© The European Roma Rights Centre, . Permission to re-publish this translation has been granted for the sole purpose of its inclusion in the Court’s database HUDOC.
© Evropské centrum pro práva Romů (European Roma Rights Centre), . Povolení publikovat tento překlad bylo uděleno výhradně za účelem jeho zařazení do databázi HUDOC Evropského soudu pro lidská práva.
This translation has been submitted by the European Roma Rights Centre, which expresses its gratitude to Dentons LLP for its pro bono support in preparing it.
VONA v. Maďarsko
(stížnost č. 35943/10)
R O Z S U D E K
S T R A S B O U R G
9. Července 2013
/...../
FAKTA
OKOLNOSTI PŘÍPADU
/...../
Stěžovatel se narodil v roce 1978 a žije v Budapešti.
Dne 8. května 2007 bylo deseti členy politického Hnutí za lepší Maďarsko (Jobbik Magyarországért Mozgalom) založeno Sdružení maďarských gard (Magyar Gárda Egyesület –
„Sdružení“), jehož deklarovaným cílem bylo mimo jiné ochrana maďarských tradic a kultury.
Následně Sdružení založilo dne 8. července 2007 Hnutí Maďarských gard (Magyar Gárda Mozgalom – „Hnutí“). Kancelář Sdružení prohlásila, že se rozhodla „založit Maďarskou gardu fungující nejprve jako hnutí, ale posléze ji hodlá včlenit do Sdružení jako její část“. Bylo rovněž rozhodnuto, že „pro účely včlenění Maďarské gardy do Sdružení musí být pozměněno [v té době účinné] znění charty Sdružení, a to nejpozději do 10. října 2007“.
Cíl Hnutí byl definován jako „fyzická, duchovní a intelektuální obrana bezbranného Maďarska“. Úkol, který na sebe Hnutí vzalo, jak byl uveden v zakladatelské listině, zahrnoval fyzický a psychologický výcvik jeho členů, účast na krizovém řízení a zabezpečení veřejné bezpečnosti, jakož i zahájení společenské debaty o této problematice formou veřejných akcích.
9. Dne 4. října 2007 zaslala kancelář budapešťského státního zástupce Sdružení oznámení vyzývající k ukončení jeho nezákonných aktivit. Bylo poukázáno na to, že Sdružení vykonávalo činnost, jež nebyla v souladu s cíli, které byly definovány v jeho chartě. Zejména bylo zjištěno, že Sdružení dne 25. srpna 2007 zorganizovalo přísahu padesáti šesti gardistů v Budínském hradě. Poté vedlo Sdružení národní kampaň zaměřenou na popularizaci úkolů definovaných Hnutím, které nebyly v souladu s cíli Sdružení. Bylo zaznamenáno, že některé cíle Hnutí nejsou mezi těmi, které jsou definovány Sdružením, ani nejsou v souladu s podstatou Sdružení, která tkví v ochraně kultury a tradic.
Stěžovatel, jakožto předseda Sdružení, oznámil dne 9. listopadu 2007 kanceláři státního zástupce, že nezákonné aktivity byly ukončeny výmazem napadených částí zakladatelské listiny Hnutí a že inicioval dodatek k chartě Sdružení. V souladu s tím rozhodla dne 7. prosince 2007 valná hromada Sdružení o přidání následující ustanovení do bodu 2 své charty: „(f) V souladu se svým názvem si Sdružení klade za cíl účastnit se dialogu se společností a konání veřejných akcí, sdružovat obyvatelstvo ve věcech ovlivňujících jeho bezpečnost, jako je krizové řízení, národní obrana a život chránící techniky.“
10. Členové Hnutí oblečeni do uniforem následně manifestovali a demonstrovali po celém Maďarsku, včetně vesnic s velkou romskou populací, údajně ve snaze dosáhnout těchto cílů, a domáhali se obrany „etnických Maďarů“ před tzv. cikánskou kriminalitou. Tyto demonstrace a manifestace nebyly úřady zakázány.
Jedna z těchto demonstrací zahrnující 200 aktivistů byla organizována v Tatárszentgyörgy, vesnici mající okolo 1 800 obyvatel, dne 9. prosince 2007. Přítomná policie zde nepovolila pochod přes ulici obydlenou romskými rodinami.
11. V reakci na tuto událost dne 17. prosince 2007 budapešťská Kancelář generálního prokurátora vznesla žalobu požadující rozpuštění Sdružení. Žaloba byla založena na tvrzeném zneužití svobody shromažďování a na skutečnosti, že Sdružení vedlo činnost, která porušovala práva Romů tím, že mezi nimi vyvolávalo obavy prostřednictvím projevů a vzezřením, konkrétně nošením uniforem, pochodem ve formacích a vydáváním rozkazů vojenského stylu.
Kancelář generálního prokurátora byla názoru, že Hnutí způsobilo rozkol v rámci Sdružení a že činnost Hnutí představuje ve skutečnosti značnou část pozdějších aktivit Sdružení. Bylo tvrzeno, že Hnutí není „spontánní komunita“, ve které by byli všichni členové zapsáni, a zdůrazněno, že bylo založeno předsednictvem Sdružení, a že přihlášky ke členství byly vyhodnoceny Sdružením a jejich uniformy mohly být zakoupeny od Sdružení.
