli interessi dei suoi membri coincidono con quelli della popolazione nel suo complesso), in quanto, affermano, le misure di mitigazione dei cambiamenti climatici non potranno mai essere esclusivamente a beneficio di determinate categorie della popolazione. Esse affermano che l’associazione ricorrente deve piuttosto essere considerata come un mezzo attraverso il quale le persone fisiche possono presentare il loro reclamo dinanzi alla Corte. Secondo loro, impedire all’associazione ricorrente di presentare un ricorso ai sensi degli articoli 2 e 8 per il fatto che si tratta di una persona giuridica equivarrebbe a violare la realtà e sarebbe incompatibile con il principio di concretezza ed efficacia dei diritti sanciti dalla Convenzione. Inoltre, secondo le ricorrenti, la Corte deve assicurarsi che la sua concezione della nozione di qualità di vittima sia conforme alla Convenzione di Aarhus, la quale prevede, in sostanza, la possibilità per le associazioni di sostituirsi ai singoli nell’esercizio delle loro azioni in materia ambientale.
307. Facendo riferimento alla sentenza Gorraiz Lizarraga e altri c. Spagna (n. 62543/00, CEDU 2004-III), le ricorrenti sottolineano che, al pari dell’associazione interessata in tale causa, l’associazione ricorrente nel caso di specie è stata creata con l’obiettivo specifico di difendere gli interessi dei suoi membri in sede giurisdizionale. Esse spiegano che i membri dell’associazione nel caso di specie appartengono a un gruppo particolarmente vulnerabile, che esse subiscono direttamente gli effetti degli inadempimenti dello Stato convenuto in materia di protezione del clima, e che l’associazione ricorrente è lì per garantire che abbiano l’opportunità di adire la Corte. Esse ritengono quindi che permettere all’associazione ricorrente di rivendicare la qualità di vittima relativamente ai suoi singoli membri significa garantire che i membri di questo gruppo particolare possano esercitare i loro diritti a lungo termine. Per loro, ciò è ancor più vero in quanto sarebbe stato finanziariamente proibitivo per la maggior parte delle persone portare un caso individuale di questa portata dinanzi ai tribunali svizzeri prima di rivolgersi alla Corte. A loro avviso, data la complessità e il costo di un’azione per il clima, non sorprende che negli ultimi anni le associazioni abbiano svolto un ruolo sempre più importante in questo tipo di cause, e in questo modo abbiano avuto più successo dei singoli ricorrenti.
ii. Le ricorrenti nn. 2-5
308. Le ricorrenti nn. 2-5 avrebbero sofferto e continuerebbero a soffrire direttamente e personalmente di patologie legate al caldo. Durante ogni ondata di calore, esse sarebbero state e continuerebbero a essere esposte a un rischio reale e grave di mortalità e morbilità che sarebbe più elevato per loro che per la popolazione generale semplicemente perché sono donne di età superiore ai settantacinque anni. A causa delle loro malattie respiratorie e cardiovascolari, correrebbero un rischio ancora più elevato rispetto ad altre donne anziane. Esse sarebbero anche vittime dirette per l’effetto cumulativo di tutte le conseguenze che avrebbero già subìto e che dovrebbero subire in futuro. Pertanto, la loro doglianza sarebbe specifica e non riguarderebbe un degrado generale dell’ambiente.
309. Sarebbe accertato al di là di ogni ragionevole dubbio che i rischi che le ondate di calore causate dal cambiamento climatico impongono al gruppo particolarmente vulnerabile delle donne anziane si concretizzeranno inevitabilmente per ogni persona in particolare. Spetterebbe dunque allo Stato dimostrare che i loro problemi di salute non sono stati causati dal caldo eccessivo, contrariamente a quanto indicherebbero i documenti medici forniti dalle ricorrenti.
310. Inoltre, le ricorrenti nn. 2-5 sarebbero potenziali vittime in quanto il persistente inadempimento da parte dello Stato convenuto che non adotta le misure necessarie per ridurre le emissioni in modo da rispettare il limite di 1,5oC farebbe aumentare significativamente il rischio per loro di essere colpite da mortalità e morbilità legate al caldo. Non vi sarebbe alcun dubbio sul fatto che le ondate di calore causate dai cambiamenti climatici causeranno un numero sempre maggiore di malattie e decessi tra le donne anziane affette da malattie croniche, gruppo a cui appartengono le ricorrenti in questione. Queste ultime affermano di averlo stabilito sulla base di prove solide e dettagliate (dati epidemiologici e altri dati scientifici) per dimostrare la reale probabilità di ulteriori violazioni dei loro diritti. Il GIEC avrebbe stimato che, secondo le traiettorie attuali, un riscaldamento di 1,5oC sarebbe raggiunto entro la prima metà degli anni 2030, o addirittura entro la fine degli anni 2020.[168] Le ricorrenti dichiarano di pensare e sperare di essere ancora vive in quel momento.
311. Le ricorrenti sottolineano che rientrano in una categoria particolarmente vulnerabile. Secondo loro, i decessi legati al caldo non sono distribuiti in modo casuale su tutta la popolazione, ma si verificano in modo più specifico tra le donne anziane. Sia le aderenti all’associazione ricorrente in generale che le ricorrenti nn. 2-5 apparterrebbero a quel segmento specifico della popolazione i cui membri sarebbero particolarmente colpiti dai cambiamenti climatici a causa della loro età e del loro sesso. Le ricorrenti nn. 2-5 sarebbero ancora più vulnerabili a causa delle loro malattie croniche. Individualmente e come membri del gruppo particolarmente vulnerabile delle donne di età superiore ai settantacinque anni, esse sarebbero – rispetto alla popolazione nel suo complesso – particolarmente colpite dagli effetti dell’aumento delle temperature.
c) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
i. Articolo 2 della Convenzione
312. Secondo le ricorrenti, lo Stato convenuto non ha adottato le misure necessarie per ridurre le emissioni al fine di rispettare il limite di 1,5oC e, in tal modo, mitigare l’effetto dell’aumento delle temperature, e dunque entra in gioco l’articolo 2. La vita delle ricorrenti nn. 2-5 e delle aderenti all’associazione ricorrente sarebbe esposta a un rischio reale e serio a causa dell’aumento delle temperature. Le ripetute ondate di calore avrebbero già portato a un eccesso di mortalità e morbilità legate al caldo tra le donne anziane; vi sarebbero prove, da un lato, della gravità del rischio che il cambiamento climatico in corso rappresenterebbe per le ricorrenti e, dall’altro, del fatto che queste ultime, a causa delle loro malattie croniche, avrebbero già subìto un pregiudizio e rimarrebbero esposte a un rischio particolarmente elevato.
313. Le interessate dichiarano che, in queste circostanze, l’articolo 2 impone allo Stato di adottare le misure necessarie per proteggere la vita delle ricorrenti nn. 2-5 e dei membri dell’associazione ricorrente. Esse affermano di fare riferimento, in particolare, all’obbligo positivo dello Stato di porre in essere un quadro legislativo e amministrativo dissuasivo idoneo a prevenire efficacemente qualsiasi minaccia al diritto alla vita. Esse ritengono che tale obbligo sorga quando esiste un rischio noto e grave per la vita. Tuttavia, considerano che, affinché tale obbligo entri in gioco, non è necessario dimostrare l’esistenza di un rischio imminente o immediato per la vita, il che, a loro avviso, è rilevante solo in presenza di un obbligo di agire concretamente, obbligo che, a loro avviso, non è in discussione nel caso di specie.
314. Le ricorrenti sostengono che, in ogni caso, il cambiamento climatico presenta un rischio immediato legato agli eventi indesiderati che esso genera, e che un numero sufficiente di dati scientifici conferma tale constatazione. Basandosi sul principio secondo cui la Convenzione non può essere interpretata nel vuoto, esse argomentano che, anche se vi fossero incertezze sugli effetti del cambiamento climatico, dovrebbe essere applicato il principio di precauzione, in modo da includere le nozioni di effetto diretto, inevitabilità e irreversibilità.
315. Le ricorrenti ritengono di aver fornito elementi di prova sufficienti per dimostrare i fatti relativi all’esistenza di un nesso causale tra l’asserita inadempienza dello Stato convenuto rispetto al cambiamento climatico e gli effetti fisici e psicologici che esse affermano di avere subìto. Per quanto riguarda il criterio di causalità, esse sottolineano che il fatto che una pluralità di Stati siano responsabili delle emissioni di GES non esonera lo Stato convenuto dalla propria responsabilità, e sostengono che il criterio causale da applicare nel contesto dei cambiamenti climatici consiste nel determinare se vi sia una responsabilità individuale, parziale o congiunta, di contribuire alla lotta contro i pericolosi cambiamenti climatici (il che, secondo le interessate, è in linea con l’articolo 47 del progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per atto internazionalmente illecito[169]). Esse argomentano che, in tali circostanze, una responsabilità parziale deriva da un nesso di causalità parziale, anche se un singolo Stato non può da solo impedire un determinato risultato. A loro avviso, questo approccio è coerente con il modo in cui la Corte ha affrontato il nesso di causalità nel contesto del rigetto del criterio «but for» [le ricorrenti fanno riferimento, tra l’altro, alla sentenza O’Keeffe c. Irlanda [GC], n. 35810/09, § 149, CEDU 2014 (estratti)), nonché con l’approccio adottato a livello delle giurisdizioni nazionali nell’ambito delle controversie in materia di cambiamenti climatici. In quest’ultimo contesto, sarebbe stata respinta anche l’argomentazione degli Stati secondo cui le loro emissioni contribuiscono solo in minima parte al cambiamento climatico (l’argomentazione della «goccia d’acqua nell’oceano»). Le ricorrenti sostengono che tale argomentazione non può esonerare lo Stato dalla sua responsabilità, e che, infatti, le azioni individuali degli Stati nella lotta contro il cambiamento climatico contribuiscono notevolmente a creare la fiducia reciproca che a loro parere è necessaria per spingere altri Stati ad agire.
ii. Articolo 8 della Convenzione
316. Le ricorrenti affermano che la grave minaccia che i cambiamenti climatici rappresentano per la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita è sufficiente per far sorgere obblighi positivi ai sensi dell’articolo 8. Esse ritengono che questa osservazione sarebbe stata valida anche se il loro stato di salute non fosse peggiorato o non fosse stato seriamente compromesso, e considerano che dall’articolo 8 deriva per loro un diritto all’autonomia personale e un diritto a invecchiare con dignità.
317. Le ricorrenti argomentano che, al fine di determinare se l’articolo 8 sia applicabile, la Corte deve tenere conto del fatto che, a loro avviso, le circostanze e i dati pertinenti dimostrano che le ondate di calore indotte dai cambiamenti climatici rappresentano un rischio reale e serio per la loro salute e il loro benessere. Lo Stato convenuto sarebbe consapevole del rischio reale e serio di subire un danno al quale sarebbero esposte le interessate. Le ricorrenti avrebbero dimostrato che esiste un nesso causale diretto tra le omissioni dello Stato convenuto, che avrebbero contribuito al cambiamento climatico, e gli effetti negativi che esse subirebbero. In ogni caso, la prova dell’esistenza di un nesso causale diretto non sarebbe un presupposto necessario affinché entri in gioco l’articolo 8 (le ricorrenti fanno riferimento, a questo proposito, alla sentenza Tătar c. Romania, n. 67021/01, § 107, 27 gennaio 2009).
318. Secondo le ricorrenti, lo Stato convenuto non può ritenere che l’aumento delle temperature dovuto ai cambiamenti climatici debba essere considerato come un aspetto normale della vita quotidiana. Le conseguenze estreme del cambiamento climatico e il fatto che la Svizzera si sia impegnata, ai sensi del diritto internazionale, ad adottare misure per mitigarne gli effetti dimostrerebbero che non si tratta affatto di un aspetto della «vita normale». Rinviando alle osservazioni da esse formulate sotto il profilo dell’articolo 2, le ricorrenti argomentano che gli effetti cumulativi di tutte le conseguenze che hanno già subìto e subiranno dimostrano che la soglia di applicabilità dell’articolo 8 è stata superata.
d) Sul merito
319. Le ricorrenti sostengono che, ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione, la Corte deve stabilire se, nelle circostanze del caso di specie, lo Stato abbia adottato tutte le misure necessarie per evitare che la loro vita sia inutilmente messa in pericolo (esse rinviano alla sentenza L.C.B. c. Regno Unito, 9 giugno 1998, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1998-III). Le ricorrenti sottolineano che i rischi che il cambiamento climatico comporta per la vita delle ricorrenti nn. 2-5 e delle altre aderenti all’associazione ricorrente sono equiparabili e potenzialmente maggiori di quelli che la Corte ha dovuto affrontare fino ad ora. In particolare, esse ritengono che, in considerazione dell’entità dei rischi posti dai cambiamenti climatici, della chiarezza dei dati scientifici, dell’urgenza della situazione e del chiaro obiettivo finale della CCNUCC, lo Stato abbia l’obbligo positivo di adottare tutte le misure che non siano impossibili o che non rappresentino un onere economico sproporzionato, con l’obiettivo di ridurre le emissioni di GES a un livello di sicurezza. Esse argomentano che la situazione richiede che lo Stato faccia tutto ciò che è in suo potere per proteggerle.
320. Le ricorrenti sottolineano che la portata dell’obbligo di protezione dello Stato convenuto deriva in particolare dalle norme e dai principi pertinenti del diritto internazionale, dall’evoluzione delle norme del diritto nazionale e internazionale, e dal consenso che emerge dagli strumenti internazionali specializzati e dalla prassi degli Stati contraenti. Esse ritengono, tenendo conto dell’obbligo di interpretazione armoniosa della Convenzione e di queste considerazioni, che per adempiere al proprio obbligo positivo di proteggerle efficacemente, lo Stato debba fare tutto ciò che è in suo potere per fare la sua parte nell’ambito degli sforzi per impedire un aumento della temperatura globale superiore a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali. Esse aggiungono che ciò richiede necessariamente che sia istituito un quadro legislativo e amministrativo che permetta di raggiungere tale obiettivo. Secondo le ricorrenti, il principio dell’interpretazione armoniosa contribuisce altresì a chiarire l’ambiguità relativa alla «giusta quota» esatta dello Stato convenuto nello sforzo di mitigazione richiesto a livello globale, nonché la questione se l’ambito di applicazione dell’obbligo di protezione si estenda alle emissioni prodotte all’estero. A tale riguardo, gli impegni assunti dallo Stato nell’ambito della CCNUCC e dell’Accordo di Parigi rivestirebbero un’importanza particolare in quanto, combinati con le conclusioni del GIEC, dimostrerebbero che lo Stato è consapevole del rischio reale e serio che i cambiamenti climatici, comprese le ondate di calore estremo, comportano per le ricorrenti. Queste ultime ritengono, inoltre, che gli studi scientifici pertinenti e gli standard stabiliti[170] debbano servire a chiarire la portata degli obblighi dello Stato.
321. Alla luce di queste considerazioni, le ricorrenti sostengono che lo Stato convenuto non ha adottato le misure necessarie per mitigare i danni e i rischi che i cambiamenti climatici rappresentano per loro. Più in particolare, esse ritengono che lo Stato abbia fatto molto meno della sua parte per prevenire un aumento della temperatura globale di oltre 1,5oC, e sostengono che, contrariamente a quanto le viene richiesto, la Svizzera ha una strategia climatica che non rientra nel limite di 1,5oC, e che il Paese ha una lunga storia di fallimenti in materia di azione per il clima. Aggiungono che lo Stato non ha fissato obiettivi climatici vincolanti a livello nazionale per il 2030 e il 2050, né ha raggiunto il suo obiettivo climatico per il 2020 (il quale, secondo loro, era inadeguato). Esse aggiungono che il potenziale di mitigazione è rimasto in gran parte inutilizzato in Svizzera, in parte senza alcuna giustificazione, in parte con il pretesto di costi elevati, motivo che non ritengono né comprovato né – per quanto riguarda la Svizzera – pertinente. Esse argomentano che l’onere della prova spetta al Governo, il quale, con l’aiuto di dati precisi e rigorosi, deve dimostrare che lo Stato ha adottato le misure necessarie. Tuttavia, le ricorrenti sostengono che in Svizzera le decisioni non si basano su studi scientifici, e che lo Stato ha di fatto deciso di fare a meno del suo organo consultivo sul cambiamento climatico, il quale, secondo loro, aveva evidenziato sin dal 2012 l’inadeguatezza degli obiettivi fissati in materia.
322. Sulle ragioni addotte dal Governo per spiegare perché la Svizzera non ha istituito un bilancio nazionale del carbonio – e quindi non ha definito la sua politica climatica sulla base di una valutazione quantitativa (paragrafo 360 infra) – le ricorrenti ritengono che l’approccio dello Stato si basi su idee fondamentalmente errate.
323. A questo riguardo, le ricorrenti fanno notare che hanno chiesto una perizia[171] sulla metodologia utilizzata nella nota orientativa del 2012 sulla quale si basa lo Stato[172]. Esse spiegano che, nell’ambito di tale perizia, la metodologia seguita nella nota orientativa è stata applicata al bilancio complessivo residuo (associato a un riscaldamento di 1,5oC) ricavato dal rapporto RE6 del GIEC, e che è stato stabilito che il bilancio residuo per la Svizzera ammontava a 381 Mt eqCO2 a decorrere dal 1o gennaio 2022. Esse aggiungono che, secondo i calcoli effettuati nell’ambito della perizia sulla base degli obiettivi attuali e previsti della Svizzera in materia di riduzione delle emissioni, questo bilancio sarà esaurito tra il 2030 e il 2033, e sostengono che, in riferimento agli obiettivi attuali e pianificati che si è prefissata, la Svizzera assorbirebbe lo 0,2073% del bilancio globale di CO2 residua nel 2022, mentre la sua popolazione rappresenta lo 0,1099% della popolazione mondiale. Esse ritengono che, per rimanere entro i limiti di bilancio definiti dalla metodologia seguita nella nota orientativa, la Svizzera dovrebbe ridurre le sue emissioni nette a zero entro il 2040, ben prima della data fissata per raggiungere tale obiettivo, ossia il 2050, e sottolineano che, secondo la relazione degli esperti, la metodologia utilizzata nella nota orientativa presenta diverse lacune, e ritengono dunque che non sia saggio basarsi su tale nota orientativa per chiarire la questione degli obiettivi di «giusta quota» dei paesi.
324. Le ricorrenti argomentano che il GIEC ha anche proceduto a valutazioni sui metodi di ripartizione degli sforzi, e sostengono che, nel suo rapporto più recente (RE6), il GIEC ha espressamente riconosciuto che è importante che i paesi spieghino come i principi di equità siano «resi operativi» ed esprimano i loro obiettivi come quota del bilancio globale residuo.[173] Esse affermano che lo stesso approccio per quanto riguarda la necessità di quantificare la giusta quota di uno Stato è stato seguìto nelle controversie sul clima a livello nazionale in Germania e nei Paesi Bassi. Invece, per quanto riguarda l’argomentazione dello Stato convenuto secondo cui la Svizzera si basa sulle traiettorie di riduzione delle emissioni globali stabilite dal GIEC, esse osservano che il GIEC stesso ha ammesso che tali traiettorie non possono essere considerate come delle ipotesi esplicite riguardanti l’equità globale, la giustizia ambientale o la distribuzione interregionale del reddito[174].
325. Gli studi prodotti dalle ricorrenti – pubblicati in particolare dal CAT, da Climate Analytics[175] e da Rajamani et al. – concorderebbero con le osservazioni da esse presentate. Esse si baserebbero sulla valutazione degli studi sulla ripartizione degli sforzi compiuta dal GIEC nel suo rapporto RE5, integrata da studi più recenti e da dati storici. Esse coprirebbero pertanto una gamma di metodologie di ripartizione dello sforzo ancora più ampia rispetto a quella della valutazione compiuta nel rapporto RE4. Al contrario, lo Stato convenuto non avrebbe fornito alcuna giustificazione quantificata dell’equità del suo obiettivo di emissioni. L’approccio seguìto da quest’ultimo, che è simile a un approccio di bilancio, sarebbe errato e manifestamente insufficiente. Esplicitamente sollecitato su questo punto dalle ricorrenti, l’OFEV, in una lettera del 10 marzo 2021, non avrebbe dimostrato di essersi basato, nella sua valutazione della politica climatica della Svizzera, sulla nota orientativa o sulla valutazione interna che il Governo presenta oggi alla Corte, documenti che, in ogni caso, sarebbero fondati su una metodologia non corretta (paragrafo 323 supra).
326. Gli studi sulla ripartizione degli sforzi prodotti dalle ricorrenti avrebbero determinato soltanto il livello di riduzione delle emissioni corrispondente alla «giusta quota» di un paese, precisando se le riduzioni dovessero essere realizzate a livello nazionale. Le presunte difficoltà tecniche e l’elevato costo della riduzione delle emissioni nel territorio dello Stato convenuto sarebbero irrilevanti ai fini della definizione del livello di responsabilità in materia di riduzione complessiva delle emissioni, che potrebbe essere conseguito anche sostenendo i paesi con livelli di responsabilità e capacità minori. Le ricorrenti concludono che la Svizzera sarebbe chiaramente in grado di attuare le misure di mitigazione necessarie.
327. In sintesi, le ricorrenti ritengono che l’azione della Svizzera in materia di lotta contro i cambiamenti climatici sia inadeguata per i seguenti motivi: a) la Svizzera non ha legiferato sugli obblighi minimi di riduzione delle emissioni per il 2020, e poi non ha raggiunto questo obiettivo inadeguato di riduzione delle emissioni; b) l’obiettivo proposto per il 2030 è manifestamente inadeguato e non è stato nemmeno recepito nella legge; e c) l’obiettivo proposto dalla Svizzera per il 2050 è inadeguato in quanto non impegna la Svizzera a raggiungere l’obiettivo di zero emissioni nette a livello nazionale, né è stato recepito nella legge.
328. Nelle circostanze sopra esposte, le ricorrenti sostengono che lo Stato si è sottratto e continua a sottrarsi al proprio obbligo di proteggerle efficacemente. Esse vedono in ciò una violazione del loro diritto alla vita derivante dall’articolo 2 della Convenzione.
329. Inoltre, le ricorrenti sottolineano che, in materia ambientale, la portata degli obblighi positivi di cui all’articolo 2 si sovrappone in larga misura a quella degli obblighi positivi di cui all’articolo 8 (esse rinviano, in particolare, alla sentenza Kolyadenko e altri, sopra citata, § 216). Pertanto, ritengono che le considerazioni già esposte in merito all’articolo 2 si applichino anche alla loro doglianza ai sensi dell’articolo 8. Inoltre, per quanto riguarda il giusto equilibrio da raggiungere (rilevante sotto il profilo dell’articolo 8) tra gli interessi coesistenti della persona e della società nel suo insieme, esse sottolineano che non vi è alcun conflitto di interessi in questo caso. A loro avviso, è invece nell’interesse dell’intera società che lo Stato adotti misure preventive al fine di ridurre la probabilità che le temperature globali superino il limite di 1,5oC, come stabilito dall’Accordo di Parigi. Le ricorrenti ritengono, tuttavia, che considerare che esse chiedono alla Corte di applicare l’Accordo di Parigi significherebbe travisare la loro doglianza. Esse sostengono che chiedono alla Corte unicamente di pronunciarsi sulla questione se la Svizzera abbia violato i loro diritti sanciti dalla Convenzione.
330. Le ricorrenti argomentano che la doglianza riguarda la questione del rispetto delle norme internazionali che lo Stato stesso ha riconosciuto, il rischio di una catastrofe antropogenica, e la violazione dei diritti fondamentali protetti dall’articolo 2 della Convenzione, e che il margine di apprezzamento dello Stato è dunque limitato. Esse aggiungono che anche l’urgenza della situazione e il rischio di danni irreversibili depongono in favore di un margine di apprezzamento ristretto. Pur riconoscendo che spetta alla Svizzera decidere quali misure adottare per raggiungere gli obiettivi, e che lo Stato dispone di un margine di discrezionalità al riguardo, esse ritengono che lo stesso non valga per quanto riguarda la definizione degli obiettivi stessi o la necessità di una legislazione in grado di attuarli concretamente. In effetti, sostengono, c’è solo un modo per evitare che il limite di 1,5oC sia superato: fare in modo che le emissioni globali non superino il bilancio di carbonio residuo, il quale dovrebbe essere equamente distribuito tra gli Stati.
331. Le ricorrenti sostengono che la portata dell’obbligo di protezione imposto allo Stato convenuto dagli articoli 2 e 8 deve essere interpretata alla luce degli strumenti internazionali pertinenti, che indicano una tendenza internazionale (e degli obblighi internazionali) in relazione alle misure da adottare per affrontare i rischi gravi e sostanziali del cambiamento climatico. Per le ricorrenti, si tratta in particolare degli impegni assunti dallo Stato a titolo della CCNUCC e dell’Accordo di Parigi, nonché del Patto di Glasgow per il clima (2021), che ha confermato il valore di 1,5oC come principale limite massimo per l’aumento delle temperature globali.
332. Le ricorrenti affermano che i principi di prevenzione e di precauzione costituiscono una base importante per determinare la portata dell’obbligo di protezione mediante un’interpretazione armoniosa della Convenzione (le interessate citano l’articolo 3 § 3 della CCNUCC e il progetto di articoli sulla prevenzione dei danni transfrontalieri[176]). Esse ritengono che gli imperativi di «prevenzione» e di «precauzione» coprano l’intera gamma delle misure preventive, indipendentemente dal fatto che siano adottate in un contesto di incertezza scientifica o meno, e aggiungono che anche la giurisprudenza della Corte fa riferimento al principio di precauzione (rinviano a Tătar, sopra citata, §§ 109-120).
333. Per le ricorrenti, l’evoluzione delle norme del diritto nazionale e internazionale e il consenso che emerge dagli strumenti internazionali in materia e dalla prassi degli Stati sono altri elementi importanti sulla base dei quali determinare la portata dell’obbligo di protezione mediante un’interpretazione armoniosa della Convenzione. Nell’ultimo decennio, affermano le ricorrenti, un’ampia gamma di istituzioni giudiziarie, para-giudiziarie e di altro tipo, a livello nazionale, regionale e internazionale, hanno riconosciuto l’impatto di vasta portata che il cambiamento climatico aveva già, e avrebbe in futuro, sul godimento di molteplici diritti fondamentali, in particolare il diritto alla vita e il diritto alla salute. A questo proposito, secondo le interessate, la Risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite deve essere considerata come un recente e importante passo avanti a livello internazionale, l’esplicito riconoscimento che «il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile fa parte dei diritti umani». Le ricorrenti sottolineano, inoltre, che tutti gli Stati contraenti hanno votato a favore di tale risoluzione, e sostengono che questa convergenza emerge anche nella legge europea sul clima[177], e sottolineano che questo testo contiene un accordo sulla riduzione minima delle emissioni da realizzare, riduzione che, a loro parere, è molto più ambiziosa di quella prevista dalla Svizzera.
334. Le ricorrenti sostengono che, alla luce del progresso delle conoscenze scientifiche, non vi è più alcun dubbio che il cambiamento climatico abbia conseguenze disastrose e che sia realmente urgente adottare le misure necessarie per farvi fronte. Esse indicano che questi punti sono riconosciuti nella CCNUCC ma che, dopo l’adozione di questo trattato, l’urgenza è aumentata considerevolmente, come dimostrano la necessità di adottare l’Accordo di Parigi e poi la stessa adozione di questo accordo. Le ricorrenti sottolineano che, secondo l’attuale consenso scientifico, rimane pochissimo o nessun tempo per prevenire aumenti catastrofici della temperatura. Pertanto, ritengono, la Corte deve interpretare e applicare i diritti sanciti dalla Convenzione alla luce del consenso scientifico che esiste intorno alle seguenti idee: il cambiamento climatico ha conseguenze drammatiche per la vita sulla terra; esiste un rischio reale di superamento di nuove soglie critiche, note come «punti di non ritorno»; è necessario adottare urgentemente misure significative di mitigazione del cambiamento climatico per evitare le conseguenze più catastrofiche, anche se non è più possibile evitare tutte le conseguenze.
335. Le ricorrenti ritengono che le misure di adattamento, sebbene siano fondamentali, non corrispondano a ciò che la Svizzera avrebbe dovuto fare per mitigare i cambiamenti climatici, e sostengono, da un lato, che anche con le misure di adattamento ci sarebbe un aumento complessivo della mortalità legata al caldo e, dall’altro, che con l’aumento delle temperature il potenziale di adattamento è sempre più limitato.[178]
336. Le ricorrenti affermano che è ampiamente riconosciuto a livello internazionale che la prevenzione dei cambiamenti climatici è parte integrante dell’obbligo per gli Stati di proteggere i diritti umani.[179] Esse indicano che le giurisdizioni interne lo hanno riconosciuto anche a livello nazionale, e sostengono che, qualora la Corte dovesse ritenere che tali giurisdizioni interne abbiano errato nel ritenere che la mancata adozione da parte degli Stati e delle società di misure sufficienti per mitigare i cambiamenti climatici abbia comportato – e, alla luce delle circostanze dei casi in questione, violato – gli articoli 2 e 8 della Convenzione, si tratterebbe di una grave battuta d’arresto nella lotta contro il cambiamento climatico. Le ricorrenti aggiungono che, qualora la Corte adducesse il fatto che, ai sensi dell’articolo 53 della Convenzione, i giudici nazionali possono andare oltre le esigenze di quest’ultima, ciò non sarebbe sufficiente per eliminare i rischi associati a una simile battuta d’arresto.
2. Il Governo
a) Osservazioni preliminari
337. Il Governo considera che il riscaldamento globale è una delle maggiori sfide che l’umanità deve affrontare. Spiega che i suoi effetti si stanno già facendo sentire in diverse regioni del mondo, e che saranno sicuramente ancora più evidenti in futuro. A suo parere è quindi urgente adottare e applicare efficacemente una serie di misure per combattere il cambiamento climatico e limitarne il più possibile gli effetti. Il Governo ritiene che solo un’azione collettiva da parte degli Stati, combinata con gli sforzi individuali dei cittadini, possa fornire una soluzione duratura agli effetti del riscaldamento globale, e aggiunge che la Svizzera, paese alpino che considera particolarmente colpito dai cambiamenti climatici, ha già riconosciuto il problema del riscaldamento globale e ha adottato diverse misure per affrontarlo. Tuttavia, ritiene importante notare che il contributo della Svizzera alle emissioni globali di GES è solo dello 0,1% circa.
338. Pur riconoscendo che, in una società democratica, è legittimo che l’opinione pubblica cerchi di esercitare pressioni sulle autorità affinché queste ultime affrontino il cambiamento climatico, il Governo ritiene che il meccanismo di ricorso individuale previsto dalla Convenzione non sia il mezzo appropriato per farlo, in particolare alla luce del principio di sussidiarietà. Il Governo ritiene che le istituzioni democratiche del sistema politico svizzero forniscano mezzi sufficienti e adeguati per rispondere alle preoccupazioni derivanti dai cambiamenti climatici, e che «giudizializzare» la questione a livello internazionale creerebbe solo tensioni dal punto di vista del principio di sussidiarietà e della separazione dei poteri. Il Governo considera che, in ogni caso, la Corte non può agire in qualità di organo giurisdizionale supremo in materia ambientale, in particolare in considerazione della complessità della questione in materia probatoria e sul piano scientifico, e aggiunge che, nel caso di specie, la Corte può esaminare i fatti relativi ai cambiamenti climatici soltanto per il periodo fino al 5 maggio 2020, data della decisione definitiva dei giudici nazionali nella causa delle ricorrenti, in quanto il periodo successivo a questa data non è stato esaminato da tali giudici.
339. Inoltre, il Governo considera che la causa in esame può presentare un interesse solo se si sostiene, sotto il profilo degli articoli 6 e 13, che i giudici nazionali non hanno esaminato sul merito il ricorso delle ricorrenti (in quanto queste ultime non avrebbero rispettato le condizioni di ricevibilità). Invece il Governo ritiene che, per quanto riguarda gli articoli 2 e 8 della Convenzione, la Corte non possa agire in qualità di giudice di primo grado in materia di cambiamenti climatici.
b) Sulla qualità di vittima
i. L’associazione ricorrente
340. Il Governo osserva che, nel caso di specie, i tribunali nazionali non hanno definito la questione se l’associazione ricorrente avesse la qualità di vittima. A suo parere, tuttavia, è chiaro che nulla impedisce all’associazione di adoperarsi per realizzare gli obiettivi per i quali è stata creata.
341. Il Governo sottolinea, inoltre, che la Convenzione non riconosce la possibilità di avviare un’actio popularis e che, di conseguenza, le associazioni possono avere la qualità di vittima solo se sono state direttamente interessate dalla misura in questione. Il Governo aggiunge che taluni diritti sanciti dalla Convenzione non possono, per loro natura, essere esercitati da un’associazione. Secondo il Governo, l’associazione ricorrente non può rivendicare né il diritto alla vita né il diritto al rispetto della sua vita privata e familiare e, pertanto, non può sostenere di essere vittima di una violazione degli articoli 2 e 8.
ii. Le ricorrenti nn. 2-5
342. Il Governo riconosce che le ondate di calore (temperature superiori a 30oC per diversi giorni e non inferiori a 20oC di notte) possono rappresentare un rischio per la salute e persino essere letali per gli anziani o le persone affette da malattie (croniche), le donne incinte o i bambini piccoli. Tuttavia, sostiene che, secondo alcuni studi, non tutti i decessi causati dal caldo sono legati al riscaldamento globale, e ritiene che le ricorrenti nn. 2-5 appartengano effettivamente a una delle categorie a rischio in caso di ondata di calore, ma che l’età precisa della persona interessata sia solo uno tra i vari fattori, cosicché non è possibile a suo parere includere tutte le persone anziane in un’unica categoria che sarebbe esposta a un rischio particolare. Aggiunge che le donne non sembrano essere più a rischio degli uomini della stessa età. In ogni caso, ritiene che non sia possibile dimostrare che un ricorrente ha la qualità di vittima soltanto sulla base del fatto che appartiene a un gruppo vulnerabile. Nel caso di specie, le ricorrenti non avrebbero dimostrato l’esistenza di un nesso sufficiente tra il danno che sostengono di aver subìto (o dovranno subire in futuro) e gli asseriti inadempimenti dello Stato. Il loro ricorso sarebbe per natura un’actio popularis.
343. Per quanto riguarda la situazione individuale delle ricorrenti nn. 2-5, il Governo ritiene che gli effetti che esse lamentano di avere subìto non siano sufficientemente specifici e di intensità tale da conferire loro la qualità di vittime dirette in riferimento alla Convenzione. Il Governo sostiene, per esempio, che le misure di adattamento che queste ricorrenti hanno dovuto adottare per far fronte alle ondate di calore, sono pratiche comuni durante questi fenomeni, che riguardano anche il resto della popolazione, e considera che non vi siano sufficienti elementi per stabilire che i problemi di salute da cui sono affette le interessate sono legati a presunte omissioni e azioni dello Stato. Per di più, secondo il Governo, i vari problemi di salute delle ricorrenti non sono legati unicamente alle ondate di caldo, e le doglianze che esse hanno presentato al riguardo sono confuse.
344. Per quanto riguarda la qualità di vittime potenziali di una violazione degli articoli 2 e 8 della Convenzione addotta dalle ricorrenti, il Governo ritiene che i lavori del GIEC dimostrino che non è possibile stabilire l’esistenza di un rischio reale per le interessate di subire nel prossimo futuro una violazione dei loro diritti ai sensi di tali disposizioni. Secondo il Governo, il riconoscimento di potenziali rischi per il futuro è fonte di incertezza e pone il problema se le ricorrenti, che hanno già più di ottant’anni, saranno esse stesse individualmente colpite dagli effetti in questione quando il riscaldamento globale raggiungerà 1,5oC nel 2040, secondo le previsioni pertinenti. A suo parere, quanto più lontana è la data in cui presumibilmente si verificherà un danno, tanto più incerte sono l’insorgenza di tale danno e le conseguenze dello stesso per le persone interessate.
345. Alla luce di quanto precede, il Governo ritiene che le ricorrenti non siano né vittime dirette né vittime potenziali ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione.
c) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
346. Il Governo sostiene che le ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di un nesso di causalità tra i presunti inadempimenti della Svizzera e le violazioni dei loro diritti ai sensi degli articoli 2 e 8, e sottolinea che il riscaldamento climatico è un fenomeno globale, e che solo un’azione risoluta da parte di tutti gli Stati, unita a cambiamenti di comportamento da parte dei soggetti privati e di tutti i cittadini, potrà rendere possibile la ricerca di soluzioni durature a questa immensa sfida. Aggiunge che le emissioni di GES sono causate dalla comunità degli Stati e variano da un paese all’altro. Il Governo prosegue argomentando che, tenuto conto dell’attuale bassa intensità dei GES della Svizzera, gli inadempimenti addebitati a tale Stato non sono tali da causare, di per sé, le sofferenze addotte dalle ricorrenti, e da avere gravi conseguenze per la loro stessa vita e per la loro vita privata e familiare. Secondo il Governo, non vi è quindi un nesso sufficiente tra le emissioni inquinanti e lo Stato convenuto per poter sollevare la questione degli obblighi positivi di quest’ultimo ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione.
i. Articolo 2 della Convenzione
347. Per quanto riguarda più specificamente l’articolo 2, il Governo ritiene che, anche se la realtà dei pericoli associati al riscaldamento globale è evidente, le ricorrenti non abbiano dimostrato l’esistenza di un rischio «imminente» per la loro vita, che essi ritenevano necessario per l’applicabilità di tale disposizione. Aggiunge che la gravità degli effetti negativi del riscaldamento globale non raggiunge l’intensità necessaria per far entrare in gioco l’articolo 2.
ii. Articolo 8 della Convenzione
348. Per quanto riguarda l’articolo 8, tenuto conto del fatto che la Corte ha riconosciuto che un grave danno all’ambiente può incidere sul benessere di una persona e privarla del godimento del proprio domicilio al punto di nuocere alla sua vita privata e familiare, il Governo non può escludere completamente che tale disposizione possa, in linea di principio, essere applicabile nel contesto dei cambiamenti climatici. A suo parere, è noto che l’accelerazione del riscaldamento globale è un fenomeno estremamente preoccupante per l’umanità, e che è il risultato delle emissioni di CO2 di origine umana. Il Governo ritiene che il riscaldamento globale influisca innegabilmente sulla qualità di vita delle persone, anche quando la loro salute non è seriamente minacciata.
349. Tuttavia, il Governo ritiene che il riscaldamento globale non abbia raggiunto un livello tale da avere un effetto tangibile sulla vita privata e familiare delle ricorrenti nn. 2-5, in particolare sul loro benessere psichico, e precisa che le ricorrenti non affermano che le emissioni di GES sono direttamente dannose per la loro salute, ma piuttosto che tali emissioni provocano il riscaldamento globale e le ondate di calore che, invece, sarebbero dannose per la loro salute. Ora, il Governo sottolinea che le ricorrenti non sono costantemente esposte a tali effetti, e ne deduce che esse non ne risentono nella loro vita quotidiana. Inoltre, afferma che è possibile adottare semplici misure preventive per ridurre il rischio di mortalità durante le ondate di calore.
350. Il Governo non è quindi convinto che l’articolo 8 possa essere applicabile, e ritiene che la questione non debba essere definita, tenuto conto delle sue argomentazioni sul merito di tale doglianza.
d) Sul merito
351. Il Governo argomenta che, in un settore così tecnico e complesso come quello del cambiamento climatico, lo Stato deve godere di un ampio margine di apprezzamento, e che il controllo della Corte deve limitarsi a verificare che lo Stato non abbia commesso un evidente errore di valutazione. Sui fattori da prendere in considerazione in questo contesto, il Governo sottolinea che il riscaldamento globale solleva questioni e sfide nuove ed estremamente complesse, e ritiene che il problema comprenda questioni sociali e tecniche difficili, e che il suo trattamento richieda lo studio di dati scientifici e una valutazione del rischio. Il Governo vede la scelta dei modi migliori per combattere il riscaldamento globale come un esercizio delicato in cui devono essere presi in considerazione molti interessi diversi, o addirittura contraddittori, e sostiene che le misure di protezione del clima possono anche comportare delle restrizioni dei diritti fondamentali e delle libertà individuali. A suo parere, le soluzioni più ragionevoli devono quindi essere trovate dopo un bilanciamento di tutti gli interessi in gioco. Le scelte operative richiederebbero la definizione di priorità, anche nell’assegnazione delle risorse. Conformemente al principio di sussidiarietà, la definizione e la scelta delle misure da adottare, che sarebbero di ampia portata, spetterebbero ai governi e ai parlamenti nazionali e, nel caso della Svizzera, che si basa su un sistema di democrazia diretta, al popolo. Tutti questi elementi depongono a favore del riconoscimento di un ampio margine di apprezzamento dello Stato nel caso di specie.
352. Per quanto riguarda il principio di interpretazione armoniosa della Convenzione, il Governo ritiene che esso non possa essere utilizzato per colmare una presunta lacuna nel quadro giuridico internazionale in materia di cambiamenti climatici e – cosa che, a suo parere, le ricorrenti in realtà volevano – per eludere il meccanismo istituito dall’Accordo di Parigi cercando di istituire un sistema di controllo giurisdizionale internazionale delle misure volte a limitare le emissioni di GES. Il Governo spiega che, di fatto, durante i negoziati sull’Accordo di Parigi, le parti hanno deciso di non creare un meccanismo vincolante per monitorare gli impegni degli Stati, e ritiene dunque che le ricorrenti non possano chiedere l’istituzione di un siffatto meccanismo nell’ambito della Convenzione, tanto più che non tutte le parti all’Accordo di Parigi sono parti alla Convenzione, e che ciò rischierebbe di creare disparità tra esse se le questioni contemplate dall’Accordo di Parigi dovessero essere oggetto di un controllo giurisdizionale sulla base della Convenzione. Per il Governo sarebbe quindi più opportuno affrontare le questioni relative ai cambiamenti climatici nell’ambito di strumenti internazionali diversi dalla Convenzione.
353. Il Governo sostiene, qualora la Corte ritenesse necessario prendere in considerazione alcuni strumenti internazionali in materia di cambiamenti climatici, che tutti questi sono il risultato di negoziati tra Stati sovrani e prevedono un obiettivo collettivo e degli obblighi individuali, lasciando varie questioni da risolvere in materia alla discrezione degli Stati. Il Governo sottolinea che questo vale, in particolare, per la CCNUCC e per l’Accordo di Parigi.
354. Il Governo sottolinea che il progetto di articoli della Commissione del diritto internazionale sulla prevenzione dei danni transfrontalieri non è direttamente pertinente nel caso di specie, in quanto quest’ultimo non si riferisce, a suo parere, a danni transfrontalieri. Analogamente, ritiene che la legge europea sul clima non sia pertinente: a sostegno di tale argomentazione, spiega che la Svizzera non è uno Stato membro dell’Unione europea e che, in ogni caso, il testo in questione è successivo alle decisioni emesse nel caso di specie dai tribunali nazionali. Per quanto riguarda la novità apportata dalla Risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, il Governo ricorda che questo strumento non è giuridicamente vincolante, e afferma che lo stesso vale per la Raccomandazione CM/Rec(2022)20 (sopra citata) e per i lavori attualmente condotti dal Consiglio d’Europa in materia di cambiamenti climatici.
355. In tali circostanze, rilevando che la Convenzione non garantisce il diritto a un ambiente sano, il Governo ritiene che la dottrina dello strumento vivente non permetta di interpretare la Convenzione in un modo che mina i principi fondamentali del sistema, come il principio di sussidiarietà. A suo parere, la dottrina dello strumento vivente non può essere invocata per giustificare un cambiamento radicale della giurisprudenza della Corte che ignorerebbe la situazione esistente all’interno delle Alte Parti contraenti. Per il Governo, è in questa prospettiva che vanno considerati gli sviluppi a livello nazionale nell’interpretazione dei diritti fondamentali in materia di cambiamenti climatici (in particolare nei Paesi Bassi, in Irlanda, in Francia e in Germania).
356. Per quanto riguarda la sostanza degli obblighi dello Stato, il Governo sostiene che la Svizzera ha messo in atto un quadro legislativo e amministrativo adeguato per la riduzione delle emissioni di GES, e che è determinata ad adeguare tale quadro in funzione dell’evoluzione della situazione, delle conoscenze scientifiche e delle circostanze politiche e giuridiche. Il Governo aggiunge che una serie di misure sono state adottate a livello nazionale, e che tali misure sono coerenti con l’obiettivo dell’Accordo di Parigi.
357. Il Governo spiega, inoltre, che le diverse azioni svolte a livello interno dimostrano la volontà della Svizzera di rientrare nell’intervallo indicato dal GIEC per contribuire a stabilizzare il riscaldamento globale a 1,5oC, e sostiene che l’adozione dell’obiettivo di zero emissioni nette entro il 2050 funge da punto di partenza per l’elaborazione di una strategia climatica a lungo termine. Secondo il Governo, il fatto che la nuova legge sulla CO2 sia stata respinta all’esito di un referendum non significa che la Svizzera non si impegni per combattere il cambiamento climatico o che il suo contributo determinato a livello nazionale sia cambiato. In realtà, i popoli avrebbero rifiutato non l’idea che sia necessario combattere il riscaldamento globale, ma piuttosto gli strumenti proposti per farlo. Inoltre, il Consiglio federale avrebbe previsto una serie di misure volte a trovare altre soluzioni. In ogni caso, la scelta dei modi migliori per affrontare il cambiamento climatico rientrerebbe nel margine di apprezzamento dello Stato, e la Svizzera e i suoi cittadini si troverebbero nella posizione migliore per trovare le soluzioni adeguate. Secondo il Governo, la Svizzera ha rispettato e si è impegnata a rispettare pienamente gli impegni assunti nell’ambito dell’Accordo di Parigi e, pertanto, non ha superato, e non supererà, il suo margine di apprezzamento.
358. Inoltre, il Governo sostiene che la Svizzera ha raggiunto l’obiettivo internazionale che era stato fissato, per quanto la riguarda, nell’ambito del Protocollo di Kyoto (ridurre le emissioni di GES tra il 2013 e il 2020 in media del 15,8% rispetto al 1990), in particolare riducendo le emissioni in media dell’11%. Il Governo afferma, inoltre, che, a livello nazionale, l’obiettivo stabilito dall’attuale legge sulla CO2 (entro il 2020, ridurre le emissioni di GES del 20% rispetto al 1990) non è stato raggiunto per poco (sottolinea che la Svizzera ha ridotto le sue emissioni di GES del 19%). Tuttavia, esso sottolinea che è importante tenere presente che i costi per ridurre le emissioni di GES in Svizzera sono elevati, perché, spiega, gli unici settori in cui sono possibili delle riduzioni sono l’edilizia abitativa e i trasporti, che a suo avviso richiedono periodi di conversione più lunghi.
359. Con riferimento alle valutazioni – del CAT, di Climate Analytics e di Rajamani e altri (2021) in particolare (paragrafo 325 supra) – su cui si basano le ricorrenti in relazione alle misure di mitigazione adottate dalla Svizzera, il Governo sostiene che esse si basano su ipotesi soggettive, e non si può ritenere che le stesse suggerissero che la traiettoria stabilita dallo Stato è impossibile da rispettare. In particolare, il Governo ritiene che la classificazione dei paesi per categorie stabilita dal CAT sia discutibile, e che la metodologia manchi di chiarezza. Lo stesso CAT avrebbe ammesso che non esiste un quadro unico e stabilito per determinare quale sarebbe un contributo equo agli sforzi globali. Inoltre, alcuni studi si baserebbero su altre metodologie. L’analisi di Climate Analytics, invece, non proporrebbe un intervallo statistico nelle sue proiezioni, e la modellizzazione sarebbe praticamente lineare, con un punto di partenza nel 2020 e un punto di arrivo nel 2030. Sarebbe difficile capire come Climate Analytics abbia potuto calcolare con precisione una traiettoria modellata per un riscaldamento di 1,5oC. Il Governo indica che Climate Analytics ha analizzato gli emendamenti alla legge sulla CO2 che sono stati respinti, mentre una nuova legge sarà sottoposta a votazione popolare nel 2023. A suo parere, Climate Analytics, da un lato, non ha tenuto conto degli accordi bilaterali che la Svizzera ha concluso con altri Paesi sulle misure di mitigazione e, dall’altro, ha suggerito delle riduzioni delle emissioni di GES che metterebbero a dura prova il sistema nazionale. Per quanto riguarda lo studio di Rajamani e altri (2021), il Governo sostiene che è basato su considerazioni relative a vari principi del diritto internazionale dell’ambiente, che è quindi in parte soggettivo e che propone anch’esso l’introduzione di misure che eserciterebbero una pressione sproporzionata sul sistema interno.
360. Il Governo sostiene che, in ogni caso, non esiste una metodologia stabilita per determinare il bilancio del carbonio di un paese o la sua «giusta quota»,[180] e spiega che la Svizzera non ha stabilito un bilancio di carbonio specifico, ma che la sua politica climatica nazionale è assimilabile a un approccio che consiste nell’istituire un bilancio di carbonio. Secondo il Governo, la Svizzera ha basato la sua politica climatica sulle valutazioni interne pertinenti[181] e, attraverso i suoi CDN, ha fissato i suoi obiettivi di riduzione delle emissioni di carbonio ed è sulla buona strada per raggiungere l’obiettivo di zero emissioni nette entro il 2050. Il CDN della Svizzera sarebbe in linea con la sua giusta quota perché si baserebbe sui seguenti principi: responsabilità (tenuto conto del contributo globale alle emissioni di GES, che il Governo definisce scarso), capacità di contribuire a risolvere il problema del cambiamento climatico, e capacità di sostenere l’onere finanziario delle misure di riduzione delle emissioni di GES.
361. Inoltre, il Governo ritiene che anche le misure di adattamento siano importanti in questo contesto, soprattutto perché, a suo dire, la Svizzera da sola non può impedire il riscaldamento globale. Secondo il Governo, la Svizzera ha adottato diverse misure di adattamento efficaci. Pertanto, l’eccesso di mortalità correlato al caldo sarebbe stato significativamente più basso nel 2018 e nel 2019 rispetto al periodo tra il 2003 e il 2015. A livello cantonale e a livello federale sarebbero state adottate diverse iniziative per sensibilizzare l’opinione pubblica sui rischi del riscaldamento globale e delle ondate di calore.
362. Il Governo ritiene che il processo legislativo e decisionale per l’elaborazione delle misure volte a ridurre le emissioni di GES in Svizzera sia aperto e trasparente, e spiega che questo processo ha anche permesso di prendere in considerazione sistematicamente delle indagini e degli studi scientifici, e ha consentito un’ampia partecipazione di tutte le parti interessate. Aggiunge che si è tenuto un referendum sulla questione, e argomenta che il sistema svizzero di democrazia diretta non è una minaccia per le minoranze, ma piuttosto un mezzo per integrare e proteggere queste popolazioni.
363. Secondo il Governo, gli sforzi compiuti a livello nazionale sono in linea con i principi stabiliti nella Convenzione di Aarhus, sebbene quest’ultima sia entrata in vigore solo successivamente per la Svizzera (il 1o giugno 2014) e non preveda specificamente la necessità di disporre di studi scientifici nell’ambito della partecipazione pubblica. La partecipazione e l’informazione del pubblico sarebbero state garantite anche in altri modi, in particolare attraverso l’Organo consultivo sui cambiamenti climatici e il National Centre for Climate Services, nonché sulla base del principio di trasparenza nell’operato dell’amministrazione.
364. Nella misura in cui le ricorrenti si sono avvalse del principio di precauzione, il Governo sostiene che quest’ultimo non aveva valenza di norma di diritto internazionale incontestata, e che, del resto, la Corte vi ha fatto riferimento solo nel contesto piuttosto specifico della causa Tătar (sentenza sopra citata). Pur riconoscendo che questo principio potrebbe fornire alcuni chiarimenti sull’obbligo positivo degli Stati ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione, lo ritiene troppo vago per poter realmente guidare il processo decisionale. Il Governo afferma che, in ogni caso, la Svizzera non ha mai usato la mancanza di certezza scientifica come pretesto per rinviare l’adozione di misure in materia di cambiamento climatico. Per quanto riguarda il principio della solidarietà intergenerazionale, il Governo ritiene che, al pari del principio di precauzione, esso non abbia valenza di norma di diritto internazionale, e che sia in ogni caso irrilevante nella presente causa.
365. In sintesi, il Governo sostiene che la Svizzera ha adempiuto agli obblighi derivanti per essa dagli articoli 2 e 8 della Convenzione, ed è del parere che le doglianze dei ricorrenti debbano essere dichiarate irricevibili in quanto manifestamente infondate.
B. I terzi intervenienti
1. I governi intervenienti
a) Il governo austriaco
366. Il governo austriaco considera importante chiarire la natura dell’accordo di Parigi, e ritiene che solo alcune disposizioni di tale accordo siano giuridicamente vincolanti (articoli 2-4), mentre le altre hanno valore di raccomandazioni. Sostiene che l’Accordo di Parigi specifica che ogni Stato può definire autonomamente le proprie intenzioni in materia di riduzione delle emissioni, sia in termini di obiettivi quantitativi che di mezzi per raggiungerli, a seconda delle particolari situazioni nazionali (il governo interveniente fa riferimento alla nozione di «auto-differenziazione»). Inoltre, afferma, gli obblighi derivanti dagli articoli 2-4 dell’Accordo sono obblighi di mezzi e non di risultato. Il governo austriaco fa notare che l’accordo non prevede sanzioni legali per il mancato raggiungimento degli obiettivi di riduzione o il mancato rispetto dei CDN, e considera questa richiesta come un passo avanti verso l’applicazione legale dell’Accordo di Parigi e l’apertura de facto della possibilità di presentare ricorsi basati sulla Convenzione in combinato disposto con l’Accordo, il che contravverrebbe alla natura e allo scopo stessi del meccanismo della Convenzione oltre che dell’Accordo di Parigi. In effetti, il governo austriaco ritiene che sia impossibile sancire un diritto a un ambiente sano sulla base della Convenzione, nonché, in ogni caso, sulla base dell’Accordo di Parigi, e aggiunge che, anche a voler supporre che il principio di precauzione sia rilevante, non si tratterebbe di un principio universale del diritto internazionale consuetudinario.
b) Il governo irlandese
367. Il governo irlandese riconosce la gravità della minaccia alla quale la comunità internazionale deve far fronte a causa del cambiamento climatico, nonché la necessità di un’azione urgente per rispondere alla stessa. Tuttavia, ritiene che tale risposta debba essere globale ed efficace e che non spetti alla Corte ergersi ad autorità legislativa o regolamentare, in quanto ciò equivarrebbe a ignorare il ruolo del processo democratico e delle istituzioni nella risposta ai cambiamenti climatici. Il governo irlandese sostiene anche che, nel settore in questione, la nozione di organo giurisdizionale deve essere intesa solo in senso territoriale, e ritiene che un’associazione non possa rivendicare la qualità di vittima ai sensi degli articoli 2 e 8 sulla base di rischi per la vita o per la salute, e che il fattore dell’età non possa essere sufficiente perché un gruppo di ricorrenti possa essere considerato vittima a causa dei cambiamenti climatici. Il governo interveniente ha anche fatto riferimento alla soglia, che considerava elevata, richiesta per l’applicazione degli articoli 2 e 8 in materia. Infine, sostiene che, nel rispetto del principio di sussidiarietà e dell’ampio margine di apprezzamento lasciato agli Stati, il ruolo principale della Corte nelle controversie in materia ambientale consiste nell’esaminare il processo decisionale da un punto di vista procedurale, e che soltanto in «circostanze eccezionali» la Corte può procedere a una valutazione del contenuto di una politica ambientale.
