©Documentul a fost pus la dispoziţie cu sprijinul Consiliului Superior al Magistraturii din România () şi al Institutului European din România” (). Permisiunea de a republica această traducere a fost acordată exclusiv în scopul includerii sale în baza de date HUDOC.
©The document was made available with the support of the Superior Council of Magistracy of Romania () and the European Institute of Romania (). Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
Marea cameră
CAUZA VILHO ESKELINEN ŞI ALŢII ÎMPOTRIVA FINLANDEI
(Cererea nr. 63235/00)
Hotărâre
Strasbourg
19 aprilie 2007
Hotărârea este definitivă. Aceasta poate suferi modificări de formă.
În cauza Vilho Eskelinen şi alţii împotriva Finlandei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului, reunită într-o Mare Cameră compusă din J.-P. Costa, preşedinte, L. Wildhaber, C.L. Rozakis, Sir Nicolas Bratza, M. P. Lorenzen, F. Tulkens, G. Bonello, R. Türmen, M. Pellonpää, K. Traja, M. Ugrekhelidze, A. Kovler, L. Garlicki, J. Borrego Borrego, doamna L. Mijović, domnul E. Myjer, doamna D. Jočienė, judecători, şi domnul. E. Fribergh, grefier,
după ce a deliberat în camera de consiliu la 20 septembrie 2006 şi la 21 februarie 2007,
pronunţă prezenta hotărâre, adoptată la aceeaşi dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află cererea nr. 63235/00 îndreptată împotriva Republicii Finlanda, prin care opt resortisanţi ai acestui stat, Vilho Eskelinen (brigadier), Arto Huttunen (brigadier), Markku Komulainen (brigadier-şef), Lea Ihatsu (asistent administrativ), Toivo Pallonen (poliţist pensionat la 1 ianuarie 1993), precum şi Päivi Lappalainen, Janne Lappalainen şi Jyrki Lappalainen, moştenitorii lui Hannu Matti Lappalainen (poliţist decedat la 22 august 1995) („reclamanţii”), au sesizat Curtea la 19 octombrie 2000 în temeiul art. 34 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale („convenţia”).
2. Reclamanţii, dintre care doi beneficiază de asistenţă juridică gratuită, sunt reprezentaţi de Paavo M. Petäjä şi Pasi Orava, avocaţi din Haapajärvi. Guvernul finlandez („Guvernul”) a fost reprezentat de agentul guvernamental, Arto Kosonen, din cadrul Ministerului Afacerilor Externe.
3. Reclamanţii pretind, în special, că nu au beneficiat de o audienţă în timpul procedurii privind salariile acestora şi că această procedură a fost excesiv de lungă.
4. Cererea a fost repartizată secţiei a patra a Curţii (art. 52 § 1 din regulament). Prin decizia din 29 noiembrie 2005, o cameră a respectivei secţii, compusă din următorii judecători: Sir Nicolas Bratza, G. Bonello, M. Pellonpää, K. Traja, L. Garlicki, J. Borrego Borrego şi L. Mijović, precum şi din M. O’Boyle, grefier de secţie, a declarat cererea admisibilă. Camera a hotărât să conexeze cu fondul problema referitoare la aplicabilitatea art. 6 din Convenţie. La 21 martie 2006, aceasta şi-a declinat competenţa în favoarea Marii Camere, fără ca vreuna dintre părţi să se opună (art. 30 din Convenţie şi 72 din regulament).
5. Componenţa Marii Camere a fost stabilită în conformitate cu dispoziţiile art. 27 § 2 şi 3 din Convenţie şi 24 din regulament. L. Wildhaber, al cărui mandat a expirat ulterior şedinţei pe care a prezidat-o, a continuat să participe la examinarea cauzei (art. 23 § 7 din Convenţie). Întrucât B.M. Zupančič nu a putut să ia parte la deliberări la 21 februarie 2007, a fost înlocuit de F. Tulkens, judecător supleant (art. 24 § 3 din regulament).
6. Atât reclamanţii, cât şi Guvernul au depus un memoriu asupra fondului cauzei. Fiecare parte a răspuns în scris la observaţiile celeilalte părţi.
7. La 20 septembrie 2006, o şedinţă publică a avut loc la Palatul Drepturilor Omului, Strasbourg (art. 59 § 3 din regulament).
S-au prezentat în faţa Curţii:
– pentru Guvern
A. Kosonen, agent guvernamental din cadrul Ministerului Afacerilor Externe,
A. Manner, din cadrul Ministerului de Justiţie,
T. Eränkö, din cadrul Ministerului de Interne, consilieri;
– pentru reclamanţi P. Orava, avocat.
8. Au fost ascultate declaraţiile domnilor Kosonen şi Orava, precum şi răspunsurile acestora la întrebările adresate de anumiţi judecători.
ÎN FAPT
A. CIRCUMSTANŢELE SPEŢEI
9. Reclamanţii s-au născut în, respectiv, 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 şi 1981 şi locuiesc în Sonkakoski şi Sonkajärvi.
A. Includerea unităţii de poliţie din Sonkajärvi
10. Primii cinci reclamanţi, precum şi Hannu Matti Lappalainen, parte din serviciul de poliţie din Sonkajärvi Un acord colectiv din 1986 le dădea dreptul la o indemnizaţie pentru izolare geografică, pe care o încasau împreună cu salariul – ca pe o primă – deoarece lucrau într-o zonă îndepărtată a ţării. Suma acestei indemnizaţii era calculată în funcţie de gradul de izolare al zonei în cauză. Un nou acord colectiv din 15 martie 1988 a eliminat acest avantaj, implicând o scădere salarială pentru agenţii publici al căror loc de muncă era în Sonkajärvi; cu toate acestea, pentru a evita această pierdere, acordul a oferit celor în cauză, de la 1 martie 1988, suplimente salariale individuale lunare.
11. La 1 noiembrie 1990, serviciul de poliţie din Sonkajärvi a fost inclus în cel din Iisalmi în temeiul unei decizii a Ministerului de Interne (sisäasiainministeriö, inrikesministeriet). Prin urmare, reclamanţii şi-au schimbat locul de muncă. Mai mult, aceştia şi-au pierdut suplimentul de salariu individual şi drumurile lor zilnice între domiciliu şi locul de muncă au crescut cu o distanţă care putea atinge 50 de kilometri, deoarece trebuiau să facă naveta între Sonkajärvi şi Iisalmi.
12. Conform susţinerilor reclamanţilor, în urma unei cereri pe care au prezentat-o în acest sens la 17 octombrie 1990, direcţia de poliţie a provinciei (läänin poliisijohto, länspolisledningen) din Kuopio a promis compensarea prejudiciului.
13. La 25 martie 1991, la solicitarea direcţiei menţionate, departamentul de poliţie din cadrul Ministerului de Interne a solicitat autorizarea plăţii pentru poliţişti şi alţi membri ai personalului al căror loc de muncă a fost transferat de la Sonkajärvi la Iisalmi suplimente de salariu individuale cuprinse între 500 - 700 mărci finlandeze (FIM) [84-118 euro (EUR)] de persoană/lună. Această cerere era întemeiată pe o cauză aparent similară (cauza „Mäntyharju”) în care, la 29 decembrie 1989, Ministerul Finanţelor (valtiovarainministeriö, finansministeriet) a admis o cerere de completare a salariului individual. La 3 iulie 1991, Ministerul Finanţelor a răspuns că nu putea să acorde o asemenea autorizaţie; acesta nu a indicat motivele refuzului.
14. La 1 octombrie 1992, competenţa de a se pronunţa asupra suplimentelor de salariu în poliţia locală a fost transferată prefecturilor (lääninhallitus, länsstyrelsen).
B. Procedura în faţa prefecturii din Kuopio
15. La 19 martie 1993, reclamanţii au depus o cerere pentru a obţine compensarea prejudiciului pe care l-au suferit. Aceştia au invocat decizia pronunţată în cauza „Mäntyharju” menţionată anterior, precum şi principiul egalităţii astfel cum este prevăzut la art. 5 din Constituţia în vigoare în acel moment (Suomen hallitusmuoto, Regeringsform för Finland; Legea nr. 94/1919).
16. Patru ani mai târziu, la 19 martie 1997, cererea acestora a fost respinsă de prefectura din Kuopio, cu următoarea motivare:
„Agenţii publici din fostul serviciu de poliţie din Sonkajärvi [...] au solicitat compensarea prejudiciului cauzat de mutarea serviciilor; în răspuns, direcţia de poliţie a provinciei, care a primit această solicitare, a depus anumite documente la departamentul de poliţie din Ministerul de Interne. Prin scrisoarea din 25 martie 1991, ministerul menţionat a recomandat Ministerului de Finanţe plata retroactivă – începând de la 1 noiembrie 1990 – a suplimentelor de salariu individuale către agenţii publici transferaţi la Iisalmi în urma mutării.
Prin scrisoarea din 3 iulie 1991, [Ministerul de Finanţe] a informat Ministerul de Interne că nu putea aproba o asemenea solicitare.
Prin urmare, competenţa pentru a se pronunţa în privinţa suplimentelor de salariu individuale a fost transferată prefecturilor. La 28 ianuarie 1993, cu ocazia unei întâlniri de negociere organizată de direcţia de poliţie a provinciei – la care reclamanţii au fost reprezentaţi de domnul Lappalainen –, s-a menţionat că erau în desfăşurare negocieri cu privire la serviciul de poliţie din Askola, în provincia Uusimaa, pentru o cauză asemănătoare. Întrucât [Ministerul Finanţelor], care beneficia de competenţă relevantă, s-a pronunţat deja în legătură cu cererile privind serviciul de poliţie din Sonkajärvi, s-a hotărât, pentru echitate, ca decizia adoptată în provincia Uusimaa să fie luată şi în provincia Kuopio dacă se depărta de opinia Ministerului de Finanţe. Prefectura din Uusimaa a respins cererea şi această decizie a fost confirmată de Curtea Supremă. Niciun capăt de cerere nou nu a fost prezentat, nici în scrisoarea din 19 martie 1993 nici în cererea [suplimentară şi] distinctă a domnului Pallonen din 17 august 1994, în sprijinul cererilor deja soluţionate [de Ministerul de Finanţe].
Prefectura nu are cunoştinţă de nicio decizie favorabilă care să fi fost pronunţată în ţară în domeniul compensării şi într-o cauză echivalentă privind mutarea serviciilor de poliţie ulterior deciziei menţionate anterior [a Ministerului de Finanţe].
În 1990, anul includerii, direcţia de poliţie a provinciei nu avea competenţa să adopte angajamente obligatorii în domeniul compensării costurilor. Avizul direcţiunii a reieşit în mod clar din faptul că aceasta a susţinut cererea.
Folosindu-şi puterea discreţionară şi bazându-se pe decizia anterioară a autorităţii competente, prefectura consideră că această decizie are autoritatea de lucru judecat. De altminteri, subliniind principiile egalităţii şi echităţii, prefectura se bazează, de asemenea, pe practica care prevalează în toată ţara.”
17. În această perioadă, în decembrie 1996, unul dintre reclamanţi a înaintat o plângere către Avocatul Poporului (oikeuskansleri, justitiekanslern). Prin decizia din 24 ianuarie 1997, acesta a atras atenţia asupra faptului că persoanele în cauză nu au primit întotdeauna răspuns la cererea acestora.
b) Procedura în faţa instanţei administrative din Kuopio
18. La 25 aprilie 1997, reclamanţii au declarat recurs la decizia prefecturii şi au solicitat o audienţă, considerând că aceasta le-ar permite să stabilească circumstanţele cauzei, în special existenţa unei promisiuni făcute de către direcţia de poliţie a provinciei. Instanţa administrativă a provinciei (lääninoikeus, länsrätten) Kuopio a primit cu privire la recurs observaţii care proveneau de la direcţia de poliţie a provinciei şi de la procurorul provincial (lääninasiamies, länsombudet), elemente pe care le-au comunicat reclamanţilor pentru comentarii.