V následujícím řízení Sdružení tvrdilo, že neexistují žádné organizační vazby, ve kterých by šlo o dvě části jednoho subjektu, mezi ním a Hnutím; tudíž Sdružení tvrdilo, že nic nezakládá jeho odpovědnost za činnost Hnutí. Bylo rovněž tvrzeno, že v žádném případě činnost Hnutí nepředstavuje pro nikoho reálné nebezpečí. Dle Sdružení nemůže subjektivní pocit strachu zakládat žádné omezení základních práv, včetně práva na shromažďování; jednání Hnutí tak nemůže být považováno za zastrašující, pokud bude objektivně posouzeno.
Po uskutečnění čtyřech ústních jednání budapešťský krajský soud rozhodl dne 16. prosince 2007 ve prospěch Kanceláře generálního prokurátora a rozpustil Sdružení dle čl. 16 odst. (2) písm. (d) zákona č. II z roku 1989, o právu na svobodu shromažďování (viz bod 18 níže).
Soud nepřihlédl k argumentu ohledně rozdílů mezi oběma subjekty a uzavřel, že mezi nimi existoval „symbiotický vztah“. Dále konstatoval, že hlavní činností Sdružení bylo založení, provozování, vedení a financování Hnutí, když vzal mimo jiné v úvahu, že Hnutí dostávalo dary prostřednictvím bankovního účtu Sdružení. Právní účinky tohoto rozsudku se nicméně omezily na rozpuštění Sdružení; jelikož dle názoru soudu Hnutí nemělo právní subjektivitu a rozsudek nebylo možné uplatnit přímo na ně.
Co se týče shromáždění v Tatárszentgyörgy, krajský soud dospěl k následujícímu závěru:
„Hlavním důvodem akce bylo vskutku upozornit na „cikánskou kriminalitu“. Užití této generalizace, jasně založené na rasovém a etnickém základě, porušuje principy rovnosti v lidské důstojnosti… Navíc nešlo o ojedinělou událost … [Hnutí] založilo svůj program na diskriminaci mezi lidmi a vyjádřilo to v několika případech pochody; ty přerostly v demonstraci síly a vyhrožování ostatním na základě jejich vzezření [účastníků pochodů]. …Soud je toho názoru, že z hlediska ústavního pořádku je vyvolávání strachu – prakticky jako poslání – nepřijatelné jako cíl nebo role.“
Soud uvedl, že uniformovaní účastníci pochodu měli na rukávech pásky připomínající ty, které
nosili funkcionáři organizace Šípového kříže (odpovědného za vládu teroru v letech 1944/45). Z tohoto pohledu byly pochody s účastníky takto oděnými objektivně schopné zasáhnout „historicky citlivá místa“.
Soud šel ještě dále, když deklaroval, že přes Sdružením tvrzený důvod tato činnost porušila maďarské zákony o sdružování a vytvořila atmosféru nepřátelských pocitů k Romům. Dle soudu samotná verbální a visuální demonstrace síly ve světle historické zkušenosti postačuje k porušení zákona; a tedy k rozpuštění Sdružení nebylo nutné, aby se Sdružení fakticky dopustilo deliktu:
skutečnost, že program obsahuje diskriminační ustanovení, představuje ohrožení právech druhých osob v souladu s definicí uvedenou v čl. 2 odst. (2) zákona č. II z roku 1989.
15. Dne 2. července 2009 potvrdil budapešťský odvolací soud rozsudek krajského soudu. Také vzal v potaz dvě další obdobné demonstrace zorganizované Hnutím – ve vesnici Fadd dne 21. června 2008 a ve vesnici Sárbogárd nespecifikovaného data. Odvolací soud uvedl, že projevy pronesené členy Hnutí v průběhu manifestace ve vesnici Fadd obsahovaly mnohé poznámky mířené na vyloučení Romů. Pokud jde o událost ve vesnici Sárbogárd, odvolací soud zaznamenal, že zde bylo proneseno několik antisemitských výroků.
Tento soud zjistil bližší spojení mezi dvěma subjekty a rozšířil rozsah rozsudku také na Hnutí. Uzavřel, že Sdružení ve skutečnosti zahrnuje Hnutí jako „jednotku“, tudíž se rozsudek vztahuje na oba subjekty. Rozpuštění Sdružení tak odstranilo také jeho organizační strukturu jednotek včetně jakýchkoli hnutí fungujících v rámci rozpuštěného sdružení.
Soud rozhodl, že výběr míst pro demonstrace, tedy vesnic s velkou romskou populací nelze považovat za snahu o společenský dialog, ale v kontextu kvazi-vojenské demonstrace síly zahrnující kumulativně jevy jako vojenský styl uniforem, formace, rozkazy a pozdravy, jako extrémní forma projevu. Odvolací soud v podpoře základní argumentace krajského soudu prohlásil, že obyvatelstvo vesnic bylo těmto extrémním a protipřistěhovaleckým názorům vystaveno jako „uvězněné publikum“ bez možnosti jim uniknout. Dle názoru soudu akce organizované Hnutím představovaly riziko násilí, vyvolávaly konflikty, narušovaly veřejný pořádek a mír, porušovaly právo na svobodu a bezpečnost obyvatel vesnic, přestože všechny demonstrace, jenž byly úzce kontrolovány policií, skončily bez skutečného aktu násilí.
