EUROPEJSKI TRYBUNAŁ PRAW CZŁOWIEKA
SEKCJA PIERWSZA
SPRAWA WCISŁO I CABAJ przeciwko POLSCE
(Skargi nr 49725/11 i 79950/13)
WYROK
STRASBURG
8 listopada 2018 r.
Wyrok ten stanie się ostateczny na zasadach określonych w art. 44 ust. 2 Konwencji. Wyrok może podlegać korekcie wydawniczej.
Europejski Trybunał Praw Człowieka (Pierwsza Sekcja), zasiadając jako Izba w składzie:
Linos-Alexandre Sicilianos, Przewodniczący,
Ksenija Turković,
Aleš Pejchal,
Krzysztof Wojtyczek,
Armen Harutyunyan,
Tim Eicke,
Jovan Ilievski, Sędziowie,
oraz Abel Campos, Kanclerz Sekcji,
obradując na posiedzeniu niejawnym w dniach 2 i 16 października 2018 r.,
wydaje następujący wyrok, który został przyjęty w drugiej z wymienionych dat:
POSTĘPOWANIE
1. Sprawa wywodzi się z dwóch skarg (o numerach 49725/11 i 79950/13) przeciwko Rzeczpospolitej Polskiej wniesionych do Trybunału na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej „Konwencja”) przez troje obywateli polskich, pana Krzysztofa Wcisło (dalej „pierwszy skarżący”) (skarga nr 49725/11) i państwa Elżbietę Cabaj oraz Jerzego Cabaj (dalej „druga skarżąca” i „trzeci skarżący”) (nr skargi 79950/13). Skargi złożono odpowiednio w dniach 27 lipca 2011 r. i 8 grudnia 2013 r.
2. Pierwszy skarżący był reprezentowany przez pana G. Koziarskiego, adwokata praktykującego w Wejherowie. Druga skarżąca i trzeci skarżący byli reprezentowani przez panią J. Metelską, adwokatkę praktykującą w Warszawie. Rząd Rzeczpospolitej Polskiej (dalej „Rząd”) był reprezentowany przez pełnomocnika, panią J. Chrzanowską, a następnie przez pana J. Sobczaka z Ministerstwa Spraw Zagranicznych.
3. Skarżący zarzucali naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na przewlekłość postępowania administracyjnego w ich sprawach oraz naruszenie art. 13 Konwencji ze względu na brak skutecznych krajowych środków odwoławczych w związku z przewlekłością postępowania administracyjnego. Powołali się również na art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
4. W dniu 8 stycznia 2018 r. skargi zostały zakomunikowane Rządowi.
FAKTY
1. OKOLICZNOŚCI SPRAWY
A. Sprawa pana Wcisło (skarga nr 49725/11)
5. Skarżący urodził się w 1963 r. i mieszka w Świątnikach Górnych.
1. Kontekst
6. Skarżący jest właścicielem większości udziałów w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w Krakowie. Właściciele sąsiedniego budynku wykonali roboty budowlane polegające na nadbudowie tego budynku, w wyniku której powstała kolejna kondygnacja (piętro), a dach budynku bezpośrednio przylegał do ściany budynku należącego do skarżącego.
2. Postępowanie administracyjne dotyczące nielegalnej nadbudowy sąsiedniego budynku
7. W dniu 1 czerwca 2000 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej „Inspektor Powiatowy”) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej budynku sąsiadującego z jego nieruchomością.
8. W dniu 20 lipca 2000 r. Inspektor Powiatowy wszczął postępowanie przeciwko sąsiadom skarżącego (właścicielom sąsiedniego budynku).
9. W dniu 24 kwietnia 2001 r. Inspektor Powiatowy umorzył postępowanie, ponieważ w międzyczasie dwa mieszkania w sąsiednim budynku zostały sprzedane i zmienili się współwłaściciele. W tym samym dniu wszczął nowe postępowanie, wskazując nowych współwłaścicieli jako strony postępowania.
10. W dniu 20 maja 2002 r. Inspektor Powiatowy wydał decyzję. W oparciu o opinię biegłego (ekspertyzę) nakazał współwłaścicielom mieszkań zlokalizowanych na dodatkowym piętrze podjęcie określonych robót budowlanych, tak by nadbudowa stała się zgodna z odpowiednimi przepisami.
11. W dniu 5 czerwca 2002 r. skarżący odwołał się do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej „Inspektor Wojewódzki”).
12. W dniu 24 października 2002 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z 20 maja 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż w aktach sprawy nie było informacji co do tego, czy eksperci, na których ekspertyzie opierał się Inspektor Powiatowy, posiadali wymagane uprawnienia.
13. W dniu 11 kwietnia 2003 r. Inspektor Powiatowy ponownie nakazał współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości wykonać określone roboty budowlane tak, aby nadbudowa była zgodna z pozwoleniem na budowę.
14. W dniu 27 kwietnia 2003 r. skarżący odwołał się ponownie.
15. W dniu 18 czerwca 2003 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z dnia 11 kwietnia 2003 r. ze względu na fakt, iż organ pierwszej instancji nieprawidłowo wskazał osoby zobowiązane do wykonania robót budowlanych. Sprawa została skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
16. W decyzji z dnia 18 listopada 2003 r. Inspektor Powiatowy po raz trzeci nakazał odpowiednim współwłaścicielom by podjęli pewne, dokładnie określone roboty budowlane tak, aby nadbudowa była zgodna z pozwoleniem na budowę.
17. W dniu 1 grudnia 2003 r. skarżący odwołał się od tej decyzji.
18. W dniu 10 lutego 2004 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z dnia 18 listopada 2003 r. ze względu na fakt, iż Inspektor Powiatowy ponownie nieprawidłowo wskazał współwłaścicieli sąsiedniego budynku. Sprawa została po raz kolejny skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
19. W dniu 14 marca 2005 r. Inspektor Powiatowy zawiesił postępowanie do czasu wydania przez Prezydenta Miasta Krakowa decyzji dotyczącej określonej kwestii proceduralnej. Prezydent wydał decyzję w dniu 25 lipca 2005 r.
20. W dniu 21 lutego 2006 r. Inspektor Powiatowy, w czwartej decyzji dotyczącej tego zagadnienia, nakazał współwłaścicielom wstrzymać wszelkie roboty budowlane i przedstawić opinię techniczną.
21. W dniu 12 września 2006 r. Inspektor Wojewódzki oddalił odwołanie złożone przez współwłaścicieli sąsiedniego budynku.
22. W dniach 8 listopada 2006 r. i 25 stycznia 2007 r. Inspektor Powiatowy nakazał współwłaścicielom wstrzymanie wszystkich robót budowlanych.
23. W dniu 23 marca 2007 r. Inspektor Powiatowy nakazał współwłaścicielom złożenie projektu budowlanego zamiennego.
24. Decyzje z dnia 25 stycznia i 23 marca 2007 r. zostały uchylone przez Inspektora Wojewódzkiego odpowiednio w dniach 3 i 4 listopada 2008 r. ze względów proceduralnych, a następnie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
25. W dniu 30 lipca 2009 r. pracownicy z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Krakowie przeprowadzili kontrolę miejsca wykonywania robót budowlanych.
26. W dniu 8 grudnia 2011 r. Inspektor Powiatowy po raz kolejny nakazał stronom przedstawienie szeregu dokumentów technicznych oraz skorygowanego projektu budowlanego.
27. W dniu 27 grudnia 2011 r. dwóch sąsiadów skarżącego złożyło odwołanie.
28. W dniu 26 października 2015 r. Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję z 8 grudnia 2011 r. i wydał decyzję merytoryczną, nakazującą stronom przedłożenie nowego projektu budowlanego.
29. W dniu 27 listopada 2015 r. jeden z sąsiadów skarżącego złożył odwołanie.
30. W dniu 10 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok w przedmiotowej sprawie, wstrzymując wykonanie decyzji z dnia 26 października 2015 r.
31. Postępowanie jest nadal w toku.
3. Skargi na przewlekłość postępowania
32. W dniu 27 maja 2003 r. skarżący złożył skargę do Inspektora Wojewódzkiego w związku z opóźnieniami w postępowaniu.
33. W dniu 3 września 2003 r. skarżący złożył skargę do Inspektora Wojewódzkiego w związku z nieprzestrzeganiem przez Inspektora Powiatowego terminów, o których mowa w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej „k.p.a.”; zob. akapit 89 poniżej).
34. W dniu 12 listopada 2003 r. Inspektor Wojewódzki stwierdził, zgodnie z art. 37 k.p.a., że skarga skarżącego była zasadna i nakazał Inspektorowi Powiatowemu wydanie decyzji co do meritum do dnia 12 grudnia 2003 r.
35. W dniu 12 stycznia 2006 r. skarżący ponownie złożył skargę do Inspektora Wojewódzkiego na bezczynność Inspektora Powiatowego.
36. W dniu 16 marca 2006 r. Inspektor Wojewódzki zdecydował, że zgodnie z art. 37 k.p.a., skarga skarżącego była niezasadna. Inspektor Wojewódzki odnotował, że choć skarga skarżącego zdawała się być uzasadniona w dacie jej złożenia, stała się bezprzedmiotowa po wydaniu decyzji z dnia 21 lutego 2006 r.
37. Następnie, w dniu 31 lipca 2006 r. skarżący złożył skargę na podstawie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej „Ustawa z 2002 r.”; zob. akapity 96-98 poniżej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Inspektora Powiatowego.
38. W dniu 16 lutego 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok potwierdzający, iż doszło do przewlekłości w postępowaniu przed Inspektorem Powiatowym. Nakazał Inspektorowi Powiatowemu wydanie decyzji merytorycznej w terminie dwóch miesięcy od daty wyroku. Sąd wskazał, że postępowanie przed Inspektorem Powiatowym rozpoczęło się w 2000 r. i jeszcze się nie zakończyło. W tym czasie Inspektor Powiatowy wydał trzy decyzje merytoryczne; jednakże wszystkie zostały uchylone przez organ wyższej instancji, a sprawa była kierowana do ponownego rozpatrzenia. Sąd wskazał, że od ostatniego przekazania do ponownego rozpatrzenia (10 lutego 2004 r.) Inspektor Powiatowy zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji przez Prezydenta Miasta Krakowa (14 marca 2005 r. do 25 lipca 2005 r.) i nakazał wstrzymanie robót budowlanych (w dniu 21 lutego i 8 listopada 2006 r. oraz 25 stycznia 2007 r.). Jednakże, oprócz ustalenia nazwisk stron i uzyskaniem ekspertyzy, Inspektor Powiatowy nie podjął żadnych innych działań.