19. În hotărârea din 8 iunie 1998, instanţa administrativă a provinciei a reţinut următoarele:
„Rectificarea creşterilor salariale care afectează pensiile nu este de competenţa instanţei administrative a provinciei.
Pentru a obţine clarificări cu privire la această cauză, nu este necesar să se primească depoziţiile orale ale părţilor privind promisiunile făcute de conducerea de poliţie a provinciei, care ţine de prefectura [Kuopio], cu privire la mutarea serviciilor de poliţie sau privind felul în care cauza a fost tratată cauza.
În scrisoarea din 25 martie 1991, Ministerul de Interne a propus Ministerului de Finanţe să încorporeze serviciul de poliţie din Sonkajärvi în cel din Iisalmi începând cu 1 noiembrie 1990 [în realitate, Ministerul de Interne a recomandat plata de sume şi nu mutarea] şi să compenseze inconvenientele cauzate de schimbarea locului de muncă prin intermediul unui supliment salarial lunar în valoare de 500 – 700 FIM, care să fie plătit retroactiv de la 1 noiembrie 1990. În scrisoarea din 3 iulie 1991, Ministerul de Finanţe a arătat că nu putea aproba o asemenea solicitare. Au avut loc negocieri, la 3 septembrie 1992, între departamentul de poliţie din Ministerul de Interne şi Asociaţia poliţiştilor (Suomen Poliisiliitto ry) şi, la 28 ianuarie 1993, între direcţia de poliţie a provinciei [...] şi reprezentantul reclamanţilor.
În temeiul art. 9 § 2 din Decretul privind acordul colectiv care angajează răspunderea statului (astfel cum a fost modificat la 18 septembrie 1992), prefectura are competenţa să se pronunţe cu privire la suplimentele salariale în ceea ce priveşte [...] agenţii poliţiei locale.
Trebuie considerat că prefectura a examinat argumentele prezentate de reclamanţi [...] la 19 martie 1993 ca pe o cerere de revizuire, acţiune indicată la art. 84 din legea privind agenţii publici. Dacă se ia ca punct de plecare decizia Ministerului de Finanţe din 3 iulie 1991, cererea de revizuire a fost prezentată în termenul prevăzut la art. 95 § 1 din legea menţionată.
În 1990, direcţia de poliţie a provinciei [...] nu avea competenţa să adopte angajamente obligatorii în domeniul compensării. Puterea de a decide în acest domeniu aparţinea atunci Ministerului de Finanţe care, în scrisoarea din 3 iulie 1991, a precizat că nu considera că putea să dea curs solicitării. Începând cu 1 octombrie 1992, prefectura are competenţa să se pronunţe cu privire la salarizare în poliţia locală.
În decizia sa, care putea fi atacată cu recurs, prefectura s-a bazat pe decizia pronunţată de autoritatea competentă anterior şi pe faptul că, după 3 iulie 1991, nu a fost acordată nicio compensaţie membrilor personalului în alte cauze în care a avut loc o mutare. Prin urmare, decizia prefecturii se bazează pe practica care prevala în acea perioadă în toată ţara. În aceste condiţii, nu trebuie să fie considerată ca nefiind rezonabilă. Cererea de revizuire urmează a fi respinsă.”
D. Procedura în faţa instanţei administrative de ultim grad de jurisdicţie
20. La 7 iulie 1998, reclamanţii au formulat un nou recurs, solicitând organizarea unei şedinţe şi subliniind că suplimente salariale similare au fost acordate agenţilor din alte servicii de poliţie în situaţii echivalente. Aceştia se bazează în special pe o decizie a prefecturii din Carelia de Nord (Pohjois-Karjala) din 10 ianuarie 1997, în temeiul căreia unui poliţist i s-a acordat un supliment salarial individual începând de la 1 decembrie 1996, în urma includerii serviciului de poliţie din Valtimo în cel din Nurmes.
21. La 27 aprilie 2000, instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie (korkein hallinto-oikeus, högsta förvaltningsdomstolen), după ce a primit observaţiile direcţiei de poliţie a provinciei şi ale procurorului provincial şi le-a comunicat reclamanţilor pentru comentarii, a confirmat decizia instanţei inferioare. Aceasta a reţinut următoarele:
Instanţa a examinat cauza.
Promisiunile făcute de direcţia de poliţie a provinciei [...] în ceea ce priveşte compensarea cheltuielilor care rezultă din mutarea serviciilor nu prezintă interes juridic în speţă. Prin urmare, desfăşurarea unei şedinţe era în mod evident inutilă. Prin urmare, Curte Supremă de Justiţie respinge, în temeiul art. 38 § 1 din legea privind procedura judiciară în materie administrativă, cererea de şedinţă prezentată de [persoanele în cauză].
În scrisoarea din 19 martie 1993, [reclamanţii] au solicitat compensarea – sub formă de suplimente salariale individuale – a cheltuielilor care decurg din mutarea serviciului de poliţie al acestora. La 1 octombrie 1992, competenţa de a se pronunţa cu privire la salariile din poliţia locală a fost transferată prefecturilor în temeiul art. 9 § 2 din Decretul privind acordul colectiv care angajează răspunderea statului (astfel cum a fost modificat la 18 septembrie 1992).
[Reclamanţii] nu au dreptul legal la suplimentul salarial individual în cauză. Prefectura din Kuopio nu şi-a depăşit marja de apreciere şi decizia acesteia nu este contrară legii. Prin urmare, instanţa hotărăşte, având în vedere art. 7 § 1 din Legea privind procedura judiciară în materie administrativă, că nu este necesar să modifice concluzia formulată în decizia prefecturii şi că decizia menţionată este, prin urmare, definitivă.”
II. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNE RELEVANTE
A. Suplimentele salariale individuale
22. În ceea ce priveşte plata către un agent public a unei indemnizaţii pentru condiţii climatice, directiva de aplicare a acordului colectiv, emisă la 26 aprilie 1988, prevede:
„Un agent public care lucra (înainte de 29 februarie 1988) într-o localitate care nu este reglementată de noul acord colectiv are dreptul la un supliment salarial individual [...] atâta timp cât lucrează în localitatea care îi dă dreptul la acest supliment. Dacă un agent public care are dreptul la un astfel de avantaj este însărcinat să îşi asume, temporar sau în calitate de înlocuitor, sarcinile unui agent public sau dacă locul său de muncă este transferat către o localitate în care vechea indemnizaţie de izolare geografică nu era plătită, persoana în cauză nu beneficiază de suplimentul salarial individual în timpul perioadei în care exercită sarcinile în cauză, deoarece, pentru a beneficia de un astfel de supliment trebuie să îşi îndeplinească toate sarcinile într-o localitate care dă dreptul la acest beneficiu.”
Reclamanţii consideră că această directivă nu este relevantă în speţă deoarece se referă numai la transferurile provizorii, în timp ce schimbarea locului lor de muncă avea un caracter permanent.
23. În cererea din 25 martie 1991, departamentul de poliţie din cadrul Ministerului de Interne a invocat o cauză pe care o consideră asemănătoare în care Ministerul de Finanţe a aprobat, la 29 decembrie 1989, o cerere de supliment salarial individual în urma încorporării serviciului de poliţie din Pertunmaa în cel din Mäntyharju (cauza „Mäntyharju”).
24. La 3 iulie 1991, Ministerul de Finanţe a respins o cerere de compensare a cheltuielilor de deplasare între domiciliu şi locul de muncă care a fost depusă de un agent public al cărui loc de muncă a fost schimbat în urma încorporării serviciului de poliţie din Askola în cel din Mäntsälä şi Porvoo. Această decizie a fost confirmată de Prefectura din Uusimaa la 7 aprilie 1993, apoi de instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie la 7 decembrie 1994.
25. Prin decizia din 10 ianuarie 1997, prefectura din Carelia de Nord a acordat unui poliţist o indemnizaţie pentru condiţii climatice de nivel 1, precum şi un supliment salarial individual care compensa diferenţa între nivelul 2 (Valtimo) şi nivelul 1 (Nurmes) din această indemnizaţie în urma încorporării serviciului de poliţie din Valtimo în cel din Nurmes (cauza „Nurmes”).
B. Desfăşurarea şedinţelor de judecată
26. În temeiul art. 38 § 1 din Legea nr. 586/1996 privind procedura judiciară în materie administrativă (hallintolainkäyttölaki, förvaltningsprocesslagen), o şedinţă de judecată trebuie să aibă loc dacă un justiţiabil o solicită. Cu toate acestea, instanţa competentă poate să nu organizeze şedinţa atunci când acţiunea introdusă este considerată inadmisibilă sau este respinsă imediat sau, având în vedere natura cauzei sau alte circumstanţe, când o asemenea măsură este în mod evident inutilă.
27. Raportul explicativ al proiectului de lege (nr. 217/1995) privind procedura judiciară în materie administrativă examinează dreptul justiţiabililor la o şedinţă de judecată având în vedere art. 6 din Convenţie şi posibilitatea instanţelor de a renunţa să organizeze şedinţa în materie administrativă, astfel cum prevede art. 38 § 1 din lege, atunci când o asemenea procedură este în mod evident inutilă. Raportul arată că o şedinţă este folosită pentru a circumscrie litigiul şi pentru a accelera soluţionarea acestuia, însă, întrucât nu este întotdeauna de mare ajutor, trebuie să se asigure că organizarea unei şedinţe nu afectează flexibilitatea şi desfăşurarea procedurii administrative. Este necesar să se adopte o asemenea măsură atunci când trebuie clarificate problemele în litigiu şi atunci când aceasta este utilă pentru cauză.
III. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNAŢIONALE RELEVANTE
28. Dreptul şi practica internaţionale pe baza cărora Curtea şi-a bazat orientările în hotărârea Pellegrin împotriva Franţei [(GC), nr. 28541/95, CEDO 1999-VIII] sunt prezentate la pct. 37-41 din hotărârea menţionată.
29. Art. 47 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene (proclamată la 7 decembrie 2000), care se referă la dreptul la un recurs eficient şi la un proces echitabil, prevede:
„Orice persoană ale cărei drepturi şi libertăţi garantate de dreptul Uniunii sunt încălcate are dreptul la o cale de atac eficientă în faţa unei instanţe judecătoreşti, în conformitate cu condiţiile stabilite de prezentul articol.
Orice persoană are dreptul la un proces echitabil, public şi într-un termen rezonabil, în faţa unei instanţe judecătoreşti independente şi imparţiale, constituită în prealabil prin lege. Orice persoană are posibilitatea de a fi consiliată, apărată şi reprezentată.
Asistenţa juridică gratuită se acordă celor care nu dispun de resurse suficiente, în măsura în care aceasta este necesară pentru a-i asigura accesul efectiv la justiţie.”
30. Explicaţiile privind Carta drepturilor fundamentale, stabilite iniţial sub răspunderea Prezidiului Convenţiei care a redactat Carta şi integrate în cele din urmă în Actul final al Tratatului de instituire a unei Constituţii pentru Europa, nu au aceeaşi autoritate ca şi Carta. Cu toate acestea, constituie o „unealtă preţioasă de interpretare destinată să clarifice dispoziţiile Cartei”. Acestea sunt redactate după cum urmează (extras):
„Al doilea paragraf corespunde articolului 6 alineatul (1) din CEDO, cu următorul text:
«Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî fie asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptată împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia, în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securităţii naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă, atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei.”