368. Sebbene ammetta che la Convenzione dovrebbe essere interpretata in armonia con le altre norme del diritto internazionale, il governo interveniente afferma che lo stato attuale del diritto internazionale ai sensi della CCNUCC e dell’Accordo di Parigi deve contribuire a delineare la portata degli obblighi derivanti dalla Convenzione. Aggiunge che la Convenzione deve essere interpretata nel rispetto e alla luce di quegli strumenti internazionali specializzati, che sono i punti di riferimento più rilevanti in materia. Infine, sostiene che non si può ritenere che le interpretazioni accolte da uno o più giudici nazionali, in particolare quando vanno oltre la giurisprudenza costante della Corte, sanciscano la norma convenzionale.
369. In sintesi, il Governo interveniente sostiene che il presente ricorso mira ad ampliare considerevolmente la giurisprudenza della Corte sulla ricevibilità e l’esame sul merito degli articoli 2 e 8, che tende a bloccare il processo democratico attraverso il quale l’azione per il clima deve essere condotta per essere legittima ed efficace e che è incompatibile con il quadro internazionale che regola specificamente l’azione per il clima al quale le Parti contraenti hanno aderito.
c) Il governo italiano
370. Il governo italiano ritiene importante sottolineare che la nozione di giurisdizione, ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione, è essenzialmente territoriale. Il governo interveniente considera che il carattere «speciale» delle circostanze di un determinato caso non implichi di per sé l’esistenza di una competenza extraterritoriale e che il principio di interpretazione secondo cui la Convenzione è uno «strumento vivente» non è applicabile a tale articolo. Il governo italiano afferma inoltre che, per rivendicare la qualità di vittima per danni e rischi ambientali, le ricorrenti non possono limitarsi a mere congetture di violazioni, e devono dimostrare di essere direttamente interessate, e sostiene che, affinché sia applicabile l’articolo 2, deve esservi una minaccia per la vita e, sotto il profilo dell’articolo 8, le conseguenze dannose dell’inquinamento ambientale devono raggiungere un certo livello minimo di gravità. Aggiunge che, in ogni caso, lo Stato gode di un ampio margine di apprezzamento in settori tecnici e complessi.
d) Il governo lettone
371. Il governo lettone ritiene che il consenso internazionale sulla necessità di combattere il cambiamento climatico lasci agli Stati un ampio margine di apprezzamento nel determinare il giusto equilibrio da garantire tra i diversi interessi in gioco, e che la scelta dei mezzi e dei metodi per la loro attuazione spetti allo Stato interessato. Il governo interveniente aggiunge che il principio di sussidiarietà sotteso al sistema della Convenzione è di particolare importanza, soprattutto nella prospettiva dell’eventuale applicazione dell’articolo 46 della Convenzione, e sottolinea altresì che, nel contesto di cui trattasi, la competenza giurisdizionale, nel senso dato a tale nozione dalla Convenzione, dovrebbe essere territoriale, e che nessuna evoluzione a livello internazionale può essere interpretata nel senso che giustifica l’estensione di tale nozione. Anche se ammette che la Corte dovrebbe determinare la portata degli obblighi degli Stati ai sensi della Convenzione in materia di cambiamenti climatici tenendo conto degli strumenti internazionali esistenti in questo campo, il governo interveniente sostiene che la Corte non può affermare che esiste un diritto autonomo dei singoli di chiedere agli Stati che adottino azioni, misure o politiche specifiche per contrastare i cambiamenti climatici, in quanto, a suo parere, tale diritto non è sancito dagli strumenti internazionali in questione.
e) Il governo norvegese
372. Il governo norvegese sottolinea che la Norvegia è profondamente determinata a ridurre le emissioni interne e a contribuire alla realizzazione dell’obiettivo globale a lungo termine stabilito nell’articolo 2 dell’Accordo di Parigi. Tuttavia, precisa che la determinazione delle politiche climatiche ed energetiche dovrebbe essere essenzialmente un esercizio politico e democratico, e sostiene che la Convenzione non è uno strumento per la protezione degli interessi collettivi, e che la funzione della Corte non consiste nel supervisionare le decisioni politiche che riguardano la società nel suo complesso. Il governo interveniente considera che non esiste alcuna base giuridica che permetta di estendere l’ambito di applicazione territoriale, personale e materiale degli obblighi derivanti dalla Convenzione alle questioni ambientali, in quanto, a suo parere, un simile approccio sarebbe contrario al principio di sussidiarietà e violerebbe il margine di apprezzamento lasciato allo Stato. In particolare, afferma, non vi è alcuna base giuridica che permetta di estendere la nozione di giurisdizione territoriale nel contesto climatico in questione, né di ritornare sul rigetto da parte della Corte della concezione di tipo «causa a effetto» di tale nozione. Il governo norvegese afferma che i vari strumenti internazionali relativi al cambiamento climatico non incidono in alcun modo sull’interpretazione della Convenzione, e riflettono piuttosto il fatto che gli Stati sovrani mantengono la loro competenza in questo ambito. A suo parere, ciò è dimostrato dall’attuale conduzione dei negoziati da parte degli Stati membri del Consiglio d’Europa per decidere se desiderano o meno introdurre dei diritti che possono essere fatti valere specificamente in materia di ambiente e clima. Il governo interveniente aggiunge che, in ogni caso, il diritto a un ambiente sano non è ancora riconosciuto come norma di diritto internazionale consuetudinario, e aggiunge, infine, che la Norvegia, quando ha adottato la risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, ha chiarito che si trattava di un riconoscimento politico, che non aveva tuttavia alcun effetto giuridico.
f) Il governo portoghese
373. Il governo portoghese riconosce l’urgenza del cambiamento climatico, ma sottolinea che spetta agli Stati prendere iniziative e mettere in atto strategie pertinenti per combatterlo. Per quanto riguarda i requisiti previsti dalla Convenzione per l’accertamento della qualità di vittima, il governo interveniente ha insistito sulla necessità che le ricorrenti forniscano la prova di essere state direttamente interessate dalla misura in questione nel contesto del cambiamento climatico. Il governo interveniente ritiene pertanto che le ricorrenti che appartengono a una particolare fascia di età debbano dimostrare: (a) che vi è stata effettivamente inazione da parte delle autorità, (b) che tale inazione o omissione ha in pratica colpito in modo diverso dei gruppi o segmenti diversi della popolazione e (c) che tale inazione equivale a una mancata fornitura di una protezione efficace contro gli effetti del cambiamento climatico. Il governo portoghese aggiunge che, per quanto riguarda l’applicabilità degli articoli 2 e 8 della Convenzione in materia ambientale, la misura in questione deve raggiungere una soglia minima di gravità, e ritiene dunque che debba esistere un rischio reale e imminente per la vita o la salute, o un’incidenza diretta e seria su un diritto del ricorrente al rispetto della sua vita privata o familiare o del suo domicilio. Sostiene inoltre che l’Accordo di Parigi ha stabilito principalmente degli obblighi procedurali, e che l’unico obbligo sostanziale imposto agli Stati è quello di adottare misure adeguate per raggiungere gli obiettivi perseguiti. Tuttavia, il governo interveniente sottolinea che l’Accordo di Parigi non ha previsto alcun meccanismo sanzionatorio o di applicazione, e che è quindi dubbio che la Corte abbia il potere o la giurisdizione di intervenire in questo ambito.
g) Il governo rumeno
374. Il governo rumeno sostiene che il cambiamento climatico rappresenta una sfida globale che richiede una risposta internazionale. A suo parere, si tratta di una questione che, per definizione, trascende le frontiere e richiede un’azione coordinata, in particolare a livello dell’Unione europea, per permettere di completare e rafforzare le politiche nazionali in maniera efficace. Per quanto riguarda l’applicabilità della Convenzione alle doglianze relative ai cambiamenti climatici, il governo interveniente ritiene che le ricorrenti debbano dimostrare l’esistenza di un nesso diretto e immediato tra la situazione in contestazione e la sua incidenza sui loro diritti. Il governo rumeno aggiunge che la presunta violazione deve raggiungere un certo livello di gravità. In ogni caso, il sistema della Convenzione non riconosce la possibilità di presentare delle doglianze che rientrano in una actio popularis, e la Convenzione non può essere estesa fino a includere la CCNUCC e l’Accordo di Parigi. Inoltre, il governo interveniente considera importante che la Corte tenga conto del fatto che i tribunali nazionali sono spesso chiamati a trattare cause relative ai cambiamenti climatici e ad applicare le norme nazionali e internazionali del diritto ambientale. A questo proposito, ritiene che la Corte non debba perdere di vista il carattere sussidiario del suo ruolo e il margine di apprezzamento lasciato agli Stati, e che sia molto discutibile che uno Stato o qualsiasi altro organismo possa oggi essere considerato direttamente responsabile, individualmente e indipendentemente da altri organismi, delle conseguenze cumulative di un processo iniziato più di un secolo fa.
h) Il governo slovacco
375. Il governo slovacco riconosce che vi è una necessità veramente urgente di attuare una serie di misure efficaci per combattere il riscaldamento globale e limitarne gli effetti. A suo parere, è ormai ampiamente riconosciuto che i diritti umani e l’ambiente sono interdipendenti, a tal punto che si sosterrebbe che i diritti ambientali fanno parte dei «diritti umani di terza generazione». Tuttavia, i diritti previsti dalla Convenzione non sono specificamente concepiti per garantire la protezione generale dell’ambiente in quanto tale. Data la natura globale della minaccia posta dai cambiamenti climatici e dagli effetti di questi ultimi, non sarebbe possibile interpretare la qualità di vittima ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione in modo tale che possa essere estesa a qualsiasi gruppo potenzialmente vulnerabile. Sarebbe quindi imprudente, e forse ingiustificato per quanto riguarda le conseguenze che ne deriverebbero, che la Corte cerchi di dedurre l’esistenza di un particolare rischio per un determinato gruppo da dati statistici, o che, in altro modo, essa generalizzi gli effetti del cambiamento climatico, come il riscaldamento globale. Infine, gli Stati dovrebbero avere un ampio margine di apprezzamento per quanto riguarda le questioni correlate al cambiamento climatico.
2. L’Alta Commissaria delle Nazioni Unite per i diritti umani
376. Questa interveniente sostiene che, secondo i dati disponibili, la Svizzera non ha compiuto gli sforzi necessari per raggiungere l’obiettivo di riduzione delle emissioni di GES per il 2020, e aggiunge che l’obiettivo di riduzione delle emissioni della Svizzera per il 2030 non è compatibile con gli obiettivi di mitigazione del cambiamento climatico fissati dalla comunità internazionale. Per quanto riguarda lo status di vittima nelle cause in materia di cambiamento climatico, l’Alta Commissaria osserva che gli sviluppi della giurisprudenza nazionale e internazionale indicano che il rischio di essere colpiti, dedotto dalla vittima, deve essere più di una mera possibilità teorica. Essa precisa, tuttavia, che il fatto che gran parte della popolazione sia colpita dai cambiamenti climatici non esclude che i ricorrenti siano colpiti individualmente, e afferma che il criterio della minaccia imminente dovrebbe essere considerato in modo globale, tenendo conto della particolare caratteristica degli effetti emergenti lenti come quelli che spesso deriverebbero dai cambiamenti climatici. L’Alta Commissaria spiega che dei rischi di natura evolutiva potrebbero avere conseguenze irreparabili a causa del lungo tempo necessario per raggiungere un risultato concreto. Essa ritiene che la valutazione giuridica dello status di vittima debba quindi tener conto dei migliori dati scientifici disponibili, e aggiunge che gli obblighi associati alla lotta contro gli effetti negativi dei cambiamenti climatici richiedono che le giurisdizioni svolgano una funzione correttiva affinché tali obblighi giuridici siano efficaci.
377. Questa interveniente osserva, inoltre, che il Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite ha chiarito che «l’obbligo di proteggere la vita significa anche che gli Stati parte dovrebbero adottare misure appropriate per migliorare determinati contesti nella società che possono dare origine a minacce dirette per la vita o impedire ad alcune persone di godere del loro diritto a una vita dignitosa», in particolare per quanto riguarda il degrado ambientale.[182] Inoltre, essa fa riferimento a studi secondo i quali gli effetti negativi del cambiamento climatico ledono in modo sproporzionato il diritto alla vita e la salute delle persone anziane, e in particolare delle donne anziane. Essa sostiene, inoltre, che il fatto di godere di buona salute è una componente del diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio, cosicché il degrado ambientale viola tale diritto. Infine, essa sostiene che gli obblighi degli Stati ai sensi degli articoli 2 e 8 devono essere considerati alla luce del principio di precauzione, del principio di equità intergenerazionale e del dovere di cooperazione internazionale.
3. I Relatori Speciali delle Nazioni Unite sulle sostanze tossiche e i diritti umani, e sui diritti dell’uomo e dell’ambiente; l’Esperta indipendente sul godimento di tutti i diritti umani da parte di tutte le persone anziane
378. Queste parti intervenienti ritengono che il mondo stia affrontando una crisi climatica. Secondo loro, questa crisi sta già avendo effetti negativi di vasta portata e rappresenta una minaccia esistenziale per l’effettivo godimento dei diritti umani in futuro. Nelle cause in materia di clima, gli interessi individuali e collettivi non sarebbero divergenti. L’individuo e la collettività condividerebbero un interesse comune a beneficiare di un sistema climatico sicuro. Questo interesse sarebbe comune a tutte le Parti alla Convenzione, nonché alla comunità internazionale nel suo insieme. Sarebbe quindi inappropriato per la Corte bilanciare degli interessi confliggenti dei singoli individui e della collettività. Questi intervenienti ritengono che la Corte debba esaminare se uno Stato stia rispettando i suoi obblighi positivi di protezione dai rischi climatici lasciandosi guidare dai progressi della scienza, che potrebbero aiutarlo a valutare attentamente se l’azione del governo sia sufficiente di fronte ai rischi catastrofici indotti dal cambiamento climatico. I migliori dati scientifici disponibili avrebbero confermato la realtà del cambiamento climatico antropogenico, in particolare degli eventi meteorologici estremi, e avrebbero ribadito la necessità di una riduzione urgente e drastica delle emissioni di GES. Inoltre, il cambiamento climatico influenzerebbe il pieno godimento dei diritti umani da parte delle persone anziane. Gli effetti dell’età e dei cambiamenti climatici sarebbero diversi a seconda del genere, e le donne anziane sarebbero particolarmente a rischio di vulnerabilità agli effetti climatici, in particolare perché potrebbero più facilmente essere colpite da malattie croniche e patologie legate all’inquinamento atmosferico, e in quanto nel loro caso sarebbe stato riscontrato un tasso di mortalità più elevato durante le ondate di calore.
379. Prendendo atto degli sviluppi giuridici a livello internazionale e nazionale, questi intervenienti sostengono che la questione non è più se, ma come, le giurisdizioni competenti in materia di diritti umani devono affrontare gli effetti dei danni ambientali sul godimento dei diritti umani. A loro parere, è necessario un dialogo tra i diritti umani e gli standard ambientali. Poiché il diritto internazionale dell’ambiente comprende norme consuetudinarie e convenzionali, nonché principi generali che comportano obblighi sostanziali (in particolare in relazione al principio di precauzione e al principio di prevenzione dei danni, all’obbligo di procedere a una valutazione dell’impatto ambientale, ai diritti di accesso all’informazione, alla partecipazione e alla giustizia, e al principio di equità intergenerazionale), gli organismi per i diritti umani sarebbero giustificati a farne uso. In questo contesto, gli intervenienti ritengono che l’esame della Corte delle cause in materia di clima dovrebbe concentrarsi, più in particolare, sui seguenti elementi: il principio di precauzione (che costituirebbe la base normativa per un’azione ambiziosa per il clima da parte dei governi, in quanto richiederebbe a questi ultimi di agire con determinazione per ridurre le loro emissioni di GES), il principio di prevenzione dei danni ambientali (che farebbe sorgere l’obbligo di prevenire gravi danni ambientali transfrontalieri), gli obblighi extraterritoriali in materia di diritti umani e il principio del massimo livello possibile di ambizione (basato sulle esigenze della dovuta diligenza) sancito dall’Accordo di Parigi.
4. La Commissione internazionale di giuristi (CIJ) e la sezione svizzera della CIJ (CIJ-CH)
380. Queste intervenienti sostengono che il fatto che l’azione per il clima intrapresa da un determinato ricorrente possa servire l’interesse pubblico generale non significa che tale azione equivalga ad un’actio popularis. Esse sottolineano che la giurisprudenza della Corte ammette la possibilità di riconoscere lo status di vittima a ricorrenti che sono stati esposti agli effetti più generali dell’inquinamento e che, pertanto, non richiede che sia soddisfatto un criterio di prossimità immediata. Esse ritengono, inoltre, che sia fondamentale consentire alle associazioni di presentare ricorsi relativi ai cambiamenti climatici dinanzi alla Corte, e sostengono che tale possibilità è necessaria in quanto, in un ambito così complesso come quello del cambiamento climatico, sia dal punto di vista finanziario che in termini di prove scientifiche, le associazioni si trovano in una posizione particolarmente favorevole per adire la Corte. In ogni caso, esse affermano che, nelle cause in materia di clima, che sollevano questioni considerate dall’Accordo di Parigi come «una questione che preoccupa l’intera umanità», la determinazione dello status di vittima richiede prove scientifiche documentate, ed è quindi strettamente legata al merito delle doglianze dei ricorrenti.
381. Le intervenienti sostengono che è fondamentale garantire che i ricorrenti abbiano accesso ai tribunali per le questioni relative ai cambiamenti climatici. Per quanto riguarda gli articoli 2 e 8, argomentano che i dati scientifici confermano che il cambiamento climatico rappresenta un rischio particolare per le persone anziane, in particolare per le donne. Esse ritengono che l’entità, l’intensità e l’imminenza dei danni ambientali derivanti dai cambiamenti climatici antropogenici siano tali da rendere applicabili gli articoli 2 e 8, e sostengono che queste disposizioni impongono un obbligo positivo agli Stati di adottare le necessarie misure di mitigazione e adattamento. Le intervenienti ritengono, inoltre, che tale obbligo positivo per gli Stati debba essere interpretato alla luce degli obiettivi stabiliti dall’Accordo di Parigi e del principio di precauzione formulato dalla CCNUCC e dalla Dichiarazione di Rio. Esse indicano che, a questo proposito, il margine di discrezionalità lasciato agli Stati dovrebbe essere limitato dai loro impegni ai sensi del diritto internazionale dell’ambiente, che li obbliga a raggiungere dei CDN e ad attuare strategie a lungo termine per la riduzione delle emissioni di GES.
5. La rete europea delle istituzioni nazionali per i diritti umani (ENNHRI)
382. Questo interveniente sostiene che, poiché è spesso difficile quantificare gli effetti negativi dell’inquinamento ambientale in ogni singolo caso, le ricorrenti non dovrebbero essere tenute a dimostrare l’esistenza di un nesso causale diretto tra un problema ambientale e gli effetti che esso ha su di loro. Esso ritiene che l’esistenza di un siffatto nesso possa essere dimostrata mediante dati statistici, che la Corte possa prendere in considerazione anche altri elementi, come degli studi pubblicati su riviste scientifiche, e che i rapporti del GIEC debbano avere un peso particolare. L’interveniente osserva che i rapporti del GIEC e altri studi scientifici hanno rilevato che il cambiamento climatico indotto dalle emissioni di GES ha già causato un aumento significativo della frequenza, dell’intensità e della durata delle ondate di calore in Europa, e che hanno previsto che questi fenomeni si aggraveranno nel caso in cui il riscaldamento globale sia superiore a 1,5oC, soprattutto nelle città dell’Europa centrale. Esso afferma che molte delle ondate di caldo che ci sono state in Europa negli ultimi venti anni quasi certamente non si sarebbero verificate in assenza di cambiamenti climatici antropogenici, e che le temperature estreme diventeranno probabilmente comuni entro il 2040, e sostiene che gli effetti negativi delle ondate di calore sulla mortalità e sulla morbilità sono ben documentati, e che secondo le proiezioni questi effetti peggioreranno con l’aumentare del riscaldamento. Ne emerge che il 31,3% dei decessi legati al caldo in Svizzera tra il 1991 e il 2018 sono attribuibili ai cambiamenti climatici antropogenici, e che le donne anziane e i bambini piccoli sono stati particolarmente colpiti. L’interveniente sostiene che le persone anziane, e più specificamente quelle che vivono nelle aree urbane, sono particolarmente vulnerabili alle ondate di calore a causa di fattori sociali e fisiologici, e che in Svizzera le donne di età superiore ai settantacinque anni sono le persone più a rischio di decesso per il caldo.
383. Questo interveniente afferma che il fatto che il cambiamento climatico sia causato dall’accumulo di emissioni su scala globale non esonera gli Stati dalla loro responsabilità per la condotta ad essi imputabile, e ritiene che, dal momento che le emissioni di GES causano danni nei territori nazionali, indipendentemente dalla regione del mondo in cui si sono verificate, la giurisdizione dello Stato ai fini dell’articolo 1 della Convenzione dovrebbe comprendere tutte le emissioni prodotte sotto l’effettivo controllo dello Stato. Esso sostiene inoltre che, per quanto riguarda la qualità di vittima, i dati scientifici sopra menzionati dimostrano che esiste un effetto diretto e immediato del cambiamento climatico sulle persone, e che sussiste il rischio, non ipotetico ma molto reale, che dal cambiamento climatico derivino in futuro delle conseguenze catastrofiche. Questo interveniente afferma che le donne anziane sono un gruppo di persone particolarmente minacciate dalle ondate di calore legate al cambiamento climatico, e sostiene che, come a suo parere ha riconosciuto la Convenzione di Aarhus, le associazioni svolgono un ruolo essenziale in questa materia. Esso ritiene che sia importante esaminare la questione della qualità di vittima tenendo presente che il cittadino può incontrare delle difficoltà nel presentare un ricorso dinanzi alla Corte, e che un’effettiva protezione degli interessi individuali legati, a lungo termine, al fatto di vivere in un ambiente salubre, potrebbe dipendere dalla capacità delle associazioni ambientaliste di intraprendere azioni legali per prevenire danni irreversibili al clima fintantoché sia ancora possibile farlo.
384. Per quanto riguarda l’applicabilità dell’articolo 2 della Convenzione, questo interveniente ritiene che il cambiamento climatico indotto dalle emissioni di GES sia intrinsecamente pericoloso, e che quindi possa essere in gioco il diritto alla vita. Esso indica che in questo settore è necessaria la flessibilità nell’interpretare l’immediatezza del rischio per la vita, e ritiene che si debba anche tenere conto del fatto che i pericoli del cambiamento climatico rappresentano già un rischio serio, reale e immediato per la vita, soprattutto per le persone vulnerabili, e che qualsiasi ulteriore aumento delle emissioni porterebbe a un ulteriore riscaldamento, il quale, a suo dire, sarebbe certamente accompagnato da un aumento esponenziale della mortalità legata al caldo. Esso aggiunge che si dovrebbe tenere conto di considerazioni analoghe per valutare l’applicabilità dell’articolo 8, il quale, a suo avviso, riguarda non solo i rischi di inquinamento o di emissioni nocive di natura diretta e immediata o di natura grave e sostanziale, ma anche l’esposizione a futuri rischi ambientali che siano sufficientemente connessi con il godimento del domicilio o della vita privata o familiare.
385. Questo interveniente afferma che la Convenzione deve essere interpretata alla luce delle condizioni attuali, e che è quindi rilevante per i danni climatici, e afferma che, in tali circostanze, la Corte è invitata non a innovare, ma semplicemente a confermare l’evoluzione giurisprudenziale osservata in Europa (in particolare nei Paesi Bassi e in Germania) e altrove in relazione al cambiamento climatico. Esso aggiunge che il monitoraggio delle riduzioni di emissioni rafforzerebbe la democrazia, in linea con i requisiti del diritto internazionale. A suo avviso, vi sarebbe violazione della Convenzione in tre casi: in primo luogo, se lo Stato adottasse misure di adeguamento senza prevedere misure di mitigazione; in secondo luogo, se lo Stato dovesse perseguire politiche che minano gli sforzi per limitare il riscaldamento a 1,5oC; e, in terzo luogo, se lo Stato non dimostrasse che le sue misure di riduzione delle emissioni sono compatibili con la quota adeguata del suo bilancio di carbonio residuo al fine di limitare il riscaldamento a 1,5oC.
6. Le osservazioni coordinate della Rete internazionale per i diritti economici, sociali e culturali (ESCR-Net)
386. Questi intervenienti affermano che, secondo vari organismi internazionali, il degrado ambientale e il cambiamento climatico pregiudicano il godimento del diritto alla salute e del diritto alla vita. Essi ritengono che, in tali circostanze, i meccanismi in materia di diritti umani svolgano un ruolo nella protezione di tali diritti, impedendo agli Stati di adottare misure che potrebbero accelerare il cambiamento climatico e incoraggiandoli a destinare il massimo delle risorse disponibili all’adozione di misure volte a mitigare il cambiamento climatico. Essi fanno riferimento a decisioni di tribunali nazionali e regionali che concludono che gli Stati hanno violato il diritto a un ambiente sano e il diritto alla vita perché non hanno adottato misure sufficienti per combattere il cambiamento climatico e ridurre le emissioni. Questi intervenienti affermano che le persone anziane sono particolarmente vulnerabili agli effetti del cambiamento climatico, e sostengono che sarebbe quindi necessario che gli Stati adottassero misure positive per garantire che tali vulnerabilità siano prese in considerazione. Essi ritengono che gli Stati siano obbligati ad adottare misure all’interno del proprio territorio per prevenire i prevedibili effetti negativi dei cambiamenti climatici che possono verificarsi al di fuori del territorio nazionale.
7. Il Centro per i diritti umani dell’Università di Gand
387. Questo interveniente afferma che il diritto internazionale tende gradualmente a riconoscere che l’impatto negativo del cambiamento climatico sulla vita umana è una questione inerente ai diritti umani, e che diversi organi giudiziari e quasi giudiziari internazionali hanno individuato gli obblighi degli Stati in materia di diritti umani a tale riguardo. Il Centro aggiunge che i tribunali nazionali riconoscono sempre più frequentemente i legami tra il cambiamento climatico e i diritti umani, e afferma che, da qualche anno, i tribunali nazionali devono far fronte a un forte aumento dei ricorsi relativi ai cambiamenti climatici, e che molte cause pendenti hanno fatto esplicito riferimento ai diritti sanciti dalla Convenzione. Esso rileva che, per quanto riguarda la questione del nesso di causalità, i giudici nazionali (olandesi, tedeschi e belgi) hanno dichiarato che la responsabilità dello Stato deve essere accertata sulla base non di un nesso di causalità, ma del principio di attribuzione, che consiste nel considerare che ogni Stato è responsabile in misura proporzionale al proprio contributo al cambiamento climatico, e aggiunge che i tribunali nazionali valutano gli obblighi positivi degli Stati nel contesto delle controversie interne attribuendo un posto importante al principio di precauzione, nonché ai dati climatologici pertinenti e agli obblighi degli Stati derivanti dai trattati internazionali sui cambiamenti climatici, e in particolare dall’Accordo di Parigi. A suo parere, questo approccio dovrebbe anche guidare la Corte nell’esame dei casi climatici.
388. Questo interveniente ritiene che il riconoscimento da parte della giurisprudenza della Corte degli effetti potenzialmente negativi sui diritti umani dei disastri ambientali e del degrado ambientale (indipendentemente dal fatto che le cause di questi ultimi siano antropogeniche o naturali) dovrebbe essere esteso a priori ai cambiamenti climatici poiché, afferma, questi ultimi hanno conseguenze più a lungo termine, più violente e potenzialmente più gravi rispetto ai danni ambientali isolati, locali e circostanziali. Esso ritiene che, allo stesso modo, la giurisprudenza già elaborata dalla Corte in materia di vulnerabilità, e in particolare per quanto riguarda i diritti delle persone anziane, dovrebbe essere presa in considerazione e applicata nel contesto dei cambiamenti climatici, e sostiene, inoltre, che riconoscere l’appartenenza dei ricorrenti a un gruppo particolarmente vulnerabile dovrebbe portare alla conclusione che gli Stati dispongono di un margine di discrezionalità ristretto al riguardo.
389. Questo interveniente sostiene che la questione della prova era il punto cruciale nelle cause in materia di clima, e ritiene che la scienza dell’attribuzione abbia dimostrato in modo più preciso il nesso causale tra le emissioni di GES e i fenomeni climatici, invitando inoltre la Corte a riconoscere le difficoltà incontrate dai ricorrenti nelle cause di questo tipo per quanto riguarda l’assunzione delle prove, e a considerare che i governi si trovano nella posizione migliore per controllare la produzione della maggior parte delle prove a livello nazionale. Esso ritiene dunque che l’onere della prova non debba incombere esclusivamente ai ricorrenti. Al contrario, considera che un governo che fa valere che la sua politica ambientale è sufficiente per garantire la protezione delle persone contro gli effetti dannosi del cambiamento climatico è obbligato a dimostrare le proprie affermazioni, e aggiunge che il principio di precauzione potrebbe anche aiutare la Corte a determinare il livello di prova richiesto.
8. Le professoresse Evelyne Schmid e Véronique Boillet (Università di Losanna)
390. Queste intervenienti ritengono che sia importante distinguere tra, da un lato, gli obblighi positivi di prevenzione (che si riferiscono a minacce specifiche e precise) e, dall’altro, l’obbligo positivo di istituire un quadro legislativo e amministrativo per garantire la protezione dei diritti sanciti dalla Convenzione (che si riferisce a un pericolo meno preciso, più generale e che non deriva necessariamente da una fonte specifica). Esse ritengono che, per quanto riguarda il cambiamento climatico, la questione dell’attribuzione non ponga alcuna difficoltà, poiché le presunte omissioni sono di competenza degli organi statali, ma considerano, tuttavia, che la nozione di qualità di vittima, ai sensi dell’articolo 34, debba essere interpretata analizzando in un primo momento gli obblighi positivi derivanti dagli articoli 2 e 8 e, successivamente, il nesso tra le asserite omissioni al riguardo e i ricorrenti nel caso di specie, e aggiungono che lo status di vittima dovrebbe essere esaminato alla luce del principio di prevenzione e del principio di precauzione. Le intervenienti sostengono che, in ogni caso, sottoscrivendo gli obblighi derivanti da varie iniziative internazionali per combattere il cambiamento climatico, gli Stati hanno accettato di limitare il loro margine di discrezionalità per quanto riguarda i rischi climatici e l’attuazione degli obblighi positivi derivanti dalla Convenzione.
391. Per quanto riguarda lo svolgimento di un referendum sui problemi posti dai cambiamenti climatici, queste intervenienti rammentano il principio di cui all’articolo 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati[183], secondo cui uno Stato non può invocare le disposizioni del proprio diritto interno come giustificazione per il mancato rispetto degli obblighi derivanti dal diritto internazionale. Esse aggiungono che, in ogni caso, un’iniziativa popolare non può essere considerata uno strumento idoneo ad attuare gli obblighi pertinenti volti a garantire la tutela dei diritti fondamentali dei ricorrenti.
9. I professori Sonia I. Seneviratne e Andreas Fischlin (Politecnico federale di Zurigo)
392. Questi intervenienti sostengono che esiste un chiaro consenso all’interno della comunità scientifica sul fatto che gli esseri umani hanno sconvolto il sistema climatico e stanno causando il riscaldamento globale. Essi aggiungono che la comunità scientifica concorda anche sul fatto che questo riscaldamento ha un ruolo nel cambiamento climatico e nella comparsa degli effetti e dei rischi che ne derivano, soprattutto per le persone più vulnerabili, e affermano che anche gli effetti sulla salute legati al riscaldamento globale antropogenico sono ben noti. Secondo questi intervenienti limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC, come stabilito nell’accordo di Parigi, permetterebbe oggi di ridurre in modo significativo i rischi rispetto a quelli che si dovrebbero temere in caso di riscaldamento più importante (di 2oC o più). Essi ritengono che, al contrario, il mancato contenimento del riscaldamento globale produrrebbe l’effetto di aumentare gli effetti nocivi per la specie umana e i rischi per la salute, soprattutto per i più vulnerabili.
393. Sulla base di un’analisi delle misure pertinenti in materia di emissioni di GES, questi intervenienti sostengono che, nonostante alcuni progressi riscontrati negli ultimi anni in materia di politica climatica, il contributo della Svizzera al cambiamento climatico antropogenico, compresa la sua responsabilità storica, è complessivamente altrettanto elevato, se non superiore, a quello di molti altri Paesi europei, e affermano che, nonostante ciò, la Svizzera ci ha messo molto tempo ad attuare una legislazione per ridurre le emissioni di CO2 e di altri GES. Essi aggiungono che i dati scientifici indicano chiaramente che l’attuale contributo della Svizzera all’obiettivo di limitare il riscaldamento globale a 1,5oC è insufficiente, e argomentano che, mentre è chiaramente impossibile utilizzare una serie di criteri basati sulla sola scienza per determinare in modo preciso e quantificato il giusto contributo globale di un paese alla limitazione del riscaldamento globale, tutti gli indicatori riguardanti la Svizzera puntano nella stessa direzione, ossia che questo paese è obbligato a dare un contributo superiore alla media di tutti i paesi del pianeta, molti dei quali, secondo loro, hanno un consumo o una responsabilità storica molto inferiori. Tuttavia, la Svizzera è in ritardo rispetto alla media dei Paesi che si trovano in una situazione analoga.
10. Global Justice Clinic, Climate Litigation Accelerator e il professor C. Voigt (Università di Oslo)
394. Questi intervenienti sostengono che, dal 2015, più di ottanta azioni per il clima basate sui diritti umani sono state intentate dinanzi ai tribunali di tutto il mondo, e indicano che queste cause sollevano regolarmente questioni relative allo status di vittima e agli obblighi sostanziali in materia di diritti umani che derivano per gli Stati dai loro impegni ai sensi del diritto internazionale sul clima. Essi sono del parere che, in materia di clima, le persone anziane possano essere giustamente considerate vittime dirette e potenziali ai fini dell’articolo 34 della Convenzione, tenendo conto degli effetti dei cambiamenti climatici e delle loro ripercussioni su di essi, in particolare le ondate di calore, le inondazioni o altri eventi meteorologici estremi, nonché l’aumento di alcune malattie, che li espongono a un rischio maggiore di danni significativi, che possono arrivare fino a gravi lesioni personali e al decesso. Essi sostengono, inoltre, che le ONG possono giustamente considerarsi vittime di violazioni della Convenzione sulla base dei cambiamenti climatici se sono in grado di dimostrare che i pregiudizi che comportano, a loro parere, una violazione della Convenzione, hanno colpito direttamente i loro interessi personali, e aggiungono che, in ogni caso, la Corte dovrebbe interpretare la nozione di status di vittima con una certa flessibilità. A tale riguardo, ritengono che il solo fatto che l’atto o l’omissione di cui trattasi abbiano un effetto su gran parte della popolazione, o addirittura su quasi tutta la popolazione, non dovrebbe impedire alla Corte di riconoscere lo status di vittima alle ricorrenti della presente causa, e di pronunciarsi sul merito di quest’ultima.
395. Gli intervenienti sostengono, inoltre, che gli obblighi degli Stati ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione dovrebbero essere interpretati alla luce delle disposizioni dell’Accordo di Parigi e degli impegni che ne derivano, e ritengono che, anche se ciò non significa che la Corte debba ordinare agli Stati ciò che sono tenuti a fare o il tipo esatto di misure da adottare, essa deve nondimeno determinare se le misure siano state adottate con la dovuta diligenza, ossia se siano ragionevoli e adeguate per prevenire il rischio di pregiudicare il godimento dei diritti umani a causa dei cambiamenti climatici. In particolare, essi ritengono che la Corte debba verificare se le misure climatiche adottate corrispondano al livello di ambizione più elevato possibile, e se siano concepite per conseguire efficacemente delle riduzioni rapide e significative delle emissioni di GES, al fine di raggiungere la neutralità netta globale in materia di emissioni di GES entro il 2050, in linea con l’Accordo di Parigi.
11. ClientEarth
396. Questo interveniente sostiene che la scienza del cambiamento climatico ha dimostrato che gli effetti dell’aumento della temperatura globale sulla salute umana non sono solo futuri, ma già attuali. Esso ritiene che la mancanza di un’azione sufficientemente rapida e ambiziosa rappresenti una grave minaccia per la salute e il benessere delle generazioni attuali e future e, a questo proposito, sostiene che, secondo le proiezioni, entro la fine del secolo più di nove milioni di decessi saranno collegati ogni anno al cambiamento climatico. Questo interveniente sostiene che, in tale contesto, l’adattamento (misure volte a consentire l’adattamento ai cambiamenti climatici e la riduzione degli effetti di questi ultimi) è una parte essenziale degli obblighi degli Stati in materia di lotta contro i cambiamenti climatici. Tuttavia, ritiene che l’adozione di misure di adattamento non sostituisca l’adozione di misure di mitigazione adeguate (misure volte a permettere di ridurre le emissioni di GES). A suo parere, dipenderà dall’entità delle riduzioni delle emissioni se l’adattamento imposto dal cambiamento climatico sarà controllabile o meno.
397. Questo interveniente argomenta che l’adeguatezza delle misure adottate dagli Stati dovrebbe essere valutata alla luce delle seguenti conclusioni principali, che a suo parere sono oggetto di un consenso all’interno della comunità scientifica: è urgente ridurre le emissioni di GES al fine di limitare il riscaldamento a 1,5oC (i rapporti del GIEC mostrano che, senza nemmeno parlare di una riduzione delle emissioni globali di GES al livello necessario per farlo, la tendenza generale di queste emissioni non si è ancora spostata nella giusta direzione); gli aumenti di temperatura sono probabilmente irreversibili (è probabile che il riscaldamento globale abbia effetti a lungo termine e irreversibili); esiste il rischio reale che i «punti di non ritorno» (fenomeni naturali che potrebbero portare a importanti cambiamenti nella portata e nel ritmo dei cambiamenti climatici e dei loro effetti) siano superati, e che le conseguenze siano notevolmente più gravi di quelle previste dalle proiezioni con un livello elevato di attendibilità; vi è un notevole intervallo di tempo tra le emissioni di GES e gli effetti delle stesse sui sistemi geofisici, nonché tra le misure per trasformare i sistemi umani, compresa la riduzione delle loro emissioni, e gli effetti di queste azioni su tali sistemi.
398. Inoltre, questo interveniente afferma che il diritto internazionale sui cambiamenti climatici, in particolare la CCNUCC e l’Accordo di Parigi, impone agli Stati l’obbligo di adottare misure di mitigazione e adattamento, e ritiene che, in tali circostanze, sia importante sviluppare il criterio della diligenza richiesta nell’ambito della Convenzione, tenendo conto del principio del «più alto livello di ambizione possibile», e dell’urgenza di ridurre le emissioni a livello globale. A suo dire, l’obbligo degli Stati di agire a questo riguardo richiede agli stessi di: agire a breve termine per ridurre le emissioni; adottare misure credibili ed efficaci basate su obiettivi vincolanti a breve e lungo termine, e che corrispondano al livello di ambizione più elevato possibile dello Stato interessato; adottare un approccio «sistemico globale» che riconosca la necessità di agire a tutti i livelli di governo e in tutti i settori dell’economia; istituire organi consultivi composti da esperti indipendenti in modo da permettere un efficace monitoraggio dell’adeguatezza degli obiettivi e dei progressi compiuti; e garantire la trasparenza dei piani e dei progressi dei governi per consentire la supervisione della società civile, nonché la chiara attribuzione delle responsabilità ai governi in modo che possano derivarne degli obblighi di rendere conto (anche attraverso azioni legali).
12. Our Children’s Trust, Oxfam France e Oxfam International e le sue affiliate (Oxfam)
399. Questi intervenienti ritengono che la Corte debba basare le proprie decisioni sui migliori e più recenti dati scientifici disponibili, ossia quelli: che offrono il massimo livello di qualità, obiettività e integrità delle informazioni, in particolare quelle statistiche; che si basano su elementi sottoposti a revisione paritaria e accessibili al pubblico; che documentano ed espongono chiaramente i rischi e le incertezze degli elementi scientifici su cui si basano le loro conclusioni. A questo proposito, affermano che gli obiettivi di limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC e 2oC stabiliti nell’Accordo di Parigi, che a loro parere sono il risultato di un consenso politico e non di un’osservazione scientifica, sono insufficienti per la protezione dei diritti umani. Essi ritengono che la Corte dovrebbe invece basarsi sul metodo del «bilancio energetico della Terra» che, secondo loro, è lo strumento di misura scientifica dell’efficacia delle misure contro il cambiamento climatico. Su questo punto, aggiungono che esiste un consenso all’interno della comunità scientifica sul fatto che, al fine di giungere a un ripristino della stabilità del clima terrestre che protegga la vita e la salute umana, gli Stati devono adottare le misure necessarie per ridurre le concentrazioni atmosferiche di CO2 a 350 parti per milione (ppm), che secondo loro è un livello equo e sostenibile dal punto di vista ambientale (gli intervenienti indicano che il livello effettivo era di circa 416 ppm nel 2021 e che, sebbene le misure non siano ancora state completate per il 2022, ci sono prove che sarà ancora più alto). Essi argomentano che gli Stati hanno già superato i livelli di CO2 nell’atmosfera che garantiscono la sicurezza e la stabilità climatica, ma sostengono che questi ultimi hanno ancora un margine di azione limitato per ridurre questi tassi di riscaldamento che, secondo loro, sono attualmente pericolosi, a livelli che permetterebbero di proteggere la vita, la salute e il benessere umano entro la fine del secolo. Tuttavia, affermano che è necessaria un’azione immediata e ambiziosa per raggiungere tale obiettivo.
400. A tale riguardo, questi intervenienti sostengono che anche la Corte deve agire senza ulteriori indugi e in modo risoluto, e aggiungono che un solido insieme di indizi consente alla Corte di giungere alle seguenti conclusioni, che esse considerano decisive:
a) Il diritto alla vita e il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio, che derivano rispettivamente dagli articoli 2 e 8, comprendono il diritto a un sistema climatico stabile che protegga la vita, la salute e il benessere degli esseri umani.
b) Le misure adottate dagli Stati per combattere il cambiamento climatico antropogenico dovrebbero basarsi sui migliori dati scientifici disponibili e, pertanto, dovrebbero essere concepite per portare a un ritorno all’equilibrio del bilancio energetico della Terra, il che richiede agli Stati di adottare traiettorie per ridurre le concentrazioni atmosferiche di CO2 a 350 ppm quanto più rapidamente possibile.
c) Gli Stati la cui legislazione, le cui politiche pubbliche e i cui impegni non sono in grado di raggiungere l’obiettivo di 350 ppm dovrebbero adottare misure specifiche, immediate e adeguate per limitare progressivamente le emissioni di CO2 e l’inquinamento da altri GES, e per rimuovere la CO2 presente nell’atmosfera in quantità sufficienti a consentire la stabilizzazione del sistema climatico e la protezione delle risorse da cui dipendono la vita, la salute e il benessere umani. Anche se godono di un margine di apprezzamento nella scelta dei mezzi per raggiungere l’obiettivo di 350 ppm, gli Stati non sono invece liberi di modificare questo obiettivo, che si basa su dati scientifici.
d) Esistono circostanze eccezionali che possono giustificare l’indicazione, da parte della Corte, in termini sufficientemente precisi, di misure specifiche ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione, al fine di guidare gli Stati nella scelta delle misure, della traiettoria e del calendario che è opportuno adottare.
401. Questi intervenienti sostengono inoltre che, nella sua valutazione, la Corte dovrebbe tenere presente che gli studi dimostrano che i cambiamenti climatici costituiscono un pericolo attuale e chiaramente identificabile per la vita individuale e la salute umana, e che esiste un consenso all’interno della comunità scientifica mondiale su tale analisi. Inoltre, essi affermano che le autorità statali sono perfettamente consapevoli degli effetti del cambiamento climatico. A loro avviso, è particolarmente importante che la Corte riconosca, come derivante dall’articolo 2 della Convenzione, il diritto a un sistema climatico stabile che protegga la vita, la salute e il benessere umani.
13. Il gruppo di membri dell’Università di Berna (i professori Claus Beisbart, Thomas Frölicher, Martin Grosjean, Karin Ingold, Fortunat Joos, Jörg Künzli, C. Christoph Raible, Thomas Stocker, Ralph Winkler e Judith Wyttenbach, e i dottori Ana M. Vicedo‑Cabrera e Charlotte Blattner)
402. Questi intervenienti ritengono che la Corte dovrebbe riaffermare, nel settore dell’ambiente, che gli Stati hanno degli obblighi positivi che impongono loro di garantire la protezione dei diritti umani, e che la questione dell’esistenza di un rischio reale e immediato derivante dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici debba essere analizzata alla luce dei dati scientifici sui rischi reali cui sono effettivamente esposte le donne anziane che vivono in Svizzera a causa dei cambiamenti climatici antropogenici e, più in particolare, a causa dell’aumento delle temperature. Essi sostengono che la portata degli obblighi positivi che incombono allo Stato varia a seconda della misura in cui il rischio considerato può essere mitigato, misura che, secondo loro, deve essere valutata alla luce degli strumenti giuridici istituiti per la regolamentazione di tali rischi, ossia del regime previsto dal diritto internazionale in materia di clima. La questione che si pone, sostengono, è se le misure adottate dallo Stato siano effettivamente mirate e contribuiscano a garantire che esso faccia la sua giusta quota nello sforzo globale per evitare che il cambiamento climatico raggiunga livelli pericolosi.
403. Questi intervenienti affermano che la Svizzera non ha rispettato gli impegni assunti in materia di clima, in particolare quelli derivanti dall’Accordo di Parigi, che a loro parere non sono ancora stati recepiti nel diritto interno, e ritengono che le politiche svizzere siano in netta contraddizione con le traiettorie di riduzione delle emissioni che, secondo le analisi scientifiche, sono compatibili con un riscaldamento limitato a 1,5oC, anche secondo una visione ristretta delle ambizioni e degli sviluppi necessari. Essi aggiungono che, prima che fosse avviata la presente causa, la Svizzera non disponeva di un piano per contribuire efficacemente alla mitigazione del riscaldamento globale, e che non ce l’ha nemmeno ora, e affermano anche che le possibilità che tale paese raggiunga i suoi obiettivi diminuiscono a mano a mano che si chiude la finestra d’azione, a scapito della protezione dei gruppi particolarmente vulnerabili. Da quando è stato adottato l’Accordo di Parigi, la Svizzera non ha compiuto alcun progresso nella lotta contro il cambiamento climatico e non si è posta obiettivi vincolanti in questo ambito. In altre parole, sostengono, la politica climatica della Svizzera non è mai stata all’altezza dei suoi obiettivi di mitigazione, già poco ambiziosi. Queste sono le considerazioni di cui, secondo questi intervenienti, la Corte dovrebbe tenere conto nell’ambito dell’esame del margine di discrezionalità di cui gode la Svizzera e del rispetto, da parte di tale Stato, degli obblighi positivi che ad esso incombono in forza della Convenzione. Inoltre, questi intervenienti aggiungono che la Corte dovrebbe anche prestare attenzione all’importanza, nel contesto in esame, dell’accesso alla giustizia e dell’efficacia dell’azione legislativa delle autorità.
14. Il Centro di diritto internazionale dell’ambiente (Center for International Environmental Law) e la dottoressa Margaretha Wewerinke-Singh
404. Questi intervenienti sostengono che, conformemente al principio dell’interpretazione armoniosa della Convenzione, la Corte dovrebbe tenere conto degli sviluppi internazionali pertinenti in materia di diritto ambientale, e in particolare del riconoscimento, con la Risoluzione 76/300 dell’Assemblea generale dell’ONU, del diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile. Essi ritengono che la Corte debba anche tenere conto del consenso che a loro avviso emerge dalla CCNUCC, dall’Accordo di Parigi e dalle migliori conoscenze scientifiche disponibili, e in particolare dai rapporti del GIEC, per quanto riguarda l’esistenza di obblighi per gli Stati di prevenire la minaccia del cambiamento climatico, e affermano che i migliori studi scientifici disponibili riconoscono che gli attuali livelli di riscaldamento stanno già causando danni e violazioni dei diritti umani. Secondo loro, un riscaldamento uguale o superiore a 1,5oC sarebbe pericoloso per la maggior parte dei paesi e delle popolazioni, e anche un temporaneo superamento del limite di 1,5oC potrebbe portare ad altri danni irreversibili, come un aumento dei decessi. La scienza avrebbe dimostrato che la protezione dei diritti umani da ulteriori danni climatici prevedibili impone che il riscaldamento rimanga al di sotto di 1,5oC. Il GIEC avrebbe dimostrato che le misure di mitigazione più efficaci per conseguire la riduzione delle emissioni di GES entro il 2030 (che sarebbe l’orizzonte temporale più decisivo per evitare il superamento del limite di 1,5oC) consisterebbe nella sostituzione dei combustibili fossili con l’energia rinnovabile e l’efficienza energetica.
405. Citando dei rapporti scientifici sugli effetti del riscaldamento globale, e in particolare il rapporto speciale del GIEC, questi intervenienti sostengono che l’eliminazione dell’anidride carbonica («EDC») e i crediti di compensazione derivati da attività fuori dal territorio nazionale non consentono di ottenere tali riduzioni, e ritengono che il principio di precauzione e il principio di prevenzione vietino agli Stati di rinunciare all’attuazione di misure esistenti e scientificamente convalidate che permettono di ottenere riduzioni nette e immediate delle emissioni di GES con il pretesto che si affiderebbero a tecnologie ipotetiche come i processi di rimozione dell’anidride carbonica, che secondo loro aumentano la probabilità di superare il limite di 1,5oC. Gli intervenienti ritengono che, quando i piani di mitigazione dei cambiamenti climatici di uno Stato si basano sull’acquisto di crediti di compensazione per le emissioni derivanti da attività al di fuori del suo territorio o su tecnologie EDC, tali piani non rispettano gli obblighi che incombono su tale Stato di rispettare e garantire il diritto alla vita e il diritto al rispetto della vita privata e familiare.
15. Il Centro Sabin di ricerca sul diritto del cambiamento climatico (Columbia Law School)
406. Questo interveniente sostiene che l’attuale giurisprudenza di vari organismi nazionali e internazionali dimostra che la valutazione della Corte sullo status di vittima può essere validamente intesa come una questione sostanziale, e che, di fronte a tale questione, i giudici tendono a offrire ai ricorrenti la possibilità di dimostrare di avere subìto un pregiudizio individuale particolare a causa del presunto inadempimento di uno Stato in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici. Il Centro afferma che la scienza ha chiaramente stabilito che gli effetti negativi del cambiamento climatico sulla vita e sui mezzi di sussistenza delle persone e delle popolazioni di tutto il mondo sono diffusi e di vasta portata, e che è assolutamente necessario che la comunità internazionale e i singoli paesi riducano immediatamente e radicalmente le emissioni di GES. Tuttavia, aggiunge questo interveniente, in Europa come in altre parti del mondo, esiste un divario tra le esigenze di un bilancio globale del carbonio equilibrato, i tempi e la portata degli impegni nazionali in materia di clima, e l’attuazione di tali impegni a livello nazionale.
407. A suo avviso, per quanto riguarda il margine di discrezionalità lasciato agli Stati in materia di obblighi climatici, da uno studio comparativo si evince che i giudici forniscono tre tipi di risposte alla questione della separazione dei poteri in tale settore. Nel primo approccio, degli organi giudiziari stabilirebbero che i governi hanno un margine di manovra limitato e che i tribunali devono esercitare un controllo giurisdizionale quando l’azione o l’inazione del governo minacciano i diritti umani. Nel secondo approccio, degli organi giudiziari riterrebbero di essere autorizzati a esercitare un controllo giurisdizionale sulla legalità dell’azione o dell’inazione del governo, pur considerando che i governi hanno un ampio margine di manovra nella definizione degli obiettivi climatici finali. Nel terzo approccio, i giudici concluderebbero che, quando sono chiamati a pronunciarsi sull’adeguatezza delle misure di mitigazione adottate (o meno) da uno Stato, essi non possono imporre norme o misure correttive particolari, anche se potrebbero offrire alcune forme di riparazione di natura dichiarativa.