39. W dniu 28 lipca 2008 r. skarżący ponownie złożył skargę do Inspektora Wojewódzkiego na przewlekłość postępowania. Skarga została przekazana do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (dalej „GUNB”).
40. W dniu 11 września 2008 r. GUNB poinformował skarżącego, że jego skarga była zasadna i że rzeczywiście przewlekłość postępowania miała miejsce. GUNB wskazał, że Inspektor Wojewódzki otrzymał kompletne akta sprawy w dniu 30 listopada 2007 r., a zatem sprawa nie została rozpatrzona w terminach, o których mowa w art. 35 k.p.a.
41. W dniu 19 września 2008 r. GUNB stwierdził, że skarga skarżącego dotycząca nieprzestrzegania terminów, o których mowa w art. 35 k.p.a., powinna była zostać złożona do Inspektora Wojewódzkiego.
42. W dniu 1 marca 2011 r., zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., Inspektor Powiatowy wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy (1 maja 2011 r.).
43. W dniu 29 marca 2011 r. w odpowiedzi na skargę skarżącego z dnia 28 lipca 2008 r. Inspektor Wojewódzki odmówił wyznaczenia nowego terminu Inspektorowi Powiatowemu, ponieważ termin został już w międzyczasie przedłużony.
44. W dniu 20 kwietnia 2012 r. Inspektor Wojewódzki wyznaczył nowy termin na załatwienie sprawy (31 lipca 2012 r.).
45. W dniu 9 czerwca 2015 r. Inspektor Wojewódzki wyznaczył kolejny nowy termin załatwienia sprawy (31 sierpnia 2015 r.).
B. Sprawa pana i pani Cabaj (skarga nr 79950/13)
46. Skarżący urodzili się odpowiednio w roku 1954 i 1957 i mieszkają w Garwolinie.
1. Kontekst
47. W 1996 r. skarżący zwrócili się do lokalnego organu o wydanie decyzji w sprawie podziału ich nieruchomości. W dniu 10 czerwca 1996 r. Urząd Rejonowy w Garwolinie zdecydował o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. W wyniku tego podziału powstały cztery działki przeznaczone na budowę dróg. Zgodnie ze stosownymi przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji, działki te zostały wywłaszczone ex lege w dniu uprawomocnienia się decyzji. Odszkodowanie miało być ustalone w odrębnym postępowaniu.
2. Postępowanie o unieważnienie decyzji
48. W dniu 7 maja 2001 r. Urząd Miasta w Garwolinie zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o unieważnienie decyzji z 10 czerwca 1996 r.
49. W dniu 18 lipca 2001 r. Wojewoda Mazowiecki odrzucił wniosek. Po szeregu odwołań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 2 marca 2005 r. ostatecznie rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy tej decyzji.
3. Postępowanie o odszkodowanie
50. W latach 1996-1999 skarżący złożyli kilka wniosków do Urzędu Miasta w Garwolinie, ubiegając się o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości. Jednakże utrzymywali, że kwoty oferowane przez gminę nie odzwierciedlały wartości rynkowej nieruchomości.
51. W dniu 23 lutego 2001 r. skarżący zwrócili się do Starosty Powiatu Garwolińskiego (dalej „Starosta”) o ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.
52. W dniu 24 kwietnia 2001 r. Starosta wydał decyzję określającą kwotę odszkodowania w wysokości 103 106,29 złotych polskich (PLN) (około 25 776 euro (EUR)).
53. W dniu 7 maja 2001 r. Urząd Miasta w Garwolinie odwołał się od tej decyzji.
54. W dniu 4 czerwca 2001 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania o unieważnienie (zob. akapity 48 i 49 powyżej).
55. W dniu 23 lipca 2005 r. skarżący zwrócili się do Urzędu Miasta w Garwolinie z zapytaniem kiedy otrzymają odszkodowanie. W odpowiedzi zostali poinformowani, iż decyzja z 24 kwietnia 2001 r. określająca kwotę odszkodowania nie była prawomocna.
56. Na wniosek skarżących w dniu 3 października 2005 r. Wojewoda Mazowiecki nakazał wznowienie postępowania. Urząd Miasta w Garwolinie odwołał się do Ministra Transportu i Budownictwa. Decyzja o wznowieniu postępowania została podtrzymana w dniu 17 lutego 2006 r. przez Ministra, a w dniu 25 października 2006 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny.
57. W dniu 25 kwietnia 2007 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty z dnia 24 kwietnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że odszkodowanie nie zostało poprawnie ustalone.
58. W dniu 11 lutego 2008 r. Starosta wydał nową decyzję, określając kwotę odszkodowania do wypłacenia na rzecz skarżących w wysokości 220 000 PLN (około 55 000 EUR).
59. Skarżący odwołali się podnosząc, że kwota ta nie odzwierciedlała wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości.
60. W dniu 28 lipca 2008 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty z przyczyn proceduralnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda wskazał, że Starosta nie zawiadomił o rozprawie administracyjnej rzeczoznawcy majątkowego, który dokonał wyceny nieruchomości.
61. W dniu 28 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił kolejne odwołanie wniesione przez skarżących.
62. W dniu 12 listopada 2009 r. Starosta zawiesił postępowanie w sprawie odszkodowania do czasu zbadania przez Polskie Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości czy opinie o wartości nieruchomości złożone w sprawie zostały przygotowane zgodnie z odpowiednimi przepisami.
63. Postępowanie zostało wznowione w dniu 27 maja 2010 r.
64. W dniu 6 grudnia 2010 r. Starosta wydał ponownie decyzję ustalając kwotę odszkodowania do wypłacenia na rzecz skarżących w wysokości 329 957 PLN (około 82 480 EUR). Starosta oparł się na wycenie z dnia 9 sierpnia 2010 r.
65. Urząd Miasta w Garwolinie odwołał się od tej decyzji. Została ona następnie utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 28 stycznia 2011 r.
66. W odpowiedzi na kolejne odwołanie w dniu 13 października 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok uchylający obie decyzje (z dnia 6 grudnia 2010 r. i 28 stycznia 2011 r.). Sąd uznał, że operat szacunkowy z dnia 9 sierpnia 2010 r., na którym organy opierały swoje decyzje nie został sporządzony zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa.
67. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną.
68. W dniu 14 czerwca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny utrzymał w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w związku z niedawnymi zmianami przepisów, wszelkie nowe operaty szacunkowe musiałyby być sporządzane zgodnie z nowymi regulacjami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie.
69. Akta sprawy zwrócono do Wojewody Mazowieckiego w dniu 22 sierpnia 2013 r. Następnie sprawa została przekazana Staroście w dniu 26 sierpnia 2013 r.
70. W dniu 25 czerwca 2014 r. Starosta wydał kolejną decyzję ustalając kwotę odszkodowania do wypłaty na rzecz skarżących w kwocie 280 000 PLN (około 70 000 EUR). Starosta opierał się na nowym operacie szacunkowym z dnia 4 lutego 2014 r.
71. Urząd Miasta w Garwolinie odwołał się od tej decyzji.
72. W dniu 27 listopada 2014 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Starosty.
73. W dniu 12 grudnia 2014 Urząd Miasta w Garwolinie odwołał się od tej decyzji.
74. W dniu 8 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje (z dnia 25 czerwca i 27 listopada 2014 r.). Sąd orzekł, że operat szacunkowy z dnia 4 lutego 2014 r., na którym organy opierały swoje decyzje, nie został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami.
75. W dniu 12 października 2015 r. skarżący złożyli skargę kasacyjną.
76. W dniu 5 kwietnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok z dnia 8 lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd wskazał, że wbrew wskazaniom wyrażonym we wcześniejszym wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zweryfikował aktualność operatu szacunkowego z 2014 r. pod kątem zgodności z dotychczas obowiązującymi, a nie aktualnymi na datę sporządzenia operatu szacunkowego przepisami krajowymi.
77. W dniu 17 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok i oddalił odwołanie Urzędu Miasta w Garwolinie od decyzji z dnia 27 listopada 2014 r.
78. Urząd Miasta w Garwolinie złożył skargę kasacyjną w dniu 22 listopada 2017 r.
79. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest w toku.
4. Skargi na przewlekłość postępowania
80. Skarżący wykorzystali szereg różnych środków odwoławczych, mających na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego.
81. W dniu 21 stycznia 2006 r., w odpowiedzi na wniosek złożony przez skarżących, Minister Transportu i Budownictwa określił nowy termin na załatwienie sprawy (zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.).
82. Następnie, w dniach 29 czerwca i 24 sierpnia 2010 r., 16 września i 28 listopada 2013 r. Starosta poinformował skarżących, że decyzja nie może zostać wydana w ustawowym terminie. Za każdym razem Starosta wyznaczał nowy termin rozpatrzenia sprawy.
83. W dniu 6 grudnia 2013 r. skarżący złożyli skargę do Wojewody Mazowieckiego zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. wskazując na nadmierne opóźnienie w prowadzeniu postępowania.
84. W dniu 29 stycznia 2014 r. Wojewoda Mazowiecki po zbadaniu wyłącznie okresu po 26 sierpnia 2013 r. (data, w której akta sprawy zostały przekazane do Starosty) uznał, że skarga skarżących nie była zasadna, ponieważ nie było znaczących opóźnień w postępowaniu przed Starostą po tej dacie. Skarżący nie odwołali się od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
85. W dniu 24 lutego 2014 r. Starosta ustalił kolejny nowy termin rozpatrzenie sprawy (31 marca 2014 r.).
86. W dniu 30 grudnia 2016 r. skarżący złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 3 ust. 6 Ustawy z dnia 17 czerwca 2004 o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej „Ustawa z 2004 r.”) (zob. akapity 107-109 poniżej). Zwrócili się z wnioskiem o ustalenie, że czas trwania postępowania był nadmiernie długi oraz o przyznanie każdemu z nich odszkodowania w wysokości 2 000 PLN. Skarżący utrzymywali, iż w okresie trzynastu miesięcy od złożenia przez nich skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd nie podjął żadnych działań w ich sprawie.