În dreptul Uniunii, dreptul de a se adresa unei instanţe nu se aplică numai pentru plângerile privind drepturile şi obligaţiile cu caracter civil. Aceasta este una dintre consecinţele faptului că Uniunea este o comunitate de drept, după cum a constatat Curtea de Justiţie în cauza 294/83, „Verzii”/Parlamentul European (hotărârea din 23 aprilie 1986, Rec., 1986, p. 1339). Cu toate acestea, cu excepţia domeniului lor de aplicare, garanţiile oferite de CEDO se aplică în mod similar în Uniune.»”
Rezultă că art. 47, în cadrul dreptului Uniunii Europene, nu se limitează la drepturile şi obligaţiile cu caracter civil sau la cauzele penale în sensul art. 6 din Convenţie. În această privinţă, Carta a codificat jurisprudenţa existentă a Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene (a se vedea Marguerite Johnston împotriva Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary, cauza 222/84, Rec., 1986, p. 1651, citată la pct. 60 infra).
ÎN DREPT
I. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ART. 6 § 1 DIN CONVENŢIE
31. Reclamanţii se plâng, în temeiul articolului 6 § 1 din Convenţie, de durata excesivă a procedurii privind condiţiile lor de muncă în calitate de agenţi publici şi, de asemenea, de faptul că niciuna dintre instanţele naţionale în cauză nu a ţinut o şedinţă de judecată.
Dispoziţia relevantă este formulată după cum urmează:
„Orice persoană are dreptul la judecarea cauzei sale în mod echitabil, public şi în termen rezonabil, de către o instanţă [...], care va hotărî [...] asupra încălcării drepturilor şi obligaţiilor sale cu caracter civil [...]”
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
32. Reclamanţii contestă argumentul Guvernului conform căruia art. 6 nu se aplică unora dintre ei în calitate de poliţişti. Aceştia insistă asupra faptului că funcţiile şi salariile lor nu au legătură cu exercitarea puterii publice. Ceea ce este în discuţie este dreptul acestora la salariu, drept care ţine de dreptul privat. Valoarea salariului lor este o problemă de ordin contractual reglementată de acordul colectiv dintre angajaţi şi angajator. Reclamanţii subliniază că nu se plâng de decizia de a transfera locul lor de muncă. Cauza nu se referă nici la utilizarea autorităţii publice, recrutare, carieră sau încetarea activităţii. Dimpotrivă, are legătură cu valoarea pensiilor lor.
33. Reclamanţii estimează că procedura a început la 17 octombrie 1990, dată la care aceştia au depus cererea iniţială. La 3 iulie 1991, Ministerul de Finanţe a pronunţat decizia. La 19 martie 1993, după aproape doi ani de negocieri fără rezultat cu statul, aceştia s-au adresat prefecturii. Procedurile pe lângă Ministerul de Interne şi prefectură sunt importante deoarece constituie o etapă prealabilă indispensabilă pentru a obţine o decizie în cauza lor. Reclamanţii nu ar fi putut sesiza instanţa administrativă a provinciei fără a obţine anterior o decizie a prefecturii. Procedura s-a încheiat la 27 aprilie 2000. Reclamanţii contestă argumentul guvernului conform căruia era obligatoriu să aştepte soluţionarea cauzei „Askola” care, după părerea lor, nu este o cauză comparabilă cu a lor. Decizia pronunţată în cauza „Askola” a devenit definitivă la 7 decembrie 1994. Reclamanţii au acţionat cu celeritate. Cauza lor se referă la probleme de subzistenţă.
34. În cele din urmă, reclamanţii susţin că ar fi trebuit să se organizeze o conferinţă pentru a obţine declaraţiile lor orale cu privire la circumstanţele speciale ale cauzei. Conducerea le-a promis o compensaţie. În fapt, art. 38 § 1 din Legea privind procedura judiciară în materie administrativă solicita ţinerea unei şedinţe de judecată atunci când aceasta nu este în mod evident inutilă.
2. Guvernul
35. Guvernul contestă aplicabilitatea art. 6 pe motiv că posturile reclamanţilor, cu excepţia celui de asistent administrativ, ar implica o participare directă la exercitarea puterii publice şi la funcţiile care urmăresc protejarea intereselor generale ale statului (în această privinţă, pct. 66 din hotărârea Pellegrin, citată anterior). Este mai puţin uşor să se stabilească dacă funcţiile asistentului administrativ implicau o participare indirectă. Cu toate acestea, guvernul face trimitere la raţionamentul urmat în cauza Verešová împotriva Slovaciei [(decizie), nr. 70497/01, 1 februarie 2005) în care Curtea a hotărât că art. 6 nu era aplicabil unui jurist care lucra pentru poliţie şi a considerat că „ţinând seama de natura funcţiilor şi a responsabilităţilor pe care [poliţia] le implică, funcţia reclamantei [putea] fi considerată drept o participare directă la exercitarea puterii publice şi la funcţiile care urmăresc protejarea intereselor generale ale statului”. În sensul art. 6, drepturile şi obligaţiile poliţiştilor au o dimensiune clar „publică” şi nu „civilă”. Faptul că interesele pecuniare ale reclamanţilor ar fi fost, conform acestora, în joc nu este suficient pentru a include acţiunile intentate în domeniul de aplicare al art. 6 deoarece «un contencios nu obţine o natură „civilă” doar prin faptul că ridică [...] o problemă de ordin economic» (Pierre-Bloch împotriva Franţei, hotărârea din 21 octombrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-VI, p. 2223, pct. 51). Prin urmare, conform Guvernului, plângerile sunt incompatibile ratione materiae cu convenţia.
36. De asemenea, Guvernul contestă aplicabilitatea motivului conform căruia nu există un drept legal la suplimentul salarial în cauză. Acordul colectiv şi directiva de aplicare privind plata unui supliment salarial în locul vechii indemnizaţii de izolare geografică nu implică faptul că reclamanţii aveau dreptul sau puteau să pretindă acest supliment. În această privinţă, plângerile reclamanţilor sunt, prin urmare, incompatibile ratione materiae cu convenţia.
37. În cazul în care Curtea hotărăşte altfel, Guvernul susţine că, în orice caz, nu a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie. Acesta consideră că procedura a început la 25 aprilie 1997, dată la care reclamanţii au sesizat instanţa administrativă a provinciei şi s-a încheiat la 27 aprilie 2000, atunci când instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie s-a pronunţat. Cauza reclamanţilor nu era complexă; prefectura a suspendat procedura pentru că, parţial, dorea să aştepte soluţionarea cauzei „Askola” pentru a putea asigura personalului din diferite servicii de poliţie un tratament asemănător, chiar dacă problema era deja soluţionată în ceea ce îi priveşte pe reclamanţi. Conform Guvernului, nu trebuie să se ţină seama de faptul că examinarea cererii reclamanţilor a durat patru ani la prefectură, procedura în faţa acesteia nefiind echivalentă cu o procedură judiciară şi, prin urmare, nefiind relevantă în calcularea duratei. Cauza nu se referea la probleme de subzistenţă şi, prin urmare, nu avea un caracter în mod special urgent nici pentru un asemenea motiv nici pentru altul. Între 3 iulie 1991 şi 19 martie 1993, s-au depus eforturi pentru soluţionarea cauzei prin intermediul negocierilor; în timpul acestora, reclamanţii au fost informaţi că un supliment salarial le putea fi acordat numai dacă instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie schimba decizia instanţei de grad inferior în cauza „Askola”.
38. În ceea ce priveşte lipsa şedinţei, guvernul subliniază că instanţa administrativă a provinciei a hotărât că faptele pe care reclamanţii vroiau să le prezinte cu ocazia unei şedinţe erau lipsite de relevanţă pentru soluţionarea cauzei şi că s-a considerat de către instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie că pretinsele promisiuni ale conducerii de poliţie a provinciei nu aveau temei juridic; cele două instanţe au considerat inutilă organizarea unei şedinţe. Reclamanţii au avut posibilitatea să prezinte observaţii scrise suplimentare. Problema ridicată era tehnică şi se referea la examinarea de documente relevante. Toate punctele de fapt şi de drept puteau fi soluţionate în mod adecvat pe baza dosarului şi a înscrisurilor părţilor. Audierea unuia sau altuia dintre reclamanţi nu ar fi permis obţinerea de informaţii suplimentare.
B. Motivarea Curţii
1. Cu privire la aplicabilitatea articolului 6
39. Guvernul contestă aplicabilitatea art. 6 din două motive: consideră că nu era în prezenţa unui „drept” şi că, dacă era vorba de un drept, acesta nu avea „un caracter civil”.
a) Cu privire la existenţa unui drept
40. Mai întâi, Curtea trebuie să stabilească dacă în cauză există un „drept”. Conform principiilor care rezultă din jurisprudenţa acesteia (a se vedea, în special, Pudas împotriva Suediei, hotărârea din 27 octombrie 1987, seria A, nr. 125-A, p. 14, pct. 31), o contestaţie privind „un drept” care poate fi recunoscută, cel puţin în mod credibil, în dreptul intern trebuie să fie reală şi întemeiată; de asemenea, se poate referi atât la existenţa unui drept cât şi la întinderea şi modalităţile de exercitare ale acestuia; în cele din urmă, soluţionarea procedurii trebuie să fie în mod direct determinantă pentru dreptul în cauză.
41. Curtea observă că nu este contestat faptul că a fost promisă o compensaţie reclamanţilor de către direcţia de poliţie a provinciei. Mai mult, dosarul arată că suplimentele salariale individuale au fost acordate în situaţii care nu erau complet diferite de cele ale reclamanţilor. De altminteri, instanţele naţionale nu au respins cererile reclamanţilor ca fiind nefondate. Deşi este adevărat că acestea au fost respinse, se poate considera că instanţele administrative au examinat cererea pe fond şi, făcând aceasta, s-au pronunţat cu privire la contestaţia legată de drepturile reclamanţilor. Curtea consideră că, în aceste condiţii, reclamanţii pot solicita în mod credibil că au un drept (a se vedea, în special, Neves e Silva împotriva Portugaliei, hotărârea din 27 aprilie 1989, serie A, nr. 153-A, p. 14, pct. 37)
b) Cu privire la caracterul civil al dreptului
42. În continuare, Curtea trebuie să examineze argumentul Guvernului întemeiat pe hotărârea Pellegrin, conform căruia art. 6 nu se poate aplica aici deoarece contestaţiile ridicate de agenţi publici, precum poliţiştii, în ceea ce priveşte condiţiile acestora de muncă sunt excluse din domeniul său de aplicare. Prezenta cauză se referă la o procedură în cadrul căreia s-a urmărit dacă primii cinci reclamanţi şi Hannu Matti Lappalainen, funcţionari, puteau solicita un supliment salarial. Pentru a soluţiona această problemă, Curtea trebuie să amintească originea şi temeiul cauzei Pellegrin şi felul în care această jurisprudenţă a fost aplicată în practică în cauze ulterioare.
1. Rezumat al jurisprudenţei
43. Înainte de hotărârea Pellegrin Curtea a declarat că toate contestaţiile privind recrutarea, cariera şi încetarea activităţii funcţionarilor intrau, în general, în domeniul de aplicare al art. 6 § 1. Cu toate acestea, acest principiu general de excludere a fost limitat şi explicat într-un număr de hotărâri. Astfel, în cauzele Francesco Lombardo împotriva Italiei (hotărârea din 26 noiembrie 1992, seria A, nr. 249-B, p. 26‑27, pct. 17) şi Massa împotriva Italiei (hotărârea din 24 august 1993, seria A, nr. 265-B, p. 20, pct. 26), Curtea a considerat că cererile reclamanţilor nu se refereau nici la „recrutarea” nici la „cariera” funcţionarilor ci numai, în mod indirect, la „încetarea activităţii”, deoarece era vorba de cereri privind drepturi cu caracter pur pecuniar născute de lege după încetarea activităţilor. În aceste circumstanţe şi ţinând seama de faptul că statul italian nu folosea „prerogative discreţionare” pentru a se achita de obligaţia sa de a plăti pensiile în cauză şi că putea fi comparat cu un angajator care este parte într-un contract de muncă reglementat de dreptul privat, Curtea a considerat că revendicările reclamanţilor aveau „caracter civil” în sensul art. 6 § 1.