Soud vzal rovněž v potaz stěžovatelovu svobodu projevu a prohlásil, že setrvává na argumentaci soudu prvního stupně a odkázal na ustálenou judikaturu soudu, že tato svoboda se nevztahuje na nenávistné projevy či podněcování násilí.
16. Nejvyšší soud potvrdil dne 15. prosince 2009 rozsudek Odvolacího soudu v Budapešti. Ten podporuje zjištění odvolacího soudu, že Hnutí bylo ve skutečnosti subjektem s rámci Sdružení. Rozsudek rovněž dává za pravdu nižším soudům ve věci nezbytnosti rozpuštění Sdružení, zdůrazňujíce, že manifestace Hnutí způsobovaly konfliktní situace, jejichž protagonisté se potenciálně mohly obrátit k násilí.
Tento rozsudek byl vydán dne 28. ledna 2010.
/...../
PŘÍSLUŠNÉ PRÁVNÍ PŘEDPISY NA NÁRODNÍ ÚROVNI
/...../
PRÁVO
ÚDAJNÉ PORUŠENÍ ČLÁNKU 11 ÚMLUVY
32. Stěžovatel uvedl, že rozpuštění Sdružení, kterému předsedal, se rovná porušení práva na svobodu sdružování zaručeného článkem 11 Úmluvy, který zní následovně:
„1. Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružování se s jinými, včetně práva zakládat na obranu svých zájmů odbory nebo vstupovat do nich.
2. Na výkon těchto práv nemohou být uvalena žádná omezení kromě těch, která stanoví zákon, a která jsou nezbytná v demokratické společnosti v zájmu národní bezpečnosti, veřejné bezpečnosti, předcházení rušení veřejného pořádku a zločinnosti, ochrany zdraví nebo morálky nebo ochrany práv a svobod jiných. Tento článek nebrání uvalení zákonných omezení na výkon těchto práv příslušníky ozbrojených sil, policie a státní správy.“
/...../
Podstata sporu
Podání stran
(a) Vláda
Vláda tvrdila, že Hnutí nemělo oddělenou právní subjektivitu, ale bylo útvarem zřízeným, organizovaným a financovaným Sdružením. Jeho členové jednali v zájmu a pod vedením Sdružení, kterému také odváděli členské příspěvky. Skutečnost, že charta Sdružení neobjasňovala jeho vnitřní strukturu, nemohla vést k závěru, že Hnutí nebylo de iure součástí Sdružení. Avšak i za předpokladu, že Hnutí bylo podle práva odděleným a samostatným subjektem, jeho skutečné propojení se Sdružením dokládá, že Sdružení překročilo svoji svobodu projevu, protože Hnutí ovládalo. Sdružení, kterému předsedá stěžovatel, tudíž nebylo rozpuštěno kvůli jednání odděleného subjektu, ale kvůli své vlastní činnosti.
Mimoto byla vláda toho názoru, že nedošlo k porušení stěžovatelova práva na svobodu sdružování se, jelikož tato svoboda nezahrnovala právo sdružovat se za účelem šíření rasistické propagandy. Nicméně, i kdyby bývalo došlo k jejímu porušení, toto porušení by bylo předepsáno zákonem a sloužilo by oprávněným cílům k ochraně veřejné bezpečnosti, k předcházení rušení veřejného pořádku nebo zločinnosti a k ochraně práv a svobod druhých.
42. Kromě toho v demokratické společnosti bylo nezbytné, aby [vláda] zasáhla, a to vzhledem k rasistickému a antisemitskému obsahu demonstrací pořádaných Hnutím a jeho polovojenskými ceremoniály, které byly zastrašující a traumatizující, podporovaly segregaci, zvyšovaly sociální napětí a vyvolávaly násilí. Co se týče proporcionality, rozpuštění bylo vhodnou sankcí za propagaci rasové diskriminace a segregace. Rozpuštění dokonce nebylo nejpřísnější sankcí, která mohla být uložena, neboť jako prostředek ultima ratio proti jedincům, kteří jsou odpovědní za nejzávažnější projevy rasové nenávisti, podněcující ostatní k násilí, mohou být ukládány především trestní sankce.
(b) Stěžovatel
Na počátku stěžovatel zdůraznil, že na rozdíl od zjištění vnitrostátních soudů napadená akce pořádaná Hnutím nemůže být přičítána rozpuštěnému Sdružení. Stěžovatel zpochybnil to, že Hnutí tvoří nedílnou součást Sdružení, neboť obě entity fungovaly samostatně a nezávisle, třebaže spolu spolupracovaly. Zdůraznil také, že žádný ze členů Sdružení se Hnutí neúčastnil.