87. W dniu 19 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę skarżących. Sąd ocenił tylko ostatni etap postępowania, tzn. okres zanim sprawa dotarła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że skarga kasacyjna skarżących została wniesiona 24 listopada 2015 r. Następnie została rozpoznana zgodnie z datą wpłynięcia i oczekiwała na ustalenie terminu rozprawy. Skarżący nie zwrócili się o zastosowanie trybu uproszczonego, a czas oczekiwania na wyznaczenie terminu rozprawy nie można uznać za nieuzasadnioną zwłokę ze strony sądu.
II. WŁAŚCIWE PRAWO KRAJOWE I PRAKTYKA
A. Kodeks postępowania administracyjnego
88. Art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej k.p.a.) określa terminy od jednego do dwóch miesięcy na rozpatrzenie spraw toczących się przed organem administracyjnym. Jeżeli te terminy nie będą dotrzymane, organ musi, zgodnie z art. 36, poinformować strony o tym fakcie, wyjaśnić przyczyny opóźnienia i ustalić nowy termin.
89. Art. 37 § 1 stanowi, iż na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 i 36, stronie postępowania administracyjnego służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia. W przypadkach, w których zarzuty bezczynności są uzasadnione, organ wyższego stopnia ustala nowy termin załatwienia sprawy i zarządza wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W razie potrzeby organ może zarządzić, by zastosowano środki w celu zapobiegania takiej przewlekłości w przyszłości.
1. Zmiany z 2011 r.
90. W 2011 r. k.p.a. został trzykrotnie nowelizowany. Zmiany weszły w życie w dniach 11 kwietnia, 17 maja i 12 lipca 2011 r.
91. W szczególności art. 37 § 1 stanowi, że strona postępowania administracyjnego może złożyć ponaglenie nie tylko jeżeli nie załatwiono sprawy w terminach, o których mowa w art. 35 i 36 (w obowiązującej treści), lecz również w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 37 § 2, rozpatrując ponaglenie, organ wyższego stopnia również decyduje, czy bezczynność lub przewlekłość stanowi rażące naruszenie prawa.
2. Zmiany z 2017 r.
92. K.p.a. został ponownie zmieniony w dniu 7 kwietnia 2017 r. Zmiany weszły w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. i dotyczą wyłącznie postępowań wszczętych po tym terminie. Wprowadzony został szereg nowych procedur, których celem jest uproszczenie i przyspieszenie postępowań, w szczególności „milczące załatwienie sprawy” oraz postępowanie uproszczone (art. 35 § 3a i art. 163b-163g).
93. Dodatkowo, k.p.a. został znowelizowany tak, by uwzględniał definicje legalne bezczynności oraz przewlekłości. Definicje te brzmią następująco:
Art. 37 § 1 pkt 1 (bezczynność)
„sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 [k.p.a.] lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1.”
Art. 37 § 1 pkt 2 (przewlekłość)
„postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.”
94. Zażalenie na niezastosowanie się przez organ do terminów, o których mowa w art. 37, zostało nazwane wnioskiem o przyspieszenie (ponaglenie). Zgodnie ze zmienionymi przepisami, organ wyższego stopnia zobowiązany jest obecnie rozpatrzyć ponaglenie złożone przez stronę w terminie siedmiu dni.
B. Postępowanie przed sądami administracyjnymi
1. Ustawa z 1995 r.
95. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. (dalej „Ustawa z 1995 r.”) weszła w życie 1 października 1995 r. Art. 17 Ustawy z 1995 r. stanowił, że strona postępowania administracyjnego mogła, w dowolnym czasie, składać skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność po stronie organu zobowiązanego do wydania decyzji administracyjnej.
2. Ustawa z 2002 r.
96. Ustawa z 1995 r. została uchylona i zastąpiona przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (dalej „Ustawa z 2002 r.”), która weszła w życie 1 stycznia 2004 r. Art. 3 § 2 pkt 8 Ustawy z 2002 r. zawiera postanowienia analogiczne do art. 17 Ustawy z 1995 r. Strona postępowania administracyjnego może złożyć skargę w sądzie administracyjnym zarzucając bezczynność po stronie organu odpowiedzialnego za wydanie decyzji administracyjnej.
97. Art. 149 w pierwotnej formie brzmiał następująco:
„Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.”
98. Art. 154 w pierwotnej formie, w istotnym zakresie, brzmiał następująco:
"1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność ... strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny.
2. Sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz jej stan faktyczny i prawny.
...”
(a) Zmiany z 2011 r.
99. W 2011 r. Ustawa z 2002 r. była wielokrotnie nowelizowana. Najważniejsze zmiany weszły w życie w dniach 11 kwietnia, 17 maja i 12 lipca 2011 r.
100. W szczególności, zmieniono art. 3 § 2 pkt 8, tak aby zawierał zbliżone postanowienie do tego, jakie dodano do k.p.a. (zob. akapit 91 powyżej), stwierdzając, że strona może również wnieść skargę na nadmierne opóźnienie w prowadzeniu postępowania (przewlekłe prowadzenie postępowania).
101. Dodatkowo, zgodnie ze zmienionym art. 149 Ustawy z 2002 r., jeżeli sąd administracyjny uzna, skargę za uzasadnioną, musi również ustalić, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprowadzono nowy art. 149 § 2, zgodnie z którym sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej.
(b) Zmiany z 2015 r.
102. Ustawa z 2002 r. została zmieniona ponownie w dniu 9 kwietnia 2015 r. (zmiany weszły w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r.). Zmiany miały na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi. W szczególności, jeżeli sąd administracyjny uwzględni skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jako uzasadnioną, oprócz nakazania organowi administracyjnemu działania w dany sposób, może również orzec w sprawie pod względem merytorycznym (art. 149 § 1b)).
103. Co najważniejsze, w drodze zmiany z 2015 r. sądy administracyjne otrzymały uprawnienie do przyznawania odszkodowania bezpośrednio stronie postępowania, która odniosła szkodę w wyniku bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania po stronie organów administracyjnych. W rezultacie sądy administracyjne mogą teraz nie tylko nakładać grzywnę na organ administracyjny wskutek bezczynności, lecz również nakazać organowi wypłacić odszkodowanie bezpośrednio skarżącemu w kwocie wynoszącej maksymalnie pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej (art. 149 § 2).
104. Podobny mechanizm jest przewidziany, jeśli organ administracyjny nie wykonał wyroku sądowego uznającego skargę zarzucającą przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 154 § 2 i 7 Ustawy z 2002 r.). W takich okolicznościach strona może zwrócić się do sądu administracyjnego o nałożenie kary grzywny na dany organ administracyjny. Uznając skargę, sąd może przyznać odszkodowanie bezpośrednio danej stronie w kwocie wynoszącej maksymalnie pięciokrotność przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Dodatkowo, strona może żądać odszkodowania na podstawie stosownych postanowień kodeksu cywilnego.
3. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
105. Naczelny Sąd Administracyjny w kilku przypadkach wydał orzeczenia dotyczące interpretacji Ustawy z 2002 r., w szczególności, dotyczące kwestii fragmentaryzacji postępowania, która była przedmiotem skargi na jego czas trwania. Przykładowo, w wyroku z dnia 27 października 2016 r. (I OSK 1781/16) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż przyjęty model skargi na przewlekłość wymusza fragmentaryzację oceny stanu przewlekłości postępowania, czyniąc przedmiotem zaskarżenia okoliczności danego postępowania, zwłaszcza jeżeli sprawa była już rozpatrywana przez ten sam organ.
Podobny pogląd, iż przewlekłość postępowania może obejmować wcześniejsze etapy postępowania przed tym samym organem, został wyrażony w szeregu późniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. w wyrokach z dnia 15 lutego 2018 r. (II OSK 920/17) i 5 kwietnia 2018 r. (II GSK 621/18).
C. Kodeks cywilny
106. Art. 417 i następne kodeksu cywilnego określają odpowiedzialność państwa za czyny niedozwolone. Art. 417¹ § 3 kodeksu cywilnego wszedł w życie w dniu 1 września 2004 r. Przewiduje on możliwość wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie z tytułu szkody wynikającej z przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, po formalnym stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji w stosownym terminie.
D. Ustawa z 2004 r.
107. Właściwe prawo krajowe i praktyka dotycząca środków odwoławczych z zakresu przewlekłości w postępowaniach karnych i cywilnych, w szczególności stosowne postanowienia Ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (dalej „Ustawa z 2004 r.”), omówiono w wyroku Trybunału Rutkowski i inni przeciwko Polsce (nr 72287/10, 13927/11 i 46187/11, akapity 75-92, 7 lipca 2015 r.) oraz w decyzji Załuska, Rogalska i inni przeciwko Polsce ((dec.), nr 53491/10 i 72286/10, akapity 19-22, 20 czerwca 2017 r.).
108. Zgodnie z art. 3 Ustawy z 2004 r., w postępowaniu administracyjnym uprawnionym do wniesienia skargi jest skarżący lub uczestnik postępowania na prawach strony.
109. Zgodnie z art. 4 ust. 3 Ustawy z 2004 r., jeżeli skarga dotyczy przewlekłości postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym lub Naczelnym Sądem Administracyjnym – właściwy do jej rozpoznania jest Naczelny Sąd Administracyjny.
E. Dane statystyczne i inne dane na temat praktyki sądów administracyjnych
110. Rząd przedstawił dane statystyczne na temat liczby skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowań administracyjnych złożonych do sądów administracyjnych oraz kwot słusznego zadośćuczynienia przyznanych w latach 2011-2017.
111. W odniesieniu wyłącznie do skarg na bezczynność i przewlekłość postępowań, statystyki są następujące. W 2011 i 2012 roku, złożono odpowiednio 3 831 i 4 154 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych. W latach 2013-2017 średnio składano ponad 6 000 skarg rocznie w wojewódzkich sądach administracyjnych (2013 – 6 262, 2014 – 6 769, 2015 – 6 517, 2016 – 6 597, 2017 – 6 305).
112. W odniesieniu do skarg z art. 149 § 2 Ustawy z 2002 r. (nakładanie kary grzywny i nakazanie wypłaty odszkodowania na rzecz strony postępowania), Rząd przekazał następujące dane statystyczne.
113. W roku 2011 i 2012 wojewódzkie sądy administracyjne nałożyły kary grzywny odpowiednio w dziewięciu i pięćdziesięciu sprawach.
114. W 2013 r. złożono 512 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych; w 135 sprawach sądy nałożyły kary grzywny na organy administracyjne.
115. W 2014 r. złożono łącznie 746 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych; w 238 sprawach sądy nałożyły kary grzywny na organy administracyjne. Kary grzywny sięgały od 100 PLN do 5 000 PLN.