44. În schimb, în cauza Neigel împotriva Franţei (hotărârea din 17 martie 1997, Rec. 1997-II, p. 411, pct. 44), Curtea a considerat că decizia contestată de reclamantă, anume refuzul de reangajare a acesteia pe postul din administraţia publică pe care îl deţinea, se referea la „recrutarea” sa, la „cariera” sa şi la „încetarea activităţii” sale. În ceea ce priveşte cererea persoanei în cauză pentru plata salariului pe care l-ar fi primit dacă ar fi fost reangajată, nici aceasta nu făcea art. 6 § 1 aplicabil, plata unei indemnizaţii de acest fel de către instanţa administrativă fiind „subordonată direct constatării prealabile a nelegalităţii refuzului de reangajare”. Prin urmare, Curtea a hotărât că această contestaţie nu se referea la un drept care are „caracter civil” în sensul art. 6 § 1.
45. În alte hotărâri, Curtea a hotărât că art. 6 § 1 se aplica atunci când revendicarea agentului se referea la un drept „pur patrimonial” – precum plata unui salariu (De Santa împotriva Italiei, Lapalorcia împotriva Italiei şi Abenavoli împotriva Italiei, hotărâri din 2 septembrie 1997, Rec., 1997-V, p. 1663, pct. 18, p. 1677, pct. 21, şi, respectiv, p. 1690, pct. 16) – sau „în mod esenţial patrimonial” (Nicodemo împotriva Italiei, hotărârea din 2 septembrie 1997, Rec., 1997-V, p. 1703, pct. 18) şi nu punea în discuţie „în principal prerogative discreţionare ale administraţiei” (Benkessiouer împotriva Franţei şi Couez împotriva Franţei, hotărâri din 24 august 1998, Rec., 1998-V, p. 2287-2288, pct. 29-30 şi respectiv p. 2265, pct. 25, Le Calvez împotriva Franţei, hotărârea din 29 iulie 1998, Rec., 1998-V, p. 1900‑1901, pct. 58, şi Cazenave de la Roche împotriva Franţei, hotărârea din 9 iunie 1998, Rec., 1998-III, p. 1327, pct. 43).
46. Atunci când Curtea a fost chemată să lămurească situaţia în cauza Pellegrin (pct. 60 din hotărârea Pellegrin), a considerat că această jurisprudenţă implica pentru statele contractante un grad de incertitudine cu privire la întinderea obligaţiilor acestora în temeiul art. 6 § 1 în cazul contestaţiilor formulate de angajaţii din sectorul public cu privire la condiţiile de muncă ale acestora. Curtea a dorit să pună capăt acestei incertitudini prin stabilirea unei interpretări autonome a noţiunii de „funcţie publică” care să permită asigurarea unui tratament egal al agenţilor publici care ocupă funcţii echivalente sau similare în statele părţi la Convenţie, independent de sistemul de angajare practicat pe plan naţional şi indiferent care ar fi fost, în special, natura raportului juridic între agent şi administraţie.
47. În acest scop, Curtea a adoptat un criteriu funcţional întemeiat pe natura funcţiilor şi responsabilităţilor exercitate de agent. Aceasta a stabilit că titularii posturilor care implică o misiune de interes general sau o participare la exercitarea puterii publice deţineau o parte din suveranitatea statului. Prin urmare, acesta avea un interes legitim să solicite acestor funcţionari o legătură specială de încredere şi loialitate. Dimpotrivă, pentru celelalte posturi, care nu prezentau această dimensiune de „administraţie publică”, acest interes lipsea (Pellegrin, citată anterior, pct. 65). Prin urmare, Curtea a decis că în domeniul de aplicare al art. 6 § 1 nu intrau doar litigiile agenţilor publici a căror muncă era caracteristică activităţilor specifice administraţiei publice în măsura în care aceasta acţiona ca deţinătoarea puterii publice însărcinată cu apărarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectivităţi publice. Un exemplu evident al unor astfel de activităţi era constituit de forţele armate şi poliţie (Pellegrin, citată anterior, pct. 66). Curtea a ajuns la concluzia că toate litigiile dintre administraţie şi agenţii care ocupau funcţii care implicau participarea la exercitarea puterii publice nu intrau în domeniul de aplicare al art. 6 § 1 (Pellegrin, citată anterior, pct. 67).
48. Curtea observă că hotărârea Pellegrin a fost redactată în mod categoric. În cazul în care postul în cauză aparţinea categoriei vizate, toate litigiile erau excluse din domeniul de aplicare al art. 6, indiferent de natura acestora. Era prevăzută o singură excepţie: litigiile în materie de pensii, în sine, ţineau de domeniul art. 6 § 1 deoarece, de îndată ce agentul era admis pentru pensionare, legătura specială care îl unea cu administraţia era ruptă; agentul se găsea atunci într-o situaţie asemănătoare cu cea a unui salariat de drept privat: legătura specială de încredere şi loialitate cu statul a încetat să existe şi agentul nu mai putea să deţină o parte din suveranitatea statului (Pellegrin, citată anterior, pct. 67).
49. Este importat de notat că a fost subliniat de către Curte că, aplicând acest criteriu funcţional, trebuia să reţină, conform obiectului şi scopului Convenţiei, o interpretare restrictivă a excepţiilor la garanţiile oferite de art. 6 § 1 (Pellegrin, citată anterior, pct. 64-67). Era vorba de limitarea cazurilor în care agenţii publici nu puteau beneficia de protecţia concretă şi efectivă care le este oferită [astfel cum aceasta a fost confirmată în hotărârea Frydlender împotriva Franţei (GC), nr. 30979/96, pct. 40, CEDO 2000-VII].
2. Cu privire la oportunitatea unei evoluţii a jurisprudenţei
50. Hotărârea Pellegrin, ultimul element important din lanţul care constituie evoluţia jurisprudenţei, trebuia să furnizeze un concept operaţional pe baza căruia să se verifice, după caz, dacă, ţinând seama de natura funcţiilor şi responsabilităţilor pe care le implică, munca unui reclamant implica o participare directă sau indirectă la exercitarea puterii publice şi la funcţiile care urmăresc apărarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectivităţi publice. În continuare, trebuia stabilit dacă reclamantul, în cadrul uneia dintre aceste categorii de posturi, ocupa funcţii care pot fi considerate care ţinând de exercitarea puterii publice, adică dacă poziţia persoanei în cauză în ierarhia statului era suficient de importantă sau de înaltă pentru a putea spune că participa la exercitarea autorităţii de stat
51. Cu toate acestea, cazul din speţă arată că aplicarea criteriului funcţional poate conduce, în sine, la anomalii. În perioada în cauză, reclamanţii aparţineau de Ministerul de Interne. Cinci dintre aceştia erau poliţişti, funcţie care ilustrează în mod perfect activităţile specifice ale administraţiei publice astfel cum sunt definite mai sus. Munca acestora implica o participare directă la exercitarea puterii publice şi a funcţiilor care urmăreau apărarea intereselor generale ale statului. În ceea ce priveşte funcţiile de asistent, acestea erau pur administrative, lipsite de competenţă decizională sau de exercitarea directă sau indirectă a puterii publice; prin urmare, acestea nu puteau fi diferenţiate de cele ale oricărui alt asistent administrativ care lucrează în sectorul public sau în sectorul privat. După cum a fost arătat mai sus, hotărârea Pellegrin menţiona în mod expres poliţia ca exemplu evident de activităţi care ţin de exercitarea puterii publice şi sustrăgea astfel o întreagă categorie de persoane din domeniul de aplicare al art. 6. Dintr-o aplicare strictă a „abordării Pellegrin” ar rezulta că, în prezenta cauză, asistentul administrativ beneficiază de garanţiile art. 6 § 1 în timp ce acest lucru nu este valabil pentru reclamanţii poliţişti, chiar dacă litigiul este identic pentru toate persoanele în cauză.
52. În plus, examinarea cauzelor soluţionate după hotărârea Pellegrin arată că nu este uşor să se stabilească care sunt natura şi statutul funcţiilor unui reclamant; de asemenea, categoria din care face parte acesta în cadrul funcţiei publice nu este întotdeauna uşor de stabilit pe baza rolului său efectiv. În anumite cazuri, gradul de apartenenţă la un anumit sector al funcţiei publice, care este suficient pentru a exclude aplicabilitatea art. 6 independent de natura responsabilităţilor persoanei în cauză, nu reiese în mod clar.
Astfel, în cauza Kępka împotriva Poloniei [(dec.), nr. 31439/96 şi 35123/97, CEDO 2000-IX), Curtea a considerat că, deşi reclamantul, declarat în incapacitate de a participa la lupta împotriva incendiilor, şi-a desfăşurat întreaga activitate ca profesor în corpul de pompieri, trebuie considerat că funcţiile sale, care implicau cercetări şi acces la informaţii sensibile, ţineau de domeniul apărării naţionale – în care statul îşi exercită autoritatea suverană – şi implicau o participare, chiar şi indirectă, la executarea unei misiuni care urmărea apărarea intereselor generale ale statului (a se vedea, a contrario, Frydlender împotriva Franţei, citată anterior, pct. 39). Prin urmare, art. 6 nu este aplicabil. Alt exemplu: în cauza Kanaïev împotriva Rusiei (nr. 43726/02, pct. 18, 27 iulie 2006), în care reclamantul era un ofiţer activ în marina rusă, un căpitan de rangul trei care, în acest temei, „(deţinea) o parte din suveranitatea statului”, Curtea a hotărât că art. 6 § 1 nu se aplica, chiar dacă litigiul se referea la neexecutarea unei hotărâri pronunţate în favoarea persoanei în cauză cu privire la cheltuielile de deplasare contestate. În decizia Verešová împotriva Slovaciei (citată anterior), Curtea a exclus aplicarea art. 6 § 1 în ceea ce priveşte un jurist care lucra pentru poliţie, din cauza naturii funcţiilor şi responsabilităţilor întregului serviciu de poliţie, aparent fără să ţină seama de rolul individual al reclamantului în cadrul organizaţiei.
53. De altminteri, este în mod special frapant de constatat că, luată literal, „abordarea funcţională” implică excluderea aplicării art. 6 în litigii în care situaţia unui reclamant funcţionar este asemănătoare cu cea a oricărui alt reclamant, adică în care conflictul care opune salariatul şi angajatorul nu are legătură în mod special cu „legătura specială de încredere şi loialitate”.
54. Cu toate acestea, caracterul determinant pentru funcţia reclamantului, dar nu pentru natura litigiului, a fost confirmat în cauza Martinie împotriva Franţei [(GC), nr. 58675/00, pct. 30, 12 aprilie 2006] în care Marea Cameră a hotărât că art. 6 § 1 era aplicabil, astfel cum a stabilit camera (decizia privind admisibilitatea din 13 ianuarie 2004) dar pentru un motiv diferit. În timp ce camera s-a bazat în principal pe natura litigiului dintre reclamant şi stat – şi anume obligaţia pentru persoanele în cauză de a rambursa plăţi neautorizate – pentru a trage concluzia că obligaţiile în litigiu aveau un caracter „civil” în sensul art. 6 § 1, cu aspectele de drept privat predominând în cauză, Marea Cameră a ţinut seama de faptul că reclamantul era un funcţionar care era contabil într-un liceu şi nu participa la exercitarea puterii publice.