Stěžovatel zpochybnil tvrzení Vlády, že zrušení Sdružení sledovalo legitimní cíl v zájmu národní nebo veřejné bezpečnosti k předcházení rušení veřejného pořádku a zločinnosti a k ochraně práv a svobod druhých dle článku 11 odst. 2 Úmluvy. Podle jeho názoru soudy neprokázaly žádné případy skutečného rušení veřejného pořádku nebo jakékoliv porušení práv druhých. Zdůraznil, že vnitrostátní rozhodnutí odkazovala na čistě hypotetické nebezpečí, jehož prevence by neměla být považována za legitimní cíl v rámci Úmluvy.
Kromě toho stěžovatel uvedl, že i za předpokladu, že zásah do práv zakotvených v článku 11 Úmluvy býval byl zákonný, rozpuštění sdružení nebylo vzhledem ke sledovaným cílům ani nutné, ani přiměřené. Poznamenal, že jakékoli porušení výkonu práva na svobodu sdružování ze strany veřejných orgánů muselo být v poměru k závažnosti vytýkaného chování; to znamená, že sankce uložené vnitrostátními soudy byly příliš přísné. Dle judikatury Soudního dvora je rozpuštění vyhrazeno pro případy, ve kterých činnost sdružení vážně ohrozila samu podstatu demokratického systému; ani činnosti Sdružení, ani činnosti Hnutí se o to však nepokoušely, ani neměly takový účinek. V každém případě neposkytovaly příslušné vnitrostátní právní předpisy v souvislosti s údajnými nezákonnými činnostmi sdružení jinou sankci než rozpuštění, což je skutečnost, která sama o sobě popírá jakoukoliv proporcionalitu.
Stěžovatel rovněž poukázal na to, že výjimky stanovené v čl. 11 odst. 2 by měly být vykládány restriktivně: omezení svobody sdružování lze uložit pouze na základě přesvědčivých a závažných důvodů. V projednávaném případě nicméně vnitrostátní soudy nepředložily dostatečné a relevantní důvody pro takové omezení, neboť se jim nepodařilo prokázat, jakým způsobem byla činnost Sdružení schopná vyvolat konflikt nebo podporovat nebo povzbuzovat násilí a likvidaci demokracie. Ve skutečnosti činnost Sdružení měla za cíl pouze umožnit diskusi o nevyřešených sociálních problémech, jakými jsou bezpečnost zranitelných osob a mimořádně vysoká míra kriminality.
Stěžovatel dále upozornil na judikaturu Soudního dvora s ohledem na článek 11 ve světle článku 10. V této souvislosti připustil, že by myšlenky vyjádřené Hnutím mohly být urážlivé nebo šokující. Nicméně se tyto myšlenky nerovnaly podněcování k nenávisti nebo nesnášenlivosti a byly tak v souladu se zásadami pluralismu a tolerance v rámci demokratické společnosti.
(c) 3. strana
48. Evropské centrum pro práva Romů se vyjádřilo, že svobody garantované čl. 11 Úmluvy mohou být omezeny z důvodu ochrany práv a svobod menšinových komunit. Odkázalo při tom mimo jiné na relevantní ustanovení Úmluvy o odstranění všech forem rasové diskriminace a uvedlo, že organizace, které se pokoušejí ospravedlnit nebo podporovat rasovou nenávist a diskriminaci v jakékoli formě, nemohou podléhat ochraně ustanovení čl. 11 Úmluvy. Třetí strana dále upozornila na skutečnost, že menšiny, a zejména ty romské požívají speciální ochrany dle čl. 14 Úmluvy a odkázala na vznikající mezinárodní konsensus mezi smluvními státy a Radou Evropy směrem k uznání závazku na ochranu jejich bezpečnosti.
Hodnocení Soudního dvora
(a) Zda došlo k porušení
49. Soudní dvůr zaznamenal, že Sdružení, kterému předsedal stěžovatel, bylo rozpuštěno a že toto opatření bylo vztaženo i na Hnutí (viz bod 15 výše). Soud proto posoudí, zda nedošlo k zásahu do práv stěžovatele garantovaných článkem 11 Úmluvy.
(b) Zda byl zásah oprávněný
50. Takovýto zásah zakládá porušení čl. 11 Úmluvy, pokud nebyl nařízen zákonem a nesledoval jeden nebo více legitimních cílů za účelem článku 11 odst. (2) a byl v demokratické společnosti nezbytný pro dosažení těchto cílů.
(i) „Nařízeno zákonem“
51. Soudní dvůr poznamenává, že Sdružení a následkem toho i Hnutí byly rozpuštěny dle ustanovení čl. 16 odst. (2) písm. (d) zákona č. II z roku 1989 o právu na svobodu shromažďování, zahrnující ustanovení čl. 2 odst. (2) („poškozování práv a svobod druhých“).
Dále Soudní dvůr bere na vědomí rozcházející se argumentaci stran, zda a do jaké míry bylo po právu rozhodnutí domácího soudu, které zahrnovalo rozpuštění Hnutí při nařízení rozpuštění Sdružení.
V této souvislosti Soudní dvůr poznamenává, že v odpovědi na faktické připomínky žalujících autorit, budapešťský odvolací a Nejvyšší soud rozhodly, že na Hnutí má být nahlíženo ve věci výkladu domácího práva o sdružování jako na subjekt fungující v rámci Sdružení, a nikoli samostatně. Tyto soudy uvedly, že hlavní činností Sdružení bylo založení, provoz, vedení a financování Hnutí.