116. W 2015 złożono łącznie 1 437 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych. W 225 przypadkach sądy nałożyły kary grzywny na organ administracyjny na wniosek strony, a w 73 przypadkach zrobiły to z własnej inicjatywy. Kary grzywny sięgały od 200 PLN do 5 000 PLN. Dodatkowo, sądy przyznały stronom kwoty pieniężne na łączną kwotę 26 572 PLN.
117. W 2016 złożono łącznie 1 372 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych. W 296 przypadkach sądy nałożyły kary grzywny na organ administracyjny na wniosek strony, a w 86 przypadkach zrobiły to z własnej inicjatywy. Kary grzywny sięgały od 250 PLN do 15 000 PLN. Odszkodowania przyznane stronom wyniosły 216 629 PLN.
118. W 2017 złożono łącznie 1 308 skarg w wojewódzkich sądach administracyjnych. W 213 przypadkach sądy nałożyły kary grzywny na organ administracyjny na wniosek strony, a w 46 przypadkach zrobiły to z własnej inicjatywy. Kary grzywny sięgały od 200 PLN do 5 000 PLN. Odszkodowania przyznane stronom wyniosły 216 250 PLN.
III. DOKUMENTY KOMITETU MINISTRÓW DOTYCZĄCE DŁUGOŚCI POSTĘPOWAŃ ADMINISTRACYJNYCH W POLSCE
119. W dniu 8 grudnia 2016 r. Komitet Ministrów na 1273 posiedzeniu zastępców ministrów, zdecydował o potwierdzeniu wykonania osiemdziesięciu wyroków przeciwko Polsce dotyczących przewlekłości postępowania przed sądami i organami administracyjnymi oraz przyjął rezolucje końcowe (CM/ResDH(2016)359) (dalej „Rezolucje KM z 2016 r.”).
Rezolucje KM z 2016 r. w odnośnym zakresie brzmią następująco:
„Mając na uwadze ostateczne wyroki przekazane przez Trybunał Komitetowi w tych sprawach oraz naruszenia stwierdzone w ramach przewlekłego prowadzenia postępowań;
Przywołując zobowiązanie pozwanego Państwa, wynikające z art. 46 § 1 Konwencji, do przestrzegania wszystkich ostatecznych wyroków w sprawach, których jest stroną, oraz przypominając, że to zobowiązanie obejmuje, oprócz wypłatą kwot przyznanych przez Trybunał, przyjęcie przez władze pozwanego Państwa, jeżeli jest to wymagane:
środków indywidualnych mających na celu usunięcie stwierdzonych naruszeń oraz ich konsekwencji, tak aby w miarę możliwości przywrócić stan poprzedni; oraz
środków ogólnych zapobiegających podobnym naruszeniom;
Po przeanalizowaniu informacji przekazanych przez Rząd (zob. dokument DH-DD(2016)1160);
Po odnotowaniu, że słuszne zadośćuczynienie przyznane przez Trybunał zostało wypłacone przez Rząd pozwanego Państwa oraz że postępowania krajowe w przedmiotowych sprawach zostały zakończone;
Po odnotowaniu, że środki ogólne przyjęte przez polskie władze, które wykazały się zaangażowaniem w kontynuowanie wysiłków by rozwiązać problem przewlekłości w postępowaniach administracyjnych;
Po odnotowaniu z zadowoleniem, iż zmiany w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w sierpniu 2015 r., umożliwiły wyeliminowanie praktyki przekazywania spraw do ponownego rozpatrzenia po uchyleniu decyzji administracyjnych, co stanowiło powód szeregu przypadków przewlekłości w postępowaniach;
Po odnotowaniu, że pozostałe kwestie dotyczące czasu trwania postępowania administracyjnego i funkcjonowania środków pozostają pod nadzorem grup spraw Beller;
UZNAJE, że wykonał swoje zadanie z art. 46 § 2 Konwencji w sprawach wymienionych poniżej i
DECYDUJE o zamknięciu ich rozpatrywania.
PRAWO
I. POŁĄCZENIE SKARG
120. Zgodnie z regułą 42 § 1 Regulaminu Trybunału, Trybunał decyduje, iż przedmiotowe skargi należy połączyć.
II. ZASTRZEŻENIA WSTĘPNE RZĄDU
121. Rząd podniósł zarzut niewyczerpania przez skarżących krajowych środków odwoławczych. W szczególności wskazał, iż po 28 lipca 2008 r. pan Wcisło nie skorzystał z żadnych środków przewidzianych w k.p.a. i Ustawie z 2002 r. W odniesieniu do państwa Cabaj, nie wnieśli oni odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 stycznia 2014 r. i nie skorzystali ze środków wprowadzonych po zmianach do k.p.a. i Ustawy z 2002 r.
122. Skarżący zakwestionowali argument Rządu, stwierdzając, że wielokrotnie podnosili kwestię przewlekłości postępowania. Następnie odnieśli się do wszystkich swoich skarg na przewlekłe prowadzenie postępowań administracyjnych.
123. Trybunał wskazał, że kwestia czy w przedmiotowych sprawach spełniono wymóg aby, skarżący musiał wyczerpać krajowe środki odwoławcze jest ściśle związana ze skargami dotyczącymi istnienia skutecznego środka odwoławczego w rozumieniu art. 13 Konwencji. Uważa zatem, że zarzut Rządu wniesiony na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji powinien zostać dołączony do przedmiotu skarg na podstawie art. 13.
III. ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 13 KONWENCJI W ZWIĄZKU Z ARTYKUŁEM 6 UST. 1 KONWENCJI
124. Wszyscy skarżący podnosili, że krajowe środki odwoławcze w odniesieniu do przewlekłości postępowania administracyjnego były w ich sprawach nieskuteczne. Powołali się na art. 13 Konwencji, który brzmi:
„Każdy, kogo prawa i wolności zawarte w niniejszej Konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.”
A. Dopuszczalność
125. Trybunał stwierdza, że przedmiotowe skargi nie są w sposób oczywisty nieuzasadnione w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji. Zauważa ponadto, że nie są one niedopuszczalne z innych powodów, a zatem muszą być uznane za dopuszczalne.
B. Przedmiot
1. Stanowiska stron
(a) Skarżący
126. Wszyscy skarżący podnieśli, że tak jak wykazano w omówieniu okoliczności faktycznych ich spraw, środki dostępne w k.p.a., w Ustawie z 2002 r. i w Ustawie z 2004 r. nie mogą zostać uznane za „skuteczne” w rozumieniu art. 13 Konwencji. Środki dostępne w przedmiotowym czasie nie były efektywne, ponieważ nie poskutkowały przyspieszeniem postępowania i nie uniemożliwiły im uzyskania odpowiedniego zadośćuczynienia.
127. Skarżący przyznali, że zmiany w k.p.a. wprowadzające nowe środki odwoławcze zostały wprowadzone w 2017 r. Jednakże zmiany te były nieistotne dla ich spraw, jako że dotyczyły postępowań wszczętych po 1 czerwca 2017 r.
128. Pierwszy skarżący w dalszej kolejności podniósł, że wykorzystał środki odwoławcze dostępne na mocy Ustawy z 2002 r. i złożył skargę do sądu administracyjnego. W odpowiedzi sąd administracyjny nakazał organowi pierwszej instancji rozpatrzyć sprawę w terminie dwóch miesięcy. Jednakże, mimo tego orzeczenia, przyspieszenie postępowania nie miało miejsca.
129. Druga skarżąca i trzeci skarżący podkreślili, że byli informowani przez organy wielokrotnie, iż decyzji nie można wydać w terminie ustawowym i że ustalano nowy termin. Wskazywali na niewydolność funkcjonowania krajowych środków odwoławczych. W szczególności władze krajowe stosowały wadliwą praktykę „fragmentaryzacji postępowania” przy rozpatrywaniu skarg na przewlekłe prowadzenie postępowań. W sprawie skarżących, w odpowiedzi na ich skargę z dnia 6 grudnia 2013 r., Wojewoda Mazowiecki przeanalizował wyłącznie okres po 26 sierpnia 2013 r., po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji (zob. akapit 84 powyżej).
130. Wreszcie, drugi i trzeci skarżący podnieśli, że przez wiele lat wykorzystali szereg środków odwoławczych w celu przyspieszenia postępowania. Jednak dostępne środki nie pozwoliły zapobiec nadmiernemu wydłużeniu postępowania ani nie doprowadziły do uzyskania odpowiedniego odszkodowania. Podkreślili również, że sam fakt złożenia skargi na przewlekłość postępowania przyczynił się znacząco do czasu jego trwania, ponieważ akta sprawy zostały automatycznie przesłane do organu rozpatrującego skargę, a postępowanie w sprawie odszkodowania było zawieszone. Nie było odpowiednich przepisów, które umożliwiałyby kontynuowanie postępowania merytorycznego.
(b) Rząd
131. Rząd nie zgodził się ze stanowiskami skarżących. Rząd utrzymywał, że ogół środków odwoławczych, o których mowa w k.p.a., Ustawie z 2002 r. i Ustawie z 2004 r. był odpowiedni i skuteczny w rozumieniu art. 13 Konwencji. Odwołał się do niedawnych zmian w tych ustawach (zob. akapity 92-94 i 102-104 powyżej).
132. W odniesieniu do k.p.a., Rząd odwołał się do nowych mechanizmów wprowadzonych zmianami z 2017 r.
133. Rząd wskazał, że dalsze zmiany wprowadzono w celu ograniczenia sytuacji, w której sprawy byłyby przekazywane przez organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tymi przepisami, strona postępowania może zażądać aby organ wyższego stopnia uzupełnił materiał dowodowy lub polecił jego uzupełnienie organowi pierwszej instancji.
134. Rząd odwołał się również do nowego mechanizmu, w ramach którego można złożyć sprzeciw od decyzji kasatoryjnej (nakazującej skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia). Odwołanie takie zostanie zbadane w uproszczonej procedurze administracyjnej. To, zdaniem Rządu, zapobiegłoby przewlekłości postępowań i ograniczyłoby praktykę wielokrotnego kierowania spraw do ponownego rozpatrzenia.
135. Rząd wymienił inne zmiany do k.p.a., których celem było usprawnienie i przyspieszenie postępowań administracyjnych. Obejmowały one wprowadzenie „opcjonalnego” wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące decyzji wydawanych przez ministrów lub samorządowe organy apelacyjne; zrzeczenie się prawa do odwołania; możliwość zawiadomienia o decyzji w drodze tzw. zawiadomienia publicznego, oraz wprowadzenie milczącego załatwienia sprawy i postępowania uproszczonego. Wreszcie, wyeliminowano konieczność żądania wyeliminowania naruszenia przed złożeniem odwołania do sądu administracyjnego.