55. Curtea trebuie să concluzioneze că, astfel cum este aplicat în practică, criteriul funcţional nu a simplificat examinarea problemei privind aplicabilitatea art. 6 la procedurile în care un funcţionar este parte şi că, contrar celor intenţionate, nu a adus mai multă certitudine în domeniu [a se vedea, mutatis mutandis, Perez împotriva Franţei (GC), nr. 47287/99, pct. 55, CEDO 2004-I].
56. În acest context şi pentru aceste motive, Curtea consideră că trebuie dezvoltat în continuare criteriul funcţional adoptat în cauza Pellegrin. Cu siguranţă, este în interesul securităţii juridice, al previzibilităţii şi al egalităţii în faţa legii ca, în speţă, Curtea să nu se îndepărteze fără un motiv întemeiat de precedentele sale; cu toate acestea, dacă aceasta nu reuşeşte să menţină o abordare dinamică şi evolutivă, o astfel de atitudine riscă să împiedice orice reformă sau îmbunătăţire [a se vedea, mutatis mutandis, Mamatkoulov şi Askarov împotriva Turciei (GC), nr. 46827/99 şi 46951/99, pct. 121, CEDO 2005-I].
57. Hotărârea Pellegrin trebuie să fie repoziţionată în contextul jurisprudenţei anterioare a Curţii şi să fie înţeleasă ca o primă distanţare de vechiul principiu al inaplicabilităţii art. 6 la funcţia publică şi un prim pas către aplicabilitatea parţială. Această hotărâre reflectă postulatul de bază conform căruia anumiţi agenţi publici, din cauza funcţiilor lor, au o legătură specială de încredere şi loialitate cu angajatorul acestora. Cu toate acestea, rezultă în mod clar din cauzele soluţionate de atunci că, în numeroase state contractante, funcţionarilor le este acordat accesul la o instanţă, astfel încât aceştia pot prezenta revendicări privind salariul sau indemnizaţiile, chiar şi concedierea sau angajarea, în acelaşi fel ca şi salariaţii din sectorul privat. În aceste condiţii, sistemul naţional nu constată niciun conflict între interesele esenţiale ale statului şi dreptul individului la protecţie. Într-adevăr, dacă nici convenţia nici protocoalele acesteia nu garantează dreptul de acces la funcţia publică, acest lucru nu înseamnă că, în alte privinţe, funcţionarii nu intră în domeniul de aplicare al Convenţiei (a se vedea, mutatis mutandis, Abdulaziz, Cabales şi Balkandali, hotărârea din 28 mai 1985, seria A, nr. 94, p. 31-32, pct. 60, şi Glasenapp împotriva Germaniei, hotărârea din 28 august 1986, seria A, nr. 104, p. 26, pct. 49).
58. În plus, art. 1 şi 14 din Convenţie menţionează că „orice persoană aflată sub jurisdicţia” statelor membre trebuie să beneficieze, „fără nicio deosebire”, de drepturile şi libertăţile definite în Titlul I (a se vedea, mutatis mutandis, Engel şi alţii împotriva Ţărilor de Jos, hotărârea din 8 iunie 1976, seria A, nr. 22, p. 23, pct. 54). În general, garanţiile Convenţiei se aplică şi funcţionarilor (a se vedea, mutatis mutandis, Schmidt şi Dahlström împotriva Suediei, hotărârea din 6 februarie 1976, seria A, nr. 21, p. 15, pct. 33, Engel şi alţii, citată anterior, p. 23, pct. 54, Glasenapp, citată anterior, p. 26, pct. 49, şi Ahmed şi alţii împotriva Regatului Unit, hotărârea din 2 septembrie 1998, Rec., 1998-VI, p. 2378, pct. 56).
59. Urmând interpretarea restrictivă a criteriului funcţional preconizată de hotărârea Pellegrin, trebuie, prin urmare, să existe motive convingătoare pentru a elimina una sau alta dintre categoriile de reclamanţi de sub protecţia oferită de art. 6 § 1. În prezenta cauză în care reclamanţii – poliţiştii, precum şi asistentul administrativ – aveau dreptul, în temeiul legislaţiei naţionale, să le fie examinate cererile de indemnizaţie de către o instanţă, nu a fost prezentat niciun motiv legat de funcţionarea efectivă a statului şi nici de ordinea publică care să fie de natură să necesite eliminarea protecţiei oferite de Convenţie împotriva unei proceduri inechitabile sau excesiv de lungi.
60. Privind în mod global către dreptul european, sursă de indicaţii importante [Christine Goodwin împotriva Regatului Unit (GC), nr. 28957/95, pct. 43‑45, 92 şi 100, CEDO 2002-VI, Posti şi Rahko împotriva Finlandei, nr. 27824/95, pct. 54, CEDO 2002-VII, şi Meftah şi alţii împotriva Franţei (GC), nr. 32911/96, 35237/97 şi 34595/97, pct. 45, CEDO 2002-VII), Curtea arată că hotărârea Pellegrin se bazează pe categoriile de activităţi şi pe posturile enumerate de Comisia Europeană şi de Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene privind derogarea de la principiul liberei circulaţii (Pellegrin, pct. 66). Cu toate acestea, Curtea arată că însăşi Curtea de Justiţie urmează o abordare mai largă în favoarea controlului jurisdicţional, după cum atestă hotărârea Marguerite Johnston împotriva Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary (cauza 222/84, Rec., 1986, p. 1651, pct. 18). În această cauză, iniţiată de o femeie poliţist care se prevalează de Directiva 76/207 privind egalitatea de tratament între bărbaţi şi femei, Curtea a avut următorul raţionament:
„Controlul judecătoresc impus de [art. 6 din Directiva 73/207 a Consiliului] reflectă un principiu general de drept care se află la baza tradiţiilor constituţionale comune ale statelor membre. Acest principiu a fost, de asemenea, consacrat de articolele 6 şi 13 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale din 4 noiembrie 1950. Astfel cum s-a recunoscut prin Declaraţia comună a Parlamentului European, a Consiliului şi a Comisiei din 5 aprilie 1977 [...] şi de jurisprudenţa Curţii, în cadrul dreptului comunitar trebuie să se ţină seama de principiile pe care se întemeiază această Convenţie.”
Acest precedent, precum şi altele, în domenii legate de dreptul comunitar, arată că în dreptul Uniunii Europene întinderea aplicabilităţii controlului judecătoresc este vastă. Atunci când un individ se poate prevala de un drept material garantat de dreptul comunitar, statutul său de deţinător al puterii publice nu are ca efect inaplicabilitatea cerinţelor controlului judecătoresc. De altminteri, făcând trimitere la art. 6 şi 13 din Convenţie, Curtea de Justiţie a subliniat domeniul larg de aplicare al unui control judecătoresc efectiv (cauza Marguerite Johnston, menţionată, şi cauza Panayotova şi alţii împotriva Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, cauza C-327/02, Rec., 2004, p. I-11055, pct. 27), după cum face şi Carte drepturilor fundamentale (pct. 29 şi 30 supra).
61. Curtea recunoaşte interesul pe care îl are statul de a limita accesul la o instanţă pentru anumite categorii de salariaţi. De altminteri, este sarcina statelor contractante – în special a parlamentului naţional în cauză – şi nu a Curţii să identifice în mod expres sectoarele funcţiei publice care implică exercitarea de prerogative discreţionare inerente suveranităţii statului şi în care interesele individului trebuie să cedeze. Curtea îşi exercită controlul respectând principiul subsidiarităţii [Z şi alţii împotriva Regatului Unit (GC), nr. 29392/95, pct. 103, CEDO 2001-V]. Atunci când ordinea internă împiedică accesul la o instanţă, Curtea verifică faptul ca litigiul să justifice o derogare de la garanţiile art. 6. Dacă nu este cazul, nu se ridică nicio problemă şi art. 6 § 1 este aplicabil.
Cu toate acestea, trebuie subliniat că prezenta situaţie este diferită de cele în cauză în alte cauze care, datorită revendicărilor formulate, sunt considerate ca fiind în afara aspectelor civil şi penal ale art. 6 § 1 din Convenţie [privind calcularea valorii impozitului, a se vedea în special Ferrazzini împotriva Italiei (GC), nr. 44759/98, CEDO 2001-VII]; în ceea ce priveşte azilul, naţionalitatea şi şederea într-o ţară, a se vedea Maaouia împotriva Franţei [(GC), nr. 39652/98, CEDO 2000-X]; pentru soluţionarea diferendelor electorale privind deputaţi, a se vedea Pierre-Bloch, citată anterior). Prin urmare, în speţă raţionamentul se limitează la situaţia funcţionarilor.
62. În rezumat, pentru ca statul pârât să poată invoca în faţa Curţii statutul de funcţionar al unui reclamant pentru a-l exclude de sub protecţia oferită de art. 6, trebuie să fie îndeplinite două condiţii. În primul rând, accesul la o instanţă pentru postul sau categoria de salariaţi în cauză a fost exclus în mod expres de dreptul intern al statului în cauză. În al doilea rând, această derogare trebuie să se bazeze pe motive obiective legate de interesul statului. Faptul că persoana în cauză ţine de un sector sau un serviciu care participă la exercitarea puterii publice nu este determinant în sine. Pentru ca excluderea să fie justificată, nu este suficient ca statul să demonstreze că funcţionarul în cauză participă la exercitarea puterii publice sau că există – pentru a relua termenii folosiţi de Curte în hotărârea Pellegrin – o „legătură specială de încredere şi de loialitate” între persoana în cauză şi statul angajator. De asemenea, trebuie ca statul să arate că obiectul litigiului este legat de exercitarea autorităţii de stat sau să pună la îndoială legătura specială menţionată. Astfel, nimic nu justifică, în principiu eliminarea de la garanţiile art. 6 a conflictelor obişnuite de muncă – precum cele privind salariul, o indemnizaţie sau alte drepturi de acest fel – din cauza caracterului special al relaţiei dintre funcţionarul în cauză şi statul respectiv. Într-adevăr, ar exista presupunerea că art. 6 se aplică şi ar fi obligaţia statului pârât să demonstreze, în primul rând, că, conform dreptului naţional, un reclamant care este funcţionar nu are dreptul de acces la o instanţă şi, în al doilea rând, că excluderea drepturilor garantate la art. 6 este întemeiată în ceea ce priveşte acest funcţionar.
63. În speţă, este clar că reclamanţii aveau toţi acces la instanţă în temeiul dreptului naţional. Prin urmare, art. 6 § 1 este aplicabil.
64. Curtea observă că, prin concluzia sa privind aplicabilitatea art. 6, nu se aduce atingere răspunsului la problema privind cum diferitele garanţii legate de acest articol (de exemplu, întinderea controlului cerut instanţelor naţionale; a se vedea Zumtobel împotriva Austriei, hotărârea din 21 septembrie 1993, seria A, nr. 268 A, p. 14, pct. 32) trebuie să se aplice litigiilor privind funcţionarii. În speţă, Curtea are nevoie să examineze doar două dintre aceste garanţii: cea referitoare la durata procedurii şi cea legată de ţinerea unei şedinţe de judecată.