16. Germanwatch, Greenpeace Germania e Scienziati per il futuro
408. Questi intervenienti sostengono che si possono individuare quattro tipi di violazioni dei diritti individuali da parte degli Stati a seguito del cambiamento climatico: (a) una violazione derivante dalle emissioni di GES da parte dei servizi pubblici; b) una violazione derivante da un’omissione per quanto riguarda i GES emessi da soggetti privati; c) la mancata prevenzione mediante anticipazione di violazioni future che, a loro avviso, è una nozione elaborata dalla Corte costituzionale tedesca nella sua giurisprudenza in materia di cambiamenti climatici; e d) una violazione derivante dall’attribuzione di diritti di emissioni, che si verificherebbe nel momento in cui lo Stato attribuisce dei diritti di emissioni di GES a emettitori, e dovrebbe pertanto essere ritenuto responsabile per queste emissioni. Questi intervenienti aggiungono che, nel settore in questione, il nesso causale è caratterizzato da sette elementi: a) la certezza, in merito alla quale fanno riferimento ai rapporti del GIEC che, a loro avviso, stabiliscono che la realtà del cambiamento climatico e degli effetti di quest’ultimo sono ammessi con il massimo livello di attendibilità; b) l’individualizzazione degli effetti sulla persona interessata; c) l’intensità, che sarebbe legata alla gravità del danno e dovrebbe essere valutata alla luce degli effetti sulla salute umana e sull’ambiente in quanto beni comuni; d) il criterio temporale, che richiederebbe che la violazione sia attuale, imminente o immediata; e) l’interdipendenza con l’ambiente «in quanto tale», che deriverebbe dal fatto che la giurisprudenza della Corte avrebbe riconosciuto l’esistenza di un nesso tra i diritti garantiti dalla Convenzione e l’ambiente in quanto tale (e che sarebbe indipendente da qualsiasi riconoscimento da parte della Corte di un diritto a un ambiente salubre); f) l’attribuzione ad uno Stato, che sarebbe differenziata in base a tre tipi di emissioni (emissioni provenienti dal territorio di tale Stato e che interessano questo stesso territorio; emissioni provenienti dal territorio di tale Stato e che producono i loro effetti all’estero; emissioni provenienti da un territorio diverso da quello di tale Stato ma che sono originate o che risultano da attività umane svolte nel territorio di quest’ultimo); e (g) i contributi condivisi (o il cosiddetto argomento della «goccia nell’oceano»), per i quali qualsiasi contributo dovrebbe essere preso in considerazione, indipendentemente dalla sua entità.
409. Questi intervenienti ritengono che il livello di riduzione delle emissioni di GES necessario per garantire i diritti fondamentali possa essere determinato utilizzando tre criteri: a) le giuste quote di ciascuno Stato nel bilancio globale delle emissioni, che dovrebbero essere stabilite definendo prima il bilancio globale, e poi la ripartizione di tale bilancio tra gli Stati, la quale può essere calcolata sulla base del modello utilizzato dal CAT oppure utilizzando un modello basato sul numero di abitanti; b) le traiettorie di emissione modellizzate (che dovrebbero essere determinate sulla base di misure coerenti con i limiti superiori in materia di riscaldamento), tenendo conto del modello dei bilanci divergenti e dell’insufficienza del risarcimento meramente economico in questo ambito; o c) l’esplorazione delle possibilità tecniche, economiche e sociali, che corrisponde all’obbligo per lo Stato convenuto di fare tutto ciò che è tecnicamente, economicamente e socialmente possibile per ridurre le emissioni di GES. Infine, questi intervenienti ritengono che i principi che disciplinano l’attribuzione e la competenza debbano essere ampliati e perfezionati in modo tale da permettere di tenere conto delle emissioni realizzate all’estero.
C. Valutazione della Corte
1. Osservazioni preliminari
410. La Corte osserva anzitutto che la questione del cambiamento climatico è una delle più preoccupanti del nostro tempo. Anche se la causa principale del cambiamento climatico è l’accumulo di GES nell’atmosfera terrestre, le conseguenze per l’ambiente e gli effetti nocivi di questo fenomeno sulle condizioni di vita delle persone e delle diverse comunità umane sono complesse e molteplici. Inoltre, la Corte è consapevole del fatto che gli effetti deleteri dei cambiamenti climatici sollevano la questione della ripartizione degli sforzi tra le generazioni (paragrafo 420 infra) e gravano in modo particolare su varie categorie vulnerabili della società, che richiedono un’attenzione e una protezione speciali da parte delle autorità.
411. Tuttavia, la Corte può esaminare questioni relative ai cambiamenti climatici solo nei limiti dell’esercizio della sua competenza, che ai sensi dell’articolo 19 della Convenzione consiste nel garantire il rispetto degli impegni assunti dalle Alte Parti contraenti ai sensi della Convenzione e dei suoi Protocolli. A questo proposito, la Corte è e deve rimanere consapevole del fatto che, in generale, le misure volte a combattere il cambiamento climatico e i suoi effetti negativi richiedono l’intervento del legislatore, sia a livello di quadro politico che in vari ambiti settoriali. In una democrazia, che costituisce un elemento fondamentale della politica pubblica europea, come risulta dal preambolo della Convenzione e dai principi di sussidiarietà e di corresponsabilità (si vedano, in particolare, Partito comunista unito di Turchia e altri c. Turchia, 30 gennaio 1998, § 45, Recueil 1998-I, e Grzęda c. Polonia [GC], n. 43572/18, § 324, 15 marzo 2022), tale azione dipende quindi necessariamente dal processo decisionale democratico.
412. Un intervento giurisdizionale, anche da parte della Corte, non può sostituire le misure che devono essere adottate dai poteri legislativo ed esecutivo, o fornire un sostituto a queste ultime. Tuttavia, la democrazia non può essere ridotta alla volontà della maggioranza degli elettori e dei rappresentanti eletti, a scapito delle esigenze dello stato di diritto. La competenza delle giurisdizioni nazionali e della Corte è quindi complementare a questi processi democratici. Il compito del potere giudiziario consiste nel garantire il necessario controllo del rispetto dei requisiti di legge. La base giuridica dell’intervento della Corte è sempre limitata alla Convenzione, che attribuisce alla Corte anche il potere di controllare la proporzionalità delle misure generali adottate dal legislatore nazionale (Animal Defenders International c. Regno Unito [GC], n. 48876/08, § 108, CEDU 2013). Il quadro giuridico in base al quale viene definito l’ambito del controllo da parte dei giudici nazionali può essere considerevolmente più ampio e dipende dalla natura e dalla base giuridica delle censure sollevate dai singoli.
413. Allo stesso tempo, la Corte deve anche tenere conto del fatto che l’inadeguatezza dell’azione degli Stati nel contrasto al cambiamento climatico in passato, ampiamente riconosciuta, si traduce a livello globale in un aggravamento dei rischi di conseguenze negative e delle minacce che ne derivano – già riconosciute dagli Stati di tutto il mondo – per il godimento dei diritti umani. La situazione odierna mette quindi in gioco le condizioni attuali imperiose, confermate dalle conoscenze scientifiche, che la Corte, in quanto organo giudiziario responsabile di garantire il rispetto dei diritti umani, non può ignorare. Tuttavia, poiché, da un lato, la responsabilità di tali questioni spetta necessariamente in primo luogo ai poteri legislativo ed esecutivo e, dall’altro, le conseguenze e i problemi derivanti dagli effetti negativi del cambiamento climatico sono di natura intrinsecamente collettiva, la questione di chi può, in questo contesto, chiedere tutela giurisdizionale sulla base della Convenzione non significa semplicemente cercare di stabilire chi può sottoporre alla giustizia questo problema generale, rivolgendosi prima ai tribunali, e poi alla Corte; questo punto solleva questioni più ampie inerenti alla separazione dei poteri.
414. Con la presente causa, così come le altre due cause esaminate dinanzi alla stessa formazione della Grande Camera (paragrafo 5 supra), la Corte è investita di nuove questioni. A tutt’oggi, essa non ha mai esaminato il carattere particolare dei problemi causati dai cambiamenti climatici in relazione alle questioni che questi ultimi pongono dal punto di vista della Convenzione. Sebbene la sua giurisprudenza in materia ambientale (si veda, in particolare, il paragrafo 538 infra) possa essere utile in una certa misura, le questioni giuridiche sollevate dal cambiamento climatico differiscono in modo significativo da quelle che sono state trattate fino a oggi.
415. La giurisprudenza della Corte relativa alle questioni ambientali si riferisce a situazioni in cui il danno all’ambiente proviene da fonti specifiche. Nelle cause in questione, era quindi possibile localizzare e individuare con ragionevole certezza le persone esposte al danno evidenziato e, in generale, stabilire l’esistenza di un nesso di causalità tra l’origine identificabile del danno e i suoi effetti negativi concreti su un gruppo di persone. Era inoltre possibile verificare con precisione quali misure normative o pratiche erano o non erano state adottate per ridurre gli effetti nocivi provenienti da una determinata fonte. In breve, la fonte del danno poteva essere ricondotta alle persone che lo avevano subìto, e le misure di mitigazione richieste erano identificabili e potevano essere adottate a livello della fonte del danno stesso.
416. In materia di cambiamenti climatici, le caratteristiche e le circostanze principali sono molto diverse. In primo luogo, la fonte del danno non è né unica né specifica. Le emissioni di GES provengono da più fonti. Il danno deriva dall’aggregazione di diverse emissioni [184]. In secondo luogo, la CO2 – ossia il principale GES – non è tossica di per sé a livelli di concentrazione normali[185]. Le emissioni diventano dannose a seguito di un complesso concatenarsi di effetti, e non conoscono i confini nazionali.
417. In terzo luogo, la catena di effetti non è solo complessa, ma è anche più imprevedibile da un punto di vista spaziale e temporale rispetto ad altre emissioni di specifici inquinanti tossici. I livelli combinati di CO2 creano il riscaldamento globale e il cambiamento climatico. Questi sono causa di incidenti o periodi meteorologici estremi, che provocano fenomeni dannosi diversi, come ondate di calore eccessive, siccità, precipitazioni eccessive, forti venti o tempeste. Questi fenomeni sono essi stessi all’origine di disastri quali incendi, inondazioni, frane e valanghe. Il pericolo immediato per gli esseri umani deriva da questo tipo di conseguenze di determinate condizione climatiche. A lungo termine, alcune di queste conseguenze potrebbero distruggere le basi dei mezzi di sussistenza e di sopravvivenza della specie umana nelle aree più colpite. Intere popolazioni sono o saranno colpite, seppur in modi diversi, in misura diversa e con conseguenze più o meno gravi e più o meno immediate.
418. In quarto luogo, le fonti di emissioni di GES non si limitano ad attività specifiche che potrebbero essere classificate come pericolose. In molti luoghi, le principali fonti di emissioni di GES corrispondono a settori come l’industria, l’energia, i trasporti, l’alloggio, l’edilizia e l’agricoltura – in altre parole, le attività principali delle società umane. Di conseguenza, le misure di mitigazione non possono generalmente essere localizzate o limitate a strutture specifiche da cui deriverebbero gli effetti negativi. Esse richiedono necessariamente politiche normative globali applicate in diversi settori di attività [186]. Le misure di adattamento rientrano più in generale nell’ambito dell’azione locale [187]. Ciò non toglie che, in assenza di una mitigazione efficace (punto centrale dell’argomentazione delle ricorrenti nel caso di specie – paragrafi 304, 306 e 335 supra), le misure di adattamento non possono essere sufficienti di per sé per combattere i cambiamenti climatici (paragrafo 115 supra).
419. In quinto luogo, il cambiamento climatico non può essere combattuto e fermato con l’adozione di misure specifiche localizzate o limitate a un determinato settore. Il cambiamento climatico è un fenomeno policentrico. La decarbonizzazione dei sistemi economici e degli stili di vita richiede la completa e profonda trasformazione dei diversi settori. Queste «transizioni verdi» richiedono l’attuazione di una serie molto complessa e ampia di azioni, politiche e investimenti coordinati che coinvolgano sia il settore pubblico che quello privato. Gli individui stessi sono chiamati ad assumersi la loro parte di sforzi e responsabilità. Le politiche di lotta al cambiamento climatico sollevano quindi inevitabilmente delle questioni di adattamento sociale e di distribuzione degli sforzi tra le generazioni, il che riguarda sia le diverse generazioni di persone attualmente viventi che quelle future.
420. A questo proposito, la Corte rileva che, nel contesto specifico dei cambiamenti climatici, la ripartizione intergenerazionale degli sforzi è di particolare importanza, sia per le diverse generazioni di persone attualmente viventi, sia per le generazioni future. È vero che gli obblighi giuridici imposti agli Stati dalla Convenzione riguardano le persone attualmente viventi che, al momento dei fatti, si trovano sotto la giurisdizione di una determinata Parte contraente; tuttavia, è altrettanto chiaro che le generazioni future probabilmente sopporteranno l’onere crescente delle conseguenze degli inadempimenti e delle omissioni odierne nella lotta contro il cambiamento climatico (paragrafo 119 supra), ma non hanno la possibilità di partecipare agli attuali processi decisionali in questo settore. Impegnandosi a rispettare la CCNUCC, gli Stati parte si sono assunti l’obbligo di preservare il sistema climatico a beneficio delle generazioni presenti e future (si veda, nel paragrafo 133 supra, l’articolo 3 della CCNUCC). Questo obbligo deve essere visto alla luce degli effetti negativi dei cambiamenti climatici che si stanno già verificando, nonché dell’urgenza della situazione e del rischio di danni irreversibili causati da tale fenomeno. In questo contesto, date le prospettive di un peggioramento delle conseguenze per le generazioni future, la prospettiva intergenerazionale evidenzia il rischio inerente al processo decisionale politico in questo settore, ossia il fatto che gli interessi e le preoccupazioni a breve termine potrebbero prevalere sulla necessità imperativa di un processo decisionale sostenibile, un rischio particolarmente grave e che giustifica ancor di più l’esistenza di una possibilità di controllo giurisdizionale.
421. Infine, sebbene la lotta contro i cambiamenti climatici rientri in una problematica globale, sia l’importanza relativa delle diverse fonti di emissioni che le politiche e le azioni necessarie per raggiungere un livello adeguato di mitigazione e adattamento possono variare in una certa misura da uno Stato all’altro a seconda di diversi fattori, quali la struttura dell’economia, le condizioni geografiche e demografiche, e altri elementi sociali. Anche se, più a lungo termine, il cambiamento climatico rappresenta un rischio per l’esistenza stessa dell’umanità, resta il fatto che, a breve termine, la necessità di combattere questo fenomeno comporta diversi conflitti, la cui risoluzione, come accennato in precedenza, rientra in processi decisionali democratici, integrati dal controllo da parte dei tribunali nazionali e della Corte.
422. A causa di queste differenze fondamentali, non sarebbe né soddisfacente né opportuno trasporre la giurisprudenza esistente in materia ambientale direttamente al settore dei cambiamenti climatici. La Corte ritiene opportuno adottare un approccio che riconosca e tenga conto delle peculiarità del fenomeno in causa, e che sia adeguato alle sue specifiche caratteristiche. Pertanto, nel caso di specie, pur ispirandosi ai principi enunciati nella sua giurisprudenza, la Corte cercherà di sviluppare un approccio più idoneo e adeguato alle diverse questioni che possono derivare dai cambiamenti climatici alla luce della Convenzione.
2. Considerazioni generali sulle controversie relative ai cambiamenti climatici
423. Prima di procedere all’esame delle questioni giuridiche sollevate dalla presente causa, la Corte ritiene utile iniziare con alcune considerazioni generali sulle controversie in materia di cambiamenti climatici.
a) Sulle questioni di causalità
424. Come sopra indicato, rispetto alle tradizionali cause in materia ambientale, la specificità del contenzioso sui cambiamenti climatici è che esso non riguarda questioni ambientali locali associate a un’unica fonte di danno, ma un problema globale più complesso. Nel contesto di ricorsi presentati contro gli Stati sotto il profilo dei diritti umani, le questioni di causalità sorgono a diversi livelli, che sono distinti gli uni dagli altri e hanno implicazioni sulla valutazione della qualità di vittima, nonché degli aspetti sostanziali degli obblighi e della responsabilità dello Stato ai sensi della Convenzione.
425. La prima dimensione della causalità riguarda il legame tra, da un lato, le emissioni di GES – e il conseguente accumulo di GES nell’atmosfera globale – e, dall’altro, le varie manifestazioni del cambiamento climatico. Si tratta di una questione di conoscenza e valutazione scientifiche. La seconda dimensione riguarda il legame tra i vari effetti negativi del cambiamento climatico e i rischi che essi pongono oggi e porranno in futuro per il godimento dei diritti umani. In generale, questo aspetto è legato alla questione giuridica di come considerare la portata della protezione dei diritti umani di fronte alle conseguenze per gli esseri umani di un attuale deterioramento o del rischio di deterioramento delle loro condizioni di vita. La terza dimensione riguarda il nesso, a livello individuale, tra, da un lato, i danni o i rischi di danno che si presume colpiscano determinate persone o gruppi di persone e, dall’altro, gli atti o le omissioni delle autorità dello Stato oggetto di una denuncia in materia di diritti umani. La quarta dimensione riguarda l’imputabilità della responsabilità, per gli effetti negativi dei cambiamenti climatici, addotta da individui o gruppi di persone contro un determinato Stato, dato che molteplici attori contribuiscono alle quantità e agli effetti complessivi delle emissioni di GES.
426. La Corte esaminerà tali questioni in successione, nei paragrafi 427 - 444 infra.
b) Sulle questioni inerenti alla prova
427. Una delle caratteristiche principali delle cause in materia di cambiamento climatico è la necessità, per l’organo giudiziario chiamato a esaminarle, di prendere in considerazione un insieme di dati scientifici complessi. In materia ambientale, la Corte ha dichiarato quanto segue in merito ai principi generali relativi al livello e all’onere della prova (Fadeïeva c. Russia, n. 55723/00, § 79, CEDU 2005-IV):
«La Corte ribadisce anzitutto che applica in generale il criterio della prova «al di là di ogni ragionevole dubbio». Tale prova può derivare da un insieme di indizi, o da presunzioni inconfutabili, sufficientemente gravi, precisi e coerenti. Va inoltre osservato che la Corte consente una certa flessibilità in questo ambito, e tiene conto della natura del diritto sostanziale in questione, nonché delle eventuali difficoltà nell’assunzione delle prove. In alcuni casi, solo lo Stato convenuto ha accesso a informazioni in grado di confermare o confutare le affermazioni del ricorrente: in tal caso, è impossibile applicare rigorosamente il principio affirmanti, non neganti, incumbit probatio (...)»
428. La semplice affermazione che lo Stato non ha rispettato talune regole e norme tecniche e ambientali nazionali non è di per sé sufficiente a sostenere l’affermazione che i diritti del ricorrente sono stati lesi in un modo tale da sollevare un problema ai sensi della Convenzione (si vedano, per esempio, a titolo di confronto, Fägerskiöld c. Svezia (dec.), n. 37664/04, 26 febbraio 2008, e Ivan Atanasov c. Bulgaria, n. 12853/03, § 75, 2 dicembre 2010). Tuttavia, la Corte attribuisce importanza al fatto che la situazione in contestazione è contraria al diritto interno applicabile (si veda, per esempio, Yevgeniy Dmitriyev c. Russia, n. 17840/06, § 33, 1o dicembre 2020). Inoltre, in alcune cause, la Corte può dover tenere conto delle pertinenti norme internazionali, relative agli effetti dell’inquinamento ambientale, nel valutare se i diritti di una persona siano stati lesi (si vedano, per esempio, Oluić c. Croazia, n. 61260/08, § 60, 20 maggio 2010, Hardy e Maile c. Regno Unito, n. 31965/07, § 191, 14 febbraio 2012, e Thibaut c. Francia (dec.), nn. 41892/19 e 41893/19, § 42, 14 giugno 2022).
429. La Corte si basa anche su studi condotti e su relazioni redatte da organismi internazionali competenti in materia di impatti ambientali sulle persone (Tătar, sopra citata, § 95). Sulla questione dei cambiamenti climatici, la Corte sottolinea la particolare importanza dei rapporti redatti dal GIEC, un gruppo intergovernativo di esperti indipendenti che è stato istituito allo scopo di esaminare e valutare i dati scientifici relativi a questo fenomeno. Tali rapporti si basano su una metodologia esaustiva e rigorosa, in particolare per quanto riguarda la scelta della letteratura, il processo di revisione e approvazione di tali rapporti, i meccanismi di indagine e, se necessario, di correzione di eventuali errori nei rapporti pubblicati. Essi forniscono orientamenti scientifici sui cambiamenti climatici a livello regionale e globale, sulle loro ripercussioni e sui rischi futuri, nonché sulle possibilità in materia di adattamento e mitigazione[188].
430. Infine, la Corte attribuisce particolare importanza alle conclusioni dei giudici e delle altre autorità nazionali competenti per l’accertamento delle circostanze fattuali del caso (si veda, per esempio, Taşkın e altri, sopra citata, § 112). In linea di principio, quando si è svolto un procedimento interno, la Corte non è tenuta a sostituire la propria valutazione dei fatti a quella dei giudici nazionali, i quali devono accertare i fatti sulla base degli elementi del fascicolo. La Corte ricorda, tuttavia, che, consapevole del carattere sussidiario del suo ruolo e prudente prima di assumere quello di giudice di fatto di primo grado, essa non è comunque vincolata dalle constatazioni fattuali dei giudici nazionali, e può discostarsene qualora le circostanze di una determinata causa lo rendano inevitabile. Spetta alla Corte esaminare, sotto il profilo della Convenzione, il ragionamento sviluppato dalle autorità giudiziarie nazionali e verificare se queste ultime abbiano raggiunto un giusto equilibrio tra i diversi interessi in gioco (Pavlov e altri, sopra citata, § 76, con ulteriori riferimenti).
c) Gli effetti dei cambiamenti climatici sul godimento dei diritti protetti dalla Convenzione
431. Negli ultimi tempi, le conoscenze scientifiche, gli atteggiamenti sociopolitici e le norme giuridiche si sono evoluti sulla questione della necessità di proteggere l’ambiente, in particolare nel contesto dei cambiamenti climatici. Allo stesso modo, è ormai riconosciuto che il degrado ambientale può causare e ha causato effetti negativi gravi e potenzialmente irreversibili sul godimento dei diritti umani. Ciò si riflette nella letteratura scientifica, negli strumenti internazionali, nella legislazione e negli standard nazionali, ed è confermato dalla giurisprudenza internazionale e dalla giurisprudenza di alcuni Stati (paragrafi 173, 176, 225 e 236-267 supra).
432. Le conclusioni dei rapporti del GIEC di cui ai paragrafi 107 - 120 supra non sono né contestate né messe in discussione dal governo convenuto o dai governi intervenienti. Va inoltre notato che i chiari segnali degli effetti negativi del cambiamento climatico – quelli che si stanno già verificando e quelli che sarebbero associati a un aumento della temperatura globale di oltre 1,5oC – e che sono stati osservati dal GIEC, sono stati altresì rilevati da parecchi scienziati ed esperti di questioni ambientali che hanno agito in qualità di terzi intervenienti dinanzi alla Corte nell’ambito del presente procedimento (si vedano, per esempio, i paragrafi 392-393, 397, 399, 404-405 e 406 supra).
433. Inoltre, le conclusioni del GIEC sono in linea con la posizione di principio assunta dagli Stati nel contesto dei loro impegni internazionali in materia di lotta contro il cambiamento climatico. Queste conclusioni suffragano anche gli obiettivi di politica generale definiti all’interno dello Stato convenuto in relazione all’urgente necessità di affrontare i cambiamenti climatici e i loro effetti negativi sulla vita, sulla salute e sul benessere delle persone (paragrafi 84-102 supra)[189]. Ciò include le attività degli organi di protezione dell’ambiente, come l’OFEV, che monitorano l’evoluzione dei cambiamenti climatici e mettono regolarmente in guardia sui suoi effetti negativi sulle persone. Inoltre, né il governo convenuto nel caso di specie, né i numerosi governi intervenienti, hanno contestato l’esistenza di un’emergenza climatica (paragrafi 337, 367 e 373‑375 supra).
434. La Corte non può ignorare questi sviluppi e queste considerazioni. Al contrario, essa sottolinea che la Convenzione è uno strumento vivo che deve essere interpretato alla luce delle attuali condizioni di vita, che devono essere integrate nell’evoluzione del diritto internazionale, in modo da riflettere il sempre maggiore livello di esigenza in materia di protezione dei diritti umani, il che implica una valutazione più rigorosa delle violazioni dei valori fondamentali delle società democratiche (Demir e Baykara c. Turchia [GC], n. 34503/97, § 146, CEDU 2008). Pertanto, al fine di adottare l’approccio opportuno e adeguato che, per le ragioni sopra esposte (paragrafo 422), è necessario adottare con riguardo alle varie questioni che i cambiamenti climatici possono sollevare sotto il profilo della Convenzione, si deve tenere conto, da un lato, degli elementi scientifici attuali e in continua evoluzione che stabiliscono la necessità di combattere tale fenomeno e l’urgenza di adottare misure per affrontarne gli effetti negativi, in particolare il grave rischio che essi diventino inevitabili e irreversibili, e, dall’altro, il riconoscimento scientifico, politico e giuridico dell’esistenza di un nesso tra questi effetti negativi e il godimento (di vari aspetti) dei diritti umani.
435. Come la Corte ha già riconosciuto, l’articolo 8 può entrare in gioco a causa di effetti negativi non solo sulla salute delle persone, ma anche sul loro benessere e sulla qualità di vita (paragrafo 514 infra), e non solo a causa di effetti negativi reali, ma anche a causa di rischi sufficientemente gravi che tali effetti colpiscano delle persone (paragrafo 470 infra). Inoltre, la Corte ha stabilito che l’articolo 8 può essere applicabile nelle cause in materia ambientale, indipendentemente dal fatto che l’inquinamento in questione sia direttamente causato dallo Stato o che la responsabilità di quest’ultimo derivi dalla mancanza di un’adeguata regolamentazione dell’industria privata (si veda, per esempio, Hatton e altri c. Regno Unito [GC], n. 36022/97, § 98, CEDU 2003-VIII). Essa ha altresì dichiarato che l’obbligo di regolamentazione si riferisce non solo al danno concreto derivante da attività specifiche, ma si estende anche ai pericoli inerenti a tali attività (si veda, per esempio, Di Sarno e altri c. Italia, n. 30765/08, § 106, 10 gennaio 2012). In altri termini, le questioni di causalità devono sempre essere esaminate alla luce del carattere fattuale della violazione dedotta, e tenendo conto della natura e della portata degli obblighi giuridici in causa.
436. In sintesi, sulla base delle constatazioni sopra esposte, la Corte procederà all’analisi delle questioni sollevate nella presente causa considerando accertata l’esistenza di indizi sufficientemente affidabili del fatto che i cambiamenti climatici antropogenici esistono, che rappresentano ora e in futuro una grave minaccia per il godimento dei diritti umani garantiti dalla Convenzione, che gli Stati ne sono consapevoli e sono in grado di adottare misure per affrontarli efficacemente, che i rischi pertinenti dovrebbero essere minimi se il riscaldamento è limitato a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali e se vengono intraprese azioni urgenti, e che gli attuali sforzi a livello mondiale in materia di mitigazione non sono sufficienti per assicurare il raggiungimento di quest’ultimo obiettivo.
d) Sulla questione della causalità e degli obblighi positivi rispetto al cambiamento climatico
437. Nella sua giurisprudenza sugli effetti negativi del danno ambientale, la Corte ha spesso combinato la valutazione dello status di vittima con quella dell’applicabilità dell’articolo 8 (si veda, per esempio, Hardy e Maile, sopra citata, §§ 187-192). Inoltre, essa non ha formulato la questione del nesso di causalità in modo specifico. Ciò è spiegato dagli elementi riportati di seguito. In primo luogo, l’applicabilità dell’articolo 8 – come sopra indicato ‑– deriva non solo da un danno effettivo alla salute o al benessere del ricorrente, ma anche dal rischio di tali effetti, qualora tale rischio presenti un nesso sufficientemente stretto con il godimento da parte del ricorrente dei diritti sanciti dall’articolo 8. In secondo luogo, le doglianze sollevate in tali cause riguardavano dei presunti inadempimenti da parte delle autorità ai loro obblighi positivi di evitare o limitare il danno. In terzo luogo, tali obblighi sono stati presentati come l’obbligo di adottare misure idonee a garantire una protezione efficace delle persone che possono essere esposte ai rischi inerenti all’attività dannosa (paragrafo 538 infra).
438. La nozione di misure volte a garantire una protezione efficace, in termini di obblighi positivi, può variare considerevolmente da un caso all’altro, a seconda della gravità delle conseguenze per i diritti di un ricorrente ai sensi della Convenzione e dell’entità dell’onere che l’obbligo imporrebbe allo Stato. La Corte ha tuttavia definito alcuni elementi rilevanti per la valutazione del contenuto di tali obblighi positivi che incombono agli Stati nell’ambito del danno ambientale (paragrafi 538‑539 infra). Comunque sia, affinché siano in gioco gli obblighi positivi di uno Stato, deve essere fornita la prova dell’esistenza di un rischio che raggiunge un certo livello. Deve esistere un nesso causale tra il rischio in questione e l’asserito inadempimento di obblighi positivi.
439. In materia di cambiamenti climatici, la specificità della questione della causalità è più pronunciata. Gli effetti negativi e i rischi per particolari individui o gruppi di individui che vivono in un determinato luogo derivano dalla totalità delle emissioni globali di GES, e le emissioni di un determinato paese rappresentano solo una parte delle cause del danno. Pertanto, il nesso di causalità tra, da un lato, gli atti o le omissioni delle autorità nazionali di un paese e, dall’altro, il danno o il rischio di danno che ne deriva in tale paese, è necessariamente più tenue e indiretto che nell’ambito di un inquinamento nocivo di origine locale. Inoltre, dal punto di vista dei diritti umani, l’essenza degli obblighi pertinenti dello Stato in relazione ai cambiamenti climatici è legata alla riduzione dei rischi di danno per le persone. Per contro, l’inadempimento di tali obblighi comporta un aggravamento dei rischi connessi, anche se l’esposizione delle persone a tali rischi varia in termini di natura, gravità e imminenza, a seconda di un insieme di circostanze. Ne consegue che le questioni relative allo status di vittima individuale o al contenuto particolare degli obblighi dello Stato non possono essere risolte sulla base di una rigorosa condizione sine qua non.
440. È pertanto necessario adeguare ulteriormente il modo in cui tali questioni sono affrontate, tenendo conto delle specificità del problema dei cambiamenti climatici che daranno luogo agli obblighi positivi dello Stato, a seconda di una soglia di gravità del rischio di conseguenze avverse per la vita, la salute e il benessere umano. Questo punto sarà trattato più dettagliatamente nel contesto della valutazione della Corte sullo status di vittima e sull’applicabilità delle pertinenti disposizioni della Convenzione (paragrafi 478‑488 e 507‑520 infra), e in sede di determinazione del contenuto degli obblighi positivi degli Stati in questo contesto (paragrafi 544‑554 infra).
e) Sulla questione della parte di responsabilità dello Stato
441. Il governo convenuto ha sollevato una questione relativa alla quota rappresentata dai contributi dello Stato convenuto nelle emissioni globali di GES, e alla capacità degli Stati di agire individualmente e di assumersi la responsabilità di un fenomeno globale che richiede l’azione di tutti gli Stati (paragrafo 346 supra). Queste argomentazioni sono state esaminate e respinte dagli organi giudiziari di alcuni paesi nell’ambito di controversie nazionali sui cambiamenti climatici (paragrafi 253 e 257 supra).
442. Da parte sua, la Corte osserva che, anche se il cambiamento climatico è indiscutibilmente un fenomeno globale che merita di essere affrontato a livello internazionale da tutti gli Stati, il regime climatico globale istituito dalla CCUNCC si basa sul principio delle responsabilità comuni ma differenziate, e delle rispettive capacità degli Stati (articolo 3 § 1). Questo principio è stato ribadito nell’Accordo di Parigi (articolo 2 § 2), e confermato nel Patto di Glasgow per il clima (sopra citato, paragrafo 18), nonché nel Piano di attuazione di Sharm el-Sheikh (sopra citato, paragrafo 12). Ne consegue che ogni Stato ha la propria parte di responsabilità nell’adozione di misure volte ad affrontare il cambiamento climatico, e che l’adozione di tali misure è determinata dalle capacità dello Stato interessato e non da una particolare azione (o omissione) di un altro Stato (Duarte Agostinho e altri, sopra citata, §§ 202‑203). La Corte ritiene che uno Stato convenuto non debba sottrarsi alla propria responsabilità facendo valere quella di altri Stati, indipendentemente dal fatto che siano o meno parti contraenti alla Convenzione.
443. Questa posizione è coerente con quella assunta dalla Corte in cause nelle quali delle dedotte violazioni di diritti tutelati dalla Convenzione implicavano la responsabilità congiunta di più Stati, ciascuno dei quali poteva essere ritenuto responsabile della propria parte di responsabilità nella violazione in questione (si vedano, seppur in contesti diversi, M.S.S. c. Belgio e Grecia [GC], n. 30696/09, §§ 264 e 367, CEDU 2011, e Razvozzhayev c. Russia e Ucraina e Udaltsov c. Russia, nn. 75734/12 e altri 2, §§ 160‑161 e 179‑181, 19 novembre 2019). È inoltre coerente con i principi di diritto internazionale relativi alla responsabilità di una pluralità di Stati, secondo i quali la responsabilità di ciascuno Stato interessato è stabilita separatamente, sulla base della propria condotta e alla luce dei propri obblighi internazionali (Commissione del diritto internazionale, progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per atti internazionalmente illeciti e relativi commenti, commento all’articolo 47, paragrafi 6 e 8). Analogamente, la dedotta violazione di diritti garantiti dalla Convenzione a causa dei danni derivanti dalle emissioni globali di GES e le azioni e le omissioni di più Stati nella lotta contro gli effetti negativi dei cambiamenti climatici possono far sorgere la responsabilità di ciascuna Parte contraente, a condizione che entri in gioco la sua giurisdizione, ai sensi dell’articolo 1 della Convenzione (Duarte Agostinho e altri, decisione sopra citata). Infatti, poiché la giurisdizione ai sensi dell’articolo 1 è principalmente territoriale, ogni Stato, nell’ambito della propria giurisdizione territoriale, ha le proprie responsabilità in materia di cambiamenti climatici.
444. Infine, per quanto riguarda l’argomento della «goccia nell’oceano» implicitamente sollevato nelle osservazioni del Governo – in altre parole, la questione della capacità di un determinato Stato di influenzare il cambiamento climatico globale –, va osservato che, nel contesto degli obblighi positivi di uno Stato ai sensi della Convenzione, la Corte ha costantemente dichiarato che non è necessario dimostrare con certezza che le cose sarebbero andate diversamente se le autorità si fossero comportate in modo diverso. L’analisi pertinente non richiede che si dimostri che, in assenza di un inadempimento o di un’omissione da parte delle autorità, il danno non si sarebbe verificato. Piuttosto, ciò che è importante e sufficiente perché sussista la responsabilità dello Stato è il riconoscimento che le misure ragionevoli che le autorità nazionali non hanno adottato avrebbero avuto una reale possibilità di cambiare il corso degli eventi o di mitigare il danno causato (si veda, tra molte altre, O’Keeffe c. Irlanda [GC], n. 35810/09, § 149, CEDU 2014, e Baljak e altri c. Croazia, n. 41295/19, § 124, 25 novembre 2021, con ulteriori riferimenti). In materia di cambiamenti climatici, questo principio deve essere interpretato anche alla luce dell’articolo 3 § 3 della CCUNCC, secondo il quale gli Stati devono adottare misure per prevedere, prevenire o mitigare le cause dei cambiamenti climatici e per limitarne gli effetti negativi.
f) Sulla portata della valutazione della Corte
445. La Corte ha ripetutamente affermato che nessun articolo della Convenzione garantisce specificamente la protezione generale dell’ambiente in quanto tale (Kyrtatos c. Grecia, n. 41666/98, § 52, CEDU 2003‑VI, e Cordella e altri, sopra citata, § 100). Altri strumenti internazionali e legislazioni nazionali sono quadri più appropriati per affrontare la questione della protezione.
446. Resta il fatto che la Corte ha spesso dovuto occuparsi di varie questioni ambientali che presumibilmente ledevano dei diritti individuali protetti dalla Convenzione, in particolare dall’articolo 8 (Hatton e altri, sopra citata, § 96). Tuttavia, la delegazione ha spiegato che, poiché il sistema della Convenzione non riconosce le richieste di tipo actio popularis (paragrafo 460 infra), l’elemento decisivo per determinare se, nelle circostanze di una determinata causa, il danno ambientale abbia comportato la violazione di uno dei diritti garantiti dalla Convenzione è l’esistenza di un effetto dannoso per la persona, e non il mero degrado generale dell’ambiente (si veda, per esempio, Di Sarno e altri, sopra citata, §§ 80‑81).
447. Sebbene la Corte abbia talvolta fatto riferimento al «diritto delle persone interessate (...) al godimento di un ambiente sano e protetto» (Tătar, § 112, e Di Sarno e altri, § 110, entrambe sopra citate), questa formula non può essere compresa senza tenere conto della distinzione da operare tra, da un lato, i diritti protetti dalla Convenzione e, dall’altro, il peso delle preoccupazioni ambientali nella valutazione delle finalità legittime e nel bilanciamento dei diritti e degli interessi in gioco nel contesto dell’attuazione della Convenzione. A questo proposito, la Corte ha affermato, per esempio, sotto il profilo dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 (Turgut e altri c. Turchia, n. 1411/03, § 90, 8 luglio 2008):
«[L]a società di oggi è sempre più preoccupata di (...) preservare [l’ambiente] (...) [La Corte] fa presente di aver affrontato a più riprese le questioni relative alla protezione dell’ambiente, e di avere sottolineato l’importanza di questa materia (...) La tutela della natura e delle foreste, e più in generale dell’ambiente, è un valore la cui difesa suscita nell’opinione pubblica, e di conseguenza presso le autorità pubbliche, un interesse costante e sostenuto. Gli imperativi economici, e anche alcuni diritti fondamentali, come il diritto di proprietà, non dovrebbero avere la precedenza rispetto a questioni relative alla protezione dell’ambiente (...)»
448. È anche sulla base di questa duplice prospettiva adottata finora dalla Corte in materia ambientale – da un lato, assicurare la protezione dei diritti sanciti dalla Convenzione e, dall’altro, tenere debitamente conto delle preoccupazioni ambientali nella valutazione degli scopi legittimi e nel bilanciamento dei diritti e degli interessi in gioco nell’ambito dell’applicazione della Convenzione – che occorre comprendere, in riferimento alla Convenzione, la rilevanza delle recenti iniziative internazionali per il riconoscimento di un diritto fondamentale a un ambiente pulito, sano e sostenibile (si vedano, in particolare, la Risoluzione 76/300 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite e la Raccomandazione CM/Rec(2022)20 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, entrambe sopra citate). Non spetta quindi alla Corte stabilire se la tendenza generale a riconoscere un siffatto diritto faccia sorgere un obbligo giuridico specifico (si veda il paragrafo 372 supra, in merito alle argomentazioni presentate dal governo norvegese, terzo interveniente). Tale evoluzione si inserisce nel quadro del diritto internazionale in riferimento al quale la Corte valuta le questioni che le sono sottoposte sotto il profilo della Convenzione (Demir e Baykara, sopra citata, § 76), in particolare per quanto riguarda il riconoscimento da parte delle Parti contraenti di uno stretto legame tra la protezione dell’ambiente e i diritti umani.
449. La Corte è consapevole che, in un contesto come quello della presente causa, può essere difficile operare una netta distinzione tra le questioni di diritto e le questioni di opportunità o di scelte politiche, e tiene quindi ben presente il ruolo essenzialmente sussidiario del meccanismo della Convenzione, in particolare in considerazione della complessità delle questioni in gioco nell’adozione di decisioni in materia ambientale (Dubetska e altri c. Ucraina, n. 30499/03, § 142, 10 febbraio 2011). Essa ha già sottolineato che le autorità nazionali godono di una legittimità democratica diretta e si trovano, in linea di principio, in una posizione migliore rispetto al giudice internazionale per pronunciarsi sulle esigenze e sul contesto pertinenti. Quando sono in gioco questioni di politica generale, o di scelte politiche, sulle quali possono ragionevolmente esistere divergenze significative in uno Stato democratico, particolare importanza deve essere attribuita al ruolo del decisore nazionale (Hatton e altri, sopra citata, § 97).
450. Tuttavia, ciò non esclude la possibilità che, qualora delle doglianze presentate dinanzi alla Corte riguardino la politica dello Stato su una questione che incide sui diritti di una persona o di un gruppo di persone protetti dalla Convenzione, non si tratti più semplicemente di scelte politiche o decisionali, ma di diritto e di interpretazione e applicazione della Convenzione. In tal caso, la Corte è competente per pronunciarsi, anche se tiene conto in larga misura del decisore nazionale, delle misure risultanti dal processo democratico in questione e/o del controllo operato dai giudici nazionali. Ne consegue che il margine discrezionale di cui dispongono le autorità nazionali non è illimitato, e va di pari passo con un controllo a livello europeo, operato dalla Corte, che deve garantire la compatibilità con la Convenzione degli effetti prodotti dalle misure adottate a livello nazionale.
451. Dalle considerazioni che precedono risulta che la competenza della Corte per esaminare le controversie relative ai cambiamenti climatici non può, in linea di principio, essere esclusa. Infatti, data la necessità di rispondere all’urgenza della minaccia posta dai cambiamenti climatici, e visto il consenso generale sul fatto che tali cambiamenti costituiscono una preoccupazione comune per l’umanità (paragrafi 420 e 436 supra), ha un certo significato la tesi avanzata dai Relatori Speciali delle Nazioni Unite secondo cui la questione non è più se i tribunali per la protezione dei diritti umani debbano esaminare le conseguenze dei danni ambientali sul godimento dei diritti umani, ma come devono farlo (paragrafo 379 supra).
g) Sui principi pertinenti di interpretazione della Convenzione
452. I principi giurisprudenziali consolidati per l’interpretazione della Convenzione in quanto trattato internazionale sono stati riassunti dalla Corte nelle seguenti cause: Magyar Helsinki Bizottság c. Ungheria ([GC], n. 18030/11, §§ 118-125, 8 novembre 2016, con ulteriori riferimenti), e Slovenia c. Croazia ((dec.) [GC], n. 54155/16, § 60, 18 novembre 2020).
453. La Corte deve rispondere alle preoccupazioni espresse dal governo convenuto per quanto riguarda un’interpretazione armoniosa e in evoluzione della Convenzione alla luce degli orientamenti adottati dalle norme e dai principi del diritto internazionale dell’ambiente (paragrafi 352 e 355 supra). Il punto di vista del governo convenuto, sostenuto dalla maggior parte dei governi intervenienti, è che i principi dell’interpretazione armoniosa e in evoluzione della Convenzione non dovrebbero essere utilizzati per giustificare un’interpretazione che renderebbe la Convenzione un meccanismo internazionale di controllo giurisdizionale in materia di cambiamenti climatici, e che trasformerebbe i diritti sanciti dalla Convenzione in diritti volti a combattere questo fenomeno (paragrafi 366, 368, 371‑373 e 375 supra).
454. La Corte rammenta che è competente unicamente per controllare il rispetto della Convenzione. Infatti, essa è responsabile dell’interpretazione e dell’applicazione della Convenzione, e non è competente per controllare il rispetto degli altri trattati internazionali o degli obblighi internazionali che non derivano dalla Convenzione. In tal senso, essa ha sottolineato che, sebbene altri strumenti possano offrire una protezione più ampia di quella della Convenzione, essa non è vincolata dalle interpretazioni di strumenti analoghi da parte di altri organismi, in quanto le disposizioni di tali altri strumenti internazionali e/o il ruolo degli organi incaricati di controllarne l’applicazione possono essere diversi dalle disposizioni della Convenzione e dal ruolo della Corte (Caamaño Valle c. Spagna, n. 43564/17, §§ 53‑54, 11 maggio 2021, con ulteriori riferimenti).
455. Tuttavia, nell’interpretare e nell’applicare i diritti protetti dalla Convenzione, la Corte può e deve prendere in considerazione non solo gli elementi fattuali e l’evoluzione delle circostanze che incidono sul godimento dei diritti in questione, ma anche gli strumenti giuridici pertinenti che la comunità internazionale sta elaborando per rispondere a tali elementi. Secondo una giurisprudenza costante della Corte, la Convenzione deve, per quanto possibile, essere interpretata in modo da conciliarsi con le altre norme del diritto internazionale (ibidem). Inoltre, se la Corte non riuscisse a mantenere un approccio dinamico ed evolutivo, un simile atteggiamento rischierebbe di ostacolare qualsiasi riforma o miglioramento (Fedotova e altri c. Russia [GC], n. 40792/10 e altri 2, § 167, 17 gennaio 2023).
456. La Corte non può ignorare l’esistenza di elementi scientifici molto preoccupanti e il sempre maggiore consenso internazionale sui gravi effetti del cambiamento climatico sul godimento dei diritti umani (paragrafo 436 supra). Questa considerazione riguarda, in particolare, il consenso derivante dai meccanismi di diritto internazionale ai quali gli Stati membri hanno volontariamente aderito, nonché gli obblighi e gli impegni che essi hanno così assunto (Demir e Baykara, sopra citata, §§ 85‑86; si confronti con Guberina c. Croazia, n. 23682/13, § 92, 22 marzo 2016), in particolare ai sensi dell’Accordo di Parigi. La Corte deve tener conto di questi elementi di valutazione nell’effettuare la sua analisi dal punto di vista della Convenzione (paragrafi 445‑451 supra).
457. A tal fine, essa deve anche tener conto del carattere sussidiario del suo ruolo, nonché della duplice necessità di lasciare agli Stati contraenti un margine di discrezionalità nell’attuazione delle politiche e delle misure di lotta contro il cambiamento climatico, e di rispettare adeguatamente i principi costituzionali applicabili, in particolare quelli relativi alla separazione dei poteri.
3. Sulla ricevibilità
a) Qualità di vittima/legittimazione ad agire (rappresentanza)
458. In generale, la giurisprudenza della Corte indica tre possibili modi di valutare l’esistenza della qualità di vittima ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione. Tale questione può essere esaminata come una questione preliminare distinta nella causa (si veda, per esempio, S.A.S. c. Francia [GC], n. 43835/11, §§ 53-58, CEDU 2014 (estratti)); può essere esaminata nell’ambito della valutazione dell’applicabilità della pertinente disposizione della Convenzione (si veda, per esempio, Greenpeace e.V. e altri c. Germania (dec.), n. 18215/06, 12 maggio 2009); e può anche essere considerata «strettamente connessa» alle questioni da esaminare sul merito, e quindi essere unita all’esame del merito della doglianza (si veda, ad esempio, Hirsi Jamaa e altri c. Italia [GC], n. 27765/09, § 111, CEDU 2012).
459. A fini di chiarezza metodologica e in considerazione del fatto che la questione dello status di vittima è uno degli aspetti fondamentali delle cause in materia di cambiamenti climatici, la Corte ritiene necessario, in questa fase, esporre separatamente i principi generali relativi a tale questione. Tuttavia, tenuto conto dell’esistenza di uno stretto nesso tra lo status di vittima e l’applicabilità delle pertinenti disposizioni della Convenzione (paragrafi 513 e 519 infra), la questione se le ricorrenti nel caso di specie abbiano la qualità di vittima sarà esaminata dalla Corte unitamente all’applicabilità degli articoli 2 e 8 della Convenzione.
i. Principi generali
460. La Convenzione non riconosce l’actio popularis. Di norma, la Corte non ha il compito di esaminare in astratto la legislazione e la prassi pertinenti, ma di verificare se il modo in cui queste ultime sono state applicate al ricorrente o hanno prodotto effetti nei suoi confronti abbia dato luogo a una violazione della Convenzione (si veda, per esempio, Roman Zakharov c. Russia [CG], n. 47143/06, § 164, CEDU 2015, con ulteriori riferimenti). Pertanto, una persona fisica, un’organizzazione non governativa o un gruppo di cittadini deve poter rivendicare di essere vittima di una violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione. La Convenzione non autorizza i singoli o i gruppi di persone a contestare una disposizione di diritto interno semplicemente perché hanno l’impressione, senza averne subìto direttamente gli effetti, che essa violi la Convenzione (Aksu c. Turchia [GC], nn. 4149/04 e 41029/04, §§ 50‑51, CEDU 2012).
461. La Corte ha ripetutamente sottolineato che il criterio della qualità di vittima non può essere applicato in modo rigido, meccanico e inflessibile (Albert e altri c. Ungheria [GC], n. 5294/14, § 121, 7 luglio 2020). Inoltre, la nozione di vittima di cui all’articolo 34, al pari delle altre disposizioni della Convenzione, deve essere interpretata in modo evolutivo alla luce delle attuali condizioni di vita (Gorraiz Lizarraga e altri, sopra citata, § 38, e Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği c. Turchia (dec.), n. 37857/14, § 39, 7 dicembre 2021). In tale contesto, la Corte ha sottolineato che un approccio eccessivamente formalistico della nozione di vittima renderebbe inefficace e illusoria la protezione dei diritti sanciti dalla Convenzione (Gorraiz Lizarraga e altri, sopra citata, § 38).
462. La Corte interpreta la nozione di vittima in maniera autonoma, indipendentemente da nozioni interne quali quelle di interesse o di legittimazione ad agire, anche se deve tener conto del fatto che il ricorrente è stato parte nel procedimento interno (Aksu, sopra citata, § 52). Inoltre, l’esistenza dello status di vittima non implica necessariamente l’esistenza di un danno (Brumărescu c. Romania [GC], n. 28342/95, § 50, CEDU 1999‑VII).
463. In generale, per «vittima», l’articolo 34 designa le seguenti categorie di persone (Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu c. Romania [GC], n. 47848/08, §§ 96‑101, CEDU 2014): persone direttamente colpite dalla (dedotta) violazione della Convenzione (vittime dirette), persone indirettamente colpite dalla (dedotta) violazione della Convenzione (vittime indirette), e persone potenzialmente colpite dalla (dedotta) violazione della Convenzione (vittime potenziali). Nella sentenza Mansur Yalçın e altri c. Turchia (n. 21163/11, § 40 in fine, 16 settembre 2014), la Corte ha osservato che, in ogni caso, indipendentemente dal fatto che la vittima sia diretta, indiretta o potenziale, deve esistere un nesso tra il ricorrente e il danno che quest’ultimo ritiene di aver subìto a causa della violazione dedotta.
464. La Corte rammenta che la qualità di vittima deve essere distinta dalla legittimazione ad agire. Quest’ultima riguarda le questioni relative alla rappresentanza delle vittime (dirette) dinanzi alla Corte e può quindi essere definita anche «rappresentanza» (Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu, sopra citata, §§ 102-103).
α) La qualità di vittima delle persone
465. Per rientrare nella categoria delle vittime dirette, il ricorrente deve poter dimostrare di aver «subìto direttamente gli effetti» della misura in contestazione (Lambert e altri c. Francia [GC], n. 46043/14, § 89, CEDU 2015). Ciò implica che egli sia stato personalmente ed effettivamente leso dalla (dedotta) violazione della Convenzione, il che di solito risulta da una misura di applicazione della legge pertinente o da una decisione ritenuta contraria alla Convenzione o, in alcuni casi, da atti o omissioni di autorità statali o di soggetti privati che si presume abbiano violato i diritti del ricorrente ai sensi della Convenzione (si veda, per esempio, Aksu, sopra citata, § 51; si vedano anche Karner c. Austria, n. 40016/98, §§ 24‑25, CEDU 2003‑IX, e Berger‑Krall e altri c. Slovenia, n. 14717/04, § 258, 12 giugno 2014).
466. Tuttavia, ciò non significa necessariamente che l’interessato debba essere stato personalmente oggetto dell’omissione o dell’atto in contestazione. Ciò che rileva è che la condotta in questione lo abbia colpito personalmente e direttamente (si veda, per esempio, Aksu, sopra citata, §§ 51‑54).
467. Le questioni relative alla categoria delle vittime indirette sono di solito inerenti alla qualità di un congiunto della vittima diretta per presentare o proseguire dinanzi alla Corte un ricorso relativo ai problemi che riguardano la vittima diretta (Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu, sopra citata, §§ 97-100, con ulteriori riferimenti).
468. Secondo la giurisprudenza costante della Corte, «l’articolo 34 si riferisce non solo alla vittima o alle vittime dirette della violazione dedotta, ma anche a qualsiasi vittima indiretta alla quale tale violazione arrechi un danno, o che abbia un valido interesse personale a porvi fine» (Vallianatos e altri c. Grecia [GC], nn. 29381/09 e 32684/09, § 47, CEDU 2013, con ulteriori riferimenti). Pertanto, le vittime indirette devono dimostrare l’esistenza di un «effetto a catena» creato dalla violazione che asseritamente colpisce una persona (la vittima diretta) sui diritti di un’altra persona sanciti dalla convenzione (la vittima indiretta), affinché quest’ultima possa stabilire l’esistenza di un danno o di un legittimo interesse personale a che si ponga fine alla situazione denunciata.
469. La giurisprudenza prevede due tipi di status di vittima potenziale (si veda, per esempio, Senator Lines GmbH c. Austria, Belgio, Danimarca, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Paesi Bassi, Portogallo, Spagna, Svezia e Regno Unito (dec.) [GC], n. 56672/00, CEDU 2004-IV). Il primo tipo riguarda le persone che affermano di essere effettivamente lese da una misura legislativa generale. La Corte ha dichiarato che può ammettere l’esistenza della qualità di vittima quando un ricorrente sostiene che una legge viola i suoi diritti, in assenza di un atto di esecuzione individuale, se fa parte di una categoria di persone che rischiano di subire direttamente gli effetti della legislazione, o se è obbligato a modificare il proprio comportamento a pena di azione legale (Tănase c. Moldavia [GC], n. 7/08, § 104, CEDU 2010, e Sejdić e Finci c. Bosnia-Erzegovina [GC], nn. 27996/06 e 34836/06, § 28, CEDU 2009).
470. Il secondo tipo riguarda le persone che sostengono che potranno esserne colpite in futuro. La Corte ha affermato che l’esercizio del diritto di ricorso individuale non può essere finalizzato a prevenire una violazione della Convenzione e che, in linea di principio, essa può esaminare una violazione solo a posteriori, ossia quando si è già verificata. È solo in circostanze del tutto eccezionali che il rischio di una futura violazione può comunque conferire al ricorrente lo status di vittima di una violazione della Convenzione (Berger-Krall e altri, sopra citata, § 258, con ulteriori riferimenti). In generale, il criterio pertinente per l’esame dell’esistenza di questo tipo di qualità di vittima è il seguente: il ricorrente deve fornire prove plausibili e convincenti della probabilità che si verifichi una violazione di cui egli personalmente subirebbe gli effetti, non essendo sufficienti semplici sospetti o congetture al riguardo (Asselbourg e altri c. Lussemburgo (dec.), n. 29121/95, CEDU 1999-VI, e Senator Lines GmbH, decisione sopra citata).
471. Il termine «potenziale» si riferisce quindi, in determinate circostanze, alle vittime che sostengono di essere o di essere state colpite dalla misura generale in questione e, in altre circostanze, a quelle che sostengono che una siffatta misura potrebbe incidere su di esse in futuro. In alcuni casi, questi due tipi di situazioni possono coesistere o essere difficili da distinguere (si veda, per esempio, Tănase, sopra citata, § 108) e i principi giurisprudenziali pertinenti possono applicarsi in modo intercambiabile (si veda, per esempio, Shortall e altri c. Irlanda (dec.), n. 50272/18, §§ 50‑61, 19 ottobre 2021).