Soudní dvůr nenašel ve složce případu ani v podáních stran žádný konkrétní prvek, který by činil uvedenou aplikaci práva svévolnou; národní úřady mají lepší pozici při poskytování výkladu národního práva a lepší přístup k důkazům. Vzhledem ke skutečnosti, že založení Hnutí bylo projektem Sdružení, že Hnutí a Sdružení sdílely bankovní účet, že uchazeči o členství ve Hnutí byli hodnoceni Sdružením a že bylo možné zakoupit uniformy prvně jmenovaných u později jmenovaného, neshledal Soudní dvůr stanovisko soudů bezdůvodným.
V důsledku toho je Soudní dvůr přesvědčen, že rozpuštění Sdružení na základě jednání Hnutí bylo „nařízeno zákonem“, dávaje tak domácím soudům za pravdu.
(ii) legitimní cíl
52. Soudní dvůr se domnívá, že sporné opatření může být vnímáno jako sledování cílů veřejné bezpečnosti, předcházení nepokojům a ochrana práv druhých, z nichž všechny jsou oprávněné pro účely článku 11 odst. 2 Úmluvy, nehledě na tvrzení žalobkyně, podle kterého vnitrostátní soudy neprokázaly existenci jakýchkoli skutečných případů poruchy nebo porušení práv druhých (viz bod 44 výše).
Zbývá ověřit, zda sporné opatření bylo nezbytné v demokratické společnosti.
(iii) nezbytné v demokratické společnosti
/...../
56. Soudní dvůr na úvod poukazuje na to, že ačkoliv právo na vytvoření politické strany a její provoz spadá pod ochranu článku 11 Úmluvy, stejně jako právo na vytvoření společenské organizace a její provoz, tyto dva druhy subjektů se liší od sebe navzájem, mimo jiné pokud jde o prvky, roli, kterou hrají ve fungování demokratické společnosti, protože mnoho společenských organizací přispívá k tomuto fungování pouze nepřímým způsobem.
V několika členských státech Rady Evropy mají politické strany zvláštní právní status, který usnadňuje jejich účast v politice obecně a zejména pak ve volbách; také mají specifické zákonem stvrzené funkce ve volebním procesu a při tvorbě veřejné politiky a veřejného mínění.
Společenské organizace neužívají běžně takových právních výsad a mají v zásadě méně příležitostí, jak ovlivnit politické rozhodování. Mnohé z nich se neúčastní veřejného politického života, ačkoli tady žádné striktní dělení mezi různými formami sdružení v tomto ohledu neexistuje a jejich skutečný politický význam lze určit pouze případ od případu.
Společenská hnutí mohou hrát důležitou roli při formování politiky a pravidel, ale ve srovnání s politickými stranami tyto organizace mají zpravidla méně právně privilegovaných možností ovlivnit politický systém. Avšak vzhledem ke skutečnému politickému dopadu, který společenské organizace a hnutí mají, musí být při posuzování jakéhokoli nebezpečí pro demokracii brán zřetel na jejich vliv.
Podle názoru Soudního dvora je stát také oprávněn přijmout preventivní opatření na ochranu demokracie tváří v tvář takovým mimo-stranickým subjektům, pokud by v dostatečné míře bezprostředně hrozící zásah do práv druhých ohrožoval základní hodnoty, na jejichž základě demokratická společnost existuje a funguje. Jednou z takových hodnot je soužití členů společnosti bez rasové segregace, bez níž je demokratická společnost nemyslitelná. Po státu nemůže být požadováno, aby před zásahem čekal, dokud nebude politické hnutí podnikat kroky s cílem podkopat demokracii nebo využije násilí. I v případě, že hnutí neučinilo pokus chopit se moci a riziko jeho politiky vůči demokracii není bezprostřední, stát je oprávněn jednat preventivně, pokud je prokázáno, že takové hnutí začalo podnikat konkrétní kroky ve veřejném životě k realizaci politiky neslučitelné s normami Úmluvy a s demokracií (viz Refah Partisi (Welfare strana) a další, viz výše, čl. 102).
Při posuzování nezbytnosti a přiměřenosti vytýkaného opatření je třeba uvést, že předkládaný případ se týká rozpuštění sdružení a hnutí, spíše než politické strany. Odpovědnost pocházející z určité ústavní role a právní výsady, které se vztahují k politickým stranám v mnoha členských státech Rady Evropy, mohou platit v případě společenských organizací jen do té míry, ve které tyto společenské organizace mají ve skutečnosti srovnatelnou míru politického vlivu. Na druhou stranu, Soudní dvůr si je vědom, že ukončení právní existence Sdružení a Hnutí představovalo značně závažnou sankci, protože se rovnala zbavení těchto skupin právních, finančních a praktických výhod normálně zajištených registrovaným sdružením ve většine jurisdikcí (viz bod 18 výše).