2. Cu privire la respectarea art. 6
a) Cu privire la durata procedurii
65. Curtea aminteşte că, în materie civilă, termenul rezonabil poate începe să curgă, în anumite cazuri, chiar şi înainte de depunerea actului de deschidere a acţiunii în faţa instanţei căreia reclamantul îi solicită să soluţioneze contestaţia (Golder împotriva Regatului Unit, hotărârea din 21 februarie 1975, seria A, nr. 18, p. 15, pct. 32). Aceasta corespunde situaţiei actualilor reclamanţi care nu puteau sesiza instanţa administrativă a provinciei atâta timp cât nu obţineau, cu privire la cererea lor de revizuire (pct. 19, supra), o decizie care să poată face obiectul unui recurs (a se vedea, mutatis mutandis, König împotriva Germaniei, hotărârea din 28 iunie 1978, seria A, nr. 27, p. 33, pct. 98, Janssen împotriva Germaniei, nr. 23959/94, pct. 40, 20 decembrie 2001, şi Hellborg împotriva Suediei, nr. 47473/99, pct. 59, 28 februarie 2006).
66. Prin urmare, în speţă, termenul rezonabil prevăzut la art. 6 § 1 a început să curgă în ziua în care reclamanţii au sesizat prefectura, adică la 19 martie 1993 (a se vedea punctul anterior). Nu se contestă faptul că procedura s-a încheiat prin decizia instanţei administrative de ultim grad de jurisdicţie din 27 aprilie 2000. Prin urmare, procedura a durat mai mult de şapte ani.
67. Curtea apreciază caracterul rezonabil al duratei procedurii în funcţie de circumstanţele cauzei şi având în vedere criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamanţilor şi cel al autorităţilor competente. De asemenea, cu privire la acest ultim punct trebuie să se ţină seama de miza litigiului pentru reclamanţi [Philis împotriva Greciei (nr. 2), hotărârea din 27 iunie 1997, Rec., 1997-IV, p. 1083, pct. 35].
68. Curtea convine împreună cu părţile că nu a fost o cauză complexă. Miza nu avea un caracter excepţional.
69. În ceea ce priveşte reclamanţii, aceştia nu au avut un comportament care ar fi avut ca efect prelungirea procedurii. În ceea ce priveşte autorităţile, Curtea observă că prefectura a primit cererea reclamanţilor la 19 martie 1993. Aceasta a primit observaţii pe această temă, pe care le-a comunicat reclamanţilor pentru observaţii, şi a pronunţat hotărârea la 19 martie 1997. Prin urmare, a avut nevoie de patru ani pentru a examina cauza. Acest interval nu se explică nici prin actele de procedură îndeplinite nici prin vreo necesitate de a aştepta decizia privind cauza „Askola”, care a devenit definitivă la 7 decembrie 1994.
70. În ceea ce priveşte procedurile în faţa instanţei administrative a provinciei şi a instanţei administrative de ultim grad de jurisdicţie, Curtea constată că aceste două instanţe au avut nevoie în total de trei ani pentru a se pronunţa. Curtea consideră că nu este nicio problemă cu instanţele în cauză.
71. În concluzie, Curtea trage concluzia că procedura desfăşurată în faţa prefecturii a avut întârzieri pentru care nu vede nicio explicaţie satisfăcătoare. Prin urmare, a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie ca urmare a duratei procedurii;
b) Cu privire la ţinerea unei şedinţe de judecată
72. Principiile aplicabile sunt prezentate în cauza Jussila împotriva Finlandei [(GC), nr. 73053/01, pct. 40-45].
73. În speţă, obiectivul pe care îl urmăreau reclamanţii prin solicitarea unei şedinţe de judecată era să demonstreze că li s-a promis compensarea foloaselor nerealizate de către conducerea poliţiei. Instanţele administrative au hotărât că, având în vedere circumstanţele, o şedinţă de judecată era în mod evident inutilă deoarece pretinsa promisiune era lipsită de interes. Curtea consideră pertinent argumentul guvernului conform căruia toate punctele de fapt şi de drept care puteau exista în această cauză puteau fi examinate şi soluţionate în mod adecvat pe baza înscrisurilor părţilor.
74. Curtea subliniază că, pe lângă faptul că reclamanţilor nu li s-a refuzat posibilitatea de a solicita organizarea unei şedinţe, chiar dacă era sarcina instanţelor să hotărască dacă o asemenea măsură era necesară (a se vedea, mutatis mutandis, Martinie, citată anterior, pct. 44) şi că instanţele administrative şi-au motivat decizia în acest sens. Întrucât reclamanţii au avut de nenumărate ori ocazia să îşi prezinte argumentul în scris şi să răspundă la concluziile părţii adverse, Curtea consideră că cerinţele de echitate au fost îndeplinite şi că acestea nu implicau organizarea unei şedinţe.
75. Prin urmare, nu a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie în ceea ce priveşte lipsa şedinţei de judecată.
II. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ART. 13 DIN CONVENŢIE
76. Reclamanţii se consideră victimele unei încălcări a art. 13 din Convenţie, care prevede:
„Orice persoană ale cărei drepturi şi libertăţi recunoscute de [...] Convenţie au fost încălcate, are dreptul să se adreseze efectiv unei instanţe naţionale, chiar şi atunci când încălcarea s-ar datora unor persoane care au acţionat în exercitarea atribuţiilor lor oficiale.”
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
77. Reclamanţii susţin că durata excesivă a procedurii a făcut acţiunile lor ineficiente. Prin urmare, după părerea lor, sistemul căilor de atac nu a fost efectiv.
2. Guvernul
78. Guvernul consideră că, întrucât nu a avut loc o încălcare a art. 6, nu există o plângere credibilă din perspectiva art. 13. Pentru cazul în care Curtea hotărăşte altfel, acesta afirmă că un astfel de capăt de cerere este lipsit de temei deoarece reclamanţii au atacat decizia prefecturii la două nivele jurisdicţionale diferite. În ceea ce priveşte durata procedurii, reclamanţii au beneficiat de un recurs efectiv, după cum atestă faptul că unul dintre aceştia a sesizat cu succes Avocatul Poporului, care a atras atenţia prefecturii asupra lentorii procedurii. De altminteri, Guvernul se bazează pe principiul conform căruia toate căile de atac oferite de dreptul intern pot îndeplini condiţiile de la art. 13 chiar dacă niciuna dintre ele nu le îndeplineşte în totalitate (a se vedea, de exemplu, X împotriva Regatului Unit, hotărârea din 5 noiembrie 1981, seria A, nr. 46, p. 26, pct. 60 ; Van Droogenbroeck împotriva Belgiei, hotărârea din 24 iunie 1982, seria A, nr. 50, p. 32, pct. 56, şi Leander împotriva Suediei, hotărârea din 26 martie 1987, seria A, nr. 116, pct. 77 şi 81-82). Mai mult, nu este nevoie ca „instanţa” de care vorbeşte art. 13 să fie în mod obligatoriu o instituţie judiciară.
B. Motivarea Curţii
79. Conform interpretării Curţii, reclamanţii se plâng că, în temeiul art. 13, nu au avut niciun mijloc de a accelera procedura internă. Întrucât dreptul revendicat de către aceştia având în vedere convenţia este dreptul „la judecarea cauzei [...] în mod echitabil”, garantat de art. 6 § 1, Curtea trebuie să stabilească întinderea obligaţiei care revine statului pârât, în temeiul art. 13, de a oferi reclamanţilor dreptul „de a se adresa efectiv unei instanţe naţionale”.
80. Astfel cum a menţionat Curtea anterior, art. 13 din Convenţie garantează existenţa în dreptul intern a unei căi de atac care să permită prevalarea de drepturile şi libertăţile din Convenţie, astfel cum sunt consacrate în aceasta. Prin urmare, această dispoziţie are drept consecinţă o cale de atac internă care permite examinarea conţinutului unei „plângeri credibile” întemeiate pe Convenţie şi oferirea măsurilor de reparaţie corespunzătoare. Întinderea obligaţiei care decurge din art. 13 pentru statele contractate variază în funcţie de natura plângerii reclamantului. Cu toate acestea, calea de atac prevăzută la art. 13 trebuie să fie „efectivă” atât în practică, cât şi în drept [a se vedea, în special, hotărârea Kudła împotriva Poloniei (GC), nr. 30210/96, pct. 157, CEDO 2000‑XI].
81. Este sarcina Curţii să stabilească dacă mijloacele de care reclamanţii dispun în dreptul finlandez pentru a se plânge de durata procedurii urmate în cauza acestora erau „efective”, adică chiar să împiedice apariţia sau continuarea încălcării pretinse sau să se ofere persoanelor respective măsuri de reparaţie corespunzătoare pentru orice încălcare deja survenită.
82. În fapt, nu exista o cale de drept specifică care să permită reclamanţilor să denunţe durata procedurii pentru accelerarea rezolvării litigiului acestora. Curtea ia act de argumentul Guvernului conform căruia cererea formulată pe lângă Avocatul Poporului a avut ca efect grăbirea procedurii. Într-adevăr, rezultă că decizia pronunţată la 24 ianuarie 1997 de acesta din urmă a putut să aibă o influenţă asupra prefecturii, care s-a pronunţat în martie 1997. Cu toate acestea, în perioada în care Avocatul Poporului a luat măsuri, reclamanţii aşteptau o decizie de aproape patru ani. Curtea consideră că, chiar dacă este necesar să ia act de intervenţia Avocatului Poporului şi de efectul pozitiv al acesteia în speţă, depunerea unei cereri pe lângă acesta nu răspunde criteriului „efectivităţii” în sensul art. 13. Guvernul a admis deja în trecut că, în dreptul finlandez, o simplă întârziere nu era în sine un motiv de indemnizaţie (Kangasluoma împotriva Finlandei, nr. 48339/99, pct. 43, 20 ianuarie 2004).
83. Prin urmare, Curtea consideră că a avut loc o încălcare a art. 13 din Convenţie prin faptul că reclamanţii nu au beneficiat de o cale de atac internă care le-ar fi permis să îşi exercite dreptul de a le fi judecată cauza într-un termen rezonabil, astfel cum garantează art. 6 § 1 din Convenţie.
III. CU PRIVIRE LA PRETINSA ÎNCĂLCARE A ART. 1 DIN PROTOCOLUL NR. 1, COROBORAT CU ART. 14 DIN CONVENŢIE
84. Reclamanţii pretind încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1, redactat după cum urmează:
„Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauză de utilitate publică şi în condiţiile prevăzute de lege şi principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului Statelor de a adopta legile pe care le consideră necesare reglementării folosirii bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor ori a altor contribuţii, sau a amenzilor.”
De asemenea, aceştia se plâng de încălcarea art. 14 din Convenţie, formulat după cum urmează:
„Exercitarea drepturilor şi libertăţilor recunoscute de [...] Convenţie trebuie să fie asigurată, fără nicio deosebire bazată în special pe sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau orice alte opinii, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice altă situaţie.”
A. Argumentele părţilor
1. Reclamanţii
85. Reclamanţii afirmă că iniţial aveau dreptul la o indemnizaţie de izolare geografică. Prin urmare, eliminarea acestuia a implicat o scădere a sumei pe care o puteau solicita funcţionarii care lucrau în Sonkajärvi. Acestora din urmă li s-a acordat un supliment salarial individual care constituia o parte fixă din salariul lor şi care compensa în mod expres scăderea în cauză. Această măsură era conformă cu practica administraţiei conform căreia un avantaj acordat trebuia să fie menţinut, practică pusă în evidenţă de directiva ulterioară (publicată în 2003) privind aplicarea sistemului de salarizare. Această schimbare a avut loc înainte de înglobarea serviciilor, care a dus la pierderea unei părţi din salariul acestora (şi anume suplimentul individual). Reclamanţii au obţinut un drept cu caracter pecuniar pe care statul l-a retras prin decizie unilaterală.