472. In materia ambientale, la Corte ha ritenuto che non fosse sufficiente che la ricorrente lamentasse un danno generale all’ambiente (Di Sarno e altri, sopra citata, § 80). Secondo la sua attuale giurisprudenza in materia, per poter rivendicare lo status di vittima, il ricorrente deve dimostrare che subisce gli effetti del danno o del rischio ambientale denunciato. I criteri sui quali la Corte si fonda per riconoscere la qualità di vittima tengono conto soprattutto di elementi quali la soglia minima di gravità del danno in questione, la durata di tale danno e l’esistenza di un legame sufficiente con il ricorrente o i ricorrenti, e in particolare, in taluni casi, la vicinanza geografica tra l’interessato e il danno all’ambiente in contestazione (si vedano, per esempio, Tătar, sopra citata, §§ 95-97, Greenpeace e.V. e altri, decisione sopra citata, Caron e altri c. Francia (dec.), n. 48629/08, 29 giugno 2010, Hardy e Maile, sopra citata, §§ 190-192, Cordella e altri, sopra citata, §§ 104-108, e Pavlov e altri, sopra citata, §§ 64-70).
β) La legittimazione ad agire (rappresentanza) delle associazioni
473. Secondo la giurisprudenza della Corte, un’associazione non può, in linea di principio, basarsi su considerazioni inerenti alla salute per sostenere che vi è stata una violazione dell’articolo 8 (Greenpeace e.V. e altri, decisione sopra citata) e, in generale, non può lamentare effetti nocivi o disturbi che solo le persone fisiche possono avvertire (Besseau e altri c. Francia (dec.), n. 58432/00, 7 febbraio 2006).
474. Recentemente, in un contesto ambientale, la Corte ha esposto il seguente ragionamento in relazione allo status di vittima delle associazioni (Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği, sopra citata, § 41):
«La prima ragione riguarda il divieto dell’actio popularis nel sistema della Convenzione; in altri termini, un ricorrente non può proporre un’azione di interesse pubblico o generale se la misura o l’atto in questione non lo riguardano direttamente. Ne consegue che, per poter sostenere di essere vittima, il ricorrente deve fornire prove plausibili e convincenti della probabilità del verificarsi di una violazione di cui subirebbe personalmente gli effetti, non essendo sufficienti al riguardo semplici sospetti o congetture (...). Il secondo motivo riguarda la natura del diritto convenzionale in questione, e il modo in cui esso è stato invocato dall’associazione ricorrente in questione. Alcuni diritti sanciti dalla Convenzione, come quelli protetti dagli articoli 2, 3 e 5, non possono per loro natura essere esercitati da un’associazione, ma soltanto dai suoi membri (...). Nella decisione Asselbourg e altri (sopra citata), quando ha rifiutato di riconoscere lo status di vittima all’associazione ricorrente, la Corte ha osservato che quest’ultima poteva agire solo in qualità di rappresentante dei suoi membri o dipendenti, allo stesso modo, ad esempio, di un avvocato che rappresenta il suo cliente, ma non poteva sostenere di essere essa stessa vittima di una violazione dell’articolo 8.»
475. Anche se la Corte non riconosce, di norma, lo status di vittima a un’associazione in assenza di misure che la riguardino direttamente, sebbene possano essere in gioco gli interessi dei suoi membri, vi sono tuttavia dei casi in cui delle «considerazioni particolari» giustificano che un’associazione rappresenti dei singoli anche in assenza di tali misure.
476. Così, nella sentenza Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu (sopra citata, §§ 103 e 105), la Corte ha dichiarato che potevano esservi delle «considerazioni particolari» che permettevano di ammettere che dei ricorsi potessero essere presentati da altri per conto delle vittime in assenza di un mandato specifico. Essa ha sottolineato che le sue sentenze «servono non solo a dirimere le cause ad essa sottoposte, ma più in generale a chiarire, salvaguardare e sviluppare le norme della Convenzione, e a contribuire in tal modo all’adempimento, da parte degli Stati, degli impegni assunti in qualità di Parti contraenti». Al tempo stesso, essa ha affermato che non dimenticava di far sì che le condizioni di ricevibilità da soddisfare per poterla adire siano interpretate in modo coerente.
477. Basandosi sui principi giurisprudenziali da essa fissati nella sentenza Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu, in una serie di casi analoghi, la Corte ha riconosciuto ad alcune associazioni la legittimazione a presentare e/o mantenere dei ricorsi in nome di vittime dirette, anche laddove la vittima avrebbe potuto essa stessa sporgere denuncia quando era in vita (Associazione per la Difesa dei Diritti Umani in Romania – Comitato di Helsinki in nome di Ionel Garcea c. Romania, n. 2959/11, §§ 42-46, 24 marzo 2015).
ii. Qualità di vittima /legittimazione ad agire nel contesto del cambiamento climatico
α) Qualità di vittima delle persone
478. La Corte osserva che esistono prove scientifiche convincenti del fatto che i cambiamenti climatici hanno già contribuito a un aumento della morbilità e della mortalità, soprattutto tra alcune categorie più vulnerabili, che hanno sicuramente tali effetti e che, in assenza di un’azione decisa da parte degli Stati, tali cambiamenti rischiano di evolvere fino a diventare irreversibili e catastrofici (paragrafi 104‑120 supra). D’altra parte, gli Stati, che possono agire sulle cause del cambiamento climatico antropogenico, hanno riconosciuto gli effetti negativi di questo fenomeno e si sono impegnati – in conformità con le loro responsabilità comuni ma differenziate e le loro rispettive capacità – ad adottare le necessarie misure di mitigazione (al fine di ridurre le emissioni di GES) e di adattamento (al fine di adattarsi ai cambiamenti climatici e limitarne l’impatto). Tali considerazioni evidenziano il fatto che può esistere un nesso causale giuridicamente rilevante tra le azioni o le omissioni dello Stato (che causano il cambiamento climatico o non pongono rimedio allo stesso) e i danni alle persone, come indicato nel paragrafo 436 supra.
479. Data la natura dei cambiamenti climatici e i vari effetti negativi e i rischi futuri che essi comportano, la somma totale delle persone colpite, in modi diversi e in varia misura, è indeterminata. Risolvere la crisi climatica richiede e passa attraverso una serie completa e complessa di politiche trasformative che comprendono misure legislative, normative, fiscali, finanziarie e amministrative, nonché investimenti pubblici e privati. Le criticità derivano dall’inazione, o da azioni inadeguate – in altre parole, da inadempimenti. Per quanto riguarda alcuni aspetti fondamentali, le carenze sono inerenti al quadro legislativo o regolamentare pertinente. A questo proposito, la necessità di un approccio particolare allo status di vittima e alla sua delimitazione deriva quindi dal fatto che le doglianze possono riguardare atti o omissioni relativi a diversi tipi di misure generali, le cui conseguenze non sono limitate a determinati individui o gruppi identificabili, ma colpiscono la popolazione in modo più ampio. L’esito di un procedimento giudiziario, in questo contesto, ha necessariamente effetti che vanno oltre i diritti e gli interessi di un particolare individuo o gruppo di individui, ed è per definizione orientato verso il futuro, ossia verso ciò che deve essere fatto per mitigare efficacemente gli effetti negativi dei cambiamenti climatici o adattarsi alle conseguenze degli stessi.
480. Ciò premesso, la Corte fa notare che la valutazione dello status di vittima nel caso di specie, in cui i ricorrenti lamentano delle omissioni in materia di misure generali volte a prevenire un danno, o a ridurre il rischio di un danno, che possono interessare un numero indefinito di persone, non pregiudica la determinazione della qualità di vittima in circostanze in cui dei singoli lamentino delle violazioni legate a una perdita o un danno individuale particolare da esse già subìto (si veda, per esempio, Kolyadenko e altri, sopra citata, §§ 150-155).
481. La questione sottoposta alla Corte nel presente caso sul clima consiste nel determinare come e in che misura le accuse sull’esistenza di un danno che sarebbe legato ad azioni e/o omissioni dello Stato in materia di cambiamenti climatici, e che inciderebbe sui diritti delle persone sanciti dalla Convenzione (come il diritto alla vita sancito dall’articolo 2 e/o il diritto al rispetto della vita privata e familiare sancito dall’articolo 8) possono essere esaminate senza che sia messa in discussione l’esclusione dell’actio popularis nel sistema della Convenzione, e senza che sia ignorata la natura della funzione giurisdizionale della Corte, che è per definizione reattiva e non proattiva.
482. A tale riguardo, la Corte ha già riconosciuto, sia pure nell’ambito dell’applicazione dell’articolo 6 e in materia ambientale, che la questione dello status di vittima deve essere interpretata in maniera evolutiva alla luce delle attuali condizioni di vita, e che un approccio eccessivamente formalistico alla nozione di vittima renderebbe inefficace e illusoria la tutela dei diritti sanciti dalla Convenzione (Gorraiz Lizarraga e altri, sopra citata, § 38).
483. La giurisprudenza della Corte relativa alla qualità di vittima si basa sull’esistenza di un effetto diretto, o di un rischio reale di effetto diretto, dell’atto o dell’omissione contestati al ricorrente. Tuttavia, nell’ambito dei cambiamenti climatici, chiunque può, in un modo o nell’altro e in una certa misura, essere direttamente colpito o essere esposto a un rischio reale di essere direttamente colpito dagli effetti negativi del fenomeno in questione. Lasciando da parte la questione della giurisdizione, resta il fatto che un numero molto elevato di persone potrebbe rivendicare lo status di vittima ai sensi della Convenzione su questa base. È vero che, per quanto riguarda le situazioni/misure generali, la categoria delle persone che possono rivendicare la qualità di vittima «può essere di fatto molto ampia» (Shortall e altri, sopra citata, § 53); tuttavia, un’ammissione senza riserva, sufficiente e prudente, dell’esistenza dello status di vittima di fronte ai cambiamenti climatici difficilmente si concilierebbe con l’esclusione dell’actio popularis nel meccanismo della Convenzione, e con l’effettivo funzionamento del diritto di ricorso individuale.
484. Anche se, tra l’intera popolazione sotto la giurisdizione delle Parti contraenti, si definisce in modo ampio e generoso la cerchia delle «vittime» effettivamente o potenzialmente colpite, ciò rischia di minare i principi costituzionali interni e la separazione dei poteri, dando ampio accesso al sistema giudiziario come mezzo per apportare cambiamenti alle politiche generali in materia di clima. Se invece si definisce una cerchia troppo ristretta e limitata, delle lacune o disfunzioni anche evidenti nell’azione del governo o nei processi democratici rischiano di portare alla violazione dei diritti sanciti dalla Convenzione di individui e gruppi di individui senza che questi abbiano alcuna possibilità di adire la Corte. Inoltre, tenuto conto delle questioni di ripartizione intergenerazionale degli sforzi legate alle conseguenze e ai rischi dei cambiamenti climatici, si può ritenere che i membri della società che hanno maggiori probabilità di essere più colpiti dagli effetti di tale fenomeno si trovino in una situazione di notevole svantaggio in termini di rappresentanza (paragrafo 420 supra). La necessità, da un lato, di assicurare un’efficace protezione dei diritti sanciti dalla Convenzione e, dall’altro, di vigilare affinché i criteri relativi alla qualità di vittima non vadano de facto verso l’accettazione dell’actio popularis, è singolarmente pressante nel contesto attuale.
485. A tale riguardo, sebbene l’inazione, o l’azione insufficiente, dello Stato nella lotta contro il cambiamento climatico crei una situazione avente conseguenze generali, la Corte ritiene che in questo contesto non possa essere applicata la giurisprudenza relativa alle vittime «potenziali», che consentirebbe ad una «categoria di persone» aventi un «legittimo interesse personale» a porre fine alla situazione in contestazione, di rivendicare lo status di vittima (paragrafo 471 supra). Di fronte al cambiamento climatico, una tale opzione potrebbe riguardare praticamente tutti, e quindi non funzionerebbe come criterio limitante. Ognuno è colpito dai rischi attuali e futuri, in modi e gradi diversi, e può affermare di avere un legittimo interesse personale a veder scomparire questi rischi.
486. Pertanto, alla luce delle specificità del cambiamento climatico, al fine di stabilire i criteri che determinano lo status di vittima – che si basa sull’esistenza di un rischio reale di un «effetto diretto» sul ricorrente (paragrafi 465‑466 e 483 supra)–, la Corte si baserà su elementi distintivi quali un particolare livello e gravità che caratterizzano i rischi di conseguenze negative dei cambiamenti climatici che colpiscono la persona o le persone in questione (paragrafo 440 supra), e terrà conto del carattere imperioso del loro bisogno di protezione individuale.
487. In sintesi, la Corte ritiene che, per rivendicare la qualità di vittima ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione, nell’ambito di doglianze relative a danni o a un rischio di danni derivanti da presunte mancanze da parte dello Stato nella lotta contro i cambiamenti climatici, il ricorrente deve dimostrare di essere stato personalmente e direttamente colpito dalle violazioni denunciate. Spetterà poi alla Corte accertare, alla luce dei principi relativi alle questioni probatorie sopra esposti (paragrafi 427‑430), i seguenti elementi relativi alla situazione del ricorrente:
a) il ricorrente deve essere intensamente esposto agli effetti nocivi dei cambiamenti climatici: un livello e una gravità significativi devono caratterizzare (i rischi di) conseguenze negative di un’azione o di un’inazione dei pubblici poteri per il ricorrente; e
b) deve sussistere un’impellente necessità di garantire la protezione individuale del ricorrente, a causa dell’assenza di misure ragionevoli o adeguate per ridurre il danno.
488. La soglia da raggiungere per soddisfare questi criteri è particolarmente elevata. Data l’esclusione dell’actio popularis nell’ambito della Convenzione (paragrafi 483‑484 supra), la questione se la soglia sia raggiunta nel caso di un ricorrente richiederà un esame approfondito delle circostanze concrete del caso. A tale riguardo, la Corte terrà debitamente conto di circostanze quali la situazione prevalente a livello locale e l’esistenza di particolarità e vulnerabilità individuali. L’analisi della Corte includerà anche, in maniera non esaustiva, delle considerazioni riguardanti: la natura e l’oggetto della doglianza del ricorrente presentata ai sensi della Convenzione, la natura reale/remota e/o la probabilità di effetti negativi dei cambiamenti climatici nel tempo, l’impatto specifico sulla vita, la salute o il benessere del ricorrente, l’entità e la durata degli effetti negativi, la portata del rischio (localizzato o generale), e la natura della vulnerabilità del ricorrente.
β) Legittimazione ad agire delle associazioni
489. Come la Corte ha già osservato nella sentenza Gorraiz Lizarraga e altri (sopra citata, § 38), nelle società attuali, in cui i cittadini si trovano di fronte ad atti amministrativi particolarmente complessi, il ricorso a soggetti collettivi come le associazioni rappresenta uno dei mezzi accessibili, a volte l’unico, a loro disposizione per garantire un’efficace difesa dei loro interessi particolari. Ciò è particolarmente vero per quanto riguarda il cambiamento climatico, che è un fenomeno globale e complesso. Le cause di quest’ultimo sono molteplici, e i suoi effetti negativi non preoccupano soltanto una persona o un gruppo di persone, ma sono di fatto «una questione che preoccupa tutta l’umanità» (preambolo della CCNUCC). Inoltre, in questo ambito in cui la ripartizione degli sforzi tra le generazioni assume una particolare importanza (paragrafo 420 supra), l’azione collettiva per mezzo di associazioni o altri gruppi di interesse può costituire uno degli unici modi in cui le persone chiaramente svantaggiate in termini di rappresentanza possono far sentire la propria voce e tentare di influenzare i processi decisionali pertinenti.
490. Queste osservazioni generali sull’importanza del ricorso a soggetti collettivi, come le associazioni per la difesa dei diritti e degli interessi delle persone colpite o interessate, in materia ambientale, hanno trovato espressione in strumenti internazionali come la Convenzione di Aarhus. Quest’ultima riconosce che «ogni persona ha il diritto di vivere in un ambiente atto ad assicurare la sua salute e il suo benessere e il dovere di tutelare e migliorare l’ambiente, individualmente o collettivamente, nell’interesse delle generazioni presenti e future» (paragrafo 141 supra).
491. La Convenzione di Aarhus sottolinea anche l’importante ruolo delle organizzazioni non governative nella protezione dell’ambiente. Essa fa riferimento alla necessità di garantire che le organizzazioni non governative abbiano ampio accesso alla giustizia in questo settore (si vedano, in particolare, il preambolo e l’articolo 9 della Convenzione di Aarhus). Nell’articolo 2 § 5, detta convenzione include espressamente nella categoria del «pubblico interessato» le organizzazioni non governative i cui obiettivi statutari comprendono la promozione della protezione dell’ambiente, purché soddisfino le «condizioni che possono essere richieste dal diritto nazionale». La Guida all’applicazione[190] di tale convenzione stabilisce che vari fattori sono rilevanti per determinare se un’organizzazione non governativa è attiva o meno nella promozione della protezione dell’ambiente, in particolare la sua carta, il suo statuto o le sue attività. Essa aggiunge che, a tale riguardo, qualsiasi finalità che risponda alla definizione implicita di ambiente di cui all’articolo 2 § 3 della Convenzione di Aarhus può rientrare nell’ambito di applicazione della «protezione dell’ambiente», e afferma inoltre che il riferimento alla necessità di soddisfare «i requisiti che possono essere richiesti dal diritto interno» non dovrebbe essere interpretato in modo tale da lasciare la definizione di tali requisiti alla sola discrezione degli Stati, ma piuttosto che la discrezionalità al riguardo dovrebbe essere considerata nel contesto dell’importante ruolo assegnato alle organizzazioni non governative dalla Convenzione di Aarhus.
492. Inoltre, la Corte osserva che l’UE ha sviluppato una serie di strumenti giuridici relativi all’applicazione della Convenzione di Aarhus (paragrafi 212‑214 supra). La CGUE ha affermato che l’articolo 9 § 3 della Convenzione di Aarhus deve essere letto in combinato disposto con l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali, e interpretato in modo tale che «un’organizzazione per la tutela dell’ambiente debitamente costituita e operante conformemente ai requisiti previsti dal diritto nazionale» possa impugnare una misura che ha un impatto sull’ambiente[191].
493. A tale proposito, va anche osservato che uno studio comparativo condotto nel 2019 ha rilevato che diversi Stati membri dell’UE prevedevano condizioni molto ampie per la concessione della legittimazione ad agire nel loro diritto e nella loro prassi (tredici Stati su ventotto all’epoca). Inoltre, anche se in alcuni paesi l’accesso alla giustizia è stato ampliato nel corso degli anni, sia attraverso la giurisprudenza (Austria, Belgio) che attraverso la legislazione (Grecia, Irlanda, Slovacchia, Slovenia, Svezia), è stato osservato che, in altri, la giurisprudenza recente (Slovenia) o le riforme legislative previste (Regno Unito) o adottate (Paesi Bassi) tendevano a limitare l’accesso ai tribunali[192]. Da un precedente studio comparativo del 2013 è emerso che, secondo la normativa degli Stati membri, un’associazione poteva essere legittimata ad agire solo se soddisfaceva almeno una delle seguenti condizioni: aver incluso nel proprio statuto la tutela dell’ambiente o qualsiasi altro elemento pertinente alla luce della decisione impugnata; svolgere un’attività nel settore in questione; soddisfare i criteri di prossimità geografica; essere stata immatricolata e in attività da un determinato numero di anni; avere un determinato numero di membri; rappresentare una parte significativa della popolazione o avere il sostegno pubblico; essere trasparente e avere una struttura democratica; svolgere attività senza scopo di lucro[193].
494. Le conclusioni degli studi sopra menzionati sono state confermate da un più ampio studio comparativo condotto dalla Corte ai fini del presente procedimento (paragrafi 232‑234 supra). All’esito di tale esercizio, si è constatato che quasi tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa avevano ratificato la Convenzione di Aarhus, e che alle associazioni – che soddisfacevano alcuni dei criteri menzionati nel paragrafo 233 supra – era stata generalmente riconosciuta la legittimazione ad agire nell’interesse della tutela dell’ambiente e/o nell’interesse di persone che si ritenevano esposte a particolari rischi ambientali o alle conseguenze di specifici progetti industriali. Sebbene le posizioni siano ancora in evoluzione sulla questione della legittimazione ad agire delle associazioni nelle controversie derivanti dai cambiamenti climatici – punto non contemplato dalla Convenzione di Aarhus –, sembra che la maggior parte degli Stati membri offra almeno una possibilità teorica alle associazioni ambientaliste di intraprendere azioni legali in questo settore, e che alcuni Stati abbiano già stabilito, mediante le loro legislazioni o giurisprudenze interne, i criteri per riconoscere la legittimazione (paragrafo 234 supra).
495. Alla luce delle considerazioni che precedono, e allo scopo di definire in che modo la questione deve essere affrontata nella presente causa, nella quale l’associazione ricorrente rivendica anche la qualità di vittima, la Corte individuerà una serie di principi chiave che devono guidare la sua decisione in materia.
496. In primo luogo, è necessario tracciare e mantenere una distinzione tra la qualità di vittima delle persone e la qualità per agire di rappresentanti che agiscono per conto di persone che lamentano una violazione dei loro diritti sanciti dalla Convenzione (paragrafi 465‑477 supra). Per quanto riguarda lo status di vittima, non sembra esserci alcun motivo di mettere in discussione il principio giurisprudenziale secondo cui un’associazione non può basarsi su considerazioni di salute o su inconvenienti e problemi legati ai cambiamenti climatici che solo le persone fisiche possono avvertire (paragrafo 474 supra). Per forza di cose, la possibilità di riconoscere lo status di vittima a un’associazione in relazione a qualsiasi questione sostanziale che rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 2 e/o dell’articolo 8 della Convenzione è quindi limitata.
497. In secondo luogo, la società contemporanea si è evoluta per quanto riguarda il riconoscimento dell’importanza che le associazioni siano in grado di portare in tribunale le questioni relative ai cambiamenti climatici per conto delle persone colpite. In effetti, le controversie relative a questo fenomeno implicano spesso complesse questioni di diritto e di fatto, che richiedono notevoli risorse finanziarie e logistiche e un buon coordinamento, e l’esito di una controversia incide necessariamente sulle circostanze di molte persone (paragrafo 410 supra). Le circostanze relative al contenzioso nazionale in materia di clima (si vedano, per esempio, i paragrafi 258, 260 e 262 supra; si veda anche Carême, decisione sopra citata) dimostrano che le associazioni compaiono regolarmente come uno dei ricorrenti, a volte come unico ricorrente, o come interveniente chiave nella causa.
498. Le considerazioni particolari legate ai cambiamenti climatici inducono a riconoscere alle associazioni la possibilità, a determinate condizioni, di essere legittimate a rappresentare dinanzi alla Corte i membri i cui diritti sarebbero stati o saranno pregiudicati. Infatti, come la Corte ha già rilevato nelle sopra citate decisioni Asselbourg e altri e Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği (§§ 41 e 43), è concepibile che un’associazione possa essere legittimata ad agire dinanzi alla Corte anche se non può sostenere di essere essa stessa vittima di una violazione della Convenzione.
499. Inoltre, la natura particolare dei cambiamenti climatici, questione che preoccupa tutta l’umanità, e la necessità di promuovere la ripartizione intergenerazionale degli sforzi in questo settore (paragrafo 489 supra) depongono anch’esse in favore del riconoscimento di una legittimazione ad agire alle associazioni nelle cause in materia di clima sottoposte alla Corte. Data l’urgenza di combattere gli effetti negativi dei cambiamenti climatici e la gravità delle conseguenze di questo fenomeno, compreso il grave rischio di irreversibilità, gli Stati devono avviare un’azione adeguata, in particolare attraverso l’adozione di misure generali idonee a garantire i diritti sanciti dalla Convenzione non solo a coloro che sono attualmente colpiti dai cambiamenti climatici, ma anche a coloro che sono sottoposti alla loro giurisdizione, e per i quali l’esercizio di tali diritti potrebbe essere seriamente e irrevocabilmente compromesso in futuro se non si interviene a tempo debito. La Corte ritiene quindi opportuno, in questo specifico contesto, riconoscere l’importanza di autorizzare un’associazione ad agire in giudizio al fine di ottenere la tutela dei diritti fondamentali delle persone che sono o che rischiano di essere colpite dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici, piuttosto che basarsi esclusivamente su procedimenti avviati da ciascun individuo per proprio conto.
500. Tuttavia, in linea con i commenti formulati di seguito per quanto riguarda lo status di vittima di persone fisiche in questo contesto (paragrafo 483 in fine supra), la Corte ha dichiarato che l’esclusione dell’actio popularis nell’ambito della Convenzione impone che la possibilità per le associazioni di rivolgersi ad essa sia subordinata a determinate condizioni. È infatti evidente che il meccanismo della Convenzione non può consentire alcun tipo di censura astratta relativa a un deterioramento generale delle condizioni di vita se la Corte non è chiamata a considerare le conseguenze di tale deterioramento su una particolare persona o gruppo di persone.
501. A questo riguardo, ai fini dell’elaborazione dei criteri che un’associazione deve soddisfare per essere legittimata ad agire in una controversia relativa ai cambiamenti climatici sotto il profilo della Convenzione, la Corte ritiene pertinente prendere in considerazione la Convenzione di Aarhus, la cui importanza è già stata ricordata nella sua giurisprudenza (Collettivo Nazionale per l’Informazione e l’Opposizione alla fabbrica Melox – Collettivo Stop Melox e Mox c. Francia (dec.), n. 75218/01, 28 marzo 2006). La Corte, tuttavia, deve tenere presente la differenza tra, da un lato, la natura e lo scopo profondi della Convenzione di Aarhus, che mira a rafforzare la partecipazione del pubblico alle questioni ambientali, e, dall’altro, quelli della Convenzione, che mira a proteggere i diritti umani fondamentali. Inoltre, essa deve tenere conto delle specificità delle controversie in materia di cambiamenti climatici (paragrafi 410‑422 supra) e della differenza che esiste tra questo fenomeno e i problemi ambientali (tradizionali) più lineari e localizzati per i quali la Convenzione di Aarhus è stata progettata. Inoltre, nei limiti in cui tale strumento attribuisce alle associazioni una legittimazione ad agire molto ampia qualora si presuma l’esistenza di un effetto sul «pubblico interessato» (purché l’associazione in questione sia debitamente costituita nel diritto interno), la Corte deve essere consapevole del fatto che il suo approccio non può condurre a un riconoscimento dell’actio popularis che, in linea di principio e secondo una giurisprudenza costante, non è previsto nel sistema della Convenzione.
502. Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, la Corte stabilirà, sulla base dei seguenti elementi, se un’associazione sia legittimata ad agire dinanzi ad essa nell’ambito in questione.
Per ottenere la legittimazione a presentare, ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione, un ricorso relativo alla presunta mancata adozione, da parte di uno Stato contraente, di misure adeguate per proteggere le persone dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla vita e sulla salute umana, l’associazione in questione deve: a) essere stata legalmente costituita nel paese interessato o essere legittimata ad agire in tale paese; b) essere in grado di dimostrare di perseguire uno scopo specifico, in linea con i suoi obiettivi statutari, nella difesa dei diritti fondamentali dei suoi membri o di altre persone colpite nel paese interessato, indipendentemente dal fatto che si limiti o meno all’azione collettiva per la protezione di tali diritti contro le minacce connesse ai cambiamenti climatici; e c) essere in grado di dimostrare di poter essere considerata realmente rappresentativa e autorizzata ad agire per conto di membri o di altre persone colpite nel paese interessato la cui vita, salute o benessere, protetti dalla Convenzione, sono esposti a specifiche minacce o conseguenze negative legate ai cambiamenti climatici.
Nel fare ciò, la Corte terrà conto di elementi quali lo scopo per il quale l’associazione è stata costituita, la natura senza scopo di lucro delle sue attività, la natura e l’entità delle sue attività nel paese interessato, la sua composizione e rappresentatività, i principi e la trasparenza della sua governance e la questione se, in generale, nelle particolari circostanze di un caso, la legittimazione ad agire dell’associazione è nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia.
Tenuto conto delle specificità del ricorso ad un’azione giudiziaria da parte di un’associazione in questa materia (paragrafi 497‑499 supra), la legittimazione di un’associazione ad agire per conto dei suoi membri o di altre persone colpite nel paese interessato non sarà soggetta a un obbligo distinto di dimostrare che le persone per conto delle quali la causa è stata sottoposta alla Corte avrebbero esse stesse soddisfatto le condizioni per il riconoscimento dello status di vittima che si applicano alle persone fisiche nel campo dei cambiamenti climatici, indicate nei paragrafi 487 - 488 supra.
503. In caso di restrizioni relative alla legittimazione ad agire dinanzi alle giurisdizioni interne di un’associazione che soddisfa le condizioni della Convenzione sopra menzionate, la Corte può anche, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, prendere in considerazione se e in quale misura i suoi singoli membri o altre persone interessate abbiano avuto accesso a un tribunale nello stesso procedimento interno o in un procedimento interno connesso.
iii. Applicazione di questi principi nel caso di specie
504. Il governo convenuto contesta la legittimazione ad agire/lo status di vittima di tutte le ricorrenti per quanto riguarda le disposizioni sostanziali della Convenzione invocate, ossia gli articoli 2 e 8 (paragrafi 341 e 345 supra).
505. Seguendo l’approccio di cui al paragrafo 459 di cui sopra, la Corte esaminerà le questioni relative allo status di vittima delle ricorrenti nn. 2-5 e alla qualità per agire dell’associazione ricorrente quando analizzerà l’applicabilità degli articoli 2 e 8 della Convenzione.
b) Sull’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione
506. In un senso analogo alle osservazioni fatte sopra riguardo allo status di vittima (paragrafo 458 supra), la questione dell’applicabilità delle disposizioni pertinenti della Convenzione può essere esaminata separatamente come questione di ricevibilità o nell’ambito dell’esame sul merito della doglianza (si vedano, per esempio, a titolo di confronto, Budayeva e altri c. Russia, n. 15339/02 e altri 4, § 146, CEDU 2008, e M. Özel e altri c. Turchia, nn. 14350/05 e altri 2, § 171 in fine, 17 novembre 2015). Per chiarezza metodologica, la Corte esporrà separatamente i principi generali relativi all’applicabilità (si veda l’approccio adottato nel paragrafo 459 supra).
Principi generaliα) Articolo 2
507. Nella sentenza Nicolae Virgiliu Tănase c. Romania ([GC], n. 41720/13, §§ 140-141, 25 giugno 2019), la Corte ha approfondito i principi generali relativi all’applicabilità dell’articolo 2 nei casi in cui era in gioco il diritto alla vita e l’interessato non era deceduto. Nella parte rilevante nel caso di specie, il ragionamento della Corte è il seguente:
«140. Dalla giurisprudenza della Corte risulta altresì che, qualora la vittima sia sopravvissuta e non denunci alcuna intenzione di uccidere, il criterio da applicare a una doglianza esaminata sotto questo profilo dell’articolo 2 consiste nel determinare, in primo luogo, se la persona sia stata vittima di un’attività, pubblica o privata, che, per sua stessa natura, comportava un rischio reale e imminente per la sua vita e, in secondo luogo, se la persona ha subìto lesioni che dovevano sembrare potenzialmente mortali in cui sono state rilevate. Possono entrare in gioco anche altri fattori (...) La valutazione della Corte dipende dalle circostanze. Benché non esista una regola generale, risulta che, se per sua natura l’attività in questione è pericolosa e tale da esporre la vita della persona che la esercita a un rischio reale e imminente, (...) la gravità delle lesioni subite può non essere determinante e, anche in assenza di lesioni, una denuncia può in tal caso essere esaminata ai sensi dell’articolo 2 ((...) Kolyadenko e altri, sopra citata, § 155, che riguardava un caso di calamità naturale).
141. La Corte ha dichiarato che l’articolo 2 comporta tale obbligo procedurale positivo in diversi ambiti, quali, ad esempio, (...) quello delle attività pericolose che possono provocare disastri industriali o ambientali [Öneryıldız [c. Turchia [GC], n. 48939/99, CEDU 2004-XII), e Buddayeva e altri, sopra citata (...) [Questo] elenco non è esaustivo (...)»
508. I principi pertinenti relativi all’articolo 2 nell’attuale giurisprudenza in materia di degrado ambientale, hanno in comune l’idea che, affinché un obbligo positivo possa essere imposto allo Stato, deve sussistere una minaccia per il diritto alla vita. Questo è ciò che risulta dalla giurisprudenza citata nella sentenza Nicolae Virgiliu Tănase (si vedano, per esempio, Öneryildiz, § 71, e Buddayeva e altri, § 130, entrambe sopra citate). Questo può valere, per esempio, per delle attività industriali che sono pericolose per loro stessa natura (Kolyadenko e altri, sopra citata, § 158) o in casi in cui il diritto alla vita è minacciato da una calamità naturale (M. Özel e altri, sopra citata, § 170).
509. Dai principi generali sopra menzionati risulta che le doglianze relative ai presunti inadempimenti dello Stato nella lotta contro i cambiamenti climatici rientrano perfettamente nella categoria delle cause relative a un’attività che, per sua stessa natura, può mettere in pericolo la vita di una persona. In effetti, le ricorrenti hanno rinviato la Corte a dati scientifici indiscutibili che dimostrano l’esistenza di un nesso tra i cambiamenti climatici e un aumento del rischio di mortalità, in particolare tra le categorie vulnerabili (paragrafi 65-68 supra). Attualmente, non vi è nulla nelle argomentazioni addotte dal governo convenuto o dai governi intervenienti che metta in discussione la pertinenza e l’affidabilità di tali elementi.
510. Pertanto, il GIEC ha fatto la constatazione (associata a un livello di attendibilità medio) secondo la quale i cambiamenti climatici antropogenici, in particolare l’aumento della frequenza e della gravità degli eventi estremi, stanno aumentando la mortalità umana legata al caldo [194]. Altri studi scientifici hanno anche dimostrato che, dal 2000, le ondate di calore hanno causato decine di migliaia di decessi prematuri in Europa[195]. In questo ambito, il GIEC ha anche constatato (livello di attendibilità elevato) che le popolazioni «più a rischio» di morbilità e mortalità legate alla temperatura includono anziani, bambini, donne, persone affette da malattie croniche e persone che assumono alcuni farmaci[196].
511. L’applicabilità dell’articolo 2 non può tuttavia operare in abstracto in modo da proteggere la popolazione da qualsiasi tipo di danno ambientale che possa derivare dai cambiamenti climatici. Secondo la giurisprudenza citata nel paragrafo 507 supra, affinché l’articolo 2 si applichi nel contesto di un’attività che, per sua stessa natura, può mettere in pericolo la vita di una persona, deve sussistere un rischio «reale e imminente» per la vita. Ciò può quindi estendersi alle doglianze relative all’azione e/o all’inazione dello Stato di fronte ai cambiamenti climatici, in particolare in circostanze come quelle del caso di specie, tenuto conto che il GIEC ha constatato, con un livello di attendibilità elevato, che gli anziani sono le persone «più a rischio» di morbilità e mortalità legate alla temperatura.
512. Potrebbe non essere possibile elaborare una regola generale su ciò che costituisce un rischio «reale e imminente» per la vita, poiché ciò dipende dalla valutazione della Corte delle circostanze particolari di un caso. Tuttavia, la giurisprudenza della Corte indica che il termine rischio «reale» corrisponde alla condizione secondo la quale deve sussistere una minaccia grave, reale e sufficientemente verificabile per la vita di una persona (si vedano, per esempio, Fadeïeva c. Russia (dec.), n. 55723/00, 16 ottobre 2003, e Brincat e altri, sopra citata, §§ 82-84). Per quanto riguarda l’«imminenza» di un tale rischio, essa implica un elemento di vicinanza fisica della minaccia (si veda, per esempio, Kolyadenko e altri, sopra citata, §§ 150-155) e di prossimità temporale della minaccia (Brincat e altri, sopra citata, § 84).
513. In breve, affinché l’articolo 2 si applichi alle doglianze riguardanti l’azione e/o l’inazione dello Stato di fronte ai cambiamenti climatici, è necessario stabilire l’esistenza di un rischio «reale e imminente» per la vita. Nel contesto del cambiamento climatico, tuttavia, questa minaccia per la vita deve essere compresa alla luce del serio rischio che gli effetti negativi di questo fenomeno, la cui frequenza e gravità aumenteranno con ogni probabilità, siano inevitabili e irreversibili. Pertanto, il criterio del rischio «reale e imminente» può essere inteso nel senso che si riferisce a una minaccia grave, reale e sufficientemente verificabile per la vita, comprendente un elemento di prossimità materiale e temporale della minaccia al danno dedotto dal ricorrente. Ciò implicherà anche che, qualora lo status di vittima di un singolo ricorrente sia stato stabilito conformemente ai criteri di cui ai paragrafi 487 - 488 supra, sarà possibile considerare che un serio rischio di una significativa riduzione della propria aspettativa di vita a causa dei cambiamenti climatici deve rendere applicabile anche l’articolo 2.
β) Articolo 8
514. Secondo l’attuale giurisprudenza della Corte, affinché una doglianza relativa a danni all’ambiente rientri nell’ambito di applicazione dell’articolo 8 della Convenzione, è necessario dimostrare, in primo luogo, che vi è stata una «ingerenza effettiva» nel godimento, da parte del ricorrente, della sua vita privata o familiare o del suo domicilio e, in secondo luogo, che è stato raggiunto un certo livello di gravità. In altri termini, occorre dimostrare che l’asserito danno all’ambiente è di entità talmente grave da avere avuto un effetto sufficientemente dannoso sul godimento da parte del ricorrente del suo diritto al rispetto della sua vita privata o familiare o del suo domicilio (Pavlov e altri, sopra citata, § 59, con ulteriori riferimenti; si veda anche Çiçek e altri c. Turchia (dec.), n. 44837/07, § 22, 4 febbraio 2020, con ulteriori riferimenti).
515. La questione dell’«ingerenza effettiva» si riferisce, in pratica, all’esistenza di un nesso diretto e immediato tra, da un lato, l’asserito danno all’ambiente e, dall’altro, la vita privata o familiare o il domicilio del ricorrente (Ivan Atanasov, § 66, e Hardy e Maile, § 187, entrambe sopra citate). In questo contesto, il degrado generale dell’ambiente non è sufficiente. Deve sussistere un pregiudizio per la vita privata o familiare di una persona (Kyrtatos, sopra citata, § 52), il che rientra sostanzialmente nei criteri di cui ai paragrafi 487 - 488 supra relativamente all’esistenza dello status di vittima).
516. Per quanto riguarda la gravità dell’ingerenza, la Corte ha precisato che, per rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 8, gli effetti negativi dell’inquinamento ambientale devono raggiungere un minimo di gravità (si veda, per esempio, Evgenij Dmitriyev, sopra citata, § 32). La valutazione di tale minimo è relativa e dipende da tutte le circostanze del caso di specie, in particolare dall’intensità e dalla durata degli effetti nocivi e dalle loro conseguenze fisiche o mentali sulla salute o sulla qualità di vita della persona interessata (Çiçek e altri, sopra citata, § 22). Inoltre, le violazioni del diritto al rispetto del domicilio non comprendono solo le lesioni materiali o personali, come l’ingresso non autorizzato nel domicilio di una persona, ma anche i reati immateriali o intangibili, come il rumore, le emissioni, gli odori e altre ingerenze. Se sono gravi, le lesioni possono privare una persona del suo diritto al rispetto del domicilio, perché le impediscono di godere del domicilio stesso (Udovičić c. Croazia, n. 27310/09, § 136, 24 aprile 2014).
517. La Corte ha indicato che non vi può essere una doglianza difendibile sotto il profilo dell’articolo 8 quando il danno dedotto è trascurabile rispetto ai rischi ambientali inerenti alla vita in qualsiasi città moderna. Al contrario, un grave inquinamento ambientale può compromettere il benessere di una persona e privarla del godimento del proprio domicilio a tal punto da avere un effetto negativo sulla sua vita privata e familiare, senza tuttavia mettere seriamente in pericolo la sua salute (Jugheli e altri c. Georgia, n. 38342/05, § 62, 13 luglio 2017, con ulteriori riferimenti). Inoltre, la Corte ha spiegato che spesso è impossibile quantificare gli effetti del danno ambientale in questione in ogni situazione individuale e distinguere tali effetti dall’influenza di altri fattori pertinenti, quali l’età, la professione o lo stile di vita della persona interessata. Lo stesso vale per un eventuale deterioramento della qualità di vita, nozione soggettiva che non si presta a una definizione precisa (ibidem, § 63).
518. Va inoltre osservato che, in alcuni casi, il fatto che una persona sia esposta a un grave rischio ambientale può essere sufficiente per l’applicazione dell’articolo 8. Così, nella sentenza Hardy e Maile (sopra citata, §§ 189-192), la Corte ha considerato che l’articolo 8 si applica quando è accertato che gli effetti pericolosi di un’attività alla quale le persone possono essere esposte presentano un nesso sufficientemente stretto con la vita privata e familiare ai sensi di tale disposizione. In Jugheli e altri (sopra citata, § 71), la Corte ha affermato che, anche a voler supporre che l’inquinamento atmosferico in contestazione non avesse causato alcun danno quantificabile per la salute dei ricorrenti, «lo stesso avrebbe potuto renderli più vulnerabili a varie malattie». Nella sentenza Dzemyuk c. Ucraina (n. 42488/02, §§ 82-84, 4 settembre 2014), la Corte ha ritenuto che gli elementi disponibili confermassero l’esistenza di potenziali rischi ecologici associati alla presenza di un cimitero nelle vicinanze dell’abitazione del ricorrente, con le conseguenze che ne derivavano per l’ambiente e la «qualità di vita» del ricorrente ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione.
519. Alla luce di quanto precede, e tenuto conto del nesso causale tra, da un lato, le azioni e/o le omissioni dello Stato in materia di cambiamenti climatici e, dall’altro, il danno o il rischio di danno alle persone (paragrafi 435, 436 e 478 supra), l’articolo 8 deve essere considerato nel senso che comprende il diritto delle persone a una protezione efficace, da parte delle autorità statali, contro i gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita, la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita.
520. Tuttavia, in tale contesto, la questione della «vera e propria ingerenza» o dell’esistenza di un rischio pertinente e sufficientemente grave tale da rendere applicabile l’articolo 8 dipende essenzialmente dalla valutazione di criteri analoghi a quelli di cui ai paragrafi 487 - 488 supra sul tema della qualità di vittima delle persone, o al paragrafo 502 a proposito della legittimazione ad agire delle associazioni. Tali criteri sono quindi determinanti per stabilire se sono in gioco i diritti protetti dall’articolo 8 e se tale disposizione è applicabile. In tutti i casi, si tratta di questioni che devono essere valutate alla luce delle circostanze del caso e degli elementi di prova disponibili.
Applicazione di questi principi nel caso di specie(α) Articolo 8 della Convenzione
‒ L’associazione ricorrente
521. Per quanto riguarda i criteri di cui al paragrafo 502 supra, la Corte rileva che, secondo il suo statuto, l’associazione ricorrente è un’associazione senza scopo di lucro di diritto svizzero che è stata creata per promuovere e attuare misure efficaci di protezione del clima per conto dei suoi membri. L’associazione ricorrente conta più di 2.000 membri, che sono residenti in Svizzera e hanno un’età media di settantatré anni. Quasi 650 di loro hanno settantacinque anni e oltre. Lo statuto dell’associazione stabilisce che quest’ultima si impegna in diverse azioni volte a ridurre le emissioni di GES in Svizzera e a far fronte agli effetti di queste emissioni sul riscaldamento globale. L’associazione difende non solo gli interessi dei suoi membri, ma anche quelli della popolazione in generale e delle generazioni future, con l’obiettivo di garantire un’efficace protezione del clima. Essa persegue i propri obiettivi attraverso diverse iniziative, in particolare proponendo azioni legali sugli effetti dei cambiamenti climatici, nell’interesse dei suoi membri (paragrafo 10 supra).
522. Il Tribunale federale («TF») e il Tribunale amministrativo federale («TAF») hanno limitato la loro valutazione della legittimazione ad agire alle singole ricorrenti, ritenendo che non fosse necessario esaminare quella dell’associazione ricorrente. Di conseguenza, la Corte non può beneficiare di una valutazione che riguardi lo status giuridico dell’associazione ricorrente nel diritto interno o la natura e la portata delle sue attività nello Stato convenuto.
523. Inoltre, la Corte rileva che, nelle sue osservazioni, l’associazione ricorrente ha spiegato che agiva al fine di consentire ai suoi membri di esercitare i loro diritti di fronte agli effetti del cambiamento climatico da esse subiti (paragrafo 307 supra). La Corte riconosce che, tenuto conto della sua composizione, della sua rappresentatività e dello scopo sotteso alla sua costituzione, l’associazione ricorrente rappresenta un mezzo per proporre un ricorso collettivo volto a difendere i diritti e gli interessi delle persone contro le minacce dei cambiamenti climatici all’interno dello Stato convenuto (paragrafo 497 supra). La Corte rileva, inoltre, che le singole ricorrenti non hanno avuto accesso a un tribunale nello Stato convenuto. Alla luce di queste considerazioni generali, la legittimazione ad agire dell’associazione ricorrente dinanzi alla Corte è quindi nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia.
524. Alla luce di quanto sopra esposto, la Corte ritiene che l’associazione ricorrente sia stata legalmente costituita, che abbia dimostrato di perseguire uno scopo specifico, in linea con i suoi obiettivi statutari, nella difesa dei diritti fondamentali dei suoi membri e di altri soggetti interessati contro le minacce legate al cambiamento climatico all’interno dello Stato convenuto, e che fosse realmente rappresentativa e autorizzata ad agire per conto di persone che potevano sostenere in modo difendibile che la loro vita, la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita, come protetti dalla Convenzione, sono esposti a specifiche minacce o conseguenze negative legate ai cambiamenti climatici (paragrafo 519 supra).
525. In queste circostanze, la Corte ritiene che le doglianze sollevate dall’associazione ricorrente a nome dei suoi membri rientrino nell’ambito di applicazione dell’articolo 8.
526. Ne consegue che l’associazione ricorrente dispone della legittimazione ad agire necessaria nell’ambito del presente procedimento, e che l’articolo 8 si applica nell’ambito della sua doglianza. Le obiezioni formulate dal Governo al riguardo devono quindi essere respinte.
‒ Le ricorrenti nn. 2 - 5
527. Sono stati stabiliti due criteri fondamentali per il riconoscimento della qualità di vittima a persone fisiche nel contesto dei cambiamenti climatici: a) un’intensa esposizione del ricorrente agli effetti negativi dei cambiamenti climatici, e b) l’impellente necessità di garantire la protezione individuale del ricorrente (paragrafi 487‑488 supra). La soglia a partire dalla quale tali criteri sono considerati soddisfatti è particolarmente elevata (paragrafo 488 supra).
528. Dinanzi alla Corte, le ricorrenti nella presente causa sostengono che, in quanto donne anziane, sono esposte agli effetti negativi del cambiamento climatico a causa di un’azione inadeguata da parte dello Stato convenuto in questo ambito. Le circostanze di fatto che hanno dato origine alla loro doglianza possono essere considerate localizzate e incentrate sulla situazione specifica – gli effetti negativi passati, presenti e futuri dei cambiamenti climatici e, in particolare, il verificarsi di ondate di calore – che esiste nel loro luogo di domicilio in Svizzera.
529. A tale riguardo, le ricorrenti hanno prodotto informazioni e altri elementi che dimostrano come i cambiamenti climatici colpiscano le donne anziane in Svizzera, in particolare a causa dell’aumento della frequenza e dell’intensità delle ondate di calore. I dati forniti dalle interessate, che provengono da organismi nazionali e internazionali specializzati – e la cui rilevanza e valore probatorio non sono in discussione –, dimostrano che, negli ultimi anni, diverse estati sono state tra le più calde mai registrate in Svizzera, e che le ondate di calore sono un fattore di aumento della mortalità e della morbilità, soprattutto tra le donne anziane (paragrafi 65-67 supra).
530. Il GIEC ha rilevato che le persone anziane appartenevano a una delle categorie più vulnerabili agli effetti negativi del cambiamento climatico sulla salute fisica e mentale[197]. Analoghe constatazioni sono state fatte dall’OFEV, che ha osservato, più in particolare, che le ondate di calore mettevano a dura prova l’organismo umano e potevano portare a disidratazione o a un deterioramento della funzione cardiaca o polmonare, con conseguente aumento dei ricoveri al pronto soccorso ospedaliero, e che, in questo contesto, le persone anziane erano particolarmente a rischio[198]. Inoltre, gli effetti negativi del cambiamento climatico sulle donne anziane e la necessità di proteggerle da questi effetti sono stati evidenziati in numerosi documenti internazionali[199].
531. Anche se dalle constatazioni sopra riportate risulta incontestabilmente che le ricorrenti appartengono a una categoria particolarmente sensibile agli effetti dei cambiamenti climatici, tale circostanza non è di per sé sufficiente per giustificare che sia loro riconosciuto lo status di vittima alla luce dei criteri di cui ai paragrafi 487 - 488 supra. Occorrerebbe altresì dimostrare, per ciascuna delle ricorrenti, che è soddisfatto il requisito secondo cui un livello e una gravità particolari devono caratterizzare le conseguenze negative subite dall’interessata e, in particolare, che quest’ultima presenta delle vulnerabilità personali tali da far sorgere un’esigenza imperativa di garantire la sua protezione personale.
532. A tale riguardo, occorre rilevare, per quanto riguarda le ricorrenti nn. 2–4, che, nelle dichiarazioni scritte e nelle cartelle cliniche che hanno trasmesso alla Corte, esse hanno fatto riferimento a diverse difficoltà che hanno incontrato durante le ondate di calore, in particolare agli effetti di tali ondate di calore sul loro stato di salute. Le stesse hanno anche indicato che, durante alcune ondate di calore, hanno dovuto adottare varie misure di adattamento su base individuale.
533. Tuttavia, anche se la Corte può ammettere che le ondate di calore hanno un impatto sulla qualità di vita delle ricorrenti, i documenti disponibili non dimostrano che le interessate siano state esposte agli effetti negativi dei cambiamenti climatici o che possano esservi esposte in qualsiasi momento in futuro in misura tale da far sorgere un’esigenza impellente per la loro protezione individuale, tenuto conto, in particolare, della soglia elevata che si applica necessariamente al rispetto dei criteri di cui ai paragrafi 487 - 488 supra. Non si può affermare che le ricorrenti soffrissero di una condizione di salute critica il cui eventuale aggravamento a causa delle ondate di calore non poteva essere mitigato dalle misure di adattamento disponibili in Svizzera o per mezzo di ragionevoli misure di adattamento individuali, di fronte all’intensità delle ondate di calore che colpiscono tale paese (paragrafi 88-90 supra). Occorre inoltre ricordare che la Corte riconosce solo eccezionalmente lo status di vittima in relazione a un rischio futuro, e che le singole ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di tali circostanze eccezionali nel loro caso (paragrafo 470 supra).
534. Infine, la quinta ricorrente ha fatto una dichiarazione molto generica che non fa riferimento ad alcun fattore di morbilità particolare o ad altri gravi effetti negativi causati da ondate di calore che andrebbero oltre gli effetti abituali che qualsiasi persona appartenente alla categoria delle donne anziane può subire. Inoltre, anche se ha prodotto un certificato medico attestante che soffre di asma, essa ha indicato nella sua dichiarazione di non aver mai consultato un medico in relazione a un’ondata di calore (paragrafi 20‑21 supra). È quindi impossibile dimostrare l’esistenza di un nesso tra lo stato di salute della quinta ricorrente e le doglianze da essa formulate dinanzi alla Corte.
535. Dalle considerazioni che precedono risulta che le ricorrenti nn. 2 - 5 non soddisfano i criteri relativi allo status di vittima ai fini dell’articolo 34 della Convenzione. Questa constatazione è sufficiente perché la Corte dichiari le loro doglianze irricevibili per incompatibilità ratione personae con le disposizioni della Convenzione ai sensi dell’articolo 35 § 3.
β) Articolo 2 della Convenzione
536. È innegabile che l’articolo 8 si applica nelle circostanze del caso di specie per quanto riguarda le doglianze presentate dall’associazione ricorrente in relazione alle conseguenze di presunte carenze dello Stato convenuto nelle sue misure di lotta contro gli effetti negativi e le minacce dei cambiamenti climatici per la salute umana; invece, è più contestabile che queste presunte carenze possano anche aver avuto conseguenze potenzialmente letali, tali da far entrare in gioco l’articolo 2. Tuttavia, per i motivi esposti nei paragrafi 537 e 538 infra, la Corte ritiene che non sia necessario analizzare ulteriormente le questioni relative alla soglia di applicabilità dell’articolo 2. Essa considera inoltre, per i motivi esposti nei paragrafi 527 - 535 supra, che le doglianze formulate dalle ricorrenti nn. 2-5 sotto il profilo dell’articolo 2 debbano essere dichiarate irricevibili per incompatibilità ratione personae con le disposizioni della Convenzione ai sensi dell’articolo 35 § 3.
γ) Conclusione
537. La Corte ritiene che la doglianza dell’associazione ricorrente debba essere esaminata unicamente sotto il profilo dell’articolo 8. Ciò premesso, nell’analisi giurisprudenziale che presenterà in seguito, essa terrà conto anche dei principi che sono stati trattati sotto il profilo dell’articolo 2, che sono molto simili a quelli enunciati dal punto di vista dell’articolo 8 (paragrafo 292 supra) e, unitamente a questi ultimi, forniscono una base utile per definire l’approccio globale da applicare in materia di cambiamenti climatici ai sensi delle due disposizioni.