Proto jakékoli takové opatření musí být podložené odpovídajícími a dostatečnými důvody stejně jako v případě rozpuštění politické strany, ačkoli v případě sdružení, vzhledem k jeho více omezené možnosti vykonávat národní vliv, zdůvodnění preventivních omezujících opatření může legitimně být méně přesvědčivé, než tomu je v případě politické strany. Vzhledem k rozdílu ve významu pro demokracii mezi politickou stranou a nepolitickým sdružením si pouze první z nich zaslouží nejpřísnější kontrolu nezbytnosti omezení týkající se práva na sdružování (porovnání, per analogiam, úroveň ochrany poskytnutá politickému projevu a řeči, které se netýkají záležitostí veřejného zájmu, Lingens v. Rakousko, 08.07.1986, cl. 42, rada A, c. 103, a Tammer v. Estonsko, c. 41205/98, cl. 62, ESLP 2001-I). Toto rozlišní je nutno aplikovat s dostatečnou flexibilitou. Pokud jde o sdružení s politickými cíli a vlivem, bude úroven kontroly záviset na skutečném charakteru a funkcích sdružení s ohledem na okolnosti prípadu.
Soudní dvůr zjistil, že Hnutí, na jehož rozpuštění poukazuje žalobkyně, bylo vytvořeno Sdružením s deklarovaným účelem „bránit fyzicky, duchovně i intelektuálně bezbranné Maďarsko“ (viz bod 8 výše). Návazné činnosti Hnutí se skládaly z manifestací a demonstrací, členů v uniformách pochodujících ve vojensky laděných útvarech. Tyto akce se konaly v různých částech země, a to zejména v obcích s početnými romskými populacemi, jako Tatárszentgyörgy; mimoto byly činěny výzvy k obraně „etnických Maďarů“ proti takzvané „cikánské kriminalitě“ (viz bod 10 výše). V reakci na tento sled událostí podal státní zástupce žalobu proti Hnutí a Sdružení, jejíž podstatou bylo, že činnost žalovaných představuje rasistické zastrašování občanů romského původu (viz bod 11 výše).
V následujícím řízení soudy posuzovaly vazby mezi těmito dvěma žalovanými a našly přesvědčivé důkazy, že žalovaní nepředstavují samostatné subjekty. S ohledem na argumenty přezkoumávané v této souvislosti nemůže Soudní dvůr označit tento závěr za nerozumný nebo svévolný (viz body 11, 13, 15, 16 a 51 výše).
Případ měl za následek rozpuštění obou Sdružení i Hnutí. Maďarské soudy v podstatě zjistily, že i když k žádnému skutečnému násilí v důsledku činnosti žalovaných nedošlo, nesli žalovaní odpovědnost za to, že vytvořili protiromskou atmosféru prostřednictvím verbálních a vizuálních demonstrací síly. To představuje porušení příslušného zákona o sdružování, je v rozporu s lidskou důstojností a zasahuje do práva druhých, konkrétně romských občanů. V posledně jmenované souvislosti bylo soudy zjištěno, že ústředním tématem manifestace v Tatárszentgyörgy byl rasistický koncept „cikánské kriminality“. Soudy věnovaly zvláštní pozornost skutečnosti, že součástí napadených manifestací byly i vojensky laděné uniformy, příkazy, pozdravy a útvary, jakož i pásky na rukávy připomínající symboly Šípového kříže. Na základě odvolání byla tato úvaha dále rozšířena v tom smyslu, že obyvatelstvo vesnic, na něž se Hnutí zaměřilo, bylo „publikem v zajetí“, protože tito občané se extrémním a diskriminačním pohledům prezentovaným na akci Hnutí nemohli vyhnout. Dle názorů soudů pak výše uvedené „braní publika do zajetí“ představuje veřejnou hrozbu vytvořením sociálního napětí a navozením atmosféry hrozícího násilí (viz body 15 a 16 výše).
Soudní dvůr připomíná, že je v první řadě na vnitrostátních orgánech, zejména pak soudech, aby vykládaly a uplatňovaly vnitrostátní právo (viz, mezi mnoha jinými orgány, případ Lehideux a Isorni, viz výše, odst. 50). Úkolem Soudního dvora je pouze přezkoumat rozhodnutí vydaná příslušnými orgány v rámci jejich prostoru pro zvážení. Přitom se Soudní dvůr musí přesvědčit, že orgány založily svá rozhodnutí na přijatelném posouzení relevantních skutečností (viz InCal v. Turecko, 09.07.1998, čl. 48, Sbírka 1998-IV). Za okolností existujících v projednávané věci nemůže Soudní dvůr shledat závěry maďarských soudů nepřiměřenými či svévolnými a sdílí názor těchto soudů, že aktivity a ideje vyjádřené Hnutím vycházely ze srovnání mezi romskou menšinou a etnickou maďarskou většinou na rasovém základě (viz bod 13 výše).