136. W odniesieniu do Ustawy z 2002 r. Rząd wskazał, że zmiany przyjęto w roku 2011 i 2015. W szczególności podkreślono, że zgodnie ze zmianami z 2015 r. sądy administracyjne otrzymały możliwość przyznawania odszkodowań bezpośrednio stronie postępowania wskutek bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego.
137. Rząd stwierdził, że strona postępowania administracyjnego ma dostęp do szeregu skutecznych środków odwoławczych na poziomie krajowym oraz że Trybunał już wcześniej uznał, że zestaw tych środków odwoławczych był skuteczny dla celów art. 13 Konwencji. W tym zakresie Rząd odwołał się do poprzednich spraw przeciwko Polsce (Futro przeciwko Polsce (dec.), nr 51832/99, 3 czerwca 2003 r.; Kołodziej przeciwko Polsce (dec.), nr 47995/99, 18 października 2005 r.; Szablińska przeciwko Polsce (dec.), nr 52462/99, 2 lutego 2006 r.; oraz Olędzki przeciwko Polsce (dec.), nr 13715/03, 4 stycznia 2008 r.), w których Trybunał uznał, że skarżący nie wykorzystali dostępnych krajowych środków odwoławczych przysługujących w związku z przewlekłym prowadzeniem postępowań administracyjnych.
138. Wreszcie, Rząd podkreślił, że Komitet Ministrów Rady Europy, podczas swojego 1273 posiedzenia, które odbyło się 6-8 grudnia 2016 r., potwierdził zakończenie wykonania wyroków wydanych przeciwko Polsce w odniesieniu do grupy osiemdziesięciu spraw dotyczących przewlekłości postępowań administracyjnych. W Rezolucjach KM z 2016 r. Komitet Ministrów odnotował, że środki ogólne przyjęte przez polskie władze wykazały ich zaangażowanie w ciągłe wysiłki by rozwiązać problem nadmiernie przewlekłych postępowań administracyjnych (zob. akapit 119 powyżej).
139. Podsumowując, Rząd wyraził swój zamiar kontynuacji podejmowania dalszych niezbędnych działań w celu usprawniania postępowań administracyjnych.
2. Ocena Trybunału
(a) Zasady ogólne ustanowione w orzecznictwie Trybunału
140. Odpowiednie zasady dotyczące stosowania art. 13 Konwencji do skarg na temat naruszeń prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie zostały określone w szeregu wyroków (zob. m.in. Kudła, odwołanie powyżej, akapit 157; Scordino (nr 1), cyt. wyżej, akapity 182-89; Sürmeli przeciwko Niemcom ([WI], nr 75529/01, akapity 97-101, ECHR 2006-VII, dalsze odwołania tamże; Vassilios Athanasiou i inni przeciwko Grecji, nr 50973/08, akapit 55, 21 grudnia 2010 r.; oraz Ümmühan Kaplan przeciwko Turcji, nr 24240/07, akapit 72, 20 marca 2012 r. Przywołano je ponownie w pilotażowym wyroku Rutkowski i inni (cyt. wyżej , akapity 172-175).
141. Trybunał przypomina w szczególności, iż środki odwoławcze dostępne dla strony na poziomie krajowym w kontekście czasu trwania postępowania są „skuteczne” w rozumieniu art. 13 Konwencji, jeżeli mogą być wykorzystane do przyspieszenia postępowania przed sądami krajowymi albo do zapewnienia stronie odpowiedniego zadośćuczynienia za przewlekłość, która już miała miejsce. W przypadku gdy krajowy system prawny zapewnia możliwość wniesienia pozwu przeciwko Państwu, taki pozew musi być skuteczny, wystarczający i dostępny jako środek odwoławczy w kontekście przewlekłości postępowania sądowego. Na kryterium wystarczalności może mieć wpływ nadmierna zwłoka oraz wysokość zadośćuczynienia. (zob. Rutkowski i inni, cyt. wyżej, akapit 173).
(b) Zastosowanie powyższych zasad do przedmiotowych spraw
142. Trybunał stwierdza na wstępie, że skargi skarżących są „sporne” na potrzeby art. 13 oraz że skarżący byli uprawnieni do środka odwoławczego, na mocy którego mogliby uzyskać stosowne zadośćuczynienie z tytułu naruszenia Konwencji przed organem krajowym, w tym zadośćuczynienie za szkody niepieniężne poniesione wskutek przewlekłości, która miała miejsce w ich sprawach (zob. Kudła, cyt. wyżej, akapit 157, oraz Rutkowski i inni, cyt. wyżej, akapit 176).
143. Rząd nie zakwestionował prawa skarżących do „skutecznego środka odwoławczego”, a w rezultacie, prawa do zadośćuczynienia z tytułu zarzucanego naruszenia. Jednakże, zdaniem Rządu, cały szereg środków dostępnych zgodnie z k.p.a., Ustawą z 2002 r. i Ustawą z 2004 r. zapewniał skarżącym „stosowne i wystarczające zadośćuczynienie”. W tym kontekście opierał się na wcześniejszych wyrokach Trybunału w sprawach przeciwko Polsce, w których Trybunał uznał, że zestaw środków odwoławczych, których celem było przyspieszenie postępowania administracyjnego, stanowi „skuteczne środki odwoławcze’ (zob. akapit 137 powyżej).
144. Skarżący zakwestionowali powyższy argument, utrzymując, że działanie wskazanych środków odwoławczych było wadliwe, w szczególności w zakresie możliwości zapobiegnięcia przewlekłości postępowania i uzyskania stosownego zadośćuczynienia. To, ich zdaniem, wynikało m.in. z wadliwej praktyki organów krajowych polegającej na ograniczaniu oceny długości postępowania do etapu przed daną instancją, bez uwzględniania wcześniejszych opóźnień, i praktyki wielokrotnego kierowania spraw do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji (zob. akapit 129 powyżej).
145. Trybunał analizował już skuteczność połączenia środków odwoławczych służących na przewlekłość postępowania administracyjnego i uznał, iż są one skuteczne (zob. m.in. Bukowski przeciwko Polsce (dec.), nr 38665/97, 11 czerwca 2002 r.; Koss przeciwko Polsce, nr 52495/99, akapity 43-49, 28 marca 2006 r.; Turczanik przeciwko Polsce, nr 38064/97, akapit 54, ECHR 2005-VI; Leon i Agnieszka Kania przeciwko Polsce, nr 12605/03, akapity 89-90, 21 lipca 2009 r. oraz Derda przeciwko Polsce, nr 58154/08, akapit 58, 1 czerwca 2010 r.). Orzeczenia te oparte były na faktach ustalonych w danym czasie. Jednakże od czasu wydania tychże wyroków wytworzyła się praktyka władz krajowych. Przedmiotowe sprawy ujawniły niezdolność do uwzględniania wcześniejszych opóźnień oraz praktykę częstego kierowania spraw do ponownego rozpatrzenia do organów pierwszej instancji. W świetle tych okoliczności Trybunał widzi podstawę do ponownego rozważenia swojego poprzedniego stanowiska co do skuteczności zestawienia takich środków odwoławczych służących na przewlekłe prowadzenie postępowań.
(i) W zakresie dotyczącym k.p.a.
146. Trybunał odnotowuje, że w Polsce strona postępowania administracyjnego może złożyć zażalenie na podstawie art. 37 k.p.a. aby ponaglić stosowny organ do wydania decyzji w wyznaczonym terminie (zob. akapit 89 powyżej).
147. Jak wykazano w faktach przedmiotowych spraw, skarżący wielokrotnie wykorzystali środki odwoławcze przewidziane w k.p.a. Chociaż ustalano nowe terminy na załatwienie spraw, skargi te nie spowodowały przyspieszenia rozpatrywania spraw skarżących, ponieważ właściwe organy wielokrotnie nie stosowały się do nowo ustalonych terminów. Dodatkowo, takie nieprzestrzeganie nie miało konsekwencji dla organów administracyjnych ani dla urzędników występujących w ich imieniu (zob. akapity 32-35, 39, 40, 42, 44, 45, 81- 83 i 85 powyżej).
148. Trybunał dostrzega, że wprowadzono niedawno wiele znaczących zmian do k.p.a. i wprowadzono szereg procedur mających na celu uproszczenie i przyspieszenie procedury administracyjnej (zob. akapity 92-94 powyżej). Tak jak wskazał Rząd, te nowe mechanizmy mogą zapobiec przewlekłości postępowań administracyjnych (zob. akapity 133-136 powyżej).
149. Trybunał z zadowoleniem przyjmuje najnowsze inicjatywy legislacyjne, jednakże zauważa, że nowe procedury nie mogły zaradzić sytuacji skarżących, jako że mają one zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych po 1 czerwca 2017 r. W każdym razie, funkcjonowanie nowych procedur winno być ocenione w świetle zmian zachodzących w praktyce krajowej.
150. Trybunał zauważa, że w okolicznościach spraw skarżących, środki odwoławcze przewidziane w k.p.a. mające zastosowanie w przedmiotowym czasie, tj. przed 1 czerwca 2017 r., nie stanowiły skutecznych środków służących na przewlekłość postępowań administracyjnych.
(ii) W odniesieniu do Ustawy z 2002 r.
151. Trybunał zauważa, że w przypadkach w których organ nie dotrzymuje terminów przewidzianych w k.p.a., możliwe jest na mocy Ustawy z 2002 r. (wcześniej na mocy Ustawy z 1995 r.) wniesienie skargi do sądu administracyjnego z zarzutem bezczynności tego organu lub przewlekłości postępowania (zob. akapity 95-98 powyżej).
152. Obecnie, jeżeli sąd administracyjny uzna taką skargę za uzasadnioną, oprócz nałożenia na organ administracyjny obowiązku działania w określony sposób, może również orzec w sprawie pod względem merytorycznym (zob. akapit 102 powyżej). Dodatkowo, może nałożyć na organ administracyjny karę grzywny za bezczynność i przewlekłość i może zobowiązać taki organ do wypłaty zadośćuczynienia bezpośrednio skarżącemu (zob. akapit 103 powyżej). Mechanizm ten ponownie dostępny jest jeżeli organ administracyjny nie wykona wyroku sądowego uwzględniającego skargę na bezczynność (zob. akapit 104 powyżej).