86. Reclamanţii adaugă faptul că atât cauza „Nurmes” cât şi cauza lor sunt identice. În cauza respectivă un poliţist a obţinut o compensare pentru scăderea salariului său cauzată de includerea sa în serviciul de poliţie din Nurmes (decizia prefecturii din Carelia de Nord), ceea ce i-a permis să îşi păstreze nivelul de salarizare. În schimb, salariile reclamanţilor nu au fost menţinute. Cauza „Askola” şi cauza lor nu pot fi comparate deoarece poliţiştii din Askola nu au primit nici indemnizaţie pentru izolare geografică sau pentru condiţii climatice nici supliment salarial individual. De asemenea, reclamanţii menţionează cauza „Mäntyharju” în care funcţionarii în cauză au obţinut, după transferul acestora din Pertunmaa la Mäntyharju, o compensaţie pentru cheltuielile lor de deplasare între domiciliu şi locul de muncă sub forma unui supliment salarial individual. În ceea ce îi priveşte, reclamanţii nu au beneficiat de nicio compensaţie de acest tip.
87. Reclamanţii resping directiva de aplicare menţionată de Guvern (supra) pentru lipsă de pertinenţă. Aceştia explică că ei erau funcţionari titulari care ocupau posturile în mod permanent, în timp ce directiva se aplică numai unui agent public însărcinat să îşi asume temporar sau în calitate de înlocuitor funcţii diferite de funcţiile sale obişnuite.
88. Conform reclamanţilor, instanţa administrativă de ultim grad de jurisdicţie a indicat în mod clar, în hotărârea din 30 iunie 1994 privind brigadierul P.P.E. şi pensia acestuia, că este justificată compensarea unei pierderi care decurge din înglobarea în cauză.
2. Guvernul
89. Guvernul consideră că, întrucât nu era vorba de un „drept” în sensul art. 6, nu era vorba nici de bunuri în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1. Prin urmare, nici art. 1 din Protocolul nr. 1, nici art. 14 din Convenţie nu se poate aplica în speţă. Pentru cazul în care Curtea hotărăşte altfel, Guvernul prezintă următoarele observaţii.
90. În ceea ce priveşte afirmaţia conform căreia reclamanţii au făcut obiectul unui tratament diferit de cel rezervat altor membrii ai personalului, Guvernul explică faptul că, în temeiul unui acord colectiv, funcţionarii care munceau în Sonkajärvi puteau să solicite o indemnizaţie de izolare geografică. Ulterior, un nou acord colectiv (care a fost în vigoare până la 29 februarie 1992) a înlocuit această indemnizaţie cu o indemnizaţie pentru condiţii climatice dar anumite localităţi – în special Sonkajärvi – au fost retrase de pe lista localităţilor care dădeau dreptul la acest avantaj. Eliminarea suplimentului salarial rezultă dintr-o dispoziţie a directivei de aplicare a acordului colectiv care indica faptul că un astfel de supliment este plătit atâta timp cât persoana în cauză lucrează în localitatea care dă dreptul la acest avantaj dar că, dacă locul de muncă se schimbă, în mod provizoriu sau definitiv, plata suplimentului încetează. În ceea ce priveşte cauza „Nurmes”, în care un supliment salarial a fost acordat din cauza unei scăderi a baremului indemnizaţiei pentru condiţii climatice, aceasta şi cauza reclamanţilor nu pot fi comparate. O poziţie clar negativă cu privire la indemnizaţia pentru creşterea distanţelor domiciliu-loc de muncă a fost adoptată de Ministerul de Finanţe în cauzele „Sonkajärvi” şi „Askola” (deciziile din 3 iulie 1991) şi în procedurile judiciare ulterioare, care în cele două cazuri au condus la o decizie negativă a instanţei administrative de ultim grad de jurisdicţie. Ministerul de Interne a solicitat acordarea unui supliment salarial numai din cauza unei creşteri a costurilor cauzate pentru zece persoane – printre care şi reclamanţii – prin creşterea distanţelor şi în baza poziţiei anterioare adoptate de Ministerul de Finanţe în cauza „Mäntyharju”. Prin urmare, Ministerul de Interne nu şi-a bazat cererea pe pierderea suplimentului salarial în urma eliminării indemnizaţiei pentru izolare geografică. În consecinţă, cauza reclamanţilor şi cauza „Askola” sunt comparabile. În fapt, în încorporările serviciilor de poliţie ulterioare datei de 3 iulie 1991, practica a constat în eliminarea compensaţiei în cazurile asemănătoare cu cel al reclamanţilor.
91. Guvernul consideră că după transferul acestora, reclamanţii – cu excepţia lui Vilho Eskelinen, care deja locuia în zona Sonkajärvi – au cheltuit pentru deplasările lor între domiciliu şi locul de muncă doar sume relativ modeste, deductibile din impozite. Mai mult, până în mai 1991 unii dintre aceştia au folosit pentru aceste drumuri vehicule ale poliţiei. Competenţa prefecturii de a se pronunţa cu privire la salariile membrilor poliţiei locale implica prerogative discreţionare exercitate după caz. Linia de conduită consta în aplicarea unei practici uniforme în cazurile similare.
92. Guvernul subliniază că, la 4 decembrie 1996, Ministerul de Interne a emis o directivă privind compensarea – prin plata unui supliment – a scăderilor salariale cauzate de schimbările legate de indemnizaţia pentru condiţii climatice şi de creşterea drumurilor între domiciliu şi locul de muncă din cauza noii repartizări a serviciilor de poliţie. Cu toate acestea, această directivă nu este retroactivă.
B. Motivarea Curţii
93. Curtea consideră că reclamanţii se plâng, în cadrul art. 1 din Protocolul nr. 1, separat sau coroborat cu art. 14, că autorităţile şi instanţele naţionale au aplicat greşit dreptul naţional prin respingerea cererii lor.
94. Aceasta subliniază că în Convenţie nu se conferă dreptul de a primi în continuare un salariu cu o anumită valoare (a se vedea, mutatis mutandis, Kjartan Ásmundsson împotriva Islandei, nr. 60669/00, pct. 39, CEDO 2004-IX). Nu este suficient ca un reclamant să se bazeze pe existenţa unei „contestaţii reale” sau a unei „plângeri credibile” (pct. 37-38). O creanţă poate fi considerată drept o „valoare patrimonială” în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 numai atunci când are o bază suficientă în dreptul intern, de exemplu atunci când este confirmată de o jurisprudenţă bine stabilită a instanţelor (Kopecky împotriva Slovaciei, hotărârea din 28 septembrie 2004, Rec., 2004-IX, p. 144, pct. 45-52). În speţă, rezultă din directiva de aplicare menţionată anterior (supra, pct. 22) că reclamanţii nu aveau speranţa legitimă de a obţine un supliment salarial individual în urma încorporării deoarece nu mai puteau solicita acest avantaj dacă locul lor de muncă era transferat în afara localităţii Sonkajärvi. De altminteri, dreptul intern nu acorda dreptul la compensarea cheltuielilor de deplasare între domiciliu şi locul de muncă.
95. În ceea ce priveşte art. 14 din Convenţie, acesta completează celelalte clauze normative ale Convenţiei şi protocoalelor. Nu are o existenţă independentă deoarece este valabil numai pentru „exercitarea drepturilor şi libertăţilor” pe care aceste clauze le garantează. Bineînţeles, poate fi luată în considerare chiar şi fără o încălcare a cerinţelor lor şi, în această măsură, are o însemnătate autonomă, dar nu s-ar putea aplica dacă faptele în litigiu nu intră sub incidenţa cel puţin a uneia din clauzele respective [Gaygusuz împotriva Austriei, hotărârea din 16 septembrie 1996, Rec., 1996-IV, p. 1141, pct. 36, şi Domalewski împotriva Poloniei (dec.), nr. 34610/97, CEDO 1999-V]. În speţă, nicio altă dispoziţie a Convenţiei nu poate fi luată astfel în considerare.
96. În consecinţă, Curtea consideră că nu s-a încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1, luat separat sau împreună cu art. 14 din Convenţie.
IV. CU PRIVIRE LA APLICAREA ART. 41 DIN CONVENŢIE
97. Art. 41 din Convenţie prevede:
„Dacă Curtea declară că a avut loc o încălcare a Convenţiei sau a protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite decât o înlăturare incompletă a consecinţelor acestei încălcări, Curtea acordă părţii lezate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă.”
A. Prejudiciu
98. Reclamanţii solicită, ca prejudiciu material, 117,73 EUR pentru fiecare lună începând cu 1 noiembrie 1990. Aceştia majorează această sumă cu o rată anuală a dobânzii de 10% aplicabilă începând cu prima zi a fiecărei luni. Mai jos, detalierea pretenţiilor arată, pentru fiecare reclamant, numărul de luni cumulate la 30 septembrie 2006 (dată aleasă de reclamanţi) şi suma totală.
Vilho Eskelinen191 lunitotal:22 486,42 EUR
Arto Huttunen191 lunitotal:22 486,42 EUR
Markku Komulainen191 lunitotal:22 486,42 EUR
Toivo Pallonen*)26 lunitotal:3 060,98 EUR
Lea Ihatsu**)116 lunitotal:13 656,68 EUR
Succesiune pentru Hannu Lappalainen***) 58 lunitotal:6 828,34 EUR
*) la pensie începând cu 1 ianuarie 1993 – soluţionarea cauzei ar putea avea incidenţă asupra valorii pensiei sale
**) şi-a părăsit postul la 1 iulie 2000
***) decedat la 22 august 1995 – soluţionarea cauzei ar putea avea incidenţă asupra valorii pensiei acordate văduvei sale.
99. Reclamanţii solicită fiecare suma de 10 000 EUR, cu dobânda aferentă, cu titlu de prejudiciu moral pentru suferinţa şi încercările pe care le-au suferit.
100. În ceea ce priveşte prejudiciul material, Guvernul subliniază că reclamanţii solicită o indemnizaţie pentru două motive, care trebuie diferenţiate: în primul rând, pierderea suplimentului salarial individual şi, în al doilea rând, creşterea cheltuielilor de deplasare între domiciliu şi locul de muncă. Sumele şi dobânzile reclamate se bazează pe evaluări; sumele precise (care pot avea incidenţă, în special asupra pensiilor) trebuie să fie stabilite separat atunci când Curtea se pronunţă pe fond, în acord cu părţile sau într-o hotărâre distinctă.
101. Fiind vorba de un prejudiciu moral, guvernul consideră că pretenţiile au o valoare excesivă. O eventuală indemnizaţie în acest sens nu trebuie să depăşească 1 000 EUR de persoană. În cea ce priveşte partea din cerere referitoare la dobânzi, aceasta trebuie să fie respinsă, conform Guvernului.
102. Curtea consideră că nu există nicio legătură de cauzalitate între încălcarea constatată cu privire la durata procedurii şi prejudiciul material pretins. În consecinţă, nimic nu justifică acordarea unei sume cu acest titlu. În schimb, Curtea admite că reclamanţii au suferit un prejudiciu moral – suferinţă şi frustrare din cauza duratei excesive a procedurii – şi că acest prejudiciu nu este compensat suficient prin constatarea încălcării. Pronunţându-se în echitate, aceasta acordă fiecăruia dintre reclamanţi 2 500 EUR.
B. Cheltuieli de judecată
103. Reclamanţii solicită următoarele sume: 1 622,11 EUR pentru cererea introdusă de Avocatul Poporului; 1 226,88 EUR pentru acţiunea în faţa instanţei administrative a provinciei; 1 688,57 EUR pentru acţiunea în faţa instanţei administrative de ultim grad de jurisdicţie; 12 963,40 EUR pentru procedura întemeiată pe Convenţie.