Soudní dvůr již rozhodl v souvislosti s článkem 10, že ideje nebo chování nelze z ochrany poskytované úmluvou vyloučit pouze z toho důvodu, že jsou schopny vytvářet pocit neklidu ve skupinách občanů, nebo proto, že jej někteří mohou vnímat jako neuctivé (viz případ Vajnai, uvedený výše, čl. 57). Je toho názoru, že podobné úvahy se musí vztáhnout i na svobodu sdružování tehdy, když se dotýkají sdružování fyzických osob za účelem rozvoje myšlenek, které nejsou všeobecně přijímány, nebo jsou dokonce šokující nebo znepokojující. Radikální opatření omezující základní práva, jako je svoboda sdružování – ve jménu ochrany demokracie – jsou jen obtížně slučitelná s duchem Úmluvy, který je zaměřen na zaručení možnosti vyslovit politické názory (včetně těch názorů, které jsou pro orgány či větší skupiny občanů obtížně akceptovatelné a zpochybňují zavedený řád společnosti) přes všechny klidné a zákonné prostředky, včetně sdružení a shromáždění, ledaže však dotyčné sdružení lze rozumně považovat za živnou půdu pro násilí nebo ztělesnění negace těchto demokratických zásad (analogicky viz Güneri a další v. Turecko, č. 42853/98, 43609/98 a 44291/98, čl. 76, 12.07.2005).
Za těchto okolností je třeba zjistit, zda v tomto konkrétním případě zůstaly akce Sdružení a Hnutí v rámci zákonných a mírumilovných aktivit. V této souvislosti Soudní dvůr nemůže přehlédnout skutečnost, že aktivisté Sdružení a Hnutí zinscenovali několik manifestací, jako je například událost v Tatárszentgyörgy, které se zúčastnilo asi 200 osob ve vesnici o asi 1800 obyvatelích. Je pravdou, že sice nedošlo k žádnému reálnému násilí, i když při zpětném pohledu není možné určit, zda tomu tak bylo z důvodu přítomnosti policie. Aktivisté pochodovali v obci oděni v uniformách vojenského stylu s výhrůžnými pásky na rukávech, v jakoby vojenských formacích, rozdávajíce pozdravy a zadávajíce příkazy stejného druhu.
Podle názoru Soudního dvora taková manifestace byla schopná vyvolat v přítomných dojem, že její organizátoři měli úmysl a schopnosti k tomu, aby vytvořili polovojenskou organizaci k dosažení svých cílů, ať už je jimi cokoli. Polovojenská formace připomínala Maďarské nacistické hnutí (Šípový kříž), které bylo páteří režimu, jenž mimo jiné odpovídal za masové vyhlazování Romů v Maďarsku. S ohledem na skutečnost, že byly zjištěny organizační vazby mezi Hnutím, jehož aktivisté byli
přítomni, a Sdružením, Soud rovněž konstatuje, že zastrašující účinek shromáždění v Tatárszentgyörgy i jinde určitě nabral zrychlení – a opravdu se vlastně znásobil kvůli tomu, že manifestace byly podpořeny registrovaným sdružením prosperujícím z právního uznání.
Soudní dvůr se domnívá, že demonstrace politických protagonistů jejich schopnosti a ochoty organizovat polovojenské síly přesahuje využití klidných a zákonných prostředků pro formulování politických názorů. S ohledem na historické zkušenosti – jako v případě Maďarska v návaznosti na dobu moci Šípového kříže – musí mít spoléhání se sdružení na polovojenské demonstrace, které vyjadřují rasovou segregaci a implicitně volají po rasově založené akci, zastrašující účinek na členy rasové menšiny, zejména když tito jsou ve svých domovech a jako takoví představují tzv. diváky v zajetí. Podle názoru Soudního dvora /uvedené jednání/ překračuje meze rozsahu ochrany zajištěné touto Úmluvou ve vztahu k projevu (viz Vajnai, citováno výše) nebo shromáždění a činí zastrašování, což je – podle slov rozsudku Nejvyššího soudu Spojených států v případu Virginia v. Black (viz bod 31 výše) – „opravdová hrozba“. Stát má proto nárok na ochranu práva příslušníků cílových skupin žít bez zastrašování. To platí zejména proto, že byli vybráni na rasovém základě a byli zastrašováni z důvodu jejich příslušnosti k etnické skupině. Podle názoru Soudního dvora přesahuje polovojenský pochod pouhé vyjádření znepokojivé nebo urážlivé myšlenky, protože zpráva je doprovázena fyzickou přítomností hrozící skupiny organizovaných aktivistů. Soudní dvůr se domnívá, že je-li vyjadřování
myšlenek doprovázeno formou chování, pak úroveň ochrany obecně poskytovaná svobodě projevu může být snížena s ohledem na zachování důležitého veřejného zájmu v souvislosti s tímto jednáním. V případě, že chování spojené s vyjadřováním myšlenek je zastrašující nebo ohrožující, nebo koliduje se svobodným výkonem jakéhokoli dalšího práva nebo požíváním výsady z Úmluvy z důvodu rasy dané osoby, tyto úvahy nelze přehlížet ani v souvislosti s články 10 a 11.
V projednávaném případě se vytýkané činnosti zcela jasně zaměřily na romskou menšinu, která byla údajně odpovědná za „cikánskou kriminalitu“, a soud není přesvědčen o argumentaci žalobkyně, že záměrem rozpuštěných subjektů nebylo zaměřovat se na tuto zranitelnou skupinu a zastrašovat ji (viz Horváth a Kiss v. Maďarsko, č. 11146/11, čl. 102, 29. ledna 2013). V této souvislosti Soudní dvůr přiznává obavy různých mezinárodních orgánů (viz body 26-28 výše).