153. Pierwszy skarżący skorzystał z tego środka odwoławczego. Jego zarzut dotyczący bezczynności skutkował wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2007 r., który potwierdził, że doszło do przewlekłości postępowania. Mimo tej decyzji nie doszło do przyspieszenia postępowania (zob. akapity 37-39 powyżej). Jednocześnie Trybunał z zadowoleniem odnotowuje, że Sąd Wojewódzki nie ograniczył się do oceny wyłącznie ostatniego etapu postępowania, lecz przeanalizował całościową długość postępowania, niezależnie od faktu iż wystąpiło szereg skierowań do ponownego rozpatrzenia (zob. akapit 38 powyżej). A zatem sąd poprawnie zastosował właściwe standardy zgodnie z zasadami ustanowionymi w orzecznictwie Trybunału (zob. Majewski przeciwko Polsce, nr 52690/99, akapit 36, 11 października 2005 r., i Rutkowski i inni, cyt. wyżej, akapit 213).
154. Trybunał dalej wskazuje, że drugi i trzeci skarżący nie skorzystali ze środka odwoławczego dostępnego na podstawie Ustawy z 2002 r.
155. Jednakże w tym zakresie Trybunał stwierdza, że możliwość żądania odszkodowania z tytułu przewlekłości postępowania została wprowadzona dopiero zmianami z 2015 r., które weszły w życie 15 sierpnia 2015 r.
156. W przypadku pierwszego skarżącego skarga z Ustawy z 2002 r. została złożona przed przyjęciem zmian z 2015 r. W odniesieniu do drugiego i trzeciego skarżącego, postępowanie w ich sprawie przed sądami administracyjnymi toczyło się od grudnia 2014 r. (zob. akapity 73-79 powyżej). A zatem, środek odszkodowawczy wprowadzony zmianami z 2015 r. nie był w przedmiotowym czasie dostępny dla skarżących.
157. Trybunał również odnotowuje, że zgodnie z danymi statystycznymi przedstawionymi przez Rząd, od czasu przyjęcia zmian w 2015 r., sądy przyznawały [odszkodowania] stronom postępowań administracyjnych, w przypadku skarg na czas trwania tych postępowań. Jednakże Rząd nie przedstawił szczegółowych informacji na temat przyznanych przez sądy administracyjne kwot zadośćuczynień ani liczby spraw, w których takie zadośćuczynienia przyznano. Wskazał jedynie łączną kwotę przyznaną osobom fizycznym w roku kalendarzowym (zob. akapity 116-118 powyżej). W rezultacie nie jest możliwe określenie średniej kwoty zadośćuczynienia na sprawę, czy też ich minimalnych czy maksymalnych kwot. Z tego też powodu nie można określić funkcjonowania środka odszkodowawczego i praktyki władz krajowych w tym zakresie.
158. Wydaje się zatem, że w okolicznościach spraw skarżących, środki odwoławcze przewidziane w Ustawie z 2002 r. mające zastosowanie w przedmiotowym czasie, tj. przed 15 sierpnia 2015 r., nie stanowiły skutecznych środków w stosunku do skarg na przewlekłość postępowań administracyjnych. Jednakże stanowisko Trybunału w tym przedmiocie może podlegać rewizji w przyszłości, a ciężar dowodu skuteczności środka w praktyce spoczywa na Rządzie Rzeczpospolitej Polskiej.
(iii) W odniesieniu do Ustawy z 2004 r.
159. W odniesieniu do przewlekłości postępowań przed sądami administracyjnymi, Trybunał odnotowuje, że strona postępowania sądowo-administracyjnego może złożyć skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie Ustawy z 2004 r. Zgodnie ze stosownymi przepisami, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie wymogu „rozsądnego czasu”, może przyznać stronie odszkodowanie (zob. akapity107-109 powyżej).
160. Prawdą jest, że pierwszy skarżący nie skorzystał z tego środka odwoławczego. Jednakże nie był on właściwy w okolicznościach jego sprawy, która zawisła głównie przed organami administracyjnymi.
161. Skargę drugiego i trzeciego skarżącego na podstawie Ustawy z 2004 r. oddalono w dniu 19 stycznia 2017 r. ze względu na brak podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie zażądali przyspieszonego rozpatrzenia ich skargi i odnotował, że wszystkie sprawy były rozpatrywane zgodnie z ich datą wpływu. Trybunał jednak zaznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie przeanalizował całkowitej długości czasu trwania postępowania sądowo-administracyjnego, lecz ograniczył swoją ocenę do bieżącej instancji i pominął okres, w którym sprawa toczyła się przed Sądem Wojewódzkim (zob. akapit 87 powyżej).
162. Trybunał przypomina, że postrzegał praktykę „fragmentaryzacji postępowania” stosowaną przez sądy krajowe za niezgodną z art. 6 ust. 1 już na wczesnym etapie funkcjonowania Ustawy z 2004 r. i zwrócił Polsce na to uwagę. W wyroku w sprawie Majewski przeciwko Polsce wydanym w dniu 11 października 2005 r., w którym Trybunał po raz pierwszy przypomniał polskim władzom, że „wielokrotnie wskazywał przy szeregu okazji, że rozsądny charakter czasu trwania postępowania należy oceniać w świetle danych okoliczności sprawy rozumianej jako całość. Podejście Trybunału obejmowało analizę całości czasu trwania postępowania i wszystkie etapy postępowania” (zob. Majewski, cyt. wyżej, akapit 35). W świetle tego wyroku powinno być dla władz krajowych jasne, że sąd rozpatrujący skargę z Ustawy z 2004 r. musi uwzględnić całość postępowania oraz wszystkie jego etapy (zob. Rutkowski i inni, cyt. wyżej, akapit 213).
163. Trybunał również wskazuje, że przeanalizował już skuteczność skargi z Ustawy z 2004 r. w kontekście postępowań cywilnych i karnych w wyroku pilotażowym w sprawie Rutkowski i inni (cyt. wyżej, akapity 161-186) i stwierdził naruszenie art. 13 ze względu na brak skuteczności tego środka wyłącznie w jego aspekcie odszkodowawczym (tamże, akapity 179-186). Następnie jednakże, w swojej decyzji w sprawie Załuska stwierdził, że szereg kwestii, które były przyczyną podstawową naruszenia art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji stwierdzonych w wyroku pilotażowym zostało zaadresowanych w odpowiednich zmianach legislacyjnych (zob. Załuska, cyt. wyżej, akapit 44). Dalej stwierdził, że Rząd Rzeczpospolitej Polskiej, w drodze różnych środków przyjętych w ramach wykonywania wyroku Rutkowski i inni oraz środków legislacyjnych zapowiedzianych w deklaracjach, wykazał się aktywnym i wiarygodnym zaangażowaniem do podjęcia środków mających na celu naprawę wad systemowych w polskim ustawodawstwie i praktyce sądowej, zidentyfikowanych przez Trybunał w jego wyroku pilotażowym.
164. W świetle powyższych rozważań Trybunał uznaje, że mimo niedociągnięć w podejściu sądów krajowych w przedmiotowych sprawach (zob. akapit 161 powyżej) środek odwoławczy dostępny na mocy Ustawy z 2004 r., po przyjęciu środków w wykonaniu wyroku w sprawie Rutkowski i inni, wydaje się być skuteczny, wystarczający i dostępny również w kontekście przewlekłości postępowań administracyjnych.
(iv) Podsumowanie
165. Trybunał stwierdza, że skarżący mieli do dyspozycji szereg krajowych środków odwoławczych służących na zarzucaną przewlekłość postępowań administracyjnych. W trakcie odpowiednio szesnastu i siedemnastu lat postępowań w swoich sprawach, skorzystali z kilku różnych środków na różnych etapach postępowania. Jednakże żadne z tych środków, ani samodzielnie ani łącznie, nie dały rezultatu w postaci przyspieszenia postępowania ani nie zapewniły wymaganego zadośćuczynienia dla skarżących.
166. W świetle powyższych rozważań Trybunał nie jest usatysfakcjonowany tym, że łączna suma wspomnianych środków prawnych może być uznana za skuteczne środki odwoławcze w okolicznościach przedmiotowych spraw.
167. Trybunał zatem stwierdza, że skarżący nie mieli dostępu do „skutecznego środka” w odniesieniu do ich skarg zgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji.
168. Odpowiednio, Trybunał oddala wstępne zastrzeżenie Rządu dotyczące niewyczerpania krajowych środków odwoławczych (zob. akapit 121 powyżej) i przyjmuje, że doszło do naruszenia art. 13 w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji.
IV. ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 6 UST. 1 KONWENCJI
169. Art. 6 ust. 1 Konwencji, w odnośnym fragmencie, brzmi następująco:
„Każdy ma prawo do ... rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez ... sąd ... przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym.”
A. Zasady ogólne ustanowione w orzecznictwie Trybunału
170. Zasada ogólna dotycząca „rozsądnego terminu” gwarantowana w art. 6 ust. 1 Konwencji przypomniana została ostatnio w wyroku pilotażowym w sprawie Rutkowski i inni (cyt. wyżej, akapity 126-128). Trybunał powtórzył, iż rozsądność czasu trwania postępowania musi być oceniona w świetle okoliczności danej sprawy i z uwzględnieniem kryteriów ustalonych w orzecznictwie Trybunału, w szczególności złożoności sprawy oraz postępowania skarżącego oraz danych organów. W odniesieniu do ostatniego kryterium należy również brać pod uwagę, jakie były konsekwencje postępowania dla skarżącego (zob. tamże, i Kudła przeciwko Polsce [WI], nr 30210/96, akapit 124, ECHR 2000-XI).
B. Sprawa pana Wcisło
171. Skarżący skarżył się na mocy art. 6 ust. 1 Konwencji na przewlekłość postępowania przed sądami krajowymi.
1. Dopuszczalność
172. Trybunał stwierdza, że skarga nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniona w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji oraz że nie jest niedopuszczalna z innych przyczyn. Musi zatem być uznana za dopuszczalną.