4. Sul merito
Principi generali538. In larga misura, la Corte ha applicato gli stessi principi enunciati sotto il profilo dell’articolo 2 quando è stata chiamata a esaminare casi che riguardavano questioni ambientali ai sensi dell’articolo 8. In tale contesto, essa ha precisato, in particolare, quanto segue:
a) Gli Stati hanno l’obbligo positivo di mettere in atto un quadro legislativo e amministrativo pertinente volto a proteggere in maniera efficace la vita e la salute umane. In particolare, hanno l’obbligo di mettere in atto una regolamentazione adeguata alle specificità di detta attività, soprattutto a livello del rischio che potrebbe derivarne. Si tratta di regolare l’autorizzazione, la messa in funzione, l’esercizio, la sicurezza e il controllo dell’attività in questione, nonché di imporre a qualsiasi persona interessata da quest’ultima l’adozione di misure di ordine pratico idonee ad assicurare una protezione efficace dei cittadini la cui vita rischia di essere esposta ai pericoli inerenti al settore in causa (si vedano, per esempio, Jugheli e altri, § 75, Di Sarno e altri, § 106, e Tătar, § 88, tutte sopra citate).
b) Gli Stati sono inoltre tenuti ad applicare in modo concreto ed efficace il quadro così istituito. Infatti, una regolamentazione che mira alla protezione dei diritti sanciti non serve a nulla se non viene debitamente osservata, poiché la Convenzione mira a proteggere diritti effettivi e non illusori. Le misure pertinenti devono essere applicate in modo tempestivo ed efficace (Cuenca Zarzoso c. Spagna, n. 23383/12, § 51, 16 gennaio 2018).
c) Per determinare se lo Stato convenuto abbia adempiuto ai suoi obblighi positivi, la Corte deve esaminare se, nel modo in cui le misure pertinenti sono state elaborate e/o attuate, esso sia rimasto entro i limiti del suo margine di discrezionalità. Nelle cause relative all’ambiente, lo Stato deve godere di un ampio margine discrezionale (Hardy e Maile, sopra citata, § 218, con ulteriori riferimenti), in particolare per quanto riguarda l’aspetto materiale (Hatton e altri, sopra citata, § 100).
d) La scelta dei mezzi utilizzati, in linea di principio, rientra nel margine di discrezionalità dello Stato; il fatto che lo Stato non abbia attuato una determinata misura prevista dal diritto interno non gli impedisce di adempiere in altro modo al proprio obbligo positivo. Non si può imporre un onere insostenibile o eccessivo alle autorità senza tener conto, tra l’altro, delle scelte operative che esse devono compiere in termini di priorità e di risorse (Kolyadenko e altri, sopra citata, § 160, e Kotov e altri c. Russia, nn. 6142/18 e altri 13, § 134, 11 ottobre 2022).
e) Sebbene non spetti alla Corte determinare precisamente ciò che avrebbe dovuto essere fatto, essa può valutare se le autorità hanno esaminato la questione con la dovuta diligenza e se hanno tenuto conto di tutti gli interessi in gioco (Mileva e altri c. Bulgaria, nn. 43449/02 e 21475/04, § 98, 25 novembre 2010).
f) Lo Stato è vincolato da un obbligo positivo di fornire l’accesso alle informazioni essenziali che consentono alle persone di valutare i rischi per la loro salute e la loro vita (Guerra e altri c. Italia, 19 febbraio 1998, §§ 57-60, Recueil 1998-I, che amplia la giurisprudenza della sentenza López Ostra c. Spagna, 9 dicembre 1994, § 55, serie A n. 303‑C; si vedano anche McGinley e Egan c. Regno Unito, 9 giugno 1998, §§ 98‑104, Recueil 1998‑III, e Roche c. Regno Unito [GC], n. 32555/96, §§ 157‑169, CEDU 2005-X).
g) La Corte valuta se lo Stato convenuto ha adempiuto ai suoi obblighi positivi tenendo conto delle circostanze particolari del caso di specie. La portata degli obblighi positivi a carico dello Stato alla luce delle circostanze particolari dipende dall’origine della minaccia e dalla misura in cui è probabile che i rischi siano mitigati (Kolyadenko e altri, sopra citata, § 161, e Brincat e altri, sopra citata, §§ 101‑102).
539. Nelle cause ambientali esaminate sotto il profilo dell’articolo 8 della Convenzione, la Corte ha spesso analizzato il processo decisionale interno, considerando le garanzie procedurali di cui disponevano le persone interessate come un fattore particolarmente importante per determinare se lo Stato convenuto avesse oltrepassato i limiti del suo margine di discrezionalità (si veda, per esempio, Flamenbaum e altri c. Francia, nn. 3675/04 e 23264/04, § 137, 13 dicembre 2012). In tale contesto, la Corte ha tenuto conto, in particolare, dei seguenti principi ed elementi:
a) Data la complessità delle questioni relative all’elaborazione delle politiche ambientali, il ruolo della Corte in materia è principalmente sussidiario. La Corte deve quindi esaminare anzitutto se il processo decisionale sia stato adeguato (Taşkın e altri, sopra citata, §§ 117-118).
b) La Corte deve esaminare tutti i fattori procedurali, compreso il tipo di politica o di decisione in gioco, la misura in cui le opinioni dei singoli sono state prese in considerazione durante l’intero processo decisionale, e le garanzie procedurali disponibili (Hatton e altri, sopra citata, § 104).
c) La Corte ha affermato, in particolare, che, quando uno Stato deve trattare questioni complesse come quelle inerenti alla politica ambientale ed economica, il processo decisionale deve necessariamente comportare la realizzazione di indagini e studi adeguati, in modo da consentire alle autorità di trovare un giusto equilibrio tra i diversi interessi in gioco. Da ciò non consegue, tuttavia, che le decisioni possono essere prese solo in presenza di dati esaustivi e verificabili su tutti gli aspetti della questione da dirimere (ibidem, § 128). Ciò che è importante è che gli effetti delle attività che possono danneggiare l’ambiente, e quindi ledere i diritti delle persone protetti dalla Convenzione, possano essere previsti e valutati in anticipo (Hardy e Maile, sopra citata, § 220, con ulteriori riferimenti).
d) Il pubblico deve avere accesso ai risultati degli studi pertinenti, in modo da poter valutare il rischio al quale è esposto (Tătar, sopra citata, § 113, con ulteriori riferimenti). Inoltre, in alcuni casi, sulla base della Convenzione di Aarhus, la Corte ha sollevato l’obbligo di garantire che, in caso di minaccia imminente per la salute o per l’ambiente, sia essa imputabile ad attività umane o dovuta a cause naturali, tutte le informazioni che possono consentire al pubblico di adottare misure per prevenire o limitare eventuali danni in possesso di un’autorità pubblica siano diffuse immediatamente e senza indugio alle persone che rischiano di essere colpite (Di Sarno e altri, sopra citata, § 107).
e) Alle persone interessate deve essere data la possibilità di proteggere i loro interessi nel processo decisionale in materia ambientale, il che significa che devono essere in grado di partecipare efficacemente al procedimento in questione e di far esaminare i loro argomenti pertinenti, anche se il concetto stesso del processo rientra nel margine di discrezionalità dello Stato (si veda, per esempio, Flamenbaum e altri, sopra citata, § 159).
540. È tenendo conto di questi principi che la Corte definirà il contenuto degli obblighi positivi che incombono allo Stato ai sensi degli articoli 2 e 8 della Convenzione in relazione ai cambiamenti climatici (paragrafi 292 e 537 supra). Tuttavia, poiché tale fenomeno presenta una natura particolare in relazione al danno ambientale che la Corte ha dovuto affrontare e che ha avuto un’origine unica, i parametri generali degli obblighi positivi devono essere adattati a tale contesto specifico.
Gli obblighi positivi degli Stati nel contesto del cambiamento climaticoi. Il margine di discrezionalità degli Stati
541. Conformemente al principio di sussidiarietà, spetta in primo luogo alle autorità nazionali garantire il rispetto dei diritti e delle libertà definiti nella Convenzione e, a tal fine, esse dispongono di un margine di discrezionalità soggetto al controllo della Corte (si veda, tra molte altre, Garib c. Paesi Bassi [GC], n. 43494/09, § 137, 6 novembre 2017; si veda anche il considerando aggiunto al preambolo della Convenzione sulla base dell’articolo 1 del Protocollo n. 15).
542. Tenuto conto in particolare dei dati scientifici sull’impatto dei cambiamenti climatici sui diritti protetti dalla Convenzione, di quelli relativi all’urgenza di combattere gli effetti negativi dei cambiamenti climatici e alla gravità delle conseguenze di tale fenomeno, compreso il grave rischio che esse possano raggiungere un punto di irreversibilità, nonché del riconoscimento scientifico, politico e giudiziario dell’esistenza di un nesso tra gli effetti negativi dei cambiamenti climatici e il godimento (di vari aspetti) dei diritti fondamentali (paragrafo 436 supra), la Corte considera giustificato ritenere che la protezione del clima debba avere un peso considerevole nel bilanciamento di fattori contrastanti. Altri elementi vanno nella stessa direzione, tra cui la natura globale delle conseguenze delle emissioni di GES – in contrapposizione a un danno ambientale che si verifica solo all’interno dei confini di un paese – e il bilancio in genere poco soddisfacente degli Stati per quanto riguarda l’adozione di misure per affrontare i rischi del cambiamento climatico che sono diventati evidenti negli ultimi decenni, come evidenziato dalla constatazione del GIEC secondo cui «la finestra di opportunità per garantire un futuro vivibile e sostenibile per tutti si sta chiudendo rapidamente» (paragrafo 118 supra), il che evidenzia la gravità dei rischi derivanti dal mancato rispetto dell’obiettivo mondiale complessivo (si veda anche il paragrafo 139 supra).
543. Partendo dal presupposto che gli Stati devono godere di un certo margine di discrezionalità al riguardo, le considerazioni che precedono richiedono di operare una distinzione, per quanto riguarda la portata del margine di discrezionalità, a seconda che esso si riferisca, da un lato, all’impegno dello Stato a favore della necessaria lotta contro i cambiamenti climatici e i loro effetti negativi, nonché alla fissazione degli scopi e degli obiettivi necessari al riguardo, e, dall’altro, alla scelta da parte dello Stato dei mezzi idonei a raggiungere tali obiettivi. Per quanto riguarda il primo punto, la natura e la gravità della minaccia, nonché il consenso generale sulle sfide connesse al conseguimento dell’obiettivo generale di un’efficace protezione del clima attraverso la definizione di obiettivi globali di riduzione delle emissioni di GES in linea con gli impegni assunti dalle parti contraenti in materia di neutralità carbonica, richiedono un margine di discrezionalità ridotto per gli Stati. Per quanto riguarda il secondo punto, ossia la scelta dei mezzi, comprese le scelte operative e le politiche adottate per raggiungere gli obiettivi e gli impegni concordati a livello internazionale alla luce delle priorità e delle risorse, agli Stati dovrebbe essere riconosciuto un ampio margine di discrezionalità.
ii. Il contenuto degli obblighi positivi che incombono agli Stati
544. Come sopra indicato, la Corte ha già sostenuto, molto tempo fa, che l’ambito della protezione offerta dall’articolo 8 della Convenzione si estende agli effetti negativi sulla salute, sul benessere e sulla qualità di vita delle persone, causati da un danno ambientale o dal rischio di danni ambientali di origini diverse. Analogamente, la Corte deduce dall’articolo 8 l’esistenza di un diritto per i singoli di beneficiare della protezione effettiva delle autorità dello Stato contro i gravi effetti negativi sulla loro vita, la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita derivanti dalle conseguenze e dai rischi negativi associati ai cambiamenti climatici (paragrafo 519 supra).
545. Di conseguenza, l’obbligo imposto allo Stato ai sensi dell’articolo 8 è di fare la sua parte per garantire tale protezione. A questo proposito, il dovere primario dello Stato è di adottare, e applicare in modo efficace e concreto, una regolamentazione e delle misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, del cambiamento climatico. Tale obbligo deriva dal nesso di causalità tra i cambiamenti climatici e il godimento dei diritti sanciti dalla Convenzione, come affermato nei paragrafi 435 e 519 supra, e dal fatto che l’oggetto e lo scopo della Convenzione, quale strumento di protezione dei diritti umani, richiedono l’interpretazione e l’applicazione delle sue disposizioni in modo da rendere le sue garanzie concrete ed effettive, e non teoriche e illusorie (si veda, per esempio, H.F. e altri, § 208 in fine; si veda anche il paragrafo 440 supra).
546. In linea con gli impegni internazionali assunti dagli Stati membri, in particolare ai sensi della CCNUCC e dell’Accordo di Parigi, e alla luce dei dati scientifici convincenti forniti, in particolare, dal GIEC (paragrafi 104-120 supra), gli Stati contraenti devono mettere in atto le norme e le misure necessarie per prevenire un aumento delle concentrazioni di GES nell’atmosfera terrestre e un aumento della temperatura media globale a livelli che potrebbero avere impatti gravi e irreversibili sui diritti umani, compreso il diritto al rispetto della vita privata e familiare e del domicilio sancito dall’articolo 8 della Convenzione.
547. Dato che gli obblighi positivi connessi all’istituzione di un quadro normativo devono essere adattati alle specificità della materia e ai rischi che sono in gioco (paragrafi 107-120 e 440 supra), e che gli obiettivi globali sulla necessità di limitare il riscaldamento globale, quali stabiliti nell’Accordo di Parigi, devono guidare l’elaborazione di politiche nazionali, è chiaro che tali obiettivi non possono costituire di per sé un criterio per valutare in questo ambito il rispetto della Convenzione da parte di una determinata Parte contraente a quest’ultima. Ogni Stato, infatti, è chiamato a definire la propria traiettoria che possa fargli raggiungere la neutralità carbonica, in funzione delle fonti e dei livelli di emissioni e di ogni altro fattore rilevante nell’ambito della sua giurisdizione.
548. Da tali considerazioni risulta che il rispetto effettivo dei diritti protetti dall’articolo 8 della Convenzione impone a ciascuno Stato contraente di adottare misure per una riduzione significativa e progressiva dei propri livelli di emissioni di GES, al fine di raggiungere la neutralità netta, in linea di principio, nel corso dei prossimi tre decenni. A tale riguardo, affinché le misure siano efficaci, le autorità pubbliche sono tenute ad agire in modo tempestivo, appropriato e coerente (si veda, mutatis mutandis, Georgel e Georgeta Stoicescu c. Romania, n. 9718/03, § 59, 26 luglio 2011).
549. Inoltre, per rendere le cose realmente possibili ed evitare di imporre un onere sproporzionato alle generazioni future, è necessario adottare misure immediate e fissare adeguati obiettivi intermedi di riduzione per il periodo in cui dovrà essere raggiunta la neutralità netta. Tali misure devono essere anzitutto integrate in un quadro normativo vincolante a livello nazionale, e poi attuate in modo adeguato. Gli obiettivi e i calendari pertinenti devono essere parte integrante del quadro normativo nazionale e fungere da base per le misure di mitigazione generali e settoriali. Ricordando la posizione adottata sopra, in virtù della quale il margine di discrezionalità da riconoscere agli Stati è limitato per quanto riguarda la determinazione delle finalità e degli obiettivi richiesti, mentre rimane ampio nella scelta dei mezzi per perseguire tali finalità e obiettivi, la Corte ritiene dunque opportuno fissare gli obblighi positivi degli Stati al riguardo come segue (paragrafo 440 supra).
550. Per determinare se uno Stato è rimasto entro i limiti del suo margine di discrezionalità (paragrafo 543 supra), la Corte esamina se le autorità nazionali competenti, siano esse legislative, esecutive o giudiziarie, abbiano tenuto in debito conto la necessità di
a) adottare misure generali che specifichino il calendario da rispettare per conseguire la neutralità carbonica e il bilancio totale di carbonio residuo per il periodo in questione, o qualsiasi altro metodo equivalente per quantificare le future emissioni di GES, in linea con l’obiettivo principale corrispondente agli impegni nazionali e/o globali in materia di mitigazione dei cambiamenti climatici;
b) fissare obiettivi e traiettorie intermedi di riduzione delle emissioni di GES (per settore o per altre metodologie pertinenti) che siano considerati idonei a permettere, in linea di principio, di conseguire gli obiettivi nazionali generali di riduzione delle emissioni di GES entro i tempi stabiliti dalle politiche nazionali;
c) fornire informazioni da cui si evince se esse si sono debitamente conformate agli obiettivi pertinenti di riduzione delle emissioni di GES o se si stanno impegnando in tal senso (lettere a) e b) supra);
d) aggiornare i pertinenti obiettivi di riduzione delle emissioni di GES con la dovuta diligenza e sulla base dei migliori dati disponibili; e
e) agire in modo tempestivo, appropriato e coerente nell’elaborazione e nell’attuazione della legislazione e delle misure pertinenti.
551. La valutazione, da parte della Corte, del soddisfacimento delle esigenze sopra menzionate è, in linea di principio, di natura globale, il che implica che l’esistenza di una lacuna su un solo aspetto particolare non porta necessariamente alla conclusione che lo Stato abbia oltrepassato il proprio margine discrezionale al riguardo (paragrafo 543 supra).
552. Inoltre, per un’efficace protezione dei diritti delle persone contro gli effetti negativi sulla vita, la salute, il benessere e la qualità di vita, le suddette misure di mitigazione devono essere integrate da misure di adattamento volte a mitigare le conseguenze più gravi o immediate dei cambiamenti climatici, tenendo conto di eventuali particolari esigenze di protezione. Tali misure di adattamento devono essere messe in atto e applicate in modo efficace, sulla base dei migliori dati disponibili (paragrafi 115 e 119 supra) e in conformità con l’economia generale degli obblighi positivi che incombono allo Stato in materia (paragrafo 538 a) supra).
553. Infine, come già rilevato dalla sua giurisprudenza, la Corte attribuisce un’importanza particolare alle garanzie procedurali di cui dispongono i singoli interessati quando si tratta di verificare se lo Stato convenuto abbia oltrepassato i limiti del suo margine di discrezionalità (paragrafo 539 supra). Questo principio si applica anche nei casi in cui sono in gioco questioni di politica generale, in particolare per quanto riguarda la scelta dei modi per affrontare i cambiamenti climatici attraverso misure di mitigazione e adattamento.
554. In questo contesto, a partire dall’approccio adottato nelle cause in materia ambientale (paragrafo 539 supra) e prendendo atto della particolare natura e complessità delle questioni relative ai cambiamenti climatici, la Corte dovrà tenere conto delle seguenti garanzie procedurali per quanto riguarda il processo decisionale dello Stato in relazione ai cambiamenti climatici:
a) Le informazioni in possesso delle autorità pubbliche che sono importanti per l’elaborazione e l’attuazione di regolamentazioni e misure adeguate per affrontare i cambiamenti climatici dovrebbero essere messe a disposizione del pubblico, in particolare di coloro che possono essere interessati da tali regolamentazioni e misure, o dalla loro mancanza. A tale riguardo, devono essere messe in atto garanzie procedurali affinché il pubblico possa avere accesso alle conclusioni degli studi pertinenti, e valutare quindi il rischio al quale è esposto.
b) Dovrebbero essere istituite procedure che permettano di tenere conto, nel processo decisionale, delle opinioni del pubblico, in particolare degli interessi di coloro che sono o rischiano di essere colpiti da regolamenti e misure pertinenti, o dall’assenza di tali regolamenti e misure.
Applicazione di questi principi nel caso di specieOsservazioni preliminari555. Nel caso di specie, tenuto conto della natura della censura sollevata dall’associazione ricorrente per conto dei suoi membri (paragrafo 296 supra), la Corte esaminerà se lo Stato convenuto abbia adempiuto al suo obbligo di porre in essere e di applicare in modo efficace e concreto le pertinenti misure di mitigazione. L’inosservanza da parte dello Stato dei suoi obblighi positivi sotto questo aspetto sarebbe sufficiente perché la Corte concluda che lo Stato ha violato i suoi obblighi positivi derivanti dall’articolo 8 della Convenzione, senza che sia necessario determinare se siano state messe in atto misure accessorie di adattamento (paragrafo 552 supra).
556. Inoltre, tenuto conto della natura della doglianza presentata dall’associazione ricorrente in relazione agli effetti negativi attuali e futuri del cambiamento climatico sui diritti delle persone per conto delle quali essa agisce, e contrariamente a quanto sostiene il governo convenuto (paragrafo 338 in fine supra), la Corte può procedere a tale esame tenendo conto della situazione generale nello Stato convenuto e, in particolare, di tutte le informazioni pertinenti emerse dopo la conclusione del procedimento interno. Tuttavia, rilevando che è in corso un processo legislativo a livello interno (paragrafo 97 supra), la Corte limita il suo esame alla normativa nazionale quale era in vigore alla data di adozione della presente sentenza, ossia il 14 febbraio 2024, e sulla base della quale le parti hanno presentato le loro osservazioni.
557. La Corte prende atto anche di diversi studi citati dall’associazione ricorrente che suggeriscono l’esistenza di carenze nelle misure adottate dalla Svizzera per far fronte ai cambiamenti climatici (paragrafo 325 supra), studi che il Governo contesta, ritenendo che si basassero essenzialmente su presupposti soggettivi. Da parte sua, alla luce delle conclusioni di cui al paragrafo 573 infra, la Corte ritiene che non sia necessario, al fine di dirimere la presente causa, risolvere i disaccordi tra le parti in merito alle conclusioni di tali studi.
Il rispetto da parte dello Stato convenuto dei suoi obblighi positivi558. La Corte rileva anzitutto che la legge del 2011 sulla CO2 (in vigore dal 2013) imponeva che le emissioni di GES fossero ridotte complessivamente del 20% entro il 2020 rispetto ai livelli del 1990 (paragrafo 84 supra). Tuttavia, come sottolineato dalle ricorrenti, il Consiglio federale svizzero[200], in una valutazione dell’agosto 2009, ha rilevato che i dati scientifici disponibili all’epoca [201] rispetto al riscaldamento globale contenuto in un intervallo compreso tra 2 e 2,4oC rispetto ai livelli preindustriali (ossia, un riscaldamento superiore al limite di 1,5oC attualmente definito) facevano emergere la necessità di ridurre le emissioni globali di almeno il 50-85% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2050, il che significava che i paesi industrializzati (come lo Stato convenuto) erano tenuti a ridurre le loro emissioni dal 25 al 40% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2020. Lo studio in questione ha inoltre rilevato che, affinché siano rispettati gli impegni assunti nell’ambito della CCNUCC (che erano di livello più elevato rispetto al limite di 1,5oC), le emissioni di GES dovevano diminuire costantemente, in modo da non superare 1 - 1,5 tonnellate di CO2 equivalente pro capite entro la fine del secolo. Tuttavia, la traiettoria che mirava a una riduzione delle emissioni del 20% nel 2020 era considerata insufficiente per raggiungere questo obiettivo a lungo termine, che richiedeva quindi un ulteriore sforzo per il periodo successivo al 2020.
559. Inoltre, come ha riconosciuto il Governo, le pertinenti valutazioni interne hanno rivelato che anche questo obiettivo di riduzione delle emissioni di GES per il 2020 non era stato raggiunto. In effetti, in media, nel periodo 2013-2020 la Svizzera ha ridotto le sue emissioni di GES di circa l’11% rispetto ai livelli del 1990 (paragrafo 87 supra), il che dimostra l’inadeguatezza degli sforzi compiuti in passato dalle autorità per adottare le misure necessarie di fronte ai cambiamenti climatici.
560. Nel dicembre 2017 il Consiglio federale ha proposto per il periodo 2020-2030 una revisione della legge sulla CO2 del 2011 che prevedeva una riduzione complessiva del 50% delle emissioni di GES e includeva, entro il 2030, una riduzione delle emissioni interne del 30% rispetto ai livelli del 1990, mentre la restante parte doveva essere conseguita attraverso misure applicate all’estero («emissioni esterne»).
561. Ciononostante, la proposta di revisione della legge del 2011 sulla CO2 è stata respinta in un referendum tenutosi nel giugno 2021. Secondo il Governo, ciò non significa che i cittadini escludono la necessità di contrastare il riscaldamento globale o di ridurre le emissioni nazionali di GES, ma piuttosto che rifiutano gli strumenti proposti per farlo (paragrafo 357 supra). A questo proposito, la Corte ricorda che gli Stati godono di un ampio margine di discrezionalità nella scelta dei mezzi di lotta contro il cambiamento climatico (si veda il paragrafo 543 supra). In ogni caso, e indipendentemente dal modo in cui il processo legislativo è organizzato da un punto di vista costituzionale interno (G.S.B. c. Svizzera, n. 28601/11, §§ 72-73, 22 dicembre 2015; si veda anche Humpert e altri c. Germania [GC], nn. 59433/18 e altri 3, §§ 71-72, 14 dicembre 2023), resta il fatto che il referendum ha lasciato un vuoto legislativo per quanto riguarda il periodo successivo al 2020. Il 17 dicembre 2021 lo Stato ha cercato di colmare questa lacuna adottando una versione parzialmente rivista della legge sulla CO2 del 2011 allora vigente. Tale testo prevedeva per il periodo 2021‑2024 un obiettivo di riduzione dell’1,5% annuo rispetto ai livelli del 1990, fermo restando che dal 2022 in poi un massimo di un quarto di tale riduzione avrebbe potuto essere raggiunto mediante misure attuate all’estero (paragrafo 95 supra). Il testo non conteneva peraltro alcuna disposizione per il periodo successivo al 2024, in violazione dell’obbligo per lo Stato convenuto di adottare misure generali che specificassero le misure di mitigazione da adottare conformemente a un calendario per la neutralità delle emissioni nette (paragrafo 550 a) supra).
562. Tali carenze dimostrano che lo Stato convenuto è venuto meno all’obbligo positivo derivante dall’articolo 8 di elaborare un quadro normativo che definisca le finalità e gli obiettivi richiesti (paragrafo 550 a)-b) supra). A tale proposito, si segnala che, nel suo ultimo rapporto di sintesi, RE6 («Cambiamento climatico 2023»), il GIEC ha sottolineato che le scelte e le azioni messe in atto nel corso di questo decennio avrebbero ripercussioni sul presente e per migliaia di anni (paragrafi 118‑119 supra).
563. Tuttavia, a livello interno sono intervenuti altri sviluppi e iniziative normative in materia di cambiamento climatico. Nel dicembre 2021 la Svizzera ha presentato un CDN aggiornato in cui si impegnava a rispettare gli obiettivi fissati dall’Accordo di Parigi.[202] La Svizzera ha quindi allineato la sua politica climatica agli impegni internazionali assunti nel quadro di questo accordo. Più precisamente, un comunicato stampa[203] pubblicato successivamente ha riassunto come segue gli impegni derivanti da questo CDN aggiornato:
«La Svizzera è determinata a seguire le raccomandazioni della scienza per limitare il riscaldamento a 1,5oC. In vista dell’obiettivo della neutralità carbonica entro il 2050, il CDN della Svizzera mira a ridurre le sue emissioni di [GES] di almeno il 50% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2030, il che corrisponde a una riduzione media delle emissioni di [GES] di almeno il 35 % per il periodo 2021-2030. Entro il 2025 si prevede una riduzione dei [GES] di almeno il 35% rispetto ai livelli del 1990. I risultati della mitigazione trasferiti a livello internazionale (RATI) che risulteranno dalla cooperazione ai sensi dell’articolo 6 dell’Accordo di Parigi saranno parzialmente presi in considerazione.»
564. Il 30 settembre 2022 è stata adottata la legge sul clima[204], nella quale sono stati recepiti gli impegni contenuti nella CDN aggiornata (paragrafo 93 supra). Questa legge – che è stata accettata tramite referendum solo il 18 giugno 2023 e non è ancora entrata in vigore – mantiene il principio dell’obiettivo di zero emissioni nette entro il 2050 prevedendo una riduzione «quanto più importante possibile» delle emissioni di GES. Essa fissa inoltre un obiettivo intermedio per il 2040 (una riduzione del 75% rispetto ai livelli del 1990) nonché per il periodo 2031-2040 (una riduzione media di almeno il 64%) e per il periodo 2041-2050 (una riduzione media di oltre l’89% rispetto ai livelli del 1990), e stabilisce anche dei valori indicativi per la riduzione delle emissioni nei settori dell’edilizia, dei trasporti e dell’industria per gli anni 2040 e 2050.
565. A questo proposito, la Corte osserva che la legge sul clima fissa degli obiettivi generali, ma che le proposte di misure concrete per raggiungerli non sono stabilite dalla legge e devono ancora essere determinate dal Consiglio federale e presentate all’Assemblea federale «in tempo utile» (articolo 11, comma 1, della legge sul clima). Inoltre, le proposte in questione devono essere attuate nella legge del 2011 sulla CO2 (articolo 11, comma 2, della legge sul clima) che, come indicato nei paragrafi 558 - 559 supra, nella sua forma attuale non può essere considerata fornire un quadro normativo sufficiente.
566. Va inoltre osservato che le nuove norme messe in atto dalla legge sul clima riguardano solo gli obiettivi intermedi per il periodo successivo al 2031. Poiché la legge del 2011 sulla CO2 fissa obiettivi intermedi solo per il periodo fino al 2024 (paragrafo 561 supra), questo significa che, in attesa dell’adozione di una nuova legge, il periodo 2025-2030 non è coperto da alcuna disposizione.
567. In tali circostanze, data la necessità di adottare misure urgenti in materia di cambiamenti climatici e l’attuale assenza di un quadro normativo soddisfacente, la Corte trova difficile accettare che la mera presenza nella legge sul clima di un impegno ad adottare misure pratiche «in tempo utile» soddisfi l’obbligo dello Stato di offrire, e di applicare, nella pratica e concretamente, un’efficace protezione delle persone soggette alla sua giurisdizione contro gli effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita e sulla loro salute (paragrafo 555 supra).
568. Pur riconoscendo che la legge sul clima – recentemente adottata – deve compiere progressi significativi una volta entrata in vigore, la Corte deve tuttavia concludere che l’introduzione di questa nuova legislazione non è sufficiente per porre rimedio alle carenze individuate nel quadro giuridico finora applicabile.
569. La Corte osserva, inoltre, che l’associazione ricorrente ha prodotto una stima del bilancio di carbonio residuo per la Svizzera allo stato attuale della situazione, che tiene conto anche dei nuovi obiettivi e delle nuove traiettorie che sono stati fissati dalla legge sul clima (paragrafo 323 supra). Facendo riferimento alla pertinente valutazione del GIEC sul bilancio globale del carbonio e ai dati dell’inventario dei GES della Svizzera[205], l’associazione ricorrente avanza una stima, basata sulla stessa distribuzione pro capite dello sforzo di riduzione delle emissioni prodotte dal 2020 in poi, secondo la quale la Svizzera avrebbe un bilancio di carbonio residuo di 0,44 Gt di CO2 per una probabilità del 67% di riuscire a limitare il riscaldamento a 1,5oC (o di 0,33 Gt di CO2 per una probabilità dell’83%). In uno scenario di riduzione del 34% delle emissioni di CO2 entro il 2030 e del 75% entro il 2040, la Svizzera avrebbe esaurito il suo bilancio residuo verso il 2034 (o il 2030, con una probabilità dell’83%). Pertanto, se si attiene alla sua attuale strategia climatica, la Svizzera consente più emissioni di GES di quanto consentirebbe anche un metodo di quantificazione basato su «emissioni pro capite uguali» (equal per capita emissions).
570. La Corte osserva che il Governo si basa sulla nota orientativa del 2012 per giustificare l’assenza di un bilancio specifico del carbonio per la Svizzera. Riferendosi a questa nota orientativa, il Governo sostiene che non esiste un metodo stabilito per determinare il bilancio del carbonio di un paese, e riconosce che la Svizzera non ha fissato tale bilancio. Esso sostiene che la politica climatica nazionale della Svizzera segue un approccio simile a quello che consiste nella definizione di un bilancio del carbonio e si basa su pertinenti valutazioni interne elaborate nel 2020 ed espresse nei suoi CDN (paragrafo 360 supra). Tuttavia, la Corte non è convinta che si possa istituire un quadro normativo efficace in materia di cambiamenti climatici senza quantificare i limiti nazionali applicabili alle emissioni di GES attraverso un bilancio del carbonio o in altro modo (paragrafo 550 a) supra).
571. A questo proposito, la Corte deve rilevare che il GIEC ha sottolineato l’importanza dei bilanci del carbonio e delle politiche per l’azzeramento delle emissioni nette (paragrafo 116 supra); ora, contrariamente a quanto sembra sostenere il Governo, la loro assenza difficilmente può essere compensata dall’esistenza di CDN che riprendano gli impegni assunti dallo Stato nel contesto dell’Accordo di Parigi. La Corte trova inoltre convincente il ragionamento seguito dalla Corte costituzionale federale tedesca nel respingere l’argomentazione secondo cui sarebbe impossibile determinare il bilancio nazionale del carbonio, che si riferisce in particolare al principio delle responsabilità comuni ma differenziate contenuto nella CCNUCC e nell’Accordo di Parigi (sentenza Neubauer e altri c. Repubblica federale di Germania, paragrafi 215‑229, citata nel paragrafo 254 supra). Questo principio impone agli Stati di agire nel rispetto dell’equità e secondo le rispettive capacità. Così, per esempio, è istruttivo, a fini comparativi, vedere che la legge europea sul clima prevede l’istituzione di bilanci indicativi in materia di GES (paragrafo 211 supra).
572. In queste circostanze, pur riconoscendo che le misure e i metodi adottati dallo Stato per definire precisamente la sua politica climatica rientrano nell’ampio margine di discrezionalità di cui esso gode, la Corte ritiene che sia difficile ammettere che lo Stato convenuto, in assenza di misure interne per quantificare il bilancio di carbonio residuo, si conformi effettivamente all’obbligo in materia di regolamentazione ad esso imposto ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione (paragrafo 550 supra).
iii. Conclusione
573. In conclusione, il processo di istituzione del pertinente quadro normativo nazionale da parte delle autorità svizzere ha comportato alcune gravi lacune, in particolare la mancata quantificazione da parte delle stesse autorità, per mezzo di un bilancio del carbonio o in altro modo, dei limiti nazionali alle emissioni di GES. Inoltre, la Corte ha osservato che, come hanno ammesso le autorità competenti, lo Stato non aveva raggiunto i suoi obiettivi passati di riduzione delle emissioni di GES (paragrafi 558-559 supra). Non avendo agito in modo tempestivo, appropriato e coerente nell’elaborazione, nello sviluppo e nell’attuazione del quadro legislativo e regolamentare pertinente, lo Stato convenuto ha oltrepassato i limiti del suo margine di discrezionalità, e non ha adempiuto ai suoi obblighi positivi in materia.
574. Le considerazioni che precedono sono sufficienti per la Corte per concludere che vi è stata una violazione dell’articolo 8 della Convenzione.
Sulla dedotta violazione dell’articolo 6 § 1 della convenzione575. Le ricorrenti affermano di non aver avuto accesso a un tribunale, ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione, per denunciare il mancato rispetto da parte dello Stato dell’obbligo di adottare le misure necessarie per agire sugli effetti negativi dei cambiamenti climatici.
576. La parte pertinente dell’articolo 6 § 1 della Convenzione è così formulata:
«Ogni persona ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente (...) da un tribunale (...) il quale sia chiamato a pronunciarsi sulle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere civile (...)»
Tesi delle parti1. Le ricorrenti
577. Le ricorrenti ritengono che l’accesso a un tribunale sia fondamentale nelle cause in materia di clima. Esse sono del parere che il fatto di aver partecipato al procedimento interno conferisca loro senza dubbio lo status di vittima in relazione alla loro domanda ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, e ritengono inoltre che il profilo civile dell’articolo 6 sia applicabile nel caso di specie e, in particolare, che la protezione dell’integrità fisica costituisca un «diritto di natura civile» ai sensi dell’articolo 6. Esse sostengono che la contestazione in questione riguarda il diritto alla vita sancito dall’articolo 10, comma 1, della Costituzione svizzera, nonché i diritti protetti dagli articoli 2 e 8 della Convenzione (che, secondo loro, hanno tutti una base giuridica nel diritto interno), nel contesto di un’applicazione inadeguata della legge sulla CO2 e di obiettivi climatici insufficienti. A loro avviso, la contestazione in questione riguarda la portata dei diritti menzionati.
578. Le ricorrenti ritengono che la controversia sia reale e grave, e che l’esito della controversia sia direttamente decisivo per i diritti in questione, e affermano che esiste un nesso evidente, e quindi più che una semplice correlazione o delle conseguenze lontane, tra i diritti invocati, da un lato, e la riduzione delle emissioni di GES (l’esito atteso della procedura), dall’altro. Esse affermano che, nel procedimento interno, hanno chiesto un’ingiunzione per costringere lo Stato convenuto ad adottare le misure necessarie per far fronte ai pericoli del cambiamento climatico, e aggiungono che ciò sarebbe andato di pari passo con una riduzione delle emissioni di GES e delle ondate di calore legate a queste emissioni, questione che, secondo loro, ha una chiara connessione con la protezione dei loro diritti. Esse affermano che, nel corso del procedimento interno, non solo hanno lamentato ipotetiche conseguenze per l’ambiente e la salute umana, ma hanno anche evidenziato i rischi concreti per la salute derivanti da emissioni eccessive di GES, rischi ai quali affermano di essere esposte in quanto appartenenti a un gruppo particolarmente vulnerabile e che, a loro avviso, si sono concretizzati per alcune di loro. Pertanto, secondo le ricorrenti, l’esito del procedimento interno riguardava la sostanza stessa del loro diritto alla vita e al rispetto della vita privata.
579. Le ricorrenti sostengono che non hanno avuto a disposizione un ricorso giurisdizionale effettivo per far valere i loro diritti civili. Esse affermano che le autorità nazionali hanno dichiarato inammissibili le loro domande, affermando che non erano legittimate ad agire ai sensi dell’articolo 25a della LPA, e che i tribunali nazionali hanno confermato tale decisione. Secondo le ricorrenti, tali giudici non hanno esaminato il loro ricorso, o lo hanno fatto solo arbitrariamente. Più precisamente, nessuno dei giudici interessati avrebbe analizzato a fondo e in modo efficace le questioni cruciali come quelle relative alla vulnerabilità delle ricorrenti di fronte a ondate di calore estremo, il danno derivante per le ricorrenti nn. 2 - 5 dai loro disturbi legati al caldo, nonché il quadro legislativo e amministrativo necessario per proteggere il diritto delle persone interessate alla vita e al rispetto della loro vita familiare e privata.
580. Le ricorrenti sostengono che i giudici nazionali hanno applicato le esigenze relative alla legittimazione ad agire in modo arbitrario e manifestamente irragionevole, minando la sostanza stessa del loro diritto di accesso a un tribunale. Esse affermano che la valutazione del TAF secondo cui non erano «particolarmente» colpite dagli effetti del cambiamento climatico è evidentemente in contraddizione con i migliori dati scientifici disponibili e i certificati medici che hanno presentato, e aggiungono che la conclusione del TF secondo cui c’è ancora tempo per combattere i pericoli del cambiamento climatico è arbitraria e contraria a tutti i dati scientifici. Le ricorrenti ritengono che questo sia il risultato di un accertamento dei fatti operato dagli stessi giudici, senza la partecipazione di scienziati (specializzati in questioni climatiche), mentre, dicono, la funzione della giurisdizione di appello del TF è normalmente limitata all’esame di violazioni della legge. Esse ritengono che, in ogni caso, la conclusione del TF si basi su una premessa errata e sia manifestamente irragionevole.
581. Le ricorrenti sostengono, inoltre, che le giurisdizioni nazionali hanno applicato in modo sproporzionato le esigenze relative alla legittimazione ad agire; le interessate ritengono infatti che i giudici siano tenuti a prendere in considerazione la natura dei diritti in gioco e che, secondo la loro interpretazione delle esigenze in questione, le azioni e le omissioni dello Stato nella lotta contro il cambiamento climatico siano completamente escluse dall’ambito del diritto dei diritti umani. Le ricorrenti ritengono che ciò costituisca una conseguenza inaccettabile, tenuto conto dell’entità della minaccia rappresentata dai cambiamenti climatici e della prassi seguita in controversie ambientali analoghe. Inoltre, a loro avviso, l’applicazione da parte dei giudici nazionali delle norme in materia di legittimazione ad agire è arbitraria e incompatibile con gli impegni assunti dallo Stato convenuto ai sensi della Convenzione di Aarhus.
2. Il Governo
582. Il Governo afferma, per le ragioni sopra esposte (paragrafi 340-341) per quanto riguarda lo status di vittima dell’associazione ricorrente ai sensi delle disposizioni sostanziali (articoli 2 e 8 della Convenzione), che non si può ritenere che l’associazione in questione abbia lo status di vittima ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione. Invece, il Governo non contesta che le ricorrenti nn. 2-5 anni possono rivendicare lo status di vittima dal punto di vista di quest’ultima disposizione.
583. Basandosi sulle conclusioni delle giurisdizioni interne, il Governo sostiene che le ricorrenti non sono state colpite nella misura necessaria nell’esercizio dei loro diritti derivanti dall’articolo 10, comma 1, della Costituzione e dagli articoli 2 e 8 della Convenzione per poter rivendicare lo status di vittima ai fini dell’articolo 34 della Convenzione. Per il Governo, la loro richiesta era per sua natura un’actio popularis, e le interessate non possono sostenere in maniera difendibile che esistesse una controversia su un diritto riconosciuto dal diritto interno. Inoltre, secondo il Governo, né la Costituzione della Svizzera né nessun’altra legislazione di quello Stato riconoscono il diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile.
584. Il Governo ritiene inoltre che le ricorrenti non abbiano dimostrato l’esistenza di un nesso sufficiente tra le presunte omissioni e i diritti invocati. Inoltre, a suo avviso, esse non hanno dimostrato l’esistenza di una minaccia grave e imminente per i diritti invocati, e le azioni richieste non erano tali da contribuire immediatamente alla riduzione delle emissioni di CO2 in Svizzera. Di conseguenza, né la minaccia in questione né le azioni richieste presenterebbero un grado di probabilità tale da rendere la soluzione della controversia direttamente decisiva per i diritti invocati dagli interessati. Il nesso tra le dedotte omissioni e i diritti invocati dalle ricorrenti avrebbe quindi troppo debole e remoto.
585. Nel caso di specie, le ricorrenti in realtà avrebbero cercato di ottenere la sostituzione della legge sulla CO2 con una legge che preveda misure più rigorose. Pertanto, sarebbe l’interesse pubblico alla protezione del clima ad essere oggetto del procedimento in questione, e non una contestazione di un diritto civile delle ricorrenti. Il Governo conclude dunque che l’articolo 6 non è applicabile.
586. Inoltre, il Governo sottolinea che le ricorrenti hanno avuto accesso a delle giurisdizioni nazionali di due gradi, e ritiene che sia il TAF che il TF abbiano esaminato attentamente il caso delle interessate e abbiano emesso sentenze debitamente motivate. Inoltre, secondo il Governo, il procedimento amministrativo interno non è particolarmente complesso e si basa sul principio inquisitorio secondo cui le autorità nazionali cercano di accertare i fatti d’ufficio. Il Governo, tuttavia, precisa che, per poter proporre un ricorso ai sensi dell’articolo 25a della LPA, devono essere soddisfatte determinate condizioni al fine di evitare l’actio popularis.
587. Il Governo ritiene che le condizioni previste dal diritto procedurale per consentire a un’autorità di esaminare un determinato caso siano nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia. A suo avviso, l’esigenza secondo cui l’autore del ricorso deve essere interessato in una certa misura nella sua sfera giuridica personale deriva dal fatto che l’articolo 25a della LPA è uno strumento di protezione giuridica individuale. Questo requisito permetterebbe di tracciare una linea di demarcazione rispetto all’actio popularis, e contribuirebbe altresì al rispetto della separazione dei poteri. Non si potrebbe dunque considerare che esso limiti l’accesso a un giudice al punto da violare la sostanza stessa del diritto del singolo a un tribunale. Inoltre, esisterebbe un rapporto ragionevole di proporzionalità tra tale requisito e gli obiettivi perseguiti.
588. L’attento esame che il TF avrebbe dedicato al criterio formale dell’interesse degno di tutela, nonché le caratteristiche del sistema politico specifico della Svizzera, dimostrerebbero che i tribunali non possono svolgere un ruolo decisivo nel campo del cambiamento climatico, e non possono certamente definire da soli le misure da adottare. Il TF avrebbe quindi giustamente ritenuto che non si dovesse rispondere alle doglianze delle ricorrenti con mezzi giurisdizionali, ma piuttosto con mezzi politici. Il ricorso delle ricorrenti non avrebbe perseguito l’obiettivo della protezione giuridica individuale, ma avrebbe cercato di far esaminare in modo astratto le misure di protezione del clima attuali e quelle previste fino al 2030. Tale circostanza, in particolare, avrebbe indotto il TF a qualificare il ricorso delle ricorrenti come actio popularis, un tipo di azione che sarebbe incompatibile con i mezzi di protezione giuridica individuale. Secondo il Governo, queste conclusioni non erano né arbitrarie né manifestamente irragionevoli e, pertanto, la Corte non dovrebbe metterle in discussione.
589. In sintesi, il Governo ritiene che le ricorrenti non siano state sottoposte a una restrizione sproporzionata del loro diritto di accesso alle giurisdizioni interne che avrebbe minato la sostanza stessa di tale diritto. A suo avviso, la doglianza formulata dalle ricorrenti ai sensi dell’articolo 6 § 1 è dunque manifestamente infondata.
B. Valutazione della Corte
Sulla ricevibilitàa) Qualità di vittima
590. Per poter sostenere di essere vittima nell’ambito di una doglianza relativa a una violazione dell’articolo 6 della Convenzione e lamentare delle carenze procedurali ai sensi di tale disposizione, è normalmente sufficiente che il ricorrente sia stato interessato in quanto parte nel procedimento da lui intentato dinanzi ai giudici nazionali. Ciò vale per i singoli (si vedano, per esempio, Balmer-Schafroth e altri c. Svizzera, 26 agosto 1997, § 26, Recueil 1997-IV, e Çöçelli e altri c. Turchia, n. 81415/12, §§ 39-40, 11 ottobre 2022) e per le associazioni (si vedano, per esempio, Gorraiz Lizarraga e altri, sopra citata, § 36, e Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği, decisione sopra citata, § 40, con ulteriori riferimenti).
591. Quando la legittimazione ad agire di un ricorrente è stata esclusa a livello nazionale (si veda, per esempio, Bursa Barosu Başkanlığı e altri c. Turchia, n. 25680/05, §§ 114-116, 19 giugno 2018), e in particolare quando non è stato riconosciuto il suo interesse ad agire, e quando egli lamenta il mancato accesso a un giudice o un altro vizio procedurale in materia, può essere più opportuno esaminare la questione dello status di vittima nell’ambito della valutazione dell’applicabilità dell’articolo 6 alla controversia in questione (si vedano, per esempio, Asselbourg e altri, decisione sopra citata, Folkman e altri c. Repubblica ceca (dec.), n. 23673/03, 10 luglio 2006, SARL du Parc d’Activités de Blotzheim c. Francia, n. 72377/01, §§ 18-20, 11 luglio 2006, e Association Burestop 55 e altri, sopra citata, §§ 52‑60).
592. Nel caso di specie, il Governo contesta la legittimazione ad agire/qualità di vittima di tutti i ricorrenti sulla base delle disposizioni sostanziali della Convenzione (articoli 2 e 8), ma non mette in discussione lo status di vittime dei ricorrenti nn. 2-5 per quanto riguarda le disposizioni procedurali (articoli 6 e 13) (paragrafi 341 e 345 supra).
593. Poiché lo status di vittima ai sensi dell’articolo 34 è un aspetto che rientra in ogni caso nella competenza della Corte, e che essa esamina d’ufficio (Fedotova e altri, sopra citata, § 88), la questione dello status di vittima delle ricorrenti ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione sarà collegata alla valutazione dell’applicabilità di tale disposizione.
b) Applicabilità dell’articolo 6 § 1 della Convenzione
i. Principi generali
594. L’articolo 6 della Convenzione non sancisce un diritto di accesso a un tribunale competente per invalidare o sostituire una legge emanata dal legislatore (si vedano, ad esempio, Ruiz-Mateos e altri c. Spagna, n. 14324/88, decisione della Commissione del 19 aprile 1991, Décisions et rapports 69, pag. 22, Posti e Rahko c. Finlandia, n. 27824/95, § 52, CEDU 2002-VII, e Project‑Trade d.o.o. c. Croazia, n. 1920/14, § 68, 19 novembre 2020).
595. Affinché sia applicabile il profilo civile dell’articolo 6 § 1, deve esserci una «controversia» su un diritto che si può sostenere, almeno in modo difendibile, sia riconosciuto nel diritto interno, indipendentemente dal fatto che tale diritto sia protetto o meno dalla Convenzione. Questa disposizione non garantisce di per sé che i «diritti e gli obblighi» (di carattere civile) abbiano un contenuto materiale specifico nell’ordinamento giuridico degli Stati contraenti. La controversia deve essere reale e seria, e può riguardare sia l’esistenza stessa di un diritto, sia la sua portata o le modalità in cui viene esercitato. Inoltre, l’esito del procedimento deve essere direttamente determinante per il diritto in questione, poiché un nesso debole o delle ripercussioni remote non sono sufficienti per far entrare in gioco l’articolo 6 § 1. Infine, il diritto deve essere di carattere «civile» (si veda, per un esempio molto recente, Grzęda, sopra citata, § 257, con ulteriori riferimenti; in materia ambientale, si vedano anche Athanassoglou e altri c. Svizzera [GC], n. 27644/95, § 43, CEDU 2000-IV, e Association Burestop 55 e altri, sopra citata, § 52).
596. Come sopra osservato, la Convenzione non riconosce l’actio popularis, e lo scopo di tale divieto è evitare che la Corte sia adita da singoli che lamentano la mera esistenza di una legge applicabile a qualsiasi cittadino di un paese o di una decisione giudiziaria a cui non sono parti (L’Érablière A.S.B.L. c. Belgio, n. 49230/07, § 29, CEDU 2009). Pertanto, un’associazione per la tutela dell’ambiente che si basi sull’articolo 6 deve dimostrare che la controversia o la doglianza da essa sollevata presenta un nesso sufficiente con un diritto particolare di carattere civile che essa stessa può invocare (Association Burestop 55 e altri, sopra citata, § 55).
α) L’esistenza di un «diritto» e il suo carattere «civile»
597. La nozione di diritti «di carattere civile» è autonoma. La Corte ha precisato che la natura della legge in base alla quale la controversia deve essere definita e quella dell’autorità competente in materia sono irrilevanti (Ivan Atanasov, sopra citata, § 90). Pertanto, la qualificazione della legislazione (civile, commerciale, amministrativa o di altro tipo) o quella del tribunale competente (ordinario, amministrativo o altro) non sono determinanti in quanto tali. Ciò che è importante è che il diritto possa essere esercitato dalla persona in questione e possa essere qualificato come un diritto «di carattere civile».
598. L’articolo 6 § 1 non garantisce che i «diritti e obblighi» (di carattere civile) abbiano un contenuto sostanziale particolare nell’ordinamento giuridico degli Stati contraenti: la Corte non può creare, per mezzo dell’interpretazione dell’articolo 6 § 1, un diritto sostanziale che non ha base giuridica nello Stato interessato. Al fine di stabilire se il diritto invocato abbia un fondamento nel diritto interno, è necessario prendere come punto di partenza le disposizioni del diritto nazionale e l’interpretazione che ne fanno i giudici nazionali. L’interpretazione della legislazione interna spetta in primo luogo alle autorità nazionali, in particolare ai giudici e ai tribunali. A meno che l’interpretazione adottata non sia arbitraria o manifestamente irragionevole, la Corte ha soltanto il compito di valutare se i suoi effetti siano compatibili con la Convenzione (Grzęda, sopra citata, §§ 258-259).
599. Nell’ambito della sua valutazione, il Tribunale deve verificare se la domanda del ricorrente fosse frivola, vessatoria o infondata sotto altri profili (si veda, per esempio, Miller c. Svezia, n. 55853/00, § 28, 8 febbraio 2005). Inoltre, la Corte, al di là delle apparenze e del vocabolario utilizzato, deve sforzarsi di definire la realtà (Boulois c. Lussemburgo [GC], n. 37575/04, § 92, CEDU 2012, con ulteriori riferimenti).
600. In materia ambientale, la Corte ha riconosciuto l’esistenza di un diritto di carattere civile laddove il diritto interno prevede un diritto individuale alla protezione dell’ambiente, quando sono in gioco i diritti alla vita, all’integrità fisica e al rispetto dei beni (si vedano, per esempio, Zander c. Svezia, 25 novembre 1993, § 24, serie A n. 279B, Balsamo‑Schafroth e altri, sopra citata, §§ 33-34, Athanassoglou e altri, sopra citata, § 44, e Taşkın e altri, sopra citata, §§ 132-133).
601. Per quanto riguarda le associazioni, nella sentenza Gorraiz Lizarraga e altri (sopra citata, §§ 45-47), la Corte ha dichiarato che l’articolo 6 era applicabile a una procedura volta a difendere taluni interessi particolari dei membri dell’associazione, ossia il loro stile di vita e i loro beni. Essa ha rilevato che l’associazione ricorrente aveva lamentato una minaccia specifica e diretta ai beni personali e allo stile di vita dei suoi membri, e ha ritenuto che tale aspetto avesse indubbiamente una dimensione patrimoniale e civile. Esso ha precisato che, sebbene il procedimento interno in questione «fosse apparentemente disciplinato dal diritto pubblico», l’esito finale del ricorso era comunque determinante per le doglianze dei ricorrenti secondo cui vi era stata ingerenza nella loro proprietà e nel loro stile di vita. La Corte ha quindi concluso che il procedimento, nel suo complesso, poteva essere considerato come relativo ai diritti di carattere civile dei membri dell’associazione (per considerazioni analoghe, si veda anche L’Érablière A.S.B.L., sopra citata, §§ 29-30).
602. È altresì chiaro che le associazioni possono invocare l’articolo 6 nelle controversie relative ai propri diritti «di carattere civile» (Association Burestop 55 e altri, sopra citata, § 55). Nell’ambito di un contenzioso in materia ambientale, la Corte ha osservato che, in base a una lettura restrittiva dell’articolo 6, quest’ultimo non sarebbe applicabile a un procedimento avente ad oggetto la protezione dell’ambiente in quanto valore di interesse generale, dal momento che non si trattava di una controversia relativa a un diritto di carattere civile che l’associazione poteva essa stessa far valere. Tuttavia, in base alla giurisprudenza Gorraiz Lizarraga e altri (sentenza sopra citata), essa ha ritenuto che un simile approccio non sarebbe in linea con la realtà dell’odierna società civile, in cui le associazioni svolgono un ruolo importante, in particolare difendendo talune cause dinanzi alle autorità o alle giurisdizioni interne, soprattutto nell’ambito della protezione dell’ambiente (Collettivo Nazionale per l’Informazione e l’Opposizione alla fabbrica Melox – Collettivo Stop Melox e Mox, decisione sopra citata). A tale riguardo, la Corte si è altresì basata sui principi derivanti dalla Convenzione di Aarhus (Association Burestop 55 e altri, sopra citata, § 54; si veda anche il paragrafo 491 supra).