104. Guvernul consideră că toate costurile aferente cererii formulate de Avocatul Poporului nu trebuie să dea naştere unei indemnizaţii, exercitarea unei căi extraordinare nefiind o condiţie prealabilă pentru a putea introduce o cerere în faţa Curţii; că rambursarea cheltuielilor făcute în cadrul procedurii interne nu trebuie să depăşească 2 000 EUR [inclusiv taxa pe valoare adăugată (TVA)]; că rambursarea cheltuielilor făcute în cadrul procedurii formulate în baza Convenţiei nu trebuie să depăşească 6 200 EUR.
105. Curtea aminteşte că acordă rambursarea numai pentru cheltuielile care au fost efectuate în mod real şi necesar pentru prevenirea sau corectarea încălcării constatate şi a căror valoare este rezonabilă (a se vedea, în special, Hertel împotriva Elveţiei, hotărârea din 25 august 1998, Rec., 1998-VI, p. 2334, pct. 63)
Cu excepţia plângerii la Avocatul Poporului, procedura naţională în cauză nu este relevantă pentru soluţionarea problemei dacă plângerea privind durata procedurii a fost epuizată. Prin urmare, pretenţiile reclamanţilor pot fi admise numai în această limită, adică în limita sumei de 1 622,11 EUR.
Curtea consideră că toate cheltuielile legate de procedura în faţa ei au fost în mod necesar efectuate pentru a îndrepta încălcarea constatată. Cu toate acestea, nu este necesar să acorde rambursarea integrală a acestora deoarece a respins parţial plângerile reclamanţilor. Având în vedere toate acestea, în special asistenţa juridică acordată de Consiliul Europei, Curtea acordă reclamanţilor 8 000 EUR (inclusiv TVA).
C. Dobânzi moratorii
106. Curtea consideră necesar ca rata dobânzilor moratorii să se întemeieze pe rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal practicată de Banca Centrală Europeană, majorată cu trei puncte procentuale.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
CURTEA,
1. Hotărăşte, cu douăsprezece voturi la cinci, că art. 6 § 1 din Convenţie este aplicabil în speţă.
2. Hotărăşte, cu paisprezece voturi la trei, că a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie ca urmare a duratei procedurii;
3. Hotărăşte, în unanimitate, că nu a fost încălcat art. 6 § 1 din Convenţie în ceea ce priveşte lipsa şedinţei.
4. Hotărăşte, cu cincisprezece voturi la două, că a fost încălcat art. 13 din Convenţie;
5. Hotărăşte, în unanimitate, că nu s-a încălcat art. 1 din Protocolul nr. 1, luat separat sau împreună cu art. 14 din Convenţie;
6. Hotărăşte, cu treisprezece voturi la patru,
a) că statul pârât trebuie să plătească, în termen de trei luni, următoarele sume:
I. 2 500 EUR (două mii cinci sute euro) fiecărui reclamant cu titlu de prejudiciu moral;
II. 9 622,11 EUR (nouă mii şase sute douăzeci şi doi euro şi unsprezece cenţi) reclamanţilor cu titlu de cheltuieli de judecată;
III. orice sumă ce poate fi datorată cu titlu de impozit pentru aceste sume;
b) că, de la expirarea termenului menţionat şi până la efectuarea plăţii, aceste sume trebuie majorate cu o dobândă simplă, la o rată egală cu rata dobânzii facilităţii de împrumut marginal practicată de Banca Centrală Europeană, aplicabilă pe parcursul acestei perioade şi majorată cu trei puncte procentuale;
7. Respinge, în unanimitate, cererea de acordare a unei reparaţii echitabile pentru celelalte capete de cerere.
Redactată în limbile franceză şi engleză, apoi comunicată în şedinţă publică la Palatul Drepturilor Omului, la Strasbourg, la 19 aprilie 2007.
Jean-Paul CostaPreşedinte
Erik FriberghGrefier
În conformitate cu art. 45 § 2 din Convenţie şi cu art. 74 § 2 din regulament, următoarele opinii sunt anexate la prezenta hotărâre:
– opinia parţial separată a doamnei Jočienė;
– opinia separată a domnilor Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego şi a doamnei Jočienė.
J.-P.C.
E.F.
Opinie parţial separată
a doamnei judecător Jočienė
(Traducere)
Am votat împotriva aplicării art. 6 § 1 în speţă şi opinia mea în această privinţă se reflectă în opinia separată a judecătorilor Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego şi Jočienė.
În prezenta opinie, parţial separată, doresc să explic motivul esenţial pentru care m-am pronunţat împotriva unei constatări a încălcării art. 6 § 1 din Convenţie în ceea ce priveşte durata procedurii şi împotriva unei constatări a încălcării art. 13. Mai mult, am votat împotriva acordării vreunei sume reclamanţilor în această cauză.
Principalul motiv al votului meu ţine de faptul că art. 6 § 1 nu este aplicabil în cauză. În aceste condiţii, după părerea mea, nu poate exista nicio încălcare a acestei dispoziţii în ceea ce priveşte durata procedurii.
Aceeaşi concluzie se aplică în ceea ce priveşte art. 13. Cu privire, în special, la acest punct, aprob fără rezerve primul argument al guvernului finlandez, de la pct. 78 din hotărârea Marii Camere, care arată că atunci când nu a avut loc o încălcare a art. 6, nu există o plângere credibilă din perspectiva art. 13. Această din urmă dispoziţie garantează existenţa în dreptul intern a unei căi de atac care să permită prevalarea de drepturile şi libertăţile din Convenţie, astfel cum sunt consacrate în aceasta. Prin urmare, aceasta are drept consecinţă o cale de atac internă care permite examinarea conţinutului unei „plângeri credibile” întemeiate pe Convenţie şi oferirea măsurilor de reparaţie corespunzătoare. După părerea mea, dacă această „plângere credibilă” în ceea ce priveşte convenţia nu există în dreptul intern, nu se poate considera că art. 13 a fost încălcat.
În cele din urmă, nu pot aproba aplicarea art. 6 § 1 în speţă şi nici nu pot găsi vreo încălcare a Convenţiei. Din acest motiv m-am pronunţat împotriva acordării vreunei sume reclamanţilor.
Opinie separată comună a domnilor Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego
şi a doamnei Jočienė, judecători
1. Partea principală a acestei cauze se referă la aplicabilitatea art. 6 § 1 din Convenţie la un litigiu între persoane care aparţin unui serviciu de poliţie şi angajatorul lor, statul. Acest litigiu se referă la refuzul de a li se plăti indemnizaţii legate de schimbarea locului lor de muncă; reclamanţii erau poliţişti, cu excepţia unuia dintre ei care era asistent administrativ.
2. Contrar majorităţii colegilor noştri, considerăm că art. 6 § 1 nu se putea aplica în speţă.
3. Raţionamentul pe care ne-am bazat constă în urmărirea jurisprudenţei Pellegrin împotriva Franţei (GC) (nr. 28541/95, CEDO 1999 VIII, 8 decembrie 1999).
4. Prin această hotărâre foarte comentată şi cunoscută, Curtea a dorit „să pună capăt incertitudinii care înconjoară aplicabilitatea garanţiilor art. 6 § 1 la litigiile dintre stat şi agenţii săi” (pct. 61). Pentru a face acest lucru, a abandonat criterii precum cel întemeiat pe natura patrimonială a litigiului, care „lasă locul, în ceea ce îl priveşte, unui grad de arbitrar” (pct. 60), în favoarea unui „criteriu funcţional, întemeiat pe natura funcţiilor şi responsabilităţilor exercitate de agent” (pct. 64). Reţinând o interpretare restrictivă a excepţiilor la garanţiile oferite de art. 6 § 1, Curtea a decis că „în domeniul de aplicare al art. 6 § 1 nu intrau doar litigiile agenţilor publici a căror muncă era caracteristică activităţilor specifice administraţiei publice în măsura în care aceasta acţiona ca deţinătoarea puterii publice însărcinată cu apărarea intereselor generale ale statului sau ale altor colectivităţi publice. Un exemplu evident al unor astfel de activităţi este constituit de forţele armate şi poliţie” (s.n.) (pct. 66).
5. Este cunoscut faptul că, pentru a defini acest criteriu funcţional, Curtea s-a inspirat din doctrina Comisiei Europene şi din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene, menţionate în Pellegrin la pct. 37 – 41. În această privinţă, nu suntem de acord cu majoritatea colegilor noştri atunci când, în prezenta cauză, invocă, la pct. 60, o „hotărâre de referinţă” a Curţii de Justiţie, cea pronunţată în cauza 222/84. Cu siguranţă, este vorba de o hotărâre de referinţă, pronunţată cu privire la o cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, conform căreia controlul jurisdicţional este expresia unui principiu general de drept [această hotărâre a CJCE, Marguerite Johnston, este citată în opinia separată comună a domnului Costa, doamnei Tulkens, domnilor Fischbach, Casadevall şi Maruste, judecători, în hotărârea Athanassoglou şi alţii împotriva Elveţiei (GC) nr. 27644/95, CEDO 2000‑IV, din 6 aprilie 2000]. Dar domeniul său de aplicare este diferit de cel care este presupus în prezenta cauză. Într-adevăr, nu este vorba de a stabili dacă tot litigiul între stat şi agenţii săi intră în domeniul de aplicare al art. 6 din Convenţie, ci doar de a afirma că în temeiul unui principiu general de drept orice act al puterii publice trebuie, în principiu, să poată face obiectul unui control privind legalitatea (precum recursul pentru abuz de putere în dreptul francez).
6. Oricum ar fi, nu vedem care necesitate, teoretică sau practică, ar obliga la abandonarea jurisprudenţei Pellegrin în speţă. De şapte ani aceasta a fost aplicată de către Curte, fără dificultăţi reale şi, după cum c-a aşteptat şi s-a dorit, nu a restrâns ci a extins aplicarea garanţiilor art. 6 § 1. Categoriile de agenţi care nu beneficiază de aceste garanţii, precum poliţia, sunt limitaţi în raport cu toţi agenţii publici (pentru exemple, a se vedea pct. 52 din hotărâre). Certitudinea juridică a progresat, cu siguranţă, dacă se compară cu situaţia anterioară hotărârii Pellegrin. În ceea ce priveşte argumentul întemeiat pe existenţa accesului la o instanţă internă, acesta nu ne convinge. După cum arată în mod întemeiat art. 53 din Convenţie, nimic nu interzice unei înalte părţi contractante să recunoască în dreptul său libertăţi sau garanţii superioare celor conferite de Convenţie; în plus, întrucât sistemele juridice variază de la un stat la altul, raţionamentul din prezenta hotărâre riscă să aibă ca efect dependenţa aplicabilităţii art. 6 § 1 la litigiile dintre stat şi agenţii săi de accesul la o instanţă pentru aceste litigii, astfel cum există sau nu conform dreptului naţional. Pe scurt, în locul unei „interpretări autonome” (de către Curte), pe care aceasta consideră important să o sublinieze, în scopul art. 6 § 1 (a se vedea hotărârea Pellegrin, pct. 63), prezenta hotărâre impune o interpretare dependentă şi variabilă, ca să nu spunem aleatorie, adică arbitrară. Pentru noi este o involuţie inoportună.
7. În concluzie, Curtea a răsturnat o jurisprudenţă bine stabilită. Cu siguranţă, are dreptul să facă acest lucru (chiar dacă aceasta era relativ recentă). Dar, în general, Curtea procedează astfel atunci când există evoluţii noi, atunci când apare o nevoie nouă. Nu este cazul aici. A renunţa la un precedent solid, în astfel de condiţii, creează o incertitudine juridică şi, după părerea noastră, face dificil pentru state cunoaşterea întinderii obligaţiilor acestora.
Full & Egal Universal Law Academy