2. Przedmiot sprawy
(a) Okres podlegający rozpatrzeniu
173. Trybunał stwierdza, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało w dniu 20 lipca 2000 r. (zob. akapit 8 powyżej). Jednakże, okres, jaki winien być wzięty pod uwagę rozpoczął się dopiero 5 czerwca 2002 r., kiedy to skarżący odwołał się od decyzji Inspektora Powiatowego (zob. akapit 11 powyżej). Wtedy powstał spór w rozumieniu art. 6 ust. 1 (zob. np. Janssen przeciwko Niemcom, nr 23959/94, akapit 40, 20 grudnia 2001 r.; Mitkova przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii, nr 48386/09, akapit 49, 15 października 2015 r.; oraz Kościół Chrześcijan Baptystów we Wrocławiu przeciwko Polsce , nr 32045/10, akapit 85, 5 kwietnia 2018 r.). Postępowanie jest nadal w toku. W związku z tym postępowania toczą się od 16 lat. W tym czasie sprawę badały kilkukrotnie organy administracyjne na dwóch poziomach oraz wojewódzki sąd administracyjny.
(b) Rozsądna długość postępowania
(i) Strony
174. Skarżący podniósł, iż postępowanie w jego sprawie jest nadmiernie długie oraz że nie istnieje uzasadnienie dla tej przewlekłości.
175. Rząd nie odniósł się do kwestii merytorycznych zawartych w skardze.
(ii) Ocena Trybunału
176. Trybunał przyjmuje, że przedmiotowa sprawa mogła stanowić pewną trudność dla krajowych organów administracyjnych, zwłaszcza że należało uzyskać ekspertyzę oraz jako że strony postępowania ciągle się zmieniały.
177. Zważywszy na dostępne dowody, Trybunał stwierdza, że skarżący nie przyczynił się do ogólnej długości trwania postępowania. Wręcz przeciwnie, starał się przyspieszyć postępowanie na wiele sposobów (zob. akapity 32, 33, 35, 37 i 39 powyżej).
178. W odniesieniu do postępowania stosownych organów, Trybunał stwierdza, że kilkukrotnie Inspektor Wojewódzki uchylił decyzje organu pierwszej instancji i kierował sprawę do ponownego rozpoznania z powodów proceduralnych (zob. akapity 12, 15, 18 i 24 powyżej). W szczególności Inspektor Wojewódzki dwukrotnie skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia (18 czerwca 2003 r. i 10 lutego 2004 r.), ponieważ w obu tych przypadkach Inspektor Powiatowy niewłaściwie wskazał właścicieli zobowiązanych do wykonania robót budowlanych (zob. akapity 15 i 18 powyżej). Trybunał w tym zakresie uznaje, że jako że kierowanie spraw do ponownego rozpatrzenia z reguły jest orzekane w wyniku błędów popełnionych przez organy niższego rzędu, powtarzanie takich orzeczeń w ramach tego samego postępowania ujawnia poważną wadę w funkcjonowaniu systemu prawnego (zob. m. in. Wierciszewska przeciwko Polsce, nr 41431/98, akapit 46, 25 listopada 2003 r., oraz Vlad i inni przeciwko Rumunii , nr 40756/06 i 2 inne, akapit 133, 26 listopada 2013 r.).
179. Dodatkowo, Trybunał zauważa, że doszło do kilku okresów bezczynności w postępowaniu. Przykładowo, stwierdza, że po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w dniu 24 października 2002 r., Inspektor Powiatowy wydał decyzję po nieomal sześciu miesiącach (zob. akapit 13 powyżej). Następnie miał miejsce okres siedmiu miesięcy bezczynności pomiędzy decyzją Prezydenta z dnia 25 lipca 2005 r. a decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 21 lutego 2006 r. (zob. akapity 19 i 20 powyżej). Trybunał odnotowuje dalej, że w sprawie doszło do innych niewyjaśnionych okresów bezczynności w dalszym postępowaniu, takich jak np. okres nieomal dwóch i pół roku od 30 lipca 2009 r., kiedy to przeprowadzono kontrolę na miejscu, a decyzją Inspektora Powiatowego z dnia 8 grudnia 2011 r. (zob. akapity 25 i 26 powyżej). Wreszcie, miał miejsce okres bezczynności trwający niemal cztery lata, kiedy to sprawa zawisła przed Inspektorem Wojewódzkim (od 27 grudnia 2011 r. do 26 października 2015 r.) (zob. akapity 27 i 28 powyżej).
180. Mając na uwadze fakt iż Rząd nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla ogólnego czasu trwania postępowania, Trybunał może jedynie stwierdzić, że skarżący został pozbawiony prawa do rozstrzygnięcia jego sprawy „w rozsądnym terminie”.
181. Powyższe rozważania są wystarczające, by Trybunał mógł stwierdzić iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na przewlekłość postępowania.
C. Sprawa Pana i Pani Cabaj
182. Skarżący złożyli skargę się na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji na przewlekłość postępowania przed sądami krajowymi.
1. Dopuszczalność
183. Trybunał stwierdza, że skarga nie jest w sposób oczywisty nieuzasadniona w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji oraz że nie jest niedopuszczalna z innych przyczyn. Musi zatem być uznana za dopuszczalną.
2. Przedmiot sprawy
(a) Okres podlegający rozpatrzeniu
184. Trybunał zauważa, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 23 lutego 2001 r. (zob. akapit 51 powyżej). Jednak okres, jaki należy wziąć pod uwagę rozpoczął się dopiero 7 maja 2001 r., kiedy to skarżący odwołali się od decyzji Starosty (zob. akapit 53 powyżej). Wtedy właśnie powstał „spór” w rozumieniu art. 6 ust. 1 (zob. np. Janssen, cyt. wyżej, akapit 40; Mitkova, cyt. wyżejakapit 49; i Kościół Chrześcijan Baptystów we Wrocławiu, cyt. wyżej, akapit 85). Postępowanie nadal trwa. Postępowanie toczy się zatem od ponad siedemnastu lat. W tym czasie sprawę badały kilkukrotnie organy administracyjne różnych rządów oraz sądy administracyjne w dwóch instancjach.
(b) Rozsądna długość postępowania
Strony
185. Skarżący podnieśli, iż postępowanie w ich sprawie było przewlekłe oraz że nie istnieje uzasadnienie jego długości. Sprawa nie była złożona i nie przyczynili się do przewlekłości. Opóźnienia w postępowaniu zostały spowodowane przez szereg okresów bezczynności, brak sumienności po stronie organów oraz praktykę wielokrotnego kierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji.
186. Rząd nie odniósł się do kwestii merytorycznych zawartych w skardze.
(c) Ocena Trybunału
187. Trybunał odnotowuje, że sprawa skarżących nie obejmowała złożonych kwestii faktycznych i prawnych, pomimo że wartość wywłaszczanej nieruchomości musiała zostać ustalona przez rzeczoznawców majątkowych. Choć uzyskiwanie opinii o wartości nieruchomości wymaga czasu, fakt ten zdaniem Trybunału nie może samodzielnie uzasadnić przewlekłości trwającej w przedmiotowej sprawie siedemnaście lat.
188. Trybunał stwierdza, że nie ma wskazań, by skarżący przyczynili się w jakikolwiek sposób do czasu trwania postępowania. Wręcz przeciwnie, wielokrotnie próbowali je przyspieszyć (zob. akapity 80, 83 i 86 powyżej).
189. W odniesieniu do zachowania stosownych organów, Trybunał wskazuje, że po trzech skierowaniach do ponownego rozpatrzenia ze względów proceduralnych, sprawa skarżących była rozpatrywana czterokrotnie przez organ pierwszej instancji. Wygląda na to, że Starosta wielokrotnie opierał się na operatach szacunkowych, które nie zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami (zob. akapity 66, 70 i 74 powyżej). W związku z tym Trybunał stwierdza, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie uznał, że organ niższej instancji nie przestrzegał wyraźnych wskazań wydanych w poprzednim wyroku (zob. akapit 76 powyżej). Dalej powtarza, że wielokrotne kierowanie do ponownego rozpatrzenia sprawy w ramach jednego postępowania ujawnia poważną wadę w funkcjonowaniu systemu prawnego (zob. m.in. Wierciszewska, cyt. wyżej, akapit 46).
190. Dodatkowo Trybunał wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu miały miejsce znaczne okresy bezczynności. Przykładowo, po skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w dniu 25 kwietnia 2007 r. Starosta poświęcił dziesięć miesięcy na ustalenie nowej kwoty odszkodowania (zob. akapity 57 i 58 powyżej). Następnie dwadzieścia dwa miesiące trwała analiza Naczelnego Sądu Administracyjnego pierwszej skargi kasacyjnej skarżących (zob. akapity 67 i 68 powyżej), a osiemnaście miesięcy Naczelny Sąd Administracyjny potrzebował na przeanalizowanie drugiej skargi kasacyjnej (zob. akapity 75 i 76 powyżej). Wydaje się, że w tym okresie Naczelny Sąd Administracyjny pozostał bezczynny i sprawa oczekiwała na wyznaczenie terminu rozprawy (zob. akapit 87 powyżej).
191. Mając na uwadze fakt, iż Rząd nie przedstawił żadnego uzasadnienia dla opóźnienia w rozpatrywaniu sprawy skarżących, Trybunał może jedynie stwierdzić, że skarżący zostali pozbawieni prawa do rozstrzygnięcia ich sprawy „w rozsądnym terminie”.
192. Powyższe rozważania są wystarczające, by Trybunał mógł stwierdzić iż doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na przewlekłość postępowania.
V. ZARZUT NARUSZENIA ARTYKUŁU 1 PROTOKOŁU NR 1 DO KONWENCJI
193. Wszyscy skarżący podnosili, że przewlekłość postępowania administracyjnego w ich sprawach stanowiła naruszenie ich prawa do własności zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, który brzmi następująco:
„Każda osoba fizyczna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego.
Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.”
A. Dopuszczalność
194. Trybunał stwierdza, że przedmiotowe skargi nie są w sposób oczywisty nieuzasadnione w rozumieniu art. 35 ust. 3 lit. a Konwencji. Dalej zauważa, iż nie są one niedopuszczalna z jakichkolwiek innych przyczyn. Muszą zatem być uznane za dopuszczalne.
B. Przedmiot sprawy
1. Sprawa pana Wcisło
195. Trybunał stwierdza, że skargi skarżącego zostały już rozpatrzone w kontekście art. 6 ust. 1 (zob. akapit 181 powyżej). W rezultacie, mając na uwadze ustalenia poczynione na podstawie tego przepisu, Trybunał stwierdza, iż nie ma konieczności zbadania, czy doszło do odrębnego naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (zob. Zanghì v. Włochy, 19 lutego 1991 r., akapit 23, Seria A nr 194-C, str. 47, i Beller przeciwko Polsce, nr 51837/99, akapit 74, 1 lutego 2005 r.).