β) L’esistenza di una controversia reale e seria
603. Affinché l’articolo 6 sia applicabile, deve sussistere una controversia, che deve essere reale e seria, e che può riguardare sia l’esistenza stessa di un diritto, sia la sua portata o le modalità con cui esso viene esercitato (paragrafo 596 supra). L’esistenza di una controversia implica quella di un disaccordo. Tuttavia, lo spirito della Convenzione impone che il termine «contestazione» non sia inteso in senso eccessivamente tecnico, e che sia definito nella sostanza piuttosto che nella forma (Le Compte, Van Leuven e De Meyere c. Belgio, 23 giugno 1981, § 45, serie A n. 43, e Cipolletta c. Italia, n. 38259/09, §§ 3132, 11 gennaio 2018, con ulteriori riferimenti).
604. La Corte si è dimostrata pronta ad ammettere che le controversie che riguardano questioni ambientali sono reali e serie. In particolare, essa ha tratto tale conclusione dall’ammissibilità del ricorso esperito a livello nazionale (si vedano, per esempio, Balmer-Schafroth e altri, § 38, e Athanassoglou e altri, § 45, entrambe sopra citate), dal merito dei motivi dedotti dal ricorrente dinanzi al giudice nazionale (Association Burestop 55 e altri, sopra citata, § 59), o dai motivi addotti dal giudice nazionale per respingere un determinato ricorso (Collettivo Nazionale per l’Informazione e l’Opposizione alla fabbrica Melox – Collettivo Stop Melox e Mox, decisione sopra citata).
γ) Sulla questione se l’esito della controversia sia «direttamente determinante» per il diritto del ricorrente
605. La questione se l’esito del procedimento possa essere considerato direttamente determinante per il diritto in questione dipende dalla natura del diritto invocato e dall’oggetto del procedimento in causa.
606. In materia ambientale, nella sentenza Balmer-Schafroth e altri (sopra citata, § 40), la Corte ha considerato che i ricorrenti non avevano dimostrato di essere personalmente esposti, a causa del funzionamento di una centrale, a una minaccia non solo grave, ma anche specifica e, soprattutto, imminente. Essa è giunta a una conclusione analoga nella sentenza Athanassoglou e altri (sopra citata, §§ 53-54), in cui ha dichiarato che i ricorrenti, in realtà, avevano cercato di contestare il principio stesso dell’uso dell’energia nucleare, e che si trattava di una questione che spettava a ciascuno Stato contraente decidere secondo il proprio processo democratico, e non una questione da esaminare sotto il profilo dell’articolo 6 § 1. Essa ha seguito lo stesso approccio in diversi altre cause in cui i ricorrenti lamentavano essenzialmente un ipotetico impatto ambientale, e non una violazione specifica dei loro diritti o un impatto negativo su questi ultimi (si vedano, per esempio, Folkman e altri, decisione sopra citata; Zapletal c. Repubblica ceca (dec.), n. 12720/06, 30 novembre 2010; e Ivan Atanasov, sopra citata, § 92).
607. D’altro canto, quando le conseguenze ambientali negative per i diritti di un ricorrente erano immediate e certe, la Corte ha ritenuto che la controversia in questa materia rientrasse nell’articolo 6 § 1 (si vedano, per esempio, L’Érablière A.S.B.L., §§ 28-29; Zander, § 26; Taşkın e altri, § 133; e Association Burestop 55 e altri, § 59, tutte sopra citate).
ii. Applicabilità dell’articolo 6 § 1 nel contesto del cambiamento climatico
608. I principi generali sopra menzionati relativi all’applicabilità dell’articolo 6 § 1 si applicano anche nell’attuale contesto dei cambiamenti climatici, fermo restando che l’applicazione di tali principi può richiedere di tenere conto delle specificità del contenzioso in materia di clima. In altri termini, anche se le caratteristiche di tale materia non inducono attualmente la Corte a rivedere la sua solida giurisprudenza relativa all’articolo 6, esse avranno tuttavia conseguenze inevitabili sull’applicazione di tale giurisprudenza, per quanto riguarda i criteri di applicabilità dell’articolo 6 ma anche la valutazione del rispetto delle esigenze derivanti da tale disposizione.
609. Come sopra rammentato, l’articolo 6 della Convenzione non sancisce un diritto di accesso a un tribunale competente per invalidare o sostituire una legge del Parlamento (paragrafi 594 e 600 supra). Di conseguenza, tale disposizione non può essere invocata come base per proporre un’azione dinanzi a un tribunale volta a costringere il Parlamento ad adottare una legge. Invece, l’articolo 6 può trovare applicazione quando il diritto interno prevede l’accesso individuale a un procedimento dinanzi a una giurisdizione costituzionale o a un’altra giurisdizione superiore analoga competente per esaminare un ricorso che riguarda direttamente una legge (Xero Flor w Polsce sp. z o.o. c. Polonia, n. 4907/18, § 190, 7 maggio 2021, con ulteriori riferimenti).
610. Come sopra indicato, può esistere un nesso causale giuridicamente rilevante tra le azioni e/o le omissioni dello Stato e il danno o il rischio di danno alle persone (paragrafi 431 e 519 supra). Quando i diritti in questione sono riconosciuti nel diritto interno, può entrare in gioco un diritto «di carattere civile» ai sensi dell’articolo 6. Inoltre, è importante notare che, poiché la partecipazione del pubblico e l’accesso alle informazioni in materia ambientale (ampiamente riconosciuti nel diritto internazionale dell’ambiente) costituiscono dei diritti riconosciuti nel diritto interno, ciò può portare alla conclusione che esiste un diritto «di carattere civile» ai sensi dell’articolo 6. Pertanto, la presenza di questi diritti nella legislazione interna può anche portare alla conclusione che è in gioco un diritto «di carattere civile» ai sensi dell’articolo 6 § 1.
611. Inoltre, occorre rilevare che la questione dell’esistenza di una controversia o di un disaccordo reale e serio sul modo di garantire il rispetto di tale diritto deve essere risolta sulla base delle circostanze specifiche di ciascun caso (paragrafi 603-604 supra).
612. Infine, per quanto riguarda l’esigenza secondo cui l’esito del procedimento in questione deve essere «direttamente determinante» per il diritto del ricorrente, la Corte osserva che esiste un certo nesso tra, da un lato, l’esigenza di cui all’articolo 6 secondo cui l’esito del procedimento deve essere direttamente determinante per i diritti del ricorrente ai sensi del diritto interno e, dall’altro, gli elementi di valutazione che essa ha ritenuto pertinenti per la definizione dei criteri per stabilire lo status di vittima e quelli relativi all’applicabilità dell’articolo 8 (si veda, per esempio, l’approccio adottato nelle sentenze Athanassoglou e altri, § 59, e Ivan Atanasov, §§ 78 e 93, sopra citate).
613. L’oggetto del procedimento incide anche sulla questione se l’esito dello stesso possa essere considerato determinante per il diritto invocato. A tale riguardo, occorre rilevare che, nella maggior parte delle cause ambientali esaminate finora dalla Corte, il procedimento riguardava aspetti relativi all’autorizzazione a utilizzare un determinato impianto o alle condizioni di tale utilizzo. In questi casi, quando l’utilizzo dannoso o la sua continuazione dipendono dall’esito del procedimento, appare spesso chiaro che tale risultato sarebbe direttamente determinante per i diritti invocati dalle persone colpite e aventi la qualità di vittima (si veda, per esempio, Zander, sopra citata, § 24 in fine; si vedano anche, a contrario, Balmer-Schafroth e altri, § 40, e Athanassoglou e altri, §§ 54‑55, sentenze sopra citate). Nell’ambito di un contenzioso in materia di clima, tuttavia, l’oggetto del procedimento può essere più ampio, cosicché la questione se tale oggetto possa essere considerato direttamente determinante per i diritti invocati occupa un posto separato e più importante.
614. Allo stesso tempo, i diversi elementi dell’analisi effettuata in relazione a tale aspetto, e in particolare la nozione di danno o di pericolo imminente, non possono essere applicati senza tenere debitamente conto della particolare natura dei rischi connessi ai cambiamenti climatici, in particolare del rischio di conseguenze irreversibili e del loro corollario, la gravità del danno. Quando un danno futuro non è meramente ipotetico, ma è reale e altamente probabile (o praticamente certo) in assenza di rimedi adeguati, il fatto che tale danno non sia strettamente imminente non dovrebbe, di per sé, portare alla conclusione che l’esito del procedimento non sarebbe determinante per la sua mitigazione o riduzione. Un simile approccio produrrebbe l’effetto di limitare indebitamente l’accesso a un tribunale per quanto riguarda molti dei principali rischi associati ai cambiamenti climatici. Ciò vale in particolare per le azioni legali intentate dalle associazioni. Nel campo del cambiamento climatico, queste azioni legali devono essere viste alla luce del ruolo svolto dalle associazioni in quanto tali nel consentire alle persone colpite dal cambiamento climatico, comprese quelle che sono chiaramente svantaggiate in termini di rappresentanza, di far difendere i loro diritti convenzionali e di cercare di ottenere misure correttive adeguate per gli inadempimenti e le omissioni attribuite alle autorità in materia.
iii. Applicazione dei principi e delle considerazioni che precedono nel caso di specie
615. La Corte osserva che l’azione delle ricorrenti a livello nazionale riguardava per la maggior parte una domanda di misure legislative e regolamentari che non rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 § 1 (si vedano i punti 1 - 3 e alcuni aspetti del punto 4 delle loro richieste, paragrafo 22 supra). Tuttavia, l’azione riguardava anche, in parte, l’attuazione di misure che rientravano nella competenza delle autorità interessate e che erano necessarie allo Stato per raggiungere l’obiettivo attuale – una riduzione del 20% dei GES – e quindi per porre fine alle omissioni illegali (si veda la parte introduttiva del punto 4, paragrafo 22 supra). Le ricorrenti chiedevano inoltre che le dedotte omissioni delle autorità pubbliche in materia di cambiamenti climatici fossero dichiarate illegittime (punto 5 del ricorso delle interessate). Le ricorrenti hanno riconosciuto che la doglianza da esse sollevata nell’ambito della loro azione dinanzi al TAF presentava entrambi gli aspetti (paragrafo 33 supra).
616. La doglianza relativa alle decisioni politiche che sono soggette ai pertinenti processi democratici non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 (paragrafo 594 supra); invece, la domanda delle ricorrenti relativa all’effettiva attuazione delle misure di mitigazione previste dalla normativa vigente è una questione che può rientrare nell’ambito di applicazione di tale disposizione, purché siano soddisfatti gli altri criteri di applicabilità dell’articolo 6 § 1.
617. Per quanto riguarda il carattere «civile» del diritto, le ricorrenti hanno invocato in particolare il diritto sancito dall’articolo 10 della Costituzione svizzera (paragrafo 121 supra), di cui la Corte ha già avuto occasione di constatare che riguardava non solo il diritto alla vita, ma anche il diritto alla protezione dell’integrità fisica (Balmer-Schafroth e altri, sopra citata, §§ 33‑34). Secondo la giurisprudenza costante della Corte, si tratta di diritti di natura civile ai fini della prima parte dell’analisi relativa all’applicabilità dell’articolo 6 (paragrafo 600 supra).
618. A questo proposito, la Corte osserva che il TF ha respinto le azioni delle ricorrenti nn. 2-5 non per mancanza di un diritto che esse potessero far valere, ma perché ha ritenuto che le ricorrenti avessero avviato un’actio popularis, e che i diritti di quelle tra loro che erano persone fisiche non fossero pregiudicati con sufficiente intensità (paragrafo
59 supra). In sintesi, non si può affermare che l’azione delle ricorrenti individuali fosse frivola, vessatoria o comunque infondata ai sensi del diritto interno pertinente (paragrafo 599 supra). La Corte non può concordare con la conclusione del TF secondo cui la domanda delle ricorrenti individuali non poteva essere considerata difendibile ai fini dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (paragrafo 61 supra). Per quanto riguarda l’associazione ricorrente, anche se il TF non si è pronunciato sulla questione della sua legittimazione ad agire, la Corte rileva che l’azione proposta dall’associazione si basava sulla minaccia connessa agli effetti negativi dei cambiamenti climatici nella misura in cui essi pesavano sulla salute e sul benessere dei suoi membri (Gorraiz Lizarraga e altri, sopra citata, § 46). La Corte ritiene che gli interessi difesi dall’associazione ricorrente siano di natura tale che la «controversia» da essa sollevata aveva un nesso diretto e sufficiente con i diritti in questione dei suoi membri, tenuto conto del ruolo particolare svolto dalle associazioni di fronte ai cambiamenti climatici (paragrafo 614 supra).
619. Le considerazioni che precedono sono importanti anche per chiarire il secondo criterio di applicabilità dell’articolo 6, ossia l’esistenza di una contestazione o di un disaccordo reale e serio per quanto riguarda il rispetto del diritto in questione (paragrafo 611 supra), condizione che era indubbiamente soddisfatta nel caso di specie.
620. Infine, per quanto riguarda il terzo criterio – ossia la questione se l’esito del procedimento fosse «direttamente determinante» per i diritti delle ricorrenti, la Corte rileva quanto segue.
621. Per quanto riguarda la contestazione sollevata dall’associazione ricorrente, e nella misura in cui essa trae origine da una parte rilevante del ricorso proposto a livello nazionale – ossia la doglianza relativa alla mancata attuazione effettiva delle misure di mitigazione previste dalla normativa vigente (paragrafo 615 supra) –, la Corte rileva che l’associazione ricorrente ha dimostrato l’esistenza di un nesso reale e sufficientemente stretto con la questione in esame e con le persone che cercano protezione contro gli effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita, sulla loro salute e sulla loro qualità di vita. In altri termini, l’associazione ricorrente si è sforzata di difendere i diritti civili specifici dei suoi membri di fronte agli effetti negativi del cambiamento climatico (si vedano anche i paragrafi 521‑526 supra). Essa ha agito come mezzo che permette alle persone colpite dal fenomeno in questione di vedere tutelati i loro diritti e di cercare di ottenere delle misure correttive adeguate a fronte dell’incapacità dello Stato di attuare efficacemente le misure di mitigazione previste dalla normativa vigente (paragrafo 614 supra).
622. A questo proposito, la Corte rinvia alle sue conclusioni di cui sopra in merito alla legittimazione ad agire dell’associazione ricorrente in relazione alla doglianza basata sull’articolo 8 della Convenzione (paragrafi 521-526). Essa rammenta l’importanza del ruolo svolto dalle associazioni nella difesa di cause particolari in materia di tutela dell’ambiente, elemento già rilevato nella sua giurisprudenza (paragrafo 601 supra), nonché la particolare rilevanza dell’azione collettiva di fronte al cambiamento climatico, un fenomeno le cui conseguenze non sono specificamente limitate a determinati individui. Nello stesso spirito, nella misura in cui una controversia riflette tale dimensione collettiva, l’esigenza secondo cui il suo esito deve essere «direttamente determinante» deve essere intesa nel senso più generale della ricerca di una forma di correzione delle azioni e delle omissioni delle autorità che violano i diritti di carattere civile dei membri ai sensi del diritto interno.
623. Di conseguenza, l’articolo 6 § 1 si applica alla doglianza dell’associazione ricorrente, e si può ritenere che essa abbia lo status di vittima ai sensi di tale disposizione in relazione alla sua doglianza riguardante il mancato accesso a un tribunale (paragrafo 593 supra). Pertanto, l’obiezione preliminare formulata dal Governo su questo punto è respinta.
624. Per quanto riguarda le ricorrenti nn. 2-5, non si può considerare che la contestazione da esse sollevata in merito alla mancata attuazione efficace delle misure di mitigazione previste dal diritto in vigore era o avrebbe potuto essere direttamente determinante per i loro diritti specifici. Per motivi analoghi a quelli sopra esposti sotto il profilo dell’articolo 8 (paragrafi 527-535), non si può ritenere che le ricorrenti nn. 2-5 siano riuscite a dimostrare che l’azione richiesta da parte delle autorità – l’attuazione efficace di misure di mitigazione previste dal diritto interno in vigore – avrebbe di per sé creato effetti sufficientemente immediati e certi sui loro diritti individuali nel contesto dei cambiamenti climatici. Ne consegue che la contestazione sollevata dalle interessate presentava semplicemente un collegamento tenue con i diritti invocati, o delle ripercussioni remote sugli stessi, ai sensi del diritto nazionale (si confronti con Balmer‑Schafroth, sopra citata). Pertanto, l’esito della controversia non era direttamente determinante per i loro diritti di carattere civile (paragrafo 612 supra).
625. Alla luce di quanto precede, la Corte conclude che la doglianza delle ricorrenti nn. 2-5 è irricevibile per incompatibilità ratione materiae con le disposizioni della Convenzione, e deve essere respinta ai sensi dell’articolo 35 §§ 3 e 4 della Convenzione.
2. Sul merito
a) Principi generali
626. Nella presente causa, si pone una questione sotto il profilo dell’articolo 6 § 1, in relazione all’imperativo del diritto di accesso a un tribunale. I principi generali pertinenti in materia sono i seguenti (Zubac c. Croazia [GC], n. 40160/12, §§ 76‑79, 5 aprile 2018):
«76. Il diritto di accesso a un tribunale è stato definito nella sentenza Golder c. Regno Unito (21 febbraio 1975, §§ 28-36, serie A n. 18) come un aspetto del diritto a un tribunale ai sensi dell’articolo 6 § 1 della Convenzione. Riferendosi ai principi della preminenza del diritto e del divieto di potere arbitrario, che sono sottesi a gran parte della Convenzione, la Corte aveva concluso che il diritto di accesso a un tribunale era un elemento inerente alle garanzie sancite dall’articolo 6. Pertanto, l’articolo 6 § 1 garantisce a ogni persona il diritto di ottenere un esame da parte di un tribunale in merito a qualsiasi controversia relativa ai suoi diritti e obblighi di carattere civile (Roche c. Regno Unito [GC], n. 32555/96, § 116, CEDU 2005-X; si vedano anche Z e altri c. Regno Unito [GC], n. 29392/95, § 91, CEDU 2001-V, Cudak c. Lituania [GC], n. 15869/02, § 54, CEDU 2010, e Parrocchia greco-cattolica Lupeni e altri c. Romania [GC], n. 76943/11, § 84, CEDU 2016 (estratti)).
77. Il diritto di accesso a un giudice deve essere «concreto ed effettivo» e non «teorico e illusorio» (si veda, in tal senso, Bellet c. Francia, 4 dicembre 1995, § 36, serie A n. 333-B). Questa osservazione vale in particolare per le garanzie previste dall’articolo 6, in considerazione del ruolo preminente che il diritto a un equo processo occupa in una società democratica (Principe Hans Adam II del Liechtenstein c. Germania [GC], n. 42527/98, § 45, CEDU 2001-VIII, e Parrocchia Greco-Cattolica Lupeni e altri, sopra citata, § 86).
78. Tuttavia, poiché il diritto di accesso alla giustizia non è assoluto, esso può dar luogo a limitazioni implicitamente ammesse, in quanto per sua stessa natura richiede una regolamentazione da parte dello Stato, che può variare nel tempo e nello spazio a seconda delle esigenze e delle risorse della comunità e degli individui (Stanev c. Bulgaria [GC], n. 36760/06, § 230, CEDU 2012). Nell’elaborazione di tale regolamentazione, gli Stati contraenti godono di un certo margine di discrezionalità. Sebbene spetti alla Corte pronunciarsi in ultima istanza sul rispetto delle esigenze della Convenzione, essa non è legittimata a sostituire la valutazione delle autorità nazionali con un’altra valutazione di quale possa essere la migliore politica in questo settore. Tuttavia, le limitazioni applicate non possono limitare l’accesso al singolo in modo o in misura tali da violare la sostanza stessa del diritto. Inoltre, tali limitazioni possono essere conciliate con l’articolo 6 § 1 solo se perseguono uno scopo legittimo e se esiste un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito (Parrocchia Greco-Cattolica Lupeni e altri, sopra citata, § 89, e la giurisprudenza ivi citata).
79. La Corte rammenta, inoltre, che non spetta ad essa esaminare eventuali errori di fatto o di diritto commessi da una giurisdizione interna, salvo se e nella misura in cui essi possano aver violato i diritti e le libertà sanciti dalla Convenzione (si vedano, per esempio, García Ruiz c. Spagna [GC], n. 30544/96, § 28, CEDU 1999-I, e Perez c. Francia [GC], n. 47287/99, § 82, CEDU 2004-I). In linea di principio, questioni quali l’importanza attribuita dai giudici nazionali a un determinato elemento di prova o a una particolare conclusione o valutazione dinanzi ad essi non sono soggette al controllo della Corte. Quest’ultima non è tenuta ad agire in qualità di giudice di quarto grado, e non mette in discussione sotto il profilo dell’articolo 6 § 1 la valutazione dei tribunali nazionali, a meno che le loro conclusioni non possano essere considerate arbitrarie o manifestamente irragionevoli (Bochan c. Ucraina (n. 2) [GC], n. 22251/08, § 61, CEDU 2015).»
627. Va inoltre ricordato che l’articolo 6 non si spinge fino al punto di esigere un ricorso con il quale le leggi di uno Stato contraente possano essere denunciate dinanzi ad un’autorità nazionale come incompatibili con la Convenzione o con norme giuridiche nazionali equivalenti (Berger-Krall e altri, sopra citata, § 322, con ulteriori riferimenti; si veda anche il paragrafo 600 supra). Inoltre, la Corte ammesso – sia pure in un contesto diverso – che il mantenimento della separazione dei poteri tra il potere legislativo e quello giudiziario costituisce un obiettivo legittimo per quanto riguarda la limitazione del diritto di accesso a un tribunale (A. c. Regno Unito, n. 35373/97, § 77, CEDU 2002-X).
628. I principi relativi alle limitazioni del diritto di accesso a un tribunale riflettono il processo, inerente alla missione della Corte ai sensi della Convenzione, di mantenere un giusto equilibrio tra le esigenze dell’interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (Fayed c. Regno Unito, 21 settembre 1994, § 65 in fine, serie A n. 294-B). Resta quindi da stabilire, alla luce delle circostanze del caso in esame, se vi sia stata una limitazione sproporzionata del diritto di accesso a un tribunale (Association Burestop 55 e altri, sopra citata, §§ 71-72).
b) Applicazione di questi principi nel caso di specie
629. La Corte ricorda anzitutto che il diritto di accesso a un tribunale comprende non solo il diritto di intentare un’azione giudiziaria, ma anche il diritto a una «soluzione» giurisdizionale della controversia. Ciò deriva dal fatto che il diritto di accesso a un tribunale deve essere «concreto ed effettivo» e non teorico e illusorio (si veda, per esempio, Parrocchia Greco-Cattolica Lupeni e altri, sopra citata, § 86).
630. Nella fattispecie, l’azione intentata dall’associazione ricorrente è stata respinta, prima da un’autorità amministrativa – il DETEC –, e poi dai tribunali nazionali, in due gradi di giudizio distinti, senza che tali organi abbiano esaminato il merito delle doglianze sollevate dall’interessata (paragrafi 28‑31, 34‑42 e 52‑63 supra). Di conseguenza, vi è stata una effettiva limitazione del diritto di accesso a un tribunale, cosicché la Corte deve esaminare se il modo in cui tale limitazione ha operato nel caso di specie abbia avuto l’effetto di limitare l’accesso dell’associazione ricorrente a un tribunale in modo o in misura tali da pregiudicare la sostanza stessa di tale diritto (paragrafi 626‑628 supra).
631. Per quanto riguarda la questione se la limitazione in questione perseguisse uno scopo legittimo, e tenuto conto del fatto che, nelle loro decisioni, i giudici nazionali hanno cercato di distinguere tra, da un lato, la questione della protezione dei diritti individuali e, dall’altro, i processi democratici pertinenti e le contestazioni generali della legislazione, escludendo così i mezzi di ricorso che rientrano in un’actio popularis, occorre ricordare che la Corte ha già dichiarato che il mantenimento della separazione tra il potere legislativo e quello giudiziario costituisce un obiettivo legittimo per quanto riguarda le limitazioni del diritto di accesso a un tribunale (paragrafo 627 supra). Inoltre, come già osservato (paragrafi 596 e 627‑628 supra), l’articolo 6 § 1 non richiede l’accesso a un tribunale per le contestazioni della legislazione nazionale in vigore, o per i ricorsi ai sensi di un’actio popularis.
632. Tuttavia, l’ultimo elemento dell’analisi pertinente è la questione se, nella misura in cui il procedimento non esulava dall’ambito di applicazione dell’articolo 6, la limitazione del diritto dell’associazione ricorrente di accedere a un tribunale fosse proporzionata, ossia se vi fosse un ragionevole rapporto di proporzionalità tra i mezzi impiegati e lo scopo legittimo perseguito (paragrafo 626 supra).
633. A tale riguardo, occorre ricordare che si può considerare che l’azione intentata dall’associazione ricorrente a livello interno è di natura ibrida. In via principale, essa si riferiva chiaramente a questioni relative al processo legislativo democratico e che non rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 § 1; ma essa sollevava anche delle questioni che riguardavano specificamente eventuali carenze nell’applicazione del diritto interno vigente che avrebbero pesato sulla tutela dei diritti difesi dall’associazione ricorrente. Alcune delle doglianze formulate riguardavano quindi la legittimità dei presunti atti o omissioni delle autorità, e si riferivano agli effetti negativi sul diritto alla vita e sul diritto alla protezione dell’integrità fisica, che sono sanciti dal diritto interno, in particolare dall’articolo 10 della Costituzione (paragrafi 615‑617 supra).
634. Nella misura in cui l’associazione ricorrente intendeva far valere tali diritti di fronte a minacce derivanti da una presunta inadeguatezza o insufficienza dell’azione delle autorità nell’attuazione di misure di mitigazione dei cambiamenti climatici già richieste dal diritto nazionale in vigore, tale azione non può essere considerata automaticamente né come un’actio popularis, né come un’azione che solleva una questione politica che il giudice deve astenersi dall’esaminare. Questa posizione è coerente con il ragionamento sopra esposto (paragrafo 436) riguardante, da un lato, il modo in cui i cambiamenti climatici possono incidere sui diritti umani e, dall’altro, l’urgente necessità di affrontare le minacce poste dai cambiamenti climatici.
635. La Corte non è convinta dalla conclusione dei tribunali nazionali secondo la quale ci sarebbe ancora tempo per evitare che il riscaldamento globale raggiunga un limite critico (paragrafi 56‑
59 supra). Tale conclusione non si basa su un esame sufficiente dei dati scientifici sui cambiamenti climatici, che erano già disponibili all’epoca dei fatti, né tiene conto dell’ampio consenso sull’esistenza di un’emergenza alla luce degli effetti che i cambiamenti climatici stanno già avendo e inevitabilmente avranno in futuro su vari aspetti dei diritti umani (paragrafo 436 supra; si veda anche il paragrafo 337 supra, in merito al riconoscimento da parte del governo convenuto dell’esistenza di un’emergenza climatica). Infatti, i dati disponibili e le conclusioni scientifiche sull’urgenza di combattere gli effetti negativi dei cambiamenti climatici, e in particolare il grave rischio che tali effetti siano inevitabili e irreversibili, suggeriscono che vi era l’urgente necessità di garantire la protezione giuridica dei diritti umani di fronte a un’azione presumibilmente inadeguata da parte delle autorità per contrastare i cambiamenti climatici.
636. La Corte rileva, inoltre, che i giudici nazionali non hanno risolto la questione della legittimazione ad agire dell’associazione ricorrente, che richiedeva un esame separato, indipendentemente dalla loro posizione sulle doglianze dei singoli ricorrenti. I tribunali nazionali non hanno esaminato attentamente, o addirittura non hanno esaminato affatto, l’azione intentata dall’associazione ricorrente.
637. La Corte rileva inoltre che, prima di adire i giudici, l’associazione ricorrente e i suoi membri hanno presentato le loro doglianze a vari organi e servizi amministrativi specializzati, ma che nessuno di essi si è pronunciato sul merito delle stesse (paragrafo 22 supra). Essendo stata operata dalle sole autorità amministrative, tale verifica non avrebbe potuto soddisfare il requisito dell’accesso a un tribunale derivante dall’articolo 6; la Corte rileva, tuttavia, che, a giudicare dalla decisione del DETEC, il rigetto del ricorso delle ricorrenti da parte delle autorità amministrative sembra essere stato fondato su considerazioni inadeguate e insufficienti, analoghe a quelle addotte dalle giurisdizioni interne (paragrafi 28‑31 supra). Per di più, la Corte osserva che le ricorrenti individuali/membri dell’associazione non hanno avuto accesso a un tribunale, e che non esisteva alcun altro rimedio ai sensi del diritto nazionale che avrebbe consentito loro di sottoporre le loro doglianze a un tribunale. Pertanto, non vi erano altre garanzie pertinenti da prendere in considerazione per valutare la proporzionalità della limitazione del diritto di accesso dell’associazione ricorrente a un tribunale (paragrafo 628 supra).
638. Le considerazioni che precedono sono sufficienti per consentire alla Corte di concludere che, nella misura in cui le doglianze dell’associazione ricorrente rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 § 1, il suo diritto di accesso a un tribunale è stato limitato in modo tale e in misura tale che lo stesso diritto è stato pregiudicato nella sua stessa sostanza.
639. A questo proposito, la Corte ritiene essenziale sottolineare il ruolo chiave che i giudici nazionali hanno svolto e svolgeranno nelle controversie in materia di cambiamenti climatici, come evidenziato dall’attuale giurisprudenza di alcuni Stati membri del Consiglio d’Europa, che sottolinea l’importanza dell’accesso alla giustizia in questo ambito. Inoltre, alla luce dei principi di responsabilità condivisa e di sussidiarietà, spetta in primo luogo alle autorità nazionali, e in particolare ai tribunali, garantire il rispetto degli obblighi derivanti dalla Convenzione.
640. Nella fattispecie, la Corte conclude che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione.
SULLA DEDOTTA VIOLAZIONE DELL’ARTICOLO 13 DELLA CONVENZIONE641. Le ricorrenti affermano che non disponevano di un rimedio effettivo, ai sensi dell’articolo 13 della Convenzione, per contestare l’inadempimento da parte delle autorità al loro obbligo di agire sugli effetti negativi dei cambiamenti climatici.
642. L’articolo 13 è così formulato:
«Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti nella (...) Convenzione siano stati violati, ha diritto a un ricorso effettivo davanti a un’istanza nazionale, anche quando la violazione sia stata commessa da persone che agiscono nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali.»
643. Il Governo contesta la doglianza delle ricorrenti.
644. La Corte rammenta che l’articolo 6 costituisce una lex specialis rispetto all’articolo 13, in quanto le esigenze di quest’ultimo sono incluse in quelle, più rigorose, del primo (si veda, per esempio, Baka c. Ungheria [GC], n. 20261/12, § 181, 23 giugno 2016). Alla luce delle conclusioni alle quali è giunta in merito all’associazione ricorrente sotto il profilo dell’articolo 6 § 1 della Convenzione (paragrafo 640 supra), essa ritiene che la doglianza formulata sotto il profilo dell’articolo 13 non sollevi alcuna questione distinta nei confronti della ricorrente. Di conseguenza, la Corte conclude non doversi esaminare separatamente la doglianza fondata sull’articolo 13 della Convenzione.
645. Per quanto riguarda le ricorrenti nn. 2-5, alla luce delle conclusioni da essa formulate nei paragrafi 527 - 535 e 625 supra, la Corte ritiene che le ricorrenti non abbiano alcuna doglianza difendibile sotto il profilo dell’articolo 13, e che quella che hanno presentato sia incompatibile ratione materiae con le disposizioni della Convenzione (si veda, per esempio, Athanassoglou e altri, sopra citata, §§ 59-60) e debba essere respinta ai sensi dell’articolo 35 § 4 della Convenzione.
SULL’APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 41 E 46 DELLA CONVENZIONEA. Articolo 41 della Convenzione
646. Ai sensi dell’articolo 41 della Convenzione,
«Se la Corte dichiara che vi è stata violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli e se il diritto interno dell’Alta Parte contraente non permette se non in modo imperfetto di rimuovere le conseguenze di tale violazione, la Corte accorda, se del caso, un’equa soddisfazione alla parte lesa.»
Danno647. L’associazione ricorrente non ha presentato alcuna domanda di risarcimento danni. Di conseguenza, la Corte non riconosce alcuna somma a questo titolo.
2. Spese
648. Dinanzi alla camera, l’associazione ricorrente aveva chiesto un importo totale di 324.249,25 franchi svizzeri (CHF) per spese. Tale somma comprendeva, da un lato, gli onorari degli avvocati (CHF 315.249,25) e, dall’altro, le spese fissate a livello interno dalle giurisdizioni svizzere (per un totale di 9.000 CHF). Dinanzi alla Grande Camera, essa chiede la somma di 187.988,45 CHF per le spese nuovamente sostenute. Inoltre, l’associazione ha prodotto fatture e documenti giustificativi relativi ai pagamenti da essa effettuati. Successivamente, l’associazione ricorrente ha prodotto note di onorari e fatture supplementari per le prestazioni fornite dai rappresentanti legali, per importi complessivi di 79.181,50 CHF, 63.057,92 euro (EUR) e 27.504,50 sterline inglesi (GBP).
649. Il Governo si oppone alla domanda dell’associazione ricorrente, che ritiene eccessiva e infondata, e considera che la stessa debba essere respinta o, in subordine, che debba essere accordato solo un importo massimo di 13.000 CHF.
650. Secondo la giurisprudenza della Corte, un ricorrente può ottenere il rimborso delle spese solo nella misura in cui ne siano accertate la realtà e la necessità, e il loro importo sia ragionevole (si veda, per esempio, Halet c. Lussemburgo [GC], n. 21884/18, § 214, 14 febbraio 2023). Tenuto conto dei criteri sopra indicati, la Corte non è convinta della necessità di tutte le spese sostenute per il procedimento dinanzi ad essa, e ritiene che sia ragionevole accordare la somma di 80.000 EUR per tutte le spese. Essa rigetta la domanda di rimborso spese della società ricorrente per il resto.
3. Interessi moratori
651. La Corte ritiene opportuno basare il tasso degli interessi moratori sul tasso di interesse delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea maggiorato di tre punti percentuali.
B. Articolo 46 della Convenzione
652. Le parti pertinenti dell’articolo 46 della Convenzione sono così formulate:
«1. Le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie nelle quali sono parti.
2. La sentenza definitiva della Corte è trasmessa al Comitato dei Ministri che ne controlla l’esecuzione.»
Tesi delle parti653. Le ricorrenti ritengono che, qualora la Corte constati che vi è stata violazione della Convenzione, dovrebbe essere applicato l’articolo 46. Tuttavia, esse sostengono che, poiché la scelta dei mezzi da utilizzare per l’esecuzione della sentenza della Corte spetta in primo luogo allo Stato convenuto, la Corte non dovrebbe specificare quali misure adottare. A loro avviso, sarebbe preferibile che essa indichi allo Stato di adottare tutte le misure necessarie per consentirgli di raggiungere un livello di emissioni annuali compatibile con il suo obiettivo di ridurre le emissioni di GES di almeno il 40% entro il 2030, e di conseguire la neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050.
654. Il Governo sottolinea che le ricorrenti non hanno chiesto né dinanzi ai tribunali nazionali né dinanzi alla Corte che fossero indicate allo Stato delle misure generali concrete. A suo parere, le ricorrenti hanno di fatto ammesso che lo Stato convenuto disponeva di varie misure per rispettare il bilancio del carbonio pertinente. Il Governo osserva, inoltre, che sono state elaborate varie misure di mitigazione a livello internazionale, in particolare da parte del GIEC, e ritiene che sia anche importante tenere presente l’ampio margine di discrezionalità concesso allo Stato in un campo così complesso e tecnico come quello del cambiamento climatico. Il Governo aggiunge che indicare misure concrete ai sensi dell’articolo 46 sarebbe contrario al principio di sussidiarietà e alla necessaria separazione dei poteri, e ritiene che, in ogni caso, non vi sia alcun problema sistemico a livello interno che giustifichi l’applicazione dell’articolo 46. Pertanto, secondo il Governo la Corte non deve indicare misure generali sulla base di tale disposizione.
2. Valutazione della Corte
655. La Corte rammenta che, ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione, le Alte Parti contraenti si impegnano a conformarsi alle sentenze definitive emesse dalla Corte nelle controversie nelle quali sono parte, e che il Comitato dei Ministri è incaricato di vigilare sull’esecuzione di tali sentenze. Ne consegue, in particolare, che lo Stato convenuto riconosciuto responsabile di una violazione della Convenzione o dei suoi Protocolli è tenuto non solo a versare agli interessati le somme riconosciute a titolo di equa soddisfazione, ma anche a scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, le misure generali e/o, se del caso, individuali da inserire nel proprio ordinamento giuridico interno allo scopo di porre fine alla violazione constatata dalla Corte e di eliminarne, per quanto possibile, le conseguenze (si vedano, tra altre, H.F. e altri c. Francia [GC], nn. 24384/19 e 44234/20, § 293, 14 settembre 2022).
656. La Corte rammenta, inoltre, che le sue sentenze sono, per definizione, essenzialmente dichiarative e che, in linea di principio, spetta in primo luogo allo Stato in causa scegliere, sotto il controllo del Comitato dei Ministri, quali mezzi utilizzare nel proprio ordinamento giuridico interno per adempiere al proprio obbligo rispetto all’articolo 46 della Convenzione, purché tali mezzi siano compatibili con le conclusioni e lo spirito della sentenza della Corte. Tuttavia, in alcune circostanze particolari, essa ha ritenuto utile indicare allo Stato convenuto quali tipi di misure, individuali e/o generali, potevano essere adottate per porre fine al problema all’origine della constatazione di violazione (ibidem, § 294).
657. Nella fattispecie, tenuto conto della complessità e della natura delle questioni in gioco, la Corte non può essere precisa o prescrittiva per quanto riguarda le misure da attuare per conformarsi in maniera effettiva alla presente sentenza. Tenuto conto del margine di discrezionalità differenziato concesso allo Stato nell’ambito in questione (paragrafo 543 supra), essa ritiene che lo Stato convenuto, con l’assistenza del Comitato dei Ministri, si trovi in una posizione migliore rispetto ad essa per determinare con precisione quali misure adottare. Spetta dunque al Comitato dei Ministri verificare, sulla base delle informazioni fornite dallo Stato convenuto, che siano state adottate le misure volte a garantire che le autorità nazionali si conformino alle esigenze della Convenzione, chiarite nella presente sentenza.
PER QUESTI MOTIVI, LA CORTE
Dichiara, all’unanimità, che il figlio ed erede della seconda ricorrente è legittimato a proseguire il presente procedimento in luogo della ricorrente; Respinge, all’unanimità, le eccezioni preliminari sollevate dal Governo per quanto riguarda l’oggetto del ricorso, la giurisdizione e il rispetto del termine di sei mesi; Unisce, con sedici voti contro uno, la questione della qualità di vittima/legittimazione ad agire delle ricorrenti sotto il profilo degli articoli 2 e 8 della Convenzione alla valutazione dell’applicabilità di tali disposizioni; Dichiara, con sedici voti contro uno, che l’associazione ricorrente è legittimata ad agire nel presente procedimento e che la sua doglianza deve essere esaminata esclusivamente sotto il profilo dell’articolo 8 della Convenzione, e respinge l’eccezione sollevata dal Governo su questo punto; Accoglie, all’unanimità, l’eccezione sollevata dal Governo in merito allo status di vittima delle ricorrenti nn. 2-5 sotto il profilo degli articoli 2 e 8 della Convenzione, e dichiara irricevibili le doglianze di queste ricorrenti; Dichiara, all’unanimità, non doversi esaminare l’applicabilità dell’articolo 2 della Convenzione; Dichiara, con sedici voti contro uno, che vi è stata violazione dell’articolo 8 della Convenzione; Unisce, con sedici voti contro uno, la questione dello status di vittima delle ricorrenti sotto il profilo dell’articolo 6 § 1 della Convenzione alla valutazione dell’applicabilità di tale disposizione; Dichiara, con sedici voti contro uno, che l’articolo 6 § 1 della Convenzione si applica alla doglianza dell’associazione ricorrente, e che quest’ultima può essere considerata come avente lo status di vittima ai sensi di tale disposizione, e respinge l’eccezione sollevata dal Governo su questo punto; Dichiara, con sedici voti contro uno, che l’articolo 6 § 1 della Convenzione non si applica alla doglianza delle ricorrenti nn. 2-5, e dichiara irricevibile la doglianza di queste ultime; Dichiara, all’unanimità, che vi è stata violazione dell’articolo 6 § 1 della Convenzione; Dichiara, all’unanimità, non doversi esaminare separatamente la doglianza dell’associazione ricorrente formulata sotto il profilo dell’articolo 13 della Convenzione, e dichiara irricevibili le doglianze delle ricorrenti nn. 2-5; Dichiara, all’unanimità, che lo Stato convenuto deve versare all’associazione ricorrente, entro tre mesi, la somma di 80.000 EUR (ottantamila euro), più l’importo eventualmente dovuto a titolo di imposta, per le spese; che a decorrere dalla scadenza di detto termine e fino al versamento, tale importo dovrà essere maggiorato di un interesse semplice ad un tasso equivalente a quello delle operazioni di rifinanziamento marginale della Banca centrale europea applicabile durante quel periodo, aumentato di tre punti percentuali; Respinge, all’unanimità, la domanda di equa soddisfazione per il resto.Fatta in francese e in inglese, e poi pronunciata in pubblica udienza nel Palazzo dei Diritti dell’uomo a Strasburgo, il 9 aprile 2024, in applicazione dell’articolo 77 §§ 2 e 3 del regolamento.
Søren Prebensen Síofra O’Leary
Cancelliere aggiunto Presidente
Alla presente sentenza è allegata, conformemente agli articoli 45 § 2 della Convenzione e 74 § 2 del regolamento, l’esposizione dell’opinione separata del giudice Eicke.
S.O.L.
S.P.R.
OPINIONE PARZIALMENTE CONCORDANTE E PARZIALMENTE DISSENZIENTE DEL GIUDICE EICKE
(Traduzione)
INTRODUZIONE658. Con mio grande rammarico, non posso essere d’accordo con la maggioranza né sulla metodologia che essa ha adottato, né sulle conclusioni alle quali è giunta sia sulla ricevibilità (e in particolare sulla questione dello status di «vittima»), sia sul merito. Nella misura in cui ho votato a favore di una constatazione di violazione dell’articolo 6, ossia del diritto di accesso a un tribunale, come spiegherò più dettagliatamente in seguito, la mia conclusione si basa su un approccio molto diverso (e forse più ortodosso) alla Convenzione e alla sua giurisprudenza.
659. Nonostante un esame attento e dettagliato delle argomentazioni presentate sia dalle parti che dagli intervenienti nella presente causa (e nelle due cause connesse che sono Carême c. Francia (ricorso n. 7189/21) e Duarte Agostinho e altri c. Portogallo e altri 32 (ricorso n. 39371/20)), e dai miei colleghi nel corso delle deliberazioni, mi trovo in una situazione in cui il mio disaccordo va ben oltre un semplice divario nella valutazione delle prove o una controversia minore su un punto di diritto. Questo disaccordo è più fondamentale e tocca, almeno in parte, il cuore stesso del ruolo della Corte all’interno del sistema della Convenzione e, più in generale, il ruolo del giudice nell’affrontare le sfide uniche e senza precedenti che il cambiamento climatico antropogenico pone all’umanità (non solo nelle nostre società, ma anche a livello transnazionale).
660. Naturalmente, è pienamente compreso e ammesso che, ai sensi dell’articolo 32 della Convenzione, la competenza della Corte si estende a «tutte le questioni concernenti l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione» (articolo 32 § 1) e che «in caso di contestazione sulla competenza della Corte, è la Corte che decide» (articolo 32 § 2). Tuttavia, è altrettanto chiaro che questo potere di interpretazione ultima comporta una responsabilità immensa, responsabilità che, a mio avviso, si riflette sull’approccio normalmente cauto, circospetto e graduale che la Corte adotta nella sua interpretazione evolutiva della Convenzione, in conformità con quella che viene spesso definita la dottrina dello «strumento vivente». Purtroppo, per le ragioni esposte più dettagliatamente di seguito, sono giunto alla conclusione che la maggioranza, nel caso di specie, è andata ben oltre quelli che considero, dal punto di vista del diritto internazionale, i limiti ammissibili di un’interpretazione evolutiva.
661. In tal modo, la maggioranza in particolare ha ampliato inutilmente la nozione di «vittima»/legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione, e ha creato un nuovo diritto (derivante dall’articolo 8 e, potenzialmente, dall’articolo 2) a una «protezione effettiva delle autorità dello Stato contro i gravi effetti negativi sulla vita, la salute, il benessere e la qualità di vita derivanti dalle conseguenze e dai rischi negativi associati ai cambiamenti climatici» (§§ 519 e 544 della sentenza) o ha imposto alle Parti contraenti un nuovo «dovere primario» di «adottare, e applicare in modo efficace e concreto, una regolamentazione e delle misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, del cambiamento climatico» (§ 545, sottolineatura aggiunta), che riguardano sia le emissioni provenienti dai territori sottoposti alla loro giurisdizione territoriale, sia le «emissioni indotte» (ossia le emissioni generate dall’importazione di beni e dal loro consumo); tuttavia, tale diritto o dovere non ha alcun fondamento in riferimento all’articolo 8 o a qualsiasi altra disposizione della Convenzione o dei suoi Protocolli addizionali.
CONTESTO662. Vale la pena di ripetere che il mio disaccordo con la maggioranza non ha alcuna relazione con la natura o l’entità dei rischi e delle sfide poste dal cambiamento climatico antropogenico[206]. Come la maggioranza, sono consapevole dell’urgente necessità di affrontare la questione, sia isolatamente, ma anche, e questo punto e forse altrettanto importante, come un elemento (primario) della «triplice crisi planetaria legata all’inquinamento, al cambiamento climatico e alla perdita di biodiversità» – per riprendere le parole usate nella Dichiarazione di Reykjavík, «Uniti intorno ai nostri valori», che è stata adottata al termine del quarto Vertice dei Capi di Stato e di Governo del Consiglio d’Europa (Reykjavík, 16-17 maggio 2023) – (paragrafo 200 della sentenza) che l’umanità si trova attualmente ad affrontare. In effetti, mi sembra chiaro che non si tratta solo di realizzare in fine l’obiettivo di limitare l’aumento della temperatura a 1,5oC rispetto ai livelli preindustriali individuati nell’Accordo di Parigi (per quanto importante esso sia). Dopo tutto, ogni decimo di grado di aumento ha un impatto immediato e si traduce in un aumento dei danni e dei pericoli generati dal cambiamento climatico, e spetta infatti a tutti noi intraprendere azioni immediate ed efficaci per prevenire ulteriori aumenti. Il mio principale disaccordo con la maggioranza riguarda quindi solo il ruolo che la Corte può svolgere in questa fase nell’individuare e adottare le misure necessarie – misure che sono attese da tempo – per la sopravvivenza del nostro pianeta.
663. Infatti, i risultati presentati dall’Agenzia europea dell’ambiente (l’«AEE») nel suo Rapporto di valutazione europea dei rischi climatici in Europa (European climate risk assessment), pubblicato poco dopo l’adozione della presente sentenza[207], confermano la nostra visione comune. Nella sua sintesi analitica, infatti, l’AEE ha formulato le seguenti «conclusioni»:
« - Il cambiamento climatico indotto dall’uomo ha conseguenze per il pianeta. A livello globale, il 2023 è stato l’anno più caldo mai registrato e la temperatura media globale nel periodo di 12 mesi compreso tra febbraio 2023 e gennaio 2024 ha superato i livelli dell’epoca preindustriale di 1,5oC.
- L’Europa è il continente che si sta riscaldando più rapidamente al mondo. Le ondate di calore estremo, un tempo relativamente rare, stanno diventando sempre più frequenti, mentre i regimi delle precipitazioni stanno cambiando. Forti piogge e altre precipitazioni estreme stanno diventando sempre più frequenti e, negli ultimi anni, si sono verificate inondazioni catastrofiche in varie regioni. Allo stesso tempo, l’Europa meridionale può aspettarsi un notevole calo delle precipitazioni complessive e siccità più gravi.
- Questi eventi, combinati con i fattori di rischio ambientali e sociali, pongono grandi sfide in tutta l’Europa. In particolare, minano la sicurezza alimentare e idrica, la sicurezza energetica e la stabilità finanziaria, nonché la salute della popolazione nel suo complesso e dei lavoratori all’aperto, il che ha un impatto sulla coesione e sulla stabilità sociali. Allo stesso tempo, i cambiamenti climatici stanno influenzando gli ecosistemi terrestri, di acqua dolce e marini.
- Il cambiamento climatico è un moltiplicatore di rischio che può esacerbare i rischi esistenti e le crisi in corso. I rischi climatici possono avere ripercussioni da un sistema o da una regione all’altra, compreso il mondo al di fuori dell’Europa. I rischi climatici a cascata possono portare a problemi sistemici che colpiscono intere società, con particolare incidenza sui gruppi sociali vulnerabili. Gli esempi includono le mega-siccità, che hanno portato all’insicurezza alimentare e idrica, e hanno causato problemi alle infrastrutture critiche e minacce ai mercati finanziari e alla stabilità finanziaria.
- Se si applicano le scale di gravità utilizzate nella valutazione europea del rischio climatico, diversi rischi climatici hanno già raggiunto livelli critici. Tuttavia, se non si interviene ora con misure decisive, la maggior parte dei rischi climatici individuati potrebbe raggiungere livelli critici, o addirittura catastrofici, entro la fine del secolo. Centinaia di migliaia di persone soccomberebbero sotto l’effetto delle ondate di calore, e le perdite economiche dovute alle sole inondazioni costiere potrebbero superare i 1.000 miliardi di EUR l’anno.
- I rischi climatici per gli ecosistemi, le popolazioni e l’economia dipendono sia dai fattori di rischio non climatici che dai pericoli climatici stessi. Politiche e azioni efficaci a livello europeo e nazionale possono quindi contribuire in modo significativo a ridurre questi rischi. La misura in cui potremo evitare i danni dipenderà in larga misura dalla rapidità con cui riusciremo a ridurre le emissioni globali di gas a effetto serra e dalla rapidità e dall’efficacia con cui prepareremo le nostre società e ci adatteremo alle inevitabili conseguenze del cambiamento climatico.
- L’UE e i suoi Stati membri hanno compiuto progressi significativi nella comprensione dei rischi climatici ai quali sono esposti e nella preparazione a tali rischi. Le valutazioni nazionali del rischio climatico sono sempre più utilizzate per informare l’elaborazione di politiche di adattamento. Tuttavia, la società rimane poco preparata; in effetti, l’attuazione delle politiche è notevolmente in ritardo rispetto al rapido aumento dei livelli di rischio. La maggior parte dei rischi climatici è condivisa dall’UE e dai suoi Stati membri; di conseguenza, è necessario mettere in atto ulteriori misure coordinate e urgenti a tutti i livelli di governance.
- La maggior parte delle politiche e delle misure volte a rafforzare la resilienza dell’Europa ai cambiamenti climatici sono concepite a lungo termine; allo stesso tempo, alcune misure hanno tempi di attuazione lunghi. È urgente agire ora per evitare di dover fare scelte drastiche che non sono adatte al futuro in un clima che cambia, in particolare per quanto riguarda la pianificazione territoriale e le infrastrutture di lunga durata. Dobbiamo evitare di impantanarci in percorsi inappropriati e prevenire i rischi potenzialmente catastrofici.
- Le politiche di adattamento possono sostenere e contrastare altri obiettivi di politica ambientale, sociale ed economica. Pertanto, un approccio strategico integrato che tenga conto di diversi obiettivi strategici è essenziale per garantire un adattamento efficace.»
664. Tuttavia, da tutti questi elementi si possono individuare due aspetti essenziali del problema che dobbiamo affrontare: a) l’assoluta necessità di un’azione urgente e b) l’estrema complessità delle sfide poste dal cambiamento climatico (ma anche degli altri aspetti della «triplice crisi planetaria») a livello (geo)politico, pratico, logistico e giuridico.
665. Su quest’ultimo punto, Sir David Attenborough, biologo, naturalista, giornalista e scrittore britannico, ha delineato le difficoltà che ci attendono in questi termini crudi (ma realistici) nel discorso che ha pronunciato dinanzi al Consiglio di Sicurezza dell’ONU il 23 febbraio 2021[208]:
«Forse la lezione più importante che possiamo imparare dagli ultimi dodici mesi è che non siamo più nazioni separate, ognuna delle quali sarebbe meglio servita badando ai propri bisogni e alla propria sicurezza. Siamo un’unica specie veramente globalizzata le cui maggiori minacce sono condivise e la cui sicurezza deve, in ultima analisi, derivare da un’azione concertata, nell’interesse di tutti noi.
Il cambiamento climatico è una minaccia per la sicurezza globale che può essere affrontata solo attraverso livelli di cooperazione internazionale senza precedenti. Ci richiederà di mettere in discussione i nostri modelli economici e pensare a ciò che è per noi importante, di inventare industrie completamente nuove, di riconoscere la responsabilità morale che le nazioni ricche hanno nei confronti del resto del mondo e di attribuire alla natura un valore che va ben oltre il denaro.»
666. È anche questo spirito di cooperazione globale (e non solo regionale o bilaterale) che è alla base del regime convenzionale sempre più dettagliato che disciplina l’azione sul cambiamento climatico e altri aspetti, spesso interconnessi o sovrapposti, della «triplice crisi planetaria». Tra questi, ovviamente, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (CCNUCC), nonché i successivi protocolli e altri accordi conclusi da o sotto l’egida della sua Conferenza annuale delle Parti (COP), compreso l’Accordo di Parigi, adottato alla COP21. Come la Corte costituzionale federale tedesca (Bundesverfassungsgericht), ha giustamente rilevato nel paragrafo 204 della sua sentenza del 24 marzo 2021 (citata nella sentenza intitolata Neubauer e altri c. Repubblica federale di Germania):
«L’Accordo di Parigi si basa in larga misura sulla fiducia reciproca come prerequisito per l’efficacia. Nel suo articolo 2 1) a), le parti hanno concordato un obiettivo climatico (ben al di sotto di 2oC, e preferibilmente di 1,5oC) senza impegnarsi in specifiche azioni di riduzione. A questo proposito, l’Accordo di Parigi istituisce un meccanismo volontario attraverso il quale le Parti determinano le misure che intendono adottare per raggiungere l’obiettivo di temperatura concordato. Tuttavia, le parti devono essere trasparenti in merito a queste misure. Lo scopo di questo obbligo di trasparenza è garantire che tutti gli Stati possano essere certi che gli altri Stati agiscono in conformità con l’obiettivo ([...]). La capacità di creare e alimentare la fiducia nella volontà delle parti di raggiungere l’obiettivo prefissato è quindi considerata un elemento chiave per garantire l’efficacia dell’Accordo di Parigi. In effetti, l’accordo dipende fortemente dai contributi individuali di ciascuno Stato.»