Jak Soudní dvůr již poukázal výše (viz bod 57), za těchto okolností nemůže být po úřadech požadováno, aby počkaly na další vývoj před zásahem k zajištění ochrany práv druhých, neboť hnutí podniklo konkrétní kroky ve veřejném životě k implementaci politiky neslučitelné s normami Úmluvy a s demokracií.
Soudní dvůr se domnívá, že zastrašující charakter předmětných manifestací je převažujícím hlediskem, a to navzdory skutečnosti, že samotná shromáždění nebyla zakázaná úřady a k žádným násilným činům nebo trestným činům nedošlo. Důležité je, že opakovaná organizace manifestací (viz bod 15 výše) byla schopná zastrašit ostatní, a proto ovlivnit jejich práva, a to zejména s ohledem na místo konání pochodů. S ohledem na rozpuštění Sdružení je nepodstatné, že demonstrace, které bereme v úvahu odděleně, nebyly nezákonné, a Soudní dvůr není povolán v projednávaném případě určit, do jaké míry demonstrace dosáhly výkonu práva Úmluvy na shromáždění. Pouze na základě skutečného chování těchto demonstrací se může projevit skutečná povaha a cíle sdružení. Podle názoru Soudního dvora organizovat sérii manifestací údajně s cílem udržet „cikánskou kriminalitu“ v šachu pomocí polovojenského pochodování lze považovat za provádění politiky rasové segregace. Ve skutečnosti lze zastrašující pochody považovat za první kroky při realizaci určité vize „práva a pořádku“, což je v podstatě rasistické.
Je třeba uvést v této souvislosti, že v případě, že právo na svobodu shromažďování je opakovaně vykonáváno prostřednictvím zastrašujících pochodů zahrnujících velké skupiny, je stát oprávněn přijmout opatření omezující související právo na svobodu sdružování do té míry, která je nezbytná k odvrácení nebezpečí, jež takové rozsáhlé zastrašování představuje pro fungování demokracie (viz bod 54 výše). Rozsáhlé koordinované zastrašování – v poměru k obhajobě rasově motivované politiky, která je neslučitelná se základními hodnotami demokracie – může odůvodnit státní zásahy do svobody sdružování, a to i v úzkém prostoru pro uvážení použitelného v projednávané věci. Důvod pro to souvisí s negativními důsledky, které takové zastrašování má na politickou vůli lidu. Zatímco nahodilá obhajoba antidemokratických idejí není sama o sobě dostačující pro zákaz politické strany z důvodu existence přesvědčivé nezbytnosti (viz bod 53 výše), a tím méně v případě sdružení, která nemohou využívat speciální status udělen politickým stranám, okolnosti ve svém úhrnu a zejména koordinované a plánované akce mohou představovat dostatečné a relevantní důvody pro taková opatření, a to zejména tam, kde jiné potenciální formy vyjádření jinak šokujících nápadů nejsou přímo ovlivněny (viz bod 71 in fine níže).
70. S ohledem na výše uvedené úvahy je Soudní dvůr přesvědčen, že argumenty předložené vnitrostátními orgány byly relevantní a dostatečné k prokázání, že sporné opatření odpovídalo naléhavé společenské potřebě.
Soudní dvůr si je vědom toho, že rozpuštění Hnutí a Sdružení představovalo poměrně drastické opatření. Je však přesvědčen, že orgány nicméně vybraly nejšetrnější – a vlastně jediný rozumný – postup pro řešení tohoto problému. Kromě toho je třeba poznamenat, že vnitrostátní orgány předtím upozornily Sdružení na protiprávní povahu činností Hnutí; čin, který vyústil pouze ve formální dodržování právních předpisů (viz bod 9 výše) do té míry, že k dalším manifestacím došlo během probíhajícího řízení (viz bod 15 výše – srov. S.H. a další v. Rakousko [GC], č. 57813/00, odst. 84, ESLP 2011). Podle názoru Soudního dvora ohrožení práv druhých reprezentované manifestacemi Hnutí mohlo být účinně odstraněno pouze odstraněním organizační zálohy Hnutí poskytovanou Sdružením. Pokud by se úřady smířily s přetrvávající činností Hnutí a Sdružení tím, že by úřady potvrdily jejich právní existenci v privilegované formě subjektu podle zákona o sdružování, široká veřejnost by to mohla vnímat jako legitimizaci této hrozby státem. To by umožnilo Sdružení těžícímu z výsad právně registrovaného subjektu, aby i nadále podporovalo Hnutí, čímž by stát nepřímo usnadnil pořádání jeho manifestačních kampaní. Kromě toho je třeba uvést, že ani Sdružení, ani Hnutí, ani jejich členům nebyly uloženy žádné dodatečné sankce, a těmto členům nebylo v žádném případě bráněno, aby pokračovali v politických aktivitách v jiných formách (viz tím spíše, Refah Partisi (Welfare strana) a další, uvedený výše, čl. 133 – 34). Za těchto okolností je třeba konstatovat, že napadené opatření nebylo nepřiměřené legitimním cílům.
Předchozí úvahy postačují k tomu, aby Soudní dvůr došel k závěru, že nedošlo k porušení článku 11 Úmluvy.
Full & Egal Universal Law Academy