2. Sprawa państwa Cabaj
196. Trybunał uważa, że okoliczności sprawy wymagają odejścia od praktyki nierozpatrywania skargi z art. 1 Protokołu nr 1 odrębnie po stwierdzeniu naruszenia art. 6 ust. 1 (zob. akapit 195 powyżej), jako że w przedmiotowej sprawie opóźnienie wypłaty odszkodowania skarżącym nadal ma miejsce (zob. Czajkowska i inni przeciwko Polsce, nr 16651/05, akapit 47, 13 lipca 2010 r.).
197. Co istotne, Trybunał odnotowuje, że władze krajowe bezspornie potwierdziły, że skarżący mieli prawo do odszkodowania za pozbawienie ich prawa własności nieruchomości (zob. akapity 47-49 powyżej). Treść roszczenia skarżących nigdy nie została zakwestionowana i trwający spór dotyczy jedynie dokładnej kwoty odszkodowania, jakie ma zostać wypłacone (zob. akapit 51 powyżej).
198. Trybunał już stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczące roszczenia skarżących o odszkodowanie trwało nierozsądną ilość czasu (zob. akapit 192 powyżej). W opinii Trybunału fakt iż skarżący zostali wywłaszczeni i nie otrzymali jeszcze odszkodowania przewidzianego prawem krajowym stanowi nadmierny ciężar, który naruszył sprawiedliwą równowagę, jaką należy osiągnąć pomiędzy interesem publicznym a ochroną prawa do swobodnego korzystania z prawa do poszanowania mienia (zob. Kunić przeciwko Chorwacji, nr 22344/02, akapit 67, 11 stycznia 2007 r., i Czajkowska i inni, cyt. wyżej, akapit 62, 13 lipca 2010 r.).
199. Doszło zatem do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
VI. ZASTOSOWANIE ARTYKUŁU 41 KONWENCJI
200. Artykuł 41 Konwencji stwierdza:
„Jeżeli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej Protokołów, oraz jeżeli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi taka potrzeba, o przyznaniu słusznego zadośćuczynienia pokrzywdzonej stronie.”
A. Szkoda
1. Sprawa pana Wcisło
201. Skarżący domagał się 23 351,94 EUR z tytułu szkody majątkowej, mianowicie z tytułu odszkodowania za utratę zysku powstałą wskutek niemożności wynajęcia dwóch swoich mieszkań ze względu na wadliwą instalację wentylacyjną spowodowaną niewłaściwie przeprowadzonymi pracami budowlanymi. Domagał się również 15 000 EUR tytułem szkody niemajątkowej spowodowanej przewlekłością postępowania w jego sprawie.
202. Rząd kwestionował te roszczenia. W odniesieniu do roszczeń majątkowych, wskazał, że postępowanie krajowe nadal trwa. Dodatkowo, skarżący nie przedłożył stosownych dokumentów na poparcie roszczenia.
203. Trybunał nie dostrzega związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem a rzekomą szkodą majątkową, a zatem oddala roszczenie. Z drugiej strony uznaje, że skarżący musiał ponieść szkodę niemajątkową wskutek przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie. Przyznaje zatem 13 000 EUR z tytułu szkody niemajątkowej.
2. Sprawa państwa Cabaj
204. Skarżący domagali się 280 000 PLN (około 66 000 EUR) wraz z odsetkami ustawowymi na kwotę 71 733,70 PLN (około 17 079 EUR) tytułem szkody majątkowej, tj. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Domagali się również 15 000 EUR tytułem szkody niemajątkowej spowodowanej przewlekłością postępowania w ich sprawie.
205. Rząd zakwestionował te roszczenia. W odniesieniu do roszczeń majątkowych wskazał, że postępowanie krajowe nadal trwa, a zatem wszelkie roszczenia są przedwczesne.
206. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze trwający spór co do wartości wywłaszczonej nieruchomości, Trybunał uważa, że kwestia wysokości odszkodowania za szkodę majątkową nie jest gotowa do rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu. Niezbędne jest zatem zastrzeżenie możliwości osiągnięcia porozumienia w tej kwestii pomiędzy pozwanym Państwem a skarżącymi (reguła 75 § 1 i 4 Regulaminu Trybunału).
207. Z drugiej strony Trybunał uznaje, że skarżący ponieśli szkodę niemajątkową wskutek przewlekłości postępowania w przedmiotowej sprawie. Przyznaje zatem 10 400 EUR z tytułu szkody niemajątkowej.
B. Koszty i wydatki
208. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, skarżący ma prawo do zwrotu kosztów i wydatków jedynie w takim zakresie, w jakim wykazano, iż zostały one rzeczywiście i w sposób niezbędny poniesione i są rozsądne pod względem kwoty.
1. Sprawa pana Wcisło
209. Skarżący żądał 2 000 EUR tytułem kosztów i wydatków poniesionych przed Trybunałem. Na poparcie poniesionych kosztów przedłożył szczegóły roszczenia, wymieniając 35 godzin pracy prawników (sześć godzin na wstępną analizę, dwie godziny przygotowania formularza pełnomocnictwa, dwie godziny konsultacji z klientem, i dwadzieścia pięć godzin na przygotowanie uwag).
210. Rząd zakwestionował roszczenie wnosząc, iż skarżący nie załączył faktury od swojego adwokata.
211. Trybunał przypomniał, iż aby koszty i wydatki mogły być zwrócone na podstawie art. 41, należy wykazać, że zostały faktycznie i koniecznie poniesione i były rozsądne co do kwoty (zob. np. Nilsen and Johnsen przeciwko Norwegii [WI], nr 23118/93, akapit 62, ECHR 1999-VIII). Zgodnie z regułą 60 § 2 Regulaminu Trybunału, należy złożyć szczegóły rozliczenia wszystkich roszczeń, a w razie ich braku Izba może odrzucić roszczenie w całości lub w części.
212. W przedmiotowej sprawie po przeanalizowaniu dokumentów oraz wskazanych kryteriów, Trybunał uznaje, że rozsądne jest przyznanie sumy 2 000 EUR tytułem kosztów i wydatków za postępowanie przed Trybunałem.
2. Sprawa państwa Cabaj
213. Skarżący domagali się kwoty łącznie 21 941 PLN tytułem kosztów i wydatków poniesionych przed sądami krajowymi i przed Trybunałem. Kwota ta obejmowała 12 423 PLN (około 2 958 EUR) tytułem reprezentacji prawnej przed Trybunałem. Przedłożyli faktury od prawników, a także fakturę od rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował opinię dotyczącą odsetek ustawowych należnych od roszczenia odszkodowawczego.
214. Rząd zakwestionował te roszczenia. W szczególności odnotował, że wyliczenie odsetek ustawowych nie wymagało usług eksperta z zakresu szacowania nieruchomości.
215. W przedmiotowej sprawie, po przeanalizowaniu dokumentów oraz wskazanych kryteriów, Trybunał oddalił roszczenie z tytułu kosztów i wydatków w postępowaniu krajowym i uznał za stosowne przyznać kwotę 2 958 EUR związaną z postępowaniem przed Trybunałem.
C. Odsetki za zwłokę
216. Trybunał za słuszne uznaje wyznaczenie wysokości odsetek za zwłokę na podstawie marginalnej stopy procentowej Europejskiego Banku Centralnego powiększonej o trzy punkty procentowe.
Z TYCH PRZYCZYN TRYBUNAŁ JEDNOGŁOŚNIEDecyduje o połączeniu skarg;
Łączy rozpoznanie skargi co do meritum na podstawie art. 13 Konwencji z zarzutem Rządu dotyczącym niewyczerpania [krajowych środków odwoławczych] w odniesieniu do skargi na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji i oddala ją;
Uznaje skargi za dopuszczalne;
Stwierdza, że doszło do naruszenia art. 13 Konwencji w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji;
Stwierdza, że doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji;
Stwierdza, że doszło do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w odniesieniu do sprawy państwa Cabaj;
Stwierdza, że nie ma potrzeby rozpatrzenia skargi dotyczącej art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji w odniesieniu do sprawy pana Wcisło;
Stwierdza, że
(a) pozwane Państwo winno wypłacić skarżącym, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 1 Konwencji, następujące kwoty tytułem szkody niemajątkowej oraz kosztów i wydatków, powiększone o jakiekolwiek podatki, jakie mogą być należne od tych kwot, przeliczone na polskie złote według kursu obowiązującego w dniu płatności;
(i) 13 000 EUR (trzynaście tysięcy euro) tytułem szkody niemajątkowej i 2 000 EUR (dwa tysiące euro) tytułem kosztów i wydatków na rzecz pana Wcisło;
(ii) 10 400 EUR (dziesięć tysięcy czterysta euro) tytułem szkody niemajątkowej i 2 958 EUR (dwa tysiące dziewięćset pięćdziesiąt osiem euro) tytułem kosztów i wydatków na rzecz państwa Cabaj;
(b) od upływu wyżej wskazanego terminu trzech miesięcy aż do momentu uregulowania należności należne będą odsetki zwykłe od określonych powyżej kwot, naliczone według stopy równej marginalnej stopie procentowej Europejskiego Banku Centralnego obowiązującej w tym okresie, powiększonej o trzy punkty procentowe;
Stwierdza, że kwestia naruszenia art. 41 Konwencji w zakresie dotyczącym wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w odniesieniu do sprawy drugiej skarżącej i trzeciego skarżącego nie jest gotowa do rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu, i odpowiednio:
(a) wstrzymuje się przed rozstrzygnięciem tej kwestii;
(b) zwraca się do Rządu i wspomnianych skarżących o przedłożenie, w terminie trzech miesięcy od daty, w której niniejszy wyrok stanie się ostateczny zgodnie z art. 44 ust. 2 Konwencji, pisemnych stanowisk w tej kwestii oraz do poinformowania Trybunału o wszelkich uzgodnieniach, jakie zostały dokonane;
(c) odracza postępowanie i upoważnia Prezesa Izby do podjęcia odpowiednich działań, w razie zajścia takiej konieczności.
Oddala pozostałą część żądania skarżących dotyczącą słusznego zadośćuczynienia.
Sporządzono w języku angielskim i obwieszczono pisemnie dnia 8 listopada 2018 r., zgodnie z art. 77 §§ 2 i 3 Regulaminu Trybunału.
Abel Campos Linos-Alexandre Sicilianos
KanclerzPrzewodniczący
Full & Egal Universal Law Academy