667. È in questo contesto, e in considerazione della necessità, al fine di affrontare efficacemente la questione, di promuovere la fiducia reciproca e la cooperazione tra tutte le nazioni del mondo, o almeno tra le 198 parti contraenti alla CCNUCC (compresi altri importanti emettitori di GES, come gli Stati Uniti, la Cina e l’India), che la Corte dovrebbe, mi sembra, dimostrare un’estrema prudenza, tanto più che:
a) come la Corte ha già riconosciuto in diverse occasioni, la Convenzione «non garantisce specificamente la protezione generale dell’ambiente in quanto tale; altri strumenti internazionali e leggi nazionali sono più appropriati quando si tratta di affrontare questo particolare aspetto» (Kyrtatos c. Grecia, n. 41666/98, § 52, CEDU 2003-VI (estratti)); e
b) nessuna delle proposte dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa (APCE)[209] volte a conferire alla Corte una competenza espressa sul diritto a un ambiente pulito e salubre, sia mediante l’adozione di un protocollo che con qualsiasi altro mezzo, è stata finora [210] approvata dalle Parti contraenti alla Convenzione.
668. Inoltre, mi sembra che le complessità potenzialmente enormi dal punto di vista scientifico e in materia probatoria che, per definizione, devono informare qualsiasi lavoro efficace – intersettoriale e transfrontaliero – sulla questione del cambiamento climatico antropogenico sollevino anche una questione molto reale, ossia quella se (e in caso affermativo, in che modo) la Corte (e, secondo l’approccio della maggioranza, il Comitato dei Ministri nel contesto dell’esecuzione delle sentenze ai sensi dell’articolo 46 della Convenzione) può contribuire adeguatamente o in qualsiasi modo (piuttosto che ostacolare) alla lotta contro i cambiamenti climatici in assenza di misure o orientamenti chiari o concordati. Dopo tutto, il necessario (e approfondito) esame delle prove scientifiche nel contesto di ciò che la Corte ha descritto (sulla questione, ovviamente meno complessa, degli effetti nocivi causati dal rumore degli aerei) come «questo ambito sociale e tecnico difficile» nella sentenza Powell e Rayner c. Regno Unito (21 febbraio 1990, § 44, serie A, n. 172) non fa attualmente parte della prassi di lavoro della Corte.
669. Semplicemente a titolo di esempio, nella settimana dal 29 gennaio al 2 febbraio 2024, poco prima dell’adozione della presente sentenza, una equipe di esperti dell’Organo sussidiario per l’attuazione («SBI»)[211], la cui missione è assistere gli organi direttivi della CCNUCC[212], del Protocollo di Kyoto[213] e dell’Accordo di Parigi[214], doveva esaminare l’ottava comunicazione nazionale e quinto rapporto biennale della Svizzera alla CCNUCC/quinta comunicazione nazionale ai sensi del protocollo di Kyoto alla CCNUCC, del 16 settembre 2022[215]. Il rapporto, di 297 pagine densamente riempite, contiene, in particolare, prove dettagliate sul rispetto da parte della Svizzera dei suoi impegni chiaramente quantificati in materia di limitazione e riduzione delle emissioni in quanto Parte inclusa nell’allegato I del Protocollo di Kyoto. L’equipe di esperti incaricata di esaminare le precedenti comunicazioni della Svizzera (2022) e di renderne conto, era composta da ventuno esperti di diverse Parti contraenti, che coprivano sei settori di competenza («Generalista», «Energia», «IPUP» (processi industriali e utilizzo di prodotti), «Agricoltura», «UTCATF e PK-UTCATF» (utilizzo dei suoli, cambiamenti di destinazione dei terreni e silvicoltura, e attività di cui all’articolo 3, paragrafi 3 e 4, del Protocollo di Kyoto), e «Rifiuti»), con due revisori principali[216].
670. Mi sembra chiaro che la Corte (o il Comitato dei Ministri) non ha in realtà la capacità di impegnarsi in un processo che possa avvicinarsi a tale procedura di controllo per garantire, come sembra prevedere la maggioranza, che le Parti contraenti abbiano «adotta[to], e (...) appplica[to] in modo efficace e concreto, una regolamentazione e misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, dei cambiamenti climatici».
671. Per inciso, è anche pertinente notare – e questo punto serve a rafforzare l’argomentazione del Bundesverfassungsgericht (si veda supra) – che il passaggio, nel contesto dell’Accordo di Parigi, da misure di riduzione vincolanti e specifiche (vincolanti solo per alcune parti contraenti, ossia le parti di cui all’allegato I del Protocollo di Kyoto) a un meccanismo volontario in base al quale (tutte) le parti contraenti stabiliscono i propri contributi determinati a livello nazionale (CDN) sembra essere un cambiamento di approccio deliberato. Ora, l’obiettivo di questa inversione era garantire che tutti gli Stati prendessero provvedimenti per affrontare questa «questione che preoccupa l’umanità nel suo insieme», in conformità con il «principio delle responsabilità comuni ma differenziate e delle rispettive capacità, tenuto conto delle diverse circostanze nazionali» (articolo 2 § 2 dell’Accordo di Parigi), principio o nozione che sembra difficile da conciliare (se non totalmente incompatibile) con il ruolo primario della Corte di garantire il rispetto di un livello minimo comune di protezione applicabile in eguale misura a tutte le Parti contraenti (paragrafo 20 b) infra).
672. Per quanto riguarda l’evidente necessità di «agire con urgenza», mi sembra altresì che, a maggior ragione alla luce delle complessità politiche che emergono nell’ambito dell’individuazione e dell’attuazione delle misure necessarie per combattere i cambiamenti climatici in modo efficace e rapido, sussistano chiaramente seri dubbi sul fatto che il procedimento dinanzi alla Corte possa apportare un contributo significativo. Infatti, esiste chiaramente il rischio concreto che:
a) come spesso accade quando la Corte è chiamata a procedere «in abstracto» a un controllo legislativo o regolamentare, il sistema legislativo o regolamentare sottoposto all’esame della Corte (e considerato, se del caso, dai giudici nazionali nel contesto dell’esaurimento dei ricorsi previsti dal diritto interno, conformemente all’articolo 35 § 1 della Convenzione) sia stato da tempo sostituito o modificato in modo sostanziale (si veda, per un esempio recente, Big Brother Watch e altri c. Regno Unito [GC], nn. 58170/13 e altri 2, §§ 269-270, 25 maggio 2021); o
b) in ogni caso, il procedimento dinanzi alla Corte possa maggiormente distrarre le Parti contraenti e rallentare i processi necessari; inoltre, anche supponendo che sia emessa una sentenza, qualsiasi ritardo o mancata esecuzione di tale sentenza potrebbe avere solo l’effetto di ostacolare le azioni urgenti necessarie e, potenzialmente, minacciare lo stato di diritto.
IL RUOLO DELLA CORTE E L’INTERPRETAZIONE EVOLUTIVA673. Come la Corte ha sempre spiegato, il suo compito principale è «assicurare il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti contraenti» (articolo 19 della Convenzione). Conformemente all’articolo 32 della Convenzione, essa fornisce un’interpretazione autentica e definitiva dei diritti e delle libertà elencati nel Titolo I della Convenzione (si veda, molto recentemente, Humpert e altri c. Germania [CG], nn. 59433/18 e altri 3, § 69, 14 dicembre 2023).
674. I principi interpretativi applicabili che la Corte segue in tale contesto sono stati recentemente riassunti nella causa Slovenia c. Croazia (dec.) [GC], n. 54155/16, § 60, 18 novembre 2020 (sulla base della sentenza Magyar Helsinki Bizottság c. Ungheria [GC], n. 18030/11, §§ 118-122 e 125, 8 novembre 2016, e i riferimenti citati):
a) In quanto trattato internazionale, la Convenzione deve essere interpretata alla luce delle regole interpretative previste dagli articoli 31 - 33 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati (paragrafo 22 supra). Conformemente a tali regole, la Corte deve verificare il significato ordinario da attribuire ai termini nel loro contesto e alla luce dell’oggetto e dello scopo della disposizione da cui sono tratti.
b) Inoltre, si deve tenere presente che il contesto in cui si inserisce la disposizione è quello di un trattato per la protezione effettiva dei diritti individuali dell’uomo, e che la Convenzione deve essere considerata nel suo insieme e interpretata in modo da assicurare l’armonia e la coerenza interna delle sue diverse disposizioni.
c) L’oggetto e lo scopo della Convenzione, quale strumento per la protezione dei diritti umani, esigono che le sue disposizioni siano comprese e applicate in modo da rendere le sue esigenze concrete ed effettive, e non teoriche e illusorie. Inoltre, in virtù di tale qualità, la Convenzione va oltre il quadro della mera reciprocità tra gli Stati contraenti.
d) Per l’interpretazione della Convenzione si può anche ricorrere a mezzi di interpretazione complementari, compresi i suoi lavori preparatori, sia per confermare un significato determinato secondo altri metodi, sia per stabilire il significato qualora esso risulti altrimenti ambiguo, oscuro o manifestamente assurdo o irragionevole.
675. Tuttavia, la Corte ha anche costantemente spiegato che esistono chiari limiti a ciò che può essere legittimamente ottenuto attraverso l’interpretazione, limiti che derivano dal fatto che il suo ruolo è limitato all’interpretazione delle disposizioni della Convenzione (e dei suoi Protocolli):
a) la Corte deve certamente prendere in considerazione tutte le norme e i principi di diritto internazionale applicabili ai rapporti tra le Parti contraenti e la Convenzione deve, per quanto possibile, essere interpretata in modo da conciliarsi con le altre norme di diritto internazionale, di cui essa costituisce parte integrante (Güzelyurtlu e altri c. Cipro e Turchia [GC], n. 36925/07, § 235, 29 gennaio 2019, e i riferimenti ivi citati; si veda anche l’articolo 31 § 3 c) della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati); ciò premesso, la Corte ha solo «competenza per garantire il rispetto del testo della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (...). È la Convenzione che la Corte può interpretare e applicare; essa non è competente per assicurare il rispetto di trattati o obblighi internazionali diversi dalla Convenzione (...)» (Caamaño Valle c. Spagna, n. 43564/17, § 53, 11 maggio 2021); e
b) «la Corte non può (...) estrarre [da tali strumenti], per mezzo di un’interpretazione evolutiva, un diritto che non vi era stato inizialmente inserito. Ciò vale in particolare quando, come in questo caso, vi è un’omissione deliberata» (Johnston e altri c. Irlanda, 18 dicembre 1986, § 53, serie A n. 112, Austin e altri c. Regno Unito [GC], nn. 39692/09 e altri 2, § 53, CEDU 2012, e Ferrazzini c. Italia [GC], n. 44759/98, § 30, CEDU 2001‑VII).
676. Come risulta chiaramente dal rifiuto storico delle Parti contraenti alla Convenzione di rispondere positivamente ai ripetuti appelli dell’Assemblea parlamentare del Consiglio d’Europa per l’adozione di un protocollo addizionale alla Convenzione che sancisca il diritto a un ambiente pulito e salubre (e attribuisca alla Corte la competenza per garantirne il rispetto; si veda supra), e come risulta ancora una volta dalle osservazioni delle Parti contraenti che sono intervenute in qualità di terze parti nel caso di specie[217] o di convenute nella causa Duarte Agostinho e altri (decisione sopra citata)[218], sebbene la questione non sia stata esaminata al momento della stesura della Convenzione iniziale, l’omissione di tale diritto nella versione attuale della Convenzione non è casuale.
677. Nel contesto della presente causa, è anche importante considerare quanto segue:
a) la Corte ha costantemente riconosciuto l’importanza fondamentale (fondatrice), nel sistema della Convenzione, della nozione di «sistema politico realmente democratico» retto dalla preminenza del diritto, che si riflette nel suo approccio ai principi di sussidiarietà e al margine di discrezionalità (generalmente ampio):
«[l]a Corte ricorda al tempo stesso il ruolo fondamentalmente sussidiario del meccanismo della Convenzione. Le autorità nazionali godono di una legittimità democratica diretta e, come la Corte ha ripetutamente affermato, si trovano, in linea di principio, in una posizione migliore rispetto al giudice internazionale per pronunciarsi sulle esigenze e sui contesti locali (...). Quando sono in gioco questioni di politica generale, sulle quali possono ragionevolmente esistere divergenze significative in uno Stato democratico, particolare importanza deve essere attribuita al ruolo del decisore nazionale (James e altri c. Regno Unito, sentenza del 21 febbraio 1986, serie A n. 98, pag. 32, § 46, nella quale la Corte ha considerato normale che «il legislatore dispone di un ampio margine di manovra per condurre una politica economica e sociale»).» (Hatton e altri c. Regno Unito [GC], n. 36022/97, § 97, CEDU 2003-VIII, e i riferimenti citati; si veda anche Athanassoglou e altri c. Svizzera [GC], n. 27644/95, § 54, CEDU 2000-IV);
b) anche se «nulla vieta agli Stati contraenti di adottare un’interpretazione più ampia che garantisca una maggiore protezione dei diritti e delle libertà in questione nei loro rispettivi ordinamenti giuridici interni (articolo 53 della Convenzione)» (si veda, per esempio, Gestur Jónsson e Ragnar Halldór Hall c. Islanda [GC], nn. 68273/14 e 68271/14, § 93, 22 dicembre 2020) o per mezzo di altri trattati internazionali o del diritto dell’Unione europea (Krombach c. Francia (dec.), n. 67521/14, § 39, 20 febbraio 2018), il ruolo della Convenzione (e, al suo interno, della Corte) è chiaramente di fissare (e garantire il rispetto) delle norme minime per la protezione dei diritti umani; e
c) dai principi della sussidiarietà e del margine di discrezionalità (che sono ormai, dall’entrata in vigore del Protocollo n. 15, enunciati nel preambolo della Convenzione, e che si riflettono, sia pure in modo imperfetto, nel diritto interno nel principio della separazione dei poteri tra il potere legislativo e quello giudiziario (A. c. Regno Unito, n. 35373/97, § 77, CEDU 2002-X)) che, per quanto riguarda le questioni di politica sociale ed economica che richiedono un attento bilanciamento dei diritti e dei diversi interessi (compresi, spesso, se non immancabilmente, in questo contesto, i diritti e gli interessi delle persone che non sono parti dinanzi alla Corte), in una democrazia che funziona conformemente alla Convenzione, la Corte (e i tribunali in generale) svolge un ruolo sussidiario rispetto ai poteri legislativo ed esecutivo legittimati dal processo democratico (o, nel contesto di un trattato internazionale, dalle autorità delle parti contraenti).
678. Quest’ultimo aspetto è ovviamente di particolare importanza nella presente causa, dove la più recente (terza) legge del 2020 sulle emissioni di CO2, sebbene adottata dal Parlamento, è stata espressamente respinta da un voto popolare in un referendum tenutosi nel giugno 2021 (si vedano, per esempio, i paragrafi 92 e 94 della sentenza). Mi sembra che in un contesto del genere sia necessario dimostrare una grande cautela, per non dare l’impressione che la Corte si basi (almeno in parte) su questa stessa espressione della volontà democratica del popolo svizzero per concludere che l’articolo 8 è stato violato.
SULLA QUALITÀ DI «VITTIMA» / LEGITTIMAZIONE AD AGIRE679. Al fine di esaminare la questione dello status di «vittima» nel caso di specie, è importante notare anzitutto che non vi è stata in realtà alcuna controversia o incertezza in merito allo status di «vittima» delle singole ricorrenti in relazione alla doglianza presentata sotto il profilo dell’articolo 6 § 1, e che non era quindi necessario unire tale questione nel merito. L’unica vera questione che si poneva a questo proposito riguardava le doglianze presentate ai sensi degli articoli 2 o 8 della Convenzione.
680. Questo ovviamente non è sorprendente. Dopo tutto, come sottolineato dalla maggioranza nel paragrafo 590 della sentenza, basandosi in particolare sulla sentenza Balmer-Schafroth e altri c. Svizzera (26 agosto 1997, § 26, Recueil des arrêts et décisions 1997-IV), «Per poter sostenere di essere vittima nell’ambito di una dedotta violazione dell’articolo 6 della Convenzione, e per lamentare delle carenze procedurali sotto il profilo di tale disposizione, è normalmente sufficiente che il ricorrente sia stato interessato in quanto parte nel procedimento da lui avviato dinanzi ai tribunali nazionali». Nella sentenza Balmer-Schafroth e altri, la Corte doveva esaminare un ricorso contro la proroga della licenza di esercizio di una centrale nucleare. Respingendo l’obiezione del Governo secondo cui i ricorrenti in questo caso non erano vittime, la Corte ha espressamente confermato quanto segue:
«Secondo la giurisprudenza, per «vittima» l’articolo [34] intende la persona direttamente interessata dall’atto o dall’omissione contestati (...).
Nel caso di specie, il fatto che il ricorso che i ricorrenti chiedono sia esaminato da un tribunale è stato dichiarato ammissibile dal Consiglio federale (...), giustifica che siano considerati vittime. L’eccezione preliminare in questione deve dunque essere respinta.»
681. Questo ragionamento vale ovviamente anche nel caso di specie, in cui il Tribunale amministrativo federale ha espressamente riconosciuto in primo grado che le singole ricorrenti avevano «un interesse degno di tutela» ad ottenere l’annullamento o la modifica della contestata decisione del DETEC, e che da questo punto di vista il ricorso era ammissibile» (paragrafo 35 della sentenza).
682. Inoltre, e in ogni caso,
a) il governo svizzero (forse in conseguenza della sentenza Balmer-Schafroth e altri) non ha di fatto contestato la qualità di «vittima» delle singole ricorrenti (paragrafo 592 della sentenza); e
b) nel paragrafo 618 della sentenza, la maggioranza afferma espressamente che «gli interessi difesi dall’associazione ricorrente sono di natura tale che la «contestazione» da essa sollevata aveva un nesso diretto e sufficiente con i diritti in questione dei suoi membri», nesso che era sufficiente a confermare che queste ultime erano le «vittime» reali (si veda anche il paragrafo 621 della sentenza).
683. Alla luce di questa posizione chiara e non contestata in merito allo status di «vittima» delle singole ricorrenti ai sensi dell’articolo 6 § 1, sarebbe stato, a mio avviso, più ovvio e appropriato esaminare prima la doglianza relativa al diniego di accesso a un tribunale e successivamente, se del caso, la doglianza o le doglianze fondate sugli articoli 2 e 8 della Convenzione.
684. Nonostante ciò, la maggioranza ha deciso di affrontare questo(i) ultimo(i) punto(i) per primo; di conseguenza, una volta pervenuta all’esame della doglianza ai sensi dell’articolo 6, essa è stata inevitabilmente costretta a unire la questione della qualità di «vittima» ai sensi dell’articolo 6 § 1 alla valutazione dell’applicabilità di tale disposizione (paragrafo 593 della sentenza) e a concludere, in definitiva, che solo l’associazione aveva lo status di «vittima» (paragrafo 623 della sentenza).
685. Vedo in questo approccio e in questa conclusione l’inevitabile conseguenza, da un lato, dell’approccio inedito che la maggioranza ha deciso di adottare sulla questione dello status di «vittima» sulla base (dell’articolo 2 e) dell’articolo 8 e, dall’altro, della necessità che ne è derivata di trovare un modo per conciliare questo approccio con la giurisprudenza esistente relativa alla qualità di «vittima» e la qualità non contestata di «vittima» delle ricorrenti individuali sotto il profilo dell’articolo 6.
686. Per quanto riguarda la questione più generale della nozione di qualità di «vittima», la sentenza rileva giustamente (paragrafo 460 della sentenza) quanto segue:
«La Convenzione non riconosce l’actio popularis. Di norma, la Corte non ha il compito di esaminare in astratto la legislazione e la prassi pertinenti, ma di verificare se il modo in cui queste ultime sono state applicate al ricorrente o hanno prodotto effetti nei suoi confronti abbia dato luogo a una violazione della Convenzione (si veda, per esempio, Roman Zakharov c. Russia [CG], n. 47143/06, § 164, CEDU 2015, con ulteriori riferimenti). Pertanto, una persona fisica, un’organizzazione non governativa o un gruppo di cittadini deve poter rivendicare di essere vittima di una violazione dei diritti riconosciuti dalla Convenzione. La Convenzione non autorizza i singoli o i gruppi di persone a contestare una disposizione di diritto interno semplicemente perché hanno l’impressione, senza averne subìto direttamente gli effetti, che essa violi la Convenzione (Aksu c. Turchia [GC], nn. 4149/04 e 41029/04, §§ 50 51, CEDU 2012).»
687. La Corte ha nuovamente confermato questa posizione nel caso Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği c. Turchia (dec.), n. 37857/14, § 41, 7 dicembre 2021, questa volta per quanto concerne le associazioni:
«(...) vi sono due motivi principali per cui un’associazione può non essere considerata vittima diretta di una presunta violazione della Convenzione. Il primo motivo riguarda il divieto dell’actio popularis nel sistema della Convenzione; in altre parole, un ricorrente non può proporre un ricorso di interesse pubblico o generale se la misura o l’atto impugnato non lo riguarda direttamente. Ne consegue che, per poter rivendicare di essere vittima, il ricorrente deve fornire prove plausibili e convincenti della probabilità del verificarsi di una violazione di cui egli personalmente subirebbe gli effetti, non essendo sufficienti al riguardo semplici sospetti o congetture (...). (...)»
688. In Asselbourg e altri c. Lussemburgo (dec.), n. 29121/95, CEDU 1999-VI, la Corte ha affermato quanto segue nel contesto specifico della protezione dell’ambiente:
«Ora, i termini «vittima» e «violazione» di cui all’articolo 34 della Convenzione, così come la filosofia sottesa all’obbligo di previo esaurimento dei ricorsi interni ai sensi dell’articolo 35, portano alla constatazione che, nel sistema di protezione dei diritti umani immaginato dagli autori della Convenzione, l’esercizio del diritto di ricorso individuale non può essere finalizzato a prevenire una violazione della Convenzione. È solo in circostanze del tutto eccezionali che il rischio di una violazione futura può nondimeno conferire a un singolo ricorrente lo status di «vittima», a condizione, tuttavia, che egli fornisca indizi ragionevoli e convincenti della probabilità che si verifichi una violazione per quanto lo riguarda personalmente; semplici sospetti o congetture non sono sufficienti al riguardo.
Nel caso di specie, il Tribunale ritiene che invocare semplicemente i rischi di inquinamento inerenti alla produzione di acciaio a partire da rottami non sia sufficiente per consentire ai ricorrenti di sostenere di essere vittime di una violazione della Convenzione. Essi devono poter sostenere, in modo difendibile e circostanziato, che, in mancanza di sufficienti precauzioni da parte delle autorità, il grado di probabilità che si verifichi un danno è tale da poter essere considerato come costitutivo di una violazione, a condizione che l’atto impugnato non abbia ripercussioni troppo remote (mutatis mutandis, sentenza Soering c. Regno Unito del 7 luglio 1989, serie A n. 161, p. 33, § 85). (grassetto aggiunto)»
689. Questo approccio è stato ulteriormente sviluppato, per quanto riguarda le organizzazioni non governative, nella causa Yusufeli İlçesini Güzelleştirme Yaşatma Kültür Varlıklarını Koruma Derneği c. Turchia (decisione sopra citata, § 41):
«(...) vi sono due motivi principali per cui un’associazione può non essere considerata la vittima diretta di una presunta violazione della Convenzione. (...) Il secondo motivo riguarda la natura del diritto convenzionale in gioco e il modo in cui è stato invocato dall’associazione ricorrente in questione. Alcuni diritti sanciti dalla Convenzione, come quelli protetti dagli articoli 2, 3 e 5, non possono per loro natura essere esercitati da un’associazione, ma solo dai suoi membri (...). Nella sentenza Asselbourg e altri (sopra citata), quando ha rifiutato di riconoscere lo status di vittima all’associazione ricorrente, la Corte ha osservato che quest’ultima poteva agire solo in qualità di rappresentante dei suoi membri o dipendenti, allo stesso modo, ad esempio, di un avvocato che rappresentava il suo cliente, ma non poteva pretendere di essere essa stessa vittima di una violazione dell’articolo 8.»
690. Infatti, la Corte ha così giustificato la sua conclusione in Asselbourg e altri, sopra citata:
«Per quanto riguarda l’associazione Greenpeace Lussemburgo, la Corte ritiene che un’associazione non governativa non possa sostenere di essere vittima di una violazione del diritto al rispetto del proprio «domicilio», ai sensi dell’articolo 8 della Convenzione, per il solo fatto di avere la propria sede legale nei pressi dell’acciaieria da essa criticata, qualora la violazione del diritto al rispetto del proprio domicilio derivi, come dedotto nel caso di specie, da effetti nocivi o disturbi che possono essere avvertiti solo dalle persone fisiche. Nella misura in cui Greenpeace-Lussemburgo fa valere i disordini avvertiti dai membri o dai dipendenti che lavorano o soggiornano nella sua sede di Esch-Alzette, la Corte ritiene che tale associazione possa agire solo in qualità di rappresentante dei suoi membri o dipendenti, allo stesso modo, ad esempio, di un avvocato che rappresenta il suo cliente, ma non possa pretendere di essere essa stessa vittima di una violazione dell’articolo 8 (...).»
691. Di conseguenza, solo in «circostanze del tutto eccezionali» una persona può a) richiedere un esame in abstracto della legislazione e della prassi pertinenti, oppure b) affermare di essere «vittima» di un rischio di «violazione futura». Come la Corte ha riassunto in quest’ultimo punto nella sentenza Berger-Krall e altri c. Slovenia (n. 14717/04), § 258, 12 giugno 2014:
«(...) l’esercizio del diritto di ricorso individuale [sotto il profilo dell’articolo 34] non può essere finalizzato a prevenire una violazione della Convenzione: in linea di principio, la Corte può esaminare una violazione solo a posteriori, quando essa ha già avuto luogo.»
Di conseguenza, solo in presenza di «circostanze del tutto eccezionali» le ricorrenti nel caso di specie possono sostenere di essere vittime di un «rischio futuro» ai sensi degli articoli 2 o 8, o chiedere un esame in abstracto del diritto e della prassi pertinenti.
692. Di seguito sono riportati i principali esempi di casi in cui è stata finora riconosciuta l’esistenza di tali «circostanze del tutto eccezionali»:
a) in relazione a un rischio «futuro»,
i) nell’ambito di doglianze relative a un inizio di prova di un rischio di trattamenti inumani e degradanti al quale il singolo ricorrente sarebbe esposto nel paese di destinazione in caso di espulsione o di estradizione (a cominciare da Soering c. Regno Unito, 7 luglio 1989, serie A n. 161); e
ii) nell’ambito di un obbligo negativo ai sensi della Convenzione, quando «un singolo (...) [sostiene] che una legge viola i suoi diritti, in assenza di un atto individuale di esecuzione, se la persona interessata è obbligata a modificare il suo comportamento per non essere perseguita penalmente (...) o se fa parte di una categoria di persone che rischiano di subire direttamente gli effetti della legislazione» (Burden c. Regno Unito [GC], n. 13378/05, § 34, CEDU 2008; si veda anche Norris c. Irlanda, 26 ottobre 1988, § 32, serie A n. 142); e
b) in relazione a un presunto rischio presente o passato, in casi di sorveglianza segreta (che sollevano anche principalmente la questione dell’obbligo negativo dello Stato di non violare il diritto del ricorrente al rispetto della vita privata), quando «è giustificata una deroga alla regola secondo cui gli individui non hanno il diritto di lamentarsi di una legge in abstracto (...) solo [se l’interessato] è in grado di dimostrare che, a causa della sua situazione personale, [egli] è potenzialmente esposto al rischio di essere sottoposto a tali misure» (si veda, per esempio, Roman Zakharov c. Russia [GC], n. 47143/06, § 171, CEDU 2015).
693. Al contrario, nella causa Noël Narvii Tauira e altri 18 c. Francia (ricorso n. 28204/95, decisione della Commissione del 4 dicembre 1995, Décisions et rapports (DR) 83-B, pag. 112), sulla quale la Corte si è espressamente basata nella sentenza Berger-Krall e altri, non sussisteva alcun elemento che rientrasse nella categoria delle «circostanze del tutto eccezionali» di cui sopra. In questa causa, la Commissione ha dichiarato irricevibili per mancanza di status di «vittima» le doglianze relative alla decisione del presidente francese di riprendere gli esperimenti nucleari a Tahiti. Essa ha spiegato che, affinché possano affermare di essere vittime di una violazione della Convenzione, i ricorrenti devono essere in grado di sostenere «in maniera difendibile e circostanziata che, in assenza di sufficienti precauzioni adottate dalle autorità, il grado di probabilità del verificarsi di un danno è tale da poter essere considerato costitutivo di violazione, a condizione che l’atto contestato non abbia ripercussioni troppo remote». Pur avendo ricevuto una serie di rapporti scientifici e di prove relative a precedenti esperimenti nucleari, essa ha concluso che i ricorrenti non avevano soddisfatto questo criterio, e che il ricorso era dunque irricevibile per mancanza di «qualità di vittima».
694. Sembra che il fattore identificato dal giudice Clarke, all’epoca Chief Justice di Irlanda, nella sua sentenza Friends of the Irish Environment v The Government of Ireland & Ors ([2020] IESC 49 (31 luglio 2020), § 7.21) sia il principale fattore comune in questi rarissimi casi riconosciuti e legittimi di «circostanze del tutto eccezionali» tali da permettere un’apparente deroga all’obbligo per la presunta vittima di essere stata «direttamente colpita» (in passato) dalla misura in questione o, se del caso, in presenza di obblighi positivi, dall’inerzia del governo convenuto:
«(...) in alcuni casi, un approccio troppo rigido alla legittimazione ad agire potrebbe portare a non proteggere alcuni diritti importanti. Tuttavia, ciò non toglie nulla all’importanza delle regole relative alla legittimazione ad agire esistenti nel nostro ordinamento costituzionale. Questa giurisdizione ha ribadito tale posizione implicita nella sua recente decisione emessa nella causa Mohan: essa ha rammentato che di solito è necessario che un attore sia in grado di dimostrare di essere stato colpito realmente o di fatto dalla misura che cerca di contestare in quanto, a suo parere, viola i suoi diritti. Questo rimane il principio fondamentale. Le circostanze nelle quali è consentito concedere la legittimazione ad agire al di fuori dei limiti di questo principio basilare devono necessariamente essere limitate a situazioni in cui vi sarebbe un rischio reale che dei diritti importanti non siano tutelati se non viene adottato un approccio più flessibile rispetto alla questione della legittimazione ad agire.»
695. Questo è anche, naturalmente, il ragionamento che la Corte ha seguìto per giustificare la sua decisione di riconoscere lo status di vittima alle associazioni che non sono (o non possono essere) vittime dirette, in particolare nel caso Centro di risorse giuridiche in nome di Valentin Câmpeanu c. Romania ([GC], n. 47848/08, §§ 111-113, CEDU 2014) in cui la Corte ha dichiarato di essere «convinta che, in considerazione delle circostanze eccezionali del caso di specie e della gravità delle accuse formulate, al CRJ debba essere riconosciuta la facoltà di agire in qualità di rappresentante del Sig. Câmpeanu, anche se non gli è stata conferita la procura per agire per conto del giovane, e quest’ultimo è deceduto prima del deposito del ricorso fondato sulla Convenzione».
696. Di conseguenza, riconosco pienamente che, in linea di principio, è ammissibile – in via eccezionale e subordinatamente alla definizione di condizioni chiare, in particolare per quanto riguarda la disponibilità e l’efficacia dei ricorsi interni – che la Corte riconosca un’eccezione alle norme stabilite in materia di qualità di «vittima» e di legittimazione ad agire ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione. Questo, naturalmente, è solo l’espressione del principio di effettività, che mira a «rendere le garanzie [della Convenzione] concrete ed efficaci, e non teoriche e illusorie» (Muhammad e Muhammad c. Romania [GC], n. 80982/12, § 122, 15 ottobre 2020, con i riferimenti citati).
697. Tuttavia, risulta anche abbastanza chiaro dalla giurisprudenza della Corte che ciò potrebbe verificarsi (di nuovo, se si segue l’approccio adottato) solo nei casi in cui si accetta – come penso si debba fare nel contesto del cambiamento climatico – che in realtà nessun ricorrente che lamenta l’assenza di adeguate misure di mitigazione da parte di uno Stato sarà probabilmente mai in grado di stabilire che «in mancanza di sufficienti precauzioni adottate dalle autorità, il grado di probabilità che si verifichi un danno è tale da poter essere considerato costitutivo di una violazione, a condizione che l’atto contestato non abbia ripercussioni troppo remote» (Asselbourg e altri, sopra citata, e Noël Narvii Tauira e altri 18).
698. Purtroppo, piuttosto che seguire questa strada, la maggioranza ha scelto quello che credo sia il peggiore dei due mondi. Dopo tutto, la maggioranza (almeno implicitamente) ha ammesso che l’applicazione del criterio stabilito relativamente alla qualità di «vittima» non porterebbe, di fatto, alla constatazione dell’esistenza di un rischio reale che i diritti importanti delle singole ricorrenti «non siano in alcun modo protetti». Infatti:
a) le ragioni addotte per concludere che le ricorrenti individuali nel caso di specie non soddisfano il criterio relativo alla qualità di «vittima» non si basano su tale impossibilità, né dimostrano una siffatta impossibilità. Infatti, la maggioranza si basa unicamente sul fatto che le ricorrenti individuali nel caso di specie non hanno fornito prove sufficienti per dimostrare l’esistenza dell’«effetto diretto» necessario (paragrafi 532-533 («(...) per quanto riguarda le ricorrenti nn. 2-4 (...) i documenti disponibili non dimostrano che le interessate siano state esposte agli effetti negativi dei cambiamenti climatici o che possano esservi esposti in qualsiasi momento in futuro in misura tale da far sorgere un’esigenza impellente per la loro protezione individuale») e 534 («(...) la quinta ricorrente ha fatto una dichiarazione molto generica che non fa riferimento ad alcun fattore di morbilità particolare o ad altri gravi effetti negativi causati da ondate di calore che andrebbero oltre gli effetti abituali che qualsiasi persona appartenente alla categoria delle donne anziane può subire. (...) È quindi impossibile dimostrare l’esistenza di un nesso tra lo stato di salute della quinta ricorrente e le doglianze da essa formulate dinanzi alla Corte»); e
b) Sebbene sia qualificata come «particolarmente elevata» nel paragrafo 488, la soglia da raggiungere per soddisfare il criterio di cui ai paragrafi 486 - 488 della sentenza, che si basa sull’esistenza di «un rischio reale di «effetto diretto» sul ricorrente», non mi sembra in realtà discostarsi in modo significativo (o addirittura non mi sembra discostarsi per nulla) dal criterio indicato nella sentenza Asselbourg e altri, sopra citata.
699. Naturalmente, anch’io comprendo perfettamente (e condivido), in linea di principio, il desiderio della maggioranza di garantire la giustizia intergenerazionale e di «evitare di imporre un onere sproporzionato alle generazioni future» (paragrafo 549 della sentenza). Tuttavia, dato che la maggioranza non ha cercato di dimostrare (o non è stata in grado di dimostrare) l’esistenza di «circostanze del tutto eccezionali» tali da giustificare la necessità di derogare al criterio tradizionalmente utilizzato per la valutazione dello status di «vittima», e dato che la Convenzione non contiene una disposizione espressa analoga all’articolo 20a della Legge fondamentale tedesca (Grundgesetz) (come considerato dalla Bundesverfassungsgericht nel caso Neubauer) o agli articoli 2 e 3 del progetto di testo del protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo contenuto nell’allegato alla raccomandazione dell’APCE 2211 (2021) intitolata Ancorare il diritto a un ambiente sano: la necessità di un’azione rafforzata del Consiglio d’Europa, non si può che concludere che non vi sono elementi per trarre dall’attuale testo della Convenzione un qualsivoglia obbligo opponibile di combattere qualsiasi «rischio futuro» per quanto riguarda le ricorrenti che hanno adito la Corte, e ancora meno di lottare contro un «rischio futuro» per le «generazioni future», ossia nei confronti o per conto di persone che, per definizione, non hanno neppure adito la Corte.
700. In queste circostanze, le conclusioni formulate nei paragrafi 532 - 534 della sentenza avrebbero dovuto indurre la Corte a dichiarare irricevibile tale parte del ricorso (sotto il profilo degli articoli 2 o 8) e a lasciare aperte le questioni sollevate in merito all’asserita mancata adozione delle misure di mitigazione necessarie o adeguate per far fronte ai rischi creati dai cambiamenti climatici, in attesa di una causa futura appropriata nella quale i ricorrenti siano in grado di dimostrare, con riferimento al criterio tradizionale o al criterio individuato nella sentenza, che sono stati «direttamente colpiti» (o, naturalmente, di una richiesta di parere consultivo ai sensi del Protocollo n. 16).
701. L’altra conseguenza della posizione assunta dalla maggioranza nei confronti delle ricorrenti individuali è che essa rende superfluo e ingiustificato l’approccio innovativo consistente nel riconoscere all’associazione ricorrente lo status di «vittima» / legittimazione ad agire, sia «per rappresentare dinanzi alla Corte i membri i cui diritti [essa afferma] sono stati o saranno lesi» (paragrafo 498 della sentenza), o per qualsiasi altra ragione. Infatti:
a) tale sviluppo non trova alcun fondamento nel testo dell’articolo 34 della Convenzione, che subordina espressamente la legittimazione ad agire di «qualsiasi organizzazione non governativa o gruppo di privati cittadini» alla condizione che essi «affermino [essi stessi] di essere vittime di una violazione»;
b) per le ragioni sopra esposte, la creazione di un siffatto diritto di adire la Corte per via normativa piuttosto che interpretativa non è giustificata alla luce della necessità di garantire un accesso effettivo alla Corte; e
c) il fatto che «un contenzioso in questo settore comporti spesso complesse questioni di diritto e di fatto, che richiedono notevoli risorse finanziarie e logistiche e un buon coordinamento, e [che] l’esito di una controversia incida necessariamente sulla situazione di molte persone» può giustificare il fatto che la Corte consenta alle associazioni di agire in qualità di rappresentanti legali di «vittime» individuali (cosa che possono fare e già fanno, naturalmente) ma non può giustificare che si accordi loro la legittimazione ad agire in loro nome (e ancora meno che si accordi loro la legittimazione ad agire senza tenere conto della questione se i loro membri siano o meno delle «vittime»).
702. Eppure, questo è esattamente ciò che ha fatto la maggioranza, e così facendo, a mio avviso, essa ha creato esattamente ciò che afferma ripetutamente di voler evitare nella sentenza, ossia una base per l’introduzione di doglianze che costituiscono l’actio popularis (si vedano, per esempio, i paragrafi 446, 481, 484, 488, 500 e 596 della sentenza). Dopo tutto:
a) la maggioranza riconosce che
i) «[t]enuto conto della natura del cambiamento climatico e dei diversi effetti negativi e rischi futuri che esso comporta, la somma delle persone colpite, in modi differenti e in misura diversa, è indeterminata» (paragrafo 479 della sentenza);
ii) «le doglianze possono riguardare atti o omissioni relativi a diversi tipi di misure generali, le cui conseguenze non sono limitate ad alcune persone o gruppi identificabili, ma colpiscono la popolazione in modo più ampio. L’esito di un procedimento giudiziario, in questo contesto, ha necessariamente effetti che vanno al di là dei diritti e degli interessi di un particolare individuo o gruppo di individui, ed è intrinsecamente orientato verso il futuro, ossia verso ciò che deve essere fatto per mitigare efficacemente gli effetti negativi dei cambiamenti climatici o adattarsi alle loro conseguenze.» (paragrafo 479 della sentenza);
iii) «nel campo dei cambiamenti climatici, ogni persona può, in un modo o nell’altro e in una certa misura, essere direttamente colpita o essere esposta a un rischio reale di essere direttamente colpita dagli effetti negativi del fenomeno in questione. Tralasciando la questione della giurisdizione, resta il fatto che un numero molto elevato di persone potrebbe, su questa base, rivendicare lo status di vittima ai sensi della Convenzione» (paragrafo 483 della sentenza); e
b) pur affermando di non rimettere in discussione il principio giurisprudenziale secondo cui un’associazione non può basarsi su considerazioni di salute o su inconvenienti e problemi connessi al cambiamento climatico che solo le persone fisiche possono avvertire (punto 496 della sentenza), la maggioranza riconosce ormai alle associazioni la più ampia legittimazione possibile ad agire, al fine di permettere alle stesse « di ottenere la tutela dei diritti fondamentali delle persone che sono o che rischiano di essere colpite dagli effetti negativi dei cambiamenti climatici » (paragrafo 499 della sentenza), senza neppure limitarne la portata alla tutela dei diritti o alla rappresentanza dei loro membri. Dopo tutto, il criterio elaborato nel paragrafo 502 della sentenza relativo alla legittimazione ad agire
i) estende espressamente la portata della legittimazione ad agire delle associazioni, riconoscendo alle stesse la possibilità di rappresentare «[i loro] membri o altre persone colpite nel paese interessato»; e
ii) non richiede espressamente che «gli aderenti o altre persone colpite nel paese interessato» per conto dei quali la causa è stata portata dinanzi alla Corte soddisfino le condizioni per il riconoscimento dello status di «vittima» che si applicano alle persone fisiche. Questo elemento è ulteriormente rafforzato dal fatto che, per quanto riguarda l’associazione ricorrente nel caso di specie, la maggioranza ritiene che sia sufficiente constatare che l’associazione «rappresenta un mezzo per promuovere un’azione collettiva per la difesa dei diritti e degli interessi delle persone contro le minacce del cambiamento climatico all’interno dello Stato convenuto» (paragrafo 523 della sentenza, sottolineatura aggiunta).
703. Ciò, naturalmente, deve essere analizzato alla luce del ragionamento complessivo seguito dalla maggioranza (paragrafo 499 della sentenza), che consiste nell’affermare che «[d]ata l’urgenza di combattere gli effetti negativi del cambiamento climatico e la gravità delle conseguenze di tale fenomeno, in particolare il grave rischio di irreversibilità, gli Stati devono intentare un’azione adeguata, in particolare attraverso l’adozione di misure generali volte a garantire i diritti convenzionali non solo alle persone che sono attualmente colpite dai cambiamenti climatici, ma anche a quelle che sono sottoposte alla loro giurisdizione e rispetto alle quali il godimento di tali diritti potrebbe essere gravemente e irrevocabilmente compromesso in futuro se non viene fatto nulla in modo tempestivo.»
704. Un altro aspetto della questione della qualità di «vittima» / legittimazione ad agire delle associazioni, accennato nel paragrafo 503 della sentenza, merita di essere rilevato. In questo paragrafo, la maggioranza riconosce che diverse Parti contraenti hanno posto in essere delle «restrizioni riguardanti la legittimazione di un’associazione ad agire dinanzi le giurisdizioni interne», il che, ovviamente, potrebbe causare delle difficoltà in relazione al requisito secondo il quale (ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione) «la Corte può essere adita solo dopo l’esaurimento dei ricorsi interni», componente essenziale del principio di sussidiarietà. Come può la Corte trattare un ricorso presentato dinanzi ad essa da un’associazione contro una Parte contraente il cui diritto processuale interno non attribuisce la legittimazione ad agire alle associazioni (in generale o, quantomeno, al di fuori dei limiti molto chiari e ristretti stabiliti dalla Convenzione di Aarhus)?
705. La risposta tradizionale sarebbe ovviamente che, a meno che non fossero disponibili dei ricorsi interni in teoria e in pratica all’epoca dei fatti, e che la ricorrente (l’associazione) fosse in grado di esperire direttamente tali ricorsi, potrebbe essere presentato un ricorso direttamente dinanzi alla Corte, che in pratica agirebbe in qualità di giudice di primo grado. Tuttavia, la maggioranza cerca di rispondere a questa domanda dicendo che «la Corte può anche, nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia, prendere in considerazione se e in quale misura i suoi singoli membri o altre persone interessate abbiano avuto accesso a un tribunale nello stesso procedimento interno o in un procedimento interno connesso» (paragrafo 503 della sentenza, sottolineatura aggiunta). La debolezza di questo «può» è chiaramente dimostrata dai fatti della presente causa. Infatti, non solo l’associazione ricorrente è legittimata ad agire sebbene né essa né i suoi «singoli membri o altre persone interessate» abbiano beneficiato di un accesso effettivo a un tribunale prima di adire la Corte, ma anche la stessa assenza di accesso a un tribunale per le ricorrenti individuali nel caso di specie è utilizzata per giustificare, in definitiva, il riconoscimento della legittimazione ad agire all’associazione ricorrente «nell’interesse di una buona amministrazione della giustizia» (paragrafo 523 della sentenza).
706. Inoltre, anche se questo criterio dovesse essere preso «in considerazione» in casi futuri, resta da vedere se (e, in caso affermativo, come) la Corte stabilirà se la condizione dell’esaurimento dei ricorsi interni sia stata soddisfatta con riferimento a eventuali controversie interne promosse da «altre persone interessate», controversie in relazione alle quali, per definizione, l’associazione non avrà avuto alcun controllo o influenza (si veda, ad esempio, per la situazione opposta in questo contesto, Kósa c. Ungheria (dec.), n. 53461/15, §§ 59-63, 21 novembre 2017). Infatti, la Grande Camera ha recentemente avuto occasione di ribadire che «[p]er poter presentare un ricorso ai sensi dell’articolo 34 della Convenzione, una persona deve poter dimostrare di avere subìto direttamente gli effetti della misura da lei contestata, condizione necessaria per l’attivazione del meccanismo di protezione previsto dalla Convenzione (...). Nello stesso senso, la Corte può pronunciarsi solo sui fatti che sono oggetto delle doglianze del ricorrente (...). Pertanto, non è sufficiente che l’esistenza di una violazione della Convenzione sia «evidente» sui fatti del caso di specie o sulle osservazioni presentate dal ricorrente. Al contrario, spetta al ricorrente denunciare un’azione o un’omissione in quanto contraria ai diritti riconosciuti dalla Convenzione o dai suoi Protocolli (...), in modo tale che la Corte non debba speculare sulla questione se sia stata sollevata o meno una determinata doglianza (...)» (Grosam c. Repubblica ceca [GC], n. 19750/13, § 90, 1o giugno 2023).
707. Di conseguenza, mi sembra che si ponga una domanda molto reale, e cioè se l’approccio adottato dalla maggioranza significhi che:
a) in definitiva, le Parti contraenti sentiranno la necessità, o addirittura l’obbligo, di introdurre nel loro diritto interno norme volte a conferire alle associazioni la legittimazione ad agire, sia che tali norme costituiscano un obbligo giuridico stretto (ai sensi degli articoli 2, 8 o 13), sia che siano «proprio» intese a garantire che le loro giurisdizioni nazionali possano esaminare la doglianza presentata ai sensi della Convenzione prima che la Corte ne sia investita e proceda al suo esame (conformemente al principio di sussidiarietà); o
b) quando il diritto nazionale non conferisce la legittimazione ad agire a un’associazione, la Corte sarà di fatto tenuta ad esaminare tali ricorsi in qualità di giudice di primo grado, senza poter beneficiare del previo esame dei giudici nazionali. Anche se è vero che si tratta di un ruolo per il quale la Corte non è stata concepita e che essa è generalmente mal preparata ad assumere, le difficoltà causate da una situazione del genere sarebbero ancora maggiori nel caso in cui la Corte fosse chiamata ad esaminare elementi di prova che potrebbero essere solo dettagliati e complessi al fine di stabilire, come prevede la maggioranza, se lo Stato convenuto abbia o meno «adott[ato], e applic[ato] in modo efficace e concreto, una regolamentazione e delle misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, dei cambiamenti climatici».
708. Questo dilemma, ovviamente, è di importanza ancora maggiore – in particolare per quanto riguarda la questione dell’«adozione» di norme e misure – per le ventisette Parti contraenti alla Convenzione che sono anche Stati membri dell’Unione europea («UE») e, se l’UE aderisce alla Convenzione come previsto, per l’UE stessa. Dopotutto, in effetti:
a) come affermato dalla Commissione europea nel suo intervento nella causa Duarte Agostinho e altri, «l’UE fissa, a livello dell’Unione, degli obiettivi vincolanti in materia di clima e di energia che tutti gli Stati membri devono conseguire e raggiungere mediante misure adottate a livello nazionale» nell’ambito, tra l’altro, del regolamento (UE) 2018/1999 sulla governance dell’unione dell’energia e dell’azione per il clima, o del regolamento (UE) 2021/1119 che istituisce il quadro per il conseguimento della neutralità climatica (la «normativa europea sul clima») e un’ampia gamma di singoli atti legislativi (generali e settoriali)[219]; e
b) come spiegato nei paragrafi 215 - 220 della sentenza, allo stato attuale del diritto risulta che la legittimazione dei singoli e delle associazioni ad agire dinanzi alla Corte di giustizia dell’Unione europea (CGUE) è molto limitata ai sensi dell’articolo 263 TFUE.
ARTICOLO 6 – ACCESSO A UN TRIBUNALE709. Per quanto riguarda la doglianza di merito presentata ai sensi dell’articolo 6 in relazione al presunto diniego di accesso a un tribunale, può essere utile notare che i testi di riferimento su questo tema sono in realtà due cause di Grande Camera contro la Svizzera (e nel contesto del diritto ambientale): Balmer-Schafroth e altri e Athanassoglou e altri, entrambe sopra citate.
710. Prima di esaminare (brevemente) i vari elementi che devono essere presenti per una constatazione di applicabilità e di violazione dell’articolo 6 § 1, vorrei chiarire che concordo con la maggioranza (si vedano, per esempio, i paragrafi 594, 609, 616 e 627 della sentenza) che l’articolo 6 § 1 non garantisce un diritto di accesso a un tribunale competente per invalidare o sostituire una legge emanata dal Parlamento o per forzare l’adozione di leggi. Infatti, la Grande Camera ha espressamente sottolineato nella sentenza Athanassoglou e altri (sopra citata, § 54) che «spetta a ciascuno Stato contraente decidere, secondo il proprio processo democratico, il modo migliore per regolamentare l’uso dell’energia nucleare». Pertanto, concordo anche sul fatto che solo «la domanda delle ricorrenti relativa all’effettiva attuazione delle misure di mitigazione previste dalla normativa vigente è una questione che rientra nell’ambito di applicazione di tale disposizione» (paragrafo 616 della sentenza), mentre la richiesta di «misure legislative e regolamentari» non rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 paragrafo 1 (paragrafo 615 della sentenza, che rinvia, per esempio, ai punti 1 - 3 e a taluni aspetti del punto 4 delle conclusioni delle ricorrenti citate nel paragrafo 22 della sentenza).
711. La maggior parte delle questioni relative all’applicabilità dell’articolo 6 § 1 (sotto il profilo civile) possono essere facilmente risolte facendo riferimento alle sentenze emesse dalla Corte nelle due cause precedenti sopra menzionate, che erano state presentate contro la Svizzera e che sono di uguale valore nel caso di specie:
a) per quanto riguarda la necessità dell’esistenza di «uno o più «diritti» riconosciuti dal diritto interno», la Corte ha dichiarato, nella sentenza Balmer‑Schafroth e altri (sopra citata, § 34), che «il diritto [delle ricorrenti] di ottenere un’adeguata protezione della loro integrità fisica», nella fattispecie contro i rischi derivanti dall’uso dell’energia nucleare, «è riconosciuto dal diritto svizzero, come risulta, in particolare, dall’articolo 5 § 1 della legge sull’energia atomica – al quale hanno fatto esplicito riferimento sia le ricorrenti che il Consiglio federale – e dal diritto costituzionale alla vita, al quale il Consiglio federale ha dedicato alcuni sviluppi nella sua decisione». Essa ha ribadito questo punto nella sentenza Athanassoglou e altri (sopra citata, § 44), in cui ha osservato che «[l]’ordinamento giuridico svizzero, in particolare la Costituzione e le disposizioni del codice civile che disciplinano i diritti di vicinato, riconosce i diritti [in questione] a ogni persona (...), cosa che il Governo ha sempre accettato». Come nelle cause Balmer‑Schafroth e altri e Athanassoglou e altri, non vedo alcun motivo per cui il «diritto civile» in questione nella presente causa non possa essere definito non solo come un diritto sancito dall’articolo 10 della Costituzione federale (diritto alla vita e alla libertà personale), ma anche con riferimento alla legislazione sulla CO2 (ossia la legge sulla CO2 e l’ordinanza sulla CO2) addotta dalle ricorrenti dinanzi alle autorità e ai giudici nazionali e riassunta nei paragrafi 123 - 126 della sentenza; e
b) per quanto riguarda l’esistenza di una contestazione «reale e seria» di tali «diritti», che potrebbe essere portata in giudizio, la Corte ha confermato nella sentenza Balmer-Schafroth e altri (sopra citata, §§ 37-38) che «[l]a decisione del Consiglio federale, nella misura in cui era intesa a sanzionare il rispetto delle condizioni legali, era dunque più simile a un atto giurisdizionale che a una decisione di politica generale (...) La natura reale e seria del ricorso non è in discussione, alla luce delle considerazioni che precedono e del fatto che il Consiglio federale ha dichiarato ammissibile il ricorso dei ricorrenti. Nella sentenza Athanassoglou e altri (sopra citata, § 45), la Corte ha dichiarato che «[i]l Governo non contesta, alla luce della sentenza emessa nella causa Balmer-Schafroth e altri, l’esistenza di una controversia «reale e seria» che poteva essere portata dinanzi ai tribunali, tra i ricorrenti e gli organi decisionali (...).». Se si applicano tali affermazioni al caso di specie, dai fatti risulta chiaramente che «il TAF [ha] riten[uto] che le ricorrenti nn. 2-5 avevano un «interesse meritevole di tutela» ad ottenere l’annullamento o la modifica della decisione in contestazione del DETEC, e che da questo punto di vista il ricorso era ammissibile» (paragrafo 35 della sentenza). Il Tribunale federale ha seguito un approccio simile: «[il TF] ritenne che le ricorrenti nn. 2-5 fossero legittimate a presentare ricorso avverso la sentenza del TAF. Invece, esso non si pronunciò sulla questione se l’associazione ricorrente fosse parimenti legittimata ad agire, e ritenne più opportuno limitare le sue considerazioni alle ricorrenti nn. 2-5.» (paragrafo 53 della sentenza).
712. Poiché la Corte ha risposto negativamente a tale questione nelle sentenze Balmer-Schafroth e altri e Athanassoglou e altri, l’unica questione che rimane aperta è se l’esito della «controversia» /del procedimento sia stato direttamente determinante per tali diritti derivanti dal diritto interno.
713. Nella sentenza Balmer-Schafroth e altri (sopra citata, § 40), la Corte ha basato la sua conclusione sul fatto che i ricorrenti «non [avevano] tuttavia dimostrato un nesso diretto tra le condizioni di funzionamento della centrale da essi contestate e il loro diritto alla protezione della loro integrità fisica, in quanto non avevano dimostrato di essere personalmente esposte, a causa dell’esercizio della centrale di Mühleberg, a una minaccia non solo grave, ma anche precisa e soprattutto imminente. In assenza di tale constatazione, gli effetti sulla popolazione delle misure che il Consiglio federale avrebbe potuto decidere nel caso di specie rimanevano quindi ipotetici. Nella sentenza Athanassoglou e altri (sopra citata, § 48), la Corte ha ritenuto che il criterio per determinare se il nesso esistente fosse troppo «remoto» consisteva nel «determinare se la tesi dei ricorrenti presentasse un livello sufficiente di gravità e non se fosse giustificata ai sensi del diritto svizzero applicabile». A seguito di un esame approfondito delle relazioni di valutazione e di ispezione relative alla centrale nucleare in questione e dei lavori di conformità intrapresi per tener conto dei notevoli progressi tecnici in materia di sicurezza delle centrali elettriche, la Corte, contrariamente alla conclusione cui era giunta la Commissione (nella causa Greenpeace Schweiz e altri c. Svizzera (dec.), n. 27644/95, 7 aprile 1997), ha tuttavia concluso (§ 51) che «i fatti non permettono di distinguere il caso di specie dal caso Balmer‑Schafroth e altri». Per contro, la Commissione, basandosi sulla sentenza che la Corte aveva emesso nella causa Zander c. Svezia (25 novembre 1993, § 25, serie A n. 279-B), aveva concluso che «il Consiglio federale non godeva di un potere illimitato e [che] c’era un profondo disaccordo tra le autorità e i ricorrenti. Infine, l’esito della controversia era direttamente determinante per il diritto degli interessati di essere protetti dagli effetti della centrale nucleare.»
714. Nel contesto della presente causa, mi sembra che la conclusione della maggioranza esposta nel paragrafo 618 della sentenza giustificherebbe anche – mutatis mutandis– che la Corte giunga alla conclusione che l’esito del procedimento avviato dai ricorrenti individuali è stato direttamente determinante per i diritti «civili» sanciti dal diritto interno. La maggioranza ha rilevato, in tale paragrafo, che «l’azione intrapresa dall’associazione si basava sulla minaccia connessa agli effetti negativi dei cambiamenti climatici, nella misura in cui essi pesavano sulla salute e sul benessere dei suoi membri (Gorraiz Lizarraga e altri c. Spagna [, n. 62543/00, § 46, CEDU 2004-III]). La Corte ritiene che gli interessi difesi dall’associazione ricorrente siano di natura tale che la «contestazione» da essa sollevata aveva un nesso diretto e sufficiente con i diritti in questione dei suoi membri [in altre parole delle ricorrenti individuali]». Tale punto è corroborato dal fatto che, in definitiva, è solo al termine di tale procedimento dinanzi ai giudici nazionali che le ricorrenti avrebbero potuto chiedere un risarcimento, sulla base, ad esempio, del fatto che le autorità svizzere non hanno raggiunto nemmeno l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra per il 2020 (menzionato nel paragrafo 559 della sentenza).
715. Poiché la Corte ha stabilito che l’articolo 6 § 1, che sancisce il diritto di accesso a un tribunale, era in linea di principio applicabile alle ricorrenti individuali, mi sembra che, se si applica mutatis mutandis il ragionamento seguìto dalla maggioranza nei paragrafi 629 - 637 della sentenza, nella misura in cui le doglianze delle ricorrenti rientravano nell’ambito di applicazione dell’articolo 6 § 1, «il diritto di accesso di queste ultime a un tribunale è stato ristretto in modo tale e in misura tale da pregiudicarne la sostanza stessa» (paragrafo 638 della sentenza).
ARTICOLI 2 E 8 – LA CREAZIONE DI UN NUOVO DIRITTO716. Passando alle doglianze di merito ai sensi degli articoli 2 o 8, è indicativo dell’approccio generale adottato dalla maggioranza, nel contesto dell’articolo 2, che il ragionamento si discosti da una citazione estratta dalla sentenza Nicolae Virgiliu Tănase c. Romania ([GC], n. 41720/13, 25 giugno 2019; paragrafo 507 della sentenza), nella quale la Corte esige che sia dimostrato che la persona è stata «vittima di un’attività, pubblica o privata, che, per sua stessa natura, comportava un rischio reale e imminente per la sua vita» (§ 140, sottolineatura aggiunta), per giungere alla (prima, ma, a mio avviso, discutibile) conclusione (nel paragrafo 509 della sentenza) che «le doglianze relative ai presunti inadempimenti dello Stato nella lotta contro i cambiamenti climatici rientrano perfettamente nella categoria delle cause relative a un’attività che, per sua stessa natura, può mettere in pericolo la vita di una persona». Nella misura in cui esista un nesso causale, tale nesso, per le ragioni sopra esposte (quando si considera la questione dello status di «vittima» o della legittimazione ad agire), è chiaramente troppo remoto per poter fare entrare in gioco l’articolo 2.
717. Avendo quindi, in questa fase iniziale, ampiamente minimizzato (o addirittura ignorato) la necessità che un tale rischio per la vita sia «reale e imminente» per essere di competenza della Corte, la maggioranza affronta poi tale questione nei paragrafi 512 e 513 della sentenza, ma senza fare riferimento ai chiarimenti forniti dalla Corte nella sentenza Nicolae Virgiliu Tănase (sopra citata, § 142). In tale causa, la Corte ha riassunto e semplificato la propria giurisprudenza dell’epoca (nel 2019), affermando che «[q]uando non è chiaro che, per sua stessa natura, un’attività comporta un rischio reale e imminente di morte, la gravità delle lesioni subite dal ricorrente è di maggiore importanza. In tal caso, una doglianza dovrebbe essere presa in considerazione ai sensi dell’articolo 2 solo quando la gravità delle lesioni è tale da mettere in serio pericolo la vita della vittima. Ancora una volta, questo non è evidentemente lo scenario presentato dalle ricorrenti nel caso di specie. Da un punto di vista giuridico, la maggioranza non supera questa difficoltà neppure quando si riferisce (paragrafo 512 della sentenza) alle decisioni Kolyadenko e altri c. Russia (nn. 17423/05 e altri 5, 28 febbraio 2012), in cui la Corte ha cercato di stabilire se il rischio fosse «imminente» determinando se i ricorrenti fossero presenti o assenti al momento dell’allagamento del loro domicilio il 7 agosto 2001, o Brincat e altri c. Malta (nn. 60908/11 e altri 4, 24 luglio 2014), con la quale la Corte ha respinto una doglianza relativa all’esposizione all’amianto con la motivazione che non si poteva affermare «che il loro stato di salute [fosse] il preludio inevitabile alla diagnosi di tale malattia o che il loro attuale stato di salute costitui[sse] una minaccia per la loro vita». Piuttosto, queste decisioni confermano che qualsiasi rischio derivante dalla presunta inazione nel caso di specie non può soddisfare il criterio dell’esistenza di un rischio «reale e imminente».
718. Inoltre, anche quando si applica tale soglia più elevata, il criterio cui si fa riferimento – a causa della sua posizione nel ragionamento che la Corte ha seguìto nella sentenza Nicolae Virgiliu Tănase – riguarda ovviamente solo «tale obbligo (...) procedurale» (§ 141), ossia «l’obbligo (...) procedurale» individuato nel paragrafo di tale sentenza: «[l]a Corte rammenta, inoltre, che l’obbligo dello Stato di proteggere il diritto alla vita comporta non solo i suddetti obblighi positivi sostanziali, ma anche l’obbligo positivo procedurale di far sì che sia creato un sistema giudiziario efficace e indipendente in caso di decesso». Esso non si riferisce e non può riferirsi all’«obbligo positivo sostanziale» distinto che implica per lo Stato «il dovere primario di garantire il diritto alla vita istituendo un quadro legislativo e amministrativo che dissuada dal mettere in pericolo tale diritto», che è stato definito molto tempo prima, nel paragrafo 135 della sentenza Nicolae Virgiliu Tănase, ma che costituisce la base dell’obbligo positivo che la maggioranza ha infine imposto ai sensi dell’articolo 8.
719. Si può quindi affermare (sempre sulla base di una premessa di ricevibilità) che l’esame dell’«obbligo procedurale» di cui al paragrafo 507 della sentenza (in riferimento ai paragrafi 140 e 141 della sentenza Nicolae Virgiliu Tănase) avrebbe potuto essere unito al merito della doglianza presentata sotto il profilo dell’articolo 6 della Convenzione e che, se avesse voluto, la maggioranza avrebbe potuto giungere a una constatazione di violazione dell’elemento procedurale degli articoli 2 o 8. Tuttavia, la violazione dell’aspetto sostanziale dell’articolo 8, che la maggioranza cerca di stabilire sulla base di questa ipotesi di partenza, non trova alcun fondamento né nel testo della Convenzione né nella giurisprudenza della Corte.
720. Come la maggioranza ha saggiamente fatto osservare nel paragrafo 445 della sentenza, la Corte ha ripetutamente affermato che nessun articolo della Convenzione garantisce specificamente la protezione generale dell’ambiente in quanto tale (Kyrtatos c. Grecia, n. 41666/98, § 52, CEDU 2003‑VI (estratti), e Cordella e altri, sopra citata, § 100), e che, a tale scopo, altri strumenti internazionali e la legislazione nazionale sono quadri più appropriati per affrontare la questione della protezione. Nella sentenza Jugheli e altri c. Georgia (n. 38342/05, § 62, 13 luglio 2017), la Corte, inoltre, ha fornito le seguenti precisazioni:
«La Corte ricorda anzitutto che l’articolo 8 non interviene ogni volta che si verifica un inquinamento ambientale. La Convenzione non riconosce espressamente il diritto a un ambiente sano e tranquillo, ma quando una persona soffre direttamente e gravemente a causa del rumore o di altre forme di inquinamento, si può porre una questione ai sensi dell’articolo 8 (...). Inoltre, le conseguenze nocive dell’inquinamento ambientale devono raggiungere un minimo di gravità per rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 8 (...). La valutazione di questo minimo è relativa e dipende da tutti gli elementi della causa, in particolare dall’intensità e dalla durata degli effetti negativi, nonché dai loro effetti fisici o psichici. Non ci può essere alcuna doglianza difendibile ai sensi dell’articolo 8 quando il presunto danno è trascurabile in relazione ai rischi ecologici inerenti al vivere in una qualsiasi città moderna (...).»
721. Naturalmente, una delle caratteristiche del cambiamento climatico è che i suoi effetti sono di fatto diventati – almeno con riferimento a possibili elementi di confronto all’interno dello Stato convenuto – dei «rischi ecologici inerenti alla vita in qualsiasi città moderna»; pertanto, non si può dedurre che l’articolo 8 sia applicabile sulla base di un siffatto confronto, il quale, secondo la giurisprudenza della Corte, tendeva ad essere collegato a una fonte identificata di inquinamento (potenziale) situata nelle vicinanze, o a derivare dalla stessa.
722. Tuttavia, rinviando a una parte di questa giurisprudenza, la maggioranza ha:
a) creato un nuovo «diritto delle persone a una protezione effettiva, da parte delle autorità statali, contro i gravi effetti negativi dei cambiamenti climatici sulla loro vita, la loro salute, il loro benessere e la loro qualità di vita» (paragrafi 519 e 544 della sentenza); e
b) impone alle Alte Parti contraenti un nuovo «dovere primario (...) di adottare, e applicare in modo efficace e concreto, una regolamentazione e delle misure idonee a mitigare gli effetti attuali e futuri, potenzialmente irreversibili, del cambiamento climatico» (paragrafo 545 della sentenza, il sottolineatura aggiunta), obbligo da cui la maggioranza deduce che la Convenzione impone «a ciascuno Stato contraente di adottare misure per una riduzione significativa e progressiva dei propri livelli di emissioni di GES, al fine di raggiungere la neutralità netta, in linea di principio, nel corso dei prossimi tre decenni» (paragrafo 548 della sentenza); tuttavia, né tale dovere né un obbligo di questo tipo si basano sull’articolo 8 o su qualsiasi altra disposizione della Convenzione o di uno dei suoi Protocolli.
723. Non solo, ma la maggioranza, in quello che mi sembra essere un chiaro allontanamento dall’approccio tradizionale che la Corte ha seguìto per quanto riguarda gli «ambiti sociali e tecnici difficili» nel contesto di aree che possono dirsi (molto) meno complesse della lotta contro il cambiamento climatico antropogenico (si vedano, per esempio, Powell e Rayner c. Regno Unito (sopra citata, § 44), e Hatton e altri (sopra citata, § 100)), ha altresì ritenuto che, relativamente a questo nuovo obbligo imposto agli Stati contraenti, almeno per quanto riguarda «l’impegno dello Stato a favore della necessaria lotta contro i cambiamenti climatici e i loro effetti negativi, nonché la fissazione degli scopi e degli obiettivi necessari al riguardo», agli Stati contraenti sarebbe stato concesso solo un «margine di discrezionalità ridotto» (paragrafo 543 della sentenza). È solo sulla «scelta dei mezzi, comprese le scelte operative e le politiche adottate per raggiungere gli obiettivi e gli impegni concordati a livello internazionale, tenendo conto delle priorità e delle risorse», che la maggioranza concede agli Stati un «ampio margine di discrezionalità».
724. Il rispetto di entrambi i margini di discrezionalità sarà d’ora in poi controllato dalla Corte (mediante una valutazione globale delle misure di mitigazione e di adattamento) e, presumibilmente (tenuto conto dell’obbligo di esperire i ricorsi interni ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione (si veda l’analisi condotta nei paragrafi 704 e seguenti supra) e del principio di sussidiarietà), da parte dei giudici nazionali. Tale valutazione deve essere effettuata alla luce di un elenco dettagliato di criteri stabiliti nel paragrafo 550 della sentenza, anche alla luce della «necessità (...) di aggiornare i pertinenti obiettivi di riduzione delle emissioni di GES con la dovuta diligenza e sulla base dei migliori dati disponibili» (paragrafo 550 d) della sentenza); tuttavia, secondo il mio modesto parere, la Corte non è in grado di intraprendere un tale esercizio. Per sua natura, questa parte del criterio mostra chiaramente da sola perché «la natura e la gravità della minaccia, nonché il consenso generale sulle sfide connesse al conseguimento dell’obiettivo generale di un’efficace protezione del clima attraverso la definizione di obiettivi globali di riduzione delle emissioni di GES in linea con gli impegni assunti dalle parti contraenti in materia di neutralità carbonica» (paragrafo 543 della sentenza) non permettono in alcun modo di spiegare o di giustificare il fatto che la Corte segua, per quanto riguarda il margine di discrezionalità, un approccio così fondamentalmente diverso da quello che ha seguito finora.
CONCLUSIONE725. Alla luce di quanto precede, e riconoscendo chiaramente la natura o la portata dei rischi e delle sfide poste dai cambiamenti climatici antropogenici, nonché l’urgente necessità di affrontarli, la Corte avrebbe già fatto molto se si fosse concentrata su una violazione dell’articolo 6 della Convenzione e, quantomeno, su una violazione del profilo procedurale dell’articolo 8 relativo in particolare (di nuovo) al diritto di accesso a un tribunale e alle informazioni necessarie per consentire un’effettiva partecipazione del pubblico al processo di elaborazione delle politiche e delle regolamentazioni necessarie e per garantire il rispetto e l’attuazione di tali politiche e regolamentazioni, nonché di quelli già adottati ai sensi del diritto interno. A mio parere, tuttavia, la maggioranza ha chiaramente «cercato di correre prima di saper camminare», e quindi è andata oltre ciò che poteva legittimamente fare in quanto tribunale incaricato di assicurare «il rispetto degli impegni derivanti alle Alte Parti Contraenti dalla (...) Convenzione» (articolo 19) con «l’interpretazione e l’applicazione della Convenzione» (articolo 32).
726. Inoltre, temo che, con questo approccio e questa conclusione, la maggioranza stia di fatto dando (falsa) speranza che il contenzioso e i tribunali possano fornire «la risposta» senza che ci sia, di fatto, la minima prospettiva che il contenzioso (in particolare dinanzi alla Corte) acceleri l’adozione delle misure necessarie per combattere il cambiamento climatico antropogenico. In effetti, c’è un rischio significativo che il nuovo diritto/dovere creato dalla maggioranza (da solo o in combinazione con le regole, notevolmente ampliate, sulla legittimazione ad agire delle associazioni) si riveli essere una distrazione infelice e non necessaria per le autorità nazionali e internazionali, sia esecutive che legislative, in quanto distoglie l’attenzione dagli sforzi che, mentre parliamo, sono compiuti sia attraverso la legislazione che attraverso la negoziazione[220] per far fronte alla necessità, generalmente ammessa, di agire con urgenza. D’ora in poi, queste autorità non soltanto dovranno valutare e, se del caso, ideare e adottare (o avere adottato) nuove «regolamentazioni e (...) misure volte a mitigare gli effetti attuali e futuri potenzialmente irreversibili dei cambiamenti climatici», ma rischiano anche di impantanarsi in controversie relative alle regolamentazioni e alle misure che avranno adottato (di conseguenza o in maniera indipendente) o al modo in cui tali regolamenti e misure saranno stati applicati nella pratica e, quando un ricorrente vince la causa, in procedimenti di esecuzione lunghi e incerti in relazione alle decisioni emesse. Dopo tutto, ai sensi dell’articolo 46 § 2 della Convenzione, il controllo dell’esecuzione delle sentenze della Corte è di competenza del Comitato dei Ministri, ossia dei rappresentanti degli Stati, i quali, contrariamente alla loro «intenzione» come si evince dal testo della Convenzione, sono ora soggetti a nuovi e gravosi obblighi imposti dalla Corte. In questo contesto, rilevo che il Comitato dei Ministri non dovrebbe nemmeno essere aiutato in alcun modo dal carattere generale della conclusione alla quale è giunta la maggioranza sulla base dell’articolo 46 (paragrafo 657 della sentenza).
727. Pertanto, pur comprendendo e condividendo il senso molto reale di urgenza e la necessità di agire senza indugio nella lotta contro il cambiamento climatico antropogenico, temo che, in questa sentenza, la maggioranza sia andata oltre ciò che la Corte era legittimamente autorizzata a fare, e che nel farlo, abbia purtroppo ottenuto l’esatto opposto dell’effetto desiderato.
[1] Convenzione sull'accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, Nazioni Unite, Recueil des traités, vol. 2161, pag. 447. Questa convenzione è stata adottata ad Aarhus (Danimarca) il 25 giugno 1998, ed è entrata in vigore il 30 ottobre 2001.
[2] Accordo di Parigi, 12 dicembre 2015, Nazioni Unite, Recueil des traités, vol. 3156.
[3] Riferimento al rapporto del GIEC, «Cambiamento climatico 2021: le basi scientifiche fisiche». Contributo del Gruppo di lavoro I al sesto Rapporto di valutazione del Gruppo di esperti intergovernativo sull’evoluzione del clima («GTI RE6»).
[4] Riferimento al «Rapporto di sintesi RE6: cambiamento climatico 2023» («RS RE6»).
[5] Riferimento, in particolare, al rapporto del GIEC «Cambiamento climatico 2022: impatti, adattamento e vulnerabilità». Contributo del Gruppo di lavoro II al sesto rapporto di valutazione del GIEC («GTII RE6»); e allo studio di Vicedo-Cabrera, Scovronick, Sera e altri, «The burden of heat-related mortality attributable to recent human-induced climate change», Nature Climate Change 11, 492-500 (2021).
[6] Riferimento, in particolare, al rapporto GTII RE6 (sopra citato); e allo studio di Evan De Schrijver, Sidharth Sivaraj, Christoph Raible e altri, «Nationwide Projections of Heat and Cold‑Related Mortality under Different Climate Change and Population Development Scenarios in Switzerland» (2003).
[7] Riferimento a «The 2022 report of the Lancet Countdown on health and climate change: health at the mercy of fossil fuels».
[8] Riferimento al rapporto GTII RE6 (sopra citato).
[9] Riferimento, in particolare, al rapporto dell’OFEV, «Cambiamenti climatici in Svizzera», (2020); al rapporto dell’OFEV, «Le ondate di calore e la siccità nell’estate del 2018» (2019); al rapporto di Martina S. Ragettli e Martin Röösli, Istituto tropicale e di salute pubblica svizzera (2020); e al rapporto GTII RE6 (sopra citato).
[10] Riferimento, in particolare, al rapporto speciale del GIEC pubblicato nel 2018 (sopra citato); al rapporto GTII RE6 (sopra citato); e allo studio di Ana M. Vicedo-Cabrera, Evan De Schrijver, Dominik Schumacher e altri, «The Footprint of Anthropogenic Climate Change on Heat-Related Deaths in Summer 2022 in Switzerland» (2003).
[11] Riferimento, in particolare, al rapporto dell’Istituto tropicale e di salute pubblica svizzera, «Hitze und Gesundheit» (2022); allo studio di Saucy e altri, «The role of extreme temperature in cause-specific acute cardiovascular mortality in Switzerland: A case-crossover study», Science of The Total Environment, vol. 790, 10 ottobre 2021; e al rapporto di Martina S. Ragettli e Martin Röösli, Istituto tropicale e di salute pubblica svizzera (2021).
[12] Riferimento, in particolare, al rapporto speciale del GIEC pubblicato nel 2018 (sopra citato).
[13] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Kenngrössen zur Entwicklung der Treibhausgasemissionen in der Schweiz 1990-2020».
[14] Riferimento al portale di Our World in Data (1° ottobre 2019); consultabile al seguente indirizzo: www.ourworldindata.org (ultimo accesso il 14.02.2024).
[15] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Emissioni di gas a effetto serra generate dal trasporto aereo» (2022).
[16] Riferimento a un grafico di Our World in Data.
[17] Riferimento al rapporto dell’OFEV per il periodo 1990-2020 (sopra citato).
[18] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Indicatore economia e consumo», che tratta in particolare dell’impronta di GES (2021).
[19] Riferimento al rapporto «Kohlenstoffrisiken für den Finanzplatz Schweiz» (2015).
[20] Riferimento al comunicato dell’OFEV, «Il test climatico 2022 rivela il potenziale del mercato finanziario» (2022).
[21] Riferimento al portale sul cambiamento climatico dell’Ufficio federale di meteorologia e di climatologia MétéoSuisse (ultima modifica il 14 gennaio 2022).
[22] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Le ondate di calore e la siccità nell’estate del 2018» (2019); al «Rapporto climatologico 2019» di MétéoSuisse (2020); all’articolo di F. Michel, «Ein Tödlicher Sommer», Die Republik (2022).
[23] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Le ondate di calore e la siccità» (sopra citato).
[24] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Cambiamenti climatici in Svizzera» (2020) (sopra citato); al rapporto di Martina S. Ragettli e Martin Röösli del 2020 (sopra citato); e all’articolo di F. Michel (sopra citato).
[25] Riferimento al rapporto del GIEC, «Cambiamento climatico 2014: impatti, adattamento e vulnerabilità». Contributo del Gruppo di lavoro II al quinto rapporto di valutazione del GIEC («GTII RE5»); al rapporto dell’OFEV, «Le ondate di calore e la siccità nell’estate del 2015» (2016); al rapporto dell’OFEV, «Le ondate di calore e la siccità» (sopra citato); al rapporto di Martina S. Ragettli e Martin Röösli del 2020 (sopra citato); e all’articolo di F. Michel (sopra citato).
[26] FF 2020 7607 – Legge federale sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (legge sulla CO2).
[27] FF 2022 2652 – Legge federale sulla riduzione delle emissioni di CO2 (legge sulla CO2) (disegno).
[28] Riferimento al comunicato «Politica climatica: il Consiglio federale adotta il messaggio relativo alla revisione della legge sulla CO2».
[29] Presentata dall’Iniziativa per i ghiacciai.
[30] Riferimento al GIEC, «Cambiamento climatico 2007: mitigazione del cambiamento climatico». Contributo del Gruppo di lavoro III al quarto rapporto di valutazione del GIEC.
[31] Riferimento a FF 2009 6723 – «Messaggio relativo alla politica climatica svizzera dopo il 2012 (Revisione della legge sulla CO2 e iniziativa popolare federale «per un clima sano»); e a FF 2012 1857 – «Messaggio sull'evoluzione futura della politica agricola negli anni 2014–2017 (Politica agricola 2014–2017)».
[32] Riferimento a FF 2018 229 – «Messaggio relativo alla revisione totale della legge sulla CO2 nel periodo successivo al 2020»; e a FF 2018 373 – Legge federale sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra (Legge sulla CO2).
[33] Riferimento al rapporto GTII RE5 (sopra citato).
[34] Riferimento a «Osservazioni presentate dalla Svizzera alla CCNUCC per quanto riguarda le negoziazioni internazionali sul clima: 2020».
[35] Riferimento a «Emissions Gap Report 2022» (consultabile al seguente indirizzo: www.unep.org; ultimo accesso il 14.02.2024), figura 3.1; e a Climate Analytics, «A 1.5°C compatible Switzerland» (2021).
[36] Riferimento a FF 2021 2252 – Iniziativa parlamentare. Proroga dell’obiettivo di riduzione della legge sulla CO2. Disegno e rapporto esplicativo della Commissione per l’ambiente, la pianificazione del territorio e l’energia del Consiglio nazionale.
[37] Riferimento al «Messaggio relativo alla revisione della legge sulla CO2 per il periodo successivo al 2024».
[38] Riferimento a FF 2022 1537 – Legge federale sugli obiettivi in materia di protezione del clima (LCl) (disegno), articoli 3 § 3 e 4.
[39] Riferimento al rapporto del GIEC, «Cambiamento climatico 2022: mitigazione del cambiamento climatico». Contributo del Gruppo di lavoro III al sesto rapporto di valutazione del GIEC («GTIII RE6»).
[40] Riferimento a GTI RE6 (sopra citato).
[41] Consultabile al seguente indirizzo: www.climateactiontracker.org (ultimo accesso il 14.02.2024)
[42] Ibidem.
[43] Ibidem; riferimento anche a Rajamani e altri, «National ‘fair shares’ in reducing greenhouse gas emissions within the principled framework of international environmental law», Climate Policy 21:8, pagg. 983-1004, 2021.
[44] Riferimento a Climate Analytics, «A 1.5°C compatible Switzerland».
[45] Riferimento a «Emissions Gap Report 2022» (sopra citato); e al rapporto speciale del GIEC pubblicato nel 2018 (sopra citato).
[46] Riferimento al messaggio FF 2018 229 (sopra citato).
[47] Riferimento a «Switzerland’s information necessary for clarity, transparency and understanding in accordance with decision 1/CP.21 of its updated and enhanced nationally determined contribution (NDC) under the Paris Agreement (2021-2030)».
[48] Riferimento a OFEV, «Clima e mercato finanziario» (2020), e «Un test per la compatibilità climatica» (2022).
[49] Riferimento a OFEV, «Inventario dei gas a effetto serra 2020: la Svizzera non raggiunge per poco il suo obiettivo climatico».
[50] Riferimento a Climate Analytics (si veda supra); CAT (si veda supra).
[51] Riferimento a CAT Targets (si veda supra).
[52] Protocollo di Kyoto alla Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, 11 dicembre 1997, Nazioni Unite, Recueil des traités, vol. 2303, pag. 162.
[53] Riferimento a GIEC, Quarto rapporto di valutazione, RE4 «Cambiamento climatico 2007» («RE4»).
[54] Sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (SEQE-UE) (consultabile al seguente indirizzo: www.europa.eu; ultimo accesso il 14.02.2024).
[55] Riferimento al rapporto dell’OFEV, «Esame dell’obiettivo 2020 (per il periodo dal 2013 al 2020)».
[56] Riferimento a OFEV, «Adattamento ai cambiamenti climatici in Svizzera: strategia del Consiglio federale».
[57] Riferimento al rapporto «Cassetta di attrezzi contro il calore» (2021), dell’Istituto tropicale e di salute pubblica svizzero, sotto l’autorità dell’Ufficio federale della salute pubblica; e al rapporto dell’OFEV, «Ondate di calore in città» (2018).
[58] Riferimento a OFEV, «Rischi e opportunità legati al clima» (2018).
[59] Riferimento a OFEV, «Programma pilota «Adattamento ai cambiamenti climatici» ».
[60] Riferimento alla pubblicazione dell’OFEV, «Calore», consultabile al seguente indirizzo: www.bag.admin.ch (ultimo accesso il 14.02.2024).
[61] Riferimento al comunicato del Consiglio Federale «La Svizzera vuole ridurre le emissioni di gas a effetto serra del 50 % entro il 2030».
[62] GIEC, Quinto rapporto di valutazione, RE5 «Cambiamento climatico 2014» («RE5»).
[63] Riferimento al comunicato del Consiglio federale «Il Consiglio federale mira alla neutralità climatica in Svizzera entro il 2050».
[64] Riferimento al comunicato «Proroga dell’obiettivo di riduzione della legge sulla CO2» (2021).
[65] Riferimento al comunicato del Consiglio federale «Politica in materia di clima: il Consiglio federale pone le basi per un nuovo disegno di legge».
[66] Riferimento al comunicato del Consiglio federale «Politica in materia di clima: il Consiglio federale mette la legge riveduta sulla CO2 in consultazione».
[67] Riferimento al comunicato FF 2022 2651 del Consiglio federale «Messaggio relativo alla revisione della legge sulla CO2 per il periodo successivo al 2024».
[68] Riferimento a FF 2022 2403 – Legge federale sugli obiettivi in materia di protezione del clima, sull’innovazione e sul rafforzamento della sicurezza energetica.
[69] Riferimento a OFEV, «Strategia climatica a lungo termine 2050».
[70] Riferimento al Sesto rapporto di valutazione del GIEC.
[71] Riferimento a OFEV, «Adattamento ai cambiamenti climatici in Svizzera: Piano di azione 2020-2025».
[72] Riferimento a OFEV, «Protezione del clima: cinque anni dopo l’Accordo di Parigi».
[73] Convenzione-quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, 9 maggio 1992, Nazioni Unite, Recueil des traités, vol. 1771, pag.107. Tutti gli Stati membri del Consiglio d’Europa sono membri del sistema della CNUCC.
[74] Consultabile al seguente indirizzo: unfccc.int/process-and-meetings/the-paris-agreement/the-glasgow-climate-pact-key-outcomes-from-cop26; ultimo accesso il 14.02.2024.
[75] Risoluzione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sul diritto a un ambiente pulito, sano e sostenibile, A/RES/76/300, 28 luglio 2022.
[76] Capitolo 1, Sintesi esecutiva, pagg. 51-52.
[77] Capitolo 3, Sintesi esecutiva, pag. 177.
[78] Capitolo 2, Sintesi esecutiva, pag. 95.
[79] Ibidem, pag. 96.
[80] Sintesi per i decisori, pagg. 15 e 27.
[81] Ibidem, pagg. 31-33.
[82] Sintesi per i decisori, pagg. 6, 8 e 14.
[83] Ibidem, pag.17.
[84] Ibidem, pag. 23.
[85] Sintesi per i decisori, pagg. 4-5.
[86] Ibidem, pagg. 10-19.
[87] Ibidem, pagg. 20-23.
[88] Ibidem, pag. 24.
[89] Ibidem, pag. 25.
[90] Ibidem, pagg. 27-29.
[91] Ibidem, pag. 34.
[92] FCCC/SB/2023/9, 8 settembre 2023.
[93] FCCC/PA/CMA/2023/L.17, 13 dicembre 2023.
[94] Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Europa, La Convenzione di Aarhus: Guida di applicazione, seconda edizione, 2014.
[95] Commissione economica delle Nazioni Unite per l’Europa, Raccomandazioni di Maastricht sui mezzi per promuovere la partecipazione effettiva del pubblico al processo decisionale in materia di ambiente, 2015.
[96] La Bielorussia, la Cambogia, la Cina, l’Etiopia, la Federazione Russa, l’Iran, il Kirghizistan e la Siria.
[97] Documenti ufficiali: A/76/PV.97.
[98] Nel documento ufficiale, la Turchia non risulta tra gli Stati che hanno votato.
[99] Risoluzioni nn. 43/53, 6 dicembre 1988; 44/207, 22 dicembre 1989; 45/212, 21 dicembre 1990; 46/169, 19 dicembre 1991; 47/195, 22 dicembre 1992; 48/189, «Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici», 21 dicembre 1993; 49/120, 19 dicembre 1994; 50/115, 20 dicembre 1995; 51/184, 16 dicembre 1996; 52/199, 18 dicembre 1997; 54/222, 22 dicembre 1999; Decisione n. 55/443, 20 dicembre 2000; Risoluzioni nn. 56/199, 21 dicembre 2001; 57/257, 20 dicembre 2002; 58/243, 23 dicembre 2003; 59/234, 22 dicembre 2004; 60/197, 22 dicembre 2005; 61/201, 20 dicembre 2006; 62/86, 10 dicembre 2007; 63/32, 26 novembre 2008; 64/73, 7 dicembre 2009; 65/159, 20 dicembre 2010; 66/200, 22 dicembre 2011; 67/210, 21 dicembre 2012; 68/212, 20 dicembre 2013; 69/220, 19 dicembre 2014; 70/205, 22 dicembre 2015; 71/228, 21 dicembre 2016; 72/219, 20 dicembre 2017; 73/232, 20 dicembre 2018; 74/219, 19 dicembre 2019; 75/217, 21 dicembre 2020; 76/205, 17 dicembre 2021.
[100] In particolare, nella sua ultima risoluzione su questo tema, la Risoluzione 76/205 sulla salvaguardia del clima mondiale per le generazioni presenti e future, 17 dicembre 2021.
[101] «I cambiamenti climatici e le loro eventuali ripercussioni sulla sicurezza», rapporto del Segretario Generale all’Assemblea Generale, A/64/350, distr. 11 settembre 2009.
[102] Risoluzione 47/24 del Consiglio dei Diritti umani, adottata il 14 luglio 2021.
[103] «Effetti dei cambiamenti climatici sui diritti umani delle persone vulnerabili», rapporto del Segretario Generale, A/HRC/50/57, distr. 6 maggio 2022.
[104] Risoluzione 37/8 del Consiglio per i Diritti umani, adottata il 22 marzo 2018, A/HRC/RES/37/8, ultimo paragrafo del preambolo.
[105] Risoluzione 46/7 del Consiglio per i Diritti umani intitolata «Diritti umani e ambiente», 20 marzo 2021, A/HRC/RES/46/7.
[106] I Principi quadro sui diritti umani e l’ambiente sono allegati al rapporto del Relatore Speciale, A/HRC/37/59, distr. 24 gennaio 2018.
[107] «Toxic air pollution: UN rights experts urge tighter rules to combat “invisible threat”», comunicato stampa, 24 febbraio 2017.
[108] Patto internazionale sui diritti civili e politici, New York, 16 dicembre 1966, Nazioni Unite, Recueil des traités, vol. 999, pag. 171, e vol. 1057, pag. 407.
[109] CDU, Commento generale n. 36, Articolo 6: diritto alla vita, CCPR/C/GC/36, 3 settembre 2019.
[110] Portillo Cárceres c. Paraguay, comunicazione n. 2751/2016, CCPR/C/126/D/2751/2016, 20 settembre 2019.
[111] Teitiota c. Nuova Zelanda, comunicazione n. 2728/2016, CCPR/C/127/D/2728/2016, 23 settembre 2019.
[112] Si vedano, per esempio, Teitiota c. Nuova Zelanda (CCPR/C/127/D/2728/2016), paragrafo 9.4, e Toussaint c. Canada, paragrafo 11.3.
[113] Si veda anche Portillo Cáceres e altri c. Paraguay (CCPR/C/126/D/2751/2016), paragrafo 7.3.
[114] Toussaint c. Canada (CCPR/C/123/D/2348/2014), paragrafo 11.3, e Portillo Cáceres e altri c. Paraguay, paragrafo 7.5.
[115] CEDAW, Raccomandazione generale n. 37 sugli aspetti di genere della riduzione dei rischi di catastrofe e dei cambiamenti climatici, CEDAW/C/GC/37, distr. 13 marzo 2018.
[116] Commento generale n. 26 (2023) sui diritti del bambino e dell’ambiente, con particolare attenzione ai cambiamenti climatici, CRC/C/GC/26, 23 agosto 2023.
[117] In applicazione del Protocollo facoltativo alla Convenzione sui diritti del bambino che istituisce una procedura di presentazione di comunicazioni, A/RES/66/138, 19 dicembre 2011.
[118] HCDH, «Climate change and the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights», dichiarazione del Comitato per i Diritti economici, sociali e culturali, 8 ottobre 2018.
[119] Comitato per i diritti economici, sociali e culturali, Commento generale n. 25 (2020) sulla scienza e i diritti economici, sociali e culturali, E/C.12/GC/25, 30 aprile 2020.
[120] Comitato per i diritti economici, sociali e culturali, Commento generale n. 14 (2000) sul diritto alle migliori condizioni di salute raggiungibili, E/C.12/2000/4, 11 agosto 2000.
[121] Comitato per i diritti economici, sociali e culturali, Commento generale n. 26 (2022) sulla terra e i diritti economici, sociali e culturali, E/C.12/GC/26, 24 gennaio 2023.
[122] Studio analitico sulla promozione e la protezione dei diritti delle persone disabili nel contesto dei cambiamenti climatici, A/HRC/44/30, distr. 2 aprile 2020.
[123] Studio analitico su un’azione climatica che tiene conto delle questioni di genere e basato sull’esercizio pieno ed effettivo dei diritti delle donne, A/HRC/41/26, distr. 1° maggio 2019.
[124] Mezzi per colmare le lacune in materia di protezione dei diritti umani nel contesto delle migrazioni e degli spostamenti di persone da un paese a un altro a causa degli effetti negativi improvvisi o lenti dei cambiamenti climatici, e sui mezzi di attuazione di piani di adattamento e di mitigazione di cui i paesi in via di sviluppo hanno bisogno per colmare tali lacune, A/HRC/38/21, distr. 23 aprile 2018.
[125] Studio analitico sul rapporto tra i cambiamenti climatici e il pieno godimento effettivo dei diritti del minore, A/HRC/35/13, distr. 4 maggio 2017.
[126] Studio analitico dei legami tra i cambiamenti climatici e il diritto di ogni persona a beneficiare del migliore stato di salute fisica e psichica possibile, A/HRC/32/23, distr. 6 maggio 2016.
[127] HCDH, Joint Statement on human rights and climate change, HRI/2019/1, 16 settembre 2019.
[128] Le domande precise e gli obblighi in questione sono riportati nel comunicato stampa ITLOS/Press 327, 12 dicembre 2022.
[129] Risoluzione A/RES/77/276, 29 marzo 2023.
[130] APCE, Raccomandazione 2211 (2021), adottata il 29 settembre 2021.
[131] APCE, Risoluzione 2396 (2021), adottata il 29 settembre 2021.
[132] APCE, Raccomandazione 2211 (2021), adottata il 29 settembre 2021.
[133] APCE, Raccomandazione 2214 (2021), adottata il 29 settembre 2021.
[134] APCE, Risoluzione 2399 (2021), adottata il 29 settembre 2021.
[135] Comitato dei Ministri, Risposta alla Raccomandazione 2211(2021), doc. 15623, adottata in occasione della 1444a riunione dei Delegati dei Ministri (27 settembre 2022), 4 ottobre 2022, paragrafi 3-4.
[136] CM(2022)141-add3final, 27 settembre 2022.
[137] Commissario per i diritti umani, Commento sui diritti umani, «Vivere in un ambiente sano, un diritto trascurato che ci riguarda tutti», 4 giugno 2019.
[138] Commissione europea per la democrazia attraverso il diritto, Parere n. 997/2020, 9 ottobre 2020, CDL-AD(2020)020-e. Il parere si riferiva a quattro disegni di leggi costituzionali sulla protezione dell’ambiente, sulle risorse naturali, sui referendum e sul presidente dell’Islanda, il governo, le funzioni dell’esecutivo e altre questioni istituzionali.
[139] Dichiarazione del quarto Vertice dei capi di Stato e di governo del Consiglio d’Europa (Reykjavík, Islanda, 16‑17 maggio 2023).
[140] Conclusioni e raccomandazioni relative alla comunicazione ACCC/C/2008/32 (parte II) relativa al rispetto delle disposizioni da parte dell’Unione europea, adottate dal Comitato di controllo dell’osservanza delle disposizioni il 17 marzo 2017, ECE/MP.PP/C.1/2017.7.
[141] Armando Carvalho e altri c. Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, C‑565/19 P, EU:C:2021:252.
[142] Peter Sabo e altri c. Parlamento europeo e Consiglio dell’Unione europea, C-297/20 P, EU:C:2021:24.
[143] C-873/19, EU:C:2022:857.
[144] Convenzione americana sui diritti umani, adottata il 22 novembre 1969 ed entrata in vigore il 18 luglio 1978, Serie dei trattati dell’OEA, n. 36.
[145] Protocollo addizionale alla Convenzione americana sui diritti umani relativo ai diritti economici, sociali e culturali, «Protocollo di San Salvador», adottato il 17 novembre 1988 ed entrato in vigore il 16 novembre 1999, Serie dei trattati dell’OEA, n. 69.
[146] Convenzione interamericana sulla protezione dei diritti fondamentali delle persone anziane, adottata a Washington il 15 giugno 2015 ed entrata in vigore l’11 gennaio 2017.
[147] Corte interamericana dei diritti umani, State Obligations in relation to the environment in the context of the protection and guarantee of the rights to life and to personal integrity: Interpretation and scope of Articles 4(1) and 5(1) in relation to Articles 1(1) and 2, parere consultivo OC-23/17 sull’ambiente e sui diritti umani, 15 novembre 2017.
[148] Case of the indigenous communities of the Lhaka Honhat Association (Our Land) v. Argentina, 6 febbraio 2020.
[149] Domanda di parere consultivo sull’emergenza climatica e i diritti umani, presentata alla Corte interamericana dei diritti umani dalla Repubblica di Colombia e dalla Repubblica del Cile, 9 gennaio 2023.
[150] Risoluzione n. 3/21 intitolata «Climate Emergency: Scope of Inter-American human rights obligations».
[151] Carta africana dei diritti dell’uomo e dei popoli, adottata a Nairobi il 1° giugno 1981 ed entrata in vigore il 21 ottobre 1981.
[152] CADHP/Rés. 417 (LXIV) 2019, adottata durante la 64a sessione ordinaria della Commissione che si è tenuta a Sharm el-Sheikh, nella Repubblica araba d’Egitto, dal 24 aprile al 14 maggio 2019.
[153] Commissione africana per i diritti dell’uomo e dei popoli, Social and Economic Rights Action Center & the Center for Economic and Social Rights v. Nigeria, comunicazione n. 155/96, 27 maggio 2002.
[154] Andorra, Liechtenstein, Monaco, San Marino e Turchia.
[155] Germania, Armenia, Austria, Belgio, Bosnia-Erzegovina, Croazia, Danimarca, Spagna, Estonia, Finlandia, Francia, Georgia, Grecia, Ungheria, Irlanda, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Macedonia del Nord, Malta, Montenegro, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica di Moldavia, Repubblica ceca, Romania, Regno Unito, San Marino, Serbia, Slovacchia, Slovenia, Turchia e Ucraina.
[156] Direttiva 2008/50/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2008 relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa, GU 2008/L 152, pagg. 1-44.
[157] Consultabile al seguente indirizzo: www.conseil-etat.fr; ultimo accesso il 14.02.2024.
[158] Sentenza della 1a camera del 24 marzo 2021, 1 BvR 2656/18 DE:BVerfG:2021:rs20210324.1bvr265618.
[159] Corte suprema irlandese, Friends of the Irish Environment CLG v. the Government of Ireland, Ireland and the Attorney General, ricorso n. 205/19, 31 luglio 2020.
[160] Corte Suprema norvegese, Nature and Youth Norway e Greenpeace Nordic c. Ministero del petrolio e dell’Energia, HR-2020-2472-P, (causa n. 20-051052SIV-HRET).
[161] High Court of Justice, 21 dicembre 2021, [2021] EWHC 3469 (Admin).
[162] Corte d’appello, 18 marzo 2022, CA-2021-003448.
[163] OFEV, «Cambiamenti climatici in Svizzera» (2020).
[164] Our World in Data, «CO2 emissions embedded in trade» (consultabile al seguente indirizzo: www.ourworldindata.org; ultimo accesso il 14.02.2024).
[165] OFEV, «Cambiamenti climatici in Svizzera» (2020), pag. 6.
[166] OFEV, «Economia e consumo: Indicatori» (consultabile al seguente indirizzo: www.admin.ch; ultimo accesso il 14.02.2024).
[167] Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo sviluppo, 1992.
[168] Riferimento al rapporto RE6 (sopra citato), Sintesi per i decisori, B.1, e nota 29.
[169] Commissione del diritto internazionale, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, 2001 («gli articoli della CDI»).
[170] Riferimento, in particolare, ai Principi di Oslo del 2015 sugli obblighi globali di fronte al cambiamento climatico.
[171] Robiou du Pont e Nicholls, «Calculation of an emissions budget for Switzerland based on Bretschger’s (2012) methodology» (2023).
[172] Si veda la nota a piè di pagina 180 infra.
[173] Riferimento al rapporto GTIII RE6 (rapporto completo), pag. 1468.
[174] RE6 SYR (sopra citato), pag. 29.
[175] Le ricorrenti hanno prodotto delle lettere di Climate Analytics e del CAT il 26 aprile 2023 che forniscono ulteriori chiarimenti sulle metodologie utilizzate.
[176] Commissione del diritto internazionale, progetto di articoli sulla prevenzione dei danni transfrontalieri derivanti da attività pericolose, 2001.
[177] Regolamento (UE) 2021/1119, sopra citato.
[178] Riferimento al rapporto GTII RE6 (sopra citato); e allo studio di Rupert Stuart-Smith, Ana Vicedo-Cabrera, Sihan Li e altri «Quantifying heat-related mortality attributable to human‑induced climate change» (2023).
[179] Riferimento a CDU, causa Daniel Billy e altri c. Australia, sopra citata.
[180] Riferimento allo studio di L. Bretschger, «Climate Policy and Equity Principles: Fair Burden Sharing in a Dynamic World», Center of Economic Research, ETH Zurich, Nota orientativa (Policy Brief) 12/16, marzo 2012.
[181] Riferimento a un documento interno (messo a disposizione della Corte): «Klimawandel und das Pariser Abkommen: Welcher NDC der Schweiz ist ‘fair und ambitiös’?» (2020).
[182] CCPR, Commento generale n. 36 sull’articolo 6: diritto alla vita, CCPR/C/GC/36, 3 settembre 2019, paragrafo 26.
[183] Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, 1969.
[184] Si veda, per esempio, GTIII RE6, Sintesi per i decisori, pag. 8.
[185] GIEC, «Carbon Dioxide Capture and Storage» (2005), allegato I, pagg. 385-395.
[186] Si veda anche GTIII RE6.
[187] Si veda anche GTII RE6.
[188] Per ulteriori informazioni, si veda www.ipcc.ch/about; ultimo accesso il 14.02.2024.
[189] Per una banca dati mondiale sulle legislazioni in materia di clima, si veda www.climate-laws.org; ultimo accesso il 14.02.2024.
[190] Sopra citata, pagg. 57-58 e 194-195; si vedano anche le Raccomandazioni di Maastricht sopra citate, pag. 12.
[191] Sentenza resa il 20 dicembre 2017 nella causa Protect Natur-, Arten- und Landschiftsschutz Umweltorganisation c. Bezirkshauptmannschaft Gmünd, C‑664/15, EU:C:2017:987, paragrafo 58. Si veda anche, più recentemente, la sentenza emessa l’8 novembre 2022 nella causa Deutsche Umwelthilfe eV c. Bundesrepublik Deutschland, C‑873/19, EU:C:2022:857, paragrafo 81.
[192] Studio di applicazione, sopra citato, pagg. 102-106.
[193] «Effective Justice?», Synthesis report of the study on the Implementation of Articles 9.3 and 9.4 of the Aarhus Convention in the Member States of the European Union (2013), pp. 14‑15.
[194] GTII RE6, Sintesi per i decisori, pag. 9.
[195] Agenzia europea per l’ambiente, «Extreme temperatures and health» (2021). Si veda anche lo studio pubblicato dal Lancet Countdown (vol. 400, 2022, pag. 1619), secondo il quale a livello mondiale i decessi legati al caldo sono aumentati del 68% tra il 2000-2004 e il 2017-2021, e tale bilancio è stato notevolmente aggravato dalla concomitanza con la pandemia di Covid-19.
[196] GIEC, Rapporto speciale del 2018, pagg. 240-241.
[197] GTII RE6, Riassunto tecnico, pag. 50.
[198] OFEV, «Cambiamenti climatici in Svizzera», sintesi (2020), pag. 7.
[199] Si vedano, per esempio, i rapporti dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i diritti umani: «Studio analitico su un’azione per il clima che tiene conto delle questioni di genere e incentrato sull’esercizio pieno ed effettivo dei diritti delle donne», A/HRC/41/26, 1° maggio 2019, e «Studio analitico sulla promozione e la protezione dei diritti delle persone anziane nel contesto dei cambiamenti climatici», A/HRC/47/46, 30 aprile 2021; Nota del Segretario generale, «Diritti umani delle donne anziane: intersezione tra invecchiamento e genere », A/76/157, 16 luglio 2021, paragrafo 61; e Rapporto del Segretario generale, «Effetti dei cambiamenti climatici sui diritti umani delle persone vulnerabili», A/HRC/50/57, 6 maggio 2022, paragrafo 4.
[200] FF 2009 6723 – «Messaggio relativo alla politica climatica svizzera dopo il 2012 (Revisione della legge sulla CO2 e iniziativa popolare federale «per un clima sano»)» (2009), pagg. 6737‑6738 e 6757.
[201] RE4 «Cambiamento climatico 2007: impatto, adattamento e vulnerabilità».
[202] UNFCCC, Nationally Determined Contributions Registry consultabile al seguente indirizzo: www.unfccc.int/NDCREG; ultimo accesso il 14.02.2024.
[203] Rapporto intitolato «Switzerland’s information necessary for clarity, transparency and understanding in accordance with decision 1/CP.21 of its updated and enhanced nationally determined contribution (NDC) under the Paris Agreement (2021-2030)».
[204] FF 2022 2403 – Legge federale sugli obiettivi in materia di protezione del clima, sull’innovazione e sul rafforzamento della sicurezza energetica.
[205] OFEV, «Inventario dei gas a effetto serra della Svizzera», consultabile al seguente indirizzo: www.bafu.admin.ch; ultimo accesso il 14.02.2024.
[206]https://edoc.coe.int/fr/module/ec_addformat/download?cle=de4994a3a1ec0331d2c59d37631a4776&k=e719768e7871ee5d10a6eb4fbbfcdb0e
[207] Rapporto dell’AEE n. 1/2024, pubblicato l’11 marzo 2024.
[208] https://www.gov.uk/government/speeches/pm-boris-johnsons-address-to-the-un-security-council-on-climate-and-security-23-february-2021
[209] Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, Azione futura del Consiglio d'Europa in materia di protezione dell'ambiente (4 novembre 1999), Raccomandazione 1431 (1999); Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, Ambiente e diritti umani (27 giugno 2003), Raccomandazione 1614 (2003); Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, Elaborazione di un protocollo addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo sul diritto a un ambiente sano (30 settembre 2009), Raccomandazione 1885 (2009).
[210] Ciò premesso, il CDDH-ENV sta ovviamente lavorando attivamente, almeno da settembre 2022, sulla questione della necessità e della possibilità di progettare uno o più nuovi strumenti in materia di diritti umani e ambiente. Nella sua ultima riunione, tenutasi dal 19 al 21 marzo 2024, ha messo a punto il suo progetto di rapporto da trasmettere al CDDH in vista della sua adozione durante la riunione di quest'ultimo nel giugno 2024 (https://rm.coe.int/steering-committee-for-human-rights-comite-directeur-pour-les-droits-h/1680aefdb5).
[211] Status of submission and review of national communications and biennial reports - Note by the secretariat (FCCC/SBI/2023/INF.8, 22 settembre 2023)
[212] Conferenza delle Parti (COP).
[213] Conferenza delle Parti in qualità di riunione delle Parti al Protocollo di Kyoto (CMP).
[214] Conferenza delle Parti in qualità di riunione delle Parti all’Accordo di Parigi (CMA).
[215] https://unfccc.int/documents/614139
[216] Report on the individual review of the annual submission of Switzerland submitted in 2022 (FCCC/ARR/2022/CHE, 24 febbraio 2023)
[217] Austria, Irlanda, Italia, Lettonia, Norvegia, Portogallo, Romania e Slovacchia.
[219] La Commissione europea ha individuato la legislazione pertinente sotto forma di un elenco non esaustivo, nel quale rientrano, per esempio, il sistema di scambio di quote di emissione («SEQE»), il regolamento sulla ripartizione degli sforzi («RRE»), il regolamento sull'utilizzo dei suoli, il cambiamento di uso del suolo e la silvicoltura («UTCATF»), e il regolamento che definisce i livelli di prestazione in materia di emissioni di CO2 per le autovetture nuove e per i veicoli commerciali leggeri nuovi.
[220] In particolare (ma non esclusivamente) sotto l'egida del Consiglio d'Europa. In tale contesto, è pertinente ribadire che il CDDH-ENV sta effettivamente lavorando attivamente, almeno da settembre 2022, quantomeno sulla necessità e la possibilità di adottare uno o più nuovi testi sui diritti umani e l'ambiente: si veda la nota n. 5 